時(shí)間：2023-06-18 10:46:27
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
摘要：我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直走不出“局部改善，整體惡化”的怪圈，一個(gè)深層原因是環(huán)境治理區(qū)域化、碎片化，重城市、輕農(nóng)村，重顯性
>> 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”及其治理 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村文化傳承及其產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題研究 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究 遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題及治理對(duì)策研究 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其解決措施 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及對(duì)策 鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境問(wèn)題及解決對(duì)策 河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及對(duì)策分析 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)接合部市容環(huán)境問(wèn)題治理的對(duì)策和建議 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村教育治理的困境與突破 論新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府治理轉(zhuǎn)型 成都市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題與對(duì)策研究 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題及解決策略 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民市民化 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題與對(duì)策研究 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)新農(nóng)村的環(huán)境治理策論 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”及其治理路徑探析 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融支持研究 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的法治政府建設(shè) 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：，2014-11-28.
[8]劉松柏.第三方治理還需跨越多道坎[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2015-01-20.
[9]洪大用.綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源環(huán)境問(wèn)題研究[J].環(huán)境保護(hù)，2014，（7）.
[10]王爾德.“十二五”環(huán)境服務(wù)業(yè)增速達(dá)40%左右[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2012-04-10.
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Abstract：Chinese environment protection cannot walked out of the circle of local improvement but overall deterioration. The underlying causes are that our environmental governance is regional and fragmental； the environmental protection measures focus on city but ignore countryside， focus on the dominant environmental problems but ignore the recessive one. Environmental problems have the characteristics of wholeness； we should use the rule of law thoughts to develop a unified planning of rural-urban construction and environment protection， governance the recessive environmental problems and the dominant environmental problems as a whole. We should establish and perfect the environmental standard systems， the emissions trading system， the agricultural non-point source pollution′s prevention and control system， the agricultural products′ quality and safety supervision system， and the environmental services contract system. Meanwhile， we should strengthen the construction of the basic law enforcement system and its ability.
Key words：the recessive environmental problems； urban and rural integration； system construction
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;治理主體;鄉(xiāng)村精英;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）31-0067-02
20世紀(jì)末，治理一詞才逐漸為大家所了解。學(xué)術(shù)界關(guān)于治理的概念和定義是這樣的：治理是各種公共的或者私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和[1]。一方面體現(xiàn)公共權(quán)力的多元化，政府，非政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織和個(gè)人自身都可以作為權(quán)力的主體。另一方面，各治理主體之間是一種互相依存，互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。而鄉(xiāng)村治理界定了治理的主體和范圍，很多學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村治理都提出了自己的理解。和雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展;黨英國(guó)把鄉(xiāng)村治理看作一種制度和系統(tǒng)，涉及選拔優(yōu)秀干部，變更政府行政規(guī)程、監(jiān)督政府廉政建設(shè)等，是多個(gè)鄉(xiāng)村主體在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上共同管理鄉(xiāng)村事務(wù)的自主管理，提高村民參與政治的積極性，將村民納入鄉(xiāng)村治理的管理體系融合多方力量對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行共同治理的過(guò)程;吳克偉認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主要是運(yùn)用公共權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行組織管理，構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。簡(jiǎn)言之，鄉(xiāng)村治理是針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)，由國(guó)家和社會(huì)共同作用形成公共權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的調(diào)控、引導(dǎo)和管理，以求最大限度地增進(jìn)共同利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。
一、鄉(xiāng)村治理的概念與內(nèi)涵
對(duì)于鄉(xiāng)村治理的定義和概念的不同解讀，實(shí)質(zhì)上都包含了以下的共同點(diǎn)：第一，治理主體的多元化是鄉(xiāng)村治理的重要條件，國(guó)家，政府，社會(huì)組織能夠獲得廣大村民的信任與支持，尤其是能夠吸引社會(huì)與鄉(xiāng)村精英參與管理。第二，治理主體能夠在思想上與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)際情況，選擇合理的治理方式化解矛盾和危機(jī)，做出實(shí)質(zhì)性的工作，構(gòu)建良好的服務(wù)體系。第三，鄉(xiāng)村治理的目的都是為了維護(hù)農(nóng)民利益，提高農(nóng)民的思想文化素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使占9億人口規(guī)模的廣大農(nóng)村成為我國(guó)現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力而不是阻力。
二、鄉(xiāng)村治理的時(shí)代特征和困境
中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程在很大程度上取決于農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村的治理不同于一般的地方治理，是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，“三農(nóng)”問(wèn)題歷來(lái)是國(guó)家和政府關(guān)注的焦點(diǎn)。本文先從現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式出發(fā)加以分析，試著探究新的治理模式。
改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)三農(nóng)問(wèn)題，政府打出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的口號(hào)，在鄉(xiāng)村治理采取村民自治的模式，設(shè)立村民委員會(huì)，民主程度進(jìn)一步提高，農(nóng)民的積極性也得到鼓勵(lì)，鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量都取得了一定的成效，農(nóng)村建設(shè)有了一定的進(jìn)步，然而，在新的形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理又面臨著新的危機(jī)和困境。
1.聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在缺陷。聯(lián)產(chǎn)承包制是改革開(kāi)放后農(nóng)村的主要制度，雖然帶動(dòng)了農(nóng)民的積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，但是在與城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的對(duì)比之下，小規(guī)模，小戶生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足人們對(duì)物質(zhì)的要求，因此出現(xiàn)很多空心村現(xiàn)象，很多勞動(dòng)力由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村里只剩下了婦女、老人和兒童，在物欲橫流的時(shí)代，鄉(xiāng)村正在被遺棄，急需發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來(lái)彌補(bǔ)小規(guī)模生產(chǎn)的缺陷。隨著勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，社會(huì)出現(xiàn)了很多問(wèn)題，留守兒童數(shù)量多，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)村資源閑置，城市擁擠，資源緊缺，要解決這些問(wèn)題，只有為農(nóng)村發(fā)展尋求新的出路。只有讓農(nóng)民的生活水平提高，縮小城鄉(xiāng)差距才能發(fā)揮農(nóng)村的潛力。所以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展就顯得特別重要。農(nóng)村的資源很豐富，有形資產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)都存在巨大的發(fā)展?jié)摿Γ谵r(nóng)業(yè)發(fā)展未形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)時(shí)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民積極進(jìn)行嘗試，養(yǎng)殖業(yè)，畜牧業(yè)，零售業(yè)，旅游業(yè)等防止產(chǎn)業(yè)單一化，并給予指導(dǎo)和培訓(xùn)。近年來(lái)，很多鄉(xiāng)村的旅游產(chǎn)業(yè)都取得了很大的進(jìn)展，旅游產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)，飲食，娛樂(lè)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)該給予合理的指導(dǎo)和鼓勵(lì)，讓農(nóng)民動(dòng)起來(lái)，讓農(nóng)村活起來(lái)。
2.城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象嚴(yán)重。二元現(xiàn)象是發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大障礙，若不盡快解決，我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程將會(huì)停滯不前，甚至中斷。城市居民、發(fā)達(dá)地區(qū)居民與農(nóng)村地區(qū)居民收入差距加大，會(huì)引起農(nóng)村居民的憤怒和不滿，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，為現(xiàn)代化建設(shè)埋下隱患。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決二元現(xiàn)象的重要手段，僅靠農(nóng)村本身的力量來(lái)促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鄉(xiāng)村治理不應(yīng)該走單純的“以農(nóng)治農(nóng)”“以鄉(xiāng)治鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村與城市在發(fā)展模式、生存習(xí)慣、生活方式，自然環(huán)境都存在著巨大的差別，二者是互相依存的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展需要國(guó)家強(qiáng)有力的制度支撐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要從多個(gè)方面進(jìn)行。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，主要指的是城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，需要政府在政策上的傾斜，讓人們的生活更加便利，讓農(nóng)村居民感受到黨和政府對(duì)他們的重視，從而加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家的信任。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文教衛(wèi)生事業(yè)，城市的文教衛(wèi)生事業(yè)在穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村的文教衛(wèi)生工作由于先天的薄弱更需大力發(fā)展，文化教育與衛(wèi)生工作要依靠國(guó)家政府的監(jiān)管，讓農(nóng)村的孩子和城市的孩子一樣能夠接受良好的教育，農(nóng)村居民能夠和城市居民一樣在家門口就醫(yī)，加深農(nóng)村居民對(duì)鄉(xiāng)村的歸屬感。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，通過(guò)國(guó)家收入再分配維護(hù)社會(huì)公平，讓農(nóng)村居民能夠免除后顧之憂，聚精會(huì)神搞建設(shè)。
3.鄉(xiāng)村治理主體存在缺陷，治理資源匱乏，主要包括治理主體單一，農(nóng)村精英流失。民主建設(shè)需要重點(diǎn)加強(qiáng)，要聽(tīng)取多方意見(jiàn)，完善農(nóng)村選舉提拔制度，現(xiàn)在的農(nóng)村治理中，政府處于主導(dǎo)地位，農(nóng)民處于被動(dòng)地位，農(nóng)民積極性低，導(dǎo)致農(nóng)村公共事務(wù)癱瘓，鄉(xiāng)村不能作為一個(gè)整體齊心協(xié)力搞建設(shè)。
治理主體單一，農(nóng)民民主政治素質(zhì)亟待提高。很多農(nóng)村中的黨委書(shū)記連任很多年，農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村選舉比較冷漠，參與民主建設(shè)的熱情也比較低，這就使得干群之間隔膜加深，不容易團(tuán)結(jié)起來(lái)干大事。這很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民的思想文化素質(zhì)較低，沒(méi)有自主意識(shí)，不能夠較好地履行義務(wù)行使權(quán)利，發(fā)揮主人翁作用。還要積極發(fā)揮新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，引進(jìn)社會(huì)資金和管理經(jīng)營(yíng)體制，為鄉(xiāng)村建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)和資金。
鄉(xiāng)村精英外流。鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中起著關(guān)鍵作用，這不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在現(xiàn)代社會(huì)的重要性。賀雪峰指出，精英在農(nóng)村社會(huì)中扮演重要角色，他們一方面對(duì)國(guó)家的政策有理解能力，另一方面與普通村民聯(lián)系密切，所以農(nóng)村精英是溝通干群關(guān)系的橋梁[2]。我們知道華西村、的鄉(xiāng)村治理奇跡，我們?cè)谙氲饺A西村的時(shí)候就想到了吳仁寶，的發(fā)展離不開(kāi)王宏斌，所以無(wú)論什么樣的農(nóng)村社會(huì)，無(wú)論多特殊的情況，精英的角色都對(duì)農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。而在過(guò)去的二十年間，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況差，農(nóng)村精英流失嚴(yán)重，這些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里擔(dān)任干部或留在村里發(fā)展，精英人群的流失是信息、知識(shí)、觀念、技術(shù)的流失，如何吸引精英人群來(lái)建設(shè)鄉(xiāng)村，減少精英人群流失，是我們急需解決的問(wèn)題。雖然近年來(lái)國(guó)家政策鼓勵(lì)大學(xué)生回鄉(xiāng)村擔(dān)任干部，即我們說(shuō)的大學(xué)生村官，在部分地區(qū)有了一些影響，但具體情況與預(yù)想相差甚遠(yuǎn)，很多大學(xué)生因?yàn)檗r(nóng)村的條件太差，只是掛名，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的工作和鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情，村民只知有大學(xué)生村官，卻不知姓名，一年也見(jiàn)不到幾次面，鄉(xiāng)村精英急需回歸。
三、鄉(xiāng)村治理的建議和對(duì)策
在當(dāng)前情況下，鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)需要做出如下調(diào)整。
首先，最重要的是鄉(xiāng)村治理主體的多元化，治理主體多樣化在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中起著關(guān)鍵作用，使得鄉(xiāng)村發(fā)展可能性增多。政府、非政府組織、社會(huì)組織、村民自身都是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部選拔、培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制，從全局考慮，為村民的利益著想。村民也要提高自身素養(yǎng)，提升自己的主人翁意識(shí)，履行自己的義務(wù)，享用自身的權(quán)利，提高鄉(xiāng)村民主建設(shè)水平;要發(fā)揮新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，使得社會(huì)資金投入農(nóng)村，可以借鑒這些組織的管理體系，以及吸收農(nóng)村勞動(dòng)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的活力。未來(lái)的鄉(xiāng)村治理將呈現(xiàn)由鄉(xiāng)村主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。
其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國(guó)農(nóng)村繼聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一大變革[3]，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)踐使得我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化，并將有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的生命力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)整體，要對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合和調(diào)整，提高鄉(xiāng)村的資源利用率。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要轉(zhuǎn)變只有第一產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)，向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
最后，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化素質(zhì)逐漸提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛開(kāi)始，各方面逐漸起步的時(shí)刻，政府的指導(dǎo)和政策傾斜是必需的，政府應(yīng)在鄉(xiāng)村治理上加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的拉動(dòng)作用，充分發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性。
鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，各地的情況也各不相同，我們要借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，以理論指導(dǎo)實(shí)踐，從實(shí)踐中尋找規(guī)律，在國(guó)家政府的指導(dǎo)下充分發(fā)揮鄉(xiāng)村居民的積極性和主動(dòng)性。鄉(xiāng)村治理情況涉及多方面的因素，各因素的發(fā)展速度不同，我們只能先從緊要處著手，然后逐漸鋪展開(kāi)來(lái)。同時(shí)尋求多個(gè)方面發(fā)展的可能性，從而推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，影響國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。
參考文獻(xiàn)：
[1]全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995：23.
