時間:2023-06-08 11:20:04
開篇:寫作不僅是一種記錄,更是一種創造,它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感,將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇金融監管的類型,希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友,陪伴您不斷探索和進步。
雙邊合作模式的合作基礎
雙邊合作作為國家間交往的一種重要模式,應用領域非常廣泛,從投資、貿易、科技、文化到軍事防務、爭端解決,幾乎涵蓋國家交往中的所有領域。雙邊合作所表現出的廣泛性,主要是由于在這一交往模式中,參與方數量少且固定,合作程度的可選擇空間非常大,從對雙方具有完全約束性的正式雙邊條約(bilateraltrea?ty),到不具有約束效力的諒解備忘錄(memo?randaofunderstanding)、聯合公告(jointpressre?leases),參與方可以根據議題的領域、談判的時間、國內的政治情況自主決定最終進行合作的方式。雙邊關系的本質是典型的雙人博弈過程,在這一博弈過程中,會因為議題的不同而呈現出不同的博弈類型。在金融監管的雙邊合作關系中,國家其實面臨著兩類博弈情境。首先,國家與他國,特別是在全球金融市場中與本國金融市場相比,具有較弱競爭力的國家,在金融監管合作領域中呈現出典型的囚徒困境的博弈模式。盡管二者都明白在金融監管領域進行合作,對兩國而言將獲得更高的絕對收益。但同時,對于具有較強金融市場競爭力的國家而言,如果在金融監管領域展開合作,特別是就集中性較強的證券市場準入問題展開合作,會加大本國企業在證券市場上的融資壓力。因此,對于處在這種金融關系中的兩國,所具有的合作意愿是不同的,對于占有金融市場競爭優勢的國家而言,并不具有強烈的合作激勵。其次,金融交易技術手段的創新與便捷,使得巨額資本可以在很短的時間內完成跨境轉移,從而給一國的資本市場與外匯市場帶來巨大波動;與此同時,現代金融交易技術與金融交易工具的創新,也給金融犯罪帶來了更多的機會空間。就維護兩國金融市場穩定,保護消費者利益與打擊金融跨境犯罪而言,兩國的合作關系又體現出了“性別之爭”[1]107型的博弈模式①。即兩國對于在維護金融市場穩定與打擊金融跨境犯罪領域應當進行合作是具有共識的。但是,鑒于相關的金融利益集團在每個國家中的政治地位與影響力有所不同,兩國會在合作的范圍與方式等具體執行問題中存有分歧。
(二)合作的基礎
前文闡述了金融監管雙邊合作中的博弈類型,說明了兩個國家面對金融監管的不同問題,具有不同的合作激勵。除了合作激勵以外,雙邊金融監管合作制度的建立,還需要具備以下四個方面的條件。第一,兩國具有較高的交易頻率。威廉姆森將交易頻率分為一次、數次和經常三種類型[2]35。交易頻率的高低在一定程度上決定著兩國間關系的聯系程度。較高的交易頻率意味著兩國之間的聯系度較高,有著較強的相互依賴關系。特別的兩國在金融領域具有較高交易頻率,就意味著由此產生的較強相互依賴關系,將給兩國帶來較高的監管合作激勵,進而提升兩國進行金融監管雙邊合作的意愿。第二,兩國具有較高的同質性。國家的同質性主要表現在兩個方面,國家的經濟類型與政治制度。兩國如果同屬市場經濟型國家,且具有較為相近的政治制度,那么,兩國就具有較高的同質性。金融是社會經濟領域的一個重要組成部分,兩個具有不同經濟類型的國家,在經濟發展與管理理念中會表現出一定的差異性,而這種差異性也會反映在金融監管領域,包括金融監管的目標、金融監管的水平和監管部門的實際執行能力。這種差異性越高,意味著金融監管雙邊合作制度中的交易費用就越大,而過高的交易費用很可能使得雙方對監管合作望而卻步。如果兩國政府能夠克服經濟類型的差異性,而決定開展金融監管合作,但如果兩國的政治制度存在較大的差異性,則會使得政府間達成的合作方案,在不同政治制度下最終獲得通過的概率有所不同,而這將直接影響金融監管合作制度的順利執行。第三,兩國之間的了解程度。兩國之間的了解程度主要是指各自對對方金融監管領域中的法律制度與監管模式的了解程度。兩國之間的了解程度與交易頻率有關,兩國在金融領域的交往頻率越高,勢必對彼此的監管法律制度與監管模式了解的就越多。基歐漢與奈在關于世界政治的復合相互依賴理論中,對復合相互依賴的三個特征做出了詳細的描述。其中,第一個特征就是強調社會之間的多渠道聯系。這種多渠道聯系包括國家間聯系、跨政府聯系和跨國聯系三個層面①。跨國銀行與跨國公司構成了跨國聯系的主力。兩國在金融領域中較高的交易頻率,表明了兩國跨國金融企業往來密切。跨國金融企業通過具體實踐可以更多的、更為具體的了解對方的金融監管法律制度與監管模式,進而幫助本國政府在實踐層面而非原則層面了解對方的監管法律制度與模式。第四,兩國之間的政治關系。兩國之間的政治關系是決定兩國能否在金融監管領域開展雙邊合作關系的一個前提性因素。如果兩國存在根本政治分歧,甚至處于嚴重政治對立狀態,即使已經具備了前三項雙邊合作條件,兩國也絕對不可能在對國家具有重要戰略意義的金融領域展開雙邊合作,甚至會單方面終止已經存在的雙邊合作關系。由此可知,兩國間的政治關系直接決定了金融監管雙邊合作的存續。
金融監管國際合作制度雙邊模式的兩個模型
(一)美國—歐盟間的雙邊合作模型
美國與歐盟,作為世界上最大的兩個金融市場,代表了現代金融的發展方向。兩個金融市場之間聯系緊密,歐洲企業15%的股權融資來源于美國市場②,美國在銀行業與其他金融部門的對外直接投資的50%是在歐盟,而在銀行與保險領域的歐洲投資者將75%的對外直接投資投向了美國③。鑒于美歐金融市場如此緊密的聯系,美國與歐盟在2002年設立了美國—歐盟金融市場監管對話機制(US?EUFinan?cialMarketsRegulatoryDialogue,簡稱FMRD)。美國與歐盟委員會派出本國的高層決策者與監管者,通過一系列正式與非正式會議實現雙方的經常性對話機制。雙方的會議議程,主要包括對各自管轄區域內有關監管政策變化的信息分享,解決雙方的監管沖突以及協調雙方金融監管方面的政策法規。由FMRD負責解決的問題包括同意逐步完成美國通用會計準則與國際金融報告標準的趨同;由美國證監會(USSecur?itiesandExchangeCommission,簡稱SEC)負責組建一個監管大型非銀行性金融聯合企業的部門,以符合歐盟對金融聯合企業的監管要求;以及制定新的外國私人發行者撤銷登記的監管要求。美歐金融監管雙邊合作機制取得了良好的效果。歐盟委員會在2005年的一份有關美歐金融市場發展關系的報告中指出,美歐良好緊密的金融市場關系,為兩個市場間節省了60%的貿易交易成本,增加了50%的雙邊貿易量以及降低了9%的股權融資成本①。美國與歐盟之間的金融監管雙邊合作關系之所以能夠取得如此良好的成果,主要是因為雙方具有良好的政治關系,在金融市場上具有較高的交易頻率和緊密的市場聯系,在經濟類型與政治制度方面較為相似,對彼此的金融監管法律制度與監管模式有著較為深刻的了解,且金融企業間的聯系緊密,符合上述金融監管雙邊合作的所有條件。#p#分頁標題#e#
(二)美國—澳大利亞雙邊合作模型
美國與澳大利亞在2008年簽訂的備忘錄(MOU)中,就兩國在證券市場中對證券經紀業務以及交易業務的相關監管問題達成了合作共識。與美國—歐盟的雙邊對話機制所關注的監管合作范圍不同,美國—澳大利亞在諒解備忘錄中達成監管合作共識的,僅限于證券市場中對跨境服務者,證券服務業務的監管權限分配問題。在這份備忘錄中,美澳雙方允許一方的證券經紀商在對方的司法管轄區域內,為對方國民提供包括證券經紀與證券交易兩項業務的金融服務,前提是為對方消費者提供服務的證券經紀商已得到了母國的嚴格監管。與此同時,兩國的證券監管機構須對本國與對方國家的證券經紀商以同樣的標準實施同樣的監管行為②。美國與澳大利亞在證券市場對彼此的證券經紀商做出開放性的經營活動規定,源于兩國的證券監管機構在對于經紀商以母國監管為主的監管原則達成共識的同時,要求母國證券監管機構需與東道國證券監管機構時時共享對證券經紀商的監管信息,并保證兩國的監管標準與所實施的監管行為具有可比性。美國—澳大利亞的諒解備忘錄不僅要求雙方的證券監管機構在監管標準的制定上進行合作,也要求它們在實施具體的監管行為時進行合作,以協調兩國在證券監管方面的沖突,即真正做到了管制(regulation)與監督(supervision)兩個方面③的雙邊合作。這與美國—加拿大間在對證券發行者監管問題上的合作模式有所不同。美國—加拿大“多重管轄披露系統(MultijurisdictionalDisclosureSystem)”中僅要求,加拿大證券發行者只要依照加拿大國內有關證券發行信息披露的規定做出了發行信息披露,就可以在美國證券市場上發行證券④。美國—加拿大間在證券發行信息披露方面的監管合作,僅體現在了監管標準的承認上,并不涉及在具體監管行為實施階段的合作,與美國—澳大利亞監管雙邊合作模式相比,在合作范圍與程度上都表現出了一定的局限性。
然而,有學者(Pierre?HuguesVerdier)也指出美國—澳大利亞金融監管雙邊合作模式存在著一些問題。首先,在美國—澳大利亞金融監管雙邊合作模式中,缺乏一個與雙方都不存在利益關系的獨立執行機構;其次,美澳間的監管標準是建立在雙方各自的監管標準具有可比性的基礎上的,而沒有獨立的、包含具體細節的,適用于雙方的監管標準存在;最后,美澳間的合作關系并不牢靠。這種合作關系是建立在任何一方有權單方終止合作關系的潛在威脅基礎上的[3]81-83。首先,對于Pierre?HuguesVerdier教授指出的第一個問題,本文認為,金融監管雙邊合作關系中,很難在兩國國內設立一個與兩國沒有任何利益關系的獨立監管合作機構;兩國也更不可能將合作監管下的執行任務交由除兩國以外的第三方執行。這種高度的對外授權化行為,在關涉國家重要金融安全與利益的領域是不可能發生的。其次,關于兩國應當制定獨立的、具體的適用于兩國金融監管合作關系的標準方面,在考慮時間成本與技術成本的情況下,這一做法似乎并不可行。這類標準的制定因為涉及雙方在金融領域的根本利益,必然需要經過較長時間的談判協商,對于一些根本性利益雙方甚至很難做出妥協。與此同時,盡管雙方在證券監管方面具有一定的同質性,但這并不意味著沒有差異,雙方在監管技術與監管機構的職能分配上都存有不同,完全的統一是不可能實現的;最后,對于合作關系建立在一方有權單方終止合作的基礎上是否牢靠的問題,本文認為,任何一類松散的雙邊合作關系都存在單方終止的潛在威脅。顯然,國家不會因為這種潛在威脅的存在而決定是否展開雙邊合作關系。金融監管雙邊合作的開展是建立在雙方因頻繁的交易活動、緊密的市場聯系需要通過監管機構間的監管合作,以降低兩國金融機構在雙邊金融交往中因監管政策法規沖突而引發的交易成本,減少市場風險傳遞的需求之上的。與此同時,兩國的政治關系與市場發展狀況也會成為決定監管關系存續與否的重要因素,而單方終止合作關系的潛在威脅并不會對監管基礎牢靠與否產生實質性影響。
