時間：2022-09-18 06:14:06
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政投融資，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
通常認為，財政投融資是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統一由財政部門掌握管理，根據經濟和社會發展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動。財政投融資作為市場經濟條件下政府配置資源的重要實現途徑，在促進經濟有效增長、調整和改善經濟結構、強化宏觀調控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源于上世紀50年代，進入80年代以后得到迅速發展。但隨著我國市場經濟的日漸完善和公共財政框架的逐步確立，原有財政投融資體制的問題日益突出，使得對其進行改革的必要性和緊迫性大大增強。
一、我國財政投融資的現狀和問題
(一)融資渠道單一，融資范圍狹窄
我國財政投融資的資金來源主要依靠財政，包括各項財政周轉金、預算執行中的間歇資金、專戶儲存的預算沉淀資金以及行政攤發的國家債券或金融債券，既缺乏市場性融資手段，又不能適應市場的進程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和借助于一些社會財力，甚至一些應納入財政投融資范圍的資金也沒有到位。
(二)財政投融資管理體系不健全
由于缺乏全國統一領導、規劃，財政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現在:（1）財政投融資的機構名目眾多，既有財政信用機構，又有財政部門內設的諸如農財處、行政處等業務機構，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個統籌資金、協調行動的管理機構。（2）財政投融資管理混亂，缺乏嚴格的計劃與法制管理。
(三)財政投融資與商業銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據
一方面財政投融資范圍界定不嚴，一些本應通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結構，損害了金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，這不僅加劇重復建設和結構失調，還會導致銀行不良債務急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。
(四)財政投資不規范
目前，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，工程建設中缺乏有效的監督約束機制，項目結束后也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，使財政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環。
(五)企業在投融資領域作為市場主體的地位還未確立，其自未能得到很好落實
當前，投資的決策權都在各部門、各地區的行政機構手中，政府行政部門審批投資項目、安排投資計劃，對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業法人為中心，投資過程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國有企業缺乏面向市場、適應市場的能力，投資的效益觀念和風險意識較差。
二、改革和完善我國財政投融資的建議
（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規模
從當前我國的實際情況來看，財政投融資應從以下渠道籌集資金：一是預算撥款，但作為無償使用的資金，預算撥款在整個資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩余金，從發展趨勢看，應將其成為重要資金來源。三是政府擔保債券和政府擔保借款，諸如向各專業銀行發行中長期建設債券等。四是各種民間資金，應作為資金來源的重要組成部分。五是預算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉快、間歇時間短的預算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財政投融資機構除采用借款等融資方式外，還可發行股票、債券和其他有價證券等方式進行直接融資。
（二）進一步明確財政投資的原則、范圍和領域
財政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進；不能對市場的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財政資金的公共性質，進行風險性投資。為此，應進一步明確財政的投資范圍和領域，這主要包括市場機制難以發揮作用的公共領域。在今后相當長一段時間內，我國財政投融資的重點對象應當是基礎設施和基礎產業、農業、科技進步、區域發展、環境保護等過去忽視的范圍和領域。
(三)加強管理，提高財政投融資效益
1.建立財政投融資計劃編制制度。通過編制財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應成為政府的“第二預算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計劃和固定資產投資計劃，以利于控制固定資產投資規模。
2.制定財政投融資資金使用的審批制度、監督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關規定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。
3.建立合理、高效的財政投融資管理機構，并實行現代化管理。中央一級可考慮在財政部內部設置專門管理財政投融資的機構，統管全國的財政投融資工作，制定全國的財政投融資政策，同時負責中央財政投融資資金的籌集與使用。
4.從國際經驗來看，凡是市場經濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應制定相應的財政投融資法規、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。
（四）創新財政投融資機制
1.按照市場機制的要求，建立和嘗試多種財政投資項目運營模式
對非經營性項目，可以采取政府投資、政府經營的模式，授權國有資產經營管理公司經營管理。對經營性基礎設施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經營模式；建設經營轉讓模式(BOT)；建設轉讓經營模式(BTO)；購買建設經營模式(BBO)；此外，還有租賃開發經營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經營模式等。
2.建立財政投融資和市場投融資的協調機制
主要包括三個層面：一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經濟的信用原則，對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。財政投融資不能唯成分論，而要以社會經濟效益高低來決定投融資領域。二是雖然財政投融資體制強調自上而下一致的政策導向機制，但必須借助市場投融資體制，實施市場化的投融資活動。同時，財政投融資的政策性導向，要對市場投融資的方向、規模發揮引導效應，使市場投融資逐步納入到國民經濟良性運行的軌道上來，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上，市場投融資活動要優先參與競爭，凡是適合從其他來源獲得資金的項目，財政投融資活動不應向其提供資金，而且，在必須通過財政投融資扶持和發展的領域，財政投融資要注意更多體現政府的經濟長期戰略，注重宏觀平衡和結構均衡。
3.建立多層次的財政投融資風險責任分擔機制
財政投融資最大的風險源自財政投融資的產權責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經濟投融資主體，是來源于政府的政權行使者和國有經濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經濟管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實施中，容易被簡單地運用行政手段所混淆，致使財政投融資活動與行政權力結合在一起，產生低效率和腐敗。因此，為減小財政投融資風險，要通過委托和關系，明確資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產權關系，落實各個投資主體的責、權、利。
關鍵詞：地方政府；財政投融資；管理對策
中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）10-0-02
經濟發展需要政府對公共基礎設施進行財政投融資，但是，財政投融資過多，又會使政府面臨巨大的債務風險，因此就需要對財政投資資金進行嚴密監管和嚴格控制。這就需要財政部門思考如何進行投融資，如何尋找政府融資對經濟發展支持與制約的平衡點？如何強化投融資監管？從我國金融改革和政府改革的角度考慮，拓寬融資渠道，強化財政監督，創新投融資監管體系，應該是強化財政投融資管理的重要途徑。
一、財政投融資的主要模式及輔助手段
1.財政投融資的基本概念
所謂“財政投融資”，是指政府財政部門在國家預算一般會計和特別會計之外，進行長期投資和貸款的金融活動。它以國家的信用為基礎，通過多種渠道籌措資金，有償地投資于具有公共性的領域。這是一種政策性投融資，是介于傳統的財政投資和一般商業性投資之間的一種新型政府投資方式，將財政融資的良好信譽與金融投資的高效動作相結合的資金運作方式。它主要為提供公共物品的基礎產業部門融資，其資金來源一般是財政撥付的資本金和吸收的社會資金。
2.政府投融資主體及平臺
通過下設的公司性質的實體進行投融資是財政投融資的主要方式。這種投融資主體（以下簡稱為主體）一般由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入股權、土地等資產設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。例如：青島市屬國有投資公司有青島國信、城投、華通等集團公司，各區、市還有自己的下屬投資公司（或中心），多個局（委）也有開發投資公司，如隸屬于市交通運輸委的“青島交通開發投資中心”等等。人們通常習慣上把這種投融資主體再加上相互合作的擔保公司、相關機構、相關信息管理系統（網站）等整個系統稱為投融資平臺。
3.創業投資基金
近年來，各地政府紛紛成立創業投資引導基金管理中心，目的是推動創業基金的設立，并進行規范化管理和引導。政府利用引導基金介入，與想在本地投資的企業或者基金聯合在本地成立新的基金，一方面提升投資機構信心，另一方面利用本土優勢，協調各方面關系，可以推進項目建設順利發展。截至2012年底，僅在青島登記備案的創業投資基金已達10家，注冊資金13.5億，管理基金規模已達20多億元。調查發現，這些基金大多數投向了中小企業，而且是其中的高新產業，很好地促進了高新產業的發展和企業調結構轉方向。
4.政府投融資模式的配套擔保措施
（1）建立為農民服務的城鄉社區建設融資擔保有限責任公司。以農村的“四權”為擔保，即農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、居民房屋所有權和林權等“四權”可進行擔保融資，建設新型農村社區建設融資模式，激活農村土地、山林等多種資源要素。
（2）建立為中小企業融資服務的擔保機構。以青島市為例，2009年9月，由青島市政府出資成立了青島華商匯通投資有限公司。2013年5月，青島市政府與山東省再擔保集團簽訂《推進中小企業融資戰略合作協議》，通過再擔保、擔保等方式擴大合作銀行對擔保機構和中小企業的綜合授信額度。2013年7月，青島城投集團設立青島城鄉社區建設融資擔保有限責任公司，是省內資金規模最大的融資性擔保公司。
（3）推出中小企業股權投融資平臺。目的是促進各類中小企業的產權流轉和并購重組，拓展中小企業融資渠道。
二、地方政府投融資管理問題分析
近幾年，各地在財政主導或引導下投融資方面發展較快，取得了較大的成績，但是也存在一些問題，很多地方的投融資平臺尚處于初步發展階段，體系建設還不夠完善，存在多頭融資、多頭監管、信息分散的問題，凸顯出財政管理方面還存在一些需要解決的問題。
1.借鑒和利用國際投融資水平不高、融資額較少
雖然多個地方政府借鑒了一些新的國際投融資手段，如：設立多種創業基金、發行債券、使用BOT等，但與國外成功案例相比，存在著借用國際融資金額較少，使用外國政府和世界金融組織貸款少以及國際貿易使用出口信貸不多的問題。
2.政府可給予平臺的資源較少、平臺償債能力堪憂
