時(shí)間：2023-02-05 23:21:32
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇?jiǎng)趧?dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
安徽省總工會(huì)生活部：
茲轉(zhuǎn)去銅官山有色金屬公司工會(huì)函一件。關(guān)于高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生被分配到企業(yè)工作后，有無(wú)試用期和如何享受勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇的問(wèn)題，經(jīng)與勞動(dòng)部工資局、勞動(dòng)調(diào)配局研究后認(rèn)為：上述學(xué)生凡由國(guó)家統(tǒng)一分配到企業(yè)工作的，在見(jiàn)習(xí)期間，應(yīng)作為正式工作人員看待。他們的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇應(yīng)與一般工人、職員同，不能按試用人員、臨時(shí)工的待遇處理。至于勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則（修正草案）第九章規(guī)定中的“試用人員”，是指企業(yè)通過(guò)勞動(dòng)部門從社會(huì)上招收錄用人員時(shí)，定有試用期的人員而言的。
請(qǐng)答復(fù)他們。
買斷工齡是指改革開(kāi)放初期我國(guó)一些國(guó)有企業(yè)在改革過(guò)程中安置富余人員的一種辦法，即參照員工在企業(yè)的工作年限、工資水平、工作崗位等條件，結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況。經(jīng)企業(yè)與員工雙方協(xié)商，報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，由企業(yè)一次性支付給員工一定數(shù)額的貨幣，從而解除企業(yè)和富余員工之間的勞動(dòng)關(guān)系，把員工推向社會(huì)的一種形式。按照目前國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定,“買斷工齡”是國(guó)家政策法規(guī)明令禁止的，如果仍有企業(yè)在通過(guò)“買斷工齡”的形式與員工解除勞動(dòng)關(guān)系，說(shuō)明這個(gè)企業(yè)沒(méi)有依法為其員工繳納社保，員工可以依法向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)提起勞動(dòng)仲裁，行政主管部門也應(yīng)當(dāng)依法對(duì)企業(yè)進(jìn)行制止和制裁。
法律依據(jù)：
《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》第三十八條規(guī)定：一般工齡系指工人職員以工資收入為生活資料之全部或主要來(lái)源的工作時(shí)間而言。計(jì)算一般工齡時(shí)，應(yīng)包括本企業(yè)工齡在內(nèi)。
（來(lái)源：文章屋網(wǎng) ）
關(guān)鍵詞：一至四級(jí)工傷 職工待遇 銜接 設(shè)想
關(guān)于一至四級(jí)工傷職工達(dá)到法定退休年齡后享受的待遇問(wèn)題，一直困擾著從事工傷保險(xiǎn)工作的實(shí)踐者，而更令理論研究者和政策制定者始終不能統(tǒng)一的觀點(diǎn)就是一至四級(jí)工傷職工在達(dá)到法定退休年齡前是否繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題。因?yàn)檫@都涉及到了一至四級(jí)工傷職工在法定退休年齡前后的待遇銜接，關(guān)系到了這類人群的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，直接影響了他們的生活保障水平。因此，有必要對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討和研究，以達(dá)成共識(shí)。
一、一至四級(jí)工傷職工待遇銜接問(wèn)題的提出
我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度始于上個(gè)世紀(jì)五十年代，其標(biāo)志是1951年2月原國(guó)家政務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。這部法規(guī)主要包括了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等內(nèi)容，初步形成了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的制度體系。1953年1月，國(guó)務(wù)院對(duì)該條例進(jìn)行了修訂，同年1月，原勞動(dòng)部制定出臺(tái)了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》，對(duì)工傷保險(xiǎn)等問(wèn)題作了較為詳細(xì)的規(guī)定。其中，對(duì)因工負(fù)傷確定為完全喪失勞動(dòng)能力的職工，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金項(xiàng)下按月支付給職工因工殘廢撫恤費(fèi)，具體標(biāo)準(zhǔn)為：完全喪失勞動(dòng)能力不能工作而退職后，飲食起居需人扶助者，其因工殘廢撫恤費(fèi)的數(shù)額為本人工資75%，付到死亡時(shí)止；完全喪失勞動(dòng)能力不能工作而退職后，飲食起居不需人扶助者，其因工殘廢撫恤費(fèi)的數(shù)額為本人工資65%，付至恢復(fù)勞動(dòng)能力或死亡時(shí)止，恢復(fù)勞動(dòng)能力后由企業(yè)行政方面或資方給予適當(dāng)工作。這種規(guī)定基本上構(gòu)成了對(duì)因工負(fù)傷被確定為完全喪失勞動(dòng)能力職工的制度框架，在以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)起著積極的作用。