美國—歐盟間的雙邊合作模型,代表了一種金融監管國際合作參與方在金融市場發展水平高度一致,金融交往異常活躍,金融監管技術水平比較接近的情況下,雙方較為全面的金融監管合作關系。盡管這種金融監管雙邊合作模式仍表現出一定的松散性,但其合作范圍廣泛,有利于金融市場內不同部門在雙邊監管合作框架下更為均衡的發展。與之相反,美國—澳大利亞間的金融監管雙邊合作模型,反映了大部分金融監管雙邊合作模式的典型特征,即監管合作領域較窄,一般僅限于金融市場內的一個或幾個部門,且每一個部門的監管合作均單獨進行,并不存在一個全面系統的金融監管合作協議。盡管以美國—澳大利亞為代表的金融監管雙邊合作模型在合作議題方面表現出較大的靈活性,但對于全球化時代,金融市場混業經營中可能產生的風險,往往會因缺乏系統的監管合作協議而形成監管合作真空。
金融對整個國家的國民經濟的影響是非常大的,在如今這個經濟全球化的環境下,要想適應激烈的國際競爭,適應國際金融形勢變化的需求,就要借鑒發達國家的改革措施,結合自身國情,對金融監管體系進行不斷的改進、創新,來有效維護金融市場的穩定,因此一定要在對金融管理理論的理解基礎上,從多角度、多方位去思考、研究,適應金融行業的形勢,對金融業務、金融監管體系進行不斷革新,進一步來促進金融市場的完善,推動金融市場的健康穩定發展,最終促進中國經濟的發展。本文主要基于對金融相關理論知識的探討,結合金融改革方面的先進經驗,針對我國的具體國情以及金融市場的現狀做出一些行之有效的合理化建議,希望對金融監管體制的改革具有一定的參考意義。
1 金融監管體制理論
金融監管。金融監管可以簡單的理解為金融監管主體依照國家法律法規對一個國家或者地區的金融業進行監督、管理,來使金融機構以及金融市場保持一個安全、健康的發展狀態,是對金融活動的一種領導、組織、控制等。對于金融機構的管理可以說是從自由放任,到嚴格監管,再到金融的自由化,這樣一個發展歷程,而目前金融監管處于一個安全與效率并重的一個階段。在經濟全球化的背景下,各國都進行著一定程度的金融監管,我國也在對金融監管體制進行著不斷的改革和創新,來盡可能克服金融監管自身的缺點,以達到逐步完善金融監管體制的目的。
金融監管體制。金融監管體制主要指金融監管的職責以及權力分配的問題以及相應的組織制度,這一體制主要是解決由誰來進行對金融機構、金融市場以及相關金融業務的監管,并且明確以什么樣的監管方式來進行以及監管的效果由誰來負責的問題。金融監管體制主要涉及到監管的政策依據、監管機構的設置、監管權限的分配、監管的執行方式等問題。可以說金融監管體制是否能夠得到完善和有效控制,直接影響著金融監管的效果以及金融市場是否能夠有序發展的問題。金融監管體制的類型有很多種,依照監管層次進行劃分,主要有單線單頭體制、單線多頭體制以及雙線多頭體制三種,依照監管主體的權利范圍可以分為混業型金融監管體制、分業型金融監管體制、不完全混業型金融監管體制三種。
2 中國金融監管體制的現狀及評價
中國金融監管體制的現狀。目前,我國的金融監管體制主要是以“一行三會”為主導的,制度體系的內容為:金融監管以及金融行業的相關法律法規為監管的具體實施、金融行業的運營過程提供了法律依據;金融行業內部形成的行業性的條文對行業也起到了一定的規范作用,對金融組織也是一種約束。中國人民銀行作為中央銀行對金融業的發展以及金融監管起著極大的作用,“三會”作為重要的金融行業監管機構也在履行自身職責,對監管的法律法規以及行業規章也在進行制定和修改,來有效監督金融活動,降低金融行業的風險。各級地方政府以及相關行政機關也在承擔著各自的金融監管職責。
中國金融監管體制的評價。由政府主導的金融監管體制在相應的政策支持以及法律法規的保障下,具備了強制的執行力,在具體監管中得到了有效的實施。分業監管體制具有很強的靈活性,這在一定程度上可以使金融風險得到有效的防范,這種監管方式對降低金融風險具有很大的意義。實行多層多級的金融監管機構,可以促進各個金融機構之間的競爭以及相互學習,不僅可以加大各個監管機構的力度,還避免了監管的壟斷。
我國金融監管體制存在著一定的優點,但也存在著一些難以避免的缺陷。金融監管體系還不夠完善,相關法律法規還需要進一步完善;各級金融監管機構的利益取向不一致,以至于它們之間缺乏一定的協調機制;金融監管的職責還存在著一定的真空以及交叉重疊;金融監管機構的組織結果還需要不斷的調整,需要進一步完善。
3 國際金融監管體制對我國金融監管體制改革的啟示
金融監管體系有很多形式,但是每一種模式都存在各自的優缺點。統一型金融監管體制對于適應國際化的發展、提高監管的效率具有重要優勢,可以促進金融業的高效發展,但是要注意這種監管模式很容易形成壟斷,因此在應用中要盡量規避這樣的缺陷,方式監管的官僚化。在分業型金融監管體制的應用中,分工比較明確,而且監管的效率也比較高,具有很強的競爭優勢,可以有效降低金融風險,但要有效避免監管真空以及重疊交叉。不完全統一型金融監管體制是以上兩種類型的綜合運用,可以有效避免監管壟斷以及分業型的監管缺位的現象,但在這種監管模式下,很難確定金融體系的風險控制主體由誰來承擔。因此在對金融業進行監管中一定要結合各個金融監管模式的優缺點以及具體的國情,進行不斷改革,來不斷達到更高的監管效率以及更好的監管效果。
4 中國金融監管體制改革對策建議
中國金融監管體制改革的基本思路。根據中國金融市場的發展,可以發現金融監管機構的模式采用統一型更加直接有效,這種監管模式可以實現對各類金融機構的全面監管,但是由于金融市場的自身特點以及全球化的環境會使統一型監管在實施過程中遇到一定的困難。基于目前我國金融市場發展的階段,要實現更高效的監管就要更好的協作,做好分業監管工作。監管主體應該得到實質性權威機構的授權,使監管部門得到足夠的權利進行監管工作。對于監管協調來講,中國人民銀行應起到一個主動協調的作用,并由各個監管部門進行有效配合。
中國金融監管體制改革的制度體系。為了保障金融監管的權威性,一定要對相關法律法規進行改進、和補充,為金融監管提供足夠的法律依據,確保監管有法可依,是金融監管能夠有一個健全的法制體系。在對金融消費者權益的保護方面一直是金融機構忽視的一個問題,因此要進一步改進、完善,建立金融消費者保護制度。金融機構信息的真實性、準確性、公開性應該得到保證,建立完善的金融信息披露制度,來提高金融的透明度以及金融業的穩定。
中國金融監管體制的組織體系。要想達到有效監管就要具有一個完備的金融監管制度體系,使得監管工作得到法律的支持、制度的支持以及組織的支持,當然要根據中國的具體國情建立一個健全的組織體系,注重組織的科學性以及合理性,擁有一個合理的組織架構,各個監管部門之間的職責權利也要得到合理分配,監管部門中的人力資源的配置也要具有很強的專業性和技術性,保障監督工作的有效進行,同時對監管部門也要實行一定的監督機制。
2007年由美國次級抵押貸款所引發的金融風暴席卷全球,使整個世界籠罩在金融危機的陰影下。次級抵押貸款是指向那些信用級別不高的低收入者家庭和個人發放的住房抵押貸款。美國金融危機的爆發與金融創新是緊密相連的。因為,眾多金融機構紛紛通過一系列金融創新手段,比如通過資產證券化將缺乏流動性但能夠產生可預見的穩定現金流的資產,通過信用增級,對資產中風險與收益要素進行分離與重組,進而轉換成為在金融市場上可以出售證券,以此融通資金。
美國的金融創新為他們帶來了巨大的經濟利益,并且為美國經濟的持續發展注入了動力。但是,這場由次級貸款所引發的金融危機打破了美國人的夢想。金融創新只是這場金融危機的“伏筆”,更為深層次的原因是美國金融監管的失效。在此次金融危機面前,一向被人認為是“成功典范”的美國金融監管體制暴露出了一系列的問題。當次級抵押貸款市場非理性的迅速膨脹起來的時候,危機的種子已經深深地埋下了,當大范圍的次級抵押貸款人還不了貸款的時候,金融危機就不可避免的發生了。
二、金融創新產生金融風險的原因
金融創新是有風險的,有學者把其歸納為:表外業務風險、伙伴風險、創新工具風險、操作風險、泡沫風險、信息化風險、清償能力風險和法律風險。金融創新并不能消除金融風險,反而產生更多、更強的金融風險,美國次貸危機的爆發使人們意識到,貸款發放機構通過打包方式轉嫁給其他金融機構的風險,在其交易對手面臨經營風險加大時,會通過利益鏈條的傳遞危及到自身。其原因是:
(一)金融創新降低了金融體系的穩定性
金融創新改變了金融體系的構成,由于金融創新出現了大量的非銀行金融機構,這些機構的出現就加大了金融市場的風險。因為,首先,這些金融機構一向不是監管的重點,當它們出現的時候并沒有有效的監管措施,它們開發出大量的金融衍生產品,而對于這些金融衍生產品更是缺乏相應的監管。其次,非銀行金融機構與銀行有著密切的關系,它們之間存在著密切的借貸關系或者資金往來,一旦發生金融風險將是整個金融體系的災難。再次,在資本流動國際化的趨勢下,各個國家之間的聯系日益密切,如果一個國家出現金融風險,將會導致全球性經濟危機的發生。
(二)金融創新使金融風險更加隱蔽
金融創新為單個投資者提供了轉移風險的手段,但是,對于整個經濟體而言它卻沒有這項功能。因為,當單個市場主體認為有風險的時候可以出售手中的金融產品,出售之后這個風險仍然存在于市場中,并沒有消除。并且,如果出現巨大的市場變動因素當所有金融創新產品持有者同時都想出售金融產品時,對金融市場的穩定性將是致命的打擊。