一是政府給予融資平臺的可利用資源較少，或者可利用價值不高，平臺公司更多的是依靠政府背景向銀行等進行融資，政府因此承擔很大的擔保責任；二是公共基礎設施很難由建設或者經營方自行定價運營收費，這些項目盈利能力往往不及預期，如海灣大橋、海底隧道等至今沒有進入贏利狀態，導致后續類似較大項目難以利用BOT等方式收費，或者運營回收周期變長。三是融資平臺公司所投資經營的大多是公共基礎項目，總體盈利水平不會太高，目前靠公司盈利支付融資利息尚可，兩年以后大量進入還款期，本息相加將是巨大的負擔，到那時繼續融資的能力將逐漸變弱。
3.投融資規模增加過快、負債結構不合理。
投融資規模快速上升、投資效益下降、投資風險上升的現象，導致政府宏觀調控對資源配置應起的基礎性調控作用減弱，配置職能失靈。此外，融資結構單一，依靠銀行貸款融資占比較高債券融資所占比率太低，比如青島，銀行貸款達82%以上，充分利用資本市場融資的能力較弱，債券融資，僅占18%；在投融資平臺建設中，政府投融資比例較低，大多為1：4，財政投資占比較小，而且缺少相應的資本金補充機制。
4.缺乏統一的投融資監管平臺和管理機制
在財政投融資關系中，既涉及廣大投資者、投融資主體、政府內的多個部門，又涉及銀行等多種金融機構，當事各方信息極不對稱。在政府中涉及多個層級的政府和部門，而且不在同一個融資平臺，經常有同一個項目經過包裝在不同渠道、不同銀行進行貸款或發行債券的情況，導致各級政府都無法準確的、及時的掌握融資總量，也是一個極大的風險，這說明缺乏統一的投融資監管平臺和信息管理及共享機制。
三、地方財政投融資管理對策
自2011年以來，中央政府已經認識到地方政府財政投融資特別是各種融資平臺存在的問題，在清理規范地方政府融資平臺的大背景下，政府財政需要加強對融資平臺等財政投融資加強管理，拓寬融資渠道，創新融資和監管方式。
1.拓寬融資渠道，豐富融資手段
（1）拓寬基礎性項目的投融資渠道。充分利用多種金融手段，如通過綜合授信的一籃子融資計劃，擴大政府的投融資渠道。可以采用承兌匯票的方式，即先期存入20-30%的保證金，開立100%的全額銀行承兌匯票，作為支付工程款項的資金，到期按期償還銀行的債務，同時在商業銀行取得綜合授信。通過這種方式，資金可以長期滾動使用，從而變流動資金貸款為中間業務和票據貼現業務，從而擺脫了依靠銀行提供信貸的單一性。
（2）盤活存量資產。土地是城市的最大資產，盤活存量資產應以建立土地儲備制度為突破口。在具體運作中，要把握好土地供應總量，注重“賣”“養”并舉，優化土地開發環境，提高土地融資效益，為平臺公司提供更多的融資資源。
（3）采用多種方式搞活增量資產。深化政府投融資體制改革，放眼國際國內資本市場，大膽嘗試各種現代融資方式，拓寬融資領域，大量使用債券融資、可轉換債券、上市融資、風險投資、項目融資、利用外資、廣告補償、社會保障基金等方式。
2.進行制度創新，完善投融資管理制度
要改變過去以經濟效益指標為主，政府項目考核為輔的考核模式，實現自主經營項目考核和政府項目考核并重，分別考核，綜合評價，建立標準化、規范化的投融資管理制度。
一是要完善融資管理制度，明確融資項目分類、融資主題、融資方式、融資成本、融資風險、融資監管、信息等方面的限制。
二是要完善投資效益評估辦法，明確投資項目的考核分類、實施主體、考核標準等，加強對項目的進度、質量、安全、投資預算和資金成本、信息透明度和可信度的控制，以提高財政投資的效益。
3.創新財政管理，構造財政投融資的管理體系
（1）明確投資主體。成立一個代表政府投融資的經濟實體如政府投資公司或發展公司作為投資主體，集中政府必要的財力、物力，實行政府主導、市場運作的投資體制。
（2）建立財政投融資監督管理部門。在財政局內成立專門的機構，如成立投融資管理中心，作為固定的組織機構并由專業人員組成。以此機構專門負責制定市場運作所需要的各項配套政策；制定財政投融資的規劃，確定項目的輕重緩急；統籌預算內、外政府專項資金，在引導社會各類資金中起基礎性、決定性作用；對項目的投融資方案進行審批，對執行情況進行監督管理。
（3）建立城市開發基金組織。與一般的金融機構不同，地方城市開發基金組織兼有經濟審查和工程監控職能可以積聚大量金融、會計人員以及工程專家，與其財政投融資機構的性質相適應的。
通過以上三種方式形成總體政府主導，分層（企業或項目層）市場運作的財政投融資格局。
（4）組建投融資管理戰略聯盟。強化與銀行及銀監會戰略同盟的聯系，加強與國家政策性銀行的業務合作，建立政、銀聯手監管機制，定期或不定期地組織召開政府、銀行和銀監局三方聯席會，加強溝通和信息共享，提高監管能力和辦事效率。
4.進行科技創新，建立政府債務風險預警機制
加強政府債務管理，建立風險模型比較財政投融資政策的效果和風險，進行投資乘數分析，尋找財政投融資和國民收入增長的平衡點，幫助政府決策，強化風險意識，嚴格控制債務規模，防止債務風險。
根據凱恩斯理論，投資刺激需求的增長，投資完成后又增加能供給，所以投資是經濟增長的動力，對經濟影響具有乘數作用。投資乘數是指增加一單位投資，所導致的國民收入增長的倍數。假設Y=GNP，C為消費額，I為投資額，G為財政支出額，X為凈出口額則Y=C+I+G+X，當I過大時，政府為償還利息財政支出會降低、消費下降，則Y必然下降。，其中K即為投資乘數。
為此，應充分利用現代信息技術，建立投融資統一管理、信息監控平臺系統，進行項目備案，讓投融資的各方信息匯總進入監控平臺，做到權利關系明了，項目進展明了，融資債權關系清晰，資金的“借、用、還和審”透明。所有環節經審批備案入網、數據交換以后，才可以進行下一步，既可以提高信息透明度和共享度，提高審批速度，又可以加強監督，便于審計、統計，使上述的制度創新和管理創新又可以依托的平臺，落到實處得到執行。綜上，投融資是一項非常復雜的工作，必須根據社會經濟環境和項目實際情況靈活運用，進行合理的組合配置，這一切需要政府構造更加完善的投融資監管體系，健全管理制度，規范政府投融資行為，創新監管體系，強化風險管理和績效評估，才能既通過投融資促進經濟發展，又做到風險可管可控。
參考文獻：
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關鍵詞 財政投融資 體系建設
財政投融資的概念最早產生于20世紀40年代后期的日本，指的是政府為了實現一定的產業政策和財政政策目標，遵守信用原則，有償地通過直接和間接方式廣泛地籌集資金，有政策性金融機構負責統籌管理和經營，按照政府特定的政策目標進行資金投放，支持企業、事業單位或公共部門和項目開展生產和事業的一種資金活動。
1 我國財政投融資體系存在的問題
我國財政投融資起源于50年代，進入80年代以后得到迅速發展，目前呈現政策性銀行、投資公司和財政周轉金并存的體系狀況。一直以來，它對促進經濟發展、加強基礎建設、完善資金市場等方面發揮了巨大的作用。然而，現階段的我國財政投融資體系在各個環節還存在著不少問題，急需建設和完善。
1.1融資渠道單一，資金不足
我國財政投融資的資金主要是來自政府投入的資金金，包括各項財政周轉金、發行的國家債券或金融債券、郵政儲蓄存款、社會保障基金等。我國投融資片面注重籌集財政資金，而忽略了民間資金的籌集；注重國內籌資，而不注重到國際資金市場拓展新的融資領域，外資使用的力度明顯不行。這使得融資總額不足，尤其要投資于投資額大、建設期長、需要大筆資金的基礎建設投資時，財政投融資往往會顯得力不從心。
1.2財政運作不規范，效率低下
有時財政投資前的準備工作不足，對政府特定的政策目標理解不透，缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，盲目實施財政投融資項目，重復建設現象也仍然普遍，在項目建設中透明度不夠，缺乏合理的成本核算和有效的監督約束機制，項目結束后也不進行合理及時的評估，對財政投融資的使用效率和成果缺乏合理的評價。而且，財政投融資粗放型明顯，重數量輕效益，有時只顧眼前利益和微觀利益，而忽略了長遠利益和宏觀利益。
1.3管理體系不健全，缺乏監督
財政投融資涉及的部門機構繁多，既有政策性銀行、商業銀行，也有財政信用機構，財政部門和各主管部門也都存在不同形式的投融資活動，由于它們性質不同，投融資的目的和方式也有差別，不容易統一行動。而財政投融資是為了實現政策目的、滿足公眾利益、合理分配能源，尤其投資于具有“公共物品”特征的基礎行業、社會公用事業、基礎設施的建設如農村基礎設施、高速公路、醫院等的建設。現行投融資體系缺乏全國統一的領導、規劃和管理，容易造成盲目投資，管理混亂這樣不僅不利于充分發揮財政投融資的政策性職能作用，更不利于發揮它的宏觀調節職能、解決“市場失靈”的作用，這就急需一個統籌資金、協調行動的管理機構。
1.4政策性引導作用不足，民間投資不足
財政投融資應該具有很大的政策性導向作用，現階段我國財政投融資對市場投融資的領域、方向、規模等發揮的引導作用不足，正如“十七大”報告指出的要樹立正確的績效觀，防止搞”形象工程”，要把資金引入有利于國家建設、有利于改善民生的領域和項目，像振興東北老工業基地、西部大開發、新農村建設等等。同時，我國民間資金力量很大，中小企業、新社會階層潛力很大，據新華社最新報道：目前我國新的社會階層人數約為7500萬人，他們掌握或者管理著10萬億元的資金，財政投融資對這部分資金的利用明顯不足。
2 完善我國財政投融資體系建設
2.1拓寬財政融資渠道，完善融資方式
財政投融資機構是以政府為主體，采取直接和間接相結合的融資方式，既可以依靠財政投融資機構發行股票、債券和其他有價證券等方式直接進行融資，也可以采用間接融資方式進行借款。國家還要加大政府擔保債券和政府擔保借款的力度，政府擔保債券往往具有明確的投資目的和用途，而且政府具有良好的信譽，證券風險低，具有明顯的籌資優勢。同時，借助政府信譽，鼓勵部門和投資項目利用世行、亞行貸款和各國政府贈款等多種方式大膽使用外資。還應利用新興的融資方式如BOT、BTO、TOT等籌集資金，引導越來越多的非政府資金、民間資金、外資流向那些社會發展迫切需要，但民間部門不愿投資的領域和行業，如基礎產業、公共設施建設、新農村建設等。
2.2強化對財政投融資的計劃、監督和評價
要做好投融資項目的規劃、決策、預算、控制和事后評價，保證投融資有條不紊的進行，還要建立業績評價與激勵機制體系，提高資金使用效率。加強投融資項目管理制度建設，對財政投資項目實行全過程的制度化、規范化管理。建立嚴格的財務管理和科學的風險控制，包括風險監測機制、風險防范的內部控制機制和風險補償保障機制等。要提高風險意識，降低投融資風險，合理匹配資金，謹慎選擇投資項目，對投資項目跟蹤監督，要分工負責，落實責任，避免不必要的損失。
2.3開放行業準人領域、減少政府對投資的直接干預
不能對民間資金、外資等限制太嚴，要造一個自由、公平、高效的投資環境，適應市場經濟要求，在保持國家宏觀調控的和經濟穩定的前提下，最大限度地開放行業準入領域，鼓勵民間資金參與國家基礎建設、出口創匯企業、需要國家政策扶植的中小企業、農村建設等領域，為了促進國民經濟均衡發展，還應配合國家的經濟發展戰略，對經濟不發達地區進行投資，促進當地經濟的更好更快的發展，倡導投融資主體多元化，加大投融資融資量，突破我國財政投融資體系中渠道單一、效率低下的發展瓶頸。
2.4加強財政投融資體系的法制化建設
現階段我國財政投融資體系沒有嚴格、完整的法律規范，在融資方式、資金管理、項目審批、投資決策、績效評價等方面都缺乏明確的法律法規，容易導致資金的亂用、肢解甚至挪用，達不到實現一定的產業政策和財政政策的目的，給國家和公眾造成很大的損失，難以發揮財政投融資應有的作用。因此，應盡快制定《財政投融資法>、《政策性銀行法》，做到有法可依，規范投融資活動，提高使用效率。
2.5積極借鑒國外成功經驗
國外投融資發展較早，已經取得了一些成就，可能國家經濟構成不同、經濟發展水平不同，資金市場情況不同，但是財政投融資的主要領域卻具有一定的共性，有些成功經驗是值得我們借簽學習的。財政投融資概念最早產生于日本，它已成為推動日本經濟發展的主要手段之一，戰后日本政府投融資發展很快，已積累了許多成功的經驗，通過加強財政投融資立法，積極發揮財政投融資的作用，戰后日本頒布的與財政投融資有關的法律達20多部，并加強對財政投融資的計劃指導，積極分配資源，推進經濟發展。美國財政投融資的資金，一般通過稅收、收費、發行債券等形式來籌措，和我國不同，美國資金投融資資金80％以上來自私人投資，而且美國非常重視基礎設施、公共事業的建設和投資，像建設醫院、高速路、福利設施、核電站等等，美國對教育投資亦十分重視，州和地方政府的財政支出中教育支出占1／3以上。
總之，建設完善的財政投融資體系是發展市場經濟、加強我國現代化建設的必經之路，它有利于社會基礎設施建設、促進社會和諧穩定、發展資金市場等等。我們必須按照市場經濟要求，完善財政投融資體系建設，加快財政投融資法制建設，創新投融資渠道，創新投資方式，加強投融資的管理，吸取國外成功經驗，使投融資體系為我國的宏觀調控、經濟建設、社會發展做出更大的貢獻。
參考文獻：
關鍵詞：財政投資；公路項目；工程造價；評審
Abstract: The financial investment and financing of highway construction project cost assessment of the characteristics and requirements, combined with the actual work of how to give full play to the professional and technical advantages of investment appraisal, investment appraisal work really become the effective measures to control project cost, saving construction investment and means.
