開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政處罰的目的和意義，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

一、指導(dǎo)思想

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)《行政處罰法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，以制定科學(xué)合理的行政處罰裁量基準(zhǔn)，建立并完善相關(guān)配套制度為主要內(nèi)容，按照合法、合理、公平、公正和程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，從源頭上規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，全面提高行政執(zhí)法人員的法制意識(shí)和執(zhí)法水平，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)依法行政。

二、工作目標(biāo)

通過全面開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，在我區(qū)各行政執(zhí)法單位全面建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度，促進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)公正透明，行使行政處罰自由裁量權(quán)符合法律目的。按照教育與處罰并重、裁量權(quán)法定、過罰相當(dāng)、同事同罰和最小損害規(guī)則，確保法律、法規(guī)、規(guī)章全面正確的實(shí)施，為我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

三、行政處罰自由裁量權(quán)的界定

本實(shí)施方案中所稱行政處罰自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法實(shí)施主體在法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度和方式內(nèi)，對(duì)違法行為做出行政處理時(shí)靈活選擇、自由處理的權(quán)限。

四、實(shí)施范圍

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施方案的實(shí)施范圍是全區(qū)各行政執(zhí)法部門。

五、工作步驟

第一階段：制定工作方案（2012年5月30日前）

全區(qū)各行政執(zhí)法單位要依據(jù)本方案的要求，統(tǒng)籌考慮，周密安排，結(jié)合工作實(shí)際，研究制定工作方案。

第二階段：梳理行政處罰項(xiàng)目，細(xì)化、量化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，建立裁量基準(zhǔn)制度（2012年8月15日前）

（一）梳理具有自由裁量權(quán)的行政處罰項(xiàng)目

各執(zhí)法部門要對(duì)本部門執(zhí)行的、現(xiàn)行有效的具有自由裁量權(quán)的行政處罰項(xiàng)目，按照方案后附的“表格樣式”要求，從違法行為、法律依據(jù)、處罰依據(jù)、程度、適用條件、處罰標(biāo)準(zhǔn)等五個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)真梳理。

（二）制定規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

各執(zhí)法部門要以《市區(qū)人民政府辦公室關(guān)于公布全區(qū)28家執(zhí)法單位行政執(zhí)法責(zé)任綜覽的通知》（灞政辦發(fā)〔2010〕111號(hào)）為依據(jù)，對(duì)具有自由裁量權(quán)的行政處罰項(xiàng)目，制定行政處罰項(xiàng)目的具體規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

（三）向社會(huì)公布經(jīng)審查備案的行政處罰項(xiàng)目規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

各執(zhí)法部門行政處罰項(xiàng)目的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)擬定以后，應(yīng)當(dāng)先征求上級(jí)主管部門的意見，再報(bào)區(qū)政府法制辦審查備案后方可向社會(huì)公布。

（四）建立相關(guān)制度

1．建立行政處罰自由裁量權(quán)公開制度。各行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)將本單位行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)通過適當(dāng)方式向社會(huì)公開，裁量結(jié)果應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)公眾查閱（涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外）。

2．建立行政處罰說明理由制度。在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，對(duì)當(dāng)事人的申辯意見是否采納，以及處罰決定中有關(guān)從重、從輕、減輕處罰的理由應(yīng)予說明。

3．建立重大或復(fù)雜自由裁量案件集體討論決定制度。對(duì)涉及自由裁量權(quán)的重大或復(fù)雜案件，單位的負(fù)責(zé)人要進(jìn)行集體討論，共同研究決定案件的處理。

4．建立行政執(zhí)法公示制度。各試點(diǎn)部門要將本部門執(zhí)法人員名單及執(zhí)法證號(hào)、本部門專用的監(jiān)督電話及專用投訴電話對(duì)外公示。

第三階段：及時(shí)總結(jié)，隨機(jī)抽查（2012年10月15日前）

行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)工作實(shí)施以后，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究分析存在問題，改進(jìn)工作，于2012年10月15日前將本部門規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作材料報(bào)區(qū)政府辦304室。

六、工作要求

（一）要切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)范自由裁量權(quán)是行政體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于規(guī)范權(quán)力行使，預(yù)防執(zhí)法腐敗，促進(jìn)依法行政，提高執(zhí)法水平具有非常重要的意義。各行政執(zhí)法單位要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，做到“四個(gè)到位”，即：思想認(rèn)識(shí)到位、領(lǐng)導(dǎo)力量到位、工作落實(shí)到位、責(zé)任追究到位。要扎扎實(shí)實(shí)促進(jìn)工作收到實(shí)效，推動(dòng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作有序健康發(fā)展。

第2篇

我國現(xiàn)行的環(huán)境行政處罰種類大多規(guī)定在環(huán)境法律法規(guī)的“法律責(zé)任”或“罰則”章節(jié)中，并根據(jù)是否與《行政處罰法》設(shè)定的處罰種類相同將其劃分為一般環(huán)境行政處罰和特殊環(huán)境行政處罰。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，目前環(huán)境法律法規(guī)中至少設(shè)置有下列環(huán)境行政處罰種類(不含名稱相同者)：警告；罰款；停止生產(chǎn)和使用；責(zé)令重新安裝和使用；限期治理；責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉；沒收違法所得；責(zé)令拆除；沒收設(shè)施；沒收銷毀；取消生產(chǎn)和進(jìn)口配額；責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；責(zé)令退運(yùn)該危險(xiǎn)廢物；責(zé)令進(jìn)口者消除污染；責(zé)令搬遷、停業(yè)、關(guān)閉；責(zé)令停業(yè)治理；排除妨礙；收回海域使用；產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收；補(bǔ)種牧草，恢復(fù)植被；吊銷采礦許可證；沒收漁獲物和違法所得；沒收漁具；吊銷捕撈許可證；責(zé)令停止破壞行為；限期恢復(fù)原狀；取消批準(zhǔn)文件；采取補(bǔ)救措施；責(zé)令停止建設(shè)；責(zé)令停止開墾；指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置；征收滯納金；交納滯納金；行政拘留等等。

上述當(dāng)然并未窮盡所有由環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)定的所謂“環(huán)境行政處罰”種類，但上述行為是否從性質(zhì)上真的全都屬于行政處罰？是否符合我國的《行政處罰法》設(shè)置的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)？這樣大量的環(huán)境行政處罰種類和方式的設(shè)置是否都符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律？是否達(dá)到了處罰設(shè)置的功能和目的？改變目前環(huán)境立法處罰種類設(shè)置的混亂和無效率，將對(duì)準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境行政違法行為，保證環(huán)境行政處罰的準(zhǔn)確適用，提高環(huán)境管理效率和效果有著重要意義。

2　界定環(huán)境行政處罰種類與其他行政行為

由于大量的環(huán)境立法并沒能從行政法理上準(zhǔn)確把握住行政處罰的內(nèi)在特性，而一概在“罰則”或“法律責(zé)任”章目之下給予籠統(tǒng)規(guī)定，致使理論認(rèn)識(shí)和環(huán)境執(zhí)法都對(duì)環(huán)境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行為屬于環(huán)境行政處罰，那么行政機(jī)關(guān)就必須遵循《行政處罰法》所規(guī)定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求，如果進(jìn)入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)來作合法性審查。如果行政機(jī)關(guān)作出的行為不屬于行政處罰，而屬于其他行政行為，那么它就受其他法的調(diào)整，如《行政許可法》或未來制定的《行政強(qiáng)制法》調(diào)整。因此首先界定環(huán)境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問題，更關(guān)乎環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐。

2. 1　環(huán)境行政處罰與行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施系指國家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防與制止社會(huì)危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律、法規(guī)規(guī)定，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)約束或處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為。行政處罰與行政強(qiáng)制措施的主要區(qū)別在于：行政處罰是一種制裁性行為，而行政強(qiáng)制措施是一種保障性行為；行政處罰是一種最終處理的行為，而行政強(qiáng)制措施是臨時(shí)性的程序行為。

根據(jù)這一界線，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在本文第一部分所初列的“環(huán)境行政處罰”形式中，有些則不屬于“環(huán)境行政處罰”，而是“環(huán)境行政強(qiáng)制措施”。如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第27條“產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收制度”；《固體廢物污染防治法》第46條“指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置”；《水污染防治法》第21條規(guī)定“在生活飲用水源受到嚴(yán)重污染，威脅供水安全等緊急情況下，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，采取強(qiáng)制性的應(yīng)急措施”等。

2. 2　環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政執(zhí)行罰

行政執(zhí)行罰系指因當(dāng)事人拒不履行已經(jīng)生效的行政處理決定(包括行政處罰決定)，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其實(shí)施另一個(gè)處罰，以迫使當(dāng)事人自覺履行，直到達(dá)到前一處理決定被履行時(shí)為止。從目的上說，行政處罰是旨在直接制裁一種違法，而行政執(zhí)行罰是為了迫使當(dāng)事人履行前一個(gè)處理決定而實(shí)施的保障性措施；從行為持續(xù)性上看，行政處罰是一次性的，而行政執(zhí)行罰是持續(xù)性的；從行為性質(zhì)上說，行政處罰屬于“基礎(chǔ)行為”，行政執(zhí)行罰則屬于“執(zhí)行行為”，兩種行為所處的行為范圍領(lǐng)域是不同的；從被規(guī)制的法律上看，行政處罰受《行政處罰法》的調(diào)整，而行政執(zhí)行罰則受將要制定的《行政強(qiáng)制法》的調(diào)整。

由此可以分析，本文第一題所列“征收滯納金”“交納滯納金”從本質(zhì)上屬于行政執(zhí)行罰，因?yàn)樗鼈兌际钱?dāng)事人因不履行前一行政法上義務(wù)而引起的后果。

2. 3　環(huán)境行政處罰與責(zé)令糾正違法

當(dāng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法情景時(shí)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)他依法實(shí)施行政處罰時(shí)，同時(shí)有權(quán)利和責(zé)任責(zé)令當(dāng)事人糾正違法，這是《行政處罰法》第23條所明文要求的。但是，實(shí)施行政處罰與責(zé)令糾正環(huán)境違法完全是兩類不同的行為，彼此之間的主要區(qū)別在于：行政處罰是對(duì)違法行為人的一種制裁，而責(zé)令糾正違法是對(duì)違法狀態(tài)的一種處理；行政處罰是對(duì)違法行為人的一種懲罰，而責(zé)令糾正違法是對(duì)違法現(xiàn)狀的一種修復(fù)；從行為屬性上講，責(zé)令糾正違法是一種行政命令行為，不屬于行政處罰行為。

鑒上，在本文中所列的“采取補(bǔ)救措施”“責(zé)令停止建設(shè)”“責(zé)令停止使用”“責(zé)令停止開墾”“排除妨礙”等均不屬于環(huán)境行政處罰，而屬“責(zé)令糾正違法”之行為范疇。在實(shí)踐中，有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)在《行政處罰決定書》中將責(zé)令糾正違法作為一種處罰的種類表達(dá)，則是錯(cuò)誤的。