(三)金融創新使金融風險更加便于積累和傳遞
通過金融創新手段開發出的金融衍生產品是一把“雙刃劍”,一方面可以促進金融市場和金融業迅速壯大,另一方面它可以成倍的把風險放大。因為,金融衍生產品屬于結構性產品,它通過對資產、信用、風險等環節進行結構性重組,然后分配給不同的投資者。并且,各個環節都是關聯緊密的和有風險的,通過各種金融創新手段生產出的金融衍生產品把各個環節的風險一層一層的傳遞,并且逐步積累,最終產生系統風險,并且,這個系統是非常脆弱的,一旦發生危機,將是整個系統的癱瘓。
三、金融創新不能脫離金融監管
新金融機構的出現和新金融產品的開發打破了舊的金融格局和秩序,需要新的監管手段對其進行規制。金融創新不能脫離金融監管,我們必須在金融監管框架下發展金融創新。
(一)金融監管制度既要嚴格又要有包容性
金融監管制度對于金融創新具有保護性或者說具有保障性的作用,有效地金融監管可以減少交易風險,可以維護金融市場秩序,可以降低金融危機發生的概率。盲目的金融創新會導致金融危機,所以,金融監管制度的制定應該嚴格而且具有前瞻性。同時,金融監管也應該具有包容性,在制定金融監管制度是既要考慮到監管的需要又要考慮到被監管主體的利益,給它充分的發展空間。
(二)政府監管和市場監管相結合
市場本身具有自然的監督機制,它會對市場參與主體的行為進行監督,具有一定的市場淘汰機制。越來越多的國家都強調市場的自律作用,通過加強市場信息披露和信用評級等措施,規范市場主體的行為。但是,市場自律機制的作用是有限的,我們在相信市場自身的同時不能放松政府監管的作用。
(三)監管方式及手段的創新
要加強金融機構對自身的監管機制建設,要在努力調整金融機構產權安排的同時,積極建立金融現代企業制度,建立健全金融機構內部控制制度,要把促進金融機構及時發現內部控制制度的弱點和糾正內控制度中存在的問題作為金融監管的一個重要內容,尤其是要加大對金融機構創新業務內控制度的檢查監督力度,督促金融機構完善創新業務的操作制度,防止金融創新的衍生風險。同時,加強監管手段的創新,充分利用計算機和網絡的作用,推進金融監管電子化進程。爭取提前掌握金融風險的信息,以便及時、準確的防范金融危機的發生。
(四)金融監管模式的轉變
傳統的監管模式是機構監管,是按照金融機構的類型來設立的,各自的監管機構只監管各自的金融機構。其優勢是不同類型的金融機構都有相應的監管機構對其進行監管,可以隨時隨地的監管,缺點是某一類別的監管機構不能干預其它金融機構的活動。隨著金融創新活動的加強,新的金融機構不斷涌現,各個金融機構的差別越來越不明顯,業務趨同趨勢加強,嚴格按照機構監管模式執行已經不適應金融監管的需要。所以,應該向功能監管模式轉變,功能監管就是按照金融體系的功能來設計監管,關注的重點是金融機構的業務和功能,而且可以實現跨機構、跨產品、跨市場的監管,可以適應金融創新而產生的金融監管的需要,可以有效地預防金融危機的發生。
關鍵詞:國際金融監管;模式;比較;經驗
一、國際金融監管模式比較
1.自由開放的監管模式
世界上對于金融市場幾乎不加以任何直接或間接的行政管制的國家就是美國,美國主要憑借其發達的金融信用信息系統實現對金融體系的監管,美國目前正在使用的監管信息系統主要有兩個:全國檢查數據庫系統和銀行機構全國桌面系統。全國檢查數據庫系統屬于美聯儲國家信息中心的一部分,該系統專門服務于監管職能,因此,只有美聯儲的監管人員能夠進入和使用。銀行機構全國桌面系統的最大特點是數據的共享性強,通過一些新的功能設置能有效地增進監管部門之間的信息交流與合作,同時有助于監管人員對不同機構的同種業務類別和風險特征進行比較分析。
2.適度約束的監管模式
英國、日本、德國、法國、意大利、韓國、中國臺灣等國家和地區屬于這一模式,它們都具有一個共同特征:都是從實行嚴格的金融管制已經過渡到放寬管制,甚至完全取消管制。
a.英國金融監管
在0多年的經濟變革浪潮中,英國金融監管體系始終書寫著三國鼎力的鴻篇巨制。面對金融市場的動蕩,被推向風口浪尖的英國金融監管體系在改革的壓力下,終于邁出了向“中央集權靠攏的艱難一步。
新的監管體制改革實現了微觀審慎監管和宏觀審慎監管的統一。他認為,英國現行的金融體制是在混業經營潮流中樹立起來的,其益處在于能順應當時混業經營潮流,有利于英國金融業在當時的經濟環境中增強國際競爭力;其弊端則是政府放松了管制,“親商變成了放縱,導致金融業敗德行為泛濫,英國也成為僅次于美國的金融危機策源地。英國央行對金融集中監管,有利于及時準確地獲取和反饋信息,避免了多方監管的低效和疏漏,有利于提高監管效率,加大監管力度,并降低金融風險。
b.日本金融監管
日本傳統的金融監管制度側重于事前限制,從而形成對金融機構過度保護的監管機制,隨著金融監督廳的設立和運營,金融監管將轉變為注重事后監督,以國際統一會計標準和法律規范交易行為促進競爭的機制,真正建立起透明、公開、公正的金融市場。日本金融政策的制定和金融機構的監管原來均由財政部負責,權利過于集中,監管部門缺乏獨立性。997年6月日本國會通過《金融監督廳設置法》及其相關法案,進行一元化金融監管體制改革,將財政部的官方金融檢查部和證券交易等監督委員會以及銀行、證券、保險各局的監督、檢查職能分離出來,統一集中于金融監督廳。其目的是增強監管機構的獨立性,增強風險管理,提高風險防范能力。
3.嚴格管制的監管模式
這一類國家大多實行外匯金融的嚴格管制,對貿易、非貿易項下的外匯使用都有嚴格的限制和規定,且幾乎毫無例外地實行資本項目下的貨幣不可兌換。這些國家存在的一個共同特點是,一般歷史上都經歷了或仍處在資金短缺的階段,金融監管體系較為僵硬,不容易適應國際新情況,相應的配套法律及設施也很不完善,需要加強和改善的地方很多。中國也曾經歷過類似的階段,分析學習這些國家在金融監管方面的做法和經驗,對于我們可以起到很好的借鑒作用。
匈牙利原來是實行高度集中的計劃經濟體制的國家,在這種經濟體制下經濟資源的分配呈集權狀態,因而整個金融體制以中央計劃為基礎,在金融結構方面,實行大一統的銀行制度。最近幾年,外國資本在匈牙利銀行業的股權已經占到了65%左右,保險部門中外資參與程度達到了90%,70%的投資基金受外資控制。在匈牙利,外資控制金融機構已經完全合法化。這對匈牙利金融監管形成了極大的挑戰,消除金融系統的脆弱性也就變得更加重要。998年的國際金融危機帶來的最大的警示之一就是:只有運用綜合的、有彈性的、有預防的手段進行金融監管,才能適應金融產品創新和機構交叉的新形勢的需要,從而促進金融和經濟有序的發展。所有這些都導致了金融監管體系和監管規則的變化。
二、完善我國金融監管體制的政策建議
目前國際現行的金融監管方式主要有四類:分業經營、混業監管,如韓國;混業經營、分業監管,如美國和中國香港特別行政區;混業經營、混業監管,如英國和日本;分業經營和分業監管,這是中國內地采取的模式。當前我國金融監管法律體系不健全。對金融機構經營管理行為的金融監管必須獲得法律法規的明確界定,以保證金融監管本身能夠嚴格按照法律法規的程序執行,以杜絕隨意性,維護客觀性和公正性。另外,我國普遍缺乏對金融風險的監管措施,監管成本較高。在現行金融監管中,“重審批、輕管理、“重國有銀行、輕其它銀行和非銀行金融機構及“重外資、輕中資的傾向十分突出。對此,筆者擬提出為完善中國金融監管體制的六點建議:
1.直接組建統一的監管機構,實行功能型監管;
2.要建立金監委、財政部、國家發改委與人民銀行之間的定期會商機制;
3.要加強金融業的自律作用;
4.完善金融監管法規體系;
5.積極主動地加強與各國金融監管當局、國際金融組織之間的交流與合作,杜絕跨國金融機構的監管真空;
6.建立金融機構的信息披露機制,加強社會公眾的監督,深入開展有關市場規則、金融意識和知識的教育,增強人們的金融風險意識、社會信用觀念,遏制非法金融活動的社會基礎。
天下大勢,分久必合,合久必分。中國金融業分業經營、分業監管體制,在歷經25年緩慢發展并且成型不久,便已經開始面臨新的挑戰。現在提出的成立國家金融監督管理委員會是否被接納,仍有待于進一步觀察。但用了25年時間建立起來的分業經營、分業監管的金融體制,還是與我國金融的發展程度和監管的水平相適應的、相符合的。這次的改革,應該會于當初的“一行三會的分離改革和當前的“分久必合一樣,同具“完善金融監管體系,改進監管方式,提高監管質量的性質,因為不論結果如果,整個金融體系的健康高效運行,才是金融監管改革的最終目的。
參考文獻:
[1] 趙曉. 英美金融監管體制的國際經驗與啟示.當代金融.2009
[2] 李然. 國際金融監管模式芻議.金融家.2007
關鍵詞:混業經營;監管模式
一、文獻綜述
國內目前在混業經營下金融監管問題的研究有很多。其中,郭亮(2013)在對國際金融監管的發展模式進行探究的基礎上,結合我國金融監管的實踐,研究混業經營趨勢下的金融監管制度。曹鳳岐(2009)在改革和完善中國金融監管體系中提出改革目標是建立一個統一的金融監管機構,也提出分三個階段進行改革的建議。吳利軍、方慶(2012)指出我國現行監管體系的弊端,并據此提出中國金融監管體制變革的改進型路徑。高田甜、陳晨(2013)對危機過后的英美兩國金融監管體制的改革作出介紹和評價,提出應妥善處理監管和消費者保護之間的沖突,加強宏觀微觀審慎監管之間的協調配合。
二、金融監管模式的選擇
