時(shí)間：2022-04-21 22:55:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇流轉(zhuǎn)土地合同，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
為了讓廣大農(nóng)民多了解一些關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的知識(shí)，筆者就怎樣簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同做一些介紹：
1.起草合同
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因?yàn)楹贤敲鞔_雙方權(quán)利與義務(wù)的保證，也是保護(hù)雙方利益的法律依據(jù)，所以為了避免以后產(chǎn)生麻煩，雙方當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)不妨先小人后君子，合同內(nèi)容一定要制定得嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，條款明晰。
在起草土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同時(shí)，一般應(yīng)包括以下條款：
1.1雙方當(dāng)事人的姓名（最好把享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人都列明，名字應(yīng)與身份證或戶口簿上的名字相符）、住所；
1.2流轉(zhuǎn)土地的名稱、座落（四至）、面積（包括壟數(shù)）、質(zhì)量等級(jí)；
1.3流轉(zhuǎn)的期限和起止日期；
1.4流轉(zhuǎn)土地的用途（最好明確寫明只允許種哪些農(nóng)作物）；
1.5雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；
1.6流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式；
1.7流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理；
1.8攤派費(fèi)用、國(guó)家補(bǔ)貼的承擔(dān)、分配；
1.9違約責(zé)任（包括賠償數(shù)額、計(jì)算賠償?shù)姆绞降龋?/p>
對(duì)于上述條款，要盡量都寫入合同，如果其中一方還有其他要求，經(jīng)雙方商定后也可以寫進(jìn)去。
有的農(nóng)民認(rèn)為合同是有法定格式的，怕自己文化低，合同格式寫不對(duì)，將來不生效，這種想法是不正確的。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同沒有特別的格式要求，只要能把事情寫清楚，讓人能讀明白，沒有歧義即可，格式方面可以不考慮。
2.合同簽字
對(duì)于在流轉(zhuǎn)合同上的簽字，在實(shí)踐中往往也發(fā)生不少問題。在農(nóng)村大多數(shù)人意識(shí)中都有“戶主”這個(gè)概念，認(rèn)為戶主是一家之主，家庭中的事戶主一個(gè)人就可以全權(quán)代表。如一家五口，包括夫妻二人和公婆二人和一未成年子女，在對(duì)外流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，只要戶主在合同上簽字就行，其他人無需簽字。這里未簽字人都是不安定因素，在合同約定的流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)時(shí)，容易發(fā)生糾紛。所以簽字時(shí)，受讓方應(yīng)要求轉(zhuǎn)讓方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證內(nèi)所有的人都在合同上簽字按手印，如不能到場(chǎng)的人員，可以出具一份授權(quán)或同意轉(zhuǎn)讓方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的文書。若是書面材料無法取得，給未簽字的人打電話采集錄音也可，但錄音時(shí)最好連續(xù)不間斷，把雙方的姓名和需錄音的內(nèi)容及錄音的用途，征得對(duì)方同意后都錄下來，然后刻錄成光碟保存。這些都是以備將來轉(zhuǎn)讓方中個(gè)別人員以未經(jīng)自己同意為由，向受讓方主張要回“自己份額”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
3.辦理備案（登記）
采取轉(zhuǎn)包、出租、互換方式或者其他方式流轉(zhuǎn)的，當(dāng)事人有條件備案的最好在簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同后15日內(nèi)報(bào)發(fā)包方（村委會(huì)）辦理備案手續(xù)。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)合同備案，一是為了發(fā)包方及時(shí)了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)情況；二是便于政府相關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)確認(rèn)定事實(shí)，有助于解決當(dāng)事人之間因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而發(fā)生的爭(zhēng)議和糾紛，維護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。應(yīng)注意的是最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的第十四條中規(guī)定，“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方僅以該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同未報(bào)其備案為由，請(qǐng)求確認(rèn)合同是無效的，不予支持”，也就是說不論流轉(zhuǎn)合同是否備案都不影響流轉(zhuǎn)合同的成立。
采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。發(fā)包方不同意，轉(zhuǎn)讓合同不成立。發(fā)包方同意的，轉(zhuǎn)讓合同成立，當(dāng)事人可以向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。
土地承包優(yōu)先權(quán)是指農(nóng)村土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)時(shí)，法定或約定優(yōu)先權(quán)人對(duì)該土地享有優(yōu)先承包的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十三條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”、第四十七條“以其它方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”，《海南省第二輪土地承包若干規(guī)定》第四條第三款“專業(yè)性生產(chǎn)承包土地合同期滿的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)收回土地重新發(fā)包，原承包方在同等條件下有優(yōu)先權(quán)”，把在農(nóng)村土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)中可以行使優(yōu)先權(quán)以法律形式確定了下來。由于人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又趨于規(guī)模化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化，承包土地規(guī)模種養(yǎng)已經(jīng)成為發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要因素，因此優(yōu)先權(quán)主體請(qǐng)求保護(hù)其優(yōu)先權(quán)不受侵犯意識(shí)特別普遍迫切。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我院審理涉及農(nóng)村土地承包關(guān)系案件中主張優(yōu)先權(quán)的一成有余，占有一定比例。然而，因?yàn)榉蓪?duì)農(nóng)村土地承包優(yōu)先權(quán)的規(guī)定過于原則，相關(guān)司法解釋幾乎空白，所以審理主張優(yōu)先權(quán)案件的時(shí)候從程序操作到實(shí)體判決都遇到不少困惑，認(rèn)識(shí)模糊，亟待澄清。筆者針對(duì)在審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的幾個(gè)問題作一些闡述，若有不妥，敬請(qǐng)同仁指正。
一、關(guān)于對(duì)土地承包優(yōu)先權(quán)訴訟主體的認(rèn)識(shí)問題
這是在審理土地承包優(yōu)先權(quán)糾紛中經(jīng)常遇到的程序性問題，認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一。所謂土地承包優(yōu)先權(quán)訴訟主體是能夠參與土地承包優(yōu)先權(quán)訴訟法律關(guān)系，享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的人，該訴訟主體資格由國(guó)家法律規(guī)定，包括原告、被告和第三人。根據(jù)法律明確規(guī)定，以下人員可以作為土地承包優(yōu)先權(quán)原告，具備土地承包優(yōu)先權(quán)人訴訟主體資格：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；二是以其它方式承包農(nóng)村土地時(shí)在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；三是專業(yè)性生產(chǎn)承包土地合同期滿又重新發(fā)包時(shí)同等條件下原承包方。對(duì)這三種人的土地承包優(yōu)先權(quán)原告主體資格無可爭(zhēng)議，認(rèn)識(shí)是一致的。但是在優(yōu)先權(quán)訴訟中還有兩種人主張優(yōu)先權(quán)，他們是否具有優(yōu)先權(quán)原告訴訟主體資格，法律沒有作出明確的規(guī)定，因此存在爭(zhēng)議。第一種人是，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其它方式承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地期滿，該集體經(jīng)濟(jì)組織另外成員要求承包，原承包方主張優(yōu)先權(quán)：第二種人是，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員專業(yè)承包集體經(jīng)濟(jì)組織土地期滿，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求承包，原承包方主張優(yōu)先權(quán)。一些人認(rèn)為，這兩種人都是優(yōu)先權(quán)原告訴訟主體。理由是他們是土地的原承包方，符合《海南省第二輪土地承包若干規(guī)定》第四條第三款的規(guī)定，可以主張優(yōu)先權(quán)。筆者認(rèn)為，法律規(guī)定土地承包優(yōu)先權(quán)的立法旨意是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包權(quán)和保護(hù)原承包方的投入兼顧兩者而以前者為先。在土地承包合同期滿，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員原承包者依法可以優(yōu)先權(quán)對(duì)抗同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包權(quán)，因?yàn)橥瑢儆诩w經(jīng)濟(jì)組織成員，無所謂保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包權(quán)問題，只存在依法保護(hù)原承包方的投入問題。賦予原承包方優(yōu)先權(quán)充分體現(xiàn)優(yōu)先權(quán)立法者保護(hù)原承包方投入的意圖。而土地承包合同期滿，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員原承包者不得以優(yōu)先權(quán)對(duì)抗集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包權(quán)，因?yàn)樵O(shè)置土地承包優(yōu)先權(quán)以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包權(quán)為首要，排斥非集體經(jīng)濟(jì)組織成員原承包者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的優(yōu)先權(quán)，反映了優(yōu)先權(quán)立法者保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包權(quán)的用意。由此可見，前面第一種人是土地承包優(yōu)先權(quán)人；第二種人則不是，不能主張優(yōu)先權(quán)，對(duì)其主張應(yīng)裁定駁回。
與土地承包優(yōu)先權(quán)原告相對(duì)應(yīng)的當(dāng)事人是被告，土地承包優(yōu)先權(quán)被告是侵犯優(yōu)先權(quán)人土地承包優(yōu)先權(quán)或者與優(yōu)先權(quán)人發(fā)生優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)議而由法院通知應(yīng)訴的人。為了更直觀、形象地弄清土地承包優(yōu)先權(quán)訴訟被告，舉一實(shí)例予以說明。村民小組成員某甲承包本村民小組土地圍池養(yǎng)蝦。承包合同期滿，村民小組另一成員某乙與村民小組簽訂承包該土地承包合同，甲以優(yōu)先權(quán)受到侵害為由向法院，主張優(yōu)先承包。在本案中，甲土地承包優(yōu)先權(quán)不僅受到村民小組侵犯，而且受到某乙的侵犯；或者說甲既與村民小組發(fā)生優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)議，也與某乙發(fā)生優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)議。因此村民小組和某乙都是本案優(yōu)先權(quán)訴訟的共同被告。如果村民小組和某乙的行為對(duì)某甲的優(yōu)先權(quán)構(gòu)成侵害甚至造成損失，就由村民小組和某乙共同承擔(dān)停止侵害和賠償損失的民事責(zé)任。審判務(wù)實(shí)通常把某乙列為案件第三人參加訴訟，很不準(zhǔn)確，應(yīng)該糾正過來。
二、關(guān)于土地承包優(yōu)先權(quán)取得和喪失的認(rèn)識(shí)問題
土地承包優(yōu)先權(quán)由法律規(guī)定取得。而優(yōu)先權(quán)屬于一項(xiàng)私權(quán)利，在與法律規(guī)定不相抵觸情況下，也可約定取得。但是約定取得優(yōu)先權(quán)不得對(duì)抗法定優(yōu)先權(quán)，更不能通過約定優(yōu)先權(quán)排除法定優(yōu)先權(quán)，否定法定優(yōu)先權(quán)的約定自始無效。土地承包優(yōu)先權(quán)不論是按法律規(guī)定取得，還是按約定取得，都是期待權(quán)而非既得權(quán)，是附條件而非無條件，只有所附條件成就時(shí)，優(yōu)先承包土地期待權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，取得土地承包優(yōu)先權(quán)。取得土地承包優(yōu)先權(quán)所附條件包括：1有優(yōu)先權(quán)人要求優(yōu)先承包的明示。民事法律行為有明示和默示兩種表現(xiàn)形式，但行使優(yōu)先權(quán)這種民事法律行為只能適用明示而不適用默示。優(yōu)先權(quán)人知道自己是優(yōu)先權(quán)人后，必須在土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)前向發(fā)包人或流轉(zhuǎn)人明確表示優(yōu)先承包，這是優(yōu)先權(quán)人獲得土地承包優(yōu)先權(quán)的根據(jù)，不可或缺。2有土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)事實(shí)。這是取得土地承包優(yōu)先權(quán)的前提，不發(fā)生土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)，土地承包優(yōu)先權(quán)無從談起。倘若發(fā)包方為規(guī)避優(yōu)先權(quán)收回土地閑置時(shí)間較長(zhǎng)（一般半年以上）或擱置一段時(shí)間尚未自用又發(fā)包的，優(yōu)先權(quán)人仍然可以主張并取得土地承包優(yōu)先權(quán)。3條件同等。這是取得土地承包優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)。主要指與發(fā)包方利益密切相關(guān)的條件同等，諸如承包價(jià)格同等，承包金給付方式同等，承包期限同等，對(duì)土地保護(hù)義務(wù)同等，等等。與發(fā)包方利益基本無關(guān)的如土地種養(yǎng)何物、何時(shí)種養(yǎng)、管理方法等都不是同等條件的內(nèi)容。
土地承包優(yōu)先權(quán)并非優(yōu)先權(quán)人的絕對(duì)權(quán)利，因此不是一成不變或者可以無限期享有。在以下情況下優(yōu)先權(quán)人喪失優(yōu)先權(quán)：1優(yōu)先權(quán)人知道土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)而不向發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方明確表示優(yōu)先承包致使發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方與他人簽訂承包合同的；2土地以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包而優(yōu)先權(quán)人在槌落前仍不報(bào)底價(jià)的；3優(yōu)先權(quán)人明確表示放棄優(yōu)先承包的，該表示行為一旦作出，不管是否到達(dá)發(fā)包方，都不可撤回；4因優(yōu)先權(quán)人嚴(yán)重違約或?qū)ν恋卦斐捎谰眯該p害被依法解除承包合同的。喪失了優(yōu)先權(quán)的優(yōu)先權(quán)人請(qǐng)求保護(hù)優(yōu)先權(quán)，不予支持，應(yīng)當(dāng)依法判決駁回其訴訟請(qǐng)求。
三、關(guān)于土地承包優(yōu)先權(quán)訴訟裁判主文表述的認(rèn)識(shí)問題。版權(quán)所有
對(duì)無優(yōu)先權(quán)資格或者喪失優(yōu)先權(quán)而的，裁判文書主文的表述與普通民事訴訟裁判文書表述內(nèi)容完全相同，或表述為“駁回原告……的”或表述為“駁回原告……的訴訟請(qǐng)求”，這里不多作論述。本文著重談?wù)勚鲝垉?yōu)先權(quán)及請(qǐng)求賠償損失得到支持時(shí)判決主文的表述和理由。最準(zhǔn)確的表述方式為“原告對(duì)……土地享有優(yōu)先承包權(quán)，土地承包合同自判決生效之日起某日內(nèi)按……條款簽訂”，如需確認(rèn)發(fā)包方或流轉(zhuǎn)方與他人簽訂的承包合同無效則增加一項(xiàng)“被告……與被告……簽訂的土地承包合同無效”；如造成損失必須賠償再增加一項(xiàng)予以確定。這樣表述的理由是：第一、優(yōu)先權(quán)訴訟盡管有時(shí)附帶請(qǐng)求損害賠償，但是實(shí)質(zhì)還是確認(rèn)之訴，上述表述體現(xiàn)了確認(rèn)之訴的特點(diǎn)。第二、優(yōu)先權(quán)人獲得優(yōu)先承包土地的合同條款在訴訟前已經(jīng)確定，應(yīng)當(dāng)按確定的合同條款簽訂協(xié)議，不容當(dāng)事人再行商議。上述表述符合法律規(guī)定優(yōu)先權(quán)取得的條件。第三、上述表述簡(jiǎn)明扼要，不生歧義，符合裁判主文格式和內(nèi)容要求。
【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；發(fā)包方；控制
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2013）07-152-01
最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條說明農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，沒有經(jīng)發(fā)包方同意；在沒有法定理由和充分證據(jù)下，不能推定發(fā)包方同意，認(rèn)定土地轉(zhuǎn)讓合同有效。
一、案例
原告肖松（化名）與被告（化名）系同村村民。二者口頭約定，將原告位于原居住村承包的土地、山林轉(zhuǎn)讓給，隨后被告給付原告相應(yīng)款項(xiàng)。不久，原、被告因轉(zhuǎn)讓面積發(fā)生爭(zhēng)議。原告遂以二者轉(zhuǎn)讓山林、土地未經(jīng)發(fā)包方（原住村村委會(huì)）同意，且事后發(fā)包方亦未重新簽訂承包合同為由向法院，請(qǐng)求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓山林、土地合同無效。
建始縣人民法院一審認(rèn)為，原告要求確認(rèn)的協(xié)議內(nèi)容不具體，屬標(biāo)的不明，故駁回原告要求確認(rèn)合同無效的訴訟請(qǐng)求。
（一）審判決后，原告不服，提起上訴
恩施州中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，雙方系口頭協(xié)議，未簽訂書面合同，后發(fā)生爭(zhēng)議，但雙方均無證據(jù)證明自己的主張。且二者協(xié)議達(dá)成后，直至前未取得發(fā)包方的同意，違背土地承包經(jīng)營(yíng)法和相關(guān)司法解釋的強(qiáng)制性規(guī)定，故判決撤銷一審判決，確認(rèn)合同無效。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)包方同意是以“默示”還是“明示”方式