3　矯正環(huán)境行政處罰中罰款設(shè)置的泛化

我國每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)中幾乎都有“罰款”這一行政處罰方式的規(guī)定。當(dāng)然，罰款較之停產(chǎn)、停業(yè)和吊銷許可證處罰對(duì)行為人的影響相對(duì)較小；但環(huán)境行政處罰中罰款設(shè)置泛化原因之一則是非正當(dāng)化的立法取向(如增加部門收入)，加上有些罰款設(shè)置本身也不符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律，導(dǎo)致罰款設(shè)定低效益或者無效益，威懾功能受到限制，有必要給予矯正。

3. 1　矯正罰款設(shè)置中的非公正性

環(huán)境法律法規(guī)中雖設(shè)置了大量的“罰款”處罰方式，但細(xì)究之下，部分內(nèi)容設(shè)置有待補(bǔ)充和完善。不妨舉例說明：《排污費(fèi)使用和管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定：排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期繳納；逾期拒不繳納的，應(yīng)處繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款，并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓。但在實(shí)踐過程中，違反排污收費(fèi)行為的罰款數(shù)量是各不相同的，小到幾百元錢，多至上萬元，如果一概以罰款1～3倍而論，有時(shí)罰款數(shù)額差距則很大，易造成處罰不公正等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這種情況下，應(yīng)進(jìn)一步明確罰款范圍，可借鑒《刑法》的立法，將罰款范圍分為幾個(gè)層次，即對(duì)于逾期拒不繳納排污費(fèi)的，排污費(fèi)數(shù)額在10萬元以下的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額2～3倍的罰款；排污費(fèi)數(shù)額在10萬元以上100萬元以下的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1～2倍的罰款；排污費(fèi)數(shù)額在100萬元以上的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍的罰款，

3. 2　增強(qiáng)罰款設(shè)置的威懾性和代價(jià)性

環(huán)境立法中罰款設(shè)置的泛化和缺陷已經(jīng)降低了罰款設(shè)置的威懾性和代價(jià)性，甚至罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證。如罰款設(shè)置存在的普遍現(xiàn)象是部分處罰的額度太低，一般罰款額在20萬元以下。有的大型造紙企業(yè)治污設(shè)施每日運(yùn)行費(fèi)用在10萬元左右，而法律規(guī)定的處罰額度僅10萬元，企業(yè)寧愿受罰也不愿正常運(yùn)轉(zhuǎn)治理設(shè)施，違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高，嚴(yán)重影響了執(zhí)法力度。

對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為和連續(xù)的環(huán)境違法行為應(yīng)盡量避免輕易設(shè)置罰款，轉(zhuǎn)而使用能力罰，可以選擇適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者暫扣許可證、執(zhí)照的處罰，直接督促行為人改正違法行為，直至違法行為消除，這對(duì)于提高行政執(zhí)法的實(shí)際效果具有重要意義。同時(shí)，為行為人適時(shí)恢復(fù)原來的行為或者資格、能力留有一定的余地，避免簡單處以罰款所產(chǎn)生的罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證的情形。

4　完善行政處罰之間及與非行政處罰的關(guān)系

科學(xué)合理的行政處罰種類應(yīng)當(dāng)是讓每一種處罰方式都能承擔(dān)最符合其設(shè)置目的之職能而使環(huán)境行政處罰方式和非行政處罰方式形成系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，這也是保證環(huán)境行政處罰有效運(yùn)行的前置條件，從該角度出發(fā)，應(yīng)對(duì)下列兩個(gè)方面給予完善。

4. 1　設(shè)置“通報(bào)批評(píng)”這一申誡罰種類

我國《行政處罰法》第8條將行政處罰的種類列為七種，即：警告、罰款、沒收違法所得或非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留、其他行政處罰，而“其他行政處罰”這一特殊的種類必須由法律和行政法規(guī)直接規(guī)定，顯然“通報(bào)批評(píng)”未被列入《行政處罰法》第8條，也沒有被環(huán)境法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)。但問題在于，在現(xiàn)實(shí)中卻有不少行政法規(guī)以下的規(guī)范，如地方性法規(guī)，直接規(guī)定了“通報(bào)批評(píng)”或“在媒體上公開”等，如《河北省環(huán)境保護(hù)條例》第12條。

本文以為，從以下原因考慮可通過環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)置這一申誡罰形式：(1)“警告”的處罰方式《行政處罰法》已將其列為第一種處罰種類，作為申誡罰與“通報(bào)批評(píng)”具有相同或雷同的處罰功能；(2)對(duì)當(dāng)前部分地方立法對(duì)“通報(bào)批評(píng)”的“違法”創(chuàng)設(shè)也可通過上位環(huán)境法律法規(guī)的設(shè)置給予解決；(3)“通報(bào)批評(píng)”作為精神罰或者影響聲譽(yù)罰，是環(huán)境行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，從而對(duì)違法者名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響。這種處罰方式對(duì)于糾正環(huán)境污染危害較小，或者初次環(huán)境違法行為具有適用價(jià)值。

4. 2　體現(xiàn)行政處罰現(xiàn)差別及與非行政處罰的連續(xù)

目前環(huán)境行政處罰種類之間地設(shè)置缺乏差別性，沒有區(qū)分不同環(huán)境違法行為的個(gè)性，如幾乎凡環(huán)境違法行為均不加以區(qū)別的設(shè)置了罰款。此外，一些非行政處罰方式，特別是責(zé)令停止違法行為，缺乏后續(xù)監(jiān)督和處罰或設(shè)置連續(xù)性的處罰方式不當(dāng)，如根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第39條的規(guī)定，對(duì)逾期未完成治理任務(wù)的單位，可以罰款，或者責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。該條設(shè)置的罰款方式并不科學(xué)，對(duì)于限期治理沒有達(dá)標(biāo)者給予罰款的后續(xù)處罰設(shè)置，顯然又陷入為罰款而罰款的誤區(qū)，難以體現(xiàn)出行政處罰的功能和效用。

5　保證環(huán)境行政處罰的權(quán)威和種類的統(tǒng)一

第3篇

因此，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)工作的日常化、長效化，就不能忽視行政處罰這一檢驗(yàn)檢疫部門的常用執(zhí)法手段。同時(shí)，在行政處罰的實(shí)施過程中引入行政指導(dǎo)手段，實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合運(yùn)用，對(duì)提高檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法水平，建設(shè)法治質(zhì)檢有著積極的推動(dòng)作用。

一、檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)與行政處罰的關(guān)系

檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)，是指檢驗(yàn)檢疫部門在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)監(jiān)管和服務(wù)的需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的方法，以謀求行政相對(duì)人同意，有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。

檢驗(yàn)檢疫行政處罰，是檢驗(yàn)檢疫部門為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，維護(hù)檢驗(yàn)檢疫秩序，依法對(duì)行政相對(duì)人違反檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予一定形式的法律制裁的行政行為。

檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)與行政處罰屬于不一樣的行政法學(xué)范疇，存在著諸多的區(qū)別和聯(lián)系。

（一）兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.實(shí)施依據(jù)不同。行政處罰，其適用的首要內(nèi)涵即要求處罰的依據(jù)法定，即實(shí)施行政處罰必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明文規(guī)定，具體到檢驗(yàn)檢疫部門主要是“四法五條例”。檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)行為的依據(jù)可分為規(guī)范性依據(jù)和非規(guī)范性依據(jù)。其中，規(guī)范性依據(jù)是指具有行政指導(dǎo)行為內(nèi)容的明確的法律規(guī)范和政策規(guī)定。如《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第13條規(guī)定：“本法規(guī)定必須經(jīng)商檢機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)的進(jìn)口商品以外的進(jìn)口商品的收貨人，發(fā)現(xiàn)進(jìn)口商品質(zhì)量不合格或者殘損短缺，需要由商檢機(jī)構(gòu)出證索賠的，應(yīng)當(dāng)向商檢機(jī)構(gòu)申請(qǐng)檢驗(yàn)出證。”；《中華人民共和國食品安全法》第9條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持開展與食品有關(guān)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，鼓勵(lì)和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營者為提高食品安全水平采用先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范。”非規(guī)范性依據(jù)是指不具有行政指導(dǎo)行為內(nèi)容的法律原則、客觀情況和行政相對(duì)人的需求等，如某檢驗(yàn)檢疫部門根據(jù)企業(yè)需求上門指導(dǎo)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。

2.適用范圍不同。相較而言，檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)適用范圍較寬。從對(duì)象上看，行政指導(dǎo)的對(duì)象包括與檢驗(yàn)檢疫職能范圍相對(duì)應(yīng)的所有行政相對(duì)人，而行政處罰僅指向違反檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)受到制裁的行政相對(duì)人；從內(nèi)容上看，行政指導(dǎo)的事項(xiàng)十分廣泛，基本上涵蓋了檢驗(yàn)檢疫職能范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)，在違法行為發(fā)生前、發(fā)生后及處置后均可以有所作為，而行政處罰則僅限定在違法行為發(fā)生后懲治和糾錯(cuò)方面。

3.實(shí)施方式不同。檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)的行為方式較為靈活多樣，只要是符合法律精神、原則的方式都可以采用，包括提示、警示、勸告、勸誡、獎(jiǎng)勵(lì)、建議等，如現(xiàn)在很多檢驗(yàn)檢疫部門采用的質(zhì)量分析、行政建議、行政處罰回訪、單位座談、許可企業(yè)證書到期預(yù)警等等；行政處罰為依法設(shè)定，《行政處罰法》明確規(guī)定有七類，檢驗(yàn)檢疫涉及到的主要有：警告、罰款、沒收違法所得、暫扣或吊銷許可證等。

4.實(shí)施程序不同。目前檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)于行政指導(dǎo)沒有嚴(yán)格的程序規(guī)定，存在較大的靈活性，執(zhí)法人員可以因時(shí)、因地、因人、因事靈活運(yùn)用。行政處罰程序則十分嚴(yán)格，主要有《中華人民共和國行政處罰法》、《出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰程序規(guī)定》等，嚴(yán)格的行政處罰程序既將檢驗(yàn)檢疫部門官僚武斷和伸手過長的危險(xiǎn)減少到最低限度，又保證其能夠靈活有效地進(jìn)行管理。

5.實(shí)施保障不同。檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)要求相對(duì)人協(xié)助具有任意性，不以強(qiáng)制力為保障，雖然有時(shí)行政指導(dǎo)行為中指明行政相對(duì)人如不接受行政指導(dǎo)行為，可能會(huì)產(chǎn)生某種具體的法律后果，但這僅是當(dāng)事人未履行法定義務(wù)的結(jié)果，并非表明該行政指導(dǎo)行為具有強(qiáng)制效力。如某檢驗(yàn)檢疫部門向轄區(qū)內(nèi)某商品注冊(cè)登記企業(yè)發(fā)出警示：“該企業(yè)的出口產(chǎn)品質(zhì)量許可證將于三個(gè)月后到期，需及時(shí)準(zhǔn)備換證復(fù)查材料并提前申請(qǐng)。”該企業(yè)未按照此行政指導(dǎo)的要求申請(qǐng)換證復(fù)查而導(dǎo)致許可證失效，此結(jié)果并非行政指導(dǎo)行為的強(qiáng)制效力。檢驗(yàn)檢疫行政處罰則是以國家強(qiáng)制力為保障的制裁行為。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定：當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以加處罰款、將查封、扣押的財(cái)務(wù)拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）兩者之間的聯(lián)系主要有以下四個(gè)方面：