(一)目前監管現狀和國際主流監管模式。在金融混業經營下,混業監管本就應該是常態之事。但是,由于受歷史原因和現實原因所影響,中國目前金融體制改革大幕剛剛拉開,在金融監管領域上,分業監管仍然是目前的監管模式,我國現行監管體制中存在的監管漏洞、重復監管、監管資源浪費、監管機構間協調性欠缺等問題逐漸的暴露客觀上要求我國對既有監管模式進行調整和轉換。最近幾年的事例有以下幾個:2011年溫州民間借貸危機使得90多家中小企業倒閉,其中監管上有一個原因就是央行和銀監會不協調。2013年6月貨幣市場“錢荒”,也是由于央行和銀監會同業業務存在不協調。最為嚴重的2015年6月股災,更是集中暴露了現行監管體制的顯著弊端,分業監管體制開始備受詬病。6月中旬,A股大幅下跌,上證指數跌幅超過30%,直到7月9日在救市政策出爐后不久才企穩。然而,8月18日之后,A股再次下跌,滬指一路跌到了8月26日的2,850點,兩個多月時間滬指近乎腰斬,逼迫國家動用超過萬億資金救市。在這場史無前例的快速大跌中,眾多個股一度連續無量跌停,市場流動性缺失。業內人士認為,股災背后反映了銀行、證券乃至其他金融主體之間無法割裂的聯系,即彼此通過各種通道實現資金流動以及通過創新處于監管灰色地帶,從而帶來金融風險。由此看來,混業經營不再是爭論焦點所在,混業監管模式的選擇才是目前重中之重。面對我國金融市場的迅速發展,與之相適應的監管體制才能更好地為金融市場保駕護航。我國在這方面也做過不少有益的探索。2013年8月初,國務院正式確立金融監管協調部際聯席會議制度,并強調這一制度“不改變現行金融監管體制,不替代、不削弱有關部門現行職責分工,不替代國務院決策。”聯席會議不刻制印章,不正式行文。前述銀行人士認為,這種淡化行政色彩的做法,其目的也是為了減少改革阻力。但是,聯席會議制度并沒有實質權利,對事實上的監管改革沒有太多的幫助。目前,全球金融監管模式有四種:機構監管、功能監管、綜合監管、雙峰監管,在這里美國是一個例外,不屬于這四種的任何一種,但是又兼具了四種的一些特征。機構監管也稱分業監管,是指將金融機構類型作為劃分監管權限的依據。我國就是典型的機構監管國家,但事實證明在混業經營下,機構監管是不可取的一種模式。功能監管依據金融體系的基本功能設計金融監管體系,就是規定某一類金融業務由某個監管者進行監管,而不論這種業務是由何種性質來從事的。這比較能夠有效地解決機構監管下的金融控股公司的監管漏洞,當然成本增加,機構之間過度競爭導致的傾向性監管也是弊端。綜合監管是指金融系統中所有金融機構金融產品和金融市場的活動都由同一個監管機構負責監管,這一監管者既負責所有金融機構的審慎監管,也負責所有金融服務的行為監管。其能有效地解決由于監管不確定性形成的監管重復或真空問題,但是效率難以保證。雙峰監管又叫目標監管,是以監管目標為基礎通過設立兩個監管機構分別負責審慎監管和行為監管。審慎監管機構旨在維護金融機構的安全和穩健,行為監管機構旨在保護消費者的利益。雙峰監管能夠保證各自監管領域內監管的一致性而避免不同監管部門之間的職能交叉,同時又能在一定程度上保留監管機構之間的競爭和制約關系。但是,一個金融機構會受好幾個監管機構監管,從而出現管理成本上升,監管效率低下等問題,在這一點上與功能性監管相似。從以上綜合比較來看,世界上并不存在一種完美的監管模式,各種模式有利有弊,不可一概論之。在中國目前“一行三會”的分業監管模式的現狀下,當務之急應該是打通各監管部門之間的渠道,盡早形成一個統一的協調的監管框架。在監管模式的設計中,風險與效率的權衡是關鍵,而風險與效率的權衡又往往取決于一個國家發展所處的階段以及金融業在這個階段中所起的作用。中國金融市場目前正處于高速發展階段,在此過程中,金融安全和金融穩定至關重要。在監管模式上,筆者認為可以選擇功能監管,借鑒雙峰監管的一些優點。
(二)微觀領域的金融監管。筆者認為應該在證監會、銀監會、保監會之上設立一個金融監督管理局,將三家納入其中,該局直接隸屬國務院,負責金融領域微觀審慎監管。這樣可以建立一定的協調機制,加大配合力度。在信息交流和信息協作上,可以建立一個廣泛的信息交流機制,從而實際上減少信息缺失和由于信息不對稱導致的決策失誤。對于當前熱門的金融控股公司等新型的金融集團可以建立一個專門的聯合機構獨立于“三會”之外,更好地對交叉領域或空白領域進行監管。另外,在法律法規方面要制定相關監管細則和操作流程。例如,《金融控股公司法》應該被首先制定,明確金融控股公司的準入和退出機制以及監管主體,界定金融控股公司的權利與義務,為金融控股公司的規范發展形成一個良好的外部環境。在宏觀審慎監管上我們應該明確央行的地位,進一步加強央行的獨立性。
(三)宏觀領域的金融監管。在宏觀背景下,央行仍然要發揮其作為唯一貨幣機構的宏觀調控能力。在貨幣政策制定時還要注意到對金融機構的監管,在改革進程中,要把金融機構的風險控制作為貨幣政策考量的一個重要指標;另一方面,央行要發揮最后貸款人的作用,可以根據個別銀行的流動性問題是否引發系統性危機來選擇用何種金融工具對其進行援助。這也為具體監管機構找出具體成因,采取相關措施提供了必要的解決時間。
作者:張天賜 張良彬 何鵬輝 趙 飛 王長慶 單位:安徽財經大學金融學院
參考文獻:
[1]郭亮.混業經營趨勢下金融監管制度研究[D].山西財經大學,2013.
[2]高田甜,陳晨.金融監管體制:國際比較、發展趨勢與中國選擇[J].上海金融,2013.10.
,金融監管已滯后于金融業的,面對快速增長對金融改革的迫切需要以及加入WTO日益臨近的沖擊和挑戰,我們必須從思想觀念上、組織體系上、法律制度上對現有的金融監管體系和框架進行有針對性的、的完善和補充。
一、完善金融監管的目標和原則
金融監管最基本的含義旨在維護金融機構安全及穩健經營,從而在整體上確保金融體系安全和金融秩序的穩定。但由于各國、經濟、文化背景和發展的情況不同,因而體現在各國中央銀行法或銀行法中的監管目標也不盡相同。相比較而言,我國《人民銀行法》關于監管目標的規定則顯得比較原則,其側重點主要是維護金融業的穩健經營。誠然,維護金融業的穩健運行是我國中央銀行實施金融監管不可或缺的一項重要目標,但這不能概括其他金融監督管理目標。我們認為,我國金融監管的目標應主要包括:一是維護金融體系的安全。二是保護存款者的利益。三是維護并促進金融業的公平競爭。
金融監管并非萬能,有其自身難以克服的缺陷,如監管不當則會導致監管成本的上升、金融機構效率的喪失等。為此,金融監管機構實施金融監督必須在法定的原則框架范圍內進行,才能實現金融監管的目標。關于金融監管的原則,《中國人民銀行法》并沒有明確規定。我們認為,金融監管應遵循以下幾項原則:一是依法監督原則。二是適度監管原則。三是持續和系統監管原則。亦即從審查批準金融機構準入市場開始到其退出市場為止,對其整個經營活動進行全方位的持續的監督管理。與此同時,金融監管還必須遵循系統監管原則。亦即把監管對象和作為有機整體,依靠中央銀行大監管體系,綜合配套地運用各種手段,科學建立監管指標體系,對金融機構風險進行識別、計量、監測和控制。四是效率原則。主要包括金融監督的經濟效率和金融監管的行政效率。
二、完善金融監管組織體系
建立并完善金融監管組織體系,是進行有效金融監管的一個重要前提條件。目前,世界各國金融監管主體模式不盡相同,大致有二類:一是單一監管模式,二是多頭監管模式。盡管各國金融監督主體模式不盡相同,但中央銀行在監督體系中皆具有不可替代的優勢地位。我們認為,要充分實現金融監管的目標,除進一步完善和強化央行監管外,還必須建立并完善包括監管、行業互律監管及自律監管在內的金融監管組織體系。這也是由金融市場運作中金融機構自立性、金融活動多元性和金融業務風險性的特征所決定的。在我國,完備的金融監管組織體系應當包括以下四個方面:
1.央行監管。中國人民銀行作為我國的中央銀行,根據國家授權依法對金融機構進行全方位的直接的監管。要在實施金融監督過程中免受政府行為的牽制和制約,以一種超然的態度、客觀公正的立場行使監管權。
2.社會監管。即由合法成立的并經中央銀行認可的事務所、審計事務所依法對金融機構報告的真實性、公正性進行審計,以便使有關方面對其財務狀況、經營績效和風險程度等作出正確判斷,并對其存在的進行審計監督。由于上述機構具有較強的獨立性且具有信譽特點,從而可以彌補中央銀行監管疏漏或因力量不足造成監管不力的缺陷。
3.行業互律監管。為了避免金融機構之間的不正當競爭,規范和矯正金融行為,以促進其協作運行和共同繁榮,金融業內互律監督不可或缺。這也是系統化有效金融監管的內在要求。在政府監管不到的范圍,恰可通過自律的行業道德規范,行業者自覺的約束,觸及法律和政府不能達到的死角,因而更為有效。可以說,互律是主管機關直接監督的補充與延伸。為此,建議金融業盡快成立金融同業公會,協調金融機構和中央銀行之間的關系,并通過制定同業公約實施行業內部監管。
4.金融機構自律監管。即金融機構通過建立一整套內部控制制度,借以控制經營風險,提高經營效益,其著眼點在于保證金融資產的安全性和流動性,防范經營風險。金融機構自律監管是抗御金融風險的基礎和關鍵防線。特別是在當前金融工具不斷創新,金融業務趨于國際化的情況下,來自外部的金融監管有時顯得滯后,因而強化并落實金融機構自律監管就顯得尤為重要。從近幾年一些國家銀行破產倒閉事件來看,內部控制失靈是最主要的原因。
三、完善對機構的預防性監管
對金融機構市場準入及業務經營進行預防性監管,是防止金融風險、維護金融機構穩健經營的第一道防線,具有防患于未然的作用。雖然《人民銀行法》對金融機構的預防性監管作了比較明確的規定,并且起到了應有的作用,但在不少方面還不甚完善。主要表現為:
1.對金融機構的市場準入把關不嚴。從金融監管的角度看,對市場準入的控制是保證金融業安全穩定的有效的預防性措施,將那些有可能對存款人利益或金融體系健康運轉造成危害的金融機構拒之門外,并使金融機構的設立符合國民發展的需要。從我國中央銀行對金融機構市場準入監管的情況來看,尚存在一些:一是金融機構批得過多;二是對高級管理人員的審核不嚴;三是注冊資本不夠充足;四是越權審批和擅自亂設機構的現象時有發生。
2.資本充足率不足。我國《商業銀行法》規定,商業銀行資本充足率不得低于8%,核心資本充足率不得低于4%。但實際上,我國商業銀行資本充足率不高,多數達不到8%的要求。
3.金融監管缺乏一套規范的的定性標準和定量指標體系。如對金融機構的設立,對違法違規的處罰,對法定代表人的知識、經驗、管理能力監督等,人民銀行監管部門在實際操作中帶有較大主觀性和隨意性。
我們認為,完善對金融機構的預防性監管,第一,應加強對金融機構市場準入的監管。對申請設立的商業銀行一定要從嚴控制,審批金融機構除應堅持法定條件外,還應從經濟發展的金融市場需要的角度進行審查。對擅自設立金融機構的,應嚴肅查處。此外,還應對金融機構高級管理人員的任職條件、資格進行嚴格審查。第二,提高金融機構的資本充足率,增強金融機構抵御金融風險的能力。主要可通過發行金融債券、金融機構股份制改造等多種途徑籌集金融機構的資本金。第三,加強對金融機構清償能力監管。請償能力監管的核心問題是資本的流動性問題,其關鍵是對不同負債的對比。如果銀行各種負債之間不保持一定的比例,那么就可能因資本流動性不足而發生支付問題。在這方面,一些國家的經驗可供借鑒。如新加坡金融管理局規定所有銀行必須保持其負債基數6%的現金余額,還要求銀行保持相當于其負債基數20%的流動資產。
