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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇海洋環境保護法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：海洋環境 法律 措施
中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2015）09-0256-02
一、我國海洋環境保護法律的建立和發展過程
1.產生背景及現狀
隨著人類社會進步，海洋資源的開采，海洋環境的壓力日益增大，海洋污染加重，為了使海洋環境免受污染，這些已是國際社會達成的共識，海洋環境污染問題僅僅靠個別國家的整治遠遠不夠，這需要世界各國共同合作，需要建立一整套完善的海洋環境保護的國際法規，國際海洋環境保護立法起步較晚，但發展迅速，近數十年來，國際海洋環境保護立法以國際與區域協定為主，輔以國際慣例與一般法律原則，最終在《聯合國海洋法公約》的整合下，構建了比較完整的國際海洋環境保護法律框架。
同時美國、加拿大和英國在海洋環境保護方面都進行相關的環保實踐：三個國家都有相對統一的海上環保執法機構，能夠統一行使海上行動，都有各自的海洋環保法律體系，注重加強在海洋環境的各方面之間的合作。
九十年代以來，在我國海洋環境方面污染十分嚴重，在渤海、黃海、東海和南海四個海域中，渤海和東海污染程度較重，在我國受污染海域，主要集中在入海口污染程度相對嚴重，近幾年的海洋沉淀物污染的潛在風險較低，但部分近岸海域沉淀物受到比較嚴重的污染，尤其是一些河口、海灣的污染較重，我國海洋生態所能承受的范圍已經達到極限，因此需要我國進行大力整治，以實現我國海洋經濟的持續發展。
2.發展過程
上世紀五、六十年代，我國在海洋事業方面制定了一些法規，只是為了加強海事行政管理，卻沒有頒布一些關于海洋環境保護法律法規，總的來說，還是在一定程度上起到了保護海洋環境的作用，為以后制訂海洋環保法律奠定了一定的基礎。七十年代，我國為防止沿海岸海水受石油污染，1974年1月國務院正式批準試行《中華人民共和國防止沿海水域暫行規定》，在對沿海水域環境保護方面做出了明確的規定，這成為中國海洋環境保護法史上的重要轉折。八十年代，我國國家議事，議程層面已經將海洋環境保護的問題，正式提到議面上來，自1982年4月國務院頒布《海水水質標準》標志著我國在海洋環境保護法制建設有了更加迅速的發展，也進一步完善我國海洋環境保護法律體系。九十年代以后，我國在海洋環境保護方面更加重視，制定了一系列有關環境保護的法律法規，更加推動中國海洋環境保護法律體系的形成。目前我國現行的海洋環境保護體系形成了以《憲法》為核心的有關海洋保護的規定為依據，以《環境保護法》為基礎，以專門的法律法規為主體，以有關海洋環境保護的行政法規為補充，同時與國際公約相協調的海洋環保法律體系。
二、我國海洋環境保護存在的問題及原因
1.立法滯后
我國現行的海洋環境保護法制建設存在相對滯后性，其原因在于海洋環境本身具有不可逆性，隱顯性和災害放大性，這些特點客觀上要求我們須在立法上要有提前預知性，超前性，同時這種立法也告訴我們不能只等到發生了污染環境的時候才想到進行立法，可能在立法過程中會有更多的事情又接連發生，這樣只能使海洋環境受到更大的損失，希望立法部門能及時發現，相關政府部門提高警惕。
2.立法空白
我國早在1979年提出要對海岸帶進行管理立法，在實施建立海洋環境保護體系開端之時就被提出反對意見，結果導致海洋環境保護仍未制定，我國海洋環境保護體系是隨著我國經濟法制建設的發展而建立起來的，在初步建立階段總會有很多不足和立法空白，相比發達國家，如美國、法國等均制定符合本國實際的海洋環境保護法律體系，加強對海洋環境進行治理。
另外，還有一些重要的海洋環境標準沒有確立，如海洋生態健康標準，生物多樣化的標準等等，這些也需要我們進行重視，同時還有法律與法律之間還有很多矛盾和沖突，也需要進一步解決。
3.執法不嚴
海洋環境保護需要多個部門進行規范化管理，涉及多方面的問題，光僅僅靠一個部門進行處理是不夠的，但是問題就來了，盡管我國規定了各海事部門的職權范圍，明確分工職責，但仍然存在部門與部門之間相互交叉問題。“五龍治海”的局面就形成了，環保部門，海洋部門，海事部門，漁政部門和軍隊環保部門共同參與海洋環境治理，這樣一來，產生辦事效率低下的現象，整體影響海洋環境保護，海洋環境污染治理的效果。
自從《海洋環境保護法》頒布實施以來對解決海洋環境保護中出現的新問題，新情況有著重要意義，促進我國海洋經濟健康發展，可是也存在一些不足之處，有些規定模棱兩可，不符合國際要求。當然我國的法律應根據本國國情出發，具體情況具體分析，一切從實際出發、實事求是，但是，海洋環境保護法規中，有很多技術規范的內容，我們如果沒能及時發現，甚至不管不問，必然會影響到法律的執行，例如《環境保護法》和《水污染防治法》的沖突，《環境保護法》第二十八條規定，“排放污染物超過國家，還有地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費”，也就是說，《環境保護法》規定企業繳納排污費，就可以超標排污，而2008年修訂后頒布實施的新《水污染防治法》中第九條就規定：“企業應遵守污染物排放標準和總量控制指標提出的禁止性要求，不得超過國家或地方規定的排放標準和總量控制指標排放水污染物”，同時，《水污染防治法》第七十四條規定：“違反本法規定，排放水污染物超過國家或者地方規定的水污染物排放標準，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”，二者之間存在著沖突，如果不及時發現、及時修訂，那么就不能找到明確的法律依據，一旦發生相關的事故，就容易發生糾紛。
三、針對我國海洋環境問題的應對措施
1.加強立法、有法可依，完善法律存在的不足
針對立法空白的現象，應當加強對海洋環境立法的完善和填補，必須堅持實事求是，從實際出發，從中國的實際情況出發，制定和完善與《海洋環境保護法》有關的法律法規，堅持與時俱進的方針，使之能真正反映出中國現階段海洋環境保護狀況。針對一些特殊情況進行特殊對待，總結過去一些法律經驗，進行整合完善，切實加強對我國海洋環境的治理。
除此之外，針對某些條目存在立法空白進行適當補充修改，真正做到依法治海，有法治海，實現海洋的可持續發展，同時要發揮地方制訂法律法規的積極性，因地制宜地制訂和頒布有關環境保護的地方性法律法規。同時將地方法律法規同憲法的法律相結合，進一步實現發生糾紛矛盾，通過法律進行制約，減少法律法規的立法不足所引起的各種法律糾紛，從而提高我國對海洋環境保護的治理和監管工作。
2.符合國際公約的要求，及時查漏補缺避免法律之間沖突
我國在海洋環境保護方面的立法還有不符合國際公約的要求的地方，因此我們在制定法律時要向國際法律看齊，取長補短，建立本國健全的有關海洋環境保護體系的法律法規，實現法律的公平公正，同時要防止出現個別法律法規之間步調不一致的現象，以避免出現法律之間的矛盾和沖突。
我國的法律質量還達不到國際公約的認可，很多國家也同樣不認可中國的在海洋環境方面的法律法規。面對這樣的困境，我們更應該加強對立法質量的標準化和國際化方向發展。進一步增強我國在世界上關于海洋環境方面治理監管。同時要積極參與世界海洋環境保護的相關活動，努力在維護海洋環境，保護海洋環境的國際活動中提供自己的一份力量。
另外，還應學習借鑒國外其他國家在海洋環境方面的經驗，同時根據我國目前的實際情況，不斷完善法律法規，真正實現海洋強國的道路。
3.進一步明確職責，執法必嚴，加強執法部門之間的分工協作
各部門分工明確，有序執法，針對出現“多龍治海”的現象，各海事部門應加強部門之間的分工，確定海域管理，確保規范化管理，有序執法，強大執法隊伍，加強監督任用專業海事人才，引進專業海事裝備，組建強有力的執法隊伍，做到執法必嚴，執法及時，提高我國海事執法能力，壯大執法隊伍。
我國目前在海洋方面依然有很多不足，需要我們進行及時改進，如果不及時處理，很多關于海洋法律法規將不會強有力地執行下去。通過各部門之間的協調，做到分工明確，細致合理，執法嚴格有序，處理海洋問題合理，從而得到人民認可。不斷在我國海洋環境保護方面實現我國發展海洋強國的目標。
四、海洋環境展望
隨著我國經濟迅速發展也帶動了海運業的繁榮，我國海洋資源豐富，在海洋環境事業方面的糾紛法律案件日益見多，海洋環境法律法規的完善屬于國家海洋事業的組成部分對國家治理海洋，管理海洋具有重要作用。因此我國必然會建立一套完整的海洋環境法律體系來維護國家海洋環境，從而更大程度上促進我國經濟的發展。也會針對現在海洋環境方面存在的一些問題進一步去改進，多方面入手，更好地完善海洋環境保護法律體系，提高法律質量，促進國民經濟和海運經濟的發展，維護國家的海洋權益。相信通過我們的共同努力，在不久的將來一定能呈現出一片潔凈、健康、生機勃勃的蔚藍海洋。
參考文獻
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[7]張海光.《試述我國立法中的部門傾向及其克服》.摘自中國法院網.