1978年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)）將因工致殘且完全喪失勞動(dòng)能力的職工納入退休范圍，并提高了相應(yīng)的待遇，同時(shí)增加了護(hù)理待遇。主要是：因工致殘，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)，完全喪失勞動(dòng)能力，飲食起居需要人扶助的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的90%發(fā)給退休費(fèi)，還可以根據(jù)實(shí)際情況發(fā)給一定數(shù)額的護(hù)理費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)一般不得超過(guò)一個(gè)普通工人的工資；飲食起居不需要人扶助的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的80%發(fā)給退休費(fèi)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》與《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》相比，不僅提高了完全喪失勞動(dòng)能力職工的待遇水平、確立了勞動(dòng)能力的確認(rèn)程序，更重要的是明確了完全喪失勞動(dòng)能力職工納入退休范圍這一制度設(shè)計(jì)。
1996年8月，原勞動(dòng)部《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)[1996]266號(hào)），確立了工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度，并在全國(guó)逐步推開(kāi)。職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)的，應(yīng)當(dāng)退出生產(chǎn)、工作崗位，終止與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，發(fā)給工傷傷殘撫恤證件，并按月享受75%-90%的傷殘撫恤金。第一次明確了一至四級(jí)工傷職工退出生產(chǎn)工作崗位后，按傷殘級(jí)別享受傷殘待遇的規(guī)定。
2003年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》（國(guó)務(wù)院令第375號(hào)），自2004年1月1日起施行?！稐l例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。2010年10月，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布。2010年12月，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定》（國(guó)務(wù)院令第568號(hào)，下稱《條例》），對(duì)工傷保險(xiǎn)的相關(guān)制度進(jìn)行了修改完善。對(duì)于一級(jí)至四級(jí)的工傷職工，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位，按月享受75%-90%的傷殘津貼。工傷職工達(dá)到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，停發(fā)傷殘津貼，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低于傷殘津貼的，由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額。
從工傷保險(xiǎn)的發(fā)展歷史看，工傷職工被鑒定為一級(jí)至四級(jí)后，其享受的待遇的稱謂和方式都發(fā)生了變化，從1951年的退職享受殘廢撫恤費(fèi)、1978年的退休享受退休費(fèi)、1996年的退出工作崗位終止勞動(dòng)關(guān)系享受傷殘撫恤金到2003年的保留勞動(dòng)關(guān)系享受傷殘津貼。從立法技術(shù)和邏輯上講，2003年的《條例》不僅享受待遇的概念科學(xué)，用語(yǔ)精確，而且制度體系更加嚴(yán)密，但把一級(jí)至四級(jí)工傷職工享受的待遇分為退休前和退休后，卻沒(méi)有對(duì)達(dá)到法定退休年齡前后的傷殘津貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇銜接問(wèn)題作出制度設(shè)計(jì)，以致成為工作實(shí)踐中的難題。
二、一至四級(jí)工傷職工是否應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的爭(zhēng)議
《條例》第三十五條第二款規(guī)定：“職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，由用人單位和職工個(gè)人以傷殘津貼為基數(shù)，繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)?！钡珜?duì)一至四級(jí)工傷職工是否應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并沒(méi)有規(guī)定。因此，在《條例》頒布后，對(duì)一至四級(jí)工傷職工是否應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)一直存在爭(zhēng)議，實(shí)踐存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)，各地也有著不同的地方性規(guī)定。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一至四級(jí)工傷職工應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。如，北京市2007年規(guī)定：由用人單位和工傷職工以傷殘津貼為基數(shù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)直至退休年齡，2007年4月1日前中斷繳納的，按照歷年傷殘津貼基數(shù)予以補(bǔ)繳。又如，浙江省規(guī)定：2004年1月1日以后被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的工傷職工在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間，未繼續(xù)參保繳費(fèi)的，應(yīng)從2008年1月1日起繼續(xù)按規(guī)定參保繳費(fèi)；退出工作崗位至2007年12月期間可以視同養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，但不補(bǔ)記養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。