四、盡快建立事后保護性監管制度
有效的預防性金融監管,是保證金融機構穩健經營的一個重要方面。但是,無論一國金融監管機構采取何種方式和手段,都難以完全避免金融機構的經營失敗。為避免金融機構因經營失敗而給造成多種負面效應,保護存款人的利益及金融體系的安全,建立對金融機構的事后保護監管制度尤為必要。在我國,除建立了中央銀行接管制度外,其他保護性監管制度尚屬空白。為此,我們建議:
1.建立存款保險制度。
在我國,金融機構尤其是商業銀行一方面自有資金占比率較低,存款是其主要資金來源;另一方面,其內部管理制度尚不健全,不良資產居高不下,針對這種情況,在我國建立存款保險制度尤為必要。
如何構建符合我國國情的存款保險制度或設立中國的存款保險公司?從國外來看,各國存款保險機構有政府主辦并管理(如英、美、加拿大)、政府和銀行共同建立并管理(如比利時、日本)和銀行同業建立這樣三種類型。我們認為,我國存款保險公司由政府舉辦更為適宜。如果存款保險公司隸屬于中央銀行,接受中央銀行的監督和管理,那么存款保險公司可能會形同虛設,獨立性將難以實現。在處理有關保險事故時,又可能造成兩者之間不正常的資金關系,迫使中央銀行為存款保險犧牲貨幣政策目標。至于存款保險的對象,在美國,聯邦儲備制之會員銀行均應參加(屬強制保險),非會員銀行合乎標準亦可參加(屬任意性)且不排除外國銀行。在我國,我們認為,我國存款保險對象應為所有吸收存款的銀行。因為只有將吸收存款的各種不同性質、不同類型的銀行都納入存款保險的范疇,才能真正維護整個金融體系的安全及金融機構的穩定,才能保護所有存款人的利益。當然,不同承保對象其資產負債情況及風險程度都不相同,因此,如何確定一個比較合理的費率則值得。
2.建立中央銀行最后援助制度。
借鑒西方國家的成功經驗,建立符合國情的最后緊急援助制度實屬必要。可供選擇的做法有:第一,對出現流動性困難但仍有償債能力的機構,由中國人民銀行提供低利率貸款;第二,對金融機構已經或者可能發生信用危機,嚴重存款人利益時,由中國人民銀行予以接管;第三,對在金融業中占有較大份額、影響較大的金融機構,可由中國人民銀行組織穩健的金融機構對其實施強制兼并。接管或強制性兼并都是中國人民銀行在極端情況下對有“”的金融機構所采取的行政干預措施,其目的是恢復其償債能力。當然這并不意味著中國人民銀行完全不采取同意其破產的決定,對“不能清償到期債務”的金融機構,中國人民銀行不應違反市場的原則和要求而逆向操作,否則將會使金融機構喪失競爭的外在壓力。
一、支持集中監管的觀點
(一)有利于實現
一致性監管,減少監管套利。上世紀80年代興起至今的金融創新活動,對金融市場產生了深遠的影響,最突出的表現是伴隨著現代金融工程技術的應用,通過對傳統金融基礎資產和衍生產品的復制、捆綁、分拆和重新包裝組合,銀行、保險和證券各金融產品間的界線日益模糊,而對風險的定價這一所有產品的共性則被不斷彰顯。在此情況下,傳統基于機構類型而不是風險類型的分散監管體系中存在著大量的監管政策不一致性,由此產生的監管套利活動對監管有效性帶來了嚴重的沖擊。
(二)有利于對金融集團和整個金融體系的監管。目前,多數國家或地區金融系統開始從分業經營走向混業經營,通過復雜的內部交易,集團內各個金融部門形成了一個利益休戚相關的共同體,集中或合并監管成為金融集團監管的基本方法。在以金融集團為主體混業經營方式下,集中監管有利于增強各行業監管的協調與溝通,更好地理解金融集團業務交叉的本質,更好地制定金融集團的風險管理政策,從而減少監管盲區、提高金融集團合并監管的有效性。而且,從整個金融系統看,集中監管能更好地理解和監督不同金融機構在各市場的風險轉移情況,更好地評估各種變化對宏觀金融體系的影響,從而更好地調整或完善金融監管政策。
(三)有利于在一定程度上降低監管時滯。通過建立集中統一的金融監管體系,金融監管當局能夠最及時、最完整地獲取整個金融系統的信息,并通過內部各部門間良好的溝通協調機制做出快速反應,從而減少監管政策的內部認識時滯、決策時滯和行動時滯,提高監管效率。
(四)有利于強化監管部門責任。良好的外部監管問責、充分發揮市場紀律約束作用對建立監管機構履職硬約束至關重要,是監管治理的基本內容。但在不完全契約下分散監管產生的監管盲區,經常導致監管責任不清、責任推諉等問題,難以有效實施外部問責。集中監管將監管權力賦予一個機構,有利于增強外部問責的剛性,這對于改善當前的監管治理具有很強的現實意義。
(五)有利于提高金融監管的規模經濟與范圍經濟。集中監管通過建立統一的監管標準、共用服務基礎設施以及高效的內部架構,有利于提高監管機構的內部管理效率,實現金融監管的規模經濟與范圍經濟。同時,集中監管可以減少金融機構向監管部門的信息披露上報,降低管理成本,并節約監管成本。
二、反對集中監管的觀點
(一)實現一致性監管還存在困難和挑戰。集中監管的前提是,將所有同質性金融活
動納入統一監管范圍內。但從現實情況看,由于存在風險識別、度量和管理上的難題,很難將所有同質性金融活動納入統一的金融監管框架內,并對其實施統一的監管要求和監管流程。而將金融監管活動簡單疊加在一起的集中監管只能流于形式,同時還會造成監管套利已經得到有效制約的錯覺。況且,監管當局在建立統一監管框架時,必須考慮不同金融業務本身的特點,要取得兩者之間的平衡,存在很大困難和壓力。
(二)集中監管可能加劇監管目標的沖突。監管政策的主要目標包括:金融穩定、投資者保護與市場誠信。在集中監管機制下,約束機制弱化使得監管部門具備為了一方面的利益而犧牲其他監管目標的便利,從而導致這些監管目標在一定情況下產生沖突。例如,在投資者保護目標下,監管機構往往會姑息問題機構,從而在長期內損害金融穩定。
(三)集中監管不是解決溝通與協作問題的唯一方式。對集中監管的另一個有力的反駁理由是,通過在各金融監管部門間建立高效緊密的溝通協調機制實現信息的及時、完整共享,同樣可以完成對金融集團和對整個金融體系的有效監管,而不一定必須借助集中監管的形式。不同監管部門間的信息溝通與協調可以有效替代集中監管的部分功能。目前,各國乃至全球金融監管部門間建立的包括由銀行(BIS)、證券(IOSCO)與保險部門(IAIS)組成的聯合論壇在內的信息共享與交流機制,對解決跨市場風險監管問題就取得了十分明顯的成效。
(四)集中監管的規模與范圍經濟不明顯。研究表明,集中監管的規模與范圍經濟并不明顯。目前,只有FSA等極少的監管機構認為集中監管減少了他們的運營成本。集中監管規模經濟與范圍經濟與一國的金融總量密不可分,集中監管更可能是一國金融業高度發達或一國金融總量較小下的產物。
(五)龐大的集權機構不利于良好監管治理結構的形成。集中監管一般是將原來的分業監管機構合并成一個龐大的監管機構。這一龐大的金融業集中監管機構可能形成監管集權,一方面可能加劇監管信息的不透明,使外部監督約束機制難以有效發揮作用;另一方面,可能使工作流程過于官僚化,不能對外部環境變化迅速做出反應,或將延長監管時滯。
三、我國金融業監管治理體制的選擇
Martínez&Rose(2003)通過跨國抽樣分析認為監管治理體制并沒有一個統一的最優金融監管模式,只有結合一國的金融產業發展規模、結構和水平建立的監管治理體制才是最有效的。根據目前和今后一個時期我國金融產業發展趨勢和水平,分業監管應當是我國目前比較理想的監管治理體制選擇。其理由如下:
(一)我國金融產業發展結構不平衡、水平
參差不齊。國內銀行業“一業獨大”的特征十分突出,在這種背景下建立集中監管體制,一方面容易導致某一部門監管在整個機構中占絕對優勢,例如銀行監管部門可能擁有最多的職員和資源,使得機構整合可能演變為銀行監管機構“收購”其他金融監管機構的過程,從而造成非銀行金融部門監管的倒退。另一方面,容易加劇現有銀行業和證券業、保險業發展的更加不平衡。監管治理體制科學與否的最終評判標準應是該種監管模式在實現監管目標方面體現的效率。實踐中,Freshfields(2003)的一項調查表明,全球實施完全集中監管的國家占比僅為29%,完全分業監管的國家占比為38%,處于兩者之間監管模式的國家占比為30%。由此可見,監管治理體制應當建立在各國金融產業發展的現實水平基礎上。
(二)金融業綜合經營剛剛起步且具有較強的血統性。正處于起步階段的中國金融業綜合經營具有很強的血統特征。大多數金融集團如中信集團、光大集團、平安集團等,往往是以某個金融機構(主要是商業銀行、保險公司)作為投資主體跨行業投資設立其他金融機構,集團還存在著具有明顯比較優勢的主業,投資新機構從事其他業務更多是基于范圍經濟和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經營,無論在規模還是業務融合程度上都很低。因此,對我國金融綜合經營業務的監管,完全漠視“路徑依賴”的思路并不“經濟”,完全漠視綜合經營金融集團“血統性”的思路也并不“科學”。因此,當前我們更應該將工作重點放在主監管制度的改革和完善上。
(三)監管機構“才分即合”可能產生一定的風險與效率損失。監管治理體制從一種模式轉向另外一種模式,必須進行機構整合以及與機構變更相關的法律、文書的修訂,這使得該機構至少在最初運轉的幾年難以較好地履行監管職責。成立一個新機構面臨的不確定性還可能造成一些有經驗人才的流失和士氣低落。另外,機構內部管理的整合難度也不容忽視。如果從分散監管體制轉向集中監管體制,整合前每個機構都有自己的定位與監管文化,一些IT和數據庫等基礎設施也存在差別。一份調查統計顯示,完成機構整合至少平均需要1~2年的時間。2003年,我國才最終確立了分業監管的格局,僅僅是法律文書的修訂直到今天也沒有徹底完成,我們應該珍惜這剛剛建立起來的穩定局面,避免短期內再次經受機構整合的陣痛,這也有利于維護監管機構的公信力與權威性。
四、進一步完善現有監管治理體制的建議