一、社會(huì)背景：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的必然性
(一)對(duì)目前的鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的滿意度
問(wèn)卷中以1-10等十個(gè)數(shù)字來(lái)測(cè)評(píng)專家學(xué)者們對(duì)目前的鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的滿意度，1代表非常不滿意，10代表非常滿意。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如圖表一。
表一：
附圖
從以上數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)專家學(xué)者對(duì)目前的鄉(xiāng)村治理和現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是不滿意的。以6為中間線，63人當(dāng)中，選擇6的5人，占7.9％；選擇6以下數(shù)字的51人，占80.9％；選擇6以上數(shù)字的只有7人，占11.2％。值得一提的是，選擇非常不滿意的人不在少數(shù)，共9人，占14.2％，而滿意度高的9、10兩個(gè)數(shù)字沒(méi)有人選。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理方面職能發(fā)揮情況的評(píng)價(jià)
專家學(xué)者們認(rèn)為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)職能發(fā)揮情況依次排序如表二。
表二： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)職 執(zhí)行黨的路
能發(fā)揮 線、方針、 完成上級(jí)
情況評(píng) 政策和上級(jí) 人民政府 維護(hù) 從事 管理 從事 促進(jìn) 保護(hù)公民、
價(jià)
行政機(jī)關(guān)的 交辦的其 社會(huì) 經(jīng)濟(jì) 社會(huì) 公共 文化 其他組織
命令、決定 他任務(wù)
穩(wěn)定 建設(shè) 事務(wù) 服務(wù) 建設(shè) 合法權(quán)益
人數(shù)
53
52
47
32
29
11
9
7
百分比
84.1％
82.5％ 74.6％ 50.8％ 46％ 17.5％ 14.3％ 11.1％
統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行路線、上行下達(dá)、完成任務(wù)和維護(hù)穩(wěn)定等方面的功能發(fā)揮情況，專家學(xué)者們給予了充分肯定，其認(rèn)同度均超過(guò)了50％。但對(duì)其保護(hù)公民和其他組織的合法權(quán)益、促進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)和從事公共服務(wù)方面評(píng)價(jià)不高，其認(rèn)同度均在20％以下。這反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型尚未完成。
(三)促使鄉(xiāng)村治理變遷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的主要因素
專家們認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的最突出的三個(gè)問(wèn)題依次是：1、機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多；2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，公共服務(wù)能力較差；3、取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公益事業(yè)和處理負(fù)債方面陷入困境。詳見(jiàn)表三。
表三： 當(dāng)前鄉(xiāng) 機(jī)構(gòu)臃
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
取消農(nóng)業(yè)稅
鄉(xiāng)鎮(zhèn)與站
鎮(zhèn)存在 腫，財(cái)政 職能轉(zhuǎn)變
后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在
所責(zé)、權(quán)、 體制障
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 村兩委
的主要 供養(yǎng)人
滯后，公共 公益事業(yè)和
利不統(tǒng)一， 礙，黨政 缺乏權(quán)威， 交叉任
問(wèn)題 員過(guò)多
服務(wù)能力
處理負(fù)債方
相互之間
關(guān)系難
在群眾中 職后，鄉(xiāng)
較差
面陷入困境
的關(guān)系
以理順
威信不高 鎮(zhèn)工作
難協(xié)調(diào)
難度大
人數(shù)
46
39
32
20
18
16
6
百分比 73％
61.9％
50.8％
31.7％
28.6％
25.4％
9.5％
從分析來(lái)看，專家學(xué)者們認(rèn)為促使我國(guó)鄉(xiāng)村治理的變遷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的深層原因主要有以下幾種：其一是財(cái)稅體制的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政拮據(jù)日益顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理模式難適應(yīng)，持這種看法的達(dá)47人，占74.6％。其二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的呼喚。鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能未能隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而轉(zhuǎn)型，持這種看法的達(dá)41人，占65.1％。其三是鄉(xiāng)村關(guān)系的亂象。黨政關(guān)系、條塊關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系諸方面的不協(xié)調(diào)，持這種看法的達(dá)39人，占61.9％。其四是村民自治的困惑。缺少自上而下的配套，對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的作用不明顯，持這種看法的達(dá)33人，占52.4％。其五是土地保障的缺失。農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保障，出現(xiàn)種種矛盾和糾紛，持這種看法的達(dá)30人，占47.6％。
(四)當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)與對(duì)改革的基本態(tài)度
據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)依次排序如下：一是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入；二是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；三是完善保障體系，解決農(nóng)民后顧之憂；四是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解鄉(xiāng)村矛盾；五是解決土地糾紛，實(shí)行土地制度改革，提高土地使用效率；六是抓好基礎(chǔ)教育，搞好鄉(xiāng)村文化建設(shè)；七是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)民非農(nóng)化；八是防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。詳見(jiàn)表四。
表四：
解決土地
當(dāng)前 發(fā)展農(nóng) 加快 完善保障 維護(hù)社 糾紛，實(shí)行 抓好基礎(chǔ) 農(nóng)村城鎮(zhèn) 防止
農(nóng)村 村經(jīng)濟(jì)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 體系，解 會(huì)穩(wěn)定， 土地制度 教育，搞 化、農(nóng)業(yè) 農(nóng)民
工作 增加農(nóng) 政府 決農(nóng)民后 化解鄉(xiāng) 改革，提 好鄉(xiāng)村文 工業(yè)化，農(nóng) 負(fù)擔(dān)
重點(diǎn) 民收入 改革 顧之憂
村矛盾 高土地使 化建設(shè)
民非農(nóng)化 反彈
用效率
人數(shù)
47
39
33
32
32
30
27
【關(guān)鍵詞】村莊 善治 公共財(cái)
【中圖分類號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
鄉(xiāng)村治理秩序或者鄉(xiāng)村系統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定，以村莊治理秩序?yàn)檩d體，需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源集聚機(jī)制為基礎(chǔ)。當(dāng)現(xiàn)代市場(chǎng)社會(huì)的核心發(fā)展越來(lái)越取決于產(chǎn)業(yè)化利益的時(shí)候，以廣大小農(nóng)為對(duì)象的村莊治理，必然會(huì)與公共資本―“公共財(cái)”密切相關(guān)。那么，村莊要想達(dá)到善治狀態(tài)，即“通過(guò)治理以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程”①，這塊公共財(cái)應(yīng)該是多少？從何而來(lái)？用向何處？在缺乏公共財(cái)?shù)膫鹘y(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊，是否有可能重新生成公共財(cái)？地方上有無(wú)這樣的經(jīng)驗(yàn)性探索？這正是此文需探討的。
公共財(cái)，是村莊善治可持續(xù)的關(guān)鍵
改革開(kāi)放以來(lái)，一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)歷了一個(gè)對(duì)于小農(nóng)村社制度的去組織化過(guò)程，其既有自治平衡結(jié)構(gòu)支離破碎，大多數(shù)村兩委缺乏集體收入；另一方面國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)，財(cái)政緊縮，對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)治理欠缺充足的投資。于是，鄉(xiāng)村劣治便出現(xiàn)了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統(tǒng)的方式，通過(guò)向農(nóng)民攤派治理成本，來(lái)維持對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的治理。
自2005年起全面免去農(nóng)業(yè)稅之后，又出現(xiàn)另一種形式的治理問(wèn)題，即自上而下地給錢，才能形成對(duì)上負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村治理。稅費(fèi)制度取消，變成了由上級(jí)政府特別是中央、省兩級(jí)承擔(dān)對(duì)農(nóng)村公共開(kāi)支責(zé)任，這是一個(gè)重大變化。其結(jié)果是：誰(shuí)給錢我對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負(fù)責(zé)，但是上面的指導(dǎo)并不必然與村莊內(nèi)在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實(shí)際需求和愿望出發(fā)……發(fā)展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實(shí)事求是。
例如，你要求我建立黨員活動(dòng)室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺(tái)電腦，我再給你增加一份審請(qǐng)報(bào)告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現(xiàn)有的這套自上而下的體系，任何一項(xiàng)所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時(shí)其功能也增加。這是今日鄉(xiāng)村治理所出現(xiàn)的機(jī)制性問(wèn)題。
無(wú)論是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，還是免去稅費(fèi)之后的新問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)在于：鄉(xiāng)村治理需要公共資本―“公共財(cái)”。在基層，有財(cái)才有政；有私財(cái)則有私政；有公財(cái)則有公政，才會(huì)增強(qiáng)基層治理活力，形成相對(duì)持久的公共治理，強(qiáng)化以廣大小農(nóng)為基本立場(chǎng)的村莊善治。
公共財(cái)正是公共空間存在的必要條件。我們?cè)?jīng)對(duì)村級(jí)收入與村級(jí)有效治理的相關(guān)性有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產(chǎn)業(yè)收入，使得村級(jí)收入能占到全村經(jīng)濟(jì)總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級(jí)治理。無(wú)論村兩委是誰(shuí)當(dāng)政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級(jí)收入，便能形成有效的治理。因?yàn)榫退愦迕癫怀鲑Y，開(kāi)辦村里活動(dòng)還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財(cái)產(chǎn)分干凈、沒(méi)有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問(wèn)題的處理上，談不上構(gòu)成起碼的村級(jí)治理，不管上級(jí)是否給足了村兩委啟動(dòng)資金。基層治理主體弱化的問(wèn)題，本質(zhì)上是基層公共財(cái)缺失的問(wèn)題。農(nóng)村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區(qū)別主要在于有錢與否：沒(méi)錢便管不了事，發(fā)揮不了作用；村里有地租或者經(jīng)濟(jì)林收入，便有實(shí)力來(lái)應(yīng)付各種復(fù)雜治理問(wèn)題。
在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，利潤(rùn)從農(nóng)業(yè)不斷流入二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)趨勢(shì)下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關(guān)系，只能是內(nèi)生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經(jīng)變成了外生型的，即取之于上級(jí)，村兩委便只想著對(duì)上負(fù)責(zé)；那么便難以杜絕應(yīng)付、投機(jī)等對(duì)待小農(nóng)的現(xiàn)象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導(dǎo)性的條件或者環(huán)境支持，為了區(qū)別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發(fā)型邏輯。
公共財(cái)?shù)摹皟?nèi)生型”邏輯
公共財(cái)?shù)摹皟?nèi)生型”邏輯，源于村兩委主導(dǎo)的社區(qū)綜合合作社。十多年來(lái)，當(dāng)代鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目的之一是以村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民合作為綱，形成區(qū)別于分散小農(nóng)的組織化主體，以有組織的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)乃至文化活動(dòng)，形成鄉(xiāng)村治理的良性結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村善治形成有價(jià)值的機(jī)制性探索。其中，關(guān)鍵在于，形成村兩委主導(dǎo)的綜合性農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社，以其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部化良性循環(huán)機(jī)制，主要是以第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部服務(wù)于第一、第二實(shí)體產(chǎn)業(yè)的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財(cái)，服務(wù)于村莊社會(huì)、文化、教育、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù)，以形成鄉(xiāng)村善治。
為什么說(shuō)需要村兩委主導(dǎo)的社區(qū)綜合合作社呢？首先，在農(nóng)村基層，要把農(nóng)民組織起來(lái)，行政村是最適合的基礎(chǔ)性單元。因?yàn)榇迕褡灾挝瘑T會(huì)本是建立在村莊集體土地所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)民自組織，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、開(kāi)展村莊各種服務(wù)工作，本就是村黨支部、村委會(huì)分內(nèi)的工作職責(zé)。其次，雖然合作社是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，但是大多數(shù)不是村兩委主導(dǎo)下的合作社組織，因缺乏體制內(nèi)的資源和條件借用，能實(shí)質(zhì)運(yùn)行的并不多，服務(wù)能力強(qiáng)、信譽(yù)好的生產(chǎn)型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農(nóng)立場(chǎng)的鄉(xiāng)村治理，這樣的組織系統(tǒng)管理，本質(zhì)上是在一定的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)占有、生產(chǎn)、分配、服務(wù)基礎(chǔ)上的社會(huì)管理。要強(qiáng)化小農(nóng)立場(chǎng)的鄉(xiāng)村治理，以村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民綜合合作社為組織載體，提振農(nóng)民組織，形成農(nóng)民群體的主體性人格；重建鄉(xiāng)村系統(tǒng)，形成農(nóng)村地域范圍的主體性實(shí)體，可能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。
如何在第一、第二產(chǎn)業(yè)無(wú)利、微利的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，形成一塊旨在促進(jìn)鄉(xiāng)村良性治理的公共資金？分散小農(nóng)只能產(chǎn)生處于生計(jì)線上的家戶資金，并不能產(chǎn)生公共資金。單純的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，只能產(chǎn)生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內(nèi)資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續(xù)的生存風(fēng)險(xiǎn)。村兩委具有體制內(nèi)動(dòng)員力；農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作尤其是金融合作或其它服務(wù)業(yè)合作，相對(duì)具有一定的利潤(rùn)空間。李昌平認(rèn)為，發(fā)育村社“內(nèi)置金融”合作是村民主體性發(fā)育的根基。村社有了“內(nèi)置金融”，農(nóng)戶土地承包權(quán)就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內(nèi)生之動(dòng)力就會(huì)自發(fā)生成。楊團(tuán)認(rèn)為：以村莊為基礎(chǔ)單元的綜合農(nóng)協(xié)―合作社要辦信用部，在合作購(gòu)銷功能上增加合作金融功能，是三農(nóng)改革的突破口。綜合農(nóng)協(xié)的農(nóng)技推廣、村容和環(huán)境治理、老年人照護(hù)與兒童教育等社區(qū)服務(wù)和文化開(kāi)支，都是農(nóng)民合作組織通過(guò)規(guī)模化、社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)服務(wù)獲得的收入。
以蘭考縣南馬莊村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民生態(tài)合作聯(lián)社發(fā)展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產(chǎn)業(yè)的推廣發(fā)展，村留守婦女、返鄉(xiāng)青年創(chuàng)業(yè)，均可以成員身份從合作社的資金互助部進(jìn)行12‰的借貸。資金互助部服務(wù)于小農(nóng)生產(chǎn)發(fā)展，加工實(shí)體也返利于成員，給大家?guī)?lái)利益。迄今，南馬莊的資金互助達(dá)1000萬(wàn)，每年產(chǎn)生的利潤(rùn)，為社員承擔(dān)其生活用電費(fèi)；也為老年人協(xié)會(huì)進(jìn)行捐贈(zèng)支持公益事業(yè)；還為6個(gè)月～15歲的合作社成員子女購(gòu)買保險(xiǎn)……以金融合作為核心把小農(nóng)組織起來(lái)，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入、打工收入中來(lái)，其利潤(rùn)又回饋于農(nóng)民，為農(nóng)民的文化福利、社會(huì)福利買單。在這種村社內(nèi)部良性循環(huán)的模式中，會(huì)培養(yǎng)一批公心的組織帶頭人，形成信息業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的好方式。