陜西省、貴州省也作出了一至四級(jí)工傷職工應(yīng)當(dāng)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的類似規(guī)定。這種地方性的規(guī)定，有其一定的法律依據(jù)。因?yàn)椤稐l例》明確規(guī)定，一至四級(jí)工傷職工達(dá)到法定退休年齡后，辦理退休手續(xù)，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其原享受的傷殘津貼高于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額，既然辦理的是退休手續(xù)、享受的又是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，理應(yīng)履行養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一至四級(jí)工傷職工不應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。四川省規(guī)定：從《條例》中有關(guān)工傷職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)內(nèi)容上下文連貫性分析，一至四級(jí)工傷職工不繳納除基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)以外的基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)費(fèi)是立法本意，各級(jí)勞動(dòng)保障部門和社保機(jī)構(gòu)必須按規(guī)定執(zhí)行。又如，山西省規(guī)定：已經(jīng)參加過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)且符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金條件的，按照《條例》的規(guī)定執(zhí)行；不符合領(lǐng)取條件的，一次性返還給個(gè)人繳費(fèi)部分，繼續(xù)領(lǐng)取傷殘津貼；沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，達(dá)到退休年齡時(shí)，繼續(xù)享受工傷保險(xiǎn)待遇。江蘇等地在實(shí)踐中也有不予繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定。持有這種觀點(diǎn)的地方認(rèn)為，《條例》只規(guī)定了一至四級(jí)工傷職工繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)養(yǎng)老、生育等其它社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)沒(méi)有規(guī)定，按照合法行政原則中“法律保留”的原則，不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)符合依法行政的要求。
由此可見(jiàn)，對(duì)《條例》不同的理解，導(dǎo)致我國(guó)各地對(duì)一至四級(jí)工傷職工是否繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)規(guī)定不一，達(dá)到退休年齡時(shí)其享受的待遇也有較大差異。更為緊迫的是，在2004年1月1日前基本不存在一至四級(jí)工傷職工享受待遇的銜接問(wèn)題，但在2004年1月1日后，由于政策的模糊性導(dǎo)致各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至大部分省市還在等待觀望，期待國(guó)家對(duì)該問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)范，致使相當(dāng)部分的一至四級(jí)工傷職工至今仍按原標(biāo)準(zhǔn)享受待遇。
三、待遇銜接的法理分析和設(shè)想
一至四級(jí)工傷職工待遇的銜接問(wèn)題，筆者在2006年《中國(guó)勞動(dòng)》第12期發(fā)表過(guò)不應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的觀點(diǎn)，可筆者更期望在2010年的《工傷保險(xiǎn)條例》修改中加以明確，但事與愿違。如何解決這一問(wèn)題，筆者經(jīng)過(guò)多年的思考，作出了法理分析和設(shè)想。
1.《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《條例》的表述差異，使我們從迷茫中找到了政策支持?！稐l例》第三十五條規(guī)定了一至四級(jí)工傷職工應(yīng)該享受的工傷保險(xiǎn)待遇和應(yīng)該繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定；《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十條規(guī)定，“工傷職工符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低于傷殘津貼的，從工傷保險(xiǎn)基金中補(bǔ)足差額?！薄稐l例》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和差額補(bǔ)足的規(guī)定表述是一致的，但也有細(xì)微的區(qū)分。一是《條例》第三十五條表述“一至四級(jí)工傷職工達(dá)到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，停發(fā)傷殘津貼，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”，該規(guī)定不僅強(qiáng)調(diào)了達(dá)到法定退休年齡，而且還有辦理退休手續(xù)的構(gòu)成要件；而《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十條表述的是“工傷職工符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”，該規(guī)定只強(qiáng)調(diào)了符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的要件，并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)要辦理退休手續(xù)。