盡管我們當前應維持分業監管的基本格局,但隨著國內金融業綜合經營趨勢的日益明顯和規模不斷擴大,為避免出現監管真空或重復監管,我們必須進一步完善現有的監管治理體制,重點應采取以下措施:
(一)進一步完善金融監管聯席會議制度。2004年9月,銀監會、證監會、保監會在北京簽訂了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》,從本質上看,這種機制是在
一、金融監管的必要性
在現代市場經濟條件下,金融發展受到各個國家的高度重視,各個國家想方設法加快本國金融市場的建設,努力搶奪金融制高點。2007年底美國爆發的次貸危機進而蔓延為全球金融危機,對金融監管提出了一個全新的課題,如何保證金融市場在快速發展的同時,確保金融產品創新的穩定性和安全性。在全球進入后危機時代的背景下,重新審視金融監管,強化金融監管意識,對我國金融改革深入發展尤為重要。
1.金融監管是應對外部效應和系統性風險的需要。外部效應主要是指負外部效應。相對于其他類型機構而言,金融機構之間的關聯性要更強一些,當銀行的金融機構發生擠兌風波時,由于銀行的資產價值一般大于清算價值,根據先到先得原則,金融機構更容易產生系統性問題。同時,金融機構資產負債的杠桿率較高,金融機構傾向于短債長用,這些都導致金融機構具有較強的外部效應,金融市場容易產生系統性風險。美國2007年底開始的次貸危機繼而演變為全球金融危機,最終演變為全球經濟危機就是一個典型例子。金融機構較強的外部效應和容易導致系統性風險都要求必須加強金融監管。
2.金融監管是應對市場不完善和市場失效的需要。市場經濟在促進經濟社會快速發展進步的同時,也可能出現市場失效。金融機構與金融機構之間以及消費者與金融機構之間復雜的委托——關系,使得雙方信息不對稱,特別是消費者和金融機構之間信息不對稱,產生的結果可能就是市場失效。同時,現代社會的金融創新層出不窮,金融產品日益復雜化,消費者無法評估金融產品的風險狀況和金融機構的穩健程度。另外,金融產品的消費者還容易產生“搭便車”行為。金融市場的可能失效要求金融監管。
3.金融監管來自消費者的自然需求。合理有效的金融監管可以降低消費者的交易成本,為其提供保障和信心支持。消費者對相關金融產品缺乏了解,要深入了解金融行業、金融產品,進行合理的消費選擇,從個人來說,成本太高。況且金融產品越來越復雜化,消費者沒有能力深入了解金融產品是否安全穩健。另外,金融監管也是穩定消費者信心的需要,缺乏信心,消費者就會退出市場,甚至引起市場崩潰。因此,金融監管對消費者來說,是其自然需求。
二、全球金融體系變革的最新勢態
全球金融監管體系的嚴重失范是導致2008年美國金融危機乃至全球經濟危機的重要原因之一。為此,以美國、英國和歐盟為代表的西方主要發達國家和以巴塞爾委員會等為主的國際金融組織及機構高度重視全球金融監管問題,先后進行金融監管體系的調整與改進,由此形成了全球金融監管改革浪潮。2009年4月,二十國集團(G20)成員國了《G20倫敦峰會公報全文》;2010年12月,巴塞爾委員會在G20倡議下,公布了第三版巴塞爾資本協議的最終文稿(以下簡稱《巴塞爾協議Ⅲ》),國際貨幣基金組織等相關組織也提出了有關國際金融監管改革的建議。其中,《巴塞爾協議Ⅲ》的主要內容集中體現了國際金融監管尤其是銀行業監管改革的新態勢,不僅深刻地影響了銀行市場,而且也備受證券、保險等其他金融市場的關注。《巴塞爾協議Ⅲ》與巴塞爾協議Ⅱ相比,其最新的核心內容主要包括:第一,注重資本安全,提高資本要求。從金融危機汲取教訓,《巴塞爾協議Ⅲ》將資本安全放在首位,并采取以下措施:修訂資本定義,提升普通股在銀行資本中的地位;將銀行核心一級資本的最低要求從2%提高到7%;在某些證券化處理方法中,對再證券化風險暴露賦予了更高的風險權重。第二,加強系統性分析防范,保持銀行穩定性。針對全球金融危機中顯著暴露出的系統性風險監管不足和對順周期性的應對無力等現有監管缺陷,《巴塞爾協議Ⅲ》要求商業銀行建立逆周期超額資本,對可能產生系統性風險的金融機構提出了更為嚴格的監管指標和監管方式,引入杠桿率將銀行表外風險包括在銀行監管范圍中。第三,引入新監管指標,建立統一協調的流動性標準。為了避免再次發生金融危機中出現的瞬間流動性消失現象,《巴塞爾協議Ⅲ》引入了短期和中長期兩個流動性監管指標,即“流動性覆蓋比率”和“凈穩定融資比率”。流動性覆蓋比率主要用來提高銀行短期流動性來應對突發的流動性中斷情況;凈穩定融資比率主要用來鼓勵銀行使用穩定資本來源支持其業務,提高銀行中長期的流動性。
綜觀西方主要發達國家和國際金融組織及機構在全球金融監管方面所采取的新舉措,雖然各有側重、各有特點,但從中可以發現其具有的共性和相似之處:
1.轉變監管模式,向綜合監管過渡。當前世界上大多數國家基本采取分業監管和綜合監管兩種模式,兩種模式各有利弊。分業監管模式的優勢是,各金融監管機構專注于各自的監管對象,因此專業性強,監管效率高,但是當金融市場存在混業經營時,如果各監管機構之間沒有明確的職責界定,分業監管模式會產生監管重疊和監管真空兩方面的問題,既影響監管效率,又影響監管效力。綜合監管模式的優勢是,既能全面了解金融體系風險,又能克服分業監管模式在混業經營下的缺陷,但是在監管專業性和效率上不如分業監管模式。目前混業經營已成為普遍現象,分業監管模式的缺陷越來越明顯。2008年金融危機后,美國開始向綜合金融監管模式方向改革,加強美聯儲權力,將所有可能對金融穩定造成威脅的企業統統納入美聯儲監管視野,從而使其成為超級監管機構;英國則在原有的綜合監管模式基礎上,又設金融穩定機構,建立以金融穩定委員會為核心的國際金融監管架構;歐盟則將原歐盟層面的銀行、證券和保險監管委員會聯合升級為歐盟監管當局,由此形成統一的歐盟金融業監管。
2.擴大監管范圍,實行“無縫監管”。隨著金融市場的快速發展,金融創新工具大量涌現,投資銀行、對沖基金、貨幣市場基金、債券保險公司等新金融產品和新型金融機構膨脹式發展,而傳統的金融監管體系改革相對滯后,新金融產品和機構長期游離于監管體系之外。在經歷了慘痛的教訓后,各種監管改革方案都擴大了監管范圍,以達到全面監管金融業的目的。例如,《巴塞爾協議Ⅲ》通過引入杠桿率監管指標將銀行表外業務包括在風險資產的范圍內;美國、英國和歐盟等都把對沖基金等影子銀行列入監管范圍內;英國提出新的產品監管方法,以加強對金融衍生品的監管。
一、金融市場的不斷深化需要金融創新有序發展
對金融監管體系進行強化建設,使得監管部門之間有著協調的合作能力。不僅要對金融創新持鼓勵態度,同時還要讓金融機構和其相關創新之間控制其風險的能力相協調。以差異化形式監管其金融創新。讓那些具備高風險控制能力和創新能力的機構有更多的自主創新權利。對全球范圍的金融市場進行關注,避免出現跨境滲透或者傳遞金融風險的現象。在金融創新方面,應該注意以下幾點:首先則為創新不能走極端路線,即在改革金融業同時,讓金融業成為只追求利潤的行業。再者就是當前我國金融也創新是從上向下的,來自中央的管控是較為嚴厲的。不過為了適應區域經濟不同而產生的相關差異,金融創新開始對地方進行促進,比如一些實驗地點區域。應該在“帕累托效率”條件下,讓該類型逆轉傳導效應利用“納什均衡”來達到。我們強調社會制度的資源屬性——社會制度是重要的功能性社會資源。
二、金融監管對經濟發展的有利影響
1.我國金融創新的發展趨勢及其對金融發展的影響全球經濟一體化速度不斷加快,同時我國也在不斷的改革創新,使得實體經濟體制對于金融服務的依賴性需求越來越高,使得金融開始了新型的創新時期。尤其是我國進入WTO之后,全面開放的金融業直接使得金融創新的速度得以加快,外資金融機構不斷滲入到國內市場,對金融市場帶來了更激烈的競爭環境,這也加快了我國金融機構的創新速度,但是也正是國際金融發展的作用,導致我國金融環境必須要以寬松為主,而寬松的金融環境更能夠促進金融創新。我國金融創新在這個環境下以飛快的速度發展。
2.如何引導金融監督行業發展金融監管并不是專門為了監管而實施的,其主要是為了讓金融業有更好的發展而實施的。當前國內資本市場發展一直都是將發展部門的投資對象以及股權分置改革作為其主要內容進行建立,進而逐漸實現跨越式的發展。到上年年底,已經擁有超過60家的管理基金公司企業,且其投資證券基金的總份數已經達到了2.58萬億份,獲取QFII資格的機構達到了76家,其投資總額超過了128億美元,這筆保命當前資本市場當中機構投資對象才是其中堅力量。我國類似的事情也有發生,目前我國境內的金融控股公司和金融集團,如光大集團、中信集團等,各項金融業務交叉,三大監管機構難以明確自己的監管主體。
三、強化金融監管,防止金融投機和泡沫經濟
中國有著較晚的資本市場起步,且沒有較高的發展程度,另外綜合式經營也是初步階段,對于這種競爭不斷激烈的全球化北京,我國必須要為拓展金融服務和金融業的新職能的承擔提供了條件,要想滿足和適應全球化、復雜化、綜合化以及個性化等金融創新形式;另外管理和控制金融風險也開始朝著網絡化、全面化、模型化以及系統化的方向發展,使得“風險辨認、探索許可、協調互助、逐步理順”的原則得以實現,從而加快了金融業對于市場的功能服務,也是當今金融監管體制逐漸發展的趨勢。不斷發展的國家經濟是離不開外資投入的外資流入也是促進國家經濟發展的一項積極因素,不過這種因素是要適量的,這樣才能讓國內儲蓄成為其經濟發展的前提基礎。過分依賴外資,且外資結構不合理,那就蘊含著風險,金融危機就是一個有力的證明。
四、結語
不斷市場化的金融創新有效的補充了金融監管,金融監管從市場方面的準入、運營、退出等每個環節都有限實施,再結合其監管理念,嚴格按照其理念進行改革,同時還要從要執法,進而讓其金融監管的模式能夠滿足市場發展所需,進而更好的對金融的供給信息、市場化利率、提示風險和非法借貸進行規制,讓金融監管和金融創新二者之間有一個更好的互補關系,從而使得金融創新更好更快的進行。
作者:林海濤單位:長春工程學院管理學院
摘要:本文以澳大利亞金融監管體系基本框架為基礎,對澳大利亞金融監管改革后實施目標監管的模式進行了全面的分析,尤其是澳大利亞審慎監管局。結果表明,伴隨著澳大利亞金融機構在改革后運行愈加穩定高效,當前全球范圍內主要國家和經濟體的監管變革呈現出越來越明顯的一體化特征,從分業監管框架發展至統一的監管框架逐漸成為大勢所趨。