再以胡寨村村兩委主導(dǎo)的農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社的綜合發(fā)展為例。發(fā)展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務(wù)來(lái)聚人氣。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)上，合作社做種植、養(yǎng)殖、加工等的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的技術(shù)、種子、農(nóng)資、銷售等服務(wù)；還直接搞資金互助，現(xiàn)有100多萬(wàn)互助資金直接服務(wù)于社員的資金需求，還以其自身利潤(rùn)用來(lái)支撐村莊幼兒園的發(fā)展，以及村莊老年協(xié)會(huì)、腰鼓隊(duì)、廣場(chǎng)舞的社會(huì)文化需求。正是因?yàn)榇迩f綜合合作社的發(fā)展，在村兩委班子選舉時(shí)，合作社出面組織人參與選舉相當(dāng)順利。對(duì)于村民而言，離開(kāi)了村兩委主導(dǎo)的合作社，產(chǎn)品沒(méi)辦法加工；農(nóng)產(chǎn)品不知道賣給誰(shuí)；蔬菜怎么種，技術(shù)上沒(méi)辦法掌握解決；農(nóng)田沒(méi)辦法進(jìn)行水利灌溉……離開(kāi)了合作社的農(nóng)民組織，無(wú)法更好地生產(chǎn)、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。
總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發(fā)展都是村干部領(lǐng)辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現(xiàn)了村社血地緣關(guān)系與黨政體制內(nèi)資源有機(jī)結(jié)合的合作社成長(zhǎng)規(guī)律。其共性在于：采取的是村兩委主導(dǎo)的“合作金融+實(shí)體產(chǎn)業(yè)+公益服務(wù)”的程式：首先指的是一種“內(nèi)部化”的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，即以村社為邊界的農(nóng)業(yè)、加工業(yè)和農(nóng)村金融業(yè)三業(yè)并進(jìn)，能夠內(nèi)部化收益互補(bǔ)并降低外部風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內(nèi)部化”經(jīng)濟(jì)收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務(wù)。正是種方式，小小村社成為再造農(nóng)民人生價(jià)值和生命意義的基本場(chǎng)域。
公共財(cái)?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯
公共財(cái)?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯，源于政府涉農(nóng)部門及涉農(nóng)企業(yè)為主的社會(huì)參與力量。多年來(lái)的一個(gè)共識(shí)是：任何外部參與力量進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)面對(duì)分散小農(nóng)的時(shí)候，會(huì)有不可克服的高成本交易。這里所說(shuō)的社會(huì)參與力量，包括各級(jí)政府部門、各類涉農(nóng)企業(yè)、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)、個(gè)體行動(dòng)者力量等。只有克服了與分散小農(nóng)之間高成本代價(jià)的社會(huì)參與才是有效參與，只有克服了與分散小農(nóng)之間交易成本過(guò)大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農(nóng)村社內(nèi)生力已損其根，外發(fā)力量再猛烈、再?gòu)?qiáng)大，也只能屬于外發(fā)的、輔的力量，也得在發(fā)育和弘揚(yáng)內(nèi)生力并尊重其為主體的基礎(chǔ)上，才能發(fā)揮外在環(huán)境條件的作用。
顯然，小農(nóng)社會(huì)在目前強(qiáng)勢(shì)的城市市場(chǎng)力量目前，并不能自行組織起來(lái)，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農(nóng)民組織。“內(nèi)置金融”、“綜合農(nóng)協(xié)”，均要發(fā)育農(nóng)民內(nèi)生的主體性組織力量，采取“外發(fā)促內(nèi)生”的方式使改善外部政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件或者外部力量適當(dāng)介入，以促使合作力量組織起來(lái)的內(nèi)力發(fā)展的辦法。這里，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理所憑借的經(jīng)濟(jì)增量的增加以及內(nèi)在的綜合性合作組織的創(chuàng)建。早在基層做鄉(xiāng)建試驗(yàn)的時(shí)候，筆者就提出“外發(fā)促內(nèi)生”的動(dòng)員模式。今天再來(lái)提“外發(fā)促內(nèi)生”，是想更為強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生公共資金的動(dòng)員機(jī)制。“外發(fā)促內(nèi)生”的外發(fā)力，主要來(lái)自于不失靈的政府涉農(nóng)部門，以及有效的新型企業(yè)。在中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)性矛盾―勞動(dòng)力，產(chǎn)能和金融“三大過(guò)剩”壓力的宏觀背景下，在廣大村莊內(nèi)部化降低外部風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制普遍削弱的情況下，會(huì)有不失靈的政府部門參與經(jīng)驗(yàn)，以及有效的新型企業(yè)出現(xiàn)嗎？
有兩例正在成長(zhǎng)中的經(jīng)驗(yàn)性探索，一是小額信貸公司經(jīng)驗(yàn)；一是政府涉農(nóng)部門―縣級(jí)農(nóng)委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。例一：北京宜農(nóng)貸小額信貸公司的“愛(ài)心金融+協(xié)會(huì)或合作社+農(nóng)民”模式，作為“無(wú)形之手”，為有利于鄉(xiāng)村善治的農(nóng)民組織提供了經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。宜農(nóng)貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財(cái)助農(nóng)平臺(tái)，致力于促使社會(huì)上有愛(ài)心的出借人，通過(guò)宜農(nóng)貸的高科技網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，直接將富余資金出借給那些遠(yuǎn)在中西部地區(qū)需要資金支持的農(nóng)村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農(nóng)貸管理費(fèi)和2%的借款人愛(ài)心回報(bào)費(fèi)，使受益方承擔(dān)起創(chuàng)造價(jià)值的責(zé)任。宜農(nóng)貸以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及宜信公司的理財(cái)業(yè)等的內(nèi)部收益互補(bǔ)機(jī)制，在青海、寧夏、陜西等多個(gè)省份自治區(qū)的20余個(gè)貧困農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行公益性和商業(yè)性有機(jī)結(jié)合的探索。其中一個(gè)有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)是：宜農(nóng)貸會(huì)給合作的協(xié)會(huì)或者合作社注入幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的社會(huì)愛(ài)心資金，以參與資金互助所得來(lái)的大部分利潤(rùn)（合作社向借款社員收1分2，給宜農(nóng)貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤(rùn)）留在持小農(nóng)立場(chǎng)的合作社內(nèi)部，助其成長(zhǎng)壯大。2015年4月20日，宜農(nóng)貸在國(guó)家級(jí)貧困縣―河南省蘭考縣，推出“宜信―谷雨”戰(zhàn)略，決定在蘭考已注冊(cè)的700余家合作社中推廣“愛(ài)心金融+協(xié)會(huì)或合作社+農(nóng)民”模式。在資本化時(shí)代金融產(chǎn)業(yè)異化于實(shí)體產(chǎn)業(yè)的大背景下，以合作社為平臺(tái)扶持農(nóng)民組織化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)，作為一種“可持續(xù)扶貧”的創(chuàng)新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農(nóng)社會(huì)治理關(guān)系的大難題。
例二：江蘇射陽(yáng)農(nóng)委會(huì)發(fā)起的“聯(lián)耕聯(lián)種”體制創(chuàng)新，作為“有形之手”，指導(dǎo)服務(wù)到位，為鄉(xiāng)村善治提供了政府部門不失靈的好經(jīng)驗(yàn)。2013年起，江蘇射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)在全縣發(fā)起了聯(lián)耕聯(lián)種的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新。即在平原地區(qū)在不改變農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，通過(guò)村兩委引領(lǐng)和農(nóng)業(yè)部門服務(wù)，帶動(dòng)專業(yè)合作建設(shè)，把農(nóng)戶組織起來(lái)，使農(nóng)民破除田埂、進(jìn)行有組織的家庭合作，有聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)種聯(lián)管、聯(lián)種聯(lián)收三種基本形式。三年內(nèi)，聯(lián)耕聯(lián)種帶來(lái)了節(jié)本增效、提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，帶動(dòng)了大農(nóng)機(jī)和新機(jī)具的推廣應(yīng)用；還促進(jìn)了集成技術(shù)的運(yùn)用，破解了適期播種難題，帶來(lái)了糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)；實(shí)現(xiàn)了秸桿全量還田，有利于化肥農(nóng)藥減少使用，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。中央農(nóng)辦調(diào)研認(rèn)為，聯(lián)耕聯(lián)種有利于穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)制度，是土地不流轉(zhuǎn)也可實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新路子，適合約占全國(guó)耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。②
聯(lián)耕聯(lián)種的諸多調(diào)研材料大都強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新作用。實(shí)際上，其實(shí)施和推廣，至少屬于縣級(jí)涉農(nóng)部門在解決三農(nóng)問(wèn)題上靈驗(yàn)的典型；同時(shí)，它又成為改善鄉(xiāng)村治理的一個(gè)良好契機(jī)，為小農(nóng)立場(chǎng)的鄉(xiāng)村善治形成了經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)。在小農(nóng)打交道過(guò)程中普遍失靈的背景下，射陽(yáng)縣農(nóng)委會(huì)為什么不失靈？原因在于他們認(rèn)識(shí)到，中國(guó)有2億多農(nóng)戶，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)民仍占大多數(shù)并將長(zhǎng)期存在，分散的農(nóng)戶完全可以通過(guò)聯(lián)合，依托社會(huì)化服務(wù)組織，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，所以，不需要走以土地流轉(zhuǎn)讓大戶發(fā)財(cái)而促發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛問(wèn)題禍亂鄉(xiāng)村的路子。首先，在射陽(yáng)縣農(nóng)委辦的縣級(jí)頂層設(shè)計(jì)下，全縣村組干部以行政組織為強(qiáng)有力的抓手，把分散農(nóng)地集中起來(lái)，進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和安排，將各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素注入家庭經(jīng)營(yíng)；其次，村組干部在組織協(xié)調(diào)過(guò)程中，通過(guò)引導(dǎo)甚至主導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)，將村里農(nóng)機(jī)手、農(nóng)資大戶等組織起來(lái)，利用聯(lián)耕聯(lián)種之機(jī)，可以大力發(fā)育集機(jī)耕、機(jī)收、育秧、條播、植保、開(kāi)墑、烘干等業(yè)務(wù)的綜合合作社組織，構(gòu)建農(nóng)民組織與市場(chǎng)相配合的多元社會(huì)化服務(wù)結(jié)構(gòu)。這里面，有商機(jī)，有利潤(rùn)，有增量的公共財(cái)。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“作為國(guó)家綜合安全基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制研究”的階段性研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA064）
【注釋】
①?gòu)埥鹈鳎骸暗貦?quán)變動(dòng)下的鄉(xiāng)村善治理念與機(jī)制創(chuàng)新”，《農(nóng)業(yè)工程》，2013年第1期。
>> 當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨的突出問(wèn)題\根源及解決路徑 著力解決當(dāng)前農(nóng)村基層黨建突出問(wèn)題 淺談當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)建設(shè)面臨的突出問(wèn)題和對(duì)策建議 當(dāng)前基層治理幾個(gè)突出問(wèn)題 當(dāng)前城市義務(wù)教育存在的突出問(wèn)題及治理對(duì)策研究 當(dāng)前我國(guó)酒店管理存在的突出問(wèn)題及解決路徑的選擇 當(dāng)前旅游網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷中存在的突出問(wèn)題及解決對(duì)策研究 當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)存在的突出問(wèn)題及解決辦法 當(dāng)前初中化學(xué)教學(xué)中存在的突出問(wèn)題及解決路徑探析 當(dāng)前學(xué)前教育面臨的突出問(wèn)題及解決對(duì)策探析 當(dāng)前中學(xué)外語(yǔ)教學(xué)存在的突出問(wèn)題及解決策略探析 當(dāng)前制約農(nóng)村改革發(fā)展的突出問(wèn)題 當(dāng)前社會(huì)道德領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題及對(duì)策研究 當(dāng)前社會(huì)道德領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題及對(duì)策 農(nóng)村生物教育存在的突出問(wèn)題及解決辦法 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新變化及突出問(wèn)題 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題及應(yīng)對(duì) 當(dāng)前影響企業(yè)穩(wěn)定的突出問(wèn)題及對(duì)策 當(dāng)前初中語(yǔ)文課堂教學(xué)存在的突出問(wèn)題及解決策略 我國(guó)公司法人治理結(jié)構(gòu)存在的突出問(wèn)題及解決策略 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：l，2016年2月29日。
②程同順：“村民自治的時(shí)代困境及未來(lái)趨勢(shì)”，《人民論壇》，2013年第26期。
③中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）：《2015年第37次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http：///，2016年1月22日。
④吳景雙：“外出務(wù)工致農(nóng)村人才流失超8成，職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)難”，新華網(wǎng)，http：///，2015年5月11日。
⑤齊東杰，周海生：“城市化背景下的鄉(xiāng)村社會(huì)治理”，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》，2015年第2期。
⑥李丹丹，楊雨奇，趙歡：“12起村官巨腐案涉22億”，《新京報(bào)》，2014年8月7日。
⑦曹溢：“‘村官巨貪’戲碼緣何不斷上演？”，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2014年10月22日。
⑧劉苗苗，宋明爽：“社會(huì)治理理論視域下的農(nóng)村基層探析”，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第1期。
⑨敘嵐：“反家暴更須關(guān)注留守婦女權(quán)益”，中國(guó)青年網(wǎng)，http：///，2016年3月10日。
⑩潘岳：“環(huán)境不公加重社會(huì)不公”，《t望》，2004年第45期。
蘇揚(yáng)：“農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的環(huán)境污染問(wèn)題”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2006年第2期。
一、工作目標(biāo)
衛(wèi)計(jì)委成立以來(lái)，在鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理工作中采取了一系列舉措，也取得了一定成效，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)實(shí)施一體化管理的村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，措施不到位，管理上存在軟、推、拖等問(wèn)題，導(dǎo)致村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)存在加價(jià)銷售藥品、采購(gòu)非基藥、一般診療費(fèi)收取不規(guī)范、借證就醫(yī)、操作流程不規(guī)范、濫用抗生素、激素和大輸液等較為突出問(wèn)題，群眾反映強(qiáng)烈。經(jīng)縣衛(wèi)計(jì)委專題研究，決定開(kāi)展為期一個(gè)月的鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治活動(dòng)，堅(jiān)決糾正村（居）衛(wèi)生室（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站）在鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理過(guò)程中的不規(guī)范行為和不正之風(fēng)，確保我縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理工作健康有序開(kāi)展。
二、成立領(lǐng)導(dǎo)小組
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在衛(wèi)計(jì)委基婦科，同志任辦公室主任，全面負(fù)責(zé)專項(xiàng)整治活動(dòng)工作。
三、整治范圍及內(nèi)容
全縣一體化管理鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)為本次整治工作對(duì)象，具體整治內(nèi)容見(jiàn)《縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治自查自糾督導(dǎo)表》。
四、工作步驟
（一）宣傳發(fā)動(dòng)階段（6月15日至18日）
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組織開(kāi)展鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治宣傳活動(dòng)，利于村部廣播、宣傳欄、LED顯示屏、懸掛橫幅等宣傳手段，深入村居廣泛宣傳，營(yíng)造鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治氛圍。各衛(wèi)計(jì)中心要召開(kāi)中心全體人員、所有村衛(wèi)生室全體人員（除值班人員）專題會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)本次整治活動(dòng)實(shí)施方案、《縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理實(shí)施細(xì)則》（洪衛(wèi)計(jì)發(fā)【2015】69號(hào)）和鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從業(yè)人員違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題和不良行為責(zé)任追究《暫行規(guī)定》等文件精神。各衛(wèi)計(jì)中心在宣傳發(fā)動(dòng)階段應(yīng)留有宣傳圖片資料、會(huì)議記錄、簽到記錄等宣傳資料以備縣衛(wèi)計(jì)委督查.