最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條規(guī)定并未對(duì)“同意”的形式做出明確規(guī)定，“同意”是否包含“默示的同意”？
據(jù)《土地承包法》第三十四條、三十七條規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包方依法享有的權(quán)利，三十七條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，采取其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不同，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，采取其他方式流轉(zhuǎn)的，無需發(fā)包方同意。發(fā)包方是否同意主要看雙方轉(zhuǎn)讓合同書上是否有發(fā)包方簽字蓋章明示批準(zhǔn)同意轉(zhuǎn)讓。根據(jù)《合同法》第四十四條規(guī)定“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意是一種審批權(quán)，是實(shí)質(zhì)權(quán)利，不是可有可無，不經(jīng)審批不能默示同意，也不能推定同意，認(rèn)定發(fā)包方同意必須以發(fā)包方的明示為依據(jù)。
三、對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓未取得發(fā)包方同意的剛性裁量和彈性裁量
（一）發(fā)包方不同意土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定理由
最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十三條規(guī)定，發(fā)包方無法定理由不同意或拖延表態(tài)的，不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。以“無法定理由”和“拖延表態(tài)”認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效，須以充分的證據(jù)為依據(jù)，不能無視發(fā)包方的審批權(quán)。如何正確理解《解釋》第十三條中的“法定理由”也是處理好此類糾紛的關(guān)鍵所在。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十三條，第四十一條的規(guī)定，發(fā)包方不同意土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定理由一般應(yīng)包括：
1.承包方不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源的。
2.轉(zhuǎn)讓合同不符合平等、自愿、有償原則，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一方受強(qiáng)迫或者脅迫的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定發(fā)包方不同意具備“法定理由”。
3.改變了承包土地的農(nóng)業(yè)用途的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的對(duì)象不是所有權(quán)，所以不能擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
4.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，其他單位和個(gè)人不能成為受讓方。
5.同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
（二）對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的剛性裁判與彈性裁判
1.剛性裁判。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象隨之增多，但是效力瑕疵的合同大量存在，上述案例就是明顯例子。如果對(duì)于這類合同一律認(rèn)定其無效，將會(huì)導(dǎo)致部分當(dāng)事人因土地增值或者其他原因?qū)贤我夥椿冢踔翋阂庠V訟確認(rèn)合同無效。這種失信行為長(zhǎng)久以往將會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大局，損害農(nóng)民的切身利益，同時(shí)還會(huì)影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。
2.彈性裁判。因此，在裁判此類案件時(shí)應(yīng)當(dāng)彈性裁量不能一概判決合同無效。首先，嚴(yán)格考量發(fā)包方不同意土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定理由，符合法定理由的才能認(rèn)定合同無效，超出法定理由之外的，應(yīng)該視情況作出可撤銷或者有效判定。其次，可以在一審辯論終結(jié)前，經(jīng)法官使釋明，允許當(dāng)事人事后通過申請(qǐng)，取得發(fā)包方的同意，從而補(bǔ)正該合同的效力瑕疵，維護(hù)交易的穩(wěn)定，尊重基于轉(zhuǎn)讓合同而形成的既定事實(shí)，避免因確認(rèn)合同無效帶來的次生糾紛。
關(guān)鍵詞：沿海；土地流轉(zhuǎn)；研究對(duì)策
中圖分類號(hào)：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0105-02
贛榆處于蘇魯兩省交界，東濱黃海的海州灣，是農(nóng)業(yè)大縣，人多地少，農(nóng)村人均占有耕地僅1.1畝，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較慢，近年來，隨著國(guó)家土地政策的落實(shí)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，贛榆縣也加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。
一、贛榆縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
（一）基本情況
贛榆縣現(xiàn)有總?cè)丝?10.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口62.68萬人。全縣耕地面積為101萬畝，農(nóng)戶232 400戶。流轉(zhuǎn)土地面積34.81萬畝，其中：種養(yǎng)大戶經(jīng)營(yíng)21.91萬畝，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)8.08萬畝，城鎮(zhèn)居民及其他組織經(jīng)營(yíng)4.82萬畝。累計(jì)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積52.18萬畝，占到總耕地面積的52%。52.18萬畝規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積中，實(shí)行土地集中型的18萬畝，合作經(jīng)營(yíng)型的1.66萬畝，統(tǒng)一服務(wù)型的32.52萬畝。
（二）土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)
1.從流轉(zhuǎn)面積上來看，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速狀態(tài)。1997年土地二輪承包以來至2008年，每年新增土地流轉(zhuǎn)面積不多，近兩年，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)。其中，2009年新增土地流轉(zhuǎn)面積8萬畝，占全部土地流轉(zhuǎn)面積的44.4%；2010年新增土地流轉(zhuǎn)面積10萬畝，占全部土地流轉(zhuǎn)面積的35.7%。
2.從流轉(zhuǎn)方式上來看，轉(zhuǎn)包與出租齊頭并進(jìn)。轉(zhuǎn)包與出租占到全部土地流轉(zhuǎn)面積的99%。反租倒包、互換、代耕等土地流轉(zhuǎn)方式在我縣不足百分之一。這是因?yàn)楦麈?zhèn)的土地流轉(zhuǎn)主要是在政府的行政推動(dòng)和引導(dǎo)下進(jìn)行的，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都成立鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由政府出面協(xié)調(diào)，將土地集中流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。
3.從流轉(zhuǎn)土地的用途上看，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)成為土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)。2009年新增高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積6.8萬畝，占同年新增土地流轉(zhuǎn)面積的85%。2010年新增高效設(shè)施農(nóng)業(yè)8.2萬畝，占同年新增土地流轉(zhuǎn)面積的82%。2011年以來新發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積11.38萬畝。
二、土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的積極效應(yīng)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了積極的作用：
（一）加快了農(nóng)民致富步伐
土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)民在享受出租土地收入的同時(shí)，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，取得勞務(wù)收入，增加可支配收入。調(diào)查表明，轉(zhuǎn)讓土地后農(nóng)戶的人均收入比自己經(jīng)營(yíng)土地收入平均高出600―1 200元。
（二）推進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移
通過土地流轉(zhuǎn)，會(huì)手藝、頭腦活、善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民更多地離家外出務(wù)工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地流轉(zhuǎn)后全縣每年新增外出務(wù)工人員都在3 000人以上，全縣年均勞務(wù)收入達(dá)到6億元以上，起到了增加農(nóng)民收入和活躍城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的目的。
（三）推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程
厲莊鎮(zhèn)藍(lán)莓基地、塔山林禽等17個(gè)“千畝連片”農(nóng)業(yè)園區(qū)順利推進(jìn)，其中藍(lán)莓基地計(jì)劃采取公司加農(nóng)戶形式，實(shí)行統(tǒng)一管理模式，可以極大地提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度和農(nóng)戶的效益。“四季田園”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)更是我縣農(nóng)業(yè)建設(shè)中的新亮點(diǎn)；崛起的江蘇雅仕沙河農(nóng)場(chǎng)，將是我省現(xiàn)代化程度最高的農(nóng)業(yè)園區(qū)。
三、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
從調(diào)查情況看，我縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)基本處于探索階段，存在一些應(yīng)引起注意與防范的問題。
一是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第1章總則第2條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地作為農(nóng)民最根本的生活保障，部分農(nóng)民寧愿將土地荒著，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。調(diào)查顯示，65.8%的農(nóng)民認(rèn)為土地對(duì)于自己的家庭非常重要。特別是近年來種地不僅不用交錢，國(guó)家又出臺(tái)了種糧有補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策。
二是流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)過程中手續(xù)不健全，部分農(nóng)戶仍通過口頭協(xié)議達(dá)成流轉(zhuǎn)意向，用“個(gè)人誠(chéng)信”代替流轉(zhuǎn)合同，即使簽訂合同也不規(guī)范，條款不全，權(quán)利與義務(wù)不明，導(dǎo)致雙方責(zé)權(quán)界線不清，容易引發(fā)土地糾紛矛盾。經(jīng)調(diào)查，全縣應(yīng)簽流轉(zhuǎn)土地合同17 818份，實(shí)簽8 652份，僅占應(yīng)簽份數(shù)的48.5%。
三是土地流轉(zhuǎn)范圍局限。調(diào)查顯示，全縣土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本鎮(zhèn)或本村村民之間，像“四季田園”這樣的大型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代區(qū)成立起來難度極大。總的來說，我縣土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)自發(fā)的、分散的、無序的小規(guī)模狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)戶還沒有因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而獲得更多的收益，還沒有因土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，與加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還有一定差距。
四是中介服務(wù)體系建設(shè)不規(guī)范。贛榆縣15個(gè)鎮(zhèn)雖然都依托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心成立了鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但由于人員不足、資金缺乏等原因，沒有建立相應(yīng)的規(guī)章制度，作用發(fā)揮不大。我縣還沒有一個(gè)比較健全、完善和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，缺少對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、配套政策、管理措施的研究，致使我縣農(nóng)村土地難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范、有序和高效流轉(zhuǎn)。
五是土地流轉(zhuǎn)收益難以得到保障。贛榆縣土地流轉(zhuǎn)以委托流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格定為700元/畝，且逐年遞增，而承包給種植戶的承包費(fèi)僅為500―600元，差額由鎮(zhèn)財(cái)政貼補(bǔ)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：土地流轉(zhuǎn)后家庭收入變化不大的居多。一些承包公司或大戶的承包費(fèi)是否能及時(shí)到位也是未知數(shù)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益就難以得到保障。
四、對(duì)土地流轉(zhuǎn)的建議和思考
（一）強(qiáng)化宣傳和引導(dǎo)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，使土地流轉(zhuǎn)由被動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向自發(fā)
土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。一是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)意義的宣傳。充分利用電視、廣播、墻報(bào)等多種形式加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)意義的宣傳，通過宣傳，讓廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)盤活農(nóng)村土地對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要性。二是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)典型的宣傳。對(duì)那些在土地流轉(zhuǎn)過程中，觀念較新，經(jīng)營(yíng)效益較好的經(jīng)營(yíng)大戶要充分利用各種媒體進(jìn)行大力宣傳，切實(shí)發(fā)揮典型的帶動(dòng)作用。三是創(chuàng)新形式。第一，龍頭企業(yè)帶動(dòng)型。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為紐帶，以特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第二，合作社帶動(dòng)型。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社圍繞建立農(nóng)產(chǎn)品原料基地，與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作組建股份有限公司，開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。組織農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，聯(lián)合成立土地股份合作社，開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第三，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型。以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為龍頭，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品基地，帶動(dòng)和輻射周邊，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第四，業(yè)主（能人或種田大戶）帶動(dòng)型。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃或折股，由工商業(yè)主、農(nóng)村種養(yǎng)能人或大戶進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。第五，優(yōu)惠政策帶動(dòng)型。加大扶持力度，采取產(chǎn)業(yè)政策傾斜、項(xiàng)目扶持、財(cái)政扶持、信貸支持、稅收優(yōu)惠等多種措施進(jìn)行扶持，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步發(fā)展。
（二）依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益
土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，必須建立在尊重群眾意愿和有償調(diào)整的基礎(chǔ)上，與農(nóng)戶之間通過平等協(xié)商的方式進(jìn)行，依法行事。同時(shí)，要切實(shí)加大對(duì)《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)行方式市場(chǎng)化、運(yùn)作程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，組織相關(guān)部門擬定具體實(shí)施辦法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，明確承租雙方責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范引導(dǎo)雙方履約行為，加強(qiáng)契約規(guī)范管理，積極做好法律咨詢和服務(wù)，防止因土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的矛盾糾紛。
（三）發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)
一是應(yīng)該將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作列入政府重要議事日程，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，并將土地流轉(zhuǎn)工作列入年度考核的重要內(nèi)容。二是政府必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善水利、電力、道路等生產(chǎn)條件，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。三是加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化農(nóng)民對(duì)土地的社會(huì)保障功能的依賴性，才能打消農(nóng)民的后顧之憂，提高他們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的積極性。
（四）落實(shí)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金，完善相關(guān)法律法規(guī)