Keywords: financial investment; highway project; project cost; review
中圖分類號F540.3文獻標識碼：A文章編號：
引言：
財政性投融資建設項目，指的是全部或者部分使用政府財政預算內的資金和政府的其他資金，來進行相關的固定資產建設投資的施工項目。財政性投融資建設更多的是專注于社會效益的最大化，所以，是一種社會性的基礎設施建設，同時也是一項公益性的建設。在建設項目的過程當中，詳細的針對項目決策階段、設計階段、施工階段、招投標階段、以及結算階段進行全過程的造價評審，一方面可以更進一步的反映建設項目的實際造價，另一個方面也是對項目每一個階段進行有效控制和保障的必要措施，力求實際建設的項目能夠滿足需求。
一、財政投融資公路建設項目造價評審的目的
隨著我國公路建設進入快速發展時期，政府投資又占據投資的主體地位，為了更好的實現政府投資效益，充分的發揮公益性作用，對政府投融資公路建設項目進行造價評審具有及其重要和必要意義。長期以來，人們普遍忽視公路建設項目前期工作階段的造價控制審核，而把主要精力放在施工階段—施工圖預算、結算工程價款，算細賬。這固然是必要的，但也要看到，當預算人員編制施工圖預算和竣工預算時，建設方案和設計圖紙都已經確定了，若項目決策存在失誤，在經濟上不合理，假如設計方工作只是事后算賬，只能消極地反映已完工程量，只能被動地反映設計和施工，這顯然是片面的、不夠的，必須對公路工程造價進行全過程審核控制。而這也是對財政性投融資公路建設項目造價評審的目的所在。
二、 公路建設項目決策階段的投資評審
公路項目決策階段的投資評審。是對整個公路建設項目進行科學合理的決斷，以保證相關的資源可以合理的配置。決策階段對于實際工程造價的影響是至關重要的，針對財政性投融資公路建設項目而言，需要保證相關的決策具有很強的前瞻性，同時還需要保證決策的科學化、合理化和民主化。
決策階段投資評審的主要文件依據包括項目立項報告、可研報告、資金來源報告、建設用地許可證、規劃許可證、項目報建資料和設計任務書等。評審時，應重點審查建設項目可研報告包括立項的理由、建設規模、建設方案、環境保護、社會和經濟效益預測是否合理等；審核建設資金的來源渠道是否合法和到位，是否存在瞞報、多報、出具虛假證明等情況；審核設計任務書的設計規模與行政管理部門批準的計劃投資規模是否一致，防止擅自擴大建設規模，增加工程造價。
三 公路建設項目設計階段的投資評審
設計是根據項目用途，采用科學先進的方法，完整地表現結構、空間布置、與周圍環境的相互關系等，是對建設工程進行規劃的過程，對項目造價和使用后所產生的社會經濟效益起決定性的作用。設計階段的工作主要包括設計單位的選擇、設計方案的確定、總平面設計、結構設計、材料設計的選用等。評審時，一是審查了解設計單位和設計人員是否具有設計資格許可證。近年來，有些設計單位和人員由于怕負責任、圖省事，使用不規范圖紙設計，隨意加大工程安全系數、增大結構層、提高標準，從而增加了工程造價。二是要求設計部門積極推行限額設計，并貫穿于設計全過程，嚴格控制各項經濟指標，防止“設計不算賬、概算見分曉”的被動局面。三是審核總平面設計對土地利用、工程長度等控制是否合理；結構的設計是否符合規范要求；建筑材料的選用是否符合市場供求關系，新型建材的使用是否科學經濟；選用的設備是否先進，型號、數量是否符合使用要求，來源、價格是否合理。
四 公路建設項目招標階段的評審
工程招投標是建設單位擇優選擇施工、物資設備供應等承包單位的主要方式，是市場經濟體制下工程建設管理體制的一項重要內容，它改變了過去依靠行政手段分配施工任務的做法，解決了好壞不分，賞罰不明的問題，達到工期短、質量優、造價低、效益高的目的。然而，由于市場機制不夠健全，工程招投標工作還存在一些問題，如招投標方式和程序不符合規定，建設單位個別管理人員與投標單位暗中勾結、弄虛作假，使招投標工作失去了實際意義。因此，投資評審人員應積極與工程招投標管理部門配合協作，加強對招投標工作的審核監督。
1、審查建設單位和建設項目是否具備招標條件。建設單位必須具有法人資格，建設項目各種審批手續必須齊全，建設資金和主要材料設備的來源已經落實，招標文件完備。
2、審查招標方式和招標程序是否合規。公開招標項目必須向社會公告，邀請招標項目必須經招標行政主管部門審批，并由符合要求的投標商參與，招標程序要公開、公正、公平，對投標單位平等對待。
3、審查工程最高限價。最高限價應控制在總概算和批準的投資限額內，最高限價應符合工程質量標準要求并與市場價格水平相適應；建設單位不得片面壓價競爭；最高限價要向投標單位公開。
4、審查投標單位資格和標書。主要審查投標單位資質等級文件、財務實力、管理水平、社會信譽、業績等；審查投標文件的內容是否完整、齊備和真實；施工方案是否科學；標書的報送程序是否符合招標文件的規定。
5、審查開標、評標、合同簽定工作程序是否符合規定。開標必須在招投標管理機構監督下進行，工程管理、投資評審、公證等部門參加，開標時間要符合招標文件規定的要求，標書密封要完好并當眾起封公布投標報價；評標組成人員應按規定的各方組成，評審標書要按招標文件規定的評標方法、原則進行，開標后不得更改，計分法評標時各項目設置的分值和設定的上下浮動分數、有效報價區間要合理，評分標準能真正起到擇優選取施工隊伍的作用；評審小組應寫出評標報告，推選出中標候選單位供招標單位選擇；定標后，招標單位應及時向中標和未中標單位發出通知書，并在規定期限內簽訂合同，其主要條款應與中標內容相一致。
五 公路建設項目施工階段的評審
公路工程施工階段是形成工程產品的重要階段。強化施工階段的管理和監督，對于加快施工進度、保證施工質量、降低工程造價、提高投資效益等都具有十分重要的意義。投資評審部門應與工程主管、建設、施工、質監、設計等部門搞好配合，重點做好以下幾項工作，為竣工結算掌握真實準確的第一手資料。
1、審查施工組織設計方案。施工方案要經濟合理，施工技術先進，施工力量和機械調備得當，組織要均衡。
2、審查施工圖預算。施工圖預算是影響工程造價的基本因素，也是編制竣工結算的主要依據。加強施工圖預算審查，使其控制在批準的概算投資內，是投資評審的重要工作。評審時，主要審查工程量計算有無錯算、漏算、重算、多算的問題，定額和單價的套用、費率的計取是否正確等。
3、審查施工資料。施工過程資料主要有施工圖、圖紙會審記錄、隱蔽工程驗收記錄、分部分項工程驗收記錄、設計變更通知、施工日記、構件實驗報告、主要材料合格證等，是審查竣工結算的重要依據。審查這些資料的記錄是否及時、準確，現場管理人員是否簽字認可，特別是對隱蔽工程驗收記錄，評審人員要到現場核實，防止弄虛作假的現象發生。
4、審查主要材料、設備的采購。對選用的材料、設備進行必要的市場調查，對其型號、規格、價格進行對比，檢查是否符合設計要求并做到采購有計劃、選用有調查、入庫有驗收、領用有手續，特別是對主要材料采購要嚴格把關。
5、檢查施工單位是否按施工圖紙施工，是否有分包、轉包工程現象，對分包的專業性較強的附屬工程是否經工程管理部門批準。審查工程質量事故發生原因以及處理結果。
六 公路建設項目竣工結算階段的評審
在工程竣工后，投資評審主要是對施工單位提供的結算書進行審核，這不僅直接關系到工程造價的合理與否，也關系到建設單位和施工單位的切身利益。這就要求我們熟練的掌握國家的相關政策法規和建設條例的規定，熟悉項目施工圖，詳細了解設計變更，查閱相關的施工合同，力求全方位的掌握結算階段的造價評審資料。
首先，審查建設項目是否已進行完工驗收；審查結算書資料，包括工程量計算表、定額套項、工程取費表、材料分析表等；審查結算書的總額是否超過施工圖預算造價，如超過預算造價要查清其原因和依據。其次，全面審核計算工程量，根據施工圖及變更通知單、施工合同、施工記錄資料等審查工程量計算過程；審查套用定額是否正確。
再次，對重大計費項目進行重點評審，這些項目變化因素最多，核減的費用也最高。最后，將評審結果與建設單位和施工單位進行核對，做到建設單位、施工單位都滿意，切身維護投資各方的合法權益。
總之，公路工程投資評審應積極參與建設項目全過程管理，做到事前、事中、事后審核控制，使投資評審由現行的“重視結（決）算、輕視概（預）算、忽視投資估算”轉變為“從重視估算、概（預）算，直到結（決）算”的全過程主動評審模式，充分發揮投資評審的專業技術優勢，努力實現投資評審關口前移，使投資評審工作真正成為控制工程造價、節約建設投資的有效措施和手段。
結束語：
在財政性投融資建設工程施工項目當中，嚴格的按照上述的造價評審來進行綜合性的造價管理，是對工程建設成本的最有利保障，同時，也是合理的保證建設的資金利用效率最大化的關鍵性環節所在。所以，在評審工作中，還需要進行深入的分析和總結，力求對工程建設的各個階段，進行嚴格的造價評審，進而使得財政性投融資的建設項目達到預期的效益，為社會的發展和前進以及經濟的進步等方面做出積極的貢獻。
參考文獻
何小輝.淺議公路施工建設項目的基本造價管理以及相關工作當中需要重視的幾點問題【J】.現代化施工建設，2010.10
關鍵詞：地方政府信用；風險指標；金融穩定
近年來，我國地方政府投融資平臺迅速發展，截至2011年9月底，我國的地方政府投融資平臺貸款余額達9.1萬億元，其中3.2萬億元將于未來三年內陸續到期。地方政府投融資平臺已經成為地方政府大規模融資的重要手段，在推動地方經濟發展方面發揮了不可替代的作用。與其同時，其債務風險愈演愈烈，引起監管當局和專家學者的高度重視。深入探討我國地方政府投融資平臺的債務風險及防范，對于完善地方政府債務管理、穩定地方金融有著重大的現實意義。
一、我國地方政府投融資平臺的產生背景
我國地方政府投融資平臺的產生是與我國特殊的制度背景相聯系的。在計劃經濟時期，我國地方政府的工業投資和城市建設等項目都要遵循中央政府的統一指令，因此地方政府沒有必要也根本不可能通過自身信用來進行融資。隨著我國經濟體制的轉型，中央逐步下放地方政府相應的投資權限，我國政府融資平臺的真正發展始于1994年的分稅制改革，財政改革將稅收和收入分配制度取代了包干制度。地方融資平臺繁榮于2008年下半年，金融危機的爆發給市場經濟提供了機遇，中央政府為了活躍市場，制定了“4萬億”的投資振興投資規劃，其中中央財政承擔1.18萬億元，剩余的2.82萬億元由地方財政承擔。這就為地方融資提供了一個契機，政府提出積極鼓勵和支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具 ，地方政府融資數量和規模得到空前發展。
然而，1994年我國分稅制改革導致了財政收入向中央政府高度集中，加劇了各級地方政府旺盛的投資需求與有限的可支配收入之間的矛盾，我國不平衡的地方財政收支結構可以用一個非常直觀的指標表示出來——地方財政自給率（地方本級財政收入與地方本級財政支出之比）。分稅制改革前后，地方政府的財政自給率從1992年的97.4%下降到2010年的54.97%，呈顯著下降的趨勢，地方政府在經濟建設過程中捉襟見肘，資金缺口巨大。為解決經濟發展的資金需要，各級地方政府紛紛組建了自己的平臺公司。可見地方政府承擔的事權與其可支配的財權不匹配，催生了地方政府投融資平臺的產生。