（二）自查自糾階段（6月19日至6月25日）
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照專項(xiàng)整治內(nèi)容及要求（見(jiàn)附表），結(jié)合本單位實(shí)際，成立以衛(wèi)計(jì)中心主任為第一責(zé)任人的自查自糾工作領(lǐng)導(dǎo)小組，認(rèn)真制訂自查自糾方案，認(rèn)真梳理鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)其他問(wèn)題一并及時(shí)整改。各衛(wèi)計(jì)中心自查自糾工作要做到全覆蓋，確保自查自糾工作取得實(shí)效。衛(wèi)計(jì)中心對(duì)自查自糾出來(lái)的問(wèn)題自行按規(guī)定處理,并將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查自糾和處理情況形成書(shū)面小結(jié)于6月26日下午下班前報(bào)縣衛(wèi)計(jì)委基婦科。自查自糾方案、領(lǐng)導(dǎo)小組、各村自查自糾情況等資料留存?zhèn)洳椤?/p>
（三）督導(dǎo)檢查階段（6月26日至7月10日）
縣衛(wèi)計(jì)委將按照專項(xiàng)整治工作要求和部署，組織監(jiān)察、醫(yī)政、基婦、基藥、財(cái)務(wù)等人員成立督查組，到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)抽取1-2個(gè)村（居）衛(wèi)生室（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站）進(jìn)行督導(dǎo)檢查。對(duì)自查自糾不徹底，鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理工作仍存在嚴(yán)重問(wèn)題的，將按照《縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理實(shí)施細(xì)則》和鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從業(yè)人員違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題和不良行為責(zé)任追究《暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定懲處，同時(shí)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
（四）總結(jié)交流階段（7月11日至7月15日）
各衛(wèi)計(jì)中心要及時(shí)總結(jié)鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治活動(dòng)的成效，推廣鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法和好典型。立足長(zhǎng)效管理，制定督導(dǎo)考核機(jī)制，把衛(wèi)生室的規(guī)范化管理和室長(zhǎng)津貼、工作人員績(jī)效掛鉤，獎(jiǎng)懲嚴(yán)明，形成人人愛(ài)崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法的良好局面。7月20日前將鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治工作總結(jié)（附圖片資料）上報(bào)縣衛(wèi)計(jì)委基婦科。
五、工作要求
（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)從維護(hù)人民群眾利益出發(fā)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理專項(xiàng)整治活動(dòng)對(duì)于推進(jìn)新醫(yī)改、保障人民群眾健康權(quán)益的重要意義，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化措施，精心設(shè)計(jì)，周密安排，層層落實(shí)責(zé)任制，做到機(jī)構(gòu)落實(shí)、人員落實(shí)、工作落實(shí)，保障活動(dòng)的順利開(kāi)展。
摘要：在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，河南省農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，點(diǎn)源污染與面源污染同存、隱蔽性和分散性兼?zhèn)洌姓深A(yù)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理效用微弱，同時(shí)市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村環(huán)境治理中又相對(duì)缺位。因此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民天然“在場(chǎng)”的特點(diǎn)以充分發(fā)揮其主體作用，進(jìn)而為農(nóng)村環(huán)境的長(zhǎng)效治理提供源源不斷的動(dòng)力，最終順利實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理；農(nóng)民主體性；法制建設(shè)；組織嵌入
一、農(nóng)民自覺(jué)：?jiǎn)拘褍?nèi)在的主體意識(shí)
環(huán)境意識(shí)是人們對(duì)自身與環(huán)境之間關(guān)系的態(tài)度和認(rèn)識(shí)，農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)體現(xiàn)了其對(duì)環(huán)境狀況的追求程度。近些年來(lái)，河南省糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，這其中雖然離不開(kāi)農(nóng)業(yè)科技的貢獻(xiàn)，但各類經(jīng)營(yíng)主體特別是分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，大幅增加化肥、農(nóng)藥和地膜等生產(chǎn)資料的投入量，而對(duì)超量使用給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的破壞漠不關(guān)心，導(dǎo)致農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)形成斷層極難修復(fù)。以化肥使用為例，河南省的綜合利用率僅為33%左右，過(guò)量施用造成農(nóng)田氮素通過(guò)徑流、淋溶和硝化等方式滲入地表水和地下水當(dāng)中。另外，河南省農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，一些農(nóng)村耕地中有機(jī)質(zhì)平均含量不到1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1.5%的全國(guó)平均水平，造成全省50%的耕地缺鉀、22%的耕地磷鉀俱缺。因此，廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理保持的“肉食者謀之”的消極隔閡態(tài)度，導(dǎo)致對(duì)發(fā)生在自身的環(huán)境破壞行為不在意，對(duì)周圍存在的環(huán)境破壞行為不制止。梁漱溟先生認(rèn)為：“農(nóng)民自覺(jué)，鄉(xiāng)村自救，鄉(xiāng)村的事情才有辦法。所以我們說(shuō)鄉(xiāng)村建設(shè)頂要緊的便是農(nóng)民自覺(jué)。”因此，鑒于農(nóng)民普遍文化水平不高的現(xiàn)狀，政府有關(guān)部門有必要通過(guò)通俗易懂的講授和清楚明了的案例進(jìn)行環(huán)保宣傳，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要性，鼓勵(lì)農(nóng)民按照低碳可循環(huán)方式進(jìn)行生活和生產(chǎn)，并向農(nóng)民傳授環(huán)保、綠色、簡(jiǎn)易的垃圾處理知識(shí)，以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)存在的自我主義傾向。眾所周知，河南省是名副其實(shí)的“天下糧倉(cāng)”，2017年全省糧食產(chǎn)量為5973萬(wàn)噸，但糧食豐收帶來(lái)了嚴(yán)峻的秸稈處理問(wèn)題，因?yàn)椴莨劝凑?：1.3的比例進(jìn)行換算則產(chǎn)生的秸稈約為7765萬(wàn)噸，如果隨意焚燒秸稈則不但會(huì)破壞土壤微生物結(jié)構(gòu)和土壤表層團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，影響農(nóng)作物對(duì)土壤養(yǎng)分的充分吸收，應(yīng)促使農(nóng)民改變過(guò)去對(duì)秸稈“一燒了之”的不良習(xí)慣，積極發(fā)展秸稈制作飼料和秸稈栽培食用菌等項(xiàng)目，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體作用。
二、法制建設(shè)：確立農(nóng)民的主體地位
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村環(huán)境治理方面的立法明顯滯后，直到2018年8月31日才正式頒布了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，而在農(nóng)村清潔生產(chǎn)和農(nóng)村污水治理等方面的立法至今仍處于空白狀態(tài)。因此，由于農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)的薄弱性，阻滯了農(nóng)村環(huán)境治理工作的規(guī)范化和制度化，抑制了農(nóng)民主體性的發(fā)揮。河南省是一個(gè)水資源十分匱乏的省份，人均水資源占有量為455m3，僅為全國(guó)平均水平的18%，水資源量與人口數(shù)量和耕地保有量嚴(yán)重不匹配，如豫東、豫北平原地區(qū)是全省耕地最集中的區(qū)域，耕地面積占全省的52%，人口占全省的54%，但該地區(qū)水資源量不足全省的30%，因而河南省的水資源污染狀況著實(shí)讓人擔(dān)憂，由于缺乏法律制度的約束導(dǎo)致污水排放的長(zhǎng)期放任，周口市的沙穎河近年來(lái)平均污水排入量為2.24億m3，占該河流全年總水量的十分之一，這不僅影響到農(nóng)村生產(chǎn)用水的質(zhì)量，還直接威脅到城市人口的用水安全。因此，當(dāng)務(wù)之急是健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系，確立農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體地位，在城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下“資本下鄉(xiāng)”導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)顯得嚴(yán)峻，究其原因在于部分資本的真正意圖是為了套取國(guó)家資金和騙取優(yōu)惠政策，因而經(jīng)常以非可持續(xù)的資源掠奪模式來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)并沒(méi)納入其考慮范圍，因而建構(gòu)長(zhǎng)效化、常態(tài)化的污染防控機(jī)制，以應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理中可能出現(xiàn)的各種異化問(wèn)題至為關(guān)鍵。首先，保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。必須進(jìn)一步完善基礎(chǔ)性立法中保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)的體系性和框架性規(guī)定，以消解當(dāng)前法律條文內(nèi)容的零散化和碎片化問(wèn)題，確保農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在農(nóng)村環(huán)境治理的各個(gè)階段均能有效保障農(nóng)民的主體地位；其次，健全司法救濟(jì)制度。“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，因而應(yīng)在司法中完善農(nóng)民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)途徑。農(nóng)村復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致各種糾紛不斷出現(xiàn)，針對(duì)農(nóng)民在環(huán)境訴訟中存在的取證困難、專業(yè)知識(shí)匱乏以及無(wú)力承擔(dān)訴訟費(fèi)用等問(wèn)題，應(yīng)建立一套農(nóng)村環(huán)境污染受害者法律援助制度，并由政府提供經(jīng)費(fèi)逐步建立起專門的、免費(fèi)的農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)，為進(jìn)行環(huán)境訴訟的農(nóng)民提供咨詢、和辯護(hù)服務(wù)。
三、發(fā)展經(jīng)濟(jì)：夯實(shí)農(nóng)民參與的基礎(chǔ)
落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀導(dǎo)致大量村民外流，而青壯年勞動(dòng)力恰恰是農(nóng)村環(huán)境治理的主體，因而實(shí)際上農(nóng)民已成為農(nóng)村環(huán)境治理的缺場(chǎng)者和失語(yǔ)者，農(nóng)民的主體性地位無(wú)法顯現(xiàn)。據(jù)河南省政府新聞辦公室2018年7月25日的數(shù)據(jù)顯示，2018年上半年河南省新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力總量為44.92萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)力總量高達(dá)2983.92萬(wàn)人，在鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的勞動(dòng)力“萎縮”問(wèn)題。同時(shí)，據(jù)河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)的調(diào)查結(jié)果顯示，這些轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力大多為擁有一定知識(shí)和技能的青壯年，而留守在農(nóng)村的勞動(dòng)力則年齡明顯偏大，且從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力中女性人數(shù)占到總量的60%以上。因此，農(nóng)村環(huán)境的有效治理首先需要壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，如果城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大，農(nóng)民連基本的生活都無(wú)法保障，則讓他們?nèi)リP(guān)心農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題不啻于異想天開(kāi)。首先，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于河南省旱災(zāi)較為頻繁，決定了農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中具有特別重要的作用，因而需將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為基本的公共產(chǎn)品納入政府預(yù)算當(dāng)中，并確保高于政府財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，以切實(shí)保障農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全性；其次，種植特色經(jīng)濟(jì)作物。許昌市鄢陵縣成功打造出全國(guó)知名的“現(xiàn)代名優(yōu)花木科技示范園區(qū)”，有效解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，因而河南省其它地區(qū)可以借鑒鄢陵縣的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，種植瓜果蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物以促進(jìn)農(nóng)民增收；最后，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，河南省以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民其工資性收入占總體收入的比例不高僅為40%左右，因而政府應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持力度，鑒于河南省種植業(yè)和畜牧業(yè)分列農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中的第一、二位主體，因而可鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大力發(fā)展食品加工業(yè)。
四、組織嵌入：通過(guò)聚合優(yōu)化治理效果