在土地流轉(zhuǎn)過程中，必須關(guān)注農(nóng)民土地補(bǔ)償金的落實(shí)情況。建立專門針對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金的長(zhǎng)效機(jī)制，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。補(bǔ)償辦法要和農(nóng)民商量，不能只有基層干部等少數(shù)幾個(gè)人說了算。這樣農(nóng)民既享有了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)，又增強(qiáng)了他們的主人翁意識(shí)，同時(shí)杜絕了基層干部、從土地流轉(zhuǎn)中獲取利益。
（五）健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系
一是做好宣傳發(fā)動(dòng)工作。通過黨員冬訓(xùn)、全鎮(zhèn)干部大會(huì)、村黨員干部會(huì)、村民代表會(huì)等形式深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)條例》等法律法規(guī)，通過廣泛宣傳，使廣大干部群眾了解到土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是利國(guó)利民的重要舉措。二是建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。完善鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。依托農(nóng)經(jīng)綜合管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極開展土地流轉(zhuǎn)登記、信息、土地評(píng)估，變更等服務(wù)。三是流轉(zhuǎn)過程規(guī)范管理。從完善流轉(zhuǎn)合同入手，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，規(guī)范流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。
參考文獻(xiàn)：
【關(guān)鍵詞】 體制創(chuàng)新；農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)
就我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀而言，人口多、人均資源少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體落后，全國(guó)一半以上的人口是農(nóng)村人口。這是我國(guó)的基本國(guó)情和最大國(guó)情。對(duì)農(nóng)民來說，土地資源是生產(chǎn)所需的基本資源，更是農(nóng)民收入的主要來源。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，在新的農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)影響下，只有加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，才能適應(yīng)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。而在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境影響下，只有集中農(nóng)村土地資源，才能為規(guī)模化發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障。
在我國(guó)，保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的關(guān)鍵。近年來，全國(guó)有很多地方不斷探索和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極實(shí)施土地集約化經(jīng)營(yíng)，使土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)和帶動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，逐步走出了一條農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的新路子。
一、土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展
一是憑借工商業(yè)的快速發(fā)展，積極開拓就業(yè)渠道，吸引勞動(dòng)力就業(yè)，可以加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。工商業(yè)的快速發(fā)展使越來越多的農(nóng)民脫離土地，實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民向工人、商人的轉(zhuǎn)變。促使農(nóng)村土地逐步向種植大戶手中集中，土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)效益不斷提高。
二是土地流轉(zhuǎn)能有效解決土地閑置和經(jīng)營(yíng)粗放等問題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。當(dāng)前人多地少，家庭分散經(jīng)營(yíng)等是我們的基本國(guó)情，但是這些情況對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)大發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的重新配置，可以使土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，提高專業(yè)程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。
三是土地流轉(zhuǎn)的開展使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)一步加快，同時(shí)也在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，通過建立新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)機(jī)制，從而有效改變當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)業(yè)、商業(yè)、工業(yè)進(jìn)一步分離，同時(shí)顯著提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)化、規(guī)范化和規(guī)模化。通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，能夠進(jìn)一步解放農(nóng)村剩余農(nóng)民，從而使更多的農(nóng)民可以向其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，而這一系列舉措的實(shí)施也為解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題提供了一系列有益嘗試和探索。
四是土地流轉(zhuǎn)有利于充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地承包的收益權(quán)。在承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，通過把土地推向市場(chǎng)，農(nóng)戶可以取得一定的轉(zhuǎn)讓收入，這樣農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了土地的增值。
二、促進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施
土地是重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是以當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來看，離開了土地流轉(zhuǎn)、土地的潛能發(fā)揮就受到極大束縛。長(zhǎng)期形成的土地平均擁有，所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。
1、加快推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的專業(yè)化
要通過規(guī)范土地交易行為，最終實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范化和制度化。而這一系列舉措的開展，也能夠有效減少土地交易過程中的糾紛和損失。通過選擇鎮(zhèn)、街道行政機(jī)構(gòu)以及農(nóng)村財(cái)務(wù)中心，進(jìn)而系統(tǒng)整理、歸納各類土地合同資料，從而能夠?qū)M(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)、土地供求信息進(jìn)行收集、整理并張榜公布。通過約束土地流轉(zhuǎn)的所有方、流轉(zhuǎn)雙方，共同簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同書，并予以保證明確約定雙方的權(quán)利、義務(wù)、期限、用途、轉(zhuǎn)包金以及土地面貌和附著物的歸屬。成立土地承包糾紛調(diào)解庭，對(duì)流轉(zhuǎn)過程中的糾紛及時(shí)進(jìn)行調(diào)解，保證土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化運(yùn)作。比如壽光市化龍鎮(zhèn)，為引導(dǎo)農(nóng)民“依法、自愿、有償”進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，建立了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中心，具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。
2、充分利用農(nóng)村內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
一是正確處理流轉(zhuǎn)相關(guān)方的權(quán)益，以維護(hù)雙方權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是要加快推動(dòng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)思路，積極鼓勵(lì)社會(huì)各種資源參與建設(shè)風(fēng)格多樣、內(nèi)涵豐富的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，并以此獲取經(jīng)濟(jì)收益。而采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展思路也是現(xiàn)階段在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中，農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效形式。針對(duì)當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快土地經(jīng)營(yíng)速度過程中，參與的主導(dǎo)力量是一部分有資本實(shí)力的大戶，因此就需要我們?cè)诩涌焱恋亓鬓D(zhuǎn)的進(jìn)程中，在維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的利益基礎(chǔ)之上，又能夠使農(nóng)戶利益實(shí)現(xiàn)最大化。多鼓勵(lì)土地適度流轉(zhuǎn)，走產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路子。
3、深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度改革，促使農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)
實(shí)施，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)基本政策和經(jīng)營(yíng)制度，須長(zhǎng)期堅(jiān)持。但是在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)條件下，度確實(shí)需要進(jìn)一步深化與完善。具體思路是：強(qiáng)化土地集體所有權(quán)，最大限度地放開承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。在外出勞動(dòng)力較多，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展快的地區(qū)，可以改變農(nóng)戶分散承包土地的格局，允許集體將土地集中連片，推向市場(chǎng)，將土地這一生產(chǎn)要素商品化。現(xiàn)行的實(shí)施以來，對(duì)于農(nóng)民來說，土地在很大程度上有著生產(chǎn)資料和福利保障的雙重性質(zhì)，從而形成土地平均分配的格局。但是，在當(dāng)前條件下，需將土地作為商品，按不同等級(jí)確定土地的市場(chǎng)價(jià)格，按照價(jià)格規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的再配置。
4、完善法律法規(guī)體系建設(shè)，在法制環(huán)境下，確保土地順利流轉(zhuǎn)
在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)過程中，前提離不開規(guī)范執(zhí)行已有土地制度，結(jié)合農(nóng)民自愿、轉(zhuǎn)讓有償?shù)脑瓌t依法完成，不能以任何理由或者條件來強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓土地資源。需做到確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，用活使用權(quán)。對(duì)承包地流轉(zhuǎn)，在政策上要給予鼓勵(lì)和支持的同時(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)的程序和相關(guān)約定都要做出明文規(guī)定。鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工或經(jīng)商，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村再分工分業(yè)的發(fā)展。
5、引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，逐步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模
結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取“政府積極引導(dǎo)、村組織協(xié)調(diào)、村民自愿”的方式引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，逐步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。在充分宣傳發(fā)動(dòng)的基礎(chǔ)上，本著和平協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極引導(dǎo)農(nóng)民自愿自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)發(fā)揮鎮(zhèn)村兩級(jí)作用，組織和監(jiān)督互換雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，土地所有權(quán)不變，補(bǔ)償價(jià)格由雙方商定。在搞好土地流轉(zhuǎn)的過程中，要注重解決三個(gè)方面的矛盾，暢通土地流轉(zhuǎn)渠道，從源頭上預(yù)防土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生，確保農(nóng)民的利益。一是著力解決組織流轉(zhuǎn)與尊重農(nóng)民意愿的矛盾。始終堅(jiān)持以農(nóng)民自愿為前提，堅(jiān)持以農(nóng)用為主，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)。在一些條件成熟的村，有組織、有計(jì)劃、有步驟地開展土地流轉(zhuǎn)工作，把農(nóng)戶分散承包的土地通過再承包，股份合作等形式集中連片發(fā)包給經(jīng)營(yíng)者。二是著力解決自由流轉(zhuǎn)與發(fā)揮規(guī)模效益的矛盾。農(nóng)村承包土地自由流轉(zhuǎn)由于隨意性、不規(guī)范、轉(zhuǎn)包金低等不僅不能很好利用土地資源，發(fā)揮規(guī)模效益，而且存在嚴(yán)重的土地糾紛隱患。因此，堅(jiān)持對(duì)分散、零星的自由流轉(zhuǎn)進(jìn)行政策引導(dǎo)，并逐步形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以效益為中心、以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為載體的流轉(zhuǎn)。三是著力解決推進(jìn)流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)民增收的問題。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供必要的土地資源；如果產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，就可以吸收大量的失地農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)，為他們提供就業(yè)的機(jī)會(huì)。在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同的過程中，把“優(yōu)先雇用原承包戶農(nóng)民到農(nóng)場(chǎng)或基地打工”列入合同條款，使從土地中解脫出來的農(nóng)民有事可做，從而實(shí)現(xiàn)雙份收益，增加農(nóng)民收入。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；制約因素；路徑選擇
作者簡(jiǎn)介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，碩士，研究方向：資源經(jīng)濟(jì)與管理。
蒲春玲（1961－），女，陜西省霍州市人，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，管理學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)理論與政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。
中圖分類號(hào)：F331.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3309（2008）09-0008-04
農(nóng)地作為一種重要的資產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以商品的形式進(jìn)入要素市場(chǎng)并在不同主體之間流動(dòng)是必然的趨勢(shì)。土地和任何其他要素一樣，自由流轉(zhuǎn)總能提高資源配置效率，并反過來促進(jìn)勞動(dòng)力要素的流動(dòng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高；而對(duì)土地交易權(quán)的限制則降低要素配置效率和減少農(nóng)戶對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，對(duì)土地產(chǎn)出率具有負(fù)面影響。因此，應(yīng)允許并鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置效率的帕累托改進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還處于剛剛起步階段，在實(shí)踐中還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的速度慢，流轉(zhuǎn)的規(guī)模小，流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異大，流轉(zhuǎn)的行為不規(guī)范，流轉(zhuǎn)層次低，流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格扭曲，流轉(zhuǎn)工作滯后等。造成問題的原因是多層面、多維度的，但在很大程度上與現(xiàn)行農(nóng)地制度本身的缺陷有關(guān)。如何積極推動(dòng)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入具有重要意義。
一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素
1．現(xiàn)行農(nóng)地制度的缺陷制約了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
（1）分散承包機(jī)制制約了農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)
現(xiàn)行的以為核心內(nèi)容的農(nóng)村土地制度在相當(dāng)程度上制約了農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)。以均田為特征的農(nóng)地承包制度導(dǎo)致農(nóng)村土地資源均分與零碎化現(xiàn)象的存在，其既不利于先進(jìn)技術(shù)及其設(shè)備在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用，也不利于土地規(guī)模效益的提高，不利于大量外界資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域來進(jìn)行規(guī)模化的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。土地零散、不成片，這意味著，如果承包地的受讓人或承租人想從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就需要面臨多個(gè)談判或簽約對(duì)象，交易成本顯然太高，這給大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)帶來極大不便。