二、地方投融資平臺的風險指標與表現
在地方財政入不敷出的情況下，地方政府利用投融資平臺，通過土地出讓、政府資產抵押等方式大量融資用于城市基礎設施建設，帶來了融資規模擴張過猛、財政和金融的潛在風險增加以及管理不規范等一系列問題。
（一） 地方投融資平臺的風險指標
將地方政府債務風險劃分成“借債”、“用債”和“償債”三個環節，在各環節上分別以不同的指標來考量風險大小，如下表1。
（二）地方投融資平臺的風險表現
1、融資規模超過了地方財政的償付能力
我國地方投融資平臺公司的主營業務主要集中于基礎設施項目建設和公益性項目投資，這些公共物品的投資建設具有耗資巨大、投資回報期長的特點，致使地方投融資平臺的融資規模急劇膨脹，償還能力不足。2011年審計署第35號公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額達107174.91億元，遠遠超過了地方政府全年的財政收入。
2、償債保障性差
（1） 償債能力差
一方面，項目盈利能力不高。這與地方投融資平臺公司的主營業務息息相關，像城市基礎設施這種基建類項目或公益性項目幾乎沒有未來現金流流入，盈利性較低。另一方面，債務期限長，不能償付債務本金。如下表，可以看到基礎設施建設等的資產負債率都在60%以上，這就直接加大了投資及償還的風險。
（2）融資過度依賴銀行貸款
地方政府投融資平臺的主要融資途徑集中在銀行融資上，據銀監會估計，截至2009年5月底，地方投資平臺總債務額約為3.56萬億元，其中銀行貸款3.02萬億，占85%，企業債券1461.9億，占4.1%，理財產品類65.05億，占1.8%，其他融資來源占9.1%。當銀行發現地方融資平臺債務風險加大，緊縮信貸時，平臺公司由于資金來源不足、在建項目擱淺，其債務風險是不可避免的。更為嚴重的是，地方融資平臺的貸款機構主要是中小規模的地方城市商業銀行及城鄉信用合作社，這些機構承擔風險的能力有限，地方融資平臺的債務風險會引發金融機構的信用風險。
三、地方投融資平臺債務風險的危害
1、導致我國的財政赤字急劇上升
一直以來我國采取的是穩健的財政政策，中央政府也特別重視對于赤字的控制，但是近年來地方政府投融資平臺舉債規模越來越大，導致我國的財政赤字急劇上升，以至2009年中央財政赤字達到了7781.63億，創下了我國改革開放以來赤字的新高，2010年中央財政赤字雖然較2009年有所減少，但仍然保持在6700多億的高水平上。
關鍵詞：地方投融資平臺；風險類型；風險控制
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0141-02
一、地方投融資平臺現狀
國家審計署2011年首次公布了針對地方政府債務的全國審計結果，各地方政府的債務總額高達到10.7萬億元，相當于中國GDP的27%。其中融資平臺公司政府性債務余額49 710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。這一數據在社會上引起了廣泛的關注，對政府信用和政府償債風險的研究一時間成為熱點。
地方投融資平臺是由各級地方政府出面，通過劃撥土地國有資產、國債、專項基金、規費和稅費等方式注入資產而成立的現代企業，進而將資金運用于市政建設、公用事業等項目。截至2010年底，投融資平臺政府性債務中，政府負有償還責任的債務31 375.29億元，占63.12%，政府負有擔保責任的債務8 143.71億元，占16.38%，其他相關債務10 191.68億元，占20.5%。
審計結果顯示有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。有4個市和23個縣級政府逾期債務率超過了10%[3]。巨大的債務風險和償債壓力引發公眾呼吁，研究投融資平臺風險類型和有針對性地提出管理對策迫在眉睫。
二、投融資平臺風險類型分析
投融資平臺急速發展和參與主體存在的問題蘊藏著諸多風險，基于風險管理的視角，投融資平臺風險可分為項目風險、管理風險和制度風險三大類。
（一）項目風險
項目風險是由投資主體、投資項目類型、收益形式、資金流等共同構成的風險因素矩陣，其中投融資平臺舉債籌資風險、債務償還風險凸顯。
1.籌資新建環節的啟動風險。在創建地方投融資平臺的初始動因中，緩解地方財政壓力是主要初衷，因而政府投入的資本金普遍不足，舉債籌資的門檻降低，造成償還能力下降。作為政府出資的主要形式，國有資產的抵押、政府信用擔保成為籌資興建投融資平臺的保障。但高估政府財政收入能力，重復抵押國有資產的行為大量出現，造成項目啟動環節的高風險。
2.土地使用權過度資本化帶來的資本市場清償風險。政府和投融資平臺在“土地財政、融資平臺 、商業貸款”的基本模式中相互依存，政府依托巨額土地收益建立的土地財政既是該模式存在的物質基礎，又隨土地價格上漲催生更多合作平臺。一旦土地收益建少，資金鏈條緊張或斷裂，投融資平臺的償債能力就大幅下降，債務負擔會全面成為政府負債，引發資本市場償債風險和地方政府信用風險。
3.項目自身收益低帶來的清償風險。由下表可以看出，地方投融資平臺的資金用途多為市政建設和基礎設施建設。由于基礎設施建設的周期長，補償能力低下。資金循環在低收益的基礎建設項目中，一旦后續資金不能及時到位就會寅吃卯糧將風險向下一期積累。同時項目建設周期往往長于政府行政周期，也會造成項目中途擱置、后繼乏力的風險。
（二）管理風險
由于缺乏清晰的責權規制，地方投融資平臺的運行存在大量的管理風險。
1.信息不透明造成的監管不力和責權不明必然會帶來管理風險。由于興建投融資平臺是由政府擔保的準政府行為。市場化程度低，信息披露與市場參與程度低，管理機制和問責機制不健全。審計結果顯示，至2010年底，在36個省級政府中，有14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。
2.投融資平臺運行中效率低下的管理風險。一些地方舉債存在盲目性，資金投向未落實，有的項目準備不充分，導致資金使用效率低下。地方政府債務尚未支出的金額一萬多億元，有部分債務是2008年及以前年度舉借，2010年未支出的債務余額有1 319.8億元，為此支付利息67.74億元 。
3.退出機制不健全造成的管理風險。投融資平臺創建后如出現償債困難和項目后續資金缺乏，應與其他公司同樣進入破產程序，但由于破產后的債務將轉嫁到作為擔保部門的政府身上，造成信用風險和銀行壞賬。由于不能剝離與政府的關系，投融資平臺的退出機制無法落實。
（三）制度風險
投融資平臺的大量涌現與土地使用權資本化和收益權資本化制度密切相關。從地方投融資平臺的分布可以看出，主要債務發生在東部，2010年底東中西部政府性債務余額，分別占49.65%、23.06%、27.29%。土地財政與投融資平臺相互捆綁形成投融資平臺過熱運行的制度風險很大。2010年底，地方政府債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25 000億元，共涉及12個省級、300多個市級政府。
三、控制投融資平臺風險的對策建議
（一）項目風險管理對策
面對各地方投融資平臺運行中發現的項目風險，要在項目初設、運行管理和退出機制三個方面采取措施。要強調項目的創設的合規性：平臺公司創設、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔保等按規興建。披露項目信息和平臺運行信息，注重項目清償管理，確保資金流的持續是杜絕風險的主要手段。
應設立風險警戒線，將貸款逾期率達20%的項目暫停擔保貸款，設置黃色預警區域，進入預警區域的公司及擔保單位要提高項目運行和資金到賬效率，同時加大監管和督促力度；達到解禁標準可繼續執行，持續運行困難則要將項目分解或凍結，考慮公司退出投融資市場。確保通過動態管理的思路及時控制風險。
（二）公司經營管理風險規制
投融資平臺在經營管理方面，應逐步完善公司治理結構，建立專業的經營層隊伍，形成有競爭力的專業經營部門，并在投融資管理方面，強化最高決策層和管理層分層授權決策體系，形成專業的投融資人員儲備，嚴格控制投資經營風險。
同時增大地方政府舉債，減少政府對投融資平臺的依賴。不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能從總量上控制地方債務的進一步膨脹。
（三）投融資平臺發展制度風險的控制
要解決投融資平臺迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權向中央政府轉移，財權劃分上向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。同時抑制土地使用權收益和房地產價格的過快上漲，打破高估土地財政收入能力的預期，讓土地的供應恢復到平穩格局，從而緩解投融資平臺發展的制度風險。
參考文獻：
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為加快全省經濟社會發展和城鎮化進程，推進城市建設投融資體制改革，廣泛吸引社會資本參與城市建設，現提出如下意見。
一、指導思想和目標任務
（一）指導思想：全面落實科學發展觀，進一步解放思想，創新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市
市政公用事業改革，加快推進城鎮化進程。促進城市資源、資產的有效整合和合理流動，建立政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設投融資體制，為我省城市建設又好又快發展提供有力保障。
（二）目標任務：2009年底以前，各設區市建立定位準確、功能完善的城市建設投融資主體，制訂切實可行的投融資具體政策和措施，初步實現城市資源、資產的有效整合。2010年底前，進一步理順政府相關部門和投融資主體間的關系，規范投融資行為，創新投融資方式，基本建立適應我省城鎮化發展需要的投融資體制，實現城市建設的可持續發展。
二、打造充滿活力的城市建設投融資平臺
（三）搭建適應資本市場融資要求的城市建設投融資主
體。按照《國務院關于投資體制改革的決定》要求，積極探
索各種新的投融資方式，突破城建投資瓶頸。各設區市要結
合當地實際，整合城市資源和資產，拓展投融資渠道，制訂
切實可行的政策，搭建城市建設投融資平臺。成立城建投資
公司（或集團）作為政府主導的城建投融資主體，并明確其
城市建設投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府
部門的投資、融資、建設、運營統一劃歸投融資主體，將原
來分散在各部門的城建資產和其他政府性資產及權益統一
由投融資主體運營管理。城市建設投融資主體經授權依法享
有出資人權利，承擔國有資產保值增值任務。對政府下達的
城市建設項目計劃，依法進行融資、建設、管理以及部分項
目的運營。原有融資能力強且運作較好的城市建設投資公司