一、《條例》出臺實施的意義
《條例》出臺一是激活了《海洋環境保護法》，極大促進了海洋環境管理事業。《海洋環境保護法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生態系統保護等諸多內容的綜合性的環境法律。由于這部法律對海洋環境問題作了較為全面的規定，涉及海洋環境管理的諸多內容，諸如對陸源河口及排污口、海洋石油平臺、海洋傾廢、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，對海洋養殖業的合理規范，對珊瑚礁、紅樹林和海洋自然保護區等海洋生態系統的保護等等。但多是原則規定，可操作性不是很強，需要較多配套的行政法規對其中涉及的各方面內容予以明確具體的規范。而《條例》是自《海洋環境保護法》修改后出臺的第一部配套的行政法規。這部法規的制定為具體、有效實施《海洋環境保護法》創造了良好的開端。二是更進一步實現以法規的強制力推廣和強化人們的海洋環境保護意識。一個時期以來，海洋工程存在著較為嚴重的無序、不科學建設的問題。最為突出的是亂圍填海、炸島、違法設置排污口等，尤其是用垃圾填海，導致了海洋生態系統破壞嚴重的隱患，隨著污染物在海洋中的不斷擴散和污染物化學反應的不斷加劇，將嚴重影響未來我國的海洋環境。《條例》的出臺，將有助于依法嚴格管理和控制不合理的海洋工程項目建設，有利于教育人們熱愛海洋，提高全民海洋環境保護意識。三是為建設海洋經濟強省和實施海洋可持續發展戰略奠定了良好而重要的基礎。實踐證明，不合理、不科學的海洋工程建設已經給我省的海洋生態環境系統造成了極為嚴重的損害和破壞，直接影響著我省海洋經濟強省的建設與海洋可持續發展戰略的實施。《條例》的出臺，有利于遏制違法的海洋工程建設，養護海洋漁業資源，保障海洋生態系統安全，促進海洋經濟與海洋環境相和諧。
二、《條例》的主要內容和實施中應當重視或解決的問題
《條例》共計八章59條，是在認真總結涉海工程環境污染防治實踐經驗的基礎上制定的，從海洋工程污染預防、海洋工程建設和運行中的污染控制到海洋工程的排污管理、海洋工程造成的污染事故的預警和控制，實行了全過程的監督管理，并明確了相應的法律責任，即：事前評價（報告書編制內容、單位的相關資質、評價中的部門協作機制、環評權限、重新評價等），事中監視監測，事后監督（后評估、排污費征收、總量控制、三同時制度、排污報告制度、廢棄拆除設施的報批制度），責任承擔。針對實踐中存在的問題，完善了海洋工程環境影響評價制度，加強了對海洋工程建設、海洋工程運行過程中污染損害海洋環境的監管，加大了對海洋工程運行后排污行為的監管，細化了有關海洋工程污染事故的預防和處理措施。從總體上講，《條例》有幾個方面的突破：一是明確了海洋與海岸工程界定（第三條內容）；二是落實了“一條龍”管理原則。實現海洋工程污染防治、環境保護的全過程；三是深化了監督檢查的權限與范圍。從操作層面上講，將海洋工程環保管理的原則、內容都具體化、程序化了，可操作性很強。第一，關于海洋工程建設前的海洋影響評價制度。在海洋工程建設之前進行海洋環境影響評價，從源頭上控制和減輕海洋環境污染。《條例》規定，一是要求海洋工程必須做環境影響評價，并明確規定了評價的原則和要求；二是明確了海洋工程建設環境影響報告書和核準的權限和期限；三是完善了海洋工程環境報告書重新核準的規定。第二，海洋工程在建設和運行過程中對它的污染損害的監管措施。加強對海洋工程建設運行過程中污染損害的監管，是防止海洋工程污染損害海洋環境工作的中心環節，因此《條例》做了四項規定。一是明確海洋工程保護設施“三同時”制度，二是對海洋工程環境的影響實行后評價制度。三是補充了對不同海洋工程污染損害海洋環境的特別管制措施，比如圍填海工程的核準權限與聽證要求等。四是明確凡是使用期滿需要棄置、拆除或者改作他用的海洋工程要經過海洋行政管理部門的批準。第三，海洋工程運行后對它的排污行為要進行監管。這是防治海洋工程污染海洋環境中的一個關鍵，也是規范日常排污行為的需要。因此《條例》做了四方面的規定。一是明確要求海洋工程排污必須進行報告。二是海洋工程排污核定和排污費收支要實行嚴格的監管。三是對海洋油氣勘探開發中的廢物加強管理。四是對污染物的排放實行限排和禁排制度。第四，關于海洋工程污染事故的預防和處理。為了防止減少海洋重大污染事故的發生，及時處理海洋工程污染損害海洋環境的突發事件，提高應急反應能力，《條例》做了三方面的具體規定。一是明確海洋工程污染損害海洋環境應急預案的編制要求。二是規定了污染事故的報告制度。三是對污染事故的應急處理做了具體明確的規定。此外，《條例》還根據《海洋環境保護法》的規定，進一步深化了行政監督檢查權，明確了違法行為的法律責任，強化了海洋主管部門的行政執法檢查手段。為了有效的防止企業污染損害海洋環境，《條例》進一步明確了民事責任，要求造成海洋環境污染事故的建設單位必須排除危害，造成損失的要賠償損失，以加大違法行為的成本。
但是回過來講，盡管《條例》對海洋工程建設項目的污染防治問題做出了較為明確、具體的規定，但仍有一些不足與應注重之處。如①《條例》中沒有明確定義海岸線，而海岸線是劃分海洋工程和海岸工程的基礎，也是明確海洋工程主管部門和海岸工程主管部門職責劃分的依據之一。②排污口的設置管理。根據《海洋環境保護法》的規定，排污口應當深海設置、遠距離達標排放。這樣就涉及到離岸排放的管道，使得排污口的建設既涉及陸源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有關問題，也涉及海洋工程管理的有關問題，以及其他海洋環境監督管理部門諸如海事、軍隊等的有關管理職責。③圍填海、灘涂改造、海上堤壩等工程。這些工程建設一是可能造成對海島、海岸線的破壞，使海洋生物的棲息環境受到嚴重的惡化；二是造成海洋生態系統和海洋資源的嚴重損害，最突出的問題是破壞濱海濕地、紅樹林；三是可能造成對海洋環境或者海洋生態系統的污染。有些地方圍填海工程使用的填海物質是工業固體廢物或者城市垃圾，使得潛在的污染將會對海洋生態系統造成巨大的破壞。④挖沙、炸島采石、海上水產加工船等問題。⑤公眾參與、聽證（對象、程序、內容、意見采信）制度和征求有關部門意見（第十條第二款）。⑥編制環境影響報告書所使用的調查監測資料應符合國家海洋主管部門的要求（我省海洋環保條例已有明確，要通過海洋計量認證的業務機構所采集的數據）。⑦《條例》實施初期環境影響報告書審核、核準的銜接。
三、《條例》實施過程中注意處理好的幾個關系
在貫徹實施好《條例》中，應堅持①求真務實、勇于創新②把握新情況、研究新問題③體現連續性、提倡開創性④集思廣益、群策群力等原則，處理好“三個關系”：
1、注意處理好《條例》和現行的有關法律法規的關系，深化理解，搞好銜接。《條例》是根據1999年新修訂的《海洋環境保護法》來制定的，對海洋工程污染損害海洋環境專門做了一章，海洋工程這個概念在1999年《海洋環境保護法》修訂之后作為法律的概念提出來的。但是和老的海洋環境保護法的配套條例，比如1990年出臺的《海岸工程條例》正在修改尚未公布。因此，這就有可能出現新的海洋工程條例和海岸工程條例之間可能有些條文不一致。而《海洋環境保護法》與《建設項目環境影響評價法》比較，有些地方表述也不盡相同，如海岸工程項目的審核，在《海環法》中要有海洋主管部門審核的意見，而在《環評法》中只說了海洋工程項目的環評按《海環法》規定執行,沒有提涉到海岸工程環評的程序，等等。因此，在貫徹實施《條例》過程中必須按照《立法法》的規定，專業法優于一般法、新法優于舊法，新的法規和舊的法規規定不一致時應該適用新的法規的要求來執行實施。
2、注意處理好行政管理部門之間的關系，協同合作，服務經濟。海洋工程污染防治工作涉及的面比較廣，影響因素也比較廣，涉海管理部門也比較廣，有環保、海事、漁業、軍隊等，這就更需要各部門按照各自的職責，各司其職，各負其責，陸海聯動，軍民共管，互通信息，密切配合，形成合力，確保《條例》的各項規定落到實處。
3、注意處理好與行政相對人的關系，即管理和服務的關系。《條例》對海洋工程項目環評的許可監督、執法部門賦予了很大的管理執法權，同時也對其的管理執法行為或者說行政行為做了很多規范，如核準內容、核準時間、環保設施驗收、污染事故的報告與處理、排污費征收等等，明確了相應的法律責任，這些都為進一步加強對海洋工程的監督管理，有效防治海洋工程污染損害海洋生態環境，保障海洋經濟可持續發展的提出了要求。一方面規定了很多行政審批，要加強管理，同時又要求行政實施人要嚴格按照《行政許可法》，為行政相對人提供更多、更好的服務。所以，我們各級海洋行政管理部門應當遵循依法便民的原則，提高辦事效率，提升服務水平，為保護好海洋生態環境，促進海洋經濟的健康、快速發展貢獻智慧和力量。
四、當前需要做的工作
1、加強學習培訓和宣傳貫徹。一是《條例》與相關法律法規，二是《海洋工程環評技術導則》與有關環評規程、監測規范等。
2、加強配套制度的修改完善與調研建設。如：《浙江省涉海工程環境影響評價管理規程》、《浙江省海洋工程環保設施驗收辦法》和《海洋環保聽證管理》、《海洋工程環境影響后評價》、《海洋工程設施棄置拆除管理》等。
3、加強海洋工程監控技術設備與人才建設。建設一個環評技術專家庫和一支“三同時”監測、驗收、監督的專家技術隊伍；加大海洋環境監測臺站調查監測儀器設備的改造、提升，加快業務技術人才的培養、引進。
五、加強“行政安全”。
隨著地球人口數量爆炸式增長，有限的陸地資源已無法滿足急劇攀升的人類需求；另一方面，科技的跨越式發展也為人類探索、開發、利用海洋資源提供了客觀技術條件。因此，近年來，地球迎來了新一波的海洋開發熱潮。然而，隨之而來的是一次接一次，越來越嚴重的海洋污染事件。1967年，托利。勘庸號油輪在英國附近海域因觸礁擱淺而發生嚴重原油泄露污染事故，對當地生態造成嚴重影響。2010年4月20日，英國石油公司所屬一個外海鉆井平臺故障并爆炸，造成了美國歷史上最嚴重的海洋污染事故－墨西哥灣漏油事件。事故發生后，漏油點附近大范圍的水質受到污染，大量海洋生物及鳥類都受到嚴重影響，患病或死亡。密西西比州，路易斯安那州及阿拉巴馬州漁業更是陷入災難狀態。在中國，據國土資源部不完全統計顯示，僅在“十一五”期間，我國就發生海洋石油氣勘探開發污染事故41起。而剛剛進入“十二五”時期，就在2011年06月21日前后，美國康菲公司所屬蓬萊19－3油田出現嚴重漏油事故，已形成“劣四類”海水面積超過840平方公里，對渤海海洋環境造成了相當程度的污染。除去對海洋水質的破壞以外，漏油事件本身還會對周邊物種生態、漁業水產養殖乃至于沿海居民健康構成持續性的影響。盡管我國早在2000年就正式實施了《中華人民共和國海洋環境保護法》，對海洋工程建設項目污染防治作出了相關規定。但是，由于當時海洋油氣勘探開發項目多處于試驗階段，對未來面臨的困難準備不足，一些方面規定的不夠全面、精確。特別是對污染損害賠償制度方面，現行《海洋環境保護法》只在第九十條做了原則性規定，根本無法應對現在日益頻發的海洋污染事故。康菲石油公司露油事件發生后，由于相關法律制度缺失，受損漁民求償過程中面臨取證，定損，費用等方面的困難。此外，信息披露的滯后與缺失不僅造成部分漁民的二次受損還使國家海洋局面臨著行政訴訟。甚至隨后由國家海洋局代為發起公益訴訟都面臨很大的法律障礙，凸顯出我現行海洋環境污染賠償制度亟待改善。
1海洋污染的定義
我國《海洋環境保護法》第九十五條第一款規定：“海洋環境污染損害，是指直接或者間接地把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。”造成污染的原因主要包括以下幾個方面：船舶造成的污染；海洋油氣開發對海洋造成的污染；工廠對海洋的污染。
2關于海洋油氣開發污染損害賠償責任的國際立法現狀
最早規范海洋原油運輸的法規可以追溯到上世紀50年代，國際海事組織（IMO）的前身“政府間海事協商組織”（IMCO）的領導下于1954年制定了《1954年國際防止海洋石油公約》（簡稱《倫敦油污公約》）。公約規定禁止15總噸以上的油輪和500總噸以上的其它船舶在離岸50海里以內排放油類或油類混合物。這也是海洋環境保護的第一個國際公約。1969年，托利•勘庸號油輪露油事故發生后，舉世震驚。國際社會開始反思制定措施防止船舶污染及如果發生損害后如何賠償的必要性。為此，IMCO于1969年11月10號至29日在布魯塞爾召開了海上污染損害國際法律會議，通過《國際干預公海油污事故公約》。解決了當時面臨的最棘手的法律問題，即在公海發生油類污染事故時，沿岸國政府有無權利采取必要的干預措施以防止、減輕或消除對其沿岸海域或有關利益方產生的油污危險或威脅以及它們的后果。同時《1969年國際油污損害民事責任公約》規定對船舶所有人實行嚴格責任，并將賠償限額相比于1957年的規定提高一倍。隨后《1971年設立國際油污損害賠償基金國際公約》（簡稱《基金公約》）設立了一只國際基金以減輕船舶所有人由于海上事故而引起油類污染賠償所應承擔的責任和額外補償受害者的損失，以及后續的《1972年聯合國環境大會宣言》要求停止傾倒有毒物質和環境不能吸收的其他物質，國家尤其應防止海洋污染等都對防止海洋油污染作出了規定。到1982年，《聯合國海洋法公約》的通過，在歷史上第一次為各國規定了保護和保全海洋環境的一般義務，并進一步要求各國采取必要措施，防止、減少和控制任何來源造成的海洋環境污染，并根據不同的污染來源作了不同的規定。我國參加的國際海事組織于1990年通過了《國際油污防備、反應與合作公約》（簡稱《油污防備公約》），隨后又通過的《1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》（簡稱《CLC公約》）和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》。這些國際公約也對防治海洋油氣污染作出了相應的規定。