雖然行政指導(dǎo)與行政處罰之間存在著如上諸多的差異，而深入分析兩者的價(jià)值取向和實(shí)踐意義可以得出，二者在價(jià)值層面和執(zhí)法實(shí)踐中均有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。

1.行政指導(dǎo)與行政處罰本身具有關(guān)聯(lián)性。《行政處罰法》第五條規(guī)定：實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。這表明處罰與教育相結(jié)合是法定原則。事實(shí)上，對(duì)違法行為的懲戒本身就是一種警示教育，要做到標(biāo)本兼治、達(dá)到行政處罰目的，必須使當(dāng)事人不僅知道這樣做不行，還要知道為什么不行。要達(dá)至這一目標(biāo)，我們?cè)趯?shí)施行政處罰過程中必須加強(qiáng)解釋、說理、答疑等基礎(chǔ)工作，近來江蘇檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)正在全面推行的行政處罰“說理式辦案”即屬于此，而這恰是行政指導(dǎo)在行政處罰實(shí)施過程中的具體體現(xiàn)。所以說，行政指導(dǎo)和行政處罰本身具有高度的關(guān)聯(lián)性。

2.兩者在實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫行政管理目標(biāo)上具有統(tǒng)一性。行政管理的最終目的在于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障全體人民的合法利益。檢驗(yàn)檢疫行政處罰的目標(biāo)并非實(shí)施處罰，而是糾正違法行為、預(yù)防再次發(fā)生，維持良好的檢驗(yàn)檢疫秩序。檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)則是以勸告、建議等非強(qiáng)制性方式，向相對(duì)人施加作用和影響，促使其為或不為一定行為，以達(dá)到維護(hù)良好檢驗(yàn)檢疫秩序的目的。由此可見，兩者在實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫行政管理目標(biāo)上有著相類似的價(jià)值取向。

3.兩者的結(jié)合運(yùn)用有助于提高檢驗(yàn)檢疫工作效能。從檢驗(yàn)檢疫行政處罰的效果來看，雖然每年執(zhí)法力度不可謂不嚴(yán)，處罰企業(yè)不可謂不多，但違法行為數(shù)量卻未在實(shí)質(zhì)上減少，一些偽造、使用假冒檢驗(yàn)檢疫單證的嚴(yán)重違法行為仍然存在。同時(shí)，檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的立法已有明顯的滯后性，使得行政處罰對(duì)于一些違法行為的發(fā)生并不能產(chǎn)生很好的糾錯(cuò)作用。而引入行政指導(dǎo)，則可能進(jìn)一步降低違法行為發(fā)生率，或及時(shí)糾正輕微違法行為，從而有效地避免檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管不到位或監(jiān)管效果不佳的情況。從檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法成本看，行政處罰在嚴(yán)厲打擊違法行為的同時(shí)也設(shè)置了嚴(yán)格的程序，通常耗時(shí)較長、需要人力物力投入較多，執(zhí)法成本相對(duì)較高。而行政指導(dǎo)相對(duì)于行政處罰，程序簡單、適用靈活，耗費(fèi)的管理成本較低。因此，二者的結(jié)合運(yùn)用，恰好能取長補(bǔ)短，有效減少行政管理成本。

4.兩者均是全面建設(shè)法治質(zhì)檢的題中之意。黨的十七大提出要全面落實(shí)依法治國基本方略，2011年全國依法行政工作會(huì)議，提出了加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的奮斗目標(biāo)。2011年質(zhì)檢總局法制工作會(huì)議上，提出要全面加強(qiáng)法治質(zhì)檢建設(shè)。這就要求，檢驗(yàn)檢疫部門在嚴(yán)厲打擊違法行為的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范行政處罰行為，完善行政處罰機(jī)制，而如何進(jìn)一步規(guī)范行政處罰行為、完善行政處罰機(jī)制，引入行政指導(dǎo)就是一個(gè)很好的途徑。同時(shí)，法治質(zhì)檢又要求質(zhì)檢工作要以法律法規(guī)為依托，各項(xiàng)工作都要有相應(yīng)的程序，需要按照步驟、按照時(shí)限、按照要求嚴(yán)格執(zhí)行。而檢驗(yàn)檢疫立法因多方面的局限，其滯后性、抽象性是難以避免的，法律空白始終存在，不可能完全滿足檢驗(yàn)檢疫日常執(zhí)法的需求，難以提供詳盡、有效的法律依據(jù)。此時(shí)，如果以傳統(tǒng)的“無法律即無行政”的觀念來限制行政行為，將可能使一些職能的履行陷入癱瘓狀態(tài)。而行政指導(dǎo)由于更強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的合意和意思自治，以靈活多樣的手段、柔和的程序彌補(bǔ)了法律的僵化和滯后性，如果再將日常化的行政指導(dǎo)手段，用規(guī)范、文件的形式加以確認(rèn)和完善，便可以更好地實(shí)現(xiàn)法治質(zhì)檢的內(nèi)在要求。

二、關(guān)于檢驗(yàn)檢疫行政指導(dǎo)在行政處罰中的運(yùn)用

如前所述，將行政指導(dǎo)引入檢驗(yàn)檢疫行政處罰在理論上有著可行性和科學(xué)性。從近年來部分檢驗(yàn)檢疫部門的實(shí)踐來看，在檢驗(yàn)檢疫工作中引入行政指導(dǎo)，一方面有利于更好地提高監(jiān)管效能，減少和避免監(jiān)管對(duì)象不配合的現(xiàn)象，并能促使監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)參與檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)行政目的；另一方面，有利于更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過政策宣導(dǎo)、質(zhì)量分析、行政建議等多種手段，幫助企業(yè)更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)；此外，有利于進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的行政民主、行政法制、行政服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建與行政管理相對(duì)人的和諧關(guān)系，促進(jìn)服務(wù)型檢驗(yàn)檢疫建設(shè)。

筆者認(rèn)為，將行政指導(dǎo)引入檢驗(yàn)檢疫行政處罰過程，可以從以下三個(gè)方面入手：

（一）違法行為發(fā)生前。

1.重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)警。檢驗(yàn)檢疫部門通過與地方政府、地方外經(jīng)貿(mào)主管部門等加強(qiáng)聯(lián)系，主動(dòng)了解大型進(jìn)出口項(xiàng)目、新設(shè)企業(yè)進(jìn)出口需求等，提供“送法上門”等服務(wù)，讓行政相對(duì)人第一時(shí)間了解檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)，從而在進(jìn)出口環(huán)節(jié)規(guī)范操作。

2.監(jiān)管過程預(yù)警。在委托進(jìn)口的貿(mào)易中，實(shí)際的收、發(fā)貨人極有可能并不清楚檢驗(yàn)檢疫的相關(guān)規(guī)定，因此在無意中違法。這一現(xiàn)象在進(jìn)口商品檢驗(yàn)過程中經(jīng)常發(fā)生。檢驗(yàn)檢疫部門可以在職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的有可能發(fā)生違法的苗頭性、傾向，及時(shí)通過提示、警示、通知等方式，控制違法事態(tài)的蔓延，及早糾正違法傾向，盡量避免啟動(dòng)行政處罰程序。

（二）違法行為發(fā)生后。

1.不予處罰。《行政處罰法》第二十七條第二款規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)已經(jīng)立案的輕微違法行為，在沒有造成危害后果，并且通過行政指導(dǎo)能達(dá)到糾正違法行為，同時(shí)能夠預(yù)防再次發(fā)生的情況下，適當(dāng)作出免予行政處罰的決定。這樣在能達(dá)到相同行政管理目標(biāo)的同時(shí)，還更有利于緩和矛盾，促進(jìn)和諧。

2.說理式辦案。在行政處罰過程中，對(duì)當(dāng)事人說清事理、說透法理、說通情理，以提高當(dāng)事人對(duì)檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的認(rèn)知，爭取當(dāng)事人的配合，增進(jìn)案件的透明度，促進(jìn)案件的順利辦結(jié)。這可以說是在實(shí)施行政處罰過程中以行政指導(dǎo)確保個(gè)案公正性的有效途徑，能夠有效避免因執(zhí)法不公而造成行政執(zhí)法權(quán)威的落空。

第4篇

在強(qiáng)調(diào)“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的今天，質(zhì)監(jiān)部門作為國家行政執(zhí)法部門之一，抓好依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會(huì)需要。只有在合法的前提下，才能合理的行政。我認(rèn)為，質(zhì)監(jiān)部門依法行政的合法性主要包括以下兩個(gè)方面：

1、制定的規(guī)范性非法律文件要合法

這是我們質(zhì)監(jiān)部門依法行政的基礎(chǔ)和前提。規(guī)范性文件分為規(guī)范性法律文件(規(guī)章以上)和規(guī)范性非法律文件(規(guī)章以下)。制定規(guī)范性非法律文件必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民合法權(quán)益或者增加公民義務(wù)的決定。并且，各級(jí)質(zhì)監(jiān)局依法制定的規(guī)范性非法律文件不能與“黨組”聯(lián)合署名。

2、行政執(zhí)法行為要合法

行政執(zhí)法行為也稱為具體行政行為，其合法性總體上體現(xiàn)四個(gè)方面：一是執(zhí)法主體合法，這是行政執(zhí)法有效的首要條件。首先，單位必須是法定的或授權(quán)或委托的具有行政執(zhí)法權(quán)；其次，執(zhí)法人員必須是在編的正式的工作人員，并且需取得行政執(zhí)法資格證。二是執(zhí)法內(nèi)容合法，這是行政執(zhí)法的核心。主要體現(xiàn)在職權(quán)范圍、行為方式、行為種類和行為幅度的合法性。三是執(zhí)法程序合法，這是有效執(zhí)法的重要保障。四是形式合法，這主要體現(xiàn)在制作筆錄上(①二人。

下面是質(zhì)監(jiān)部門幾種主要的具體行政行為：

一、行政處罰行為。根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門對(duì)14種類的違反行政管理方面的行為具有行政處罰權(quán)。在行使行政處罰權(quán)時(shí)要注意以下三個(gè)問題：一是防止越權(quán)處罰。各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門只能在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，法無明文規(guī)定的不得處罰。二是防止依據(jù)錯(cuò)誤。《行政處罰法》規(guī)定，規(guī)章以下的規(guī)范性非法律文件不得設(shè)定行政處罰。三是防止程序違法。所謂行政處罰的程序是指實(shí)施行政處罰所遵守的步驟、方式、時(shí)限和順序的總稱。行政處罰法規(guī)定，違反法定程序的行政處罰無效。