或市政公用事業資產經營公司，進一步完善法人治理結構和
擴大資產規模后，可直接作為政府主導的投融資主體。有條
件的縣（市），也要搭建城市建設投融資平臺。
（四）建立城市資產與資源注入機制。建立政府對城市
建設投融資主體資本金注入制度，現有的城市建設資金要統
一劃歸城市建設投融資主體使用，有條件的市、縣（市），
要逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經營性城市資
產要及時劃入投融資主體。對承擔城市公益性基礎設施項目
投資、建設和運營的城市建設投融資主體，享受國家相關財
政、稅收的政策優惠。通過財政資金補充、城建資產注入、
土地增值收益返還等形式，建立持續的城建資產與資源注入
機制，不斷擴大城市建設投融資主體的資產規模，提高資產
質量和運營能力。
（五）建立城建投資主體償債保障機制。優化城市建設
投融資主體的債務結構，嚴格控制債務風險。根據具體情況，
可以采取第三方擔保、資產抵押、應收賬款或股權質押擔保、
財政專項收費受益權和財政專項補貼資金承諾等多種方式
為城建投融資主體融資擔保。從財政資金、土地出讓收益和
其他經營開發性收入中拿出一定比例，設立城建項目償債基
金，委托城市建設投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利
性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城市建
設相適應的城建投資主體償債保障機制。
（六）建立城市建設投融資人才激勵機制。城市建設投
融資主體實行國有獨資公司或法人獨資公司管理體制，董事
會成員由政府提名。鼓勵行政機關公務員、事業單位編制
人員到城市建設投融資主體工作。中高層管理職務實行聘任
制，工資待遇參照國有企業管理人員標準，并建立對應的薪
酬激勵制度。鼓勵城市建設投融資主體與高等院校、研究機
構和咨詢服務機構建立長期合作關系。
三、拓展多種形式的城市建設融資渠道
（七）擴大直接融資的比例。認真貫徹落實《國務院關
于推進資本市場改革和穩定發展的若干意見》，逐步提高直
接融資在各地城市建設中的比例。靈活運用企業債券、股票
上市、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接
融資規模。鼓勵城市建設投融資主體通過收購、兼并和其他
方式，培育1—2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發行
試點工作，鼓勵股權投資基金、保險資金擴大在城市建設領
域的投資規模。
（八）創新土地經營機制。不斷完善土地收儲和開發制
度，盡快建立城市規劃與土地儲備相結合的聯動機制。市、
縣（市）政府及其有關部門要嚴格控制重大城市基礎設施項
目周邊土地，統一規劃，統一收儲，統一開發，由此帶來的
土地增值收益專項用于城市基礎設施建設。土地增值收益應
在一個月內轉入城市建設投融資主體。鼓勵在城市建設投融
資主體設立土地儲備中心或分中心，通過項目合資、合作等
多種方式，引進社會資本，推進城鎮土地儲備、整理和開發
工作。
（九）大力開展項目融資創新。進一步加大盤活存量資產
的力度。對經營性的城市建設項目，鼓勵采取轉讓產權或特
許經營權的方式回收資金。對準經營性或非經營性城市建設
項目，鼓勵采取政府回購、財政補貼、收費收入支持、特許
經營授予等方式，公平選擇投資者和經營者。對涉及大量機
器、設備采購的城市建設項目，鼓勵采取設備租賃、融資租
賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設—轉讓）、
BOT（建設—運營—轉讓）、TOT（轉讓—運營—轉讓）和PPP
（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城建項目的融資
創新。
（十）加快地方金融服務體系建設。各市要把加快地方金
融服務體系建設作為推進城市建設投融資體制改革的重要
工作來抓。積極支持外埠金融機構和中介服務組織到本地設
立分支機構，開展業務。加快地方商業銀行的發展，通過多
種形式，提升我省地方金融機構的綜合實力和整體競爭力。
充分發揮保險、信托、擔保、咨詢等金融機構在城市建設投
融資中的作用。
四、切實改善城市建設投融資環境
（十一）積極轉變思想觀念。增強創新意識和憂患意識，
摒棄主要依靠財政資金和銀行貸款搞建設的做法，樹立城市
建設投融資體制改革創新的觀念。克服狹隘思想、部門利益
的局限，樹立一盤棋意識，促進城市資源的有效整合和合理
流動。遵循資本市場規律，創造良好的融資環境和氛圍，吸
引更多的資金投入到我省城市建設中來。
（十二）加快建設服務型政府。按照“經濟調節、市場
監管、社會管理、公共服務”的要求，打破職能交叉、資源
分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設
投融資主體間的關系。各級政府及其行業主管部門要做好城
市建設投融資工作的服務，原則上不再直接參與城市建設項
目的具體融資、建設和運營。發展改革部門要加強對建設項
目立項、債券融資等的支持。建設部門要加強對建設項目的
規劃、施工、質量、安全等行業的指導和監管。財政部門要
保障財政投入資金的足額、按時到位。國有資產監管部門要
加強對城市建設投融資主體的監管，保證國有資產的保值增
值。審計部門要加強對建設項目的預算、決算全過程的跟蹤
審計和監督。監察部門要加強對建設項目中違法違紀行為的
監督和查處。
（十三）繼續深化市政公用事業改革。全面落實《河北
省人民政府關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的
意見》（冀政〔2004〕33號），進一步加快建立城市供水、供
氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業特
許經營制度。進一步放開城建資本市場、經營市場和作業市
場，鼓勵各種所有制形式企業參與城市市政公用基礎設施的
建設和經營，通過公開競標的方式選擇市政公用養護和管理
隊伍。盡快實現城市建設項目建設、管理、養護的分離，不
斷提高市政公用基礎設施的運行效率和服務水平。
（十四）完善城市市政公用產品定價機制。嚴格按照國
家和省政府的有關政策要求，進一步調整城市污水處理收費
標準，加快落實城市生活垃圾處理收費制度。按照“成本+
稅費+合理利潤”和“保本微利”原則，盡快研究制訂市政
公用相關行業的價格調整辦法。建立政府公共財政合理補償
機制，緩解因價格調整滯后對市政公用事業發展造成的資金
壓力。
（十五）有效防范投資風險。加快制訂中長期城市建設投
融資規劃，建立城市建設項目庫，對涉及重大公共利益的項
目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學慎重決策。采取
有效措施，防范城市建設投資給政府帶來的債務風險和信用
風險。財政部門、審計機關要加強資金的監督管理，認真做
好項目跟蹤審計和檢查，加強對項目的事前評審、事中監控、
事后評價，建立健全項目跟蹤問效和風險防范機制，確保資
金的安全、規范和高效使用。財政部門不得為投融資主體作
融資擔保，防止財政債務危機；投融資主體之間不得相互擔
保，避免造成大面積金融風險；財政撥付給投融資主體的專
項資金必須專款專用，不得交叉使用、互相挪用。
五、加強組織領導
（十六）加強對體制改革工作的領導。各級政府要高度
重視城市建設投融資體制改革工作，切實加強組織領導。建
立政府主要負責同志負總責的工作機制，充分調動各方面的
積極性、主動性和創造性，從人才、資金、政策等多方面予
以支持，確保城市建設投融資體制改革順利實施。
（十七）健全投融資決策機構。各市要成立由政府主要
負責同志牽頭，相關部門和投融資主體主要負責人參加的城
市建設投融資決策機構，并作為政府投融資管理的決策層，
負責確定建設資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等
投融資工作中的重大事項。
（十八）提高工作水平和工作質量。各級政府和城市建
設主管部門的負責同志要加強城市建設投融資理論的研究
和學習。抽調政治素質高、開拓精神強、專業能力過硬的同
志充實到城市建設投融資主體，圍繞城鎮面貌三年大變樣的
總體目標，加強對城市建設項目和城市建設投融資工作的具
體謀劃。對在推進城市建設投融資體制改革中取得突出成績
的市、單位和個人給予表彰和鼓勵。
被“逼”出來的投融資平臺
在政府大力刺激經濟,實施積極財政政策和寬松貨幣信貸政策的背景下,各個地方的政府投融資平臺不斷涌現。對這種現象,有的擔憂,有的認可,意見紛呈,莫衷一是。
應當說,地方政府的投融資平臺不是事先設計出來的,而是被“逼”出來的。地方政府有強烈的融資需求,尤其是在實施為期兩年4萬億經濟刺激方案,地方必須給中央項目提供配套資金的情況下,如何為政府性投資項目融資是頭等大事。正是在這樣的背景下,自去年以來,各個地方涌現出很多投融資平臺。這些各有特點的投融資平臺為地方政府實施積極的刺激政策提供了一個不可或缺的載體。由于沒有中央政府統一的部署和安排,地方政府投融資平臺五花八門,而且在很短的時間內大量涌現,給人的感覺無疑是一種“亂象”。但也許正是在這種亂象中,可能無意之中踩出了一條新路,形成地方政府與市場力量有效結合的一種新型方式。創新總是會有風險,地方政府投融資平臺的建設更是如此。
用西方的理念和做法來衡量我國的地方政府投融資平臺,毫無疑問地屬于“非規范”的東西,走的是“后門”或“旁門左道”,所以不少學者主張用發行地方政府債券來規范地方政府融資行為,并稱之為走“正門”,同時堵住“后門”和“旁門”。其實,用創新的眼光,或者說從構建我國地方政府的投融資體制來觀察,當前這些投融資平臺是一個很好的切入點。
從各地方的實踐來看,政府設立投融資平臺的過程,同時伴隨著地方政府改革。這與過去的情況已有很大的不同。從前是各個政府部門自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等,部門各自為政,大肆借錢,最后出現問題,當還不起債時,由政府財政去兜底。正是過去這方面的許多教訓,現在創立投融資平臺時,普遍都強調從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。為了做到這一點,不少地方已在開始對地方政府各部門的投資、融資、項目管理、監督等職能進行整合、協調和重新分工,重塑地方政府投融資體制。這樣的改革,也只有地方政府存在巨大融資需求壓力的情況下才會出現。否則,是不可想象的。如果模擬中央政府發行國債的辦法來放開地方政府債券發行,把融資得來的資金再以財政撥款的方式給各個職能部門去使用,原有的體制是不可能觸動的。這樣做,可以實現“統借”、“統還”,但能否“用得好”,則需要在原有體制下去找出路。能否找到則不得而知。對于地方政府的投融資活動,是允許其創新,構建新的體制機制,還是要拉回我們熟悉的看似規范的老路上來呢?