這種表述區(qū)別表明，《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《條例》的規(guī)定相比，其“停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”的范圍要大。二是《條例》第三十五條的適用范圍是“一至四級(jí)工傷職工”，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十條的適用范圍是“工傷職工”，這也表明《社會(huì)保險(xiǎn)法》的范圍還包括五至六級(jí)的傷殘職工，因?yàn)榘凑铡稐l例》第三十六條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，五至六級(jí)的傷殘職工，經(jīng)本人申請(qǐng)單位同意，也可由用人單位按月支付享受傷殘津貼，并應(yīng)按規(guī)定繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。因此這種表述的差別，意味著一至四級(jí)工傷職工辦理退休手續(xù)后享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的范圍限制在了很小的空間，也就是說(shuō)，《條例》第三十五條的規(guī)定范圍是特定的，正因?yàn)椤疤囟ā保艣](méi)有規(guī)定該范圍的工傷職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。
2.繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)沒(méi)有上位法支持。在刑法上，有“法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰”的罪刑法定原則；在民法上，有“法無(wú)規(guī)定即自由”的民法原則；而在行政法上，則有“有法不可違”、“無(wú)法不可為”的行政法原則。而《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《條例》屬于行政法的范疇，應(yīng)該按照行政法上合法行政的原則去要求。因此，在沒(méi)有上位法支持的情況下，行政機(jī)關(guān)不能為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)，體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān) “法未授權(quán)即禁止”的基本要求。既然《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《條例》都沒(méi)有關(guān)于一至四級(jí)職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定，那么在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，要求繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定和做法都是違法行為。
3.從養(yǎng)老保險(xiǎn)的原始設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)看，也沒(méi)有政策支撐。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是以勞動(dòng)者的工資或勞動(dòng)所得的一定比例來(lái)繳納的，保證的是退休以后的基本生活；而一級(jí)至四級(jí)工傷職工享受的是傷殘津貼，并非勞動(dòng)所得，用津貼來(lái)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)沒(méi)有政策支持。
4.從養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率來(lái)看，到達(dá)退休時(shí)享受的津貼一般情況下要高于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，若讓一級(jí)至四級(jí)工傷職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不僅增加負(fù)擔(dān)，而且沒(méi)有客觀必要。養(yǎng)老金替代率是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。2013年9月，中國(guó)社科院世界社保研究中心的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》對(duì)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率進(jìn)行測(cè)算，數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金替代率2002年為72.9%、2005年為57.7%、2011年為50.3%。即：2002年、2005年、2011年勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平是退休前工資收入水平的72.9%、57.7%、50.3%。我們可以這樣假設(shè)，一個(gè)即將達(dá)到退休年齡正常繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的職工2011年受到了四級(jí)傷殘，其應(yīng)享受的傷殘津貼為本人工資的75%，而辦理退休手續(xù)后，其應(yīng)享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)金則為50%；而在實(shí)踐中，每次工傷保險(xiǎn)待遇的調(diào)整幅度都要高于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的調(diào)整幅度。因此，如果該類職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，那么到達(dá)法定退休年齡時(shí)的傷殘津貼與其辦理退休手續(xù)后養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差額會(huì)隨著受傷年齡的降低而增大。從歷年養(yǎng)老金替代率的變化看，一至四級(jí)工傷職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是不合理的。