二、行政許可行為。近幾年來，省政府對(duì)依法行政工作非常重視，去年，從下至上對(duì)各職能部門的行政許可項(xiàng)目進(jìn)行了清理和公布，并涉及到具體的辦事機(jī)構(gòu)。涉及到我們市一級(jí)局的有行政許可、行政審批項(xiàng)目和非行政審批項(xiàng)目，這可分為三類：第一類為行政許可類，應(yīng)嚴(yán)格按照行政許可法規(guī)定和國家法律法規(guī)的授權(quán)做好行政許可工作，并對(duì)省局授權(quán)市級(jí)局實(shí)施項(xiàng)目的初審，除此以外，其他的行政許可項(xiàng)目無權(quán)實(shí)施初審，即不能蓋公章；第二類為非行政許可的行政行為類；第三類為非行政事務(wù)的服務(wù)類，這一類從便民利民原則出發(fā)，應(yīng)盡量蓋。上述三類從性質(zhì)和后果又可分為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的蓋章和沒有法律責(zé)任的蓋章。

第5篇

本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結(jié)合國內(nèi)外一些聽證理論和實(shí)踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要的問題及解決方法。

序言部分概括了當(dāng)前聽證的發(fā)展以及我國行政處罰聽證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。

第一部分以《行政處罰法》的規(guī)定為脈絡(luò)，結(jié)合處罰實(shí)踐，論述我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及存在的主要問題：聽證適用范圍過于狹窄、啟動(dòng)聽證的規(guī)定存在缺陷、有權(quán)請(qǐng)求和參加聽證的主體單一、通知的規(guī)定過于簡單、主持人制度不完善、聽證結(jié)論的有效影響小、聽證形式單一。

第二部分主要參考國內(nèi)聽證研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外先進(jìn)聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點(diǎn)措施，即：擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍、修改啟動(dòng)聽證的程序規(guī)定、規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請(qǐng)求權(quán)和參加聽證的權(quán)利、完善通知規(guī)定、建立規(guī)范的聽證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式。

最后，在總結(jié)全文的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出修改《行政處罰法》的建議，并呼吁制定統(tǒng)一的行政程序法典。

目錄：

引言

一. 我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及主要問題

（一）聽證適用范圍過于狹窄

1. 不包括限制人身自由的行政處罰

2. 不包括沒收違法所得、沒收非法財(cái)物

（二）啟動(dòng)聽證的規(guī)定存在缺陷

1. 啟動(dòng)聽證的程序單一

2. 啟動(dòng)聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷

（三）有權(quán)請(qǐng)求和參加聽證的主體單一

（四）通知的規(guī)定過于簡單

（五）主持人制度不完善

1. 主持人的選任欠缺中立性

2. 主持人缺乏專業(yè)性

3. 主持人的職權(quán)規(guī)定不明確

（六）聽證結(jié)論的有效影響小

1. 沒有確立案件排他原則的原因

2. 聽證結(jié)論的有效影響小

（七）聽證形式單一

二. 完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍

2. 將沒收違法所得、沒收非法財(cái)物納入聽證的范圍

（二）修改啟動(dòng)聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽證的規(guī)定

2. 修改處罰機(jī)關(guān)依申請(qǐng)舉行聽證的規(guī)定

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請(qǐng)求權(quán)和參加聽證的權(quán)利

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容

2. 規(guī)定通知的方式

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性

2. 明確主持人的職權(quán)

（六）強(qiáng)化聽證記錄對(duì)最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性

3. 案卷排它原則的實(shí)際運(yùn)用情況

4. 應(yīng)在行政處罰聽證中確立案卷排它原則

（七）聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況的不同而多樣化

1. 可以規(guī)定非正式聽證

2. 可以實(shí)行繁簡分立原則

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定

結(jié)束語

論完善我國行政處罰的聽證制度

引言

聽證制度是行政程序法基本制度的核心，[1]為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當(dāng)程序條款發(fā)展了較為完善的聽證程序。英國的自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)他人不利決定前必須聽取對(duì)方的意見，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)的權(quán)利。法國的聽證被稱為對(duì)質(zhì)程序。重要的行政處罰涉及當(dāng)事人的大額財(cái)產(chǎn)及其他重要權(quán)益，需要特別慎重對(duì)待。基于這種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個(gè)重要突破，具有里程碑的意義。[2]但是，由于《行政處罰法》已經(jīng)施行了十年，又缺乏較為詳細(xì)的配套性規(guī)定，尤其是一些重要的制度性建設(shè)欠明確與具體，因此，在實(shí)際操作中其不足之處已逐漸顯現(xiàn)。隨著《立法法》、《價(jià)格法》、《行政許可法》等的相繼出臺(tái)，聽證的范圍已從原來的行政處罰領(lǐng)域逐漸向其他行政決定領(lǐng)域、行政決策領(lǐng)域乃至制定抽象行政行為的立法領(lǐng)域延伸。實(shí)踐中，聽證程序的應(yīng)運(yùn)已然超越了上述法律規(guī)定的范圍。[3]聽證這一體現(xiàn)程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時(shí)總結(jié)以往聽證工作的經(jīng)驗(yàn)，完善行政處罰的聽證程序已是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結(jié)合國內(nèi)外一些聽證理論和實(shí)踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要問題及解決方法。

一、我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及主要問題

根據(jù)我國法律規(guī)定，在行政處罰程序中，行政機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)，公正合理地實(shí)施行政處罰，在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)事人要求，須公開舉行聽證會(huì)，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國行政處罰聽證制度賴以建立的基礎(chǔ)，它對(duì)聽證程序的規(guī)定如下：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。聽證依照以下程序組織：(一)當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出；(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)；(三)除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開舉行；(四)聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避；(五)當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托1～2人；(六)舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；(七)聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，作出決定。從以上規(guī)定可以看出，目前我國《行政處罰法》對(duì)聽證程序的規(guī)定較為簡單，因此造成理論和實(shí)踐中存在著一些問題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）聽證適用范圍過于狹窄

《行政處罰法》第四十二條關(guān)于聽證的適用范圍是這樣規(guī)定的：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰上。雖然用了個(gè)“等”字，但在有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)該“等”字作出法律解釋之前，該“等”字并不具有任何實(shí)際意義。[5]所以行政處罰的聽證適用范圍實(shí)際上就僅限于三類處罰事項(xiàng)。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰（如：勞動(dòng)教養(yǎng)、驅(qū)逐出境、禁止進(jìn)境或出境、限期出境、通報(bào)批評(píng)等）。[6]而只規(guī)定三類處罰事項(xiàng)可以聽證，范圍確實(shí)過小。

1. 聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰。

從以上規(guī)定的字面意義和其所處位置可以推測(cè)出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定。而且，關(guān)于聽證程序適用范圍的規(guī)定中確實(shí)沒有包括限制人身自由的處罰在內(nèi)。所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規(guī)定的程序，包括：傳喚、訊問、取證、裁決四個(gè)環(huán)節(jié)。《治安管理處罰條例》目前已經(jīng)被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來看《治安管理處罰法》中有關(guān)處罰程序的規(guī)定，包括：調(diào)查、決定、執(zhí)行。可見這兩部法規(guī)定的程序，其公正性、合理性根本無法和以抗辯、質(zhì)證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的、對(duì)當(dāng)事人影響最為直接和重大的一種，本應(yīng)該更審慎、更嚴(yán)肅地對(duì)待。從限制人身自由的行政處罰的設(shè)定權(quán)上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽證程序的規(guī)定中不僅看不到這種謹(jǐn)慎和嚴(yán)肅，而且還仍然適用已經(jīng)被廢止的、相對(duì)粗糙的，不符合現(xiàn)代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序規(guī)定，這實(shí)在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規(guī)定顯然和立法者在處罰權(quán)設(shè)定中體現(xiàn)出來的重視態(tài)度不相符，有違“保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益”的宗旨和公正原則。

2. 聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。

現(xiàn)實(shí)案例中，有些沒收非法所得、非法財(cái)物的數(shù)額達(dá)數(shù)十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2005年6月2日，江蘇某市環(huán)保局對(duì)該市一物資回收公司作出了責(zé)令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》中規(guī)定的較大罰款數(shù)額，[8]但由于缺乏聽證的依據(jù)沒有舉行聽證，不但該公司對(duì)處理結(jié)果不服，而且在社會(huì)上也引起了對(duì)該案是否應(yīng)當(dāng)聽證的廣泛爭議。[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們?cè)趯?shí)踐中普遍感到必須解決的問題。從某種角度講，這是客觀實(shí)際的需要。

（二）啟動(dòng)聽證的規(guī)定存在缺陷

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出”。這些規(guī)定從啟動(dòng)聽證的角度分析存在以下兩個(gè)問題：

1. 啟動(dòng)聽證的程序單一。

啟動(dòng)聽證的程序只有一種，即依申請(qǐng)舉行，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因?yàn)樵谛姓幜P案件中有些對(duì)于當(dāng)事人的處罰金額、沒收違法所得與非法財(cái)物的數(shù)額特別巨大；還有一些對(duì)特殊企業(yè)的處罰，特別是對(duì)其進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰涉及到廣泛的社會(huì)公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。該企業(yè)的降價(jià)措施使任何一家電信企業(yè)都難以經(jīng)營，對(duì)該企業(yè)的處罰金額也相當(dāng)大而且對(duì)其的處罰涉及廣大電信用戶的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現(xiàn)有的聽證規(guī)則，很可能因?yàn)楸惶幜P人一人放棄聽證權(quán)利，造成眾多利害關(guān)系人和社會(huì)公眾無法參與聽證。對(duì)于類似這種行政處罰案件如果不規(guī)定處罰機(jī)關(guān)有義務(wù)依照職權(quán)直接舉行聽證，是不利于保護(hù)當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人權(quán)益，也不利于保護(hù)社會(huì)公眾利益的。

2. 啟動(dòng)聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷。

就是這一種啟動(dòng)聽證的規(guī)定本身也存在語言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，“應(yīng)當(dāng)”在行政機(jī)關(guān)告知“后”3日內(nèi)提出。立法原意是要求行政機(jī)關(guān)履行提醒義務(wù)，同時(shí)要求當(dāng)事人及時(shí)行使聽證權(quán)。但按照我們的語言習(xí)慣這樣表述就把“告知”作為了“提出”的前提條件，換句話說當(dāng)事人只能在“告知”后“提出”，如果行政機(jī)關(guān)由于主客觀原因不“告知”，那當(dāng)事人即使知道有權(quán)聽證也無法“提出”聽證要求。顯然該條在語言表述上還是可以再完善的。