當(dāng)前，河南省大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，使得很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了組織“真空”，由于資本占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)地位，一旦喪失了污染治理的公共精神而過(guò)度追求資本的增值，則非組織化的農(nóng)民個(gè)體由于在環(huán)境治理過(guò)程中處于原子化的分散狀態(tài)，在面對(duì)高度組織化的制污主體時(shí)處于事實(shí)上的弱勢(shì)地位，兩者之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生一定程度的沖突，使得本應(yīng)平等的主體間協(xié)作關(guān)系演變?yōu)橐詫?shí)力來(lái)決定結(jié)果的叢林競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同時(shí)，少數(shù)農(nóng)民受資本蠱惑或囿于自身利益，可能會(huì)從治理的主體淪為附庸的客體，進(jìn)而導(dǎo)致本應(yīng)一致的農(nóng)民群體內(nèi)部利益關(guān)系也發(fā)生了異化。如四川青川縣天運(yùn)金屬開(kāi)發(fā)有限公司之所以能夠先后多次將總量高達(dá)460余噸電鍍污泥垃圾順利轉(zhuǎn)運(yùn)到商丘市睢陽(yáng)區(qū)高辛鎮(zhèn)、李口鎮(zhèn)、宋集鎮(zhèn)境內(nèi)的五個(gè)村莊，一定程度上體現(xiàn)出農(nóng)民自組織化程度的低下，沒(méi)有成立強(qiáng)有力的環(huán)保組織應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體在與利益集團(tuán)的博弈過(guò)程中喪失了話語(yǔ)權(quán)。因此，農(nóng)村環(huán)境治理能力的提高不是僅通過(guò)自上而下的監(jiān)督和考評(píng)即可實(shí)現(xiàn)的，而是需要農(nóng)民的組織化參與予以保障，這種組織嵌入不但強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)體的積極參與，同時(shí)又對(duì)個(gè)體的行為進(jìn)行約束與規(guī)范，形成與農(nóng)村環(huán)境治理相一致的生產(chǎn)行為和消費(fèi)習(xí)慣，進(jìn)而以組織為載體實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的秩序重構(gòu)。一方面它能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)民個(gè)體聚合起來(lái)，通過(guò)集體行動(dòng)獲取更多的生態(tài)收益；另一方面，作為社區(qū)治理架構(gòu)的有機(jī)組成部分，便于與其他治理主體之間進(jìn)行良性的互動(dòng)。當(dāng)前，河南農(nóng)民合作組織大多是以“產(chǎn)品”或“產(chǎn)業(yè)”為紐帶建立起來(lái)的，這類非社區(qū)性的組織無(wú)法惠及全體農(nóng)民，因此需要建立能夠真正體現(xiàn)農(nóng)民“統(tǒng)”之功能的組織載體，如農(nóng)民環(huán)保協(xié)會(huì)和生態(tài)家園協(xié)會(huì)等，破解農(nóng)民長(zhǎng)期處于“被通知者”地位的窘境。需要注意的是，這些組織的發(fā)展需要政府投入資金和設(shè)備等予以扶持，以充分發(fā)揮農(nóng)民集體參與的整體優(yōu)勢(shì)。
一、根本狀況
全縣版圖面積4116.58平方公里，下轄49個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，524個(gè)行政村，總生齒80.2萬(wàn)人，個(gè)中鄉(xiāng)村生齒68.9萬(wàn)人，占總生齒85.9%。全縣現(xiàn)有中小校舍99所，在校學(xué)生總數(shù)約為14.3萬(wàn)人；共有校舍食堂94家，個(gè)中：中學(xué)18家，小學(xué)76家。
二、存在的首要問(wèn)題
（一）設(shè)備設(shè)備前提差，情況衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)。一是我縣大大都鄉(xiāng)村中小校舍食堂根底設(shè)備差，沒(méi)有契合規(guī)范的專用食堂餐廳；二是缺乏標(biāo)準(zhǔn)的食物存儲(chǔ)間和加工操作間，單個(gè)校舍食堂連最根本的消毒、防腐、防鼠、防蠅、防潮和污水排放、拋棄物處置、冷藏保鮮等根底性的設(shè)備設(shè)備都不完全；三是治理任務(wù)不實(shí)，違規(guī)操作景象嚴(yán)峻。
（二）從業(yè)人員本質(zhì)低，執(zhí)業(yè)天資人員少。一是我縣大局部中小校舍食堂從業(yè)人員均為聘用的暫時(shí)工。這局部人文明本質(zhì)低、衛(wèi)生習(xí)氣差，營(yíng)業(yè)程度低，活動(dòng)性大。二是絕大局部從業(yè)人員沒(méi)有經(jīng)由相關(guān)專業(yè)的正軌培訓(xùn)和進(jìn)修，持有資歷證的人員較少，特殊是在鄉(xiāng)村中小校舍中，從事主廚任務(wù)的從業(yè)人員都少有響應(yīng)的資歷證，勝任任務(wù)的才能有限。
（三）治理機(jī)制不健全，平安隱患比擬大。一是局部校舍沒(méi)有食堂食物平安治理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有裝備專職的食堂治理人員，制訂的食堂任務(wù)準(zhǔn)則流于方式；二是單個(gè)業(yè)主對(duì)食堂承包運(yùn)營(yíng)后，為了追求好處最大化，削減投入、降低本錢，在原資料的收購(gòu)中偷工減料、妄想小廉價(jià)，購(gòu)進(jìn)不契合規(guī)則的原資料；三是局部運(yùn)營(yíng)者沒(méi)有嚴(yán)厲執(zhí)行食物收購(gòu)索證、索票治理準(zhǔn)則，收購(gòu)原資料散裝多，生、熟容器及器具未分類寄存也無(wú)標(biāo)記；四是盈利景象遍及，炊事種類少、花樣少、價(jià)錢貴，學(xué)生校外就餐狀況嚴(yán)峻，增大了校舍的治理難度和平安隱患。
三、緣由剖析
（一）注重不敷，看法不到位。一是校舍對(duì)辦妥食堂的看法不敷，甚至單個(gè)校舍以為食堂是承包給個(gè)別或私家的，其責(zé)任就應(yīng)該由承包的業(yè)主自行擔(dān)任；二是在實(shí)踐任務(wù)中，受升學(xué)率影響，存在重教育教育根底設(shè)備建立，輕食物平安衛(wèi)生根底設(shè)備投入，重教育質(zhì)量、輕食物平安，重升學(xué)率、輕學(xué)生身體安康的景象；三是對(duì)食物平安常識(shí)宣傳不力，全縣除了幾所高完中裝備了校醫(yī)兼食物平安宣傳員從事在校學(xué)生的安康和食物平安任務(wù)外，其他鄉(xiāng)村中小學(xué)均沒(méi)有裝備專（兼）職食物平安宣傳員，甚少展開(kāi)學(xué)生安康和食物平安常識(shí)宣傳。
（二）督查、反省指點(diǎn)力度不敷。因?yàn)槭澄锼幤繁O(jiān)管機(jī)構(gòu)變革不斷未到位，相關(guān)本能機(jī)能還沒(méi)有移交，因此存在監(jiān)管缺位的景象，而教育行政主管部分對(duì)校舍食堂食物平安的督查力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敷，現(xiàn)實(shí)上教育部分和衛(wèi)生監(jiān)視部分也沒(méi)有足夠的人力和物力對(duì)鄉(xiāng)村校舍食物平安進(jìn)行具體督查和反省。加之我縣鄉(xiāng)村中小校舍食堂食物平安任務(wù)根本上都是由任課教師兼職，食物平安責(zé)任機(jī)制不完美,治理上存在破綻，“一級(jí)抓一級(jí)、一抓究竟”責(zé)任系統(tǒng)不完美，漏管、不論的景象遍及，平安隱患較大。
（三）投入不敷，資金鏈條弱。一是公共財(cái)務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村中小校舍食堂根底設(shè)備建立投入少；二是執(zhí)行九年制義務(wù)教育，校舍收費(fèi)執(zhí)行一費(fèi)制后也沒(méi)有了資金投入；三是業(yè)主承包運(yùn)營(yíng)后因?yàn)槿狈憫?yīng)的監(jiān)管和軟、硬件設(shè)備設(shè)備的硬目標(biāo)，也不肯意革新和添加響應(yīng)的根底設(shè)備、設(shè)備。
（四）執(zhí)行才能低。因?yàn)猷l(xiāng)村中小校舍食堂從業(yè)人員文明本質(zhì)遍及遍低，衛(wèi)生習(xí)氣較差，招致執(zhí)行力低。
四、監(jiān)管對(duì)策
(一)進(jìn)一步強(qiáng)化食物平安認(rèn)識(shí)。一是進(jìn)一步增強(qiáng)食物平安宣傳進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校舍運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)，加大對(duì)教職工、從業(yè)人員和學(xué)生食物平安常識(shí)的培訓(xùn)教育力度，充沛應(yīng)用校園播送、黑板報(bào)、宣傳欄等，多方式、多渠道展開(kāi)宣布道育，經(jīng)過(guò)教室教育、常識(shí)講座、班會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)理論等方式多樣、活潑生動(dòng)的安康教育運(yùn)動(dòng)，鼎力普及預(yù)防食物中毒等衛(wèi)生防疫常識(shí)，起勁培育進(jìn)步其食物平安衛(wèi)生認(rèn)識(shí)。并從業(yè)人員必需持證上崗。二是校舍要增強(qiáng)與食物平安監(jiān)管部分的共同，樹(shù)立食物平安監(jiān)管單元、食堂承包單元、校舍三方聯(lián)動(dòng)的食堂食物平安機(jī)制，確保學(xué)生在校就餐時(shí)的食物平安，防備和根絕校舍食堂大面積的師生食物中毒事情的發(fā)作。
（二）加大根底設(shè)備建立投入。各級(jí)當(dāng)局和教育主管部分應(yīng)制定規(guī)劃，加大投入，增強(qiáng)根底設(shè)備建立，使全縣校舍食堂逐漸做到有與其規(guī)劃相配套的食堂根底設(shè)備和面積；各相關(guān)本能機(jī)能部分應(yīng)增強(qiáng)對(duì)新建、擴(kuò)建和改建食堂的指點(diǎn)。
從國(guó)家視角來(lái)看，解決農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵，或者說(shuō)“牛鼻子”，是解決農(nóng)民的身份問(wèn)題。所謂身份問(wèn)題，一句話，就是首先把農(nóng)民當(dāng)國(guó)民，然后再來(lái)談他是農(nóng)民還是其他什么民。
之所以說(shuō)這個(gè)問(wèn)題是關(guān)鍵，是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)村自治狀態(tài)被現(xiàn)代化進(jìn)程打破之后，國(guó)家就成為社會(huì)治理的中心力量和終極力量，其他社會(huì)力量都只能在國(guó)家同意或不禁止的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。這是無(wú)論愿意與否都必須接受的歷史趨勢(shì)。而國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理，歸根結(jié)底要落在人上，所以首先必須確定各色人等的身份，然后施以相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。這樣，各種社會(huì)關(guān)系的處理和交往才有基準(zhǔn)，社會(huì)秩序和發(fā)展才有可能。一個(gè)人總是會(huì)進(jìn)行多種社會(huì)活動(dòng)，因此會(huì)產(chǎn)生多重社會(huì)關(guān)系和打交道所需要的多重社會(huì)身份。那么，多重身份之間的關(guān)系又當(dāng)如何處理呢？這就需要確定不同身份的性質(zhì)和位序。在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)民（或者說(shuō)公民）是最基本的身份，是整個(gè)身份體系的“定盤(pán)星”，只有確定了國(guó)民身份的外延和內(nèi)涵，才能確定其他各種身份的價(jià)值和相互關(guān)系。
現(xiàn)在農(nóng)民不是沒(méi)有國(guó)民身份，而是這個(gè)身份的內(nèi)涵不但太單薄，而且太模糊和隨意了，很多在憲法上規(guī)定了的內(nèi)容都落不到實(shí)處，常常被農(nóng)民這個(gè)身份“架空”。這實(shí)際上意味著他們首先是被當(dāng)作農(nóng)民，而不是被當(dāng)作國(guó)民來(lái)對(duì)待的。這就有點(diǎn)本末倒置了。現(xiàn)在很多農(nóng)村和農(nóng)民政策，不管是苛刻農(nóng)民的，還是厚待農(nóng)民的，都沒(méi)有跳出這種思維窠臼。這樣的政策思考和制度安排，即使是好心，也未必得到好報(bào)。
國(guó)家應(yīng)該首先確認(rèn)和落實(shí)所有人的國(guó)民身份，然后再根據(jù)其他屬性把他們劃分成市民、農(nóng)民、X民……這樣，整個(gè)社會(huì)才能不斷地整合和統(tǒng)一，不然，永遠(yuǎn)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，只要存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村總是弱勢(shì)和吃虧的一方。怎么打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)？關(guān)鍵不是什么資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是“身份下鄉(xiāng)”。只要獲得了平等的身份，人的自由活動(dòng)自然會(huì)把城鄉(xiāng)鴻溝彌平。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，把這個(gè)因素調(diào)動(dòng)起來(lái)了，比其他任何因素的作用都要大，都要有效率，都要更持久。不解決身份問(wèn)題，其他生產(chǎn)要素再怎么下鄉(xiāng)，人永遠(yuǎn)是兩群人，鴻溝就永遠(yuǎn)在那里。
當(dāng)前農(nóng)村的一個(gè)突出問(wèn)題是人才流失殆盡，人都跑到城里去了。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，原來(lái)農(nóng)村的能人還是挺多的。現(xiàn)在有點(diǎn)本事、有點(diǎn)門路的人都進(jìn)城了。但解決這個(gè)問(wèn)題的辦法，不是培養(yǎng)“鄉(xiāng)紳”，也不可能培養(yǎng)“鄉(xiāng)紳”。根本的出路還是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，城鄉(xiāng)之間的利差不要相距懸殊，讓農(nóng)村能夠吸引人、留住人，而不是把農(nóng)村當(dāng)作城市產(chǎn)業(yè)的試驗(yàn)場(chǎng)和“垃圾桶”。
目前有一小批知識(shí)精英回到鄉(xiāng)村（不一定是自己的家鄉(xiāng)）參與鄉(xiāng)村建設(shè)，試圖將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村。筆者認(rèn)為，知識(shí)精英參與鄉(xiāng)村建設(shè)是好事，關(guān)鍵是怎么參與。不必刻意保留什么鄉(xiāng)村文明，也不必刻意強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村的自主性。城市文明與鄉(xiāng)村文明的兩分法本來(lái)就是上流社會(huì)強(qiáng)加給農(nóng)村和農(nóng)民的概念和觀念。農(nóng)民并不認(rèn)為自己代表什么鄉(xiāng)村文明，也不想代表什么鄉(xiāng)村文明。他們也是人，也有按照現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)過(guò)日子的追求。誰(shuí)要覺(jué)得這個(gè)鄉(xiāng)村文明很好，他自己來(lái)其中生活好了，不要總讓別人在其中生活，然后他來(lái)欣賞。
問(wèn)題的關(guān)鍵不是保留所謂鄉(xiāng)村文明或鄉(xiāng)村的自主性，而是尊重農(nóng)民選擇生活方式的權(quán)利。如果知識(shí)精英們參與鄉(xiāng)村建設(shè)而不尊重農(nóng)民的權(quán)利，無(wú)論扯什么城市文明、鄉(xiāng)村文明，還是鄉(xiāng)村的自主性，最終都沒(méi)有意義，也一定會(huì)失敗。
在現(xiàn)代社會(huì)中，鄉(xiāng)愁是一種普遍存在的情結(jié)。這種情結(jié)，本質(zhì)不是對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的尊重，而是對(duì)自身地位的失落或欣賞。只有離了鄉(xiāng)的人，才會(huì)有鄉(xiāng)愁。很多人產(chǎn)生鄉(xiāng)愁，骨子里其實(shí)是欣賞自己有本事隨時(shí)離鄉(xiāng)而又隨時(shí)能夠回來(lái)。真正困守故鄉(xiāng)的人，是不會(huì)有鄉(xiāng)愁的。“鄉(xiāng)愁派”對(duì)農(nóng)村沒(méi)有什么建設(shè)性，因?yàn)樗麄兂３Ｆ谕麆e人為他守著“鄉(xiāng)”，然后他不時(shí)回來(lái)“愁”一“愁”。事實(shí)上是把農(nóng)民和農(nóng)村當(dāng)作的對(duì)象，而不是建設(shè)的對(duì)象，讓人家給他當(dāng)花瓶。
筆者在農(nóng)村長(zhǎng)期生活過(guò)，那些被一再懷念的農(nóng)村不能說(shuō)有多壞，但也沒(méi)有那么好。那些一望無(wú)際的、讓城里人大呼小叫的金燦燦的稻谷或油菜花，你知道是怎么種下去和收回來(lái)的嗎？站在事外看，當(dāng)然很爽；生活在其中的人，才知道有多苦。筆者現(xiàn)在也常常“鄉(xiāng)愁”一下，但理性告訴我，“故鄉(xiāng)”只是一個(gè)夢(mèng)鄉(xiāng)，是只能懷念，不能回去的。故鄉(xiāng)永遠(yuǎn)沒(méi)有夢(mèng)鄉(xiāng)甜美。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授、黨委書(shū)記）
關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；案件特殊性；司法職能；司法策略
中圖分類號(hào)：DF82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、引言在我國(guó)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化是一個(gè)極其重要的制度命題。自改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)端的全面的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)原有內(nèi)向、封閉結(jié)構(gòu)的逐漸崩解，致使鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化面臨著新的時(shí)代背景。在從鄉(xiāng)村社會(huì)向公民社會(huì)、從長(zhǎng)期的人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型期背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理中糾紛主體意識(shí)所具有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)特色、案件客體所反映的“利益糾葛”紛繁復(fù)雜、糾紛處置中“權(quán)威無(wú)序”等特征，構(gòu)成對(duì)人民法院司法實(shí)踐工作的巨大挑戰(zhàn)。對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院而言，由于制度轉(zhuǎn)變的外源性特征更加顯著，其工作中所面臨的矛盾沖突也更加劇烈、直觀。
在偏遠(yuǎn)地區(qū)基層法院的視角下，細(xì)致入微而又無(wú)所不在的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的特殊性既是基層司法工作中必須適應(yīng)的微觀環(huán)境，也是我國(guó)法治化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)直面的宏觀問(wèn)題。人民法院只有正確地認(rèn)識(shí)到這些特殊性，才能真正明晰當(dāng)前司法所承擔(dān)的時(shí)代使命，優(yōu)化深入到基層的鄉(xiāng)村司法策略，在參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。