相反，如果一至四級(jí)工傷職工在保留勞動(dòng)關(guān)系期間繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，那么會(huì)產(chǎn)生一些新問(wèn)題很難解決，如：沒(méi)有參加過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工達(dá)到退休年齡時(shí)如何享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇？養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納累計(jì)沒(méi)有達(dá)到15年，其在一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶后，是否還需要繼續(xù)按照標(biāo)準(zhǔn)支付傷殘津貼？工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額如何操作，是一次性補(bǔ)足，還是分年度補(bǔ)足？真可謂“按下葫蘆浮起瓢”。因此，筆者對(duì)待遇銜接問(wèn)題作了“一攬子”設(shè)想，建議在《條例》中增加以下兩款內(nèi)容，以解決自《條例》頒布實(shí)施以來(lái)懸而未決的問(wèn)題：
【關(guān)鍵詞】公共托育服務(wù)；政策；社會(huì)治理
現(xiàn)代職業(yè)制度使得許多家庭在育兒和工作中處于兩難境地。隨著全面二孩政策和全面延遲退休政策的實(shí)施，未來(lái)家庭對(duì)托育公共服務(wù)的需求會(huì)極大增長(zhǎng)。構(gòu)建完備的托育公共服務(wù)體系，幫助家庭平衡工作與育兒之間的矛盾，成為不容回避的社會(huì)議題。
一、公共托育服務(wù)的價(jià)值理念
兒童照顧及政策是最能幫助透視家庭和國(guó)家關(guān)系的重要窗口。20世紀(jì)中葉以來(lái)，一個(gè)世界性的趨勢(shì)是傳統(tǒng)由家庭承擔(dān)的兒童照顧責(zé)任逐漸釋放出來(lái)，或多或少邁向“去家庭化”的階段。
完備的托育公共服務(wù)是政府應(yīng)盡和需要擔(dān)當(dāng)?shù)墓藏?zé)任。對(duì)國(guó)家而言，家庭生育問(wèn)題既是具有私屬性的個(gè)人事務(wù)，又是具有重要公共利益性的公共事務(wù)。明確政府在托育服務(wù)中的主導(dǎo)地位，是社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的客觀需求，也是提高社會(huì)治理能力的內(nèi)在要求。
從這個(gè)意義上說(shuō)，建立系統(tǒng)完善的支持家庭維系與發(fā)展的政策法律措施，讓許多原本下沉到家庭的責(zé)任，如兒童的托育照料等，由政府、社會(huì)和家庭共擔(dān)，幫助家庭減少育兒壓力，是提高人們生育意愿，實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。
二、我國(guó)公共托育政策的演變
兒童照顧已從傳統(tǒng)的家庭功能演化為一項(xiàng)需要公共調(diào)控的活動(dòng)，并且如何提供照顧影響到一系列社會(huì)安排。
從建國(guó)初到90年代中期，國(guó)家發(fā)展托幼服務(wù)的基本路徑是以工作組織（單位）和生產(chǎn)組織（公社、生產(chǎn)隊(duì)）提供為主體，政府和互助組織提供為補(bǔ)充的投入模式。在1953年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》中，將城市社會(huì)的托幼服務(wù)作為職工集體福利項(xiàng)目在勞動(dòng)法規(guī)中確立下來(lái)。1955年國(guó)務(wù)院了《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》，要求各工礦企業(yè)單獨(dú)或聯(lián)合創(chuàng)辦托幼機(jī)構(gòu)，以解決本單位職工子女入托入園的需求，經(jīng)費(fèi)由各單位列入財(cái)政預(yù)算。1958年通過(guò)的《關(guān)于若干問(wèn)題的決議》指出，“農(nóng)村適應(yīng)廣大群眾的迫切要求，創(chuàng)辦了大量的公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院等集體福利事業(yè)”。可見(jiàn)，在這一階段，我國(guó)基本形成了主要由工作組織和生產(chǎn)組織以集體福利形式提供托幼服務(wù)的格局。國(guó)家負(fù)擔(dān)了托幼服務(wù)的絕大部分成本費(fèi)用。
1995年的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》中提出要“推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”“改革現(xiàn)行幼兒園收費(fèi)制度”，確立了托幼服務(wù)由公共提供占主導(dǎo)向由公共和私人市場(chǎng)共同提供的發(fā)展原則。由國(guó)家直接或間接資助的托幼服務(wù)逐年減少，而私人市場(chǎng)提供的托幼服務(wù)呈逐年遞增的趨勢(shì)。2003年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出未來(lái)5年要形成“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局”，更是加快了托育服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的進(jìn)程。在這一階段，盡管入園幼兒的數(shù)量在逐年遞增，但公共財(cái)政的投入水平持續(xù)穩(wěn)定在相當(dāng)?shù)偷乃健＿@些有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要投向公辦幼兒園（主要是教育部門主辦的幼兒園），其他類型的托幼機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有獲得公共財(cái)政的支持，完全依靠家長(zhǎng)支付費(fèi)用。