一種中國式的PPP模式
地方政府融資規模大小不是問題的根本,關鍵在于是否有一個有效的和風險可控的投融資體制。如果拋開這一點來談地方政府借了多少錢、風險有多大、問題有多嚴重,則毫無意義。而地方政府投融資平臺的建設恰恰在體制機制方面已經出現了創新的嫩芽,我們對之是一棍子打死,還是幫助其成長呢?我想其答案是不言而喻的。
現在的地方政府投融資平臺是一種中國式的PPP(Public-Private Partnership)模式,即公共部門與私人企業合作模式,是基于地方政府掌控的大量公共資源基礎上形成的政府力量與市場力量有效結合的一種方式。它具有以下功能:
一是整合公共資源。通過投融資平臺的建設,把政府各部門掌握的經營性資產、非經營性資產、國有企業資產、自然資源可以有效地整合起來。其實,這種整合也是逼出來的,沒有巨大的融資需求,地方政府沒有壓力,進而也就沒有動力去整合屬于各個部門、單位的資產,并注入到平臺公司。對提高公共資源使用效率,減少公共資源及其收益的流失,具有十分重要的作用。
二是協調政府的建設職能。在城市化快速推進的過程中,地方政府的建設日漸擴大。在原有體制下,政府建設職能處于“分割”狀態,各個部門各自為政。通過創新,可以現實政府建設職能在投融資平臺的基礎上進行整合,使投資、融資、項目規劃和管理、項目維護、監管這些職權在統一的政府投融資體制機制下協調運行。
三是有利于風險控制。地方政府的投融資需求巨大,如何有效地控制其風險,是當前面臨的緊迫問題。國外有很多控制地方政府投融資風險、債務風險的各式辦法,但很難搬到中國來。某些元素可以借鑒,但整體的風險控制框架,也就是制度建設,需要創新。地方一般有多個投融資平臺公司,這些平臺公司之上應有一個超脫于各個政府部門的決策機構,行使相當于董事會的職能。一些地方的做法是設立政府投融資決策委員會和監督委員會,其下設立辦公室,由財政部門負責,對整個政府的投資需求、融資方向和方式、風險測控等進行分析、研究,報決策機構使用。這擺脫了單純地由財政部門事后買單的被動局面,提前介入,整體掌控,既有利于政府科學決策,也有利于控制政府投融資風險。這無疑是一舉多得。(作者為財政部財政科學研究所副所長)
【關鍵詞】政府；投融資平臺；轉型發展
一、引言
政府投融資平臺作為加強地方經濟建設，促進社會發展的重要資金籌措平臺，尤其在加快地方的基礎設施建設、經濟項目建設以及城鎮化建設過程中發揮了非常重要的作用。但是隨著市場環境的不斷發展變化，政府投融資平臺經營管理中也面臨了不少的問題，投融資平臺對資金管理能力不足，資金運行效率不高，資金管理公開不夠以及財政風險和金融風險管控不力等問題較為突出。加快推進政府投融資平臺經營管理轉型，更好地為地方建設發展籌集、運作資金已經成為政府投融資平臺建設的重要任務，這對于加快地方的經濟轉型發展也具有非常關鍵的作用。
二、政府投融資平臺概念及特點分析
政府投融資平臺，也就是由地方政府作為機構的出資人，通過采取財政撥款或者是以土地、股權資產等作為機構出資方式，成立的具有獨立法人資格的機構，主要是承擔政府主導項目建設的投融資。政府投融資平臺成立的最主要的目的是為地方政府一些大額資金投入項目建設，特別是城市基礎設施、公益項目、經濟園區等重大項目建設籌集資金，以緩解地方政府的財政壓力。政府投融資平臺擔保主要是以政府的信用為擔保，由政府作為連帶責任方為融資平臺進行債務兜底。政府投融資平臺主要有以下幾個方面的特點：
第一，政府投融資平臺的出資方是地方政府，所以政府投融資平臺的一些投融資行為都應該以政府的政策制定為導向，主要是為了完成地方政府的有關基礎設施項目以及產業轉型升級等關系到地方發展的重大項目。
第二，在地方政府投融資平臺的融資渠道方面，主要還是以銀行等金融機構作為融資主體，融資方式中，最主要的是依據政府信用進行銀行貸款。在融資方式上，包含了貸款、債券、票據、信托產品以及權益融資等多種方式，由地方政府進行直接或者間接擔保。
第三，在地方政府投融資平臺的資金投資方向上，大多是城市基礎設施建設項目或者是社會民生、公益項目為主，在項目的運作方式上，主要由地方政府通過整合各種存量資源、資產以及資金等，代表政府進行項目的運營管理。
第四，地方政府投融資平臺收益情況也各有不同，按照收益性質來劃分，地方政府投融資平臺可以分為公益性投融資平臺、準公益性投融資平臺以及經營性融資平臺等幾種方式。
三、地方政府投融資平臺轉型發展的背景分析
地方政府投融資平臺的設立，根本上還是為了解決地方政府財政資金不足等問題，不同經濟發展形勢下，不同地方的發展條件以及發展環境的變化，勢必也會造成投融資平臺功能要求的變化。在當前形勢下，加快地方政府投融資平臺轉型發展有著重要的現實需要。
1.地方政府投融資平臺運作中的問題要求必須轉型發展
地方政府投融資平臺在運作中出現了不少的問題，需要加快轉型，才能適應地方建設發展的實際需要，當前的突出問題主要表現在：
（1）地方政府投融資平臺內部治理結構不合理。現階段很多投融資平臺在經營管理中普遍存在著政企不分的問題，特別是對于有關項目建設以及融資任務等，往往不是以融資平臺自身實際發展需要進行科學決策，而是被動地接受地方政府的任務，投融資平臺日常管理中的一些項目建設、經營管理以及投融資活動等，也都需要經過層層審批，管理靈活性不足。
（2）地方政府投融資平臺的盈利能力較差。很多投融資平臺資產總量規模較小，資產的質量不高，這直接造成了投融資平臺的融資能力不足。此外，很多投融資平臺的建設項目資產收益結構不合理，收益整體較少，特別是一些周期長、收益低的項目較多，導致了投融資平臺經常出現現金流緊張問題。
（3）地方政府投融資平臺融資渠道少。過度依賴銀行貸款，是目前大多數地方政府投融資平臺普遍存在的問題，這就造成了當遇到貨幣信貸政策收緊的情況下，投融資平臺通過銀行信貸進行融資的難度會越來越大。
2.新的經濟發展形勢要求需要盡快推動投融資平臺轉型發展
在政策環境方面，近年來，國家出臺的新預算法、加強地方政府性債務管理的意見、地方政府存量債務納入預算管理清理等一系列政策，對地方政府債務如何借、如何還、資金如何運作等等，都進行了規范化的管理，這也要求地方政府投融資平臺應該緊跟政策的調整變化，積極轉型發展，調整自身的經營管理運作模式，以適應國家宏觀經濟政策的系列要求。
在外部經濟發展環境方面，我國經濟發展進入轉型發展的關鍵階段，經濟增速下滑，經濟發展下行壓力日趨明顯，貨幣政策日趨收緊，供給側結構性改革加快推進等等，對各地的經濟發展帶來了深遠的影響，很多地方面臨著財政收支吃緊的問題，無論是財政資金的直接投入還是地方政府的信用擔保能力等，都受到了直接的影響，要求應該積極推進投融資平臺轉型發展，以適應新的經濟發展形勢。
四、地方政府投融資平臺轉型發展對策
1.轉變地方政府投融資平臺經營管理理念。在我國深化經濟體制改革的大背景下，作為地方政府投融資平臺也應該積極的轉變發展方向，促進投融資平臺朝著市場化、專業化、規模化、規范化的方向發展。特別是在投融資平臺的運作過程中，應該適應市場經濟環境大的形勢，充分利用好市場經濟杠桿，以實現投融資平臺的資產盈利作為管理目標，在內部管理過程中綜合采用資產重組、資本運營等一系列的手段，運用現代化的全面預算、成本控制、風險管控等管理手段，強化投融資平臺的運作管理，實現較高程度的資產化運作。
2.優化地方政府投融資平臺的治理結構。在地方政府投融資平臺的管理過程中，應該注重不斷地健全完善現代化的企業管理模式，建立平臺公司法人治理結構，完善平臺董事會、監事會設置，提高投融資平臺在內部管理決策、項目安排、人事任免以及大額資金運作方面的自主管理能力，打造具有清晰產權界定、明晰權責歸屬、政企分開運作、現代企業管理的投融資平臺，以市場化的經營方式，實現管理水平的提升。
3.不斷增強地方政府投融資平臺的生存能力。在這方面，首先應該在改進投融資平臺的運營能力上下功夫，重點是加快平臺資源的整合，通過經營權、產權轉讓、委托運營或者是企業合作、股權合作等方式，吸引外部資本的進入，增強資源整合能力，提高投融資平臺的整體實力。其次，應該注重適當的拓展延伸投融資平臺的運作經營范圍，按照不同地方的際發展情況以及產業布局要求，在一些具有較高關聯度的產業、具有較好經濟效益的新興產業項目以及高科技領域行業等，加強投融資力度，積極培育新的利潤點，為地方政府投融資平臺長遠發展提供后勁。
4.構建更加靈活更加多元的融資體系。提高融資能力，是地方政府投融資平臺經營管理中必須解決的問題。在融資渠道方面，應該堅持市場化、高效、便捷、靈活低原則，積極拓展融資渠道。投融資平臺可以創新公共服務供給機制，既要積極爭取財政資金支持，也應該通過BOT、ABS、PPP、TOT等項目合作模式，在公共服務產品投融資中積極地吸引外部社會資本介入，充分發揮財政資金的杠桿作用，增強項目的融資能力。
5.加強對風險的管控。在地方政府投融資平臺轉型發展階段，應該將風險的管控作為重點，特別是應該制定債務風險化解規劃，分類妥善處置化解存量債務風險，確保不發生系統性區域性風險。同時加強對政府性債務的統計監控，建立風險事件應急處置工作機制，加強對地方政府債務風險的評估和預警，及時分類處置風險事件，實現債權人和債務人合理分擔風險，防范財政風險問題的發生。
五、結語
適應經濟社會發展新形勢，積極推動政府投融資平臺建設轉型發展，應該積極轉變投融資平臺建設管理理念，提高對資金運營管理的能力，構建更加多元靈活的融資體系，完善平臺內部管理體制機制，更好地發揮政府投融資平臺的功能，為城市建設發展提供有力的資金保障。
參考文獻：
[1]梁濤.基礎設施項目融資模式及其資本結構優化研究[D].天津大學，2011（5）.