（三）有權(quán)請(qǐng)求和參加聽證的主體單一

理論上，可以把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權(quán)利并承擔(dān)一定義務(wù)的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人及其人和其他利害關(guān)系人；后者包括與行政決定沒有利害關(guān)系的證人、鑒定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用“當(dāng)事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個(gè)法律規(guī)定來看，應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員認(rèn)為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織。可是對(duì)于其他利害關(guān)系人的地位卻沒有規(guī)定，這顯然是不合理的。例如：1998年11月12日，馬某在漢口開往上海的客輪上被于某猥褻一案。當(dāng)時(shí)港口公安分局以《行政處罰法》沒有相關(guān)規(guī)定為由，駁回了馬某的聽證請(qǐng)求，造成馬某無法參與聽證維護(hù)其權(quán)益。[12]這種涉及“其他利害關(guān)系人”的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權(quán)益受被處罰人侵害的受害人，還有環(huán)境污染處罰案件中的受污染一方、多個(gè)被處罰人中未申請(qǐng)或未按規(guī)定申請(qǐng)聽證的擬被“共同處罰人”，他們都是“其他利害關(guān)系人”。在這些案件適用聽證程序時(shí)，賦予他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽證的權(quán)利是理論和實(shí)踐不可回避的問題。[13]

（四）通知的規(guī)定過于簡單

在合理的時(shí)間前得到通知是當(dāng)事人的權(quán)利，也是程序公平的最低要求。聽證往往涉及當(dāng)事人的重要權(quán)利，當(dāng)事人有必要了解聽證所涉及的事項(xiàng)、聽證如何進(jìn)行，只有這樣，當(dāng)事人才能進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，與行政機(jī)關(guān)形成有效的對(duì)抗。[14]因此，通知的內(nèi)容不能過于簡單。我國《行政處罰法》第四十二條第一款第二項(xiàng)規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)”，僅列時(shí)間、地點(diǎn)為通知內(nèi)容，就過于簡單。這種沒有關(guān)于聽證的事實(shí)問題和法律問題要點(diǎn)的通知并無實(shí)質(zhì)性的作用，當(dāng)事人往往明知可以要求聽證和聽證即將舉行卻不知或無法有針對(duì)性地作充分的準(zhǔn)備，以致聽證對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)作用大打折扣。[15]另外對(duì)于通知的方式《行政處罰法》也只字未提。

（五）主持人制度不完善

聽證會(huì)的實(shí)質(zhì)在某種程度上與司法庭審相似，如同法官的聽證主持人在聽證會(huì)上的作用可想而知，其自身素質(zhì)水平、獨(dú)立性以及職權(quán)如何將直接影響到聽證會(huì)的效果，這一點(diǎn)也為實(shí)踐所證明。《行政處罰法》第四十二條第一款第四項(xiàng)規(guī)定“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避”。這樣簡單的規(guī)定顯然不能符合建立規(guī)范的主持人制度的要求，主要有以下三個(gè)問題：

1. 主持人的選任欠缺中立性。

從以上規(guī)定可以看出，在行政處罰聽證程序中，聽證主持人與案件調(diào)查人員是內(nèi)部的職能分離關(guān)系，并且與案件有厲害關(guān)系者，可以被申請(qǐng)回避，因此，此環(huán)節(jié)可以保證某種程度的公平。[16]但是，分析我國現(xiàn)行規(guī)定與實(shí)際做法，主持人基本由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員擔(dān)任：或者由行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，或者由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任，或者籠統(tǒng)規(guī)定由行政機(jī)關(guān)的非調(diào)查人員擔(dān)任，或者簡單規(guī)定由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。不管采用何種具體方式選任主持人，由于主持人就是擬作決定的行政機(jī)關(guān)的工作人員，總是難免讓當(dāng)事人感覺到主持人與調(diào)查人員在共同對(duì)付自己。

2. 主持人缺乏專業(yè)性。

主持聽證，需要主持人熟悉相關(guān)行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和涉及的法律規(guī)范，同時(shí)還需要主持人具備控制聽證進(jìn)程的能力，對(duì)主持人提出了較高的專業(yè)要求。但行政處罰法目前對(duì)主持人的專業(yè)性規(guī)定不多，也缺乏培訓(xùn)制度，導(dǎo)致實(shí)踐中不少地方出現(xiàn)了怕當(dāng)主持人、不愿當(dāng)主持人的現(xiàn)象。

3. 主持人的職權(quán)規(guī)定不明確。

聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。為了保證聽證的順利進(jìn)行，各國都規(guī)定了聽證主持人在聽證中享有的權(quán)力。如韓國、日本規(guī)定了主持人主持聽證的權(quán)利；美國、葡萄牙和我國澳門地區(qū)不僅規(guī)定主持人有組織聽證的權(quán)力，還有作出初步?jīng)Q定或者對(duì)決定作出建議的權(quán)力。[17]遺憾的是《行政處罰法》沒有明確規(guī)定聽證主持人的職權(quán)。以上問題現(xiàn)在尚未突顯出來，但隨著行政程序制度建設(shè)和改革的深化，已經(jīng)適用聽證程序范圍的逐步擴(kuò)大，這些問題遲早會(huì)被提出來深入討論的。[18]

（六）聽證結(jié)論的有效影響小

我國《行政處罰法》第四十二條第一款第七項(xiàng)規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章”。第四十三條規(guī)定“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。”第三十八條規(guī)定調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。

1. 《行政處罰法》沒有確立案件排他原則的原因。

從以上規(guī)定可見，處罰決定的作出應(yīng)當(dāng)充分考慮和重視當(dāng)事人在聽證程序提出的意見及證據(jù)材料，但聽證筆錄及相關(guān)材料并不構(gòu)成決定的唯一依據(jù)。暗含的意思似乎是，行政機(jī)關(guān)要以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩作出決定，而這僅僅依賴聽證程序未必能做到。這種考慮有其道理。(1).聽證程序查清事實(shí)的功能確有其局限性，不能過于依賴；(2).從行政效率、經(jīng)濟(jì)成本以及法律秩序穩(wěn)定性考慮，不宜也不可能多次舉行聽證會(huì)。處罰決定的作出，必須建立在可靠的事實(shí)證據(jù)和合理的分析基礎(chǔ)之上，僅僅依賴一兩次聽證會(huì)，是不夠的。[19]所以，《行政處罰法》當(dāng)初沒有確立案件排他原則。

2. 聽證結(jié)論的有效影響小。

《行政處罰法》的這種規(guī)定，沒有對(duì)聽證筆錄的效力作出規(guī)定，未在制度層面上確立案卷排它原則。這樣實(shí)際上就難免使得聽證活動(dòng)的作用大打折扣，造成聽證結(jié)論的有效影響小。也就是說，在現(xiàn)有規(guī)定的情況下，行政處罰的決定人仍可憑在聽證案卷記錄之外的當(dāng)事人所未知悉和未申辯的事實(shí)作為依據(jù)去作出處罰決定，這實(shí)際上是與聽證程序所要求的對(duì)當(dāng)事人所舉證、陳述和辯論所認(rèn)定的事實(shí)予以充分考慮，和行政機(jī)關(guān)不得以當(dāng)事人不知曉和未經(jīng)辯論的事實(shí)為依據(jù)作出裁決的本質(zhì)特征相背離的，其后果將使聽證結(jié)論的有效影響小，難免成為某種形式的走過場(chǎng)而已。在目前實(shí)踐中，很多聽證會(huì)結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)并沒有根據(jù)聽證會(huì)上當(dāng)事人提交的證據(jù)作決定，出現(xiàn)了“聽而不證”現(xiàn)象。[20]1996年11月，北京市某區(qū)環(huán)保局對(duì)一美食娛樂中心因噪音污染以及未經(jīng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批、驗(yàn)收而擅自運(yùn)行等問題進(jìn)行處罰的過程中，就把聽證程序誤解成一種只是聽取當(dāng)事人意見的程序，沒能充分發(fā)揮聽證會(huì)的作用。[21]

（七）聽證形式單一

行政必須兼顧民主和效率。在追求效率的同時(shí)，要保證最低限度的公正，而在講究民主的同時(shí)，必須保持適度的效率，以避免民主成為過分的奢侈品。一般而言，舉行聽證會(huì)要求行政機(jī)關(guān)有足夠的人員、時(shí)間和財(cái)力。同時(shí)，它對(duì)參加人也有一定的要求，例如按時(shí)到場(chǎng)，舉證質(zhì)證、辯論等。所以不是所有處罰案件都必須適用聽證程序。同樣地，適用聽證程序的處罰案件有輕重緩急之分，所以不一定所有能適用聽證程序的處罰案件都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用同樣的聽證程序。《行政處罰法》只規(guī)定了一種聽證形式。這既不適應(yīng)行政聽證制度的自我發(fā)展， 也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。聽證要遵循保證工作效率的原則，也就是說行政處罰的聽證不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情況的處罰案件都只適用一個(gè)聽證程序，就會(huì)造成工作效率低下，其結(jié)果也不利于公眾的利益和社會(huì)的發(fā)展。特別是在行政處罰案件的聽證范圍逐漸趨于擴(kuò)大的今天，面對(duì)不同的案件，要處理好公正與效率的矛盾，成本與收益的關(guān)系，只有一種聽證程序是不夠的。

二、完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍。

應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[22]。因?yàn)椋蛣儕Z相對(duì)人的權(quán)利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴(yán)厲程度超過財(cái)產(chǎn)罰。在公民的基本權(quán)利序列中，人身自由權(quán)是優(yōu)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的，而對(duì)公民最重要的人身自由權(quán)利的保護(hù)程度卻不及其他權(quán)利，不能不說是現(xiàn)有聽證制度的一個(gè)缺陷。所以，我的建議是：要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如：行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立人身罰相應(yīng)的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權(quán)法律保護(hù)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2. 將沒收違法所得、沒收非法財(cái)物納入聽證的范圍。

應(yīng)把與罰款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財(cái)物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)罰的公平性。[23]

（二）修改啟動(dòng)聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽證的規(guī)定。

首先，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關(guān)規(guī)定修改為：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證。

其次，應(yīng)當(dāng)完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對(duì)于“應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)”的規(guī)定。因?yàn)槿绻麤]有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。

2. 修改處罰機(jī)關(guān)依申請(qǐng)舉行聽證的規(guī)定。

修改后的規(guī)定在語言表述上不應(yīng)將處罰機(jī)關(guān)的“告之”作為當(dāng)事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當(dāng)遇到法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出聽證請(qǐng)求的處罰案件時(shí)，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機(jī)關(guān)沒有履行告之義務(wù)，當(dāng)事人也可以直接向處罰機(jī)關(guān)提出聽證要求，處罰機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人申請(qǐng)后應(yīng)按照規(guī)定啟動(dòng)聽證程序。

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請(qǐng)求權(quán)和參加聽證的權(quán)利

由于行政機(jī)關(guān)的處罰決定往往影響到第三者的合法權(quán)益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽證。很多國家的聽證參加人的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)。比如：在美國，聽證參與人包括“當(dāng)事人”和“參加人”，近年來，法院對(duì)于當(dāng)事人、參加人范圍的擴(kuò)大一般持支持態(tài)度；德國將權(quán)利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當(dāng)事人對(duì)待；[24]日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽證或參加聽證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。[25]我國《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”。因此，我認(rèn)為《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)明確其他利害關(guān)系人的權(quán)利。可以增加一款規(guī)定“與擬作出的行政決定有法律上利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關(guān)系人申請(qǐng)參加聽證，或者由主持人通知參加聽證”。[26]