2010年國(guó)務(wù)院提出的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育；必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性……大力發(fā)展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)?！睘榇耍杏?wù)再次向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的原則確立?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確了“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，確立了政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，確立了構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系的戰(zhàn)略思路。
三、公共托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境
以上海為例，據(jù)2015年上海市婦兒工委辦公室委托上海市學(xué)前教育研究所開(kāi)展的“上海0～3歲兒童早教需求、服務(wù)指導(dǎo)狀況及監(jiān)督狀況”的調(diào)查顯示，67.5%的0～3歲兒童家庭有入托需求。而上海市的托育服務(wù)資源基本集中在公辦幼兒園和民辦幼兒園，針對(duì)0～3歲兒童的入托服務(wù)、臨時(shí)托管服務(wù)等則是鳳毛麟角。不僅0～3歲兒童家庭，3～12歲兒童家庭也存在著同樣的問(wèn)題。孩子放學(xué)時(shí)間和父母下班時(shí)間之間存在著空擋，使得放學(xué)后的兒童經(jīng)常面臨無(wú)人照顧的情況，寒暑假則更是如此。2014年，市婦兒工委委托上海社科院社會(huì)學(xué)所開(kāi)展的“十三五”時(shí)期上海兒童發(fā)展需求調(diào)查顯示，被調(diào)查兒童中30%以上遭遇過(guò)無(wú)人照顧的情況。
公共托育服務(wù)供不應(yīng)求加劇了人們對(duì)于孩子“有人生無(wú)人養(yǎng)”的問(wèn)題的擔(dān)憂，從而直接影響人們的生育意愿。
四、公共托育服務(wù)的政策建議
1.出臺(tái)有關(guān)公共托育服務(wù)的法律。
把社會(huì)治理納入法治軌道，應(yīng)先出臺(tái)關(guān)于公共托育服務(wù)的相關(guān)法律，確立以教委為兒童公共托育服務(wù)的監(jiān)管主體，明確其權(quán)利與義務(wù)。公共托育服務(wù)的質(zhì)量要全面受到政府規(guī)范。盡快由地方政府牽頭，積極協(xié)調(diào)社會(huì)資源，以及公民參與審議，研制各地的托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范和托育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
2.增加公共托育服務(wù)的可得性。
完善針對(duì) 0～3 歲兒童的托育公共服務(wù)，幫助有托育服務(wù)需求的家庭解決后顧之憂。學(xué)齡前兒童在家庭成員以外的受照顧形式，主要有托兒所、幼兒園的照顧、以及雇傭家庭保姆?？梢栽鲈O(shè)社區(qū)化的、公設(shè)民營(yíng)或公民共辦，以及企事業(yè)單位自辦等形式的托幼所，只要符合政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦學(xué)。
豐富3～12歲兒童的公共托育服務(wù)的內(nèi)容和形式。針對(duì)放學(xué)后無(wú)法立刻回家的兒童，在幼兒園和小學(xué)現(xiàn)有設(shè)施的基礎(chǔ)上，提供放學(xué)后的托悍務(wù)，并鼓勵(lì)學(xué)校針對(duì)這部分兒童開(kāi)展形式多樣的課外活動(dòng)。此外，除了全日制的托幼機(jī)構(gòu)和學(xué)校，應(yīng)當(dāng)根據(jù)家庭的實(shí)際需求，提供形式多樣的臨時(shí)托管、寒暑假以及節(jié)假日托管等服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)的力量，規(guī)范并鼓勵(lì)社區(qū)范圍內(nèi)家庭式兒童托育服務(wù)，并鼓勵(lì)有條件的用人單位設(shè)立兒童托育設(shè)施。整合社會(huì)資源，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與公共托育服務(wù)，滿足家庭的不同層次的需求，政府相關(guān)部門予以監(jiān)督規(guī)范。
3.加大公共托育服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性。
從供給側(cè)來(lái)看，既要發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，根據(jù)人口趨勢(shì)，合理布局公共托育資源，滿足家庭托育服務(wù)需求。也要發(fā)揮好社區(qū)作用，以及鼓勵(lì)各單位提供員工托育場(chǎng)所與服務(wù)。并且鼓勵(lì)公私部門發(fā)展信任的伙伴關(guān)系，例如公設(shè)民營(yíng)。學(xué)齡前兒童照顧服務(wù)可以由政府出資、并在專業(yè)的管理體系監(jiān)督之下，委托給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或地方性私營(yíng)業(yè)者成為服務(wù)供給者。但是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)必須將一定比例的收托對(duì)象，保留給低收入家庭的兒童，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)維持在政府監(jiān)督與規(guī)定的合理范圍之內(nèi)?？傊?，倚重市場(chǎng)機(jī)制來(lái)補(bǔ)充公共支出的不足、增加服務(wù)供給的多樣性、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)原則以提升質(zhì)量、保障以及增加服務(wù)的彈性，滿足家長(zhǎng)的選擇權(quán)。
中央或地方政府可以根據(jù)兒童的不同年齡段，負(fù)擔(dān)一部分的托育費(fèi)用，減輕或分擔(dān)家庭使用公共托育服務(wù)的支出負(fù)擔(dān)，如：對(duì)于三歲以下小孩的的家庭，可以采用育兒補(bǔ)助的方法，包括津貼給付、稅收減免、發(fā)放教育券及困難家庭的全免政策等。讓更多家庭可以就近享有便捷、平價(jià)、優(yōu)質(zhì)的托育公共服務(wù)。
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基金項(xiàng)目：
本文為2016年度上海工程技術(shù)大學(xué)工會(huì)研究課題“全面二孩政策下高校女教師權(quán)益保護(hù)研究”（2016GHYJ14）。