3我國現行海洋油氣開發污染損害賠償立法
3．1國內海洋油氣開發污染損害賠償法律
1999年12月25日通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》是有關海洋環境污染損害賠償的根本性法律。其第四十一條規定“凡違反本法，造成或者可能造成海洋環境污染損害的，本法第五條規定的有關主管部門可以責令限期治理，繳納排污費，支付消除污染費用，賠償國家損失，并可以給予警告或罰款。”在第九十條又規定，“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出賠償要求。”《民法通則》第一一七條第二款規定：“損害國家的、集體的財產或者他人財產的，應當恢復原狀或者折價賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應當賠償損失。”第一百二十四條規定：“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害，應當依法承擔民事責任。”然而，上述法律僅對海洋污染損害賠償問題做了原則性的規定。
3．2海洋油氣開發污染賠償行政法規
國務院2009年公布的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》對海洋工程建設做出了相關規定，并明確了因海洋工程建設而造成海洋環境污染的責任。該條列第五十六條中明確規定“違反本條例規定，造成海洋環境污染損害的，責任者應當排除危害，賠償損失。完全由于第三者的故意或者過失造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，承擔賠償責任。違反本條例規定，造成海洋環境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。”另外，《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護條例》第二十六條規定，“主管部門對違反《中華人民共和國海洋環境保護法》和本條例的企業、事業單位、作業者，可以責令其限期治理，支付消除污染費用，賠償國家損失；超過標準排放污染物的，可以責令其繳納排污費。”
3．3海洋油氣開發污染賠償地方性法規
隨著全社會對海洋環境保護意識的提高，近年來，部分沿海省市也出臺了相應的法規來規定海洋污染賠償的相關事宜。2004年通過的《浙江省海洋環境保護條例》第四十七條規定“造成海洋污染損害的責任人，應當消除危害，并向受損害方賠償損失。”同年，《山東省海洋環境保護條例》第三十二條規定“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。對造成重大海洋環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，依法追究刑事責任。”2006年通過的《江蘇省海洋環境保護條例》第三十九條規定“工程建設項目未采取海洋環境保護或者海洋生態修復措施的，由海洋行政主管部門和環境保護行政主管部門按照各自職責，依法責令停止違法作業、采取補救措施，并處以五萬元以上二十萬元以下的罰款。不處理作業、經營產生的污染物、廢棄物，污染海洋環境的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門責令清除其使用的海域范圍內的生活垃圾和其他固體廢棄物，并可以處以二千元以上一萬元以下的罰款。”
3．4我國加入的相關國際公約
為了防治海洋環境污染，我國先后加入了《1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》。但是，這兩個公約只適用于“污染損害系指油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發生于何處”，對海洋油氣開發工程項目造成的的海洋環境污染并不適用。
4現行海洋環境損害賠償法律的缺陷
4．1相關法律規定太籠統，缺乏相應實施細則
康菲石油公司露油事件發生后，康菲公司究竟觸犯了哪些法律應當受到哪些懲罰，不僅是那些受到此次露油事件影響的人所關心的問題，更是引起了全社會廣泛的關注。但令人遺憾的是，到目前為止，國家海洋局只是依照《海洋環境保護法》對其作出最高20萬元人民幣的罰款決定。中國浩如煙海的法律條文中，或許現在可以適用的只有《海洋環境保護法》、《侵權責任法》等少數法律。反觀美國，墨西哥灣露油事件發生后，英國石油公司不僅花費巨資進行油污清理，還設立了200億美元的賠償基金，保證任何可能受到的損失都在發生后得到合理賠償。康菲事件發生后，國家海洋局向康菲公司提出生態索賠。然而，國家海洋局的求償主體資格和程序正當性卻招到質疑。一方面，在我國《海洋環境保護法》等法律中規定的是“有關單位”或“海洋行政主管部門”為海洋污染賠償的求償主體，并沒有明確具體的機構；另一方面，按照中國海洋管理范圍劃分，國家海洋局負責海水生態環境污染，海事部門負責商船、港口水域，農業部負責漁船、漁業污染，環境保護部負責管理岸邊水域，近岸地區則由地方政府出面，這樣一來，國家海洋局能否代表全部利益相關方進行生態索賠令人心存懷疑。
4．2賠償標準缺位
如何確定海洋污染賠償及生態恢復費用的標準是全世界海洋污染賠償制度面臨的法律難題。因為一方面海洋自身具有凈化功能，部分污染物會隨著海洋生態系統循環而自動消除，這部分是否應該賠償，怎么賠償是個問題；另一方面，海洋污染可能會持續較長時間，并由此帶來對海洋生態系統長期而潛在的影響，這種影響如何評估，如何補償？對此，我國也并沒有一個法律上的標準，給海洋污染賠償造成很大的法律障礙。2002年“塔斯曼海號”溢油事件就是很好的例子。在中方開庭審理后，肇事的外籍船員質問我方提出的賠償金額的法律依據，我方卻給不出。因此，盡快制定海洋污染賠償和生態恢復費用的標準是十分必要的。
4．3信息披露義務缺失
據媒體報道，在此次康菲石油公司露油事件中，很多漁民由于不知道是因海水水質受到污染而引起養殖的魚蝦大量死亡，在康菲公司隱瞞不報的時間段，又投入了新的魚苗進而造成了漁民的二次損害。如果康菲公司能在發現露油的第一時間及早通報，很多沿岸漁民的損失就可以避免。很多國際公約已就此做了相關或類似的規定。如《聯合國海洋法公約》第一九八條規定：“當一國獲知海洋環境有即將遭受污染損害的迫切危險或已經遭受污染損害的情況時，應立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。”又如《油污防備公約》規定“締約各方同意確保將船舶、近海裝置、海港的油裝卸設施發現的油污事故，報告給最近的沿海國或主管當局，并告訴可能有被污染危險的鄰國和國際海事組織。”但遺憾的是，我國尚未對信息披露義務作出明確法律規定。
4．4海洋油氣開發污染損害刑事立法不足
相對于世界多數發達國家如美國、日本刑法中專門的海洋環境污染罪責，我國現行刑法對在環境保護方面存在很多不足，僅在第三百八十八條和第三百八十九條規定造成重大公私財產損失和人身傷亡等情節嚴重的后果時構成重大環境污染事故罪。這兩條刑法規定過于原則化，缺乏具體的操作標準，給實際運用造成很大的困難，難以發揮刑法的威懾作用。
目前有關海洋環境的履約機制雖已初具規模,但尚且不能滿足現實的需求。
(一)聯合國海洋法法庭的實踐
聯合國海洋法法庭成立于1996年,是根據《海洋法公約》規定創立的一個常設性國際司法機構,在海洋糾紛及海洋環境保護方面發揮著重要作用。至今其判例不多,所管轄案件范圍也很有限。④但其在海洋糾紛審理的專業特色、國際法規范依據的采用和解釋、訴訟主體范圍的擴大以及彌補國際法院和WTO爭端解決機制的不足等方面做出了獨特的貢獻。
(二)相關國際公約成立的履約機制
1、《氣候變化框架公約》的履約機制公約規定,基于公約的解釋或者適用方面的任何爭端,采取提交國際法院或按照附件中的仲裁程序進行仲裁或調解的義務是強制性的。⑤2、《海洋法公約》的履約機制該公約規定,一國在簽署、批準或加入本公約時,或在其后的任何時間,應自由用書面聲明的方式選擇下列一種或多種方法以解決爭端:國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭或特別仲裁庭。⑥這種選擇是強制性的,一方若依公約提起訴訟,另一方不得拒絕;而且其前提條件是,締約國在自行選擇的和平方法解決爭端失敗后,有義務將爭端提交法律方法解決,并接受有拘束力的裁判可見,現代國際法針對氣候與環境方面的國際爭端解決機制均具有強制性特點。此外,尚有為數不少的國際環境保護組織,比如聯合國環境與發展會議、綠色和平組織、世界自然保護聯盟、世界自然基金等,積極承擔包括保護海洋環境在內的環境保護公益事業,他們的行動也是在積極監督與履行海洋環境國際法規范規定的權利義務。
(三)海洋環境法律履約機制之缺陷
1、海洋環境保護與保全的管轄權執行情況不理想首先,由于許多船旗國是方便旗國,在領海管轄權的權利義務行使方面往往不作為。其次,各國對防污的規定沒有嚴格的限制,解釋不一、技術不統一、資金匱乏等現象普遍存在。傳統國際法與習慣國際法在管轄權方面的規定接近失敗。1958年的《領海與毗連區公約》僅僅是一種妥協與微妙的平衡。⑧2、司法程序的強制性仍顯不足從《海洋法公約》規定的爭端解決程序整體角度來看,僅僅包含了強制管轄與強制裁判,并未規定強制執行。如果出現當事方不履行海洋法法庭司法裁判的情況,就沒有相關的補救辦法。
二、完善海洋環境國際法律機制相關對策
為了讓海洋環境得到更好的保護,相關海洋環境糾紛得到更妥善解決,國際社會及各國應該從以下幾個方面采取切實對策。
(一)完善海洋環境國際法規范的相關內容
1、細化國際公約的相關規定《聯合國海洋法公約》在海域物權、海洋區域劃分、海上權利義務、海洋環境保護保全、以及海洋糾紛解決等方面做了較為全面而原則性的規定,但是許多具體制度不可能作一刀切的規定,全球各國各個區域的具體情況不盡相同,有待各國在照顧各個區域具體條件的情況下作出更為合理的安排,同時履行國際法上的條約義務。2、彌補國際公約之不足關于排污權交易制度,在大氣污染領域,已有眾多國際公約對此作出規定,比如《里約宣言》、《21世紀議程》、⑨《聯合國氣候變化框架公約》以及《京都議定書》等。但在進入海洋的陸地排污總量控制和排污權交易制度方面,尚且是國際法的空白。目前一些主要海洋國家實行的是國內法的排污總量控制制度。關于海域排污總量控制制度的談判將有可能成為下一步的議題。3、推動強制管轄權的進一步發展在國際爭端出現時,為了更有效地解決糾紛,國際社會逐步發展出一種準強制性程序,使得締約國接受一種程序,在將來出現爭議時自動接受爭端解決機構的管轄。國際法的這項制度,先是在《國際聯盟盟約》第12條和《聯合國》第36條作了初步規定與嘗試,接著《國際法院規約》第36條規定了任擇強制管轄權,后來《海洋法公約》第289條又做了進一步發展,但其強制性仍然不足。國際社會可以考慮在此基礎上,進一步明確不執行裁判的當事方應該承擔何種責任。
(二)加強履約機制建設
國家履行國際公約規定的國際法義務,既有報復、反報和制裁等外部壓力,又有自愿、聲譽、秩序以及互惠等內在動因。影響國家遵守國際條約的因素大致有三:國家實力、國家利益和戰略觀念。瑏瑡三者當中,只有建立在國家實力基礎上的國家利益追求才是有保證的。瑏瑢在海洋環境國際法義務的遵守方面,國家同樣離不開對這些博弈因素的考量。因此,相關履約機制的設計也不可能脫離這些現實因素的制約。1、充分利用國際法院、聯合國海洋法法庭目前還有一些國家尚未接受國際法院的管轄,也不打算將有關海域爭議提交海洋法法庭,這些顧慮自然有國家層面的現實考慮。但從長遠看,這些國家應該加強研究、充分準備,以便條件成熟、現實需要時,可以充分利用國際機制,享受國際機制帶來的公平與便利。2、不排除設計出管轄權更廣泛的海洋環境爭端解決機制因為現有的國際性法庭處理的爭端大都涉及國與國的重大事項,而有關國際組織、公司法人甚至自然人的訴訟案件則絕大多數情況下通過國內法律程序解決,有時訴諸國際仲裁庭。從程序角度而言,這些糾紛解決機制基本夠用。但也造成不同區域同類糾紛的不同解決結果,加劇海洋環境國際法的碎片化。將來應當盡可能在更專業、更統一的基礎上設計出適用于各類糾紛解決的綜合機制。