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容。

處罰機(jī)關(guān)舉行聽證，作出處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人聽證所涉及的主要事項(xiàng)和聽證時(shí)間、地點(diǎn)，以確保相對(duì)人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政處罰決定的適當(dāng)性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知及聽證舉行的時(shí)間、地點(diǎn)，而不涉及聽證的主要問題，相對(duì)人就無法做必要的聽證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。美國聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)乙款規(guī)定，通知必須包含下列事項(xiàng)：

(1).聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)；

(2).舉行聽證的法律根據(jù)和管轄權(quán)限；

(3).聽證所要涉及的主要事實(shí)和法律問題。

“如果行政機(jī)關(guān)僅僅通知當(dāng)事人出席聽證，沒有通知聽證的問題，因而當(dāng)事人無法準(zhǔn)備防衛(wèi)，根據(jù)這種聽證所作出的裁決，違反法律的規(guī)定和正當(dāng)法律程序要求，因此無效”。[27]這些規(guī)定對(duì)完善行政處罰法有一定的借鑒意義。

結(jié)合我國實(shí)際，行政處罰聽證的通知內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：

(1).當(dāng)事人或者利害關(guān)系人基本情況；

(2).聽證時(shí)間、地點(diǎn)；

(3).主持人基本情況；

(4).擬作出的處罰決定，事實(shí)、依據(jù)和理由；

(5).聽證的主要程序；

(6).當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)；

(7).缺席的法律后果等。

并且應(yīng)當(dāng)規(guī)定，通知沒有行政處罰決定的內(nèi)容、聽證涉及的事實(shí)問題與法律問題的，行政處罰無效。[28]

2. 規(guī)定通知的方式。

通知的方式一般應(yīng)采用書面的方式進(jìn)行，必要時(shí)，可以進(jìn)行公告。實(shí)踐中聽證前的告知通常采用三種方式：一是書面直接送達(dá)，二郵寄告知，三是公告送達(dá)。各地及各部門實(shí)施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達(dá)方式外，還包括委托送達(dá)，口頭告知（但要記入筆錄）等。[29]可以作為修改《行政處罰法》的參考。

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性。

正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進(jìn)程的技巧一樣，主持人也應(yīng)當(dāng)在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對(duì)待所有參與聽證的主體；惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質(zhì)量地順利進(jìn)行。美國這方面規(guī)定比較完善：美國的聽證主持人稱為行政法官，他們由文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長直接控制，除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法官不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們?cè)诰幹粕鲜撬跈C(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設(shè)立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。不難看出，美國的行政法官從有律師資格和行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選任，專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗(yàn)，有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的作出。[30]因此，在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒美國的做法，建立行政聽證官制度。而中策則是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)在聽證中的積極作用。我國大多數(shù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有法制機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的法律事物。經(jīng)過多年建設(shè)，這些法制機(jī)構(gòu)及工作人員已有相當(dāng)規(guī)模，他們?cè)谔幚矸墒聞?wù)過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，他們相對(duì)獨(dú)立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔(dān)本機(jī)關(guān)的聽證主持人工作是適宜的。[31]總之，應(yīng)當(dāng)盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性。考慮到在中國建立此項(xiàng)制度的較大困難，目前以采用中策為宜。[32]

2. 明確主持人的職權(quán)。

建立規(guī)范的聽證主持人制度還應(yīng)當(dāng)明確主持人的職權(quán)。從主持人的性質(zhì)來看，他應(yīng)當(dāng)享有指揮聽證程序進(jìn)行的權(quán)力，具體包括：決定聽證會(huì)的進(jìn)程；決定是否中止、延期舉行聽證會(huì)；接納雙方證據(jù)，對(duì)過分重復(fù)、不重要的證據(jù)予以排除；進(jìn)一步收集證據(jù)，弄清案件事實(shí)；采取必要措施，維護(hù)聽證會(huì)秩序；以及最后擬定聽證報(bào)告等等。還有一點(diǎn)很重要，就是應(yīng)當(dāng)考慮賦予主持人就案件作出建議性決定的權(quán)力。一方面是因?yàn)樗鞒致犠C，對(duì)案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作決定的人員可能沒有參與整個(gè)聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料作出公正合理的決定，因此，作決定時(shí)事實(shí)上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會(huì)涉及一些需要作通盤考慮的事項(xiàng)，而主持人對(duì)此可能會(huì)缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終作出。美國的行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對(duì)于初步?jīng)Q定，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行主動(dòng)復(fù)議，以糾正偏向；建議性決定也主要是提供行政機(jī)關(guān)作最后決定時(shí)參考。這就較好地界定了機(jī)關(guān)首長與聽證主持人之間的職責(zé)范圍。[33]

（六）強(qiáng)化聽證記錄對(duì)最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念。

案卷排它性制度是指行政機(jī)關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為根據(jù)。目的是保障當(dāng)事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于自已證據(jù)的權(quán)利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù)，審查行政決定合法與否，行政機(jī)關(guān)也可以以此為由排除干擾，獨(dú)立作出決定。[34]

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。

聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因?yàn)槁犠C制度的設(shè)計(jì)是將對(duì)實(shí)體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對(duì)行政機(jī)關(guān)作出決定沒有任何約束力，當(dāng)事人主張未能反映在決定中，則聽證會(huì)的進(jìn)行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費(fèi)人力、物力，降低行政效率，對(duì)當(dāng)事人的心理也造成嚴(yán)重傷害，增加了當(dāng)事人對(duì)行政決定的抵觸情緒。作為一項(xiàng)高成本的制度，確保聽證會(huì)能對(duì)最終作出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項(xiàng)制度的生命力所在。

3. 案卷排它原則的實(shí)際運(yùn)用情況。

目前在一些法律、法規(guī)中已經(jīng)確立了聽證程序的案卷排它原則。如：《行政許可法》第四十八條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。”《勞動(dòng)行政處罰聽證程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“勞動(dòng)行政部門不得以未經(jīng)聽證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百二十二條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證情況，按照本規(guī)定第九章的規(guī)定作出處理決定”，雖然沒有將“聽證筆錄”作為公安機(jī)關(guān)作出處理決定的根據(jù)，而是將“聽證情況”作為根據(jù)，但聽證筆錄就是聽證情況的完整記錄。因此，意思也是一樣的，對(duì)于舉行了聽證會(huì)的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政處罰決定。《上海市行政處罰聽證程序試行規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)”。

4. 應(yīng)在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。

我認(rèn)為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應(yīng)當(dāng)在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即：處罰機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過處罰聽證作出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關(guān)文書必須是經(jīng)過處罰聽證所查證屬實(shí)的；不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉和未辯論的事實(shí)作為依據(jù)。如果處罰機(jī)關(guān)要采用聽證案卷記錄以外的事實(shí)和證據(jù)，必須告知當(dāng)事人，并對(duì)其提供辯論的機(jī)會(huì)或重開聽證會(huì)。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對(duì)強(qiáng)化聽證程序意識(shí)，保障當(dāng)事人聽證的合法權(quán)益，防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)意義重大。同時(shí)，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽證主持人所作的聽證報(bào)告書的作用。這對(duì)于強(qiáng)化聽證主持人的權(quán)利義務(wù)觀念，促進(jìn)聽證主持人的規(guī)范化建設(shè)將起到積極的作用。[35]

（七）聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況的不同而多樣化

我國應(yīng)在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。

1. 可以規(guī)定非正式聽證。[36]

聽證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對(duì)另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定。[37]非正式聽證是處罰公開的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)處罰機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面可以彌補(bǔ)正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的具體落實(shí)和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對(duì)人對(duì)將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對(duì)人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對(duì)人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對(duì)人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認(rèn)為對(duì)于那些關(guān)系公眾切身利益的處罰事項(xiàng)以及處罰機(jī)關(guān)必須采取正式聽證程序的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機(jī)關(guān)可以適用非正式聽證。

2. 可以實(shí)行繁簡分立原則。

行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會(huì)或相對(duì)一方權(quán)益越大，適用的程序就應(yīng)越嚴(yán)密；反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實(shí)際上有個(gè)利益權(quán)衡問題，即在被保護(hù)的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進(jìn)行權(quán)衡，以期不導(dǎo)致得不償失的后果。當(dāng)然，在適用非正式、簡易聽證程序?qū)崿F(xiàn)行政效率目標(biāo)的同時(shí)，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權(quán)和陳述、申辯權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當(dāng)事人這兩項(xiàng)權(quán)利，確保效率不脫離公正。[38]

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定。

行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[39]聽證在行政處罰決定作出之前事先進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時(shí)，可以在時(shí)間上予以變通，舉行事后的聽證。

結(jié)束語

我國行政處罰的聽證制度，是基于《行政處罰法》有關(guān)聽證的規(guī)定建立起來的。但是，由于《行政處罰法》關(guān)于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十年。因此，導(dǎo)致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對(duì)于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也已不能適應(yīng)聽證發(fā)展趨勢(shì)和處罰實(shí)踐的需要。這些都嚴(yán)重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認(rèn)為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務(wù)應(yīng)盡快修改《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定，重點(diǎn)放在擴(kuò)大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動(dòng)聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當(dāng)然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補(bǔ)來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內(nèi)的行政聽證程序進(jìn)行全面的規(guī)定。這對(duì)于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領(lǐng)域以及其他各個(gè)行政領(lǐng)域的積極作用有著重要的意義。

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第6篇

關(guān)鍵詞：集中執(zhí)法；縣級(jí)城市；體制

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）08-0-01

一、在縣級(jí)城市開展集中執(zhí)法的必要性

縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處在行政執(zhí)法的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經(jīng)常。其執(zhí)法狀況既關(guān)系到依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法制國家基本方略的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到市場(chǎng)秩序管理、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、社會(huì)保障體系建設(shè)等政府職能的轉(zhuǎn)變，還關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。目前，縣級(jí)城市的城市管理失控，綜合協(xié)調(diào)能力差，管理人員嚴(yán)重不足和缺編等問題也嚴(yán)重制約著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在縣級(jí)推廣集中執(zhí)法這樣的行政體制改革的措施勢(shì)在必行。

（一）深化行政體制改革的需要

《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。國務(wù)院也曾多次發(fā)文貫徹實(shí)施行政處罰法確立的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，并作出具體部署。目前，我國已經(jīng)有100多個(gè)城市開展了該項(xiàng)工作，并取得了顯著成效。截至2012年9月，我省已有12個(gè)地市、10個(gè)縣（市、區(qū)）在城市管理領(lǐng)域開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。

（二）降低行政成本、提高行政效能的需要

多年來，“部門立法”形成的“立一個(gè)法，多一支執(zhí)法隊(duì)伍”以及“條條上下對(duì)口、塊塊五臟俱全”的模式，造成許多行政執(zhí)法領(lǐng)域存在職能交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰和執(zhí)法擾民的現(xiàn)象。同時(shí)，由于部門林立，分工過細(xì)，執(zhí)法隊(duì)伍高度分散，造成總體人員臃腫，單項(xiàng)執(zhí)法無人，使許多方面管理不到位，執(zhí)法成本高，效率低。這種狀況在縣級(jí)城市特別是城市管理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。因此，在縣級(jí)城市機(jī)構(gòu)改革中，采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法等集中執(zhí)法的模式，進(jìn)一步做好推廣工作，對(duì)于改變縣級(jí)城市現(xiàn)行的執(zhí)法現(xiàn)狀，縮減行政成本、提高行政效能以及建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行政執(zhí)法體制具有重要意義。