關鍵詞:金融改革;“雙峰”模式;目標監管;審慎
世界著名銀行家Michael W Taylor提出金融監管的三大核心目標是金融系統穩定;金融機構安全穩定,保護消費者,特別是金融知識較少的消費者。而有效促進實現金融監管核心目標的便是Taylor于1995年提出的目標監管“雙峰模型”(Twin Peaks Model)。這種模型生動地將金融監管比喻成自然人,強調了右眼監管安全,左眼監管服務。這兩種監管類型分別是對社會經濟活動產生巨大影響的機構的審慎監管(prudential regulation),以及確保金融機構在為其客戶提供服務時遵守一定標準的商業行為規范監管(conduct of business),據調查顯示,目前世界上最接近“雙峰模型”的金融監管是澳大利亞和荷蘭,由此可見澳大利亞在金融監管方面的出色表現。這種出色體現在澳大利亞已經建立了兩個跨部門的金融監管機構。其中一個是金融穩定委員會(Australian Financial Stability Board),旨在針對金融領域系統性風險進行審慎監管;另一個則是消費者競爭保護委員會(Australian Competition & Con-sumer Commission),目的是針對金融機構商業行為規范進行監督管理。其中澳大利亞審慎監管局的誕生對于整個金融系統有著重要意義。
目前,APRA已成為世界上最頂尖的金融監管者之一。APRA完善的內部框架和精細的風險管理對整個澳大利亞的金融機構做到了層層保護與監察。于1998年正式建立的澳大利亞審慎監管局是一個跨部門的監管機構,負責對銀行、信用社、建房協會、普通保險公司、再保險公司、人壽保險公司、養老基金等金融機構的監管。APRA在政策制定方面也被賦予了廣泛的職能。這一點體現在它可以指定審慎標準,對不遵從標準的機構進行調節指導,如不服從嚴重可視為犯罪行為。APRA內設有五個機構,分別為綜合機構部、專業機構部、政策研究及統計部、監管支持部和行政部。其中前兩個部門主要負責對相關金融機構的監管,而后面3個職能部門則負責提供功能監管方面的支持和運營保障,形成機構監管與功能監管相互結合、互為補充的監管組織架構。APRA對于金融機構監管的成功之處還體現在注重開發和運用風險評估的工具,對其職責范圍的金融機構實行高效快速準確的監督和管理。其概率及影響評級系統(PAIRS)、監管和反饋系統(SOARS)在改善監管手段、配置監管資源、提高監管效率方面發揮著重要作用。其中PAIRS是APRA在評估時采用運用的基本工具,用于評估某個金融機構不能履行金融承諾的概率和這個機構倒閉對澳大利亞金融體系的影響。APRA采用PAIRS評定級別是不公開的,但APRA會向每個機構告知他們的級別。一般來說,4種級別分別是“低級、中級、高級、極端級”,而APRA也會根據四種不同的級別提出四種不同的監管意見:正常、謹慎關注、督促改進以及重組。APRA除了在專業領域秉承了高度的專業素養,同時也極為重視監管文化的建設。首先APRA建立了包括愿景、使命和價值觀在內的核心文化。這種核心文化的建立使APRA在專業領域能夠做到更加公平公正,合作盡責。
透過澳大利亞金融監管的發展歷程,我們可以看到,與開放化和自由化經濟體制進程相伴隨的是金融監管的強化和制度化。由此可見,金融監管的強化反映了金融業這一特殊行業所具有的典型外部性特征必須得到有效的引導,尤其是在金融一體化進程加速和的背景下,任何監管上的疏漏和錯誤都可能意味著巨大的社會成本,甚至是一蹶不振的持久性蕭條。因此,根據各國國情和現實需要設計合理的金融監管體系,對每一個國家都具有極其重要的意義。
世界主要國家地區的證券市場發展模式大致可劃分為自然成長型和政府主導型兩類。自然成長型以美、英等發達國家為代表,在自由市場理念籠罩下的市場發展中,政府并未采取具體的發展規劃或加以過多的行政引導。政府主導型以新興證券市場國家為代表,政府通過明確的規劃和積極的政策設計來推動證券市場發展。兩種不同類型的國家中,政府證券監管權的發展狀況存在較大差異。
一、自然成長型證券市場發展模式的政府證券監管
(一)政府證券監管權的缺失時期
證券市場的發展歷史表明,最早的證券市場是以場外市場的形式開始的。證券交易所是證券市場規模化、公開化和有序發展的產物,早期的證券市場監管呈現出松散及以自律監管占主導地位,政府監管缺失的特征。政府奉行不干預政策,各國關于證券監管的法規很不健全,缺乏統一、專門的證券立法。2世紀3年代經濟危機之前的美國、2世紀8年代之前的英國、1994年以前的德:國均處于這個時期。
(二)政府證券監管權取得法律授權并逐步強化的時期
隨著證券市場規模的日益擴大、交易量的增加和投資者數量的增多,政府逐漸意識到證券市場對一國經濟發展所起到的至關重要的作用。伴隨著自律監管弊端的暴露,自律監管占主導地位的現狀已經無法滿足證券市場發展的要求,各國通過立法設立政府證券監管機構,授權其進行證券監管并不斷強化其監管權,形成了政府監管與自律監管并行的局面,政府監管不僅需要與自律監管分工協作,還涉及到與其他不同政府部門的配合。
為了應對經濟危機對投資者信心的打擊,美國證券交易委員會(SEC)根據1934年《證券交易法》設立,作為政府證券監管機構統一管理美國證券市場,違法行為的查處是SEC的工作重心。自律監管機構包括證券交易所和全美證券商協會(NASD)。SEC與自律組織之間的基本分工是:對上市公司、證券商和證券交易的日常監管主要由自律性組織負責,而SEC主要對自律性組織進行監管,但是,仍然保留有限的對證券公司、上市公司和證券交易直接監管的權力。SEC不但扮演監督證券自律機構的角色,更扮演與自律組織合作的角色。SEC除了與自律組織分工外,還涉及與其他金融監管機構,包括:財政部、美國聯邦儲備委員會、貨幣監理署、保險業監管機構、商品期貨交易委員會(CFTC)之間的協作與合作。
英國和德國設立政府證券監管機構,主要目的在于增強本國金融市場的國際競爭力。1986年,英國議會頒行了《金融服務法》,授權新設立的證券投資管理局(SIB)代表政府對從事證券與投資的金融機構進行監管,自此,英國建立了政府證券監管機構,但SIB之下設立了3個自律機構,因此,英國仍然是以自律監管為主。德國于1994年頒布了《第二部金融市場促進法案》,根據該法授權,聯邦證券交易監管局(BAWe)為管理證券市場的聯邦政府機關,自此,德國建立起了對證券市場的聯邦、州、自律機構的三層監管框架。1994年以后,德國又進行了多項立法,采取一系列措施,對金融市場實施進一步改革,市場管理由自律管理模式向政府監管模式轉變。
(三)設立單一金融監管機構之擴權與監督并重的時期
? 為了適應混業經營下金融統一監管的需要,各國逐漸放棄了以往的分業監管模式,設立了對金融市場進行統一監管的單一金融監管機構,為提高監管效率,逐漸增加該機構權力。與此同時,為了克服監管權力過大帶來的弊端,通過明確權力行使程序,建立各種機制,強化對其監督,為合法權益受損者提供多種救濟途徑。
美國沒有建立統一的金融監管機構。但是,由于美國法律采取了功能監管理念,而且SEC十分注重與其他金融監管機構的合作,因此,分立的金融監管機構并不影響對混業經營主體的有效監管。為了提高SEC的監管效率,國會通過對證券法及相關法律的數次修改,擴充了SEC的權力。權力擴大對監管效率的提高發揮了一定作用,但是也帶來了一些弊端,其中之一是侵犯了自律組織的原有空間,頻繁地行使原來保留的對證券公司進行直接監管的權力,結果導致了政府證券監管權與自律監管權的高度重疊,監管成本提高、效率下降。為了防止類似情況出現,自律機構首先進行了改革,NASD與紐約證券交易所將兩者之間的會員監管、執行和仲裁功能進行整合,于27年7月成立了美國金融業監管局(FINRA)。目前該局為全美最大的自律監管機構,負責監管所有在美國經營的證券公司。SEC下一步必須考慮的問題是如何實現與FINRA的配合。
權力擴大的另外一個弊端是可能侵害投資者的合法權利。為防止這種情況出現,美國通過多部法律嚴格規定SEC的權力行使程序。其中規則制定程序受1946年《聯邦行政程序法》(以下簡稱“程序法”)、1995年《文書精簡法》、23年《監管彈性法》。的調整,其他權力行使程序主要受到《程序法》的調整。不僅如此,SEC還根據上述法律的要求,制定了《SEC行為規范、公平基金規則和償還計劃》,適用于SEC所有的執法程序。限于篇幅,這些法律規則無法展開,但上述法規對SEC程序規定共同的特點是:一是程序的規定極其詳細,自始至終貫徹對當事人權利保護和尊重的原則,尤其強調給公眾及利害關系人參與并發表意見的機會,所有程序均體現了公開性和公眾參與性;二是程序規定的靈活性與嚴謹性并存,體現了監管效率原則,突出體現在《程序法》規定了行政機構可以依據執法的需要,依法定情況選擇不同的程序。為了保障SEC依法定程序行使權力,還對SEC進行了議會監督和司法審查。
在混業經營趨勢的影響下,為了增強本國金融市場的制度競爭力,英國和德國都對本國證券監管機構進行了整合,建立起了單一的綜合行使金融監管權的機構。英國根據《2年金融服務法》(FSMA)建立起了集
銀行業、證券業和保險業等金融服務業的監管職能于一身的金融服務管理局(FSA)。自建立以來,其職權也在逐步擴大。作為單一的金融監管機構,FSA并非監管所有的金融活動,還涉及與其他機構的協調,如,貿易和產業部負責管理公司法方面的事務,職業養老金監管局負責職業養老金計劃的監管等。為避免FSA權力過大,FSMA對FSA的權力行使程序進行了詳細的規定,包括FSA的行政許可程序和處罰程序,這些規定均體現了公開、保護相對人利益的特點。同時,防止權力擴大的另一措施是對FSA進行了廣泛的外部監督:一是財政部與議會的監督;二是金融服務與市場法庭(以下簡稱“金融法庭”)的監督與司法監督。 22年,德國根據《金融監管一體化法案》和《聯邦金融服務監管局法》,將原銀行監管局(BAKred)、保險監管局(BAV)和證券交易監管局(BAWe)合并組建成聯邦金融服務監管局(BaFin),對整個金融市場實施兼容性的統一監管,獨立履行金融市場監管、客戶保護和流動性監管的全部職能,是德國證券行政執法的核心機關。BaFin通過內設金融監管論壇的形式,與聯邦財政部和聯邦銀行進行金融監管方面的合作與協調。此外,因為Fafin內部仍然由不同的機構分別對證券、銀行和保險市場進行監管,涉及機構之間的協調問題,為此,FaFin內設跨行業事務協調部,專門負責協調工作。對BaFin執法程序規定的法律主要包括《行政程序法》和《違反秩序法》,其中分析、立案階段和調查階段適用第一個法律,處罰階段適用后一個法律。為了有效監督BaFin的監管行為,內設有管理委員會,主席單位為聯邦財政部,負責監督BaFin的監管行為,并決定其預算;同時還設有專業顧問委員會,對BaFin的業務管理提出建議,并協助其完善監管法規。