(三)各國切實履行海洋環境國際義務
1、各國應批準和充分實施以《聯合國海洋法公約》為中心的海洋環境保護與保全的國際法公約,并盡量將其納入國內法體系以嚴格執行。2、各國應對本國船舶進行有效監督。由于船旗國監督不力會威脅到航行安全和海洋環境,并導致過度開發海洋資源。3、各國應進一步采取措施,有效應對海洋環境受到的各種威脅。例如應該加強國際合作積極解決海平面上升、珊瑚礁褪色、長期累積的海洋廢棄物、過度捕撈行為以及海洋環境不斷退化等實際問題。
三、中國實行海洋強國戰略應該有所作為
中國已經把環境保護作為一項基本國策,將科學發展觀作為一項執政理念。作為海洋大國,中國在邁向海洋強國的歷史進程中亦應有所作為。除了加入《海洋法公約》,進行相關海洋法律國內立法與執法之外,今后還可以在以下方面加強努力。
(一)完善海洋環境國內法律體系
1、亟須修改《海洋環境保護法》該法第三章規定了“海洋生態保護”。但是,該法已不適合目前海洋環境的發展變化趨勢,應該從以下幾個方面進行修改完善:對海洋環境的整體性與隱蔽性進行綜合把握,要求立法適度超前,具有預見性;改變海洋環境管理政出多門、分散執法的體制性弊端,解決“內部重復和重疊”之苦與“機構間競爭”之弊,設計出合理高效的聯合執法新機制;改變海洋環境執法自上而下的落后模式,增加自下而上的公眾參與新模式,提高執法透明度,尊重公眾環境知情權。2、加強海洋生物物種保護中國于1993年批準《生物多樣性公約》(CBD),同時于1992年開始編制《中國生物多樣性保護行動計劃》并于1994年正式。《漁業法》也建立了水產優良品種的選育、培育和推廣、進出口檢疫、安全性評價、限額捕撈制度以及水產種質資源保護區等制度。但在執法力度上有待加強。3、完善海上油污損害民事賠償法律機制我國已于1980年加入《民事責任公約》,但尚未加入《建立國際油污損害賠償基金公約》。在國內法,相關海事案件可以援引的法律依據包括《海洋環境保護法》和《海商法》等特別法律規范,除非這些特別法沒有規定的才參照《民法通則》。這樣一來,就會出現兩個法律缺陷:一是沒有賠償基金制度,往往受害方得不到應有的賠償甚至補償;二是《海洋環境保護法》的“全額賠償實際損失原則”與《海商法》的“責任限制”規定相矛盾,造成法律適用的混亂與同案不同判的不確定后果。瑏瑣不僅如此,《海商法》的責任限額遠低于《民事責任公約》的限額,這又造成在很多案件中受害方的損失根本得不到有效補償。從損失的角度看,案件勝訴等同于敗訴。4、制定海洋基本法,完善海洋法律責任體系中國應當盡早制定海洋基本法,確立海域管理有關實體法規則,完善海洋環境方面包括民事責任、行政責任與刑事責任甚至憲法責任在內的立體化法律責任體系,并在現有《海商法》和《海事訴訟程序法》等法律法規的基礎上完善相關的程序法規則。
(二)積極合理承擔海洋環境國際法律義務
1、海洋環境立法與國際接軌中國法在處理國際公約與國內法的關系時,采取了不同法律領域不同對待的方式。在海商法領域,《民法通則》、《海洋環境保護法》和《海商法》都堅持了國際公約優先的原則。瑏瑤然而,這個簡單明白的原則在實踐中,卻出現了兩種相反觀點和做法:《民事責任公約》適用于所有海事案件,還是僅僅適用于有涉外因素的案件?究其原因,在于國際公約與國內法的關系在我國尚未根本疏通。當然,在大部分情況下,中國積極加入海洋環境相關國際公約并履行了公約規定的國際義務。2、積極利用國際海洋法規定的糾紛解決機制加強對包括國際海洋法法庭在內的海洋糾紛國際機制的研究,積極參與相關國際法律實踐,明智地利用國際法創造的海洋環境國際機制,有效運用國際公共產品,為提升與鞏固我國在國際上的大國地位增加法律籌碼。
(三)積極參與國際合作
國際合作原則是貫穿于《海洋法公約》的主線,甚至成為國際環境法的基本原則之一。聯合國環境署在其區域海洋計劃中已經產生了30多個區域公約。我國參加了一些區域計劃,比如西北太平洋區域計劃,但是在合作問題上還有一些現實問題亟待解決。總之,中國應該在海洋國土及海洋環境方面實施依法治海戰略。
第二條在中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架及中華人民共和國管轄的其他海域從事與傾倒區選劃、使用、監測、管理有關活動的單位和個人應遵守本規定。
第三條本規定所指的傾倒區包括海洋傾倒區和臨時性海洋傾倒區。
海洋傾倒區是指由國務院批準的、供某一區域在海上傾倒日常生產建設活動產生的廢棄物而劃定的長期使用的傾倒區。
臨時性海洋傾倒區是指為滿足海岸和海洋工程等建設項目的需要而劃定的限期、限量傾倒廢棄物的傾倒區。
第四條國家海洋局及其海區分局是實施本規定的主管部門。
第五條選劃傾倒區應當符合全國海洋功能區劃和全國海洋環境保護規劃的要求。
第六條國家海洋局根據全國海洋功能區劃、全國海洋環境保護規劃及沿海經濟發展需要制定傾倒區規劃。
第七條臨時性海洋傾倒區由國家海洋局負責審批。
國家海洋局受理和組織選劃下列臨時性海洋傾倒區：
（一）疏浚物或惰性無機地質廢料總傾倒量在500萬立方米（含500萬立方米）以上的臨時性海洋傾倒區；
（二）傾倒除疏浚物、惰性無機地質廢料和人體骨灰以外的其它廢棄物的臨時性海洋傾倒區；
（三）傾倒作業活動涉及兩個海區的臨時性海洋傾倒區；
（四）軍事工程、絕密工程等特殊性質工程使用的臨時性海洋傾倒區；
（五）香港、澳門特別行政區的廢棄物在內地管理海域傾倒的臨時性海洋傾倒區；
（六）國家海洋局認為對海洋環境可能產生較大影響的其它臨時性海洋傾倒區。
國家海洋局海區分局受理和組織選劃前款規定以外的臨時性海洋傾倒區。
第八條海洋傾倒區由國家海洋局根據傾倒區規劃提出并組織選劃，也可由需要傾倒廢棄物的單位提出選劃申請，經國家海洋局同意后開展選劃工作。
臨時性海洋傾倒區由需要傾倒廢棄物的單位在工程可行性研究階段向具有受理權限的主管部門提出書面申請，經同意后開展選劃工作。
申請報告的主要內容包括：申請理由、擬傾倒廢棄物的名稱、數量、作業時限、廢棄物特性以及其它有關材料。
第九條主管部門在接到需要傾倒廢棄物的單位書面申請之日起10個工作日內做出是否同意選劃傾倒區的答復。
第十條傾倒區選劃程序如下：
（一）由申請單位委托主管部門認可的選劃技術單位編制傾倒區選劃大綱。
（二）主管部門自收到申請單位提交的傾倒區選劃大綱送審稿之日起15個工作日內組織評審。
（三）主管部門自收到申請單位提交的傾倒區選劃大綱報批稿之日起15個工作日內提出審查意見回復申請單位。
（四）申請單位根據主管部門對選劃大綱的審查意見開展傾倒區選劃工作并編制傾倒區選劃報告。
（五）主管部門自收到申請單位提交的傾倒區選劃報告送審稿之日起15個工作日內組織評審。
（六）申請單位將傾倒區選劃報告報批稿報送主管部門，并抄送海事、漁業行政主管部門和所在海域的省級海洋行政主管部門。由國家海洋局組織選劃的，申請單位應將傾倒區選劃報告報批稿同時報送國家海洋局海區分局。
（七）國家海洋局海區分局應在收到傾倒區選劃報告報批稿之日起10個工作日內提出初審意見報國家海洋局。
（八）國家海洋局自收到海洋傾倒區選劃報告報批稿之日起15個工作日內送國務院環境保護行政主管部門審核。國務院環境保護行政主管部門應在15個工作日內提出審核意見并回復國家海洋局，逾期未回復審核意見則視為同意。國家海洋局在收到國務院環境保護行政主管部門的審核意見之日起15個工作日內將海洋傾倒區選劃報告報國務院審批。
國家海洋局自收到臨時性海洋傾倒區選劃報告報批稿之日起30個工作日內予以審批。
第十一條國家海洋局組織傾倒區選劃大綱和選劃報告評審時，征求國家海事、漁業行政主管部門的意見。
國家海洋局海區分局組?愕骨蟾俸脫ǜ嫫郎笫保髑笏諍G液J隆⒂嬉敵姓鞴懿棵胖筆艋溝囊餳?
國家海事、漁業行政主管部門或其直屬機構應在傾倒區選劃大綱和選劃報告評審后10個工作日內向國家海洋局或海區分局提交書面意見，逾期則視為同意。
主管部門在組織選劃傾倒區時應征求所在海域省級海洋行政主管部門意見。
第十二條在編制傾倒區選劃報告時，應對廢棄物的特性、成分、傾倒的方式、數量、強度、頻率、傾倒物質的擴散方式、傾倒物質對海洋生態環境、通航安全、海洋開發利用活動的影響等因素進行分析并做出相應的結論，同時要提出防止傾倒污染的管理措施、對策和建議。
第十三條在已有傾倒區的附近海域，原則上不再設立新的傾倒區。但是已有的傾倒區由于其容量、環境因素以及經濟和社會條件等原因不宜使用或不能滿足傾倒作業需要時，可選劃新的傾倒區。
第十四條兩項以上工程同時使用一個臨時性海洋傾倒區時，可按照總傾倒量將選劃論證工作予以合并，提交一份選劃報告。
一項工程使用另一項工程已選劃或正在使用的臨時性海洋傾倒區時，應在原選劃工作的基礎上對傾倒增量的可行性進行論證，并提交論證報告，報國家海洋局批準。
第十五條疏浚物傾倒總量在50萬立方米以下的工程項目需要使用臨時性海洋傾倒區時，可由選劃技術單位在收集傾倒區及其附近海域現有自然環境和社會經濟資料的基礎上開展專題論證，直接編制選劃報告。傾倒申請單位將選劃報告報送國家海洋局海區分局，海區分局在組織專家審查并征求有關部門意見后提出初審意見，報國家海洋局審批。
疏浚物傾倒總量在5萬立方米以下且對海洋環境影響很小的工程項目需要使用臨時性海洋傾倒區時，由國家海洋局海區分局在征求有關部門意見后確定臨時性海洋傾倒區的位置和范圍，報國家海洋局審批。
人體骨灰所需的傾倒區由國家海洋局海區分局根據需要指定傾倒區域。
第十六條國家海洋局負責海洋傾倒區公告。公告內容包括海洋傾倒區的位置、傾倒廢棄物的種類和數量、使用期限等。
國家海洋局海區分局負責臨時性海洋傾倒區公告。公告內容包括臨時性海洋傾倒區的位置、傾倒單位、工程名稱、傾倒數量、作業時間和傾倒區使用期限等。
第十七條當海洋傾倒區不宜使用或暫時不宜使用時，由國家海洋局予以封閉或暫停使用，并公告。
當臨時性海洋傾倒區不宜使用或暫時不宜使用時，由國家海洋局海區分局予以封閉或暫停使用，并公告。
對使用期限已滿或傾倒活動已結束的臨時性海洋傾倒區，國家海洋局海區分局應在期滿或傾倒作業結束后立即予以封閉，并于封閉后20個工作日內報國家海洋局備案。
廢棄物傾倒單位應自傾倒區暫停使用或封閉之日起終止在該傾倒區的傾倒作業。
第十八條臨時性海洋傾倒區的有效期一般不超過3年。在臨時性海洋傾倒區3年期滿時，傾倒作業尚未完成的，廢棄物傾倒單位必須向主管部門提出延期申請，并提交環境監測報告。
主管部門根據傾倒作業狀況和環境監測結論做出是否延期的決定，并將延期使用情況通告國家海事、漁業行政主管部門或其直屬機構。臨時性海洋傾倒區的延長期限不得超過1年。
第十九條廢棄物傾倒單位在實施傾倒作業過程中應當接受中國海監機構的監督檢查，并為執法人員執行公務提供方便。
第二十條在產業活動密集區域或傾倒作業活動與其他產業活動容易發生沖突的?蚧ǖ那愕骨凳┣愕棺饕凳保掀鍇愕溝ノ揮Φ狽⒉記愕棺饕倒妗?
第二十一條國家海洋局海區分局應當根據傾倒區使用的狀況適時組織環境監測工作，并根據監測結果制定相應的管理措施，包括封閉或暫停使用傾倒區，調整傾倒的方式、數量、強度、使用年限等。
廢棄物傾倒單位應當委托主管部門認可的機構承擔傾倒區進行監測與評價工作，監測評價方案應當報國家海洋局海區分局核準。
第二十二條國家海洋局海區分局應將海洋傾倒區的監測結果定期報送國家海洋局備案。
在臨時性海洋傾倒區傾倒作業結束后90日內，廢棄物傾倒單位應向國家海洋局海區分局提交環境監測評價報告。主管部門可根據臨時性海洋傾倒區的使用狀況和傾倒作業強度，要求廢棄物傾倒單位提交階段性監測結果。
第二十三條傾倒區的選劃和監測工作應當符合傾倒區選劃和監測技術規范。
第二十四條承擔傾倒區選劃和環境監測的單位對選劃結論和監測結論負責，并嚴格按照國家有關規定收取傾倒區選劃費用和海洋環境監測費用。
第二十五條違反本規定，未開展傾倒區選劃工作擅自實施傾倒作業的，主管部門按《中華人民共和國海洋環境保護法》第七十三條之規定予以處罰。
第二十六條違反本規定，向已封閉的傾倒區傾倒廢棄物的，主管部門按《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十六條之規定予以處罰。
第二十七條廢棄物傾倒單位違反本規定，在傾倒區選劃工作中弄虛作假的，由主管部門給予警告；情節嚴重的，主管部門可責令其停止傾倒作業，吊銷傾倒許可證。
第二十八條從事傾倒區選劃和監測的單位，在傾倒區選劃和監測工作中弄虛作假的，由主管部門予以警告；情節嚴重的，在5年之內不得從事傾倒區選劃和監測工作。