二、認(rèn)識(shí)：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性從筆者所在地區(qū)基層法院司法統(tǒng)計(jì)的案件收結(jié)存數(shù)量上看，近年來(lái)，案件呈現(xiàn)出持續(xù)的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這直觀地反映了筆者所在的鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)矛盾糾紛的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，以及基層法院在辦案數(shù)量上不斷增加的工作壓力。但從司法策略的優(yōu)化角度看，對(duì)基層司法更具挑戰(zhàn)意義的并不是案件的數(shù)量，而是在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)特有的生態(tài)環(huán)境下，各種案件在爭(zhēng)議主體和客體上所表現(xiàn)出的特殊性。
（一）爭(zhēng)議主體的特殊性
案件的爭(zhēng)議主體，即訴訟程序中的當(dāng)事人。從司法普適主義的角度看，任何主體參與訴訟的目的都是獲得司法裁判的支持，其生活居住的地點(diǎn)是否為鄉(xiāng)村，并不影響這一司法基本命題的成立。但從司法特殊主義司法特殊主義，在本文指認(rèn)為規(guī)則在適用中存在大量例外的司法理念，而不是指認(rèn)可規(guī)則之外的特權(quán)或特殊待遇的司法理念。 的角度看，盡管參與訴訟的行為目的并無(wú)特殊之處，但因所處大環(huán)境的不同，鄉(xiāng)村糾紛主體行為本身——或者說(shuō)其行動(dòng)策略和方式——卻在現(xiàn)代法治視野下顯現(xiàn)出與眾不同的特殊性。
1.以“議事”方式參與案件訴訟
轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的所在地區(qū)通常是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后進(jìn)地區(qū)，往往也是具有我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)特點(diǎn)的典型地區(qū)。當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)訴訟、調(diào)解等社會(huì)解紛機(jī)制的認(rèn)識(shí)，大多停留在“擺事實(shí)”、“講道理”的鄉(xiāng)村“議事”層面。由于這一認(rèn)識(shí)上的偏誤，當(dāng)事人在參與訴訟或調(diào)解時(shí)，通常會(huì)反復(fù)地描述案件所涉糾紛在發(fā)生和流變上的各種細(xì)節(jié)問(wèn)題，再結(jié)合鄉(xiāng)土“義理”展開(kāi)說(shuō)理，其內(nèi)在邏輯的精致程度并不亞于現(xiàn)代法治的邏輯體系。尤其在微觀事實(shí)的認(rèn)知層面，“議事”方式下的事實(shí)描述往往比司法程序下的事實(shí)認(rèn)定更加精細(xì)入微。然而，“議事”方式的事實(shí)描述恰因如此精細(xì)，甚至于瑣碎，往往會(huì)存在舉證不能的問(wèn)題。
西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)賀少鋒，陳庚：人民法院參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)治理的思考——以偏遠(yuǎn)地區(qū)基層法院為視角在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中，“議事”仲裁者基于熟人社會(huì)關(guān)系下對(duì)糾紛中雙方或多方當(dāng)事人個(gè)性、品格以及處事方式等多方面的長(zhǎng)期了解，通常可以綜合性地判斷、還原糾紛全過(guò)程的精細(xì)事實(shí)。即使事實(shí)判斷和還原上出現(xiàn)了偏誤，由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)人員流動(dòng)性極低，熟人社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系會(huì)自行評(píng)價(jià)“說(shuō)謊者”的行為，使之在被發(fā)現(xiàn)后處于社會(huì)輿論上的弱勢(shì)地位，難以在當(dāng)?shù)卣５亻_(kāi)展社會(huì)交際生活。從這個(gè)意義上看，舉證不能的問(wèn)題并不會(huì)真正地對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的“議事”仲裁者形成困擾。但在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一方面由于鄉(xiāng)村人員流動(dòng)性逐步增大，熟人社會(huì)的大環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變，半熟人社會(huì)的人際交往關(guān)系已經(jīng)無(wú)法對(duì)“說(shuō)謊”行為形成有效的內(nèi)在約束[1]；另一方面作為仲裁者的法官對(duì)現(xiàn)代法治理念的認(rèn)同逐步增加，對(duì)傳統(tǒng)的“議事”方式逐步揚(yáng)棄，導(dǎo)致當(dāng)事人與辦案法官之間的交流障礙日漸凸顯。特別是在青年法官的身上，甚至?xí)憩F(xiàn)出一種以法治精神為信仰，欲與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的人情世故相割裂的內(nèi)心沖動(dòng)。因此，在鄉(xiāng)村司法實(shí)踐中，習(xí)慣于“議事”方式的當(dāng)事人，常會(huì)處于舉證不能的現(xiàn)實(shí)困境和與青年法官的交流沖突之中。
2.以實(shí)質(zhì)合理看待程序規(guī)范
同樣是基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)爭(zhēng)議主體的意識(shí)影響，鄉(xiāng)村群眾在面對(duì)應(yīng)當(dāng)如何看待程序規(guī)范的問(wèn)題時(shí)，常常會(huì)表現(xiàn)出一種茫然。在不少當(dāng)事人心中，難以理解的程序規(guī)范，不僅不能幫助其維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)利，反而是導(dǎo)致其權(quán)利喪失的“組織壓迫”。一種制度陰謀論的氣氛，彌散于不了解法律的相對(duì)弱勢(shì)的當(dāng)事人群體中。因此，當(dāng)事人對(duì)法律程序，常會(huì)因自身訴求未得到充分實(shí)現(xiàn)而表現(xiàn)出較大的不滿情緒和抵制心態(tài)。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，這種不滿和抵制往往會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人請(qǐng)求家族勢(shì)力介入司法程序，或者是請(qǐng)求行政部門干預(yù)司法程序。而其說(shuō)服家族勢(shì)力或行政部門的理由，則是碎片化的具體事實(shí)以及實(shí)質(zhì)合理的鄉(xiāng)土“義理”。后者，尤其能獲得作為案外“權(quán)威”的家族勢(shì)力成員或行政部門人員的心理共鳴，甚至可能獲得辦案法官一定的內(nèi)心認(rèn)同。
這樣，在部分鄉(xiāng)村案件的處理過(guò)程中，就會(huì)形成一個(gè)以當(dāng)事人主觀的實(shí)質(zhì)合理性為基礎(chǔ)的案件評(píng)價(jià)系統(tǒng)。以這種主觀的合理性為分析工具，當(dāng)事人以及案外“權(quán)威”對(duì)程序規(guī)范的價(jià)值定位就只會(huì)是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴求的手段——當(dāng)司法程序不能滿足訴求時(shí)，就換行政程序試試。換言之，對(duì)認(rèn)同實(shí)質(zhì)合理性的當(dāng)事人、家族勢(shì)力、行政人員等而言，只要能夠滿足實(shí)質(zhì)合理性，那么變更程序，甚至破壞程序，都是可以接受的必要手段。因此，在鄉(xiāng)村司法實(shí)踐中，以實(shí)質(zhì)合理為根本追求的案件處理過(guò)程常常會(huì)出現(xiàn)“申請(qǐng)——上訪——訴訟——上訪”的程序反復(fù)，或者已經(jīng)息訴的案件因?yàn)榱硪幌嗨瓢讣Y(jié)果的不同而“舊事重提”，或者采取越級(jí)上訪、靜坐示威等非正常的訴求表達(dá)方式[2]。這些非程序的行為策略，從根本上否定了程序的存在價(jià)值，完全悖離于現(xiàn)代法治所要求的程序公正。可以說(shuō)，在向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型中，實(shí)質(zhì)合理對(duì)程序公正的否定是鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代法治相沖突的最激烈之處。
3.小結(jié)
綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的主體特征在于，鄉(xiāng)土意識(shí)仍然深刻地影響著當(dāng)?shù)厝罕姷脑V訟參與行為和程序規(guī)范意識(shí)。案件的處理實(shí)際上仍處于一個(gè)法治程序的規(guī)范意義，缺少認(rèn)同；“義理”式的實(shí)質(zhì)合理性占據(jù)競(jìng)勝地位的社會(huì)生態(tài)環(huán)境之中。“重實(shí)體，輕程序”，請(qǐng)求法官細(xì)致“查案”，“循義理而斷案”的當(dāng)事人以及案外人依然是轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法官所必須面對(duì)的司法產(chǎn)品輸出的主要群體。
（二）爭(zhēng)議客體的特殊性
案件的爭(zhēng)議客體，即個(gè)案處理中的具體糾紛。從司法普適主義的角度看，這些糾紛，無(wú)論其是否發(fā)生在轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)村地區(qū)，只要依循具體的案由分類，即可由法官依據(jù)專門的實(shí)體法律和程序法規(guī)予以審理解決。但從司法特殊主義的角度看，當(dāng)前案件所涉及的在糾紛發(fā)生和流變過(guò)程中對(duì)案件處理有巨大影響的轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)，卻是基層司法實(shí)踐中不得不專門了解和高度重視的糾紛特殊性。
1.熟人社會(huì)式微是糾紛增加的重要根源
從糾紛發(fā)生的影響因素上看，熟人社會(huì)的逐漸式微是導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛數(shù)量迅速增加的重要根源。從筆者所在地區(qū)人民法院的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)中最為典型的糾紛類型，主要包括：承包土地的流轉(zhuǎn)、宅基地的轉(zhuǎn)讓、外出打工群體的婚姻家庭糾紛，以及因現(xiàn)實(shí)利益沖擊而引發(fā)的鄰里糾紛。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，這些糾紛幾乎是不可能“成訟”的。因?yàn)樵诨谑烊岁P(guān)系的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中，這些糾紛有的屬于現(xiàn)實(shí)利益不大，可以協(xié)商處理的財(cái)產(chǎn)糾紛；有的屬于社會(huì)流動(dòng)性極低情況下，禮教倫理直接調(diào)整的家庭糾紛；還有的屬于人際關(guān)系和諧情結(jié)下，應(yīng)當(dāng)“息訟”處理的鄰里糾紛。但在轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會(huì)中，一是經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)利益——包括國(guó)家補(bǔ)償?shù)取浅＞薮螅谠械淖园l(fā)協(xié)商方式中缺少與之相適應(yīng)的利益平衡方案；二是社會(huì)制度對(duì)男女婚姻權(quán)益的保護(hù)受到普遍認(rèn)同，傳統(tǒng)倫理對(duì)家庭關(guān)系的穩(wěn)定作用正在逐步消解；三是人際關(guān)系的半熟人化人際關(guān)系的半熟人化，是指?jìng)鹘y(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中熟人關(guān)系出現(xiàn)崩解，社會(huì)人際關(guān)系由熟人關(guān)系的典型形態(tài)向熟人關(guān)系與陌生人關(guān)系的混雜形態(tài)演進(jìn)的發(fā)展趨勢(shì)。（參見(jiàn)：楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國(guó)法學(xué)，2007，（6）：161.） ，自利觀點(diǎn)相較于互利觀點(diǎn)處于優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)長(zhǎng)期和諧鄰里關(guān)系的價(jià)值認(rèn)同逐漸下降。
將這些原因歸納起來(lái)，即是由于熟人社會(huì)的逐漸式微，在現(xiàn)實(shí)利益的刺激下，人際交往過(guò)程中互動(dòng)行為的短期自利現(xiàn)象逐漸增多——在自我利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，不惜以可能的長(zhǎng)期的人際關(guān)系為代價(jià)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，尤其是轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必須支付的制度成本。制度成本，特指制度變遷過(guò)程中改變過(guò)去制度穩(wěn)定性時(shí)所需要的社會(huì)轉(zhuǎn)型成本。（參見(jiàn)：道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行，譯.韋森，譯審.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐漸確立之后，即便不再是原有的熟人社會(huì)，自利行為的短期策略也會(huì)逐漸被更加穩(wěn)定的長(zhǎng)期策略所取代。這意味著，人民法院在面對(duì)這樣的糾紛時(shí)，或許只能以盡可能穩(wěn)定的司法策略向社會(huì)成員傳遞社會(huì)法治體系正在逐漸確立的制度信號(hào)，然后等待社會(huì)成員的行為認(rèn)同。
2.權(quán)威無(wú)序是沖突升級(jí)的主要原因
從糾紛流變的影響因素上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威無(wú)序應(yīng)是沖突升級(jí)——尤其是升級(jí)到司法程序難以控制程度——的主要原因。在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的治理語(yǔ)境中，一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中家族勢(shì)力、行政部門等案外“權(quán)威”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的影響力之大，常常是與直接處理糾紛的鄉(xiāng)村司法權(quán)威處于平行地位，甚至是在某些特定語(yǔ)境中占據(jù)優(yōu)先地位的[3]；另一方面是家族勢(shì)力、行政部門等依靠傳統(tǒng)倫理和政治秩序所形成的權(quán)威都已無(wú)法“一錘定音”地處置糾紛而不得不在司法場(chǎng)域中，通過(guò)在具體案件處理過(guò)程中直接的權(quán)威對(duì)抗，嘗試構(gòu)建新的符合自身利益的解紛路徑。因此，即使是在司法場(chǎng)域中，案外“權(quán)威”對(duì)司法權(quán)威的尊重也非常有限。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的糾紛解決實(shí)際上處于一個(gè)權(quán)威無(wú)序——或者說(shuō)權(quán)威真空——的狀態(tài)。當(dāng)代表不同利益群體的案外“權(quán)威”出現(xiàn)在一個(gè)具體的案件處理過(guò)程中時(shí)，一是糾紛處理方式會(huì)在一定程度上表現(xiàn)出偏離人民法院控制的趨勢(shì)，二是糾紛內(nèi)在的沖突程度會(huì)表現(xiàn)出顯著的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。比如：在一起普通的離婚案件中，一旦出現(xiàn)雙方家族勢(shì)力的介入，那么對(duì)案件處理結(jié)果的預(yù)估評(píng)價(jià)就需要從優(yōu)先避免引發(fā)雙方家族勢(shì)力的暴力沖突上予以考慮。
更為嚴(yán)重的是，如果人民法院僅以糾紛解決為中心展開(kāi)對(duì)此類案件的處理，那么，一方面是案件的處理結(jié)果很可能為了迎合民眾口味的“合乎情理”——包括實(shí)質(zhì)合理的“義理”等——而與現(xiàn)代法治精神相悖離；另一方面是可能引發(fā)更多的案外“權(quán)威”對(duì)司法過(guò)程的粗涉，導(dǎo)致司法獨(dú)立品格的喪失。從這個(gè)意義上看，人民法院是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制案外“權(quán)威”對(duì)司法過(guò)程的介入的。但是，在權(quán)威無(wú)序的狀態(tài)下，人民法院在案件的處理過(guò)程中也很難保持理論上所應(yīng)具有的優(yōu)先地位，反而是政府等行政力量更易獲得較高的話語(yǔ)權(quán)。基于這一現(xiàn)實(shí)，在面對(duì)案外“權(quán)威”可能介入或糾紛沖突可能升級(jí)的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村地區(qū)的案件時(shí)，基層法院對(duì)基層行政部門力量的依賴性反而是不斷加大的。
3.小結(jié)
綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的客體特征在于，涉訴糾紛的發(fā)生和流變，常常受到人民法院的控制范疇之外因素的巨大影響。無(wú)論是熟人社會(huì)的式微，還是解紛權(quán)威的無(wú)序，人民法院在面對(duì)和處理相關(guān)案件時(shí)，都處于一種司法權(quán)威不彰、社會(huì)效果不大的尷尬之中。這一方面是因?yàn)榛鶎臃ㄔ核值乃痉ㄒ?guī)律本身的局限，不能過(guò)于主動(dòng)地介入到具體糾紛的處理和行為策略的引導(dǎo)之中；另一方面是因?yàn)榛鶎臃ㄔ旱乃痉?quán)威受到各種外部力量的挑戰(zhàn)，對(duì)沖突較大——特別是涉及不同群體結(jié)構(gòu)性利益沖突——的糾紛的處理不得不依靠基層政府以及相關(guān)部門、乃至地方行業(yè)協(xié)會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的積極協(xié)助。