武漢經濟技術開發區自1991年建區以來,國資投融資模式經歷了從地方財力融資到企業受托投資、從地方財力+地方財政兜底擔保貸款融資到企業受托投資兩個階段。過去18年的經驗證明,以上兩階段的投融資模式給開發區經濟社會發展帶來了極大的推動作用。特別是第二階段突破地方財力限制,充分利用地方財力杠桿,撬動外源性銀行貸款融資,使得開發區地方經濟總量獲得了質的飛躍。開發區2008年財政收入達到75.6億元,年均增長近20%。規模以上工業企業現價工業總產值達到947億元,年均增長15%。目前,受分稅制的影響,地方財力稅收偏少,稅源培育不足,地方財力的杠桿作用已經發揮到了極致,開發區經濟發展急需大項目投入面臨資金瓶頸制約。開發區要保持高增長的態勢,必須創新投融資模式。
一、固定資產投資對開發區經濟增長拉動作用的實證分析
我們采用開發區1993年到2008年14年的統計數據,通過Eviews軟件回歸結果表明,相關模型的擬合效果較好,樣本決定系數達到88.36%。四個因變量中,“財政收入”和“固定資產投資總額的一階滯后”對固定資產投資總額的影響較為顯著。平均而言,在2001年到2008年間,地區生產總值每增加1萬元,固定資產投資總額就增加0.2萬元;全口徑工業總產值每增加1萬元,固定資產投資總額就減少0.22萬元;財政收入每增加1萬元,固定資產投資總額就增加1.92萬元;同時,當年的固定資產投資總額還受到上年該指標的滯后影響,上年固定資產投資總額每增加1萬元,當年的固定資產投資總額就增加1.16萬元。
以上結果說明,開發區固定資產投資與地區生產總值、全口徑工業總產值、財政收入的增長是正相關的。開發區通過國有資本經營來擴大融資、增加固定資產投資,加速提升開發區經濟規模的戰略思路是完全正確的。開發區要邁入GDP千億和財政收入百億俱樂部門檻,必須通過增加固定資產投資,引入更多的工商企業,提高每平方米土地的單位附加值;必須充分優化開發區國資經營模式,實現經濟增長的加速度效應。
二、創新開發區投融資模式必須做到三結合
按照現金流量靜態平衡初步測算,未來10年,開發區地方財力能投入基建項目資金近100億元,開發區基建投資流出資金預計近500億元。即使每年的地方可用財力投入全部用來做資本金配比,能夠撬動債務融資規模最多200億元。還差300億元的資金缺口,必須通過公司市場化融資方式解決。開發區經濟社會持續發展當務之急,需要解決投融資模式創新問題,需要解決阻礙投融資模式創新的一些突出問題。
(一)結合科學發展需要
武漢經濟技術開發區綜合排名,目前位列中西部地區國家級經濟技術開發區的前茅,這與過去開發區幾代領導班子的努力分不開的。在新的歷史時期,面臨發展中遇到的新問題,必須創新思路,創新措施,去掉與區域經濟發展不相適應的東西,引入與區域經濟發展相協調的新的觀念、技術、人才和模式等。這種模式既能充分發揮政府投融資模式的優勢,又能發揮市場化投融資模式的優勢,做到政策性與市場化相結合。概括而言,就是構建一種“政策性引導,市場化運作”相適應的模式。這種模式構建后,要能充分發揮兩個優勢,完成開發區未來中長期的國有投融資任務。
(二)結合資本市場運作需要
過去搞建設投融資,我們忽略了市場化的力量,將主要注意力單純放在財政政策性資金內源性融資上面,沒有思考如何充分利用資本市場直接融資渠道,提高融資總量,優化融資結構,建立開發區國有項目投融資的長效機制問題。根據資本市場運行規律,開發區要長遠發展,必須立足開發區情,建立適應資本運作特點的市場機制,吸納資本市場各渠道的資金涌入開發區,為開發區經濟社會大發展服務。必須提高市場化的資本運作效能,做大做強國資投融資主體。
(三)結合管理地方政府經濟風險的需要
開發區建區18年來,積累了相當數量的國有資產,由于多種復雜的原因,長期以來都沒有形成一套適合開發區情特點的國資經營管理模式。國有投融資主體長期處于割斷裂狀態,沒有以公司為主體,形成投融資一體化的基本模式。一方面,政府通過征地拆遷投入,形成相當多的國有土地資產,沒有形成公司賬面有效資產。另外一方面,已經形成的賬面資產,沒有理順管理機制,無法形成國有資本運作的信用能力。在此模式下模擬編制的政府資產負債表,無法明確表現開發區國資經營主體真實的信用能力,無法在資本市場融資。
三、創新開發區投融資模式的措施
從理論上講,任何投資都會形成資產,只是表現形式的不同。現行的政府預算會計制度仍采用收付實現制編制的。政府財力直接投入的公共性資產,沒有在投入后的有效使用期間反映。如此帶來的直接后果是,在長期資產投入上,財政無法形成一個科學合理的預算系統。特別是在基建投入上,沒有形成固定資產的長效折舊和定期補充更新機制,無法利用公司成本核算的優勢,加強建設成本管理;也無法形成建設單位的質量保證硬性約束制度。
(一)編制全信息化的地方國有資產負債表,建立管理地方投融資風險的長效機制
從資產負債表的角度,政府應該編制反映財政年度國資存量的資產負債表和收支決算表。地方財政收支表應該包含于地方國資綜合報表中。地方國資表應該包含兩個部分,一部分是國有資本經營公司年度資產負債表和利潤表,一部分是公共財政資產負債表和收支決算表。國資經營主體因經營性形成的國有資產,直接合并入當年會計報表系統。因政策性委托投資形成的國有資產,對接現行的預算會計制度,應該實現兩個轉變。一個是政府將長期資產(一年期以上使用期限的)投融資職能總體委托給國資經營公司,實現政府長期投資的專業化管理,實現費用化的管理向資本化的管理轉變。另一個是將長期資產按現行會計制度形成的資產折舊(含資本化利息支出)和使用期間的利息支出列入各年度財政預算,形成財政長期投資補貼制度,作為同一公用資產的大修理或更新基金。在此基礎上,形成的年度財政收支結余部分,直接作為國資經營公司的增資,以減少外部債務性融資成本支出。
(二)建立地方國資投融資管理的合理體系
開發區國有資產投入,既有地方政府區域經濟社會發展環境政策的需要;又有發展第三產業發展規模和水平,提升城市總體功能的市場化訴求。建立地方國有投融資體系,必須充分滿足這兩方面的需求,堅持專業化分工和國有資產統一保值增值管理相結合。在現行區情下,國資經營不僅要管好國有資產,而且要通過資本運作形成開發區新的財力來源和資金來源。因此,在國資經營體系的布局上,要著力打造兩個專業化公司,一個是定位在公共建設投融資職能下的公司,另一個是定位早市場化的第三產業發展職能下的公司。公共建設投融資職能主要解決正式公共產品的開發建設投資和融資。市場化的第三產業發展公司主要搞資本運作,通過資本運作來實現滿足城市功能需求、優化地方資產負債表資信水平和弱化地方政府經濟風險三大目標。
四、建立開發區國有投融資體系的具體思路
保持開發區經濟社會持續高速發展,當務之急是建立以公司為載體的兩類投融資模式。一類是政策性為主的公共建設投融資模式,一類是市場化為主的第三產業投融資模式。
(一)公共建設投融資模式
按照“轉換信用基礎,夯實融資平臺,豐富融資結構,提升融資效能”的思路,創新融資模式,強化融資能力 ,促進科學發展。一是變財政兜底委托融資模式為土地捆綁融資模式,實現以土地為載體的項目融資、開發、銷售和資金平衡。二是變臺間接融資為多平臺直接融資,實現融資總量擴張、融資結構優化、融資效能提升的總目標。通過融資模式的變革推動投資模式的轉變。
(二)第三產業投融資模式
第三產業投融資模式以企業提供的信用為基礎,以市場化融資方式為主,特別是以面向資本市場的多元化、低成本的融資方式為主。因此,發揮此類投融資主體的作用的基礎工作是:以資本市場融資需求為導向,建立適合資本市場多元化融資需求的資本金制度、盈利模式設計和項目融資模式設計。一般來說,公司資本金規模越大、盈利能力越強、外部資金進入的競爭壓力越大,籌集資金的成本越小,籌資量越大,公司獲得的綜合收益就越高,公司運行就會有一個好的市場資金環境。在此大信用環境下,公司私募和發行股票等股權融資,發行企業債券和商業銀行貸款等債權融資,BOT、BOOT、BOO、PPP和PPT等多方式的項目融資都很便捷。在此背景下,公司信用可以通過資本運作放大,設計合理的資本量和交易機制顯得非常重要。
在合理構建以上模式的操作中,要注意創造有利條件,充分發揮兩個主體的優勢,規避劣勢。既保證整個經濟的快速發展投融資功能的需要,又要注意從宏觀金融工程角度,有效管理地方政府經濟風險。
五、結語
一、指導思想、基本原則及總體思路
（一）指導思想。全面落實科學發展觀，進一步解放思想，創新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市市政公用事業改革，加快推進城鎮化進程。促進城市資源、資產的有效整合和合理流動，建立政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設投融資體制，為我縣城市建設又好又快發展提供有力保障。
（二）基本原則。投融資體系建設按照“積極穩妥、分步實施”的原則進行。要立足我縣實際，規范投融資公司啟動運營，融資規模既考慮滿足城市建設資金需求，又控制在縣財政可承受限度之內，實現城市建設的可持續發展；要先把投融資公司做大，解決融資問題，再擴大經營范圍，增加主營業務，做強投融資公司。
（三）總體思路。按照“政府主導、政企分開、市場運作”的模式，以縣國有資產經營有限責任公司和城市經營投資有限公司作為投融資平臺，通過注入資本金、增加有效資產、現金流量等措施，先做大公司，再逐步賦予公司土地開發經營、城市資產經營等職能，通過履行職能，實現國有資產保值增值和公司自身的發展壯大，使公司逐步發展成為資產規模大、資產質量優、投融資能力強、償債能力佳的綜合性投融資機構，形成融資—投入—收益—再融資—再投入—再收益的良性循環機制，走出一條以城建城、以城養城、以城興城的市場化路子，形成資金“借、用、管、還”一體化長效機制。
二、搭建投融資平臺
（一）公司組建。以縣國有資產經營有限責任公司和城市經營投資有限公司為基礎，組建投融資公司，作為政府主導的城建投融資主體。
（二）公司性質。投融資公司為國有獨資公司，領導成員由縣政府提名。
（三）公司職能
1、圍繞縣委、縣政府的工作部署，針對縣政府下達的城市項目建設計劃，加強與各金融機構的聯系和溝通，依法進行融資、建設、管理以及部分項目的運營。
2、投融資公司作為項目法人，承擔城市基礎設施和社會事業等公益性項目的開發建設和經營管理，并享受國家相關財政、稅收的政策優惠。
3、建立城市規劃與土地儲備相結合的聯動機制，在公司設立土地儲備分中心，通過項目合資、合作等多種方式，引進社會資本，推進城鎮土地儲備、整理和開發工作。
4、受縣政府委托，參與舊城、舊村拆遷改造，形成的儲備土地，通過招拍掛形式注入投融資公司，實現土地增值，獲得收益。
5、運營管理分散在各部門的城建資產和其他政府性資產。