第二十九條廢棄物傾倒單位不按規定向主管部門提供傾倒情況記錄、拒絕接受中國海監機構的現場檢查、或者在檢查中弄虛作假的，主管部門按《中華人民共和國海洋環境保護法》第七十四條第三項、第七十五條之規定予以處罰。
渤海海域面積為717萬km2，平均水深18m，小于10m水深的海域面積約占總面積的26％，海岸線總長6584km，占全國海岸線的20．6％。近年來，遼寧省的“五點一線”沿海經濟帶、河北省的“曹妃甸循環經濟示范區”和“滄州渤海新區”、“天津濱海新區”和山東省的“黃河三角洲高效生態經濟區”等開發規劃將進一步加大渤海環境壓力，渤海開發與保護的矛盾日益凸顯。根據國家海洋局的《中國海洋環境質量公報》和《渤海海洋環境質量公報》，2001—2011年，渤海未達清潔海域水質標準面積總體呈增加的趨勢，影響渤海環境質量的主要問題有近岸水體富營養化加劇、高溫高鹽水大量入海、陸源污染入海嚴重、海源污染增多，嚴重影響了渤海水體環境和生態系統健康。
1、近岸水體富營養化加劇
隨著經濟建設的快速發展、城市化進程加快、沿岸海域開發活動增多以及近岸海域集約化和半集約化養殖的興起，大量的工業廢水、生活污水、農業污水、養殖污水等排放入海，渤海近岸海域污染日趨嚴重，以渤海三灣和部分城市近岸海域污染為甚，海水富營養化程度不斷加劇。氮磷比作為水體富營養化的重要指標，一般海水中正常的氮磷比值為16∶1。在20世紀80年代初，渤海海域氮磷比為2∶1～3∶1，在90年代初為5∶1～10∶1，在90年代末升高為16∶1～24∶1，2004—2006年氮磷比均值約為50∶1，至2008年渤海海域氮磷比達到67∶1，局部海域高達200∶1，其中無機氮含量日益升高，渤海海域營養鹽結構由氮限制演化為現今的磷限制。水體的富營養化使得赤潮發生的概率大大增加，渤海赤潮災害發生的頻率和規模也確實在不斷上升。據不完全統計，渤海有史以來記錄到的赤潮在20世紀90年代以前每年僅為0．1次，年發生面積90km2，進入90年代后平均每年發生赤潮2．7次，年發生面積超過1750km2，21世紀初年平均發生赤潮11．4次，年發生面積超過2830km2，2011年發生赤潮13次，累計面積為217km2。
2、高溫高鹽水入海，直接影響渤海水體環境環
渤海地區經濟發達，地處海河流域、遼河流域、黃河流域下游和山東半島、遼東半島，是我國水資源最為緊張的區域。為緩解淡水資源短缺的壓力，各省市大力發展海水淡化項目，至2010年，環渤海地區主要海水淡化工程的海水處理能力已達到36萬t／d，在淡化海水過程中大量濃縮的高鹽海水排放入海，對渤海近岸海域的生態系統造成一定負面影響。而且近些年來，各地都出現不同程度的地下水超采、地面沉降、地下水資源被破壞等問題，使得入海徑流大大減少，尤其是黃河流量大幅減少，這些都是造成渤海海洋生態用水量逐年降低，海水鹽度不斷升高的原因。環渤海燃煤電廠已有40余座，均采用海水直流冷卻方式，大量的溫排水涌入海中，加之渤海灣內水動力條件較差，溫升擴散相對開放型海域較差，溫排水的影響使得近岸海域的生物群落結構、主要生物物種和種群密度等都發生變化，浮游生物、底棲生物、游泳動物等的生存環境也隨之改變，改變了原有的生態系統，并造成一定程度上漁業資源的損失。
3、陸源污染嚴重，損害近岸海域生態系統
陸源污染物入海是海洋環境污染的主要影響因素，在近岸海域，約為90％的污染物來自陸地，2009年《渤海海洋環境公報》的數據顯示：渤海沿岸實時監測的陸源入海排污口共100個，工業排污口32個，而這些沿岸排污口超標排放現象嚴重，75％的監測排污口存在超標排放現象，40％的重點排污口鄰近海域水質劣于第四類海水水質標準，27％的重點排污口鄰近海域生態環境有所惡化。2011年，排入渤海的主要污染物總量達到97．4萬t，包括化學需氧物質、石油類、營養鹽和重金屬、砷等，與此同時，越來越多的農業耕作產生的含有機污染物污水也被沖刷或直排入海，多種持久性有機污染物開始被檢出，666、DDT的檢出率均較高，部分排污口有機氯農藥的含量明顯高于我國近岸海域的平均水平（＜10ng／L），海灣、河口、濕地灘涂等典型的生態系統遭到嚴重破壞。由于海洋經濟發展的潛力和空間巨大，各地政府向海要地的欲望越來越強，港口碼頭、人工島等涉海圍海造地工程不斷上馬，沿岸地區海岸線不斷被拉直，水動力條件大幅改變，圍墾、泥沙淤積及過度開發利用等因素導致岸線縮短、自然濕地面積大幅萎縮，其中以盤錦濱海濕地、天津近岸濕地和黃河三角洲濕地破壞最為嚴重。海岸工程的建設還影響到環渤海區域生態防護林體系的建設，分布不均、林齡老化、林種和樹種結構不合理等問題凸顯。
4、海源污染增多，生態環境嚴重受損
隨著環渤海經濟的快速發展及港口建設的加快，船舶流量逐年提高，海上傾廢、港口及船舶污染都在影響著海洋環境，同時因石油運量增加，船舶發生事故性溢油的風險加大。渤海海域現有20個海上油氣田，165個海上石油平臺，海上油氣田與沿岸的勝利、大港和遼河三大油田，構成了中國第二大產油區，產量占全國50％以上，但在近兩年里也是事故頻發，尤其是在2011年6月4日和6月17日，蓬萊19－3油田在鉆井過程中相繼發生兩起溢油事故，導致大量原油和油基泥漿入海，河北省秦皇島、唐山和遼寧省綏中的部分岸灘發現來自蓬萊19－3油田的油污。受溢油事故影響，污染海域的浮游生物種類和多樣性降低，海洋生物幼蟲幼體及魚卵仔稚魚受到損害，底棲生物體內石油烴含量明顯升高，海洋生物棲息環境遭到破壞，對渤海海洋生態環境造成嚴重的污染損害。
二、當前污染治理的主要措施
面對渤海海域日益嚴重的污染狀況，從海洋行政管理部門到環保部門，從海洋專家學者到廣大從業人員都在集思廣益討論著渤海污染的治理方法并付諸實施，為恢復渤海海域生態環境、推進環渤海地區海洋經濟發展做著不懈的努力，主要有以下幾項措施。
1、嚴格管控陸源污染物入海及區域排污總量
近年來，《中華人民共和國海洋環境保護法》、《渤海環境保護總體規劃（2008—2020）》等的頒布實施，為保護和改善海洋生態環境、保護海洋資源、防治污染損害、維護生態平衡、保障人體健康提供了法律保障。但面對渤海越來越嚴重、越來越復雜的海洋環境污染問題，要按現行法律法規嚴格管控陸源污染物入海，關停和淘汰污染嚴重、技術落后的企業，處理違法排污單位，鼓勵綠色清潔生產，從源頭上切斷污染源；加快工業、農業、生產生活污水處理和垃圾處理等環保設施建設，沿渤海區域的工業污水、生活污水進行集中處理排放；按照河海統籌、陸海兼顧的原則，測算各海域環境容量，確定各海域污染物允許排入量和陸源污染物排海削減量。加強監控、核查和監測污染物排放，嚴格控制污染物入海總量，繼續推行海洋節能減排政策，完善涉海工程排污申報和排污許可證制度。促進近岸海域海洋環境質量的改善，實現海洋生態環境良性循環。
2、保護海洋生態系統，積極推進生態修復
加強海岸帶的生態保護，嚴禁破壞海洋生物生存環境的項目開展，防止海岸的侵蝕、擠占，切實加強海岸線、海灘的保護；沿海地區尤其要注意不得超采地下水，節約使用地下水資源，防止海水的倒灌和入侵，保護好近岸海域生態環境；加強對海洋漁業生態環境的保護，防止過度捕撈，在內灣或淺海處選擇性養殖海帶、裙帶菜、紫菜等大型經濟海藻，既可凈化水體，又有較高的經濟效益，使資源能夠再生和持續發展；加強對現有自然保護區的投入，努力搞好沿海地區生物多樣性的保護，積極開展海洋生態修復、人工魚礁建設等工作，加大受污染濱海灘涂、濕地的整治力度，減少或避免海洋生態系統受到侵害；建立相應的影響評估模型，評價沿岸開發利用海洋資源活動對海洋生態系統的影響程度，切實提高海洋生態系統的健康水平。
3、改變現有管理機制，集中海洋執法力量
環渤海區自北向南分布有遼寧省、河北省、天津市和山東省，涉及13個地市，行政區域跨度大，海洋與環保管理部門多，涉及各方利益復雜，協調聯動機制不夠完善。要改變渤海污染的現狀，必須要建立區域性的陸海統籌污染防治機制。各相關省市政府、環保、海洋、海事、漁政和交通等涉海部門須確立共同的目標，將各部門執法力量集中起來，建立聯合聯動共享的機制，共同開展海洋環境監測與執法監察工作，把治理渤海污染、保護渤海環境放在首位。加強海上巡查，對海洋石油、海上航運和港口碼頭單位發生的溢油漏油及違規傾廢等行為進行嚴肅處理。建立健全重大海上污染事故應急機制，當發生嚴重污染事故時，能及時采取相關措施進行污染處置，降低污染損害。
4、以渤海環境問題為契機，完善法律制度
《海洋環境保護法》《海域使用管理法》《環境影響評價法》和《渤海環境保護總體規劃（2008—2020）》等有關海洋環境保護方面的多部法律法規、規劃相繼頒布實施，但對于渤海這類區域性與綜合型并存的海域尚缺少針對性法規和配套的實施細則，當發生污染損害事故時，不僅涉海管理和監測部門各行其是、缺少協調，在執法和損害賠償方面更是各自為政。因此有必要對環境保護相關法律法規進行重新審定，對《海洋環境保護法》相關的實施細則、配套法規和環境標準進行編制出臺，以解決渤海的環境問題為契機，以期能推廣并解決其他此類海域的環境問題。
三、強化海洋環境保護的幾點思路
渤海的問題受到環渤海區各省市和國家有關部委的高度重視，各方面通過推進法律法規建設，加強海洋執法管理，控制污染源排放，開展生態修復等方式和手段加強渤海海洋環境的保護，污染狀況有所好轉，環境質量有所改善。為進一步實現渤海環境治理的目標，構建和諧渤海、生態渤海，提出以下幾點思路。
1、加強對海洋從業人員的培訓
海洋經濟的發展，給海洋產業創造了大量的就業機會，其中2010年全國涉海就業人員3350萬人，新增就業80萬人，2011年全國涉海就業人員3420萬人，比2010年增加70萬人。保護海洋環境，人是最為關鍵的因素，不僅從事海洋行政管理、海洋執法和海洋環境監檢測人員要熟悉有關法律法規并了解海洋環保知識，更多的涉海從業人員，如沿海企業責任人、海水養殖戶、涉海工程建設者等非專業技術人員，也要對法律法規等知識有所了解，因此對這部分涉海從業人員進行相關的培訓很有必要，使其掌握一定的海洋環保知識，提高其海洋法律意識、環保意識，在工作中身體力行的將法律法規落到實處，推進海洋環保，才能逐漸改變只向海洋要經濟效益、卻把海洋當作垃圾場的意識，讓海洋環境保護受到越來越多的關注和重視，對海洋環保將起到事半功倍的效果。
2、建立海洋（涉海）工程環境監理制度
目前海洋（涉海）工程在建設過程中的海洋環境保護與管理一般采用建設單位聯合施工單位和施工監理單位設立工程環境管理機構和專職人員，其中施工環境監理工作是由工程建設單位委托具有工程監理資質并經環境保護業務培訓的單位負責，但在實際當中一般是施工單位環保員負責具體的環境管理工作，施工監理單位則主要負責施工進度、工程建設質量等方面，在海洋環境保護和管理上存在著重視程度不高、專業水平不夠等問題。為此，應該考慮建立并完善海洋（涉海）工程的海洋環境監理制度，要求施工監理單位及施工單位環保員必須經過海洋行政主管部門組織的技術培訓并獲取相應的資質后方可負責海洋環境監理工作，如在施工過程中出現重大海洋環境污染事件，除追究施工單位責任之外，還要對監理單位予以問責和處理，從而明確并規范海洋工程的海洋環境監理與保護工作程序和內容，確保海洋工程海洋環境保護措施能得到有效的落實。
3、完善海洋生態損害補償機制
目前在海洋領域實施了一些廣義生態補償范疇的海洋開發利用收費制度，如“排污（傾廢）收費制度”、“漁業資源增殖保護費制度”。近年來，渤海沿海部分省市探索性開展了海洋生態補償的實踐工作，2007年山東省確定了生態補償的對象和標準，2009年1月的《渤海環境保護總體規劃（2008—2020年）》及其他一些與渤海社會經濟與環境發展的綱領性文件，均把建立生態補償機制作為渤海治理的新的途徑和手段。但與陸地生態系統相比，海洋生態補償的系統研究較少，且尚未從產業開發的角度，運用市場手段來真正建立補償標準。尤其是當發生諸如蓬萊19－3油田溢油災害事故時，對渤海的海洋生態環境、海洋自然資源和海洋養殖等相關產業造成巨大損失，但是根據《海洋環境保護法》所作的補償金額十分有限，進行生態損害補償又缺少相應的法規和標準支持，索賠工作進展處于尷尬境地。因此對有關法律法規進行補充修訂，完善海洋生態損害補償機制，更多的關注公眾利益可以說是迫在眉睫。
4、提高海洋產業開發技術標準
目前在渤海區除了海上油氣田和海上石油平臺之外，還有11個熱點開發區，19個海水增養殖區，5個大型海水漁場，7個傾倒區。作為河北、遼寧、山東三省和天津市海洋產業開發利用的熱點區域，在推進法律法規建設、加強海洋執法管理、完善生態補償機制等的同時，應提高行業準入“門檻”，進一步提高海洋產業開發的技術標準，提高海洋資源的開發利用率，涉海產業開發企業的資質和技術水平等必須符合標準要求，確保在用海過程中能做到科學開發、綜合利用，不會對海洋環境造成二次污染、后續污染。
5、積極推進海洋環境文化建設
論文關鍵詞 船舶碰撞 油污損害 責任主體
一、法律的適用
（一）涉外關系的法律適用