三、思考：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村司法的職能使命鄉(xiāng)村社會(huì)爭(zhēng)議主體和客體的特殊性，以及當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，是人民法院——尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院——當(dāng)前所必需面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)這一挑戰(zhàn)，每一個(gè)基層法官都應(yīng)當(dāng)明確，作為一個(gè)司法工作者，自己和自己的行為所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職能使命——在個(gè)案處理中，定分止?fàn)帲嗡苌鐣?huì)關(guān)系，營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定、公平的社會(huì)法治環(huán)境；在司法策略上，傳播法治，助力社會(huì)轉(zhuǎn)型，積極推動(dòng)國(guó)家法治建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
（一）定分止?fàn)帲嗡苌鐣?huì)關(guān)系
在現(xiàn)代法治理論中，糾紛解決功能是人民法院所承擔(dān)的基本社會(huì)職能。在社會(huì)發(fā)展的任何時(shí)期，以及糾紛發(fā)生的任何地區(qū)，人民法院都應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，通過(guò)對(duì)具體個(gè)案的審判，明晰當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定個(gè)案處理的具體結(jié)果，進(jìn)而解決具化于個(gè)案中的矛盾糾紛[4]。同時(shí)，人民法院對(duì)個(gè)案的處理，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明晰，也是對(duì)處于混亂狀態(tài)、爭(zhēng)議狀態(tài)的社會(huì)關(guān)系的梳理、調(diào)整。個(gè)案的處理結(jié)果，代表的是原有社會(huì)關(guān)系狀態(tài)被司法行為形塑后的結(jié)果。即使是在一些裁判結(jié)果為“確認(rèn)”、“維持”的案件中，經(jīng)過(guò)司法程序的原有社會(huì)關(guān)系也是全新的，因?yàn)槠洳辉偬幱诨靵y或爭(zhēng)議的狀態(tài)之中。從這個(gè)意義上看，定分止?fàn)帲嗡苌鐣?huì)關(guān)系，是司法行為的基本職能——解決糾紛——的具體內(nèi)涵。
處于鄉(xiāng)村地區(qū)的基層法院，當(dāng)然應(yīng)為轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)職責(zé)。并且，針對(duì)相關(guān)案件爭(zhēng)議主體、客體的特殊性，基層法院在個(gè)案處理的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)尤其注重對(duì)社會(huì)關(guān)系的形塑。這是因?yàn)榻陙?lái)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，一方面是原有鄉(xiāng)土社會(huì)格局逐漸崩解，鄉(xiāng)村社會(huì)各階層間的利益沖突處于較為混亂的矛盾多發(fā)時(shí)期，需要鄉(xiāng)村基層法院在定分止?fàn)幍耐瑫r(shí)，更多地考量案件處理后的社會(huì)效果；另一方面是新的社會(huì)秩序尚不穩(wěn)定，鄉(xiāng)村案件所涉及的爭(zhēng)議群體表現(xiàn)出對(duì)新的社會(huì)秩序，以及法律規(guī)范的不適應(yīng)，需要當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ和ㄟ^(guò)個(gè)案處理，不斷形塑應(yīng)有的社會(huì)關(guān)系狀態(tài)。值得注意的是，這絕不等同于對(duì)過(guò)去社會(huì)關(guān)系的修復(fù)和還原，而是對(duì)新的社會(huì)關(guān)系的把握和形塑。即，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院需要在法律規(guī)范的體系下，通過(guò)適用法律，按法治理論中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，形塑抽象于具體案件的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。
（二）傳播法治，助力社會(huì)轉(zhuǎn)型
鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷對(duì)鄉(xiāng)村基層司法提出了新的需要，使得鄉(xiāng)村社會(huì)原有的鄉(xiāng)土特征與國(guó)家法律的規(guī)范特征越來(lái)越具有親和性。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村案件爭(zhēng)議客體的特殊性上。這些案件糾紛無(wú)論因熟人社會(huì)式微而出現(xiàn)，還是因解紛權(quán)威無(wú)序而擴(kuò)大，都反映出當(dāng)事人依靠法律武器保護(hù)自身權(quán)益意識(shí)的提升。盡管當(dāng)事人并不總是信賴法律規(guī)范，有時(shí)甚至?xí)榱俗陨頇?quán)益的實(shí)現(xiàn)而抵制法律規(guī)范，但不可否認(rèn)的是，即使是尚不熟悉法律程序的當(dāng)事人，也會(huì)以自己的方式——如“議事”方式等——積極參與到訴訟程序中，積極主張自己的合法權(quán)益。這種權(quán)利意識(shí)，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的提升，本身就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)進(jìn)步。
究其根源，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，并非社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一轉(zhuǎn)變，而是涵蓋社會(huì)政治、法律等諸多領(lǐng)域的社會(huì)整體轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的市民社會(huì)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要組成部分。鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)與全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型保持步調(diào)一致。所以，將法治理念傳播給尚不熟悉法律的鄉(xiāng)村群眾，以構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，是鄉(xiāng)村司法策略所應(yīng)承擔(dān)的時(shí)代使命。在傳播法治理念的道路上，鄉(xiāng)村基層法院首先要面對(duì)的問(wèn)題，就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)在普通群眾心智習(xí)慣上留下的深刻烙印。無(wú)論是解紛方式的“議事”形態(tài)，還是實(shí)質(zhì)合理的“義理”觀念，都需要基層法官通過(guò)自己的言行、司法的策略逐步糾正。引導(dǎo)鄉(xiāng)村當(dāng)事人了解訴訟程序，提高其對(duì)程序規(guī)范價(jià)值的認(rèn)同，則是現(xiàn)階段傳播法治理念和助力社會(huì)轉(zhuǎn)型的職能使命中具有“破冰”意義的重要一步。
四、建議：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法院的司法策略司法策略是人民法院履行職能使命的具體做法和工作機(jī)制。明確現(xiàn)階段的司法工作職能使命，固然能從根本上認(rèn)清司法工作的長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)，但如果缺少必要且正確的司法策略，也是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)司法職能使命的。針對(duì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)司法策略的構(gòu)建工作。
（一）加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化解決糾紛的司法路徑
加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)，一方面可以使不熟悉鄉(xiāng)土社會(huì)的基層法官逐漸了解鄉(xiāng)土社會(huì)中的解紛機(jī)制，以糾紛的合理解決為優(yōu)先考量，而不偏執(zhí)于訴訟程序或者判決形式的實(shí)現(xiàn)；另一方面可以使當(dāng)事人先以“議事”方式參加調(diào)解，在熟悉基層司法的基本程序后再參加訴訟。這樣，鄉(xiāng)村案件的當(dāng)事人和人民法院的基層法官，因各自成長(zhǎng)經(jīng)歷的不同，以及受現(xiàn)代法治教育影響的不同而形成的兩種截然不同的心智結(jié)構(gòu)在面對(duì)糾紛、解決糾紛時(shí)所發(fā)生的沖突、碰撞即可得到一定程度的緩沖，從機(jī)制上降低當(dāng)事人與基層法官發(fā)生直接沖突的風(fēng)險(xiǎn)。
從現(xiàn)代法治的角度看，基層法官對(duì)糾紛的處理方式一般更為符合法治的程序性要求。但是，這并不能當(dāng)然否定傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的解紛方式的合理性。現(xiàn)代司法所強(qiáng)調(diào)的法治合理性與鄉(xiāng)土司法所論述的治理合理性，在當(dāng)前社會(huì)中，應(yīng)當(dāng)是能夠相互并存的。（參見(jiàn)：陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村司法的理論構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2010，（5）：45.） 鄉(xiāng)村基層法院在解決糾紛、推進(jìn)法治的過(guò)程中，并不應(yīng)當(dāng)生硬地以現(xiàn)代法治的程序規(guī)范替代或者否定鄉(xiāng)土社會(huì)的解紛機(jī)制。被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解，在具體案件的推進(jìn)過(guò)程中既能夠滿足當(dāng)事人以鄉(xiāng)土“義理”展開(kāi)糾紛“議事”的需要，也能夠滿足基層法官以程序規(guī)范推進(jìn)案件審理的需要。從現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)土解紛的互動(dòng)上看，調(diào)解或許是最適合基層法官與當(dāng)事人表達(dá)各自觀點(diǎn)、訴求的“緩沖之地”。同時(shí)，就因權(quán)威無(wú)序而可能擴(kuò)大的糾紛而言，政府的行政力量也可以在調(diào)解的場(chǎng)域中以政策平衡的方式直接參與具體的案件解紛。而與之聯(lián)動(dòng)的訴訟程序，則是為這個(gè)“緩沖之地”提供了一套可以直接參考的針對(duì)具體糾紛的現(xiàn)代性解紛方案，使糾紛當(dāng)事人——包括政府等行政部門——對(duì)糾紛中權(quán)利的自行平衡結(jié)果在參考、對(duì)比中產(chǎn)生趨近于訴訟程序結(jié)果的傾向。從推進(jìn)法治、解決糾紛的角度上看，加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)即是引導(dǎo)當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代性解紛方案的存在，提高其在調(diào)解失敗時(shí)接受訴訟程序調(diào)整的可接受性。
（二）加強(qiáng)司法釋明，傳播程序規(guī)范的價(jià)值理念
加強(qiáng)司法釋明，其重點(diǎn)在于加強(qiáng)對(duì)法律條文所蘊(yùn)含的程序規(guī)范價(jià)值的釋明。從解決糾紛的角度看，其作用在于提高當(dāng)事人對(duì)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，使之能夠接受程序調(diào)整的結(jié)果——即使這個(gè)結(jié)果存在實(shí)質(zhì)上的不合理。這當(dāng)然是對(duì)一線辦案法官的巨大挑戰(zhàn)。因?yàn)榫彤?dāng)前階段而言，部分基層法官自身也是更認(rèn)同實(shí)質(zhì)合理性的。從這個(gè)意義上看，加強(qiáng)司法釋明，不僅僅是對(duì)當(dāng)事人的認(rèn)知引導(dǎo)，也是對(duì)部分法官自身的再教育。從推進(jìn)法治的角度看，加強(qiáng)司法釋明的作用在于切實(shí)有效地傳播程序規(guī)范的價(jià)值理念，從而提高以形式合理性為分析工具的現(xiàn)代解紛機(jī)制的可接受性。這與加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)的作用有一點(diǎn)殊途同歸的意味。
程序規(guī)范的價(jià)值，根本點(diǎn)在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性為分析工具，程序規(guī)范的結(jié)果具有合理性。在馬克斯·韋伯看來(lái)，“形式合理性是關(guān)于不同事實(shí)之間的因果關(guān)系的判斷，主要被歸之于手段和程序的可計(jì)算性，因而是一種客觀的合理性。而實(shí)質(zhì)合理性或價(jià)值合理性則是關(guān)于不同價(jià)值之間的邏輯關(guān)系判斷，主要被歸之于目的和后果的價(jià)值，因而是一種主觀的合理性。”[5]因此，符合形式合理性的結(jié)果，從個(gè)案角度上看，的確可能出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的不合理，但從系統(tǒng)角度上看，其結(jié)果符合實(shí)質(zhì)合理的可能性遠(yuǎn)大于出現(xiàn)結(jié)果悖離實(shí)質(zhì)合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的舉證規(guī)則之下，因舉證不能承擔(dān)不利后果的一方當(dāng)事人，一般在實(shí)質(zhì)合理性上也是應(yīng)當(dāng)承受不利后果的一方。鄉(xiāng)村基層法官很有必要向遭遇舉證不能困境的當(dāng)事人釋明，“我不清楚你是不是屬于例外，你很有可能就是特殊的那一個(gè)。但是，我只能依據(jù)大多數(shù)人對(duì)這類案子一般情況的理解，確定你這個(gè)案子的結(jié)果。”這其中，也涉及到司法釋明的技巧問(wèn)題——熟悉法言法語(yǔ)的基層法官有必要以鄉(xiāng)村案件當(dāng)事人能夠理解的語(yǔ)言形式開(kāi)展司法釋明。
（三）加強(qiáng)審判公開(kāi)，提升基層司法的公信權(quán)威
加強(qiáng)審判公開(kāi)，一是加強(qiáng)審判程序的公開(kāi)，其代表性做法是巡回審判的形式多樣化；二是加強(qiáng)審判結(jié)果的公開(kāi)，其代表性做法是裁判文書(shū)在互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)。后者，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院加強(qiáng)審判公開(kāi)工作的重點(diǎn)所在。其原因是，伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性的增加——例如：農(nóng)民工的“外出”、“返鄉(xiāng)”，大學(xué)生村官的“進(jìn)村”、“駐村”等，鄉(xiāng)村社會(huì)的信息傳播渠道日益開(kāi)放。廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的地域覆蓋，手機(jī)、電腦等上網(wǎng)工具也逐漸成為鄉(xiāng)村群眾了解外部信息的重要渠道。在這樣一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，巡回審判已經(jīng)很難具有在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)背景下“審理一案，教育一片”的巨大影響力，對(duì)行政部門的影響則更加微弱。這就意味著，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院在巡回審判工作上的司法資源投入與社會(huì)效果收益，正逐漸失衡。盡管如此，審判程序公開(kāi)依然在傳播法治精神方面具有不可估量的價(jià)值，比如對(duì)具有特別重大影響——受到社會(huì)輿論專門關(guān)注——的案件的庭審直播，就具有在更大范圍上宣揚(yáng)司法權(quán)威，提高司法公信的重要意義。
但是，由于具有特別重大影響的案件資源的稀缺，以及案外人對(duì)值得關(guān)注案件的偏好選擇，決定了裁判文書(shū)上網(wǎng)等審判結(jié)果的公開(kāi)，能夠更加穩(wěn)定和持續(xù)地推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化進(jìn)程。具體而言，由于權(quán)利意識(shí)的提升，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村資訊條件下，處于特定糾紛中的當(dāng)事人，無(wú)論是否已經(jīng)參與到訴訟中，都會(huì)自發(fā)地關(guān)注曾經(jīng)的相關(guān)或相似案件的裁判結(jié)果，進(jìn)而預(yù)判自身所面臨的糾紛結(jié)果。行政部門雖然可以更為直接地向法院咨詢具體案件的解紛路徑，但一般也不會(huì)放棄從外部信息中獲知更有利于自身政策穩(wěn)定的解紛路徑的可能性。因此，糾紛的當(dāng)事人和糾紛涉及的行政部門對(duì)糾紛結(jié)果的預(yù)判，都不是以個(gè)案為參考依據(jù)的心理預(yù)期，而是在多個(gè)案件的比較中得到的自身最為認(rèn)可的可能性結(jié)果——預(yù)判的可能性結(jié)果通常不止一個(gè)。從這個(gè)意義上看，加強(qiáng)審判結(jié)果的公開(kāi)，一方面是方便了當(dāng)事人獲知多個(gè)相似案件的具體結(jié)果，使之在案件比較的過(guò)程中感性地了解特定類型的案件裁判邏輯；另一方面是降低了個(gè)案結(jié)果對(duì)當(dāng)事人和行政部門的“誤導(dǎo)”，多個(gè)案件所形成的系統(tǒng)性特征更有利于當(dāng)事人和行政部門直觀地感受到司法行為所具有的公信權(quán)威。從這個(gè)意義上看，加強(qiáng)審判結(jié)果公開(kāi)的具體要點(diǎn)，就在于以盡可能方便的形式盡可能多地公開(kāi)案件的審判結(jié)果。JS
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[3]楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國(guó)法學(xué)，2007，（6）：159.