（2）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，行為主體缺乏農(nóng)地流動(dòng)的足夠動(dòng)力
產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)地流動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。但我國(guó)目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中，不僅所有權(quán)主體及其法人代表模糊不清，而且土地的占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)也都缺乏明確的內(nèi)涵，農(nóng)戶還不是真正意義上的土地使用權(quán)主體，無法依據(jù)自身?xiàng)l件來合理地選擇與配置土地資源。我國(guó)規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，集體包括村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體。然而，到底哪個(gè)組織是集體土地所有權(quán)的代表，有關(guān)法規(guī)卻沒有明文規(guī)定。土地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中的多種權(quán)能如占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等也都缺乏明晰的內(nèi)涵，更未形成規(guī)范。產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)定模糊不清已成為農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的重要制度障礙。
2．農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的不完善影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行
（1）缺乏規(guī)范運(yùn)作的政策法規(guī)
盡管我國(guó)現(xiàn)有的法律制度也規(guī)定了農(nóng)村的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，然而，對(duì)于轉(zhuǎn)讓的具體范圍、形式、程序、價(jià)格、管理等，都缺乏專門的法律法規(guī)約束。現(xiàn)行的相關(guān)法律如《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中的諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確，缺乏可操作性。例如，現(xiàn)有相關(guān)農(nóng)業(yè)的法律政策規(guī)定，農(nóng)戶要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，必須要經(jīng)“發(fā)包方同意”，這表明農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系架構(gòu)中處于弱勢(shì)地位，土地被隨時(shí)調(diào)整的可能性較大，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位沒有得到體現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度緩慢，無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的要求，土地糾紛、侵權(quán)行為普遍存在，而處理這些問題的司法機(jī)關(guān)及有關(guān)部門無法可依。現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善以及實(shí)際操作中的不規(guī)范性，既影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，也嚴(yán)重制約了農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。
（2）宏觀政策不配套
由于集體土地所有權(quán)缺乏法律保障，國(guó)家可以根據(jù)需要隨時(shí)強(qiáng)制征用土地；對(duì)土地占用和買賣中的壟斷行為缺乏管理；對(duì)種田大戶缺乏優(yōu)惠政策支持，對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)和城市就業(yè)的也沒有制度保障措施。從流轉(zhuǎn)機(jī)制看，絕大部分地方尚未建立農(nóng)用地有償流轉(zhuǎn)制度和土地投資補(bǔ)償制度，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性、盲目性大。農(nóng)戶間自行協(xié)商，自行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)關(guān)系人之間的矛盾諸多，造成投資者經(jīng)營(yíng)成本增加。這些問題都嚴(yán)重地影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。
3．農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)
（1）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不完善
現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，數(shù)量也有限，還沒有規(guī)范的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)格體系還沒有形成，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)規(guī)則、中介組織還沒有建立起來。國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還缺乏必要的監(jiān)督和管理，農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。雖然政府通過了“增人不增地，減人不減地”的政策，但大多數(shù)地區(qū)都進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，承包期內(nèi)頻繁的土地調(diào)整強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地行政性調(diào)整機(jī)制的認(rèn)同感，土地行政性調(diào)整成為正式制度安排，使市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制難以發(fā)揮作用。
（2）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織匱乏
目前，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏完整的土地測(cè)量評(píng)級(jí)、土地評(píng)估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險(xiǎn)等服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地交易和土地合同管理等制度體系不健全，農(nóng)村的一切服務(wù)工作都由集體經(jīng)濟(jì)組織包辦，表面看來集體經(jīng)濟(jì)組織作為中介機(jī)構(gòu)，在交易中易于操作，但是集體經(jīng)濟(jì)組織既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，既是所有權(quán)主體，又是中介服務(wù)組織，免不了干涉一般交易主體的活動(dòng)，在土地轉(zhuǎn)讓、買賣與抵押過程中難免出現(xiàn)一系列不規(guī)范現(xiàn)象甚至是侵農(nóng)現(xiàn)象，從而使這種中介組織失去應(yīng)有的效率和媒介功能。加之，當(dāng)前廣大農(nóng)村還沒有開展定級(jí)估價(jià)工作，缺乏科學(xué)合理的農(nóng)地價(jià)格體系，這樣，農(nóng)地價(jià)格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。由于市場(chǎng)中介組織匱乏、流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，導(dǎo)致土地不易流轉(zhuǎn)。
4．土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范，影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益
（1）土地流轉(zhuǎn)隨意性大，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范
目前大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)行為是私下進(jìn)行的，只有口頭約定，沒有書面合同，一般也未征得發(fā)包方的同意，未進(jìn)行備案，很容易出現(xiàn)糾紛和問題。一些地方在轉(zhuǎn)包合同的簽訂中，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，簽訂合同時(shí)存在條款不全、內(nèi)容含混的現(xiàn)象，有的甚至還與有關(guān)法律、法規(guī)和政策相抵觸。正是由于監(jiān)督功能弱化，土地承包權(quán)主體的利益經(jīng)常受侵蝕，不能為主體提供穩(wěn)定的收入預(yù)期，這就阻礙了交易組織的進(jìn)一步發(fā)育。土地流轉(zhuǎn)沒有規(guī)范的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同或者契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性和隨意性，造成土地流轉(zhuǎn)行為無序、混亂。
（2）土地流轉(zhuǎn)帶有一定的強(qiáng)制性，農(nóng)戶的利益沒有得到足夠重視
有些地方在土地流轉(zhuǎn)過程中違背農(nóng)民意愿，隨意變更原土地承包關(guān)系，依靠行政命令，強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有的地方為了減低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。有的是先有合作者，回頭再做農(nóng)民的工作，這樣就否定了農(nóng)戶的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位，使土地家庭經(jīng)營(yíng)變成了集體和政府經(jīng)營(yíng)。
（3）土地流轉(zhuǎn)缺乏透明度，存在著種種“暗箱操作”行為
一些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，既沒有按照規(guī)定實(shí)行公開招標(biāo)，也沒有按照規(guī)范的合同文本簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，特別是對(duì)轉(zhuǎn)包給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，也沒有按照《土地管理法》的規(guī)定報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)，而是由村干部私下與承租者達(dá)成交易，有的甚至與承租者事先串通搞假招標(biāo)，蒙騙群眾。還有少數(shù)地方對(duì)收取的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)及其支出情況，不嚴(yán)格按照村務(wù)公開的要求，及時(shí)準(zhǔn)確地向農(nóng)民公開，致使流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶吃虧，從而嚴(yán)重破壞了土地流轉(zhuǎn)的正常交易秩序。
5．農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，制約了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)
土地對(duì)于廣大農(nóng)民來說，是衣食之源，生存之本，土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能。當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民仍把土地視為“活命田”、“保險(xiǎn)田”，認(rèn)為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實(shí)。土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能，已轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)的可靠手段，即使在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接收益下降時(shí)寧可粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地。由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障缺失，使得土地承載著一部分社會(huì)保障功能，使農(nóng)民將土地視為最后的生活安全保障，難以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則流動(dòng)。另一方面，離農(nóng)進(jìn)城的農(nóng)民由于被排除在城市社會(huì)保障之外，而又缺乏農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，這些人仍將把土地作為最后的保障，也不愿意轉(zhuǎn)出承包地。可見，沒有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。
6．農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入城市的諸多障礙和非農(nóng)收入的不穩(wěn)定影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)
長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)在城市居民與農(nóng)民之間劃出了一道鴻溝。進(jìn)城居住高昂的生活費(fèi)用和較高的消費(fèi)水平使大多數(shù)農(nóng)民只能望而卻步；城市的房?jī)r(jià)與農(nóng)村住房相比更是不可同日而語；城市公用設(shè)施收費(fèi)、子女上學(xué)的教育支出也是大多數(shù)農(nóng)民的收入水平難以承受的。此外，城市社會(huì)保障制度也沒有向進(jìn)城農(nóng)民開放，進(jìn)城農(nóng)民不能享受到最基本的社會(huì)保障。城市生活的不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)性使進(jìn)城農(nóng)民不得不保有土地作為基本的社會(huì)保障手段和最后的退路。
農(nóng)民的文化素質(zhì)和非農(nóng)勞動(dòng)技能缺乏，要實(shí)現(xiàn)在城市長(zhǎng)期穩(wěn)定的就業(yè)具有一定的困難。加之各種顯性和隱性壁壘的制約，農(nóng)民工的職業(yè)選擇具有隨機(jī)性和不穩(wěn)定性。絕大多數(shù)農(nóng)民工從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)和體力勞動(dòng)，非農(nóng)收入特別是打工收入存在較大的不穩(wěn)定性。另外，農(nóng)民工不能擁有與城市居民同等的權(quán)利，增加了收入的不確定性。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的能力大幅下降，城市又面臨大量職工下崗的壓力，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大量減少，加大了非農(nóng)收入的不穩(wěn)定性，使農(nóng)民無法形成穩(wěn)定的收入預(yù)期。
農(nóng)民無法與城市居民擁有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的不穩(wěn)定性使農(nóng)民難以徹底離開土地，廣大農(nóng)民在沒有尋找到穩(wěn)定、安全的生存替代來源之前，他們決不可能輕易放棄土地的使用權(quán)。
二、促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑選擇
1．深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
明晰規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的基本前提。首先，要科學(xué)合理界定國(guó)家、集體與農(nóng)戶三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能，真正把土地的所有權(quán)同其占有、使用、收益、處分的權(quán)能分開。在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地更多的權(quán)益，如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等。只有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶的主體地位才能真正確立起來。其次，進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，這樣農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，擁有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)。
2．完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)
制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)管理者以及他們之間的關(guān)系。明確規(guī)定集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、范圍、條件、形式以及管理措施和操作程序，明確土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和客體，明確地方政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)和作用。
進(jìn)一步完善《農(nóng)村土地承包法》，盡快制定和出臺(tái)土地承包法的實(shí)施細(xì)則，明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)法律地位，將政策和有關(guān)規(guī)章認(rèn)可的農(nóng)民通過承包獲得的土地實(shí)際占有、利用、收益和包括在承包期的繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)在內(nèi)的使用權(quán)上升為法律，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)法律已確認(rèn)，土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，這有助于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。但實(shí)際上農(nóng)村土地并沒有得以有效、有序合理的流動(dòng)，其中一個(gè)重要原因就是對(duì)農(nóng)民承包土地的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性，才能有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。農(nóng)戶長(zhǎng)期且穩(wěn)定的土地承包權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。只有把承包關(guān)系穩(wěn)定下來，把農(nóng)戶土地的使用權(quán)明確下來，土地流轉(zhuǎn)才能有更多空間與機(jī)會(huì)來增加農(nóng)民投資土地的積極性和農(nóng)業(yè)的比較利益，也才能阻止土地撂荒，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。
3．健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)管機(jī)制
農(nóng)村土地使用權(quán)具有不同于一般商品的特殊性，對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須加以管理和控制。首先，嚴(yán)格承包合同管理，進(jìn)一步明確承包者的責(zé)任，明確合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)。加強(qiáng)合同糾紛的調(diào)解工作，維護(hù)土地所有者、承包者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，維護(hù)承包合同的約束性，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地收益的長(zhǎng)期預(yù)期。其次，要加強(qiáng)檢查監(jiān)督和事后管理。通過對(duì)流轉(zhuǎn)土地的定期或不定期的檢查和監(jiān)督，以保證土地流轉(zhuǎn)合同中權(quán)利及義務(wù)的順利履行，防止用地者破壞耕地資源的行為，杜絕改變土地使用性質(zhì)等土地違法利用、違法經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。政府要對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，在產(chǎn)權(quán)設(shè)置、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督等方面進(jìn)行合理規(guī)范和管理，不斷促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)體系的建立和完善。