在國際船舶油污污染損害問題上，我國于1999年1月5日加入了1992年《國際船舶油污損害民事賠償責任公約》（即《1992CLC》），根據《海商法》268條和《民法》142條的規定，即中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用國際條約的規定；但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。而中華人民共和國法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約沒有規定的，可以適用國際慣例。在這里值得注意的是，在船舶碰撞引起的油污損害責任中，適用《1992CLC》具有下列三個條件：（1）發生碰撞引起的油污損害責任的船舶符合《1992CLC》調整范圍內的船舶。即實際載運散裝油類貨物的任何類型的海運船舶和海上船艇，排除了非海運船舶或海上船艇、沒有載運油類貨物的船舶以及雖然載運油類貨物，但不是散裝的船舶。（2）發生碰撞引起的油污損害責任的油污符合《1992CLC》調整范圍內的油污。即任何持久性油類，例如原油、燃料油、重柴油、油以及鯨油，可以是作為船上裝運的貨物，也可以是船舶上的燃料。（3）油污污染具有所謂的“涉外因素”，如果碰撞引起的油污責任發生在外國海域且漏油船舶中涉及中國船舶，此處明顯具有涉外因素，但如果碰撞引起的油污責任發生在中國海域內屬于我國管轄范圍內，當漏油船舶為中國籍船舶時，就被認為不具備涉外因素，而當漏油船舶為外國籍船舶時，才應屬于具有涉外因素。
（二）無涉外關系的法律適用
在排除了符合上述三個條件的由于碰撞引起的油污損害的案件外，其余案件應該適用國內法來解決。
首先，我國《海洋環境保護法》第90條第一款，這一規定是我國現行法律中關于海洋環境污染損害的責任主體的規定。這一規定，我們可以作如下兩種了解：（1）此處造成海洋環境污染損害的責任者指的應該是肇事者，因此，這里體現了“誰漏油，誰負責”的原則，即誰是溢出或者排放油類并造成海洋環境污染損害的船舶的所有人是責任的主體，這點與《1992CLC》作法不禁相同。（2）該規定的后半部分則是“誰漏油，誰負責”原則的例外，即如果海洋環境污染損害完全是由于第三方故意或者過失造成。則該第三方式油污損害賠償的責任主體。此處的第三方是指排除了溢出或者捧放油類并造成海洋環境污染損害的船舶所有人，包括海上或陸上設施的經營人等。
其次，我國《海商法》第168條及169條，此兩項規定主要是關于船舶碰撞的歸責原則，但由于船舶碰撞的責任而產生的海洋環境污染損害，因此對于船舶碰撞的責任劃分和判斷．對于尋找船舶碰撞引起的海洋環境污染損害的責任主體具有重要意義。其中168條確立的是單方責任制，但此處值得注意的是碰撞責任的責任主體，可能不一定是漏油方，所以也不一定是油污污染的損害責任的責任主體，這一點是需要在實踐中依情況而定的。另外，對于169條的規定，關于互有過失的船舶碰撞，雙方對于第三人的人身傷亡承擔連帶責任，而對類似海洋環境污染引起的相關的財產損失，按過失比例承擔賠償責任。
最后，2011年1月10日由最高人民法院的《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）自2011年7月1日起施行。《規定》第一條明確“船舶發生油污事故，對中華人民共和國領域和管轄的其他海域造成油污損害或者形成油污損害威脅，人民法院審理相關船舶油污損害賠償糾紛案件，適用本規定。”《規定》的對正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件具有重要意義
二、不同碰撞責任的劃分下的油污損害責任主體
無論是具有涉外法律關系還是無涉外法律關系的船舶碰撞還有環境污染損害案件，要想認清責任主體。不可逃避的還是要來理清船舶碰撞的責任劃分和碰撞與油污責任的因果聯系。
（一）第三方油污損害責任主體
如果船舶溢油污染事件完全是由于出碰撞雙方之外的第三人的責任所導致，那么船舶碰撞引起的油污損害的責任主體又將如何認定?在我國參加的《1992CLC》中第3條第2款（b）項規定，損害污染完全是由第三方故意造成的，溢油船舶的所有人才能免責。而在我國的《海洋環境保護法》中的規定是，完全由于第三方的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。因此，《1992CLC》與我國的《海洋環境保護法》在關于溢油船舶所有人能證明損害污染完全由第三方造成的情況下，溢油船舶所有人能否免責的問題規定是不同的，根據參與立法的相關專家解釋，此處的“不同”實際上是我國當初的立法失誤。由于《1992CLC》施行的是嚴格責任原則，因此只有當”完全是由于第三方的故意”引起的油污污染損害，溢油船舶的所有人，才能免責，即便是油污污染損害是“完全由于第三方的過失”而引起，溢油船舶的所有人也應當負責。
（二）船舶碰撞中一方完全責任下的油污損害責任主體
排除了以上的第三方責任外。在船舶碰撞引起的油污損害的責任中，還存在一種較為少見的情況便是船舶碰撞是由于一方的完全責任所致，而且船舶碰撞的同時導致了油污污染損害責任。在此種情形下，就需要分三種情況進行討論。
1．碰撞責任方為漏油方。這樣的情況在海事司法實踐中不難解決，在我國參加的《1992CLC》中所確立的“誰漏油，誰賠償”原則，當碰撞船舶中的一方即使碰撞責任方，又是漏油方時，無論是船舶碰撞的賠償責任，還是所漏油對于海洋環境的污染責任，其責任主體都應該為此完全責任的一方；而在我國的《海商法》第169條規定，對于由于單方責任引起的船舶碰撞，由有過失的船舶負賠償責任，這里所指的賠償責任不僅指的是對于碰撞中對方船舶的賠償責任，還有對于第三人的人身傷亡損失及財產損失的賠償，其中包括了對于海洋環境污染的賠償責任；而在我國《海洋環境保護法》中也規定，造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失，這樣一來，漏油船方便是造成海洋環境污染的責任人。承擔賠償責任。
2．碰撞責任方不是漏油方。這一情況，與上述的第三方責任的處理不禁相同，因為，此處的對船舶碰撞負責的一方，屬于非漏油方。換句話說，在此油污污染民事責任關系中，此碰撞責任方屬于排除了溢油船舶所有人和油污受害人在內的第三方，而根據在我國參加的《1992CLC》第3條第2款（b）項規定，只有當此第三方是完全故意造成損害污染時，溢油船舶的所有人才能免責，否則，油污受害人不能出于第三方的過失而向該第三方索賠。而根據我國國內法，特別是《海洋環境保護法》90條后半部分的規定，這樣的情況符合完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的情況，因此由第三者即船舶碰撞的責任方排除危害，并承擔賠償責任。
3．碰撞責任為單方但油污責任不可分。碰撞責任是單方還是雙方責任并不影響關于油污污染賠償責任的責任主體的認定，這一點將與下面的互有過失碰撞責任中油污責任不可分的情況一起討論。
（三）互有過失碰撞下的油污損害責任主體
一、主要工作成效
幾年來，湄洲島認真貫徹實施《國家海洋環境保護法》和《福建省海洋環境保護條例》，進一步保護和改善海洋環境，搞好海洋資源保護，維護生態平衡，保障人民健康，促進人與自然和諧和經濟社會的可持續發展。
2、大力實施造林綠化工程，改善了生態環境。我區從2000年開始，每年實施主題綠化工程努力推進造林綠化上新水平。先后完成的綠化項目有：媽祖廟景區、黃金沙灘景區、湄嶼公園、鵝尾神石園、鵝尾四季公園、刺桐公園、湄洲大道、環島南路、環島東路、環島西路、朝圣路、上林路、文甲碼頭港區、宮下碼頭港區、3000噸碼頭港區、后巷村休憩園、東蔡村休憩園、花街花巷10條、單位庭院綠化12個、綠化示范戶約300戶，營造防護林8620畝，其中營造灘涂紅樹林600畝。共完成投資4020萬元，完成綠化面積 68.5萬平方米、人均園林綠化面積18.03平方米，綠化覆蓋率49.8%，綠化率44.8%，綠化程度93%。先后被評為“全國造林綠化百佳縣（區）”、“全國綠化先進集體”、“全國綠化模范縣”等榮譽稱號。今年重點實施營造防護林900畝，其中紅樹林300畝；實施80戶示范戶庭院綠化；推進8個項目綠化有：2個小區綠化、2個單位達標綠化、2個村休憩園綠化、2條路綠化，新增綠化面積15.3萬平方米。通過造林綠化，抗臺風等防災能力有效增強，水土流失明顯減少，蓄水大幅度增加，凈化和制造新鮮空氣功能較好，動植物品種逐漸增多，生態環境明顯改善。
領海、專屬經濟區和大陸架由所屬國獨立管轄，超過國家管轄范圍的區域則需要國際社會的合作，流經不同國家的洋流也需要國家間的合作管理，同樣，跨國污染也需要國家間合作以共同治理。
1海洋環境保護國際立法的歷史演變
20世紀中期，圍繞著領海以外海域海洋權益產生了許多國際爭端，如遠洋漁場權利的爭奪、對大陸架和深海海床的碳氫化合物和礦藏的爭奪、跨境海洋污染爭端等。這些爭端迫使國際社會尋求法律的最終解決方法，聯合國接受這一重任，并讓聯合國國際法委員會起草國家利用海洋的原則和規則，也正是聯合國國際法委員會的工作使海洋法不斷得以發展完善，1958年召開的聯合國第一屆海洋法大會，采納了四個獨立的海洋法公約，分別處理公海、領海、毗連區和大陸架等問題。還通過了一個自愿的海洋爭端解決議定書，此議定書具有強制性質。然而，這四個公約都沒有就海洋污染問題做出細節性的規定。1960年召開的第二屆國際海洋法大會無甚成果，1973年召開的第三屆國際海洋法大會卻成績卓著，于1982年12月10日通過了《聯合國海洋法公約》。該公約建立了國際海洋秩序，共包括十七大部分320條，每一部分涉及海洋的一個方面的主題，有關海洋污染防治的問題主要被規定在公約的第十二部分。
2《聯合國海洋法公約》與海洋環境保護
《聯合國海洋法公約》的第十二部分對海洋環境的保護具有開創性的意義。該部分包括海洋保護的一般規定，全球性和區域性合作，技術援助，防止、減少和控制海洋環境污染的國際規則和國內立法，執行和保障辦法，責任等。主要的條款包括:192條，各國有保護和保全海洋環境的義務;193條，各國開發其自然資源的主權權利;194條，防止、減少和控制海洋環境污染的措施;195條，不將損害或危險或轉移或將一種污染轉變成另一種污染的義務。
在海洋環境保護方面，近年來出現一些新的原則。這些原則包括可持續發展、預防原則、生物多樣性保護、整體的生態系統管理模式等。對于這些原則，《聯合國海洋法公約》并沒有涉及，但是某些條款仍然對海洋環境保護的發展提供了可能，如194條規定，從陸上來源、從大氣層或通過大氣層或由于傾倒而放出的有毒、有害或有礙健康的物質，特別是持久不變的物質，這一條和《斯德哥爾摩持久性有機污染物公約》的執行有關。
3海洋環境污染與國際法保護
3.1陸地來源的海洋污染
絕大部分的海洋污染來自于陸地，包括污水排放、工業傾倒、河流和空氣的污染物及垃圾等。1992年的聯合國環境與發展大會一致同意促進海洋陸地來源的污染的防治，21世紀議程提出了各國應考慮的海洋污染防治問題，包括:消除有可能累積到危險水平的海洋環境中有機鹵及其他化合物的排放;金融和技術資助發展中國家，減少其向海洋傾倒有害廢物;通過開發和實施無害環境的土地利用技術和做法，以減少水道和港灣徑流對海洋環境可能造成的污染或退化;利用對環境無害的殺蟲劑和化肥，以及其他蟲害控制辦法。
1995年在美國華盛頓召開的政府間會議上通過了聯合國環境署倡導的保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃，并發表了《華盛頓宣言》。全球行動計劃旨在應對人類陸地活動所引起的對海洋及沿海環境的健康、繁殖及生物多樣性的威脅，它是全球唯一明確提出處理淡水、沿海及海洋水環境相互間問題的機構。2001年，在加拿大蒙特利爾，全球 100多個國家參加了環境署召開的政府間審查第一次全球行動計劃實施情況會議，會議通過了《蒙特利爾宣言》，提出新的工作目標和措施，被公認為是推動海岸、海洋和島嶼的生態系統管理的有效途徑。
3.2來自船舶的海洋污染
來自船舶的海洋污染包括多種多樣的形式，包括原油、化學物品、沉船、污水、垃圾、廢氣和外來物種入侵等。
1954年，倫敦防止海洋污染第一次國際外交會議通過了國際海事組織制定的第一個公約，暨《防止海洋石油污染國際公約》。這標志著海洋環境保護的第一個多邊公約的誕生，并受到了各國政府的廣泛好評。《防治海洋石油污染國際公約》，全面具體地規定了海洋污染治理的諸多方面，如海上排放石油的傾廢標準、允許排放的油類物質范圍、排放物含油量、禁止排放的特區等，對于人類在防止海洋環境污染方面具有決定性的意義。同時，應該承認，修訂后的公約依然存在不足之處:首先，《公約》可能覆蓋不了船舶污染的紛繁復雜的產生污染情況，從而使責任者逃避責任。其次，《公約》規定，對船舶污染的起訴和執行權只有船旗國也可以享有。再次，該公約僅限于石油污染，對于其他污染則不適用。最后，公約只規定了民事處罰的處罰手段。