(四)小結
第一,政府證券監管權取得合法授權的原因不盡相同,總體而言,可以歸納為彌補自律監管的缺陷。但各國情況又不盡相同,如美國是為了應對經濟危機對投資者信心的打擊,英國和德國則是為了提高本國證券市場的國際競爭力,這些都只是表面原因。更為深層的原因是各國政治經濟的差異導致對證券市場重要性的認識不同,由此決定了政府職能定位從原有的不干預經濟,到后來的積極履行職權,最終目標是促進本國經濟的繁榮。
第二,從政府證券監管權未來發展的趨勢看,由一個部門集中統一行使是大勢所趨,目的是為了適應對金融混業經營的綜合監管要求。英國和德國已經實現了統一的金融監管,但是由于德國金融監管機構內部仍然采取分部門監管,因此仍然存在協調配合問題。美國之所以堅持原有分業監管,主要原因在于該國法律對金融監管采取功能監管的理念,并且注重與其他機構的配合,并不影響其應對混業經營監管的效率。因此,怎樣設置監管機構必須根據本國國情,同時,也依賴于其他相關制度的發展水平。
第三,近年來,各國政府證券監管權的內容和范圍不斷擴大,為防止權力的觸角漫無邊際地侵入私人領域,各國都通過法律詳細規定政府證券監管機構的權力行使程序,并強調程序的公開、公眾參與、靈活性,以及對當事人和利害關系人的利益保護。不僅如此,各國也越來越重視對政府證券監管機構權力行使的監督,在這些監督機制中,來自行政機構內部的監督應該是位于第一層級的,同時還有議會監督,因為議會通過的法律是監管機構的權力來源,因此,這種監督是最根本也是最有效的。
第四,政府證券監管權必須與自律監管權有效地協調和互補,才能達到對證券市場的最優監管。上述國家的經驗告訴我們,“盡管對自律組織能否具有維持公正和透明交易的能力一直有所懷疑,但是事實已經顯示,政府監管同樣也一直存在缺陷,政府作為唯一的監管者并不是最高效的。雖然政府最初希望對交易所的微觀管理進行監管,但現在看來賦予自律組織更多的監管權才是更為有效的。”因此,政府證券監管必須要和自律結合,讓自律組織發揮基礎性監管的作用。
第五,政府證券監管機構的地位具有差異性,無論是否設立單一的金融監管機構,各國都非常重視監管機構的獨立性,并通過立法加以確認與鞏固。各國的監管經驗已經顯示:“獨立監管模式帶來的主要好處是它能夠避免由于被俘獲政治家和官僚的干預所導致的市場擾亂。獨立性使監管者免受特殊利益集團(如被監管企業、金融機構和其他非政府利益集團)干擾。獨立性也改善了透明度、穩定性,提高了專業知識水平。”
二、政府主導型證券市場發展模式的政府證券監管
新興證券市場是區別于發達國家傳統證券市場的、發展中國家的證券市場。按照國際金融公司的權威定義,只要一個國家或地區的人均國民生產總值(GNP)沒有達到世界銀行劃定的高收入國家水平,那么這個國家或地區的股市就是新興市場。
(一)韓國
關鍵詞:金融監管;金融開放
隨著金融全球化和經濟一體化進程的加快,國際金融的運行格局發生了巨大的變化,國際金融監管也出現了新的發展趨勢。20世紀80年代以來,世界經濟和金融的不穩定性日漸突出。面對金融全面開放,為了能夠更有效地提高金融機構運行和金融資源配置的效率,保證金融市場穩定,促進經濟持續發展,我國金融監管需要進行不斷地創新和變革。
一、開放條件下中國金融監管體制的挑戰和問題
我國現行的金融監管模式是分業經營、分業監管模式,即以中國人民銀行、中國銀行監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會為主體的“一行三會”的分業監管體制。隨著金融全球化和經濟一體化進程的加快,金融開放的進一步深入,現行金融監管體制面臨著巨大的挑戰,在實踐中也產生了諸多問題:
(一)金融監管法治環境薄弱
金融監管立法仍然滯后,立法技術亦不成熟。《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》等金融監管領域的基本法律至今沒有與之相配套的實施細則。一些重要領域仍然處于法律真空狀態。法律、法規、部門規章和規范性文件的規定并不協調,甚至存在嚴重沖突。盲目移植、照搬照抄、脫離實際的規定大量存在。金融監管執法不嚴、違法不究的情況也屢見不鮮。
(二)金融監管目標不合理
我國金融監管目標是既要保障國家貨幣政策和宏觀調控的有效實施,又要承擔防范和化解金融風險、保護存款人利益、保障平等競爭和金融機構合法權益、維護整個金融體系安全穩定、促進金融業健康發展。金融監管目標具有多重性和綜合性,實際上是對金融監管目標的弱化,從而制約了金融監管的功效。
我國的金融監管目標和中國人民銀行的貨幣政策目標是一致的。這使得中國金融監管的主要工作就是進行貨幣政策的執行和信貸規模控制的合規性檢查,并沒有真正從金融運行的安全性、高效性出發,形成獨立的、明確的職能。
(三)金融監管的內容和方式存在缺陷
重市場準入,輕市場退出。目前的監管大多對金融機構、金融業務的市場準入進行嚴格限制,而在問題金融機構的處理上則缺少詳細的可操作的市場退出規定。在金融機構的風險暴露時,“一行三會”的監管只能借助于行政手段來化解金融風險,違反了市場規律,進一步加劇了金融風險。
重現場監管、輕非現場監管。我國的金融監管主要采用現場監管。現場監管雖然能夠比較細致地了解、發現那些從金融機構公開的財務報表和業務資料中難以發現的隱蔽性問題。但是,它本身也存在許多不足,如,風險監管不足,隨意性、非規范性較大,人力不足以及重復檢查并存等等。
重合規性監管、輕風險性監管。先行金融監管的主要內容是對金融業市場準入、業務范圍、財務帳目、資本狀況等是否符合法律法規的合規性監管,而對金融機構日常經營的風險性監管尚不規范和完善。強調從資本充足性和資產流動性方面進行監管,忽視了金融機構自身經營能力、盈利能力和發展前景等指標的監管。重視傳統存貸業務,而對表外業務及其他金融創新業務監管較少。
(四)金融監管信息仍不透明
目前中國的金融監管仍處在起步階段,金融監管信息系統尚處于一種分割、低效、失真的狀態。中國金融監管信息不透明主要表現在:“三會”的監管信息系統處于分割狀態,不能實現監管信息共享;金融監管信息實行定時報送制度,使得金融監管信息收集效率很低;金融機構報送數據存在人為調整,虛報、瞞報現象屢有發生;缺乏社會監督中介機構如會計師事務所、審計師事務所對金融機構報表、資料的真實性審查,等等。
(五)金融監管機構之間缺乏協調,監管存在“真空”
我國的金融監管組織體系還不健全,整個金融監管組織體系仍按計劃管理模式設置,“一行三會”雖各有分工、各有工作側重,但是相互之間仍存在職責不清、相互扯皮的問題,有時出現職責沖突,有時出現監管“真空”,從而降低了整個金融監管的效率。我國的銀行、證券、保險等行業的混業經營趨勢正逐步加強,原有的以機構類型確定監管對象的監管模式難以發揮作用,進而出現金融監管“真空”。
二、我國金融監管體制改革的制度設計
前述問題產生的根本原因在于我國分業經營、分業監管的模式已嚴重滯后于國際發展與實踐需要。隨著金融全球化、經濟一體化和金融業混業經營的趨勢不斷深化,各國金融監管當局在金融監管體制上不斷做出相應調整,而我國仍采取根據既定金融機構的形式和類別進行監管的傳統方式。在金融機構的業務界限日趨模糊的情況下,這種監管方式的弊端日益凸顯。
國外的金融機構大都為混業經營。盡管加入WTO后對進入中國的外資金融機構仍可限制其經營業務,但外資金融機構可以利用其境外的后援體系,其混業經營的優勢仍能發揮,使我國金融機構在競爭中處于下風。混業經營已是大勢所趨,當前我國金融機構的諸多業務創新已具有部分混業經營的性質,光大控股集團、天津泰達投資控股有限公司等金融控股公司的組建事實上也拉開了我國金融機構混業經營的序幕。與我國實行的分業經營相適應的分業監管體制已不適應這一趨勢的發展。為適應混業經營的發展要求,我國應在現有的金融監管基礎上平穩過渡,依據金融體系基本功能逐步改革和完善監管體制,實現跨產品、跨機構、跨市場的協調。:
中國人民銀行作為國務院直屬的政府機構應放棄金融監管職能,著重于貨幣政策的制定和實施,做好宏觀調控,這樣有利于金融監管效率的提高。在“三駕馬車”(即銀監會、證監會、保監會)的基礎上設立“中國金融服務監管局”作為整個金融業的最高監管機構,維護整個金融業的安全與穩定,對各類金融業予以全面監管。將銀監會、證監會、保監會集中置于中國金融服務監管局的統一領導之下,對各類分業經營的金融機構以及金融控股公司名下的子公司實施功能化監管,并定期召開由三大部門共同參與的聯席會議,加強“三駕馬車”之間的聯系。中國金融服務監管局則有權對各監管機構的職責和各種爭議予以界定和仲裁。金融控股公司母公司則由中國金融服務監管局直接監管,從而形成一個立體的、有層次的、有分工的、橫向與縱向并重的金融監管體制。
三、我國金融監管體制改革的理念建設
在建立完善的金融監管法律、法規體系,完善金融監管內容和方法,改善信息披露制度、強化社會監督,加強監管機構之間的協調配合的同時,在體制轉型的基礎上實現監管理念的轉變是我國金融監管體制改革的關鍵:金融監管活動應從事后被動處置向事前預警防范轉變;金融監管內容應從合規性、機構性監管向合規性與風險性監管并重、功能性監管轉變;樹立全面風險管理理念,轉變控制金融風險的思路,使金融監管既要強調金融業的安全與穩定,又要注重提高金融機構的運行效率以及國際競爭力。唯有在金融監管改革的不斷深入以及金融業的不斷發展的過程中實現金融監管理念及時、科學的調整,才能在開放條件下促進金融監管的不斷成熟和我國金融市場的健康、持續、穩定發展。
參考文獻:
[1]陳建華.中國金融監管模式選擇.北京:中國金融出版社,2001.
[2]楊有振.金融開放、創新與監管.北京:中國金融出版社,2002.