政府在土地流轉(zhuǎn)中要找準(zhǔn)自己的位置，要尊重農(nóng)民的意愿和主體地位，搞好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同簽證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作，為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)，制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
4．建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)
（1）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系
規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)是土地健康流轉(zhuǎn)的前提。目前，我國(guó)各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育嚴(yán)重滯后于土地流轉(zhuǎn)的需要，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還未形成一種規(guī)范的制度，地區(qū)之間存在著很大的差異。東部地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)相對(duì)活躍，西部地區(qū)交易較少且不規(guī)范。為了促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)地資源配置，必須在政府的引導(dǎo)下，建立一個(gè)開放、公平、規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制及時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。積極探索建立農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，包括農(nóng)用地使用權(quán)的價(jià)格機(jī)制、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)約束機(jī)制、農(nóng)用地使用權(quán)交易的中介機(jī)制、農(nóng)地收益的分配機(jī)制。
（2）積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育
土地交易與普通商品交易有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜，涉及到多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益。這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。要實(shí)現(xiàn)土地高效率、低成本、有秩序流轉(zhuǎn)，需要培育和完善土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化服務(wù)體系，開展土地評(píng)定和評(píng)估工作，客觀、公正地評(píng)估出土地等級(jí)和市場(chǎng)價(jià)格，為農(nóng)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)雙方的公平交易和政府加強(qiáng)土地管理提供科學(xué)依據(jù)，減少價(jià)格確定的隨意性和不合理性，避免市場(chǎng)交易主體利益受到侵犯。中介組織應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，通過各種渠道調(diào)查、搜集土地流轉(zhuǎn)的供需和市場(chǎng)價(jià)格等信息資料，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，并加以統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè)，定期公開，對(duì)外公布，接受供求雙方咨詢，溝通土地資源市場(chǎng)供需雙方的相互聯(lián)系，以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。
5．建立完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能
土地保障只是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立過程中的一個(gè)過渡形式，土地不應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)民的全部社會(huì)保障功能。由于目前土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，所以，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，建立起從最低生活保障到農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘的農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民與市民一樣平等地?fù)碛袡?quán)利和享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。只要有了良好的社會(huì)保障制度，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性就會(huì)降低，土地流轉(zhuǎn)就會(huì)加快。
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關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；政策建議
中圖分類號(hào)：F301.02 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107(2012)01-0001-07
2010年胡總書記在陜西之行中指出：“陜西楊凌作為惟一的國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范國(guó)區(qū)，要充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，為推動(dòng)全省乃至全國(guó)的‘三農(nóng)’工作貢獻(xiàn)更大的力量。”同時(shí)為了貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于《支持繼續(xù)辦好楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)若干政策的批復(fù)》，落實(shí)科技部和省委省政府貫徹《批復(fù)》的有關(guān)精神，楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)(以下簡(jiǎn)稱楊凌區(qū))在土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流轉(zhuǎn)和土地利用問題極具典型性的楊凌為例，調(diào)研其流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和模式，分析其存在問題，總結(jié)歸納其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)陜西乃至全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)工作都具有重要的參考價(jià)值。
一、楊凌土地流轉(zhuǎn)調(diào)研設(shè)計(jì)
楊凌位于陜西關(guān)中平原中部，東距陜西西安市82公里，西距寶雞市86公里，面積94平方公里，下轄縣級(jí)楊凌區(qū)，總?cè)丝?8萬，城市人口8萬人。根據(jù)對(duì)前期情況的了解。本次研究所需數(shù)據(jù)不便通過統(tǒng)計(jì)資料及報(bào)表獲得，故調(diào)研小組采取多主體訪談和調(diào)查問卷兩種方式獲得了充足的一手資料。在調(diào)研之前，我們根據(jù)研究?jī)?nèi)容繪制了相關(guān)調(diào)研框架圖，以規(guī)范本次研究(見圖1)。
本次實(shí)地調(diào)研于2010年6月份開始，共訪談33位參與土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐者，涉及的單位包括了區(qū)級(jí)政府的管理部門、多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理部門、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)(即土地銀行)、用地單位(合作社代表及企業(yè)代表)、流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶等。其中區(qū)政府行政人員占訪淡總?cè)藬?shù)的25％，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政人員占訪談總?cè)藬?shù)的33％，土地銀行工作人員占訪談總?cè)藬?shù)的15％，農(nóng)戶和用地方分別占12％、15％。同時(shí)，本次調(diào)研實(shí)際投放紙質(zhì)問卷200份，采取一對(duì)一的填寫方式，回收率為100％。經(jīng)過進(jìn)一步的整理和分析，最后得到有效問卷195份，問卷有效率為97.5％。此次調(diào)研中訪談主體的豐富性、訪談人數(shù)的充足性以及樣本容量等都已滿足本次研究的需要，同時(shí)也保障了研究結(jié)果的科學(xué)性和可信性。
二、楊凌土地流轉(zhuǎn)的特征及概況
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，楊凌開展土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因有四：首先，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)及脫代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)要求土地流轉(zhuǎn)；其次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效益及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移催生土地流轉(zhuǎn)；再次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；最后，中央政策法律支持土地流轉(zhuǎn)，政府重視推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。在此動(dòng)因背景之下。楊凌的土地流轉(zhuǎn)也有著不同于其它地區(qū)的做法。
(一)楊凌土地流轉(zhuǎn)新方式及其流轉(zhuǎn)路徑
目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)包括了政府主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型和農(nóng)戶主導(dǎo)型三種主要方式，其中政府主導(dǎo)型的十地流轉(zhuǎn)是指政府利用等級(jí)秩序、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和國(guó)家強(qiáng)制力為主的土地流轉(zhuǎn)方式，而這一方式也被稱為是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的必然選擇。楊凌的土地流轉(zhuǎn)由政府發(fā)起。在流轉(zhuǎn)過程中又涉及多療主體(包括：土地流出方一農(nóng)民；土地流入方一種植大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等用地單位；土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)――土地銀行；土地流轉(zhuǎn)管理部門――政府各級(jí)管理機(jī)構(gòu))，初步形成了土地流轉(zhuǎn)治理網(wǎng)絡(luò)。故本文認(rèn)為，楊凌在實(shí)踐中采用的土地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)界定為政府主導(dǎo)型的網(wǎng)絡(luò)治理，即其土地流轉(zhuǎn)的工作外展以政府主導(dǎo)型方式為主，同時(shí)兼有多主體合作的特征。本文據(jù)此也繪制了楊凌土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理圖(見圖2)。
受政府主導(dǎo)型的網(wǎng)絡(luò)治理這一新方式的影響，楊凌的土地流轉(zhuǎn)路徑也有所不同：第一，根據(jù)示范區(qū)制定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)規(guī)劃來確定集中利用的土地，并由村兩委或村民小組召開會(huì)議就擬流轉(zhuǎn)土地相關(guān)情況征求農(nóng)民意見。第二，將欲流轉(zhuǎn)地塊集中到土地銀行，由土地銀行和享有該地塊承包權(quán)的農(nóng)戶簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議書。第三，土地銀行按照?qǐng)@區(qū)建設(shè)要求將土地承租給相關(guān)企業(yè)、合作社、種植大戶等用地單位，并和土地受讓方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議書。第四，土地受讓方向土地銀行支付土地租金，由土地銀行將租金以地租款的形式發(fā)放給農(nóng)戶。第五，土地銀行將土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同、及土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳等資料整理存檔，土地流轉(zhuǎn)合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)鑒證。第六，若產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛，首先由土地銀行調(diào)解，調(diào)解失敗時(shí)由土地仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。
楊凌在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中探索出的政府主導(dǎo)型的網(wǎng)絡(luò)治理方式，在一定程度上既可避免政府主導(dǎo)型方式帶來的諸多弊端，同時(shí)也可免除農(nóng)戶主導(dǎo)型方式之下的盲目性和無序性，兼顧了土地流轉(zhuǎn)中各方主體的利益，是一種更有效和更有益的方式。
(二)楊凌在土地流轉(zhuǎn)中的三級(jí)管理體制
由于楊凌的土地流轉(zhuǎn)方式有著政府主導(dǎo)型的特征，因而政府的行政管理工作對(duì)于楊凌土地流轉(zhuǎn)的順利開展就有著舉足輕重的作用。具體而言，楊凌在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中實(shí)行j級(jí)管理體制，在各級(jí)政府都成立了相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)關(guān)，多層次全方位的對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理。在村一級(jí)由村兩委負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)工作，包括宣傳介紹土地流轉(zhuǎn)；牽頭成立土地銀行；監(jiān)督引導(dǎo)土地銀行的工作和賬目；協(xié)助土地銀行處理流轉(zhuǎn)糾紛等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立由農(nóng)經(jīng)站牽頭的土地流轉(zhuǎn)辦公室，負(fù)責(zé)審批村一級(jí)土地銀行的組建、監(jiān)管及指導(dǎo)土地銀行的工作，并接受楊凌區(qū)級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。在區(qū)級(jí)政府成立南農(nóng)業(yè)局牽頭的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為土地流轉(zhuǎn)工作提供全面服務(wù)和指導(dǎo)。在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中，如果產(chǎn)生糾紛，流出土地的農(nóng)戶和用地方首先報(bào)于土地銀行進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解失敗后再由土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。此外，在土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理方面，楊凌示范區(qū)首先對(duì)全區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)制定規(guī)劃，然后按照現(xiàn)代示范園區(qū)建設(shè)規(guī)劃對(duì)規(guī)劃內(nèi)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在法制管理方面，國(guó)家法律法規(guī)之外，楊凌區(qū)政府結(jié)合地方實(shí)際制定了《楊凌區(qū)土地銀行章程》、《楊凌區(qū)農(nóng)村土地銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置及主要職責(zé)》以及《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范圍區(qū)土地銀行運(yùn)行的意見(試行)》，從而使土地流轉(zhuǎn)有章可循。在信息管理方面，楊凌區(qū)政府建立了土地流轉(zhuǎn)信息檔案，包括土地流轉(zhuǎn)委托協(xié)議書、土地流轉(zhuǎn)合同、土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳等。
(三)楊凌土地流轉(zhuǎn)中的中介組織及其流轉(zhuǎn)模式
楊凌在學(xué)習(xí)借鑒外地土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)和汲取失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際情況，開創(chuàng)了新的土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行方式。首先。以政府引導(dǎo)、培育和扶持，村民自發(fā)組建的方式成立土地銀行，作為楊凌土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介組織。其次，根據(jù)楊凌存在著涉
農(nóng)企業(yè)、引導(dǎo)型合作社等不同承包主體。同時(shí)可依托農(nóng)林高校獲取豐富的科技資源支持這一實(shí)際情況，充分發(fā)展合并調(diào)整、反租倒包、企業(yè)租賃、自愿互換、入股合作等五種土地流轉(zhuǎn)模式。
土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介組織是介于政府、企事業(yè)單位、農(nóng)戶之間，溝通各方關(guān)系和協(xié)調(diào)各方利益，保障農(nóng)村土地高效、有序流轉(zhuǎn)和維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人利益，依法成立的非盈利性的自治組織或機(jī)構(gòu)。楊凌在村級(jí)組建的土地銀行符合這一要義，在土地流轉(zhuǎn)中有著服務(wù)、溝通、公證、和監(jiān)督的職能。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，其主要職責(zé)是將農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到土地銀行，并在外進(jìn)行出租，負(fù)責(zé)收取和兌現(xiàn)租金到戶，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)過程中的各種矛盾糾紛，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化提供HJ地保障等，同時(shí)負(fù)責(zé)其他土地流轉(zhuǎn)具體工作的實(shí)施。土地流轉(zhuǎn)五種模式也分別適用于不同的情況，其中合并調(diào)整主要適用于本村范圍內(nèi)農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)；反租倒包主要針對(duì)用地單位是合作社的情況；企業(yè)租賃適用于企業(yè)為主體的規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；自愿互換適用于本村組農(nóng)戶之間的小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)；入股合作則包括了調(diào)查摸底――成立合作社――地塊出讓――股份分紅和股值評(píng)定――合作經(jīng)營(yíng)――盈利分紅兩種路徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上四種形式中，反租倒包應(yīng)用得最多，其次是企業(yè)租賃。
楊凌示范區(qū)于2008年開展土地流轉(zhuǎn)工作，截至2011年7月，全區(qū)已累計(jì)流轉(zhuǎn)土地3.5萬畝，占總耕地面積的35％以上，同時(shí)成立土地銀行36家，涉及3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)36個(gè)行政村萬余農(nóng)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的30％以上。在取得這些流轉(zhuǎn)成果的同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)也在以下四個(gè)方面獲得了顯著的成效：一是優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；二是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了城市化進(jìn)展；三是吸引社會(huì)資本投入，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；四是促進(jìn)農(nóng)民增收。在調(diào)查中，這些成效也獲得了70％以上的農(nóng)戶認(rèn)可。