1973年2月簽訂了《防止船舶造成污染國際公約》，但并未生效，現行的公約包括了1973年公約及1978年議定書的內容，于1983年10月2日生效。該公約是國際上最重要的國際海事環境公約之一，因為其規定了最低水平的向海洋排放油類、傾倒污染物以及向海洋大氣中排放有害氣體等污染物的強制性規定。公約有六個附則，分別對不同類型的船舶污染做出了相關規定，這六個附則所針對的內容分別是:油類;散裝有毒液體物質;海運包裝中的有害物質;生活污水;垃圾;的空氣污染。
3.3傾倒造成的海洋污染
3.3.1《國際海洋法公約》和《倫敦公約》在傾倒造成的海洋污染問題上的關系
《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》，簡稱《倫敦公約》。該公約1972年12月在英國倫敦通過并開放簽字，1975年生效。《倫敦公約》的目的是控制和管理海洋傾廢，實質上就是禁止向海洋傾倒有毒有害廢棄物，并建立了一系列國際規則和標準。《國際海洋法公約》第210條第6款規定，傾倒造成的海洋污染的國內法律、規章和措施在防止、減少和控制這種污染方面的效力應不低于全球性規則和標準。這樣即使不是《倫敦公約》的成員國，由于這一條款的存在，也受《倫敦公約》的約束。
3.3.2《倫敦公約》的核心條款
公約第4條規定，各締約國應禁止向公海和領海傾倒任何形式和狀態的任何廢物或其他物質。公約附件1規定了禁止傾倒物質的黑名單，包括有機鹵素化合物，汞及汞化合物，鍋及錨化合物，耐久塑料及其他耐久性合成材料(如漁網和繩索)，原油及其廢物、經提煉的石油產品、石油餾出物殘渣，強放射性廢物和其他強放射性物質，為生物和化學戰爭制造的任何形態的物質(固體、液體、半液體、氣體或活性物。附件2規定了可考慮傾倒的廢物或其他物質的灰名單，包括疏浚挖出物、污水污泥、魚類廢物或工業性魚類加工作業產生的物質等。公約第7條規定，締約國有權根據該公約制定國內法，以防止和處罰違反本公約規定的行為，并且不影響締約國根據國際法原則采取更嚴厲的防止海上傾倒的其他措施。
3.4遠洋油氣和礦產資源開發造成的海上污染
《國際海洋法公約》第208條規定，沿海國應制定法律和規章，以防止、減少和控制來自受其管轄的海底活動或與此種活動有關的對海洋環境的污染。1979年，國際海事組織采用了《海上移動式鉆井平臺構造和設備規則》，第14章操作手冊中規定了對放射性物質的管理，以及采取措施，使平臺能夠符合現行國際公約的要求，防止海上污染。1977年，國際海事組織通過了《由油氣開采和海底礦藏勘探開發造成的國際油污損害民事責任公約》，不過此公約至今沒有生效。除此之外，還有一些雙邊條約挪威和英國，加拿大和丹勿和區域條約(北大西洋區動，對海上活動所造成的污染進行規制。
4國際海洋環境保護立法中的教訓
4.1可持續發展是海洋環境保護的宗旨
可持續發展的含義是既滿足當代人的需求，又不損害后代人的需求的發展模式。可持續發展不但要維持代際平衡，而且要維持全球成員間的平衡，即國家間的平衡。如果經濟的發展建立在損害它所直接或間接依靠的資源的話，這種發展就是短期的發展。海洋環境的減損會影響許多人的生活，尤其是靠海為生的窮人的生活，所以在海洋環境保護中應堅持可持續發展的理念。
4.2以整體管理的方式管理海洋環境:生態系統方法
海洋環境長期的保護和發展需要依靠整體管理方法，并發揮海洋環境特性相關的諸要素間的相互作用。整體的管理方法也意味著海洋環境保護管理的統一性，即不但要考慮海洋環境本身的要素，而且要考慮人類活動對海洋環境的影響。海洋環境整體管理方法也是可持續發展的基石，忽視這一點，就會造成不同部門、國家管理間的缺位、錯位或不到位，乃至于重疊和沖突，從而影響規制的效果。這種方法也稱之為生態系統方法，正在國際層面獲得越來越多的共識。
看似偶然事故的背后，串起來的是中海油擴張經營的邏輯漏洞，這個壟斷企業習慣性地選擇了沉默。在避免開發海洋資源時重走陸地彎路的要求下，我們需要的是開放和理性的海洋開發者，而非壟斷習性激發下充滿擴張焦慮的開發者
“事故”，成了近期中海油帶給社會的主要關聯詞。延宕了一個月才公之于眾，造成840平方公里海面嚴重污染、3400平方公里海域水質下降的渤海19-3油田溢油事件尚未平息，惠州煉油項目又爆炸起火，之后，渤海另一油田再次發生溢油事故，形成約1平方公里油膜。一件件看似偶發事故的背后，串起來的是中海油擴張經營的邏輯漏洞。
渤海19-3油田溢油事件，盡管中海油終在沉默良久后金口始開，表示愿意承擔“經濟責任”，但是，仍然難以完全消除社會疑慮：為何最初傳出的消息是“泄漏范圍只涉及200平米左右，且已基本處理完畢？”作為事故項目的所有人，作業方康菲石油的監管者是否起到了監管作用？在溢油點遲遲排查不出的情況下，為何不果斷封堵？
事故的發生頻率之快和處理過程之緩，讓人們懷疑：中海油是否不愿意或者不適應于在社會各界的灼灼目光下進行糾偏。在聯合新聞會上，合作方康菲石油拒絕回答所有敏感問題，而這與康菲石油在歐美地區的事故處理機制形成了鮮明反差。在歐美作業地區，一旦發生事故，必須在第一時間內公之于眾，而康菲也欣欣然如此。
這不是“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的現實版本，也不是對于中海油和康菲石油如此行事缺乏制度約束。事實上，根據《海洋環境保護法》和上市公司有關規定，在事故發生后都須第一時間披露，否則可以視為對于投資者和社會的有意欺瞞。為什么剛性規定不能起到應有作用？
顯然，不守規矩緣于所需要付出的成本太低。渤海19-3溢油事故發生一個月后，國家海洋局開出的罰單是：最高處罰20萬，責任由作業方康菲中國承擔。這已是現行法規的最高處罰。盡管海洋局表示今后還將實施生態污染的巨額處罰，但是依何法處罰卻無披露，而對于溢油事故延遲一個月才公布，也無相應處置。正是這個原因，在山東地方政府表示將求償兩億元生態損失之后，中海油和康菲又陷入習慣性沉默而不置一詞。
不能不說，習慣性沉默源于壟斷性企業的習慣性傲慢。一般企業的贏利模式，必須建立在市場認可的產品品質、合理的價格定位、良好的社會責任形象上，如此才能從競爭中勝出。而壟斷性企業因為生產資源可以壟斷，產品價格可以自定，無論你喜不喜歡，都需接受其產品供應和服務。在這種情況下，何需追求市場認可和社會口碑？何需在事故發生后誠惶誠恐，主動取得社會理解或諒解？
不能不說，慣性沉默源于環境的習慣性縱容。假如對于信息公開有更詳盡的要求，有相對嚴厲的違規處罰機制，假如海洋環境保護法規與時俱進，加大力度，令越界者付不起違規成本，那么，還會出現現在的情況嗎？長期以來，對于“三桶油”在內的壟斷性企業的一些所作所為，盡管社會屢有質疑，民間屢有怨言，但是，卻難以推動相關機制的變革，市場化機制難以真正扎根。
必須承認，從國家經濟安全和產業結構穩定的角度講，壟斷性企業仍在發揮不可替代的作用。以中海油為例，在陸地資源開發殆盡之時，身上肩負著極其重要的開發海洋資源的使命，起著排頭兵的作用。但是正因為如此，才應該對其提出更高的要求。這既是作為全民資產經紀人的央企的義務所在，也是避免開發海洋資源時重走陸地彎路的要求。
海洋環境和資源，是最后的生態和經濟寶地，是未來發展的保證。容不得粗放式開發，容不得拒絕社會監督的管理。現實和未來，需要的是開放和理性的海洋開發者，而不是壟斷習性激發下充滿擴張焦慮的開發者。
（作者系媒體人士）
海洋對人類的生存和可持續發展具有重要意義，21世紀將是“海洋世紀”已成為世界各國的共識。
“十一五規劃”期間，中國海洋經濟規模增長13.5%。但如此漲幅仍僅占GDP的10%左右。“十二五規劃”首次將海洋發展指導方針列為一個獨立章節。近期的海上爭端主要由中國巡邏船和鄰國石油勘探船對峙引起。使用民事執法船只巡邏，可能是中國發出的一個信號：不愿用軍事力量回應海上邊界爭端。隨著南中國海和中國東海的安全環境日益復雜，中國的海上執法將面臨更多挑戰。
中國海洋執法“五龍鬧海”
中國有5家海上執法部門，分別是隸屬中國國家海洋局的中國海監總隊、隸屬于公安部邊防局的中國公安邊防海警部隊、隸屬于交通部的海事局和隸屬于農業部的漁政局以及海關總署。被國外稱為“五龍鬧海”。1994年11月16日《聯合國海洋法公約》生效后，統一海上執法體制成為一種世界潮流。我國管轄海域海上維權執法任務的主要是海監、漁政。其它部門按照分工分別履行自己的職責。
目前存在的“五龍鬧海”海上管理格局，始于貫徹執行1983年3月1日施行的《海洋環境保護法》。從立法上看，中國雖然已有《海洋環境保護法》《領海及毗連區法》《專屬經濟區與大陸架法》等涉海法律，但是對于海上執法而言，僅有這些法律而沒有相應的條例和規定出臺配套，無疑是不能滿足海上執法需要的。如1998年6月26日頒布施行的《專屬經濟區與大陸架法》，至今十多年了一直沒有修訂，也沒有采取相應的配套措施。
中國亟需構建大海洋管理體系
中國加強海上行政執法力量的建設，亟需構建完整的大海洋管理體制而不僅僅是海洋執法體制，加強海上執法力量建設，形成“研究咨詢、決策協調、執法行動一條龍”，“立法、司法、執法一條線”，“政界、學界、軍界、媒體、民間一條心”，“海監、海事、漁政、海關、海警一家人”的局面，方能消除目前存在的障礙，走出海洋管理的困境。
首先是建立完整的海洋管理決策、協調體制。應該學習和借鑒日本的海洋管理決策體制，建立國家頂層決策領導小組。日本根據海洋基本法調整后的海洋管理體制是：由內閣大臣（首相）——海洋事務大臣（由國土交通大臣兼任）——海洋事務統籌官——八家管理機構——海上保安廳（地方漁政部門）構成，形成決策——協調——執行一條龍，層次分明，職責明確。
其次是加強海上執法力量建設。目前，中國海監分北海、東海、南海三個總隊，共有9000多人，巡航執法船艇280余艘、海監飛機10架。其中，千噸級以上27艘、千噸級以下鋼質船66艘、執法艇190余艘。在南海地區，中國海監有10余艘千噸級以上執法船。漁政的執法力量則要差很多，雖然擁有最大噸位的執法船，但整體上大噸位的執法船較少。
中國對海洋權益越來越重視，也面臨著各種挑戰，海洋維權形勢嚴峻，考驗政府應對策略。長遠來看，海上執法力量要整合，在今后形成一兩支比較強的、能夠覆蓋中國所有海域的綜合海域執法力量。國家海洋局的《2011年海洋行政執法公報》顯示，2011年中國海洋執法共派出海監飛機892架次，海監船艇14,795艘次，監視外國船舶、飛機等966次；進行行政檢查145,598次，作出行政處罰1,202件。
（本刊綜合）
一、環境責任保險是環境污染事故風險防范不可或缺的制度
由于海域污染可能帶來的損害后果十分嚴重,環境責任保險已經成為國外企業不可或缺的風險防范措施。在世界廣泛關注的海域污染事件中,2010年墨西哥灣漏油事件造成23000平方公里海洋面積受到污染,使英國石油公司(BP)向墨西哥灣災民賠償1億美元,另外BP公司設立了總額為200億美元的專項賠償基金。而在更早的1999年“埃里卡”號漏油,法院判決法國石油工業巨頭道達爾集團對污染負有責任,罰款37.5萬歐元,同時向約100名原告支付1.92億歐元賠償金。1989年美國 “瓦爾德斯”號漏油,埃克森公司為此支付43億美元,用作清理、賠償和罰款等費用。據悉,這些重大事件中都涉及到數額巨大的環境責任保險賠付,如BP公司在墨西哥灣漏油事件中獲得了35億美元左右的保險賠償。
我國現正處于環境污染事故的高發期,發達國家上百年工業化進程中分階段出現的環境問題,在我國近20多年里集中出現,呈現出結構型、復合型、壓縮型的特點。在我國的7555個大型重化工業項目中,81%分布在江河水域、人口密集區等環境敏感區域,45%為重大風險源。近年來,國家環保總局接報處置的突發環境事件平均不到2天就發生一起。數據顯示,僅2010年我國就發生了156起突發環境事件,相應的防范機制卻存在缺陷,導致污染事故頻發。作為當今世界第二、亞洲第一大石油進口國,我國90%的進口石油是通過海上船舶運輸完成,同時海上石油勘探和開采也取得長足進展,僅在渤海灣就有上千口油井,船舶漏油和海上油井漏油事故也時有發生。目前,經有關部門檢測發現,我國沿海地區海水的含油量已經超過國家規定的海水水質標準2倍至8倍,海洋石油污染十分嚴重,致使我國每年由于環境污染造成的直接經濟損失達1200億元。2010年7月發生的大連原油儲罐陸地輸油管道因爆炸起火導致的漏油事件,留下了一眼望不到邊的“黑海”,但涉事企業僅以“投資抵賠償”,而相關后續賠償工作卻全部由大連市政府承擔。今年6月4日開始發生的蓬萊19-3油田溢油事故(即中海油溢油事件)已使周圍海域840平方公里的1類水質海水目前下降到了劣4類,對海洋環境造成了較大程度的污染損害。
大連泄漏事件、中海油溢油事件再次為我國的環境安全敲響警鐘,與此相關的環境責任險制度日趨受到社會各界的關注。
二、環境責任保險的法律特征