二、縣級(jí)城市推行集中執(zhí)法工作遇到的問題

（一）觀念上的問題

在推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的幾年來，有一些部門仍認(rèn)為，這項(xiàng)制度是在相關(guān)部門一個(gè)未少的情況下，又多出一個(gè)獨(dú)立的處罰部門或者機(jī)構(gòu)，不符合機(jī)構(gòu)改革的精神；還有一些部門認(rèn)為，這樣行政許可和行政處罰分離，容易造成管罰脫節(jié)。在被集中行政處罰權(quán)的部分部門不愿意放權(quán)，仍在行使將已經(jīng)劃歸集中執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)，造成多頭執(zhí)法、職責(zé)不清、重復(fù)處罰的現(xiàn)象在城市管理領(lǐng)域依然存在。

（二）體制上的問題

行政處罰法的出臺(tái)，確立了旨在改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，國務(wù)院也相繼下發(fā)文件對(duì)這一制度的運(yùn)行進(jìn)行部署和指導(dǎo)。目前，全國已有100多個(gè)城市在城市管理領(lǐng)域開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，有效地改變了該領(lǐng)域長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象，大大提高了行政效率。但由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度未能同地方政府機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，特別是未能從根本上突破地方政府按縱向職能設(shè)置部門的總體框架，加上各地領(lǐng)導(dǎo)決心和重視程度的差異，導(dǎo)致這一制度的實(shí)施效果并不平衡，制度本身的局限性也日益顯露。

（三）具體問題

1.縣級(jí)城市沒有集中執(zhí)法部門的機(jī)構(gòu)職數(shù)

2002年機(jī)構(gòu)改革沒有為縣級(jí)政府預(yù)留集中執(zhí)法部門的機(jī)構(gòu)職數(shù)，導(dǎo)致現(xiàn)在若要在縣級(jí)城市設(shè)立一個(gè)集中行使行政處罰權(quán)的部門，必須撤并原有的一個(gè)部門，也稱“撤一建一”。對(duì)于縣級(jí)政府來說，撤并一個(gè)部門并且安置好其工作人員是一個(gè)難以解決的問題，這也使相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的深入推進(jìn)步履維艱。

2.難以保障執(zhí)法人員的公務(wù)員身份和足額的辦公經(jīng)費(fèi)保障

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。但是，對(duì)于公務(wù)員編制較少的縣級(jí)城市，不可能解決集中執(zhí)法部門所有人員的公務(wù)員編制，大部分集中執(zhí)法部門的執(zhí)法人員大部分為地方財(cái)政保障的事業(yè)編制，導(dǎo)致難以保證足額的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而出現(xiàn)了靠收費(fèi)和罰沒提成來解決人員工資和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，背離了行政體制改革、推行集中執(zhí)法制度的初衷。

3.增加了需要當(dāng)?shù)刎?cái)政保障的行政執(zhí)法人員

從目前已經(jīng)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法工作的縣級(jí)城市的經(jīng)驗(yàn)看，雖然沒有增設(shè)機(jī)構(gòu)“頭數(shù)”，但是，由于被集中行政處罰權(quán)的部門沒有隨著減少行政處罰權(quán)項(xiàng)目而縮減人員編制，集中執(zhí)法部門為了保證正常工作，又增加了部分事業(yè)編制。致使縣級(jí)政府的執(zhí)法人員編制并未比開展集中執(zhí)法工作前減少，反而增加了，這與集中執(zhí)法制度精簡人員的目的是相悖的。

三、解決問題的建議

（一）編制管理機(jī)構(gòu)與政府法制機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)集中執(zhí)法工作

在縣級(jí)城市開展集中執(zhí)法工作過程中，仍遇到了一些亟待解決的問題，尤其是體現(xiàn)在集中執(zhí)法部門的 “機(jī)構(gòu)頭數(shù)”、人員編制以及集中行政處罰權(quán)的范圍等。只有省級(jí)編制管理機(jī)構(gòu)與政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)一步統(tǒng)一推廣集中執(zhí)法的理念，選擇適合我省縣級(jí)城市情況的推廣方式，并加大推進(jìn)力度，才能將縣級(jí)城市從急需集中執(zhí)法部門管理城市卻因沒有“機(jī)構(gòu)頭數(shù)”而不能賦予其合法主體資格的尷尬境地中解脫出來。

（二）通過按比例縮減被集中行政處罰權(quán)的部門的執(zhí)法人員編制的方式，補(bǔ)充集中執(zhí)法部門的執(zhí)法人員編制

集中執(zhí)法制度的主要目的是解決職責(zé)交叉和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹的問題，國務(wù)院明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁借機(jī)增加行政編制，據(jù)此，以增加地方財(cái)政保障的事業(yè)編制來解決集中執(zhí)法部門的執(zhí)法人員編制的做法是不可取的。所以，建議通過按比例縮減被集中行政處罰權(quán)的部門的執(zhí)法人員編制的方式來解決集中執(zhí)法部門的執(zhí)法人員編制問題。

第7篇

內(nèi)容提要: 行政處罰法治化是我國行政處罰制度改變和完善的始點(diǎn)與終點(diǎn)，其中行政處罰并用是行政處罰適用中最為敏感的問題，一方面，行政處罰并用是行政法治在一定階段的必然，沒有并用可能難以做到過罰相當(dāng)；另一方面，行政處罰并用必須依法為之，對(duì)行政處罰并用進(jìn)行必要的法律控制是完善行政處罰實(shí)施制度的必要選擇。基于此，必須確立行政處罰并用的法律原則、規(guī)定行政處罰并用的禁止事項(xiàng)、明確行政處罰并用的適法主體、規(guī)范行政處罰并用的程序規(guī)則。 

行政處罰并用是行政處罰適用過程中一個(gè)非常重要的理論和實(shí)踐問題，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”該條既是對(duì)行政處罰“一事不再罰”原則的確立，又是行政處罰并用的法律基礎(chǔ)，因?yàn)樵摋l僅僅將行政主體對(duì)當(dāng)事人同一個(gè)違法行為不得給予兩次以上處罰的種類限定在罰款這種單一處罰種類上，即是說，兩種不同種類的行政處罰可以合并使用。對(duì)于這一重大的理論和實(shí)踐問題，行政法學(xué)界并沒有給予廣泛關(guān)注,[1]由此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)行政處罰并用進(jìn)行系統(tǒng)研究。 

一、行政處罰并用的行政法理

所謂行政處罰并用，是指行政主體對(duì)行政相對(duì)人同一個(gè)違法行為給予兩種以上罰則的行政處罰。首先，行政處罰并用發(fā)生在行政處罰的適用中，即發(fā)生在行政主體對(duì)違法行為人進(jìn)行實(shí)際處罰的過程中。只有當(dāng)行政主體將法律規(guī)定與行政違法行為結(jié)合起來處置時(shí)才會(huì)發(fā)生處罰并用問題。進(jìn)一步講，行政處罰并用不是一個(gè)立法層面或者行政處罰制度層面的問題。《行政處罰法》有行政處罰適用的專門規(guī)定，但在對(duì)行政處罰適用作規(guī)定時(shí)沒有針對(duì)行政處罰并用作出規(guī)定，這便為這一問題的理論分析和實(shí)際運(yùn)作帶來了麻煩。其次，行政處罰并用的違法行為是“一”，而不是“二”或更大的行為數(shù)量。即是說，一個(gè)違法行為和兩個(gè)以上違法行為是區(qū)分行政處罰并用的前提條件，對(duì)于當(dāng)事人在同一狀態(tài)下的兩個(gè)違法行為適用兩種處罰不是處罰并用。由于違法行為中的“一”是處罰并用概念的前提，因此，行政處罰并用很容易被人們誤認(rèn)為行政主體違反了“一事不再罰”原則。再次，行政處罰并用是兩個(gè)不同罰則的合并使用，而不是一個(gè)罰則的重復(fù)使用。罰則本是行政處罰理論中的一個(gè)較為原始的概念，它是就行政處罰的具體形式而論的，《行政處罰法》將行政處罰罰則的概念用行政處罰種類的概念予以取代，這種取代的科學(xué)性是值得質(zhì)疑的.[2]兩個(gè)以上不同罰則的混合使用是行政處罰并用最為實(shí)質(zhì)性的問題，因?yàn)樗婕暗叫姓幜P對(duì)違法行為人處置的力度。最后，行政處罰并用是以行為為標(biāo)的的，而不是以違法行為人為標(biāo)的的。換言之，行政處罰并用是一個(gè)違法行為中的并用，而不是針對(duì)一個(gè)當(dāng)事人的并用，行為是并用的基礎(chǔ)，行政相對(duì)人的數(shù)量、行政相對(duì)人的形式都與并用沒有直接的關(guān)聯(lián)性。上列諸點(diǎn)是行政處罰并用質(zhì)的規(guī)定性。那么，行政處罰并用的行政法理究竟為何呢？這是行政處罰并用理論必須予以澄清的問題。對(duì)此，筆者將從以下方面予以解釋。

第一，從違法競(jìng)合的角度解釋。所謂違法競(jìng)合是指行政違法行為人[3]一個(gè)違法行為觸犯了兩個(gè)以上行政法條款的情形。行政違法行為比刑事、民事違法行為在法治實(shí)踐中的表現(xiàn)都要復(fù)雜一些，這既由行政處罰規(guī)范事態(tài)的復(fù)雜性所決定，又由行政違法行為發(fā)生概率相對(duì)較高所決定。前者是說行政法對(duì)社會(huì)關(guān)系的設(shè)定是最多的，從一定意義上講，行政法設(shè)定的社會(huì)關(guān)系是刑事法律關(guān)系、民事法律關(guān)系成立的基礎(chǔ)。[4]其所設(shè)定關(guān)系的復(fù)雜性使介人其中的行為所觸及到的關(guān)系亦相對(duì)較多。例如，一個(gè)違反廣告法的行政違法行為可能同時(shí)觸及到產(chǎn)品質(zhì)量法關(guān)系、消費(fèi)者權(quán)益法關(guān)系、文化行政法關(guān)系等等。后者是說行政違法在所有違法行為中發(fā)生的概率是最高的，要比民事、刑事違法率高出上萬倍。行政法本身就是一個(gè)類的概念，即我們通常所說的法律群，在這一類的概念之下，有諸多具體的法律形式，這些法律形式亦設(shè)定了諸多具體的禁止性事項(xiàng)。行政違法行為人一個(gè)行為常常置于無數(shù)行政法規(guī)范的包圍之中，而包圍這一違法行為的行政法規(guī)范都可能沒有相應(yīng)的處罰形式。在行政法適用中，每個(gè)行政法規(guī)范都可以對(duì)行政相對(duì)人的某一行為說不，這便決定了一個(gè)違法行為通過多個(gè)法律設(shè)定的不同處罰種類予以處罰的情形，這是行政處罰并用的第一個(gè)行政法理解釋。在行政法適用中，一個(gè)法典中的不同條文、幾個(gè)規(guī)制同一事項(xiàng)的不同法典、一個(gè)規(guī)定兩個(gè)完全不同事項(xiàng)的行政法典[5]都可能導(dǎo)致處罰并用的發(fā)生。