三、楊凌在土地流轉(zhuǎn)工作中的有益探索
楊凌作為全國(guó)惟一的高新農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，肩負(fù)著探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式的重大使命。在土地流轉(zhuǎn)工作中，楊凌創(chuàng)新的流轉(zhuǎn)方式及路徑、規(guī)范的管理體制、發(fā)育較為充分的中介組織以及因地制宜的流轉(zhuǎn)模式等，對(duì)于我國(guó)干旱半干旱地區(qū)都有著重要的示范、帶動(dòng)和輻射意義。本文將楊凌在土地流轉(zhuǎn)方面的有益探索總結(jié)為以下幾點(diǎn)，以供其他地區(qū)開展實(shí)踐工作之時(shí)借鑒。
(一)組織學(xué)習(xí)解疑慮。區(qū)域劃分保平穩(wěn)
楊凌土地流轉(zhuǎn)重視開展之前的準(zhǔn)備工作，力爭(zhēng)從一開始就將頭緒理清。在流轉(zhuǎn)之前，政府組織部分干部群眾到土地流轉(zhuǎn)開展較好的地區(qū)參觀學(xué)習(xí)，通過真實(shí)的所見所聞，讓其真切感受開展土地流轉(zhuǎn)的意義與好處。在同區(qū)規(guī)劃方面，楊凌對(duì)土地情況做全面統(tǒng)計(jì)和通盤考慮，將土地劃分為核心區(qū)域和非核心區(qū)域，核心區(qū)域的土地必須實(shí)行流轉(zhuǎn)，非核心區(qū)可酌情考慮是否予以流轉(zhuǎn)，從而在規(guī)劃環(huán)節(jié)就為有效穩(wěn)妥地解決土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問題留下足夠的制度空間。
(二)規(guī)劃先行重長(zhǎng)遠(yuǎn)，以點(diǎn)帶面齊推進(jìn)
楊凌土地流轉(zhuǎn)是根據(jù)高新農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，考慮農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)景觀的可視性，對(duì)示范圍區(qū)建設(shè)形成總體規(guī)劃，然后按照?qǐng)@區(qū)規(guī)劃要求對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。先規(guī)劃后流轉(zhuǎn)的做法增強(qiáng)了土地流轉(zhuǎn)的目的性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。在具體的流轉(zhuǎn)過程中，遵循“以鄉(xiāng)為點(diǎn)、以區(qū)為面”的操作原則，從各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的大面積展開，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)示范區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，前后過程井然有序。
(三)政府主導(dǎo)免盲目，網(wǎng)絡(luò)治理重合作
我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中采用的方式以政府主導(dǎo)型為主。該方式在較低流轉(zhuǎn)成本之下可以有效保證土地流轉(zhuǎn)的有序性以及有效性，免除自發(fā)流轉(zhuǎn)的盲目性，但同時(shí)也伴隨著有悖農(nóng)民意愿和缺乏第三方監(jiān)督等問題，土地流轉(zhuǎn)中行政權(quán)力的過多介入也會(huì)導(dǎo)致尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。楊凌的土地流轉(zhuǎn)在采用政府主導(dǎo)型的方式之下，重視多主體合作，則可在一定程度上避免以上問題的出現(xiàn)，同時(shí)電初步顯示出了網(wǎng)絡(luò)治理的特征，對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作開展具有較強(qiáng)的參考價(jià)值。也是新時(shí)期地方政府管理方式轉(zhuǎn)型的有力體現(xiàn)。
(四)三級(jí)體系重管理，保障措施安民心
楊凌土地流轉(zhuǎn)形成了三級(jí)管理的體制。村一級(jí)由村委會(huì)牽頭成立土地銀行，并協(xié)助其具體執(zhí)行上地流轉(zhuǎn)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)辦公室，具體指導(dǎo)土地銀行的工作；區(qū)政府成立土地流轉(zhuǎn)服服務(wù)中心，為土地流轉(zhuǎn)提供全面的服務(wù)和指導(dǎo)。三級(jí)管理體系縱貫村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)三層級(jí)，橫跨三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個(gè)行政村，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的多層次全方位服務(wù)與管理。同時(shí)，為了確保農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，政府也采取了一系列措施。如實(shí)施“三分地口糧”政策和部門包抓機(jī)制；制定了《促進(jìn)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)園設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展辦法(試行)》、《促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范圍區(qū)土地銀行運(yùn)行的意見(試行)》、“十百千萬”農(nóng)戶培訓(xùn)計(jì)劃等，推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。
(五)中介帶動(dòng)全盤活，五種模式保增值
楊凌的土地銀行具有政府引導(dǎo)與自發(fā)組織相結(jié)合、服務(wù)性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，即該土地銀行是以村為單位，通過行政手段形成的一種公益性質(zhì)的組織，其理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員南村民推舉，是楊凌土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。根據(jù)各個(gè)地塊及承包主體的不同情況，充分發(fā)展自愿互換、合并淵整、反租倒包、企業(yè)租賃、入股合作等五種模式，實(shí)現(xiàn)了七地的有效增值。土地銀行的帶動(dòng)與五種模式的充足發(fā)展，使得楊凌的土地流轉(zhuǎn)中信息傳播渠道較為暢通，基本解決了供需信息不足這一問題，降低了十地流轉(zhuǎn)的交易風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保證了同區(qū)的用地需要和園區(qū)布局建設(shè)的統(tǒng)一實(shí)施，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的多渠道增收。
(六)招商政策引資本。土地流轉(zhuǎn)成規(guī)模
楊凌的招商引資政策吸引了許多外來資小刮暢凌進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入和生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)他大面積規(guī)模化經(jīng)營(yíng)變?yōu)榭赡堋Ｍ瑫r(shí)外地大型涉農(nóng)企業(yè)入駐楊凌，伴隨著規(guī)模大、投入多、起點(diǎn)高等特點(diǎn)，其在加速上地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的同時(shí)，又促使農(nóng)村的人力、物力、財(cái)力、以及技術(shù)、信息等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素得到了合理的配置。同時(shí)配合農(nóng)民專業(yè)合作社的崛起等，十地流轉(zhuǎn)的帶動(dòng)力明顯增強(qiáng)，從而有力的促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
四、土地流轉(zhuǎn)工作存在的問題分析
楊凌的土地流轉(zhuǎn)雖然取得了一定的成果，但由于其仍是在發(fā)展探索當(dāng)中的事物，存在問題也不可避免。在獲得大量的訪談資料基礎(chǔ)上，調(diào)研組運(yùn)用扎根理論對(duì)這些質(zhì)性資料進(jìn)行了詳盡細(xì)致的扎根工作。同時(shí)結(jié)合問卷數(shù)據(jù)，將楊凌土地流轉(zhuǎn)中存在的問題歸為以下幾個(gè)方面。
(一)流轉(zhuǎn)意愿方面
調(diào)查顯示，在楊凌土地流轉(zhuǎn)的一期建設(shè)中，不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占到了23.6％，但隨著流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)一步開展，二期建設(shè)中的流轉(zhuǎn)意愿明顯增強(qiáng)，矛盾顯著減少。前期造成農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不高的原因主要有：一是基層干部缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的清晰認(rèn)識(shí)。一期工程中，直接開展土地流轉(zhuǎn)工作的基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒有充分的認(rèn)識(shí)，迫于區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的壓力，盲目推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。二是部分農(nóng)戶對(duì)于土地流
轉(zhuǎn)也認(rèn)知不清。調(diào)查顯示，23.1％的被調(diào)查者不知道土地流轉(zhuǎn)，認(rèn)知清楚的被調(diào)查者僅占17.4％，這也直接導(dǎo)致了前期土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。三是由于農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的不健全，以及長(zhǎng)期以來存在的“保險(xiǎn)田”意識(shí)，使得農(nóng)民也更加珍惜自己的土地，不愿流轉(zhuǎn)。四是部分農(nóng)戶也由于每年700元／畝的土地租金不足以保障其基本生活；政府的支持力度欠妥，權(quán)益無法得到充分保障等原因?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)缺乏動(dòng)力。
(二)土地銀行方面
楊凌的土地銀行由于成立時(shí)間較短、缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此在具體實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些問題：一是土地銀行法律地位尚不明確。理論上，土地銀行是一個(gè)公益性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)際中，土地銀行是在村兩委會(huì)的牽頭下組建的，是具有經(jīng)濟(jì)組織+村民理事會(huì)雙重職能的外生型中介組織。正是由于其性質(zhì)的不確定，在具體工作中存在著：(1)工商局和民政局均不辦理土地銀行的登記注冊(cè)。(2)土地銀行對(duì)租金難以收回等相關(guān)糾紛無權(quán)處置，不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。(3)由于沒有明確的法律地位，其工作幾乎由村委會(huì)代替，不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等三大困難。二是土地銀行缺乏運(yùn)作資金。在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中，土地銀行既不從中盈利也不收取任何的服務(wù)管理費(fèi)用，同時(shí)也沒有單獨(dú)的財(cái)務(wù)預(yù)算。因而造成土地銀行的運(yùn)作缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)保障。這種資金匱乏的現(xiàn)狀也帶來了一些問題：土地銀行的辦公條件較差，工作人員沒有工資，無法充分調(diào)動(dòng)他們的工作積極性；一般農(nóng)戶不愿成為土地銀行工作人員，往往由村兩委兼任，更模糊了土地銀行中介服務(wù)組織的性質(zhì)等。三是土地銀行檔案管理不健全。楊凌區(qū)對(duì)于土地銀行實(shí)行的是先成立后規(guī)范的做法，因而部分土地銀行對(duì)土地具體情況了解不夠，信息掌握不充分，沒有建立完整的土地檔案以明確土地歸屬，對(duì)流轉(zhuǎn)出去的土地究竟作何用途缺乏跟蹤監(jiān)控，土地監(jiān)督管理幾乎處于真空狀態(tài)；合同不健全，相當(dāng)部分村的土地銀行還沒有與農(nóng)戶個(gè)人和用地單位簽訂合同；相關(guān)體制不完善，資料不齊全等。
此外，我們發(fā)現(xiàn)，在對(duì)于土地銀行的調(diào)查中很多被調(diào)查者選擇了態(tài)度中立，這也從側(cè)面說明了對(duì)于土地銀行宣傳不到位，廣大群眾對(duì)于土地銀行缺乏認(rèn)識(shí)和了解。
(三)政府管理方面
楊凌區(qū)雖然推行了土地流轉(zhuǎn)的三級(jí)服務(wù)管理體系，但在具體操作層面上，還存在一些細(xì)節(jié)問題：一是宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地銀行的清晰認(rèn)識(shí)。這不僅增加了土地流轉(zhuǎn)的難度，也使得在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)農(nóng)戶找村委會(huì)解決，架空了土地銀行的職能。二是缺乏系統(tǒng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的文件。楊凌區(qū)政府雖然針對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)情況制定了一系列文件以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行，但文件僅限于對(duì)土地銀行的規(guī)范，而缺乏從全方位多角度對(duì)整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行明確系統(tǒng)規(guī)定的政府文件，在實(shí)際中導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的某些問題無章可循。三是青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善。糧食作物在不同的生長(zhǎng)階段耗費(fèi)的種植成本以及能夠帶來的收益是不同的，因此賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照糧食作物的不同階段有不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)。楊凌在實(shí)際操作中對(duì)不同生長(zhǎng)階段的糧食作物采取統(tǒng)一賠償標(biāo)準(zhǔn)，且賠償金額較低的做法在一定程度上也影響了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿以及對(duì)于土地流轉(zhuǎn)工作的滿意度。
(四)保障機(jī)制方面
由于農(nóng)村尚未建立完善的社會(huì)保障體制，因而土地對(duì)于農(nóng)民的生活和養(yǎng)老等問題而言就非常重要。土地流轉(zhuǎn)之后。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，則土地租金和一定的政府扶持就成為其生活保障的重要方面。但實(shí)際中產(chǎn)生的一些問題卻給失地農(nóng)戶的生活帶來了問題：一是土地流轉(zhuǎn)之后，由于一些土地經(jīng)營(yíng)大戶、本村租地農(nóng)戶與合作社等經(jīng)營(yíng)不善和前期投入過大，導(dǎo)致部分土地租金難以按時(shí)足額收回；二是現(xiàn)有的對(duì)低保戶等弱勢(shì)群體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，因此土地流轉(zhuǎn)之后的留守婦女、兒童和老人以及農(nóng)村低保戶等弱勢(shì)群體的生活保障面臨著較大困難。三是政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)之后的弱勢(shì)群體扶持力度有待加強(qiáng)。
五、對(duì)策建議
(一)加強(qiáng)宣傳，減少土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶意愿的沖突
加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宣傳，減少農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的抵觸情緒。首先，區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上才能對(duì)村兩委干部和廣大社員群眾予以廣泛宣傳。一方面，要提高農(nóng)民群眾和基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地銀行的認(rèn)識(shí)，詳細(xì)說明土地流轉(zhuǎn)的意義和作用，著重闡明土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際好處，讓群眾真切體會(huì)、真心贊成土地流轉(zhuǎn)；另一方面，要使農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)并不是對(duì)的否定，也不是對(duì)土地承包權(quán)的剝奪。而是在長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，是對(duì)的進(jìn)一步完善。其次，土地按照同區(qū)規(guī)劃流轉(zhuǎn)到土地銀行之后，如果農(nóng)戶還想經(jīng)營(yíng)土地，可以和土地銀行達(dá)成協(xié)議流出土地繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。
(二)進(jìn)一步健全土地銀行機(jī)制
一是加大對(duì)土地銀行的宣傳力度，增強(qiáng)廣大十部群眾對(duì)土地銀行的認(rèn)識(shí)。村兩委要支持配合土地銀行開展工作，但不能十涉其內(nèi)部事務(wù)或越俎代庖代行其職能，要讓群眾切實(shí)體會(huì)到土地銀行的存在意義重大，使其能夠有效發(fā)揮作用。二是明確土地銀行的法律定位，賦予其合理的事權(quán)和財(cái)權(quán)。土地銀行作為推動(dòng)楊凌土地流轉(zhuǎn)的重要機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有明確而獨(dú)立的法律地位。工商局和民政局等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同出臺(tái)土地銀行的登記管理辦法，明確土地銀行的性質(zhì)與法律定位。此外，土地銀行應(yīng)該具有固定的工作制度和辦公地點(diǎn)，以便利土地銀行工作的順利進(jìn)行。三是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金賬戶。在土地銀行成立之初，應(yīng)該由財(cái)政撥款設(shè)立專門賬戶作為土地銀行的風(fēng)險(xiǎn)基金，以避免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)無力解決的情形出現(xiàn)。此外，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理好、示范作用強(qiáng)、農(nóng)民增收顯著的土地銀行給予信貸優(yōu)惠或資金獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮宣傳示范作用。四是土地銀行應(yīng)該收取一定的服務(wù)管理費(fèi)用作為運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和人員工資。在充分發(fā)揮其十地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，允許其通過正常渠道如土地租金、項(xiàng)目資金支持或村集體辦公管理經(jīng)費(fèi)中提取一定費(fèi)用，用作土地銀行工作人員的勞動(dòng)報(bào)酬以及日常運(yùn)作管理經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委也要加強(qiáng)對(duì)其資金使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，定期翻查臺(tái)帳等。五是完善土地銀行后續(xù)檔案管理制度。要建立完整的土地檔案以明確土地歸屬，對(duì)流轉(zhuǎn)…去的土地進(jìn)行定期監(jiān)控，對(duì)土地家底要隨時(shí)掌握充分的信息，充分發(fā)揮土地銀行在土地監(jiān)管中一線堡壘的作用。要建立健全土地合同的管理，確保所有土地銀行均與農(nóng)戶個(gè)人和用地單位簽訂合同，且要求條款規(guī)范，涉及農(nóng)戶利益的情況應(yīng)盡量考慮周全并在合同中體現(xiàn)。其余檔案資料也要相應(yīng)補(bǔ)齊。
(三)完善政府服務(wù)監(jiān)管細(xì)節(jié)
一是進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)法律體系。楊凌區(qū)政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)和完善有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的管理辦法，其內(nèi)容需涵蓋土地流轉(zhuǎn)程序、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)部門、土地流轉(zhuǎn)合同等多個(gè)方面，全方位多角度地對(duì)示范區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，為土地流創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理。嚴(yán)格禁止先進(jìn)行土地流