對于我國公眾較為陌生的環境責任保險,該制度源于西方發達國家并正日趨成熟和完善。從法律特征看,環境責任保險有以下幾點:
(一)環境責任保險本質上并非純正的第三者責任保險,也具有自保險的性質由于污染破壞環境產生的影響具有綜合性和牽連性,當被保險人的自有場地受到污染破壞而無能力搶救治理,相鄰地區的人乃至整個人類將會受到牽連,因此投保人的自有場地因自然災害、意外事故受到污染侵害產生的搶救費用和治理責任應當作為環境責任保險的保險標的。
(二)環境侵權對象包括財產權、人身權和環境權環境污染致害往往造成受害者生命、健康和財產上的損失,即受害者的人身權、財產權受到了侵害。傳統民法從財產權、人身權兩方面對環境進行保護,具有一定的局限性。例如,許多重要的環境要素像空氣、陽光、水等就不是傳統意義上的個人財產,不能成為所有權的客體,無法以財產權作為對其救濟的根據。而相鄰權的局限性在于其范圍狹小,只限于以不動產的相鄰關系為前提的環境侵權,但環境侵權往往具有遷移性、遠距離的特點。把環境權與財產權、人身權并列作為環境侵權的對象,可以彌補傳統民法的缺陷,也有利于新型權利概念的生成,增強人們的環境權利意識和法制觀念。
(三)保險人承擔的保險賠償責任是一種民事責任根據中國《環境保護法》、《海洋環境保護法》及相關的法律規定,違反環境保護法律規定者應承擔的責任,根據具體情節及情況不同,分為行政責任、刑事責任和民事責任。行政責任和刑事責任相對易于鑒定,它們強調的是違法者對國家承擔的懲罰性個人責任,由自己承擔,不能轉嫁于社會,這與責任社會化性質的環境責任保險的賠償責任是不一致的。公平正義是民事責任所追求的基本價值,表現為在施于致害者必要的賠償責任但又不至于使其失去生存能力的同時,及時有效地補償受害者的損失。現代特殊侵權責任社會化(如環境侵權責任社會化)就是以此為價值基礎而產生的,環境責任保險就是環境侵權責任社會化的一種表現。環境責任保險只調整平等主體之間的私權關系,屬于民事責任的范疇。環境責任保險中保險人與被保險人之間的權利義務由保險合同規定,保險人的保險賠償是基于環境責任保險合同進行的,其責任社會化體現了社會的公平與正義,而被保險人所承擔的行政責任、刑事責任強調的是投保人對國家承擔的懲罰性責任,不受環境責任保險調整。
(四)環境責任保險合同遵循因果關系推定原則最大誠信原則、可保險利益原則、近因原則和賠償責任原則是傳統保險合同的四大基本原則,環境責任保險合同也必須遵循最大誠信原則、可保險利益原則和賠償責任原則。但所不同的是,在侵權因果關系的認定上,環境責任保險合同遵循因果關系推定原則,故在證明方法上適用舉證責任倒置。因此,在環境責任保險中,只要 求環境污染受害者在相當程度上舉證,不要求全部技術過程的舉證,即只要證明“如無該行為,就不會發生此結果”的某種程度上的蓋然性(或然性)即可推定因果關系的存在。
三、我國環境責任保險的進程
(一)關于陸上企業的環境責任保險2007年12月,國家環保總局與中國保監會聯合出臺了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》,在我國一些省市試點開辦環境責任保險,然而實際情況是企業參保意愿薄弱、保險受益覆蓋面小、賠償金額不足以彌補污染侵害后果。某環保廳人士分析認為,長期以來污染事故發生時,若涉事企業無力賠付,多由地方政府買單。同時,我國石油、石化企業主要投保財產險(含倉儲的財產險)、機損險、貨運險、人身意外保險、工程險;碼頭財產設備險,或者是碼頭操作責任保險、油污責任保險、第三者責任保險等。對于環境責任險這一新生事物,財力雄厚、抗風險能力強的大企業,認為企業不會發生環境污染事故,即使發生了環境污染事故,自身也有能力應對而不愿投保。
更為關鍵的是,各國的環境責任保險制度在初期很大程度上必須要靠政府強力推動,然而我國因相關法律法規的欠缺,對高風險企業推行責任保險的工作尚缺乏強制力。目前國家層面的環境責任險的依據只有原國家環保總局與中國保監會聯合出臺的《關于環境污染責任保險工作的指導意見》,這一意見目前并未上升到法律法規的高度。值得欣慰的是一些地方開始了破冰之旅,無錫市是國家環境保護部2009年確定的環境污染責任保險試點城市,今年2月實施的《無錫市環境污染責任保險實施意見》(以下稱《實施意見》),使無錫在江蘇率先推出環境污染責任險。據悉,由此無錫約2000家存在一定環境污染風險的企業納入環境污染責任保險范圍。投保企業可按照生產經營規模和環境風險等級,在100萬元、200萬元、500萬元和1000萬元等檔次中,選擇相應的賠償限額。《實施意見》的推出,意味著“綠色保險”機制將在無錫全面、強制性推行,靠建立環境污染責任保險這一制度,以期從根本上解決這一問題。
(二)關于船舶環境責任保險1967年的“Torry Canyon”號油輪擱淺,泄漏原油12萬噸,污染英國140英里的海岸線,而油污受害人僅得到五分之一的損害賠償,由此引發了國際社會對海上船只漏油導致沿岸環境污染事故的關注,也直接促成了1969年《國際油污損害民事責任公約(簡稱CLC1969公約)的誕生。CLC1969公約為保障油污受害人得到合理、充分的賠償,創立了海上油污責任強制保險的完整體系。該公約規定,在締約國登記的載運2000噸以上散裝貨油輪的所有人必須投保油污責任險或者取得其他財務保證。同時在第五條第11款又規定,保險人或提供財務保證的其他人有權按照本條規定設立基金。最后CLC1969公約第七條第8款還規定,對污染損害的任何索賠,可向承擔船舶所有人污染損害責任的保險人或提供財務保證的其他人直接提出,即便油污損害是由于船舶所有人本人故意或明知可能造成損失而輕率地作為或不作為所造成。可見其賦予了責任保險人一種近乎無條件的責任限制權利。
1992年用兩個議定書對這一“舊”的賠償機制進行了修訂,公約修正案提高了賠償限額、擴大了油污損害的適用范圍,這兩個議定書分別稱為《1992年民事責任公約》和《1992 基金公約》,隨后又于2003年進行了修訂。
我國于1999年1月5日向國際海事組織交存了《〈1969年國際油污損害民事責任公約〉1992年議定書》加入書,成為該議定書的締約國。根據議定書第13條第4款的規定,該議定書于2000年1月5日對我國生效。
作為《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》的配套文件之一,2010年交通運輸部公布了《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》,自2010年10月1日起施行。該實施辦法第二條指出,在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶,其所有人應當按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。
該實施辦法第四條指出,在中華人民共和國管轄海域內航行的船舶應當按照以下規定投保油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證:
1.載運散裝持久性油類物質的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括持久性油類物質造成的污染損害。
2.1000總噸以上載運非持久性油類物質的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括非持久性油類物質造成的污染損害和燃油造成的污染損害。
3.1000總噸以上載運非油類物質的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括燃油造成的污染損害。
4.1000總噸以下載運非持久性油類物質的船舶,投保油污損害民事責任保險,其保險標的應當包括非持久性油類物質造成的污染損害。
同時要求中國籍船舶應當向經國家海事管理機構確定并公布的保險機構投保船舶油污損害民事責任保險,或者取得經國家海事管理機構確定并公布的保險機構以及境內銀行等金融機構所出具的保函、信用證等其他財務保證。
(三)關于海上石油勘探和開采的環境責任保險在國外,海上石油勘探和開采的事故保險已經有一定的經驗。比如,2010年4月20日發生火災的位于墨西哥灣的“深海地平線”這一鉆井平臺發生爆炸并引發大火事故。這一平臺屬于瑞士越洋鉆探公司,由英國石油公司租賃。瑞士越洋鉆探公司向英國勞合社和其他一些保險商投保了7億美元的保單。在世界主要石油保險市場,英國勞合社占據了市場份額60%~65%.中國人民保險公司從1980年開始開辦石油保險業務,第一張石油保險單承保了法國道達爾石油公司在南中國海進行的鉆井作業風險。但總體而言發展遠未達到期望的程度。作為海洋環境保護的主要法律法規《海洋環境保護法》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》均沒有關于海洋環境污染保險的相關規定。
四、當前開展環境責任險制度的建議
環境責任保險不同于一般責任保險,其技術要求高、賠償責任大,并且每一個企業的生產地點、生產流程各不相同,經營環節、技術水平各有特點,對環境造成污染的可能性和污染的危害性都不一樣。這就要求保險公司在承保時有專門通曉環保技術和知識的工作人員對每一個標的進行實地調查和評估,單獨確定其保險費率,情況不同,每個保險標的適用的保險費率就可能千差萬別。從理論上講,保險精算的基礎是大數法則,需要通過眾多企業的參保才能化解少數企業的高額賠償負擔,達到環境風險的分散及費用分擔的目的,可我國的現實情況是環境責任險由于難以達到精算技術所要求的眾多投保數量,致使保險人經營該險種進退維艱。
各國環境責任保險的立法模式,主要有三種:第一種是德國采取強制責任保險與財務保證或擔保相結合的環境責任保險制度;第二種是美國采取的強制責任保險為原則的制度;第三種是法國采取的任意責任保險為主、強制責任保險為輔的環境責任保險制度。我國現階段,相比全部強制參險,更可能采取的是通過立法逐步建立強制與自愿相結合的環境責任險制度,可選擇在部分環境污染嚴重、環境風險大的重點行業實行強制責任保險,如石油、化工、印染、水泥、造紙、皮革、火力發電、煤氣、核燃料生產和有毒危險廢棄物處理等行業;在城市建設、公用事業和商業等污染較輕的行業,給予積極引導,促使企業自愿投保。
研究和借鑒國外經驗,我國在推進環境責任險制度時應當從以下方面進行:
首先,立法和執行層面加快行動。環境污染責任保險盡管在《海洋環境保護法》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《1969年國際油污損害民事責任公約》等法律或參加的國際公約中有所涉及,但是一部法律的個別條文顯然不能支撐整個環境污染責任保險制度,因此 ,應當在《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《保險法》以及《自然資源保護法》中加入環境責任保險的條款,并進一步進行環境責任保險的專門立法。同時,配合已實施的《侵權責任法》,制定環境污染侵權責任實施細則,明確環境污染損害的賠償原則、主體、范圍、標準、舉證責任、請求權時效等,從而為開展環境污染責任保險提供法律依據。具體為:對有關環境污染責任保險合同的事項作出專門的規定,包括投保行業的范圍、承保范圍、除外條款、責任限額、保險費率、索賠基礎、保險期間以及索賠理賠等程序性條款等;對保險公司的環境責任風險經營作出專門規定,包括責任準備金制度、風險等級評估制度、環境信息共享制度、保險誠信等級制度、環境污染責任保險基金制度、再保險制度和巨災證券化制度等。
其次,環境污染事故是通過環境介質的污染或破壞而引發的事故,具有復合性、長期性、累積性、高技術性和高度復雜性等特點,無論是環境風險等級的劃分還是環境事故中損害的評估,都離不開專家的指導和技術標準的支持。因此,應當集中人力、物力優勢,建立第三方服務機構,包括:
一是引進專業技術人員,組建專家團隊,為環境風險等級劃分、環境損害評估以及環境污染責任保險推行提供技術咨詢和指導。
二是定期或不定期地對從事環境風險企業進行等級劃分、環境損害評估以及環境污染責任保險的專門人員進行專業技術培訓。
三是加緊出臺有關技術指南。2011年5月30日環境保護部公開了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》以及《環境污染損害數額計算推薦方法》,明確提出2011年至2012年我國將重點開展案例研究和試點工作。關于海洋環境污染,國家海洋局于2007年出臺了《海洋溢油生態損害評估技術導則》。但顯然,這些尚不足以支撐環境損害的評估和鑒定,需要加緊出臺相關的技術評定細則。
四是提供專項資金支持。專家的引進、第三方環境風險等級評估機構的建立、第三方環境損害評估機構的建立以及專業技術人員的定期或不定期培訓等都需要專項資金作保障,政府應當安排一定的專項資金予以支持。