（四）公司管理。依據《中華人民共和國公司法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《中華人民共和國企業國有資產法》等有關規定，進一步完善公司章程、企業法人治理結構，運用市場機制，加強企業內部科學管理與決策，建立健全公司的勞動人事、統計、財務、投資管理及公司議事規則等內部制度，形成規范的權限、決策、執行、監督體系。
三、公司的運作
根據公司職能，通過整合各類政府資源，把現有能夠利用的分散在各部門的城建資產和其他政府性資產全部劃轉到投融資公司。
1、對已劃轉到投融資公司的企事業單位資產，根據有關政策規定，理順產權關系；由國資局牽頭，摸清擬劃轉的國有資產情況，完成清產核資，確定有效資產，盡早實現劃轉。
結合我縣實際，企業資產劃轉，目前保持原管理體制不變，即人事管理、重大經營決策、資產處置等仍按體制由相關部門審核、審批，但通過投融資公司履行手續。財務方面，在管理權限不變的前提下，賬務上實行合并報表，以形成銀行認可的有效資產。
2、選擇部分縣直行政事業單位，對其占有使用的土地、房產以及所屬經營性資產進行整合，從原單位剝離劃入投融資公司。
3、將城市規劃區內已拆遷開發的部分土地和已完成項目竣工財務決算的道路、管網、綠地、公園等城市資產注入投融資公司。今后，根據建設發展情況，逐步將其他城市資產和資源劃入投融資公司。
4、把重大城市基礎設施項目周邊和舊城、舊村改造形成的儲備土地，通過招拍掛形式注入投融資公司。
四、建立健全各項機制
（一）建立規范的決策機制。成立由縣長任組長，建設、規劃、國土、財政等有關部門為成員的縣政府投融資管理領導小組，增強宏觀調控能力，提高政府投融資決策的科學化、民主化水平。每年年初，根據全縣經濟發展和財力情況，制定投資和融資計劃，確定融資方案和投向，按照法定程序審批后，下達給投融資公司執行。在不影響既定項目建設資金需求的情況下，經縣政府投融資管理領導小組研究，所融資金可以在不同項目之間進行統籌調劑使用。
關鍵詞：特大城市；市政收益債券；公私合作投資模式
城市化是中國經濟社會發展的主要動力之一。城市發展使城市建設規模迅速擴大， 城建投融資需求快速增長與供給短缺的矛盾日益凸現，在特大城市建設過程中表現尤為突出。破解城市建設投融資難題， 研究相應對策， 對于加快特大城市建設與促進特大城市健康可持續發展具有重要意義。
一、中國特大城市建設投融資主體與渠道
城市建設投融資結構主要依據其資金來源不同分為國家預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌資金和其他資金五種。近年來隨著我國經濟快速發展、收入水平提高與金融市場日益完善，城市建設融資結構已經發生較大變化，投資主體與融資渠道多元化趨勢日益顯著。
（一）中國特大城市建設投資主體
1.政府投資主體。政府投資主體是指由政府信用派生的投資主體，也就是由政府部門衍生的投資主體。這種投資主體，其信用可能獨立于政府信用，也可能依賴于政府信用，主要是以土地財政、政府融資平臺、地方債發行與政府擔保信貸等形式存在。目前政府類融資主體融資渠道和融資模式較為單一，目前政府類投資主體的主要資金供給渠道是政府財政和銀行信貸，股權融資和債券融資的比例還比較小，信托融資、租賃融資、資產證券化融資、風險投資基金融資等融資工具也很少被應用。
2.民間投資主體。民間投資主體是指完全獨立于政府信用的國內投資主體，包括民營企業和個人投資，具有增長潛力大、投資效率高的特點。這種方式適合于我國各個地區城市基礎設施經營性項目。目前我國民間投資所占比重尚小，但從長遠來看它將成為特大城市建設資金重要來源。因此必須采取措施積極鼓勵和引導民間投資。
3.外資投資主體。目前在利用外資進行城市基礎設施建設方面成功的案例還很少見。通常，在健全的投融資體制中可以從以下外國政府貸款、國際金融組織貸款、國外商業銀行貸款與國外民間資本的直接投資四個渠道獲得國際資本。
（二）中國特大城市建設融資渠道
我國特大城市建設主要融資模式具有多元化特征，主要有財政專項與政府性基金融資、土地出讓融資、信貸融資、信托融資、國外融資等多種類型。
1.政府財稅及基金專項融資。基礎設施和公共服務具有很強外部性，僅依靠市場力量難以完成融資任務，政府必須要在投融資過程中發揮重要作用。地方稅是地方財政收入的主要來源，也是調節地方經濟發展的工具，同時也是城市建設重要融資形式。2011 年的地方財政收入中，稅收收入占80.52%，非稅收入占19.5%；主要稅種中，營業稅、增值稅、企業所得稅占比居前，三者共占地方財政收入的52.32%。
2.土地出讓融資。20世紀90年代中后期以來，隨著土地有償使用制度的推廣，各地逐漸步入土地財政型經濟發展模式，即通過土地開發與市政建設帶動土地升值，再通過土地轉讓或拍賣，獲得資金用于城市建設。2011年以來，隨著第三輪房地產市場調控到來，房地產市場不景氣，土地出讓金收入增長趨緩，占財政收入比重大幅下降，但仍為地方財政收入主要來源。
3.信貸融資。城市基礎設施融資的銀行信貸渠道打通后，信貸資金因來源穩定、手續簡便、靈活性強等特點受到城市政府的青睞，因此成為城市基礎設施重要的融資渠道。隨著經濟金融的發展，金融脫媒趨勢日益顯著，國內銀行貸款占城市基礎設施建設資金的比重呈下降趨勢。
4.股權融資。國內證券市場的建立和發展是城市建設投融資渠道變動的重要特征。通過國內資本市場進行融資始于國內股票市場。早在我國股票市場建立之初，城市基礎設施企業就開始通過股票市場融資。據統計，1993年以來僅主營城市基礎設施建設的上市公司通過IPO就己在股票市場融資80.79億元，募集資金投向城市基礎設施建設各個方面。
5.債券融資。主要包括三個方面內容：一是通過發行專項國債為城市基礎設施建設項目籌集資金；二是通過發行企業債券籌資；三是通過發行可轉換債券融資。長期以來債務融資一直是特大城市建設的重要資金來源。審計署公告顯示，2010年底全國地方政府性債務余額107174.91億元。其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。雖然當前地方政府性債務尚不足以構成國家債務風險，但局部地區仍存在財政風險或危機可能性。
5.國外融資。據住建部統計，2011年基礎設施領域利用外資488.7億元，占全部投資的2%。我國是迄今為止世行貸款項目最多的國家。截止到2012年底，世界銀行共向中國提供貸款約380億美元用于約260個項目，其中80個項目仍在實施。世行貸款項目涉及國民經濟各個部門，遍及大多數省區。
二、中國特大城市建設投融資發展展望
（一）中國特大城市建設融資結構比例變化分析
改革開放以前，我國城市建設完全由政府包辦，不允許其它資金進入，不存在社會融資渠道問題。改革開放后，城市建設大部分領域向非政府資金開放，融資渠道逐漸拓寬，見表1。
數據來源： 中國城市基礎設施建設投融資改革研究報告，城市基礎設施建設投融資體制改革課題組，中國建筑工業出版社，2002年11月第一版；建設部（住房與城鄉建設部）年度統計數據。
因此整體來看，中國的特大城市建設投融資模式已由早期的政府完全計劃控制、財政預算支付，逐步轉型為財政資金引導、市場資金配合的市場化融資模式，然而政府投資主體地位仍沒有根本改觀，由社會各方資金共同參與特大城市建設基礎設施建設的投資主體多元化格局尚未完全形成。
（二）中國特大城市建設投融資發展展望
當前中國特大城市建設進程中面臨融資難題，以土地財政為代表的傳統融資模式已經被證明缺乏可持續性。因此必須創新投融資模式，探索特大城市建設融資的長期有效的融資途徑，穩步推進特大城市建設進程。隨著現代金融創新不斷深化，融資模式創新與融資渠道多元化必將成為未來特大城市建設投融資的主流，可以預見的創新融資模式與渠道有：
1.創造條件發行市政收益債券。市政債券是地方政府或其授權機構發行，籌集資金用于城市基礎設施建設和社會公益項目建設的有價證券，具有信用等級高、融資成本低、資金來源穩定、融資期限長、強化債務約束、優化項目融資結構等優勢。應允許地方政府發行真正意義上市政債券，以納入財政預算管理的顯性直接債務取代隱性間接債務，改變地方債務管理的被動失控局面。
2.充分利用開發性金融工具。開發性金融把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機結合起來，是實現政府發展目標、彌補體制落后和市場失靈，有助于維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。應以政府信用和開發性銀行信用為基礎構筑企業信用，以企業信用改善為條件，引導其他商業銀行與企業建立信用關系，幫助企業吸引債券、股票等其他商業資本形式進入。
3.大力發展產業化基金。在政府的支持下，鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金。通過向社會發行基金股份，設立社會發展基金公司，吸納社會閑散資金。
4.發展多層次資本市場。提高股權性資本的比重，利用好FDI（外商直接投資），聚合包括PE（私募股權投資）、VC（風險投資）等在內的各種性質的投資，鼓勵轉變債務為股權的金融創新，切實改善金融服務投資的功能。
5.深化財稅改革，重塑地方財源。完善分稅制財政管理體制，盡量做到財力與事權相對稱，為特大城市建設健康發展提供財政體制保障。研究調整現行城鎮地方稅體系與管理體制，整合土地使用稅、房產稅、土地增值稅等稅種，適時開征物業稅或綜合財產稅等新稅種，形成與城鎮稅源結構特點相符合的稅制體系，為城鎮建設和公共服務提供穩定的財力。
6.發揮財稅引導功能，促進城市群發展。城市群是我國推進特大城市建設的主體形態，要大力消除要素在城市間配置的障礙，為城市群發展創造良好外部條件。應清理各城市自定的財稅優惠政策，防止惡性競爭。按照各區域產業特色和分工，制定區域與產業相結合的優惠政策，避免過度競爭和重復建設，走合作發展之路。此外還應建立城市間財政、稅收利益協調機制，成立城市群財政協調的工作機構，建立經常性聯系制度，加強稅收征管與稅務稽查協作。
7.大力推廣公私合作（PPP）投資模式。公私合作（PPP）模式為政府部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式，大致分為3種類型：外包、特許經營、私有化。這種模式更應該注重從管理機制角度為特大城市建設建設提供基礎設施、公用事業和公共服務產品，而不是僅僅通過公私合作為特大城市建設建設融資。從國際經驗看，特大城市建設進程中三個方面的投資都經歷過政府投資到私人投資再到目前被發達國家或發展中國家廣泛采用的公私合作的模式投資。（作者單位：首都經濟貿易大學）
參考文獻
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