轉(zhuǎn)后補(bǔ)簽合同的做法，以及土地銀行或村委會(huì)代替農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的做法。士地流轉(zhuǎn)合同是土地流轉(zhuǎn)的原始文件依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)辦公室應(yīng)該對(duì)合同進(jìn)行鑒定備案以提高土地流轉(zhuǎn)合同管理的規(guī)范性。此外，應(yīng)該進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)合同的條款應(yīng)該增加流轉(zhuǎn)地塊的具體情況(如位置、面積、肥力等)、違約責(zé)任等內(nèi)容。三是完善青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。考慮按照糧食作物的不同生長(zhǎng)階段(如秧苗、半成熟、成熟)確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)提高青苗賠償金額。四是針對(duì)拖欠地租行為制定行之有效的解決辦法。對(duì)于既是土地流出方又是土地流入方的農(nóng)戶可以進(jìn)行租金抵免。近期來看，對(duì)于租金難以收回的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)由政府綜合考慮，建立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金。資金可由各級(jí)政府分?jǐn)偂ｉL(zhǎng)遠(yuǎn)來看，銀行等金融機(jī)構(gòu)要協(xié)助探索風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，改革現(xiàn)行制度管理辦法，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和銀行貸款等方式為土地流轉(zhuǎn)提供保障和支持。五是完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)合理價(jià)格的制定要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，而不宜由政府單方面行政確定。同時(shí)土地價(jià)格也應(yīng)兼顧多方利益，協(xié)商進(jìn)行。調(diào)查顯示60.5％表示同意采用級(jí)差地租，故政府后期也可探索級(jí)差地租的使用。六是強(qiáng)化招商引資，培育大型專業(yè)合作社，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。一方面，龍頭企業(yè)的帶動(dòng)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵；另一方面，專業(yè)合作社作為農(nóng)民的自治組織，也是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中十分重要的主體。政府要鼓勵(lì)引導(dǎo)更多的土地合理有序的向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)手中集中，充分發(fā)揮他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過程中的推動(dòng)作用。
一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理概述
在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的過程中，主要是以農(nóng)民利益為中心，突出農(nóng)民的主體地位，其主要工作內(nèi)容包含五個(gè)部分。首先，必須要積極響應(yīng)國(guó)家的各種惠民政策，降低農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民能夠在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的保障；其次，必須要積極的完善各項(xiàng)管理體制，尤其是對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)工作必須要嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)于出現(xiàn)的問題要嚴(yán)厲處理，從根本上保障農(nóng)民的利益不被侵害；再次，必須要做好土地承包的管理工作，確保土地能夠正常的流轉(zhuǎn)，最大程度的發(fā)揮土地的價(jià)值，這對(duì)于保障我省糧食供應(yīng)具有戰(zhàn)略意義；然后，必須要強(qiáng)化政策的支持，加強(qiáng)各項(xiàng)政策的宣傳，讓更多的農(nóng)民能夠了解到國(guó)家的相關(guān)信息，推進(jìn)我省新農(nóng)村的建設(shè)工作；最后，必須要強(qiáng)化教育管理工作，提高村干部的思想政治素質(zhì)，從而轉(zhuǎn)變作風(fēng)，切實(shí)為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做出自己的貢獻(xiàn)。
二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理存在的問題
雖然我省非常重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且將其提到了戰(zhàn)略層次，但是由于受到農(nóng)村環(huán)境的影響，很多政策在實(shí)施過程中并不順利，從而導(dǎo)致政策的落實(shí)情況不佳，沒有切實(shí)改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，為此，我們必須要找出問題所在，才能夠采取有效的針對(duì)措施。
（一）對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的認(rèn)識(shí)不足
在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理過程中，由于受到學(xué)歷、文化等因素的限制，很多工作人員對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理工作的認(rèn)識(shí)不足，沒有意識(shí)到加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理對(duì)我省現(xiàn)代社會(huì)主義建設(shè)的重要性以及必要性，所以在相關(guān)問題方面，都是采取瞞報(bào)的策略。對(duì)于農(nóng)民切實(shí)存在的問題，很多基層領(lǐng)導(dǎo)為了能夠討好上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的歡心，都是采取報(bào)喜不報(bào)憂的態(tài)度，從而導(dǎo)致很多問題并沒有真實(shí)的反映到相關(guān)的上級(jí)單位，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理工作沒有落到實(shí)處。
（二）相關(guān)法規(guī)建設(shè)不夠完善
我省在各項(xiàng)管理中，都是遵循相關(guān)的法律法規(guī)，每一項(xiàng)工作都能夠確保有章可循，有法可依。但是關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方面的法律法規(guī)卻不夠完善，導(dǎo)致很多管理漏洞的出現(xiàn)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中，土地的相關(guān)承包工作、農(nóng)民的監(jiān)督管理工作、農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)工作都需要借助相關(guān)的法規(guī)制度，才能夠得到落實(shí)。但是在實(shí)際管理工作中，很多的法律法規(guī)都不完善，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中，出現(xiàn)土地合同糾紛等類似事件時(shí)，都不能給進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，與國(guó)家倡導(dǎo)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)不相符。
（三）相關(guān)工作的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等
權(quán)利和義務(wù)是我們每個(gè)公民都必須履行的責(zé)任，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理而言，它對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村，確保農(nóng)民收益方面具有極為重要的作用。但是從更深層次的角度分析，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)涉及的因素很多，導(dǎo)致工作面非常大。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中，倡導(dǎo)農(nóng)民負(fù)責(zé)監(jiān)督的職權(quán)，可是在現(xiàn)實(shí)工作中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的地位并不高，在對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行維護(hù)時(shí)，常常不受重視，這樣大大打擊了相關(guān)人員的工作積極性。但是一旦出現(xiàn)管理問題，那么上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)實(shí)施問責(zé)，在這樣的情況下，權(quán)利和義務(wù)完全處于不對(duì)等的狀態(tài)。
三、強(qiáng)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的措施
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)于促進(jìn)我省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有不可替代的作用。為了能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平，加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理工作是非常重要的途徑和措施，為此，我們必須要針對(duì)存在的問題，采取科學(xué)的措施，切實(shí)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的工作效率。
（一）加強(qiáng)思想建設(shè)工作，提高工作認(rèn)識(shí)水平
在現(xiàn)在形勢(shì)下，想要徹底的改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)狀，加強(qiáng)基層干部的思想建設(shè)工作，提高他們對(duì)工作的認(rèn)識(shí)水平具有極為重要的作用。因?yàn)榛鶎痈刹渴桥c人民大眾直接接觸的干部，可以更為深入的體會(huì)民情、民生，所以針對(duì)農(nóng)民的需求問題進(jìn)行工作匯報(bào)時(shí)，必須要做到知無不言、言無不盡，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過基層干部，能夠真實(shí)地收集到有用的信息，從而通過層層匯報(bào)的方式，讓政府能夠針對(duì)農(nóng)民的需求，制定相應(yīng)的惠民政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理水平的提高。
（二）完善法規(guī)建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)依法管理目標(biāo)
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中，法規(guī)建設(shè)工作極為重要，是解決農(nóng)民矛盾沖突的重要工具，尤其是我國(guó)是一個(gè)以法為主的國(guó)家，所以針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理工作中存在的問題，我省需要完善現(xiàn)有的法律法規(guī)。比如農(nóng)村財(cái)務(wù)的審計(jì)工作、農(nóng)村土地承包工作、農(nóng)民的監(jiān)督工作等，都必須要在法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，才能夠確保在實(shí)施相關(guān)行為時(shí)，符合法律法規(guī)的需求，實(shí)現(xiàn)依法管理的建設(shè)目標(biāo)。
（三）加強(qiáng)管理工作職能，確保各項(xiàng)工作實(shí)施
由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理涉及的內(nèi)容非常煩瑣，工作任務(wù)非常的繁重，而在實(shí)施相關(guān)管理工作時(shí)，因?yàn)槿鄙俾毮苤С郑杂绊懝ぷ餍实奶岣撸焕谔岣咿r(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理水平，保障農(nóng)民利益不受侵害。為了能夠解決這個(gè)問題，必須要針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理工作，實(shí)施職能劃分，并且采取績(jī)效考核的方式，提高工作效率，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的各項(xiàng)工作都能夠順利實(shí)施。
四、總結(jié)
自古以來，云南就是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，但是由于改革開放以后，云南的城市化建設(shè)成為政府工作的重點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了影響。近些年，國(guó)家再次將農(nóng)村建設(shè)工作納入戰(zhàn)略計(jì)劃，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有戰(zhàn)略性影響。為此，我們必須要針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，采取科學(xué)的經(jīng)濟(jì)管理模式，提高管理效率，切實(shí)改變農(nóng)民的收入問題，為保障國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要作用。
作者:王志達(dá) 夏俊 單位:云南農(nóng)業(yè)大學(xué)
參考文獻(xiàn)：
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一、大力推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
（一）穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)。繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家農(nóng)資綜合直補(bǔ)、國(guó)家良種補(bǔ)貼、省種糧大戶補(bǔ)貼、省水稻良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置和作業(yè)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、種糧大戶水稻政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等各項(xiàng)政策。落實(shí)“農(nóng)機(jī)作業(yè)券”制度，鼓勵(lì)實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，對(duì)實(shí)行水稻機(jī)械化插秧、油菜機(jī)械化收割的，縣財(cái)政按實(shí)際面積給予補(bǔ)助。大力推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧食品種和省工節(jié)本增產(chǎn)技術(shù)，縣財(cái)政每年繼續(xù)安排3萬元資金專項(xiàng)用于優(yōu)質(zhì)糧油試驗(yàn)示范補(bǔ)貼。縣政府統(tǒng)籌安排一定資金，專項(xiàng)用于小型收割機(jī)械等小型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。繼續(xù)安排救災(zāi)種子儲(chǔ)備專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)10萬元，完善糧食作物救災(zāi)種子儲(chǔ)備制度。
（二）著力提升茶、菌主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。繼續(xù)落實(shí)茶葉基地發(fā)展補(bǔ)助政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃并經(jīng)主管部門認(rèn)定、坡度25度以下山地、山塢田連片發(fā)展5畝以上的，經(jīng)主管部門驗(yàn)收合格，按實(shí)際驗(yàn)收面積一次性補(bǔ)助200元/畝；老茶園改種換植，通過項(xiàng)目驗(yàn)收的，一次性補(bǔ)助300元/畝。茶葉加工廠優(yōu)化改造，經(jīng)驗(yàn)收合格，達(dá)到省標(biāo)準(zhǔn)的，每座獎(jiǎng)勵(lì)3萬元；被確認(rèn)為骨干示范茶廠的，每座獎(jiǎng)勵(lì)5萬元。推進(jìn)食用菌縣內(nèi)生產(chǎn)小區(qū)建設(shè)，新建20萬袋以上生產(chǎn)示范區(qū)，廠房達(dá)到3000㎡以上的，一次性補(bǔ)助6萬元。
（三）積極培育竹產(chǎn)業(yè)基地。毛竹速生豐產(chǎn)林造林連片50畝以上，一次性補(bǔ)助300元/畝；“杉改竹”、毛竹一般造林一次性補(bǔ)助150元/畝；毛竹低產(chǎn)林改造、撫育、擴(kuò)鞭一次性補(bǔ)助100元/畝。推進(jìn)毛竹示范園區(qū)建設(shè)，經(jīng)主管部門立項(xiàng)并實(shí)施的新建和修擴(kuò)建竹林道，按項(xiàng)目管理要求，給予一定的補(bǔ)助；對(duì)修建蓄水池等竹林抗旱設(shè)施，發(fā)展節(jié)水灌溉的，給予一定的補(bǔ)助。
（四）加大油茶低產(chǎn)改造力度。連片50畝以上的油茶低產(chǎn)改造、撫育，經(jīng)驗(yàn)收達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，一次性補(bǔ)助80元/畝。
（五）積極發(fā)展清水魚生產(chǎn)。新開挖坑塘建造永久設(shè)施并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖的，給予一次性補(bǔ)助12元/㎡。屬一般性設(shè)施的，從鼓勵(lì)發(fā)展角度出發(fā)，給予一次性補(bǔ)助8元/㎡。建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)清水魚示范園區(qū)，分年度對(duì)示范園區(qū)堰壩、進(jìn)排水渠道等配套設(shè)施予以適當(dāng)補(bǔ)助。縣財(cái)政安排一定資金，用于清水魚品牌建設(shè)和開拓市場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)。
（六）改造提升蔬菜等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在規(guī)劃范圍內(nèi)新建標(biāo)準(zhǔn)鋼架大棚（面積在180m2以上），配套安裝微灌設(shè)施的，一次性補(bǔ)助10元/㎡（發(fā)展食用菌的參照?qǐng)?zhí)行）；山地蔬菜示范基地，在規(guī)劃范圍內(nèi)連片30畝以上，修建標(biāo)準(zhǔn)蓄水池，安裝微灌設(shè)施，以及縣重點(diǎn)蔬菜基地新添置電子（太陽(yáng)能）殺蟲燈，按實(shí)際投入一次性補(bǔ)助30%。優(yōu)先安排實(shí)施蔬菜基地水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，蔬菜基地農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提高到30-35%。新發(fā)展連片50畝以上蠶桑的基地，一次性補(bǔ)助100元/畝。小水果連片種植5畝以上的，補(bǔ)助200元/畝。
二、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織建設(shè)
（七）扶持重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展。縣財(cái)政每年安排一定數(shù)量資金，專項(xiàng)用于扶持帶動(dòng)合作社發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)戶增收能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、精深加工、配送設(shè)施建設(shè)和技改擴(kuò)建等貸款貼息。縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，報(bào)經(jīng)稅務(wù)部門批準(zhǔn)，可減免水利建設(shè)專項(xiàng)資金。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)依法繳納的增值稅，以近3年最高額為基數(shù)，增加的縣可留用部分全額補(bǔ)助；企業(yè)所得稅地方留成部分（扣除上交省20%部分），以最高額為準(zhǔn)，增加部分前5年由縣財(cái)政給予等額貼補(bǔ)，后5年減半貼補(bǔ)。對(duì)列入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，采取無償、投資參股等方式予以扶持。