一、指導(dǎo)思想
深入貫徹落實(shí)縣委十一屆七次全體擴(kuò)大會(huì)議精神，按照縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治三年規(guī)劃要求，結(jié)合我鄉(xiāng)環(huán)境整治的實(shí)際情況，以解決影響環(huán)境的突出問(wèn)題為著力點(diǎn)，抓好鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理，堅(jiān)持突出重點(diǎn)，標(biāo)本兼治，齊抓共管，治建并重，著眼長(zhǎng)效，達(dá)到村容整潔，明顯改善全鄉(xiāng)鄉(xiāng)村整體面貌。
二、整治時(shí)間
2014年4月2日至2014年12月31日
三、實(shí)施步驟
（一）宣傳發(fā)動(dòng)（4月2日至4月5日）
鄉(xiāng)政府組織召開(kāi)全鄉(xiāng)環(huán)境集中整治動(dòng)員大會(huì)，制定實(shí)施方案，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，多層次、多角度進(jìn)行宣傳，各村利用廣播、宣傳欄、宣傳車、標(biāo)語(yǔ)、給全鄉(xiāng)農(nóng)民朋友一封信、致全鄉(xiāng)中小學(xué)生一封信等形式，廣泛宣傳，各村自寫(xiě)標(biāo)語(yǔ)不得少于50條，覆蓋所有自然村莊，使鄉(xiāng)村環(huán)境集中整治工作家喻戶曉、深入人心，形成濃烈的整治氛圍，改變觀念，培養(yǎng)文明衛(wèi)生習(xí)俗，提高文明素質(zhì)。
（二）集中整治（4月6日至4月30日）
各村各相關(guān)單位，按照整治活動(dòng)要求，具體整治要求如下：
1.對(duì)全鄉(xiāng)的村頭路邊、溝渠河塘、房前屋后等區(qū)域的積存垃圾、衛(wèi)生死角、堆積雜物等進(jìn)行大清掃、大清理、大清運(yùn)，溝塘水面無(wú)雜物、河岸溝坡無(wú)雜草，有效遏制農(nóng)村庭院、村莊、道路沿線的“臟、亂、差”現(xiàn)象。
2.對(duì)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)區(qū)集中開(kāi)展硬化、綠化、凈化、亮化整治，規(guī)范農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，消除路面破損、排水道不暢、設(shè)施殘缺等現(xiàn)象，取締市場(chǎng)及周邊亂搭亂建、占道經(jīng)營(yíng)、店外經(jīng)營(yíng)、亂拉蓬布、占道燈箱、車輛亂停亂放等現(xiàn)象，清理沿街小廣告，加大對(duì)飯店油煙、餐廚垃圾治理力度，嚴(yán)管嚴(yán)治，實(shí)現(xiàn)“還路于民、還路于行”。
3.對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃，要嚴(yán)格按規(guī)劃開(kāi)展各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)禁違規(guī)批準(zhǔn)各項(xiàng)建設(shè)，從嚴(yán)制止和拆除違章建筑，清理砂石貨場(chǎng)和廢品收購(gòu)站的整治工作。
4.對(duì)去年縣里統(tǒng)一安排我鄉(xiāng)的大楊村等9個(gè)村莊環(huán)境整治村，要落實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制，確保整治成果，省里今年還要對(duì)整治情況進(jìn)行回頭望。對(duì)今年縣里安排我鄉(xiāng)的東于村等12個(gè)行政村，要提高標(biāo)準(zhǔn)，從早抓起，從嚴(yán)抓好，確保今年順利通過(guò)省里的驗(yàn)收。
5.鄉(xiāng)機(jī)關(guān)單位對(duì)南崗集鎮(zhèn)區(qū)街道實(shí)行長(zhǎng)效保潔，劃分責(zé)任區(qū)域，保證責(zé)任區(qū)衛(wèi)生整潔。
6.縣屬在我鄉(xiāng)的機(jī)關(guān)單位，如：中小學(xué)校、衛(wèi)生院、供銷社、信用社、農(nóng)電站、糧管所、派出所、郵政、電信等單位，要積極配合鄉(xiāng)政府環(huán)境集中整治活動(dòng)的統(tǒng)一安排，確保自己轄區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生整潔。
7.南崗村要配合南崗街道辦做好南崗街道的環(huán)境整治工作，陡溝村要配合陡溝街道辦做好陡溝街道的環(huán)境整治工作，這次集中活動(dòng)，南崗街道與陡溝街道要充分利用此次集中整治的機(jī)會(huì)，全力以赴，解決街道存在的突出問(wèn)題，把街道變得更加美化、亮化、綠化。
（三）檢查評(píng)比（5月4日至5月10日）
集中整治結(jié)束后，鄉(xiāng)政府組織專門人員，根據(jù)整治要求，對(duì)整治工作進(jìn)行全面檢查驗(yàn)收，總結(jié)整治開(kāi)展情況，表彰先進(jìn)，鞏固成果，找出差距，制定整改，促進(jìn)環(huán)境整治工作的長(zhǎng)效、深入推進(jìn)。
（四）長(zhǎng)效管理(5月11日至12月31日)
進(jìn)一步完善機(jī)制，鞏固整治成果，落實(shí)長(zhǎng)效管理，確保鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生、市場(chǎng)管理村容村貌工作進(jìn)一步提高。
四、組織機(jī)構(gòu)
成立鄉(xiāng)村環(huán)境整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員如下：
組長(zhǎng)：
副組長(zhǎng)：
成員：
各村黨總支書(shū)記和第一書(shū)記
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，兼任辦公室主任，負(fù)責(zé)日常辦公室工作。
五、保障措施
1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。在鄉(xiāng)政府成立的環(huán)境集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，各村各相關(guān)單位的負(fù)責(zé)人為具體責(zé)任人，三套班包片領(lǐng)導(dǎo)和各村定村干部同為此次集中整治的責(zé)任人，路政辦要加強(qiáng)對(duì)公益崗位人員的管理，各村加強(qiáng)對(duì)公共運(yùn)行維護(hù)人員的管理，使他們積極參與到此次集中整治活動(dòng)中來(lái)。各村各單位明確一名人員牽頭具體抓，要精心組織，集中力量，齊心協(xié)力，緊緊圍繞整治目標(biāo)和任務(wù)，切實(shí)承擔(dān)整治責(zé)任，確保在限定時(shí)間內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)、高效率、高質(zhì)量地完成各項(xiàng)整治任務(wù)。
2.加大宣傳，深入發(fā)動(dòng)。要充分利用各種形式宣傳整治工作的目的、意義和標(biāo)準(zhǔn)，為整治工作營(yíng)造良好的輿論氛圍。
今年以來(lái)，鎮(zhèn)深入貫徹落實(shí)黨的五中全會(huì)、省委十一屆八次全會(huì)、市委八屆十三次全會(huì)、縣委十三屆九次全會(huì)精神，緊緊圍繞縣委重點(diǎn)工作，堅(jiān)持“以現(xiàn)代糧油產(chǎn)業(yè)為主，綠色種養(yǎng)為輔，打造特色水產(chǎn)小鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)旅融合發(fā)展，建設(shè)美麗、和諧、宜居新”的發(fā)展思路，突出抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、社會(huì)治理、民生保障等重點(diǎn)工作，以黨建為引領(lǐng)創(chuàng)建省級(jí)“魚(yú)米之鄉(xiāng)”。現(xiàn)將2021年第一季度工作總結(jié)如下：
一、2021年一季度工作情況
（一）抓中心促重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有增。第一季度地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)33401萬(wàn)元；固定資產(chǎn)投資完成1469萬(wàn)元；社會(huì)消費(fèi)品零售總額10432萬(wàn)元；招商引資完成5630萬(wàn)元；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值為4842.4萬(wàn)元；規(guī)模以上工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)4130.9萬(wàn)元。
（二）抓改革調(diào)結(jié)構(gòu)，基層黨建煥然一新。一是圓滿完成村（社區(qū)）“兩委”選舉工作，換屆后村“兩委”常職干部共計(jì)69人，常職干部平均年齡42.08歲，學(xué)歷及工作能力大幅提高；二是帶領(lǐng)鎮(zhèn)、村干部到彭州、廣漢、羅江等產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、文化建設(shè)強(qiáng)、村級(jí)治理優(yōu)的地方考察學(xué)習(xí)，提升干部的思想水平，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情；三是積極開(kāi)展黨史學(xué)習(xí)教育，開(kāi)辦“學(xué)黨史、悟思想、辦實(shí)事、開(kāi)新局”黨史學(xué)習(xí)教育系列活動(dòng)——“鹿塘水鄉(xiāng)講座”能力提升培訓(xùn)班，開(kāi)設(shè)農(nóng)村基層工作、寫(xiě)作、演講、攝影和禮儀共5個(gè)培訓(xùn)班，進(jìn)一步提升鎮(zhèn)村干部自身素養(yǎng)和綜合能力。
（三）抓項(xiàng)目促發(fā)展，鄉(xiāng)村振興成效明顯。一是持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全鎮(zhèn)已流轉(zhuǎn)土地21350.8畝，達(dá)總耕地面積的53.5%；二是建立鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制，根據(jù)的產(chǎn)業(yè)分布特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)業(yè)規(guī)劃分為“一區(qū)、四地、多點(diǎn)”，建立鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系園區(qū)、基地和農(nóng)業(yè)新興經(jīng)營(yíng)主體制度，定期調(diào)研分析并幫助解決實(shí)際困難，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快而穩(wěn)發(fā)展；三是有力抓實(shí)縣農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和“魚(yú)米之鄉(xiāng)人居環(huán)境”建設(shè)項(xiàng)目，聯(lián)合永太等鄉(xiāng)鎮(zhèn)已成功申報(bào)縣級(jí)“魚(yú)米之鄉(xiāng)”；四是成功舉辦鎮(zhèn)第三屆青市桃花節(jié)，吸引游客約2萬(wàn)人，規(guī)劃籌備鎮(zhèn)第三屆龍蝦美食活動(dòng)。
（四）抓治理保平安，社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。一是加強(qiáng)肺炎疫情防控各項(xiàng)措施落地落實(shí)，組織鎮(zhèn)村干部及志愿者推廣使用“天府健康通”，登記注冊(cè)率達(dá)常駐人口的82.5%，并持續(xù)推廣宣傳肺炎疫苗接種工作；二是全力做好禁毒工作，建立鎮(zhèn)村干部定期聯(lián)系涉毒人員工作機(jī)制，每月初召開(kāi)會(huì)議對(duì)當(dāng)月禁毒工作進(jìn)行研判部署，落實(shí)禁毒、禁種鏟毒、重點(diǎn)場(chǎng)所巡查、高危場(chǎng)所排查工作；三是嚴(yán)格執(zhí)行《縣人民政府2021年森林防火命令》，落實(shí)森林防火“三包”責(zé)任制，實(shí)行鎮(zhèn)、村、社“三級(jí)網(wǎng)格化”管理，逐級(jí)壓實(shí)工作責(zé)任；四是將秸稈禁燒、河長(zhǎng)制、城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理、垃圾“日產(chǎn)日清”和畜禽養(yǎng)殖污染治理工作納入年度目標(biāo)考核內(nèi)容，加快推進(jìn)農(nóng)村“四大革命”。
（五）抓服務(wù)惠民生，人民生活持續(xù)改善。一是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，加強(qiáng)對(duì)已脫貧戶和邊緣戶關(guān)注和監(jiān)測(cè)，堅(jiān)守不返貧底線；二是完成低保清理工作，做到應(yīng)保盡保，并堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率均達(dá)到90%以上；三是提前做好春耕備耕，對(duì)渠道、塘堰等水利設(shè)施進(jìn)行檢查維修，對(duì)河道內(nèi)垃圾雜物進(jìn)行及時(shí)清理，確保春季灌溉工作正常推進(jìn)；四是抓好就業(yè)幫扶工作，通過(guò)技能培訓(xùn)指導(dǎo)、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)政策落實(shí)等方式變輸血為造血，已開(kāi)辦美食烹飪、嬰幼兒護(hù)理等就業(yè)培訓(xùn)班2次，共120余人參加培訓(xùn)。
二、存在的問(wèn)題
第一季度在鎮(zhèn)村干部的共同努力下，全鎮(zhèn)各項(xiàng)工作開(kāi)局良好，進(jìn)展順利，但也存在一些問(wèn)題：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，部分村人畜用水和生產(chǎn)用水困難，嚴(yán)重制約我鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；二是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)任重道遠(yuǎn)，大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合度不夠；三是動(dòng)員各村（社區(qū)）黨員干部進(jìn)行學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)學(xué)習(xí)成效不明顯，注冊(cè)和學(xué)習(xí)人數(shù)偏少。
三、下一步計(jì)劃
我們將繼續(xù)對(duì)照2021年工作目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)、狠抓責(zé)任落實(shí)，確保工作高效推進(jìn)。一是拓寬經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道，加大招商引資力度，吸引在外能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，抓好項(xiàng)目落地落實(shí)；二是抓好環(huán)境綜合治理，持續(xù)開(kāi)展“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”，做好秸稈禁燒、河長(zhǎng)制等工作，有力推進(jìn)農(nóng)村“四大革命”；三是加強(qiáng)基層黨建工作，持續(xù)開(kāi)展好“”、黨風(fēng)廉政建設(shè)等活動(dòng)，抓好黨史學(xué)習(xí)教育，提高學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)使用成效；四是有力實(shí)施鄉(xiāng)村振興，鞏固現(xiàn)有“養(yǎng)殖、糧油、水產(chǎn)、青花椒”四大園區(qū)成果，舉辦2021年鎮(zhèn)第三屆龍蝦美食活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)旅融合新業(yè)態(tài)，并充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”等方式拓寬銷售渠道，打造特色水產(chǎn)小鎮(zhèn)，爭(zhēng)創(chuàng)省級(jí)“魚(yú)米之鄉(xiāng)”；五是強(qiáng)抓社會(huì)治理工作，推進(jìn)禁毒常態(tài)化工作機(jī)制，進(jìn)一步抓好穩(wěn)定、掃黑除惡、防邪、特殊人群管控、平安建設(shè)防汛工作。