（八）提高專業(yè)合作社帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展能力。縣財(cái)政每年安排一定資金，專項(xiàng)用于示范性專業(yè)合作社項(xiàng)目補(bǔ)助、貸款貼息。聯(lián)結(jié)農(nóng)民50戶以上，或帶動(dòng)基地發(fā)展200畝以上，包售本合作社社員農(nóng)產(chǎn)品的專業(yè)合作社，一次性獎(jiǎng)勵(lì)2萬元。農(nóng)民專業(yè)合作社從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需搭建臨時(shí)建筑的，可按程序辦理臨時(shí)用地手續(xù)；并按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。示范性專業(yè)合作社享受縣級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)稅收、展銷攤位補(bǔ)助、交通運(yùn)輸“綠色通道”等扶持政策，優(yōu)先申報(bào)國(guó)家級(jí)和省市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；優(yōu)先安排國(guó)家和省市科技扶貧項(xiàng)目。
（九）大力發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)。對(duì)本縣內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品及其加工制成品出口的，在現(xiàn)行工業(yè)品出口獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，每美元獎(jiǎng)勵(lì)人民幣0.01元。對(duì)參加政府組織的各類境外貿(mào)易促銷活動(dòng)，展（攤）位費(fèi)給予50%補(bǔ)助，每個(gè)展（攤）位最高補(bǔ)助額不超過1.5萬元人民幣；企業(yè)參加政府組織的境內(nèi)各類貿(mào)易展銷活動(dòng)，展（攤）位費(fèi)給予50%的補(bǔ)助，每個(gè)展（攤）位最高補(bǔ)助額不超過1萬元人民幣。
（十）推進(jìn)木竹精深加工。年銷售收入500萬以上的木竹加工企業(yè)，經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)，可以直接到林區(qū)收購(gòu)木竹。縣外調(diào)入原料，用于鉛筆、家俱、木（根）雕產(chǎn)品等精深加工的，在辦理出運(yùn)手續(xù)時(shí)，免征一切費(fèi)用。以毛竹為原料的精深加工企業(yè)，可以根據(jù)生產(chǎn)需要向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)年度用竹計(jì)劃，采伐計(jì)劃不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度計(jì)劃的限制。
（十一）繼續(xù)深入實(shí)施品牌戰(zhàn)略。對(duì)首次被確認(rèn)為國(guó)家綠色食品、有機(jī)食品的農(nóng)產(chǎn)品，獎(jiǎng)勵(lì)2萬元；對(duì)首次被確認(rèn)為國(guó)家無公害農(nóng)產(chǎn)品的，獎(jiǎng)勵(lì)1萬元；對(duì)首次被確認(rèn)為省級(jí)無公害農(nóng)產(chǎn)品基地、省森林食品基地的，獎(jiǎng)勵(lì)5000元。對(duì)新獲得市著名商標(biāo)、市名牌、省著名商標(biāo)、省名牌、國(guó)家免檢產(chǎn)品、國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品、證明商標(biāo)、中國(guó)馳名商標(biāo)、中國(guó)名牌認(rèn)定的，按《關(guān)于進(jìn)一步加快工業(yè)發(fā)展的若干政策》（縣委[2008]32號(hào)）規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)獲得國(guó)家原產(chǎn)地域保護(hù)的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)班子獎(jiǎng)勵(lì)3萬元。品牌、農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證復(fù)評(píng)，以前沒有享受過縣政府獎(jiǎng)勵(lì)政策，有效期滿通過復(fù)評(píng)的，視同新評(píng)，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。同一系列產(chǎn)品（基地）同時(shí)符合多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)條件的，按就高原則，選擇確定其中一項(xiàng)執(zhí)行。企業(yè)、協(xié)會(huì)等各類主體制定并通過審核、實(shí)施的農(nóng)業(yè)系列標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)每只獎(jiǎng)勵(lì)2萬元，省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)每只獎(jiǎng)勵(lì)1萬元。對(duì)在境外注冊(cè)商標(biāo)且該產(chǎn)品有出口實(shí)績(jī)的，每只商標(biāo)一次性獎(jiǎng)勵(lì)注冊(cè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)班子1萬元人民幣。
三、加強(qiáng)和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施
（十二）加大農(nóng)村水環(huán)境治理力度。縣財(cái)政每年安排420萬元資金，專項(xiàng)用于千庫(kù)保安、千萬農(nóng)民飲用水、水土保持、河道整治、小流域綜合治理等工程建設(shè)。對(duì)縣里確定的重點(diǎn)和一般性工程農(nóng)田水利工程采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索農(nóng)村水利自主管理體系建設(shè)，著力提高服務(wù)管理水平。
（十三）改善農(nóng)村社區(qū)環(huán)境。縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金，用于整治村、整治提升村的村莊環(huán)境整治、生活污水處理等工程資金配套。縣財(cái)政安排200萬元專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村垃圾集中收集處理。加快農(nóng)村能源建設(shè)，列入國(guó)債項(xiàng)目并經(jīng)驗(yàn)收合格的沼氣池，縣財(cái)政給予每只1200元的補(bǔ)助；未列入國(guó)債項(xiàng)目，池容8—10m3的，縣財(cái)政給予每只不少于800元的一次性補(bǔ)助。省級(jí)綠化示范村每個(gè)村以獎(jiǎng)代補(bǔ)村莊綠化經(jīng)費(fèi)1萬元。縣財(cái)政繼續(xù)安排專項(xiàng)資金用于農(nóng)家樂創(chuàng)建工作。
（十四）加快農(nóng)村信息化建設(shè)。繼續(xù)完善農(nóng)技110服務(wù)體系，縣財(cái)政安排5萬元專項(xiàng)資金，用于村級(jí)農(nóng)民信箱聯(lián)絡(luò)點(diǎn)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)信息進(jìn)村入戶水平。加強(qiáng)農(nóng)村信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)電視、電腦、電話“三電合一”，優(yōu)化“三農(nóng)直通車”欄目，發(fā)展農(nóng)村遠(yuǎn)程教育，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品供銷信息服務(wù)。
（十五）推進(jìn)森林景觀帶建設(shè)。認(rèn)真落實(shí)好重點(diǎn)生態(tài)公益林損失性補(bǔ)助政策，縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金，用于生態(tài)公益林補(bǔ)償配套。生態(tài)公益林造林、補(bǔ)植補(bǔ)助100元/畝，其中第一年60元，后兩年20元/畝·年；退耕還林補(bǔ)助200元/畝，其中第一年160元/畝，后兩年撫育20元/畝·年；速生豐產(chǎn)用材林補(bǔ)助140元/畝，其中第一年100元，后兩年撫育20元/畝·年；一般用材林和杉木萌芽更新一次性補(bǔ)助30元/畝；生物防火林帶，一次性補(bǔ)助300元/畝。縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金，用于通道彩化和村莊風(fēng)景林建設(shè)，經(jīng)林業(yè)主管部門立項(xiàng)，以經(jīng)濟(jì)樹種景觀林為主，適當(dāng)配套茶園景觀林和觀賞樹種景觀林的，所需苗木由林業(yè)局安排。
四、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐和服務(wù)體系建設(shè)
（十六）完善農(nóng)技推廣體系建設(shè)。適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、市場(chǎng)化發(fā)展的新趨勢(shì)，完善責(zé)任農(nóng)技推廣制度，加大省級(jí)農(nóng)技推廣項(xiàng)目實(shí)施力度。鼓勵(lì)農(nóng)技人員通過參與農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)等方式開展農(nóng)業(yè)推廣，農(nóng)技人員領(lǐng)辦、創(chuàng)辦專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)科技服務(wù)組織的，身份、待遇3年內(nèi)視同在崗人員。
（十七）著力提高農(nóng)民素質(zhì)。堅(jiān)持把外出務(wù)工人員“回爐提升”、本地企業(yè)用工、農(nóng)村困難群眾和新型農(nóng)民技能作為培訓(xùn)重點(diǎn)，著力培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，增強(qiáng)自主創(chuàng)業(yè)的能力。對(duì)參加農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)獲得證書且有創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的，其貸款額度在3萬元內(nèi)，經(jīng)主管部門審核同意，縣財(cái)政給予3年的貼息補(bǔ)助。
（十八）加強(qiáng)動(dòng)（植）物防疫體系建設(shè)。完善與重大動(dòng)植物疫病防控相適應(yīng)的工作體系，健全村級(jí)動(dòng)物防疫員隊(duì)伍。重大動(dòng)（植）物防疫應(yīng)急儲(chǔ)備金納入縣財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)需要與可能，有所增加。重大動(dòng)物疫病防治所需的疫苗、村級(jí)動(dòng)物防疫員工資、農(nóng)戶（經(jīng)濟(jì)主體）損失補(bǔ)助和實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)費(fèi)用等均在重大動(dòng)（植）物防疫應(yīng)急儲(chǔ)備金中列支。
（十九）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。加大財(cái)政投入，加強(qiáng)農(nóng)資儲(chǔ)備和市場(chǎng)管理。建成“衢州市茶葉質(zhì)量檢測(cè)中心”，健全農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測(cè)制度，整合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)資源，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)的覆蓋面，確保農(nóng)產(chǎn)品從田頭到餐桌的質(zhì)量安全。加強(qiáng)公共植保體系建設(shè)，對(duì)接受統(tǒng)防統(tǒng)治等植保合作社服務(wù)的，縣財(cái)政按實(shí)際面積予以補(bǔ)助。
（二十）擴(kuò)大金融對(duì)農(nóng)村的有效投入。進(jìn)一步加大信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，廣泛開展信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶、信用專業(yè)合作社（農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)）評(píng)定，用足授信額度，擴(kuò)大小額農(nóng)貸。落實(shí)貸款利率優(yōu)惠政策。對(duì)50畝以上的種糧大戶實(shí)行基準(zhǔn)利率；對(duì)從事棉、油、茶葉、食用菌、蠶桑、畜禽、蔬菜等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)大戶，貸款利率上浮幅度不超過30%；專業(yè)合作社成員聯(lián)保貸款的，貸款利率上浮幅度不超過20%。大力推進(jìn)林權(quán)、土地使用權(quán)等抵押貸款，拓寬農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍。在低收入農(nóng)戶集中村開展資金互助組織試點(diǎn)，緩解低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的資金短缺，促進(jìn)扶貧資金與農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有效結(jié)合。
（二十一）扶持農(nóng)業(yè)市場(chǎng)體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社在縣外新設(shè)立龍頂茶、食用菌、清水魚等農(nóng)產(chǎn)品專賣店、進(jìn)超市，年銷售農(nóng)產(chǎn)品在50萬元以上的，每家一次性獎(jiǎng)勵(lì)2萬元。經(jīng)縣茶葉協(xié)會(huì)授牌定點(diǎn)銷售龍頂茶的企業(yè)，在門面改造時(shí)統(tǒng)一宣傳標(biāo)識(shí)的，給予每家3000元補(bǔ)助。加快推進(jìn)木材、農(nóng)產(chǎn)品特色市場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)。繼續(xù)執(zhí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”政策。
五、深入實(shí)施低收入農(nóng)戶奔小康工程
（二十二）加大產(chǎn)業(yè)扶持力度。因村制宜，加快推進(jìn)“一村一品”、“一鄉(xiāng)一品”的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在落實(shí)縣特色產(chǎn)業(yè)扶持政策的同時(shí)，縣財(cái)政統(tǒng)籌安排300萬元資金，對(duì)低收入農(nóng)戶集中村發(fā)展茶菌、竹木、油茶、清水魚、蔬菜瓜果、小水果、中藥材等經(jīng)濟(jì)作物及基地配套設(shè)施建設(shè)，給予一定的資金補(bǔ)助和貸款貼息。縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金，用于扶持來料加工和家庭工業(yè)發(fā)展，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的來料加工經(jīng)紀(jì)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。
（二十三）加快形成全社會(huì)幫扶合力。按照“結(jié)對(duì)幫扶落實(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、扶貧重點(diǎn)下移到村、扶貧對(duì)象明確到戶”的要求，繼續(xù)落實(shí)“縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門聯(lián)系到村、干部聯(lián)系到戶”的工作機(jī)制，深化萬名機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部與萬戶低收入農(nóng)戶結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)，落實(shí)機(jī)關(guān)單位、縣級(jí)骨干企業(yè)掛聯(lián)幫扶低收入村制度，積極引導(dǎo)工商企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)組織與貧困村、低收入戶結(jié)對(duì)，動(dòng)員社會(huì)力量和公益組織對(duì)低收入農(nóng)戶進(jìn)行援助。對(duì)幫扶低收入村（戶）工作突出的部門、單位、企業(yè)和個(gè)人，要予以表彰。
（二十四）推進(jìn)下山搬遷。緊緊抓住省里加大扶持的機(jī)遇，以低收入農(nóng)戶集中村和地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)村整體搬遷為重點(diǎn)，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)下山搬遷。加快東城脫貧小區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)公寓式安置。進(jìn)一步加大退宅還耕和宅基地整理工作力度，新增耕地復(fù)墾經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助2萬元/畝。復(fù)墾為耕地所增加的指標(biāo)，優(yōu)先滿足集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、村莊整治、下山搬遷小區(qū)等農(nóng)村集體建設(shè)用地。
六、鼓勵(lì)外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)
（二十五）加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員扶持力度。外出務(wù)工人員，返鄉(xiāng)發(fā)展高效生態(tài)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的，其貸款額度在5萬元內(nèi)，經(jīng)主管部門審核同意，縣財(cái)政給予3年的貼息補(bǔ)助。從事二三產(chǎn)業(yè)并符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的，參照招商引資工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。
七、深化農(nóng)村改革
（二十六）整合支農(nóng)政策。堅(jiān)持“突出重點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、穩(wěn)步推進(jìn)”原則，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，以高效生態(tài)的特色農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、生態(tài)林業(yè)建設(shè)、村莊環(huán)境整治和農(nóng)村社會(huì)管理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為平臺(tái)，加大項(xiàng)目、資源、政策整合力度，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合。加大整合資金的績(jī)效評(píng)估，對(duì)整合支農(nóng)資金工作成績(jī)突出的部門，給予表?yè)P(yáng)表彰，并給予一定的工作經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。
（二十七）加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，在嚴(yán)格遵守“三個(gè)不得”的基礎(chǔ)上，加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式組建、并依法登記的土地股份合作社享受農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)惠政策。從年起，縣財(cái)政對(duì)當(dāng)年新增規(guī)模流轉(zhuǎn)土地（指水田）在50畝以上的，流轉(zhuǎn)期限在5年以上的，按實(shí)際流轉(zhuǎn)面積，一次性給予流出戶每畝100元的資金補(bǔ)助。
（二十八）健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村住房保險(xiǎn)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等政策性保險(xiǎn)制度。財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金，用于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。對(duì)能繁母豬、水稻、油菜、大棚蔬菜、生態(tài)公益林和用材林、生豬、雞、淡水魚、食用菌等農(nóng)產(chǎn)品，按省定要求給予保費(fèi)補(bǔ)助。
（二十九）完善項(xiàng)目申報(bào)制度。財(cái)政性補(bǔ)助資金采取項(xiàng)目申報(bào)制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各類經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施的財(cái)政資金補(bǔ)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在年初提前申報(bào)至業(yè)務(wù)主管部門，根據(jù)項(xiàng)目管理要求予以安排立項(xiàng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。
八、附則
（三十）已享受《關(guān)于進(jìn)一步加快工業(yè)發(fā)展的若干政策》相關(guān)政策的企業(yè)，不再重復(fù)享受本《政策》。