第二，從過罰相當(dāng)?shù)慕嵌冉忉尅＿^罰相當(dāng)或稱過與罰相適應(yīng)是從刑事法中的罪刑相適應(yīng)原則移植過來的。刑事法律中的罪刑相適應(yīng)是指行為人對(duì)自己的犯罪行為必須負(fù)責(zé)任，而所負(fù)責(zé)任與行為人的主觀惡性、行為本身的危害后果要一致起來，不能出現(xiàn)罪與刑的脫節(jié)。“當(dāng)然，這種把懲罰的嚴(yán)厲程度和犯罪的嚴(yán)重程度加以聯(lián)系的方式要受到許多難題的困擾，假如我們想要嚴(yán)格地按字面來理解它的話。這些難題中最首要的難題是相當(dāng)平常的：即使可能把所有犯罪都按相對(duì)的嚴(yán)重程度加以排列，我們進(jìn)行比較的出發(fā)點(diǎn)或基礎(chǔ)也必須是一種犯罪，對(duì)這種犯罪的刑罰是法定的而不是通過同其他犯罪的比較而予確定。我們必須從某一點(diǎn)出發(fā)，而且這一出發(fā)點(diǎn)實(shí)際上傾向于是對(duì)某一特定犯罪的傳統(tǒng)或通常的懲罰。其次，什么東西介于犯罪導(dǎo)致的客觀危害和引起該犯罪的主觀惡意之間而成為‘嚴(yán)重性’的尺度，是不明確的。過失導(dǎo)致一個(gè)城市的毀滅比故意傷害一名警察更惡嗎？或者，我們是否應(yīng)當(dāng)關(guān)注客觀危害和主觀惡性兩者？第三，如果提到犯罪行為的主觀惡性，依靠人的判斷能揭示并且比較不同人的動(dòng)機(jī)、誘惑、機(jī)會(huì)和惡性嗎？無疑，如果我們認(rèn)為在一般情況下犯罪的種類只是模糊地體現(xiàn)著實(shí)際發(fā)生的具體犯罪，那么我們就可能接近這樣一種思想，即懲罰的嚴(yán)厲程度應(yīng)同各不同犯罪的不同‘罪惡’或嚴(yán)重程度相適應(yīng)。我們可以在故意傷害和非故意傷害之間作出幾點(diǎn)大體上的區(qū)別：我們可以承認(rèn)誘惑和軟弱的標(biāo)準(zhǔn)之類型，并且使用這些標(biāo)準(zhǔn)的類型來減輕或加重對(duì)一特定種類犯罪的標(biāo)準(zhǔn)之懲罰的嚴(yán)厲程度。我們將在后面探討這樣一種大體的傳統(tǒng)之標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)目的。但是，我們必須記住它只是大體上的。” [6]行政處罰中過罰相適應(yīng)是指行政違法行為人實(shí)施行為的主觀惡性和危害后果要與其最后承擔(dān)的處罰責(zé)任對(duì)應(yīng)起來。此處所講的對(duì)應(yīng)既包括違法行為人的責(zé)任要與其實(shí)施的違法行為的質(zhì)相對(duì)應(yīng)，又要與其實(shí)施的違法行為的量相對(duì)應(yīng)。質(zhì)的對(duì)應(yīng)是指行為人行為的危害范疇如果存在于精神領(lǐng)域，行為人就要承擔(dān)更多的精神責(zé)任，行為人行為的危害范疇如果存在于物質(zhì)領(lǐng)域，行為人就要承擔(dān)更多的物質(zhì)責(zé)任。我國將當(dāng)事人違法行為分為營業(yè)性與非營業(yè)性并分別給予不同處罰的制度就充分考慮了行為的質(zhì)，即違法行為及其責(zé)任在質(zhì)上的適應(yīng)性。量的對(duì)應(yīng)則是指行為人行為的危害程度如果能夠用數(shù)量計(jì)算或者能夠作出非常間接的量上的估算，其所負(fù)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與危害的程度在量上對(duì)應(yīng)。行政處罰的責(zé)任形式即罰則是非常有限的，《行政處罰法》僅僅將處罰種類限制在六類，這與刑事處罰的責(zé)任形式不可比擬，尤其與行政處罰制裁的量無可比擬。以行政處罰中最嚴(yán)厲的行政拘留為例，最高期限亦僅僅為15日，但是，行政違法行為的狀況以及法律關(guān)于行政處罰適用范疇的狀況卻是另一種格局。質(zhì)言之，我國行政處罰的罰則與行政處罰違法行為的類型和違法行為的性質(zhì)基本上是對(duì)應(yīng)不起來的，即罰則的量度低于違法行為的量度，這在單個(gè)行政處罰中表現(xiàn)得最為突出，那么，處罰并用便是解決這一問題的主要手段。例如，《中華人民共和國煙草專賣法》第31條第二款規(guī)定：“承運(yùn)人明知是煙草專賣品而為無準(zhǔn)運(yùn)證的單位、個(gè)人運(yùn)輸?shù)模蔁煵輰Ｙu行政主管部門沒收違法所得，并處罰款。”即此一違法行為只有將沒收違法所得與罰款并用才能做到過與罰相適應(yīng)。

第三，從執(zhí)法體制的角度解釋。行政法的適用與行政執(zhí)法體制的關(guān)系密不可分，不同的執(zhí)法體制會(huì)使行政處罰的適用呈現(xiàn)不同的狀態(tài)。這中間的關(guān)系原理基本上是這樣的：執(zhí)法體制愈分散，行政處罰適用就愈分散，導(dǎo)致行政處罰并用的狀態(tài)愈少。因?yàn)榉稚⒌膱?zhí)法體制將導(dǎo)致各個(gè)行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職權(quán)行使管理權(quán)，對(duì)于了一個(gè)行為違反其他法律的情形可以不予過問；執(zhí)法體制愈集中，行政處罰適用就愈集中，反之，行政處罰的并用則會(huì)增多，因?yàn)椋械膱?zhí)法制度常常將違反兩種不同法律的違法行為并而處置，合并處置的結(jié)果便是行政處罰的并用。《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”該條為我國行政處罰權(quán)的相對(duì)集中提供了法律依據(jù)，依該條規(guī)定，在多年嘗試的基礎(chǔ)上，[7]2002年8月國務(wù)院了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，使我國行政處罰機(jī)制相對(duì)集中，集中以后一個(gè)行政執(zhí)法部門能夠行使多個(gè)部門的處罰權(quán)限，其有權(quán)利對(duì)一個(gè)行政違法行為的違法情形作出全面判斷，對(duì)一個(gè)違法行為所觸犯的多個(gè)行政法條文的情形了如指掌。如城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法主體集中了環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、公安交通管理等若干方面的處罰權(quán)，而一個(gè)違法行為違反上列規(guī)定的情形便可導(dǎo)致處罰并用。

第四，從違法主體的特殊類型解釋。行政處罰并用是以行政違法行為為對(duì)象的，即并用是針對(duì)一定行為的并用，這是沒有爭議的。但是，當(dāng)我們分析違法行為時(shí)不能不聯(lián)系到違法行為的實(shí)施者，即違法行為的主體。主體是行為的發(fā)動(dòng)者，是行為過程的決定者，是行為結(jié)果的受益者或承受者。因此，當(dāng)一個(gè)行政主體針對(duì)某一個(gè)違法行為確定并用時(shí)，它將并用的罰則與違法行為的責(zé)任人結(jié)合起來。事實(shí)上，違法行為的“一”并不必然代表行為主體的“一”，即一個(gè)違法行為的行為主體常常有多元化的傾向，要么兩個(gè)主體實(shí)施了一個(gè)違法行為，要么作為組織的主體實(shí)施了違法行為，而作為組織中的個(gè)人則是這一違法行為的決定者。處罰機(jī)關(guān)要根據(jù)主體的不同情況進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，也就是說，行政主體針對(duì)一個(gè)違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，要根據(jù)主體的不同情況并用兩個(gè)以上的處罰，對(duì)于每個(gè)主體而言，處罰種類可能是一個(gè)，但對(duì)于違法行為而言處罰種類則是一種并用狀態(tài)。例如，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條規(guī)定，對(duì)于造成環(huán)境污染的部門除由相應(yīng)的企事業(yè)單位承擔(dān)責(zé)任外，相關(guān)的責(zé)任人員亦應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)在對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，對(duì)于一個(gè)違法行為常并用兩個(gè)以上的行政處罰形式，一個(gè)是針對(duì)違法行為中的法人，另一個(gè)則是針對(duì)直接責(zé)任人。行政相對(duì)人共同實(shí)施違法行為的情況亦可能帶來在一個(gè)行政違法行為中的處罰并用。

綜上，筆者認(rèn)為，行政處罰并用具有深刻的行政法理。

二、行政處罰并用的法律類型

在行政行為理論中，有諸多復(fù)雜的行政行為類型，這些復(fù)雜的行政行為類型對(duì)于我們研究行政處罰并用有一定的參考意義。第一種復(fù)雜的行政行為類型是共同行政行為，而共同行政行為本身還有諸多的具體類型，如行為主體為兩個(gè)以上，行為對(duì)象是一個(gè)的稱為積極的共同行政行為；行為主體為一個(gè)，行為對(duì)象為多個(gè)的稱為消極的共同行政行為，兩方都為兩個(gè)以上的則稱之為混合的共同行政行為。共同行政行為的理論可以用來指導(dǎo)我們分析行政處罰并用，尤其在行政處罰并用類型的劃分上具有一定的意義。例如，兩個(gè)以上行政主體對(duì)一個(gè)行政相對(duì)人作了兩個(gè)不同種類的行政處罰，而這樣的處罰就存在于共同行政行為之中。第二種復(fù)雜的行政行為類型是復(fù)合式行政行為，即一個(gè)總的行政行為之中包括了若干不同層次的具體行政行為，如一個(gè)主行政行為中包括了若干從行政行為，或者兩個(gè)主行政行為由一個(gè)從行政行為支撐等。行政行為類型理論在我國是需要予以完善的，由于本部分主要是針對(duì)處罰并用類型的研究，行政行為的類型不是本文的重點(diǎn)，因此，在這里不予展開討論，但無論如何行政行為的分類理論對(duì)行政處罰并用的類型有決定性意義。綜觀行政法治實(shí)踐中行政處罰并用的情況，筆者認(rèn)為，可以將其概括為下列類型。

其一，一個(gè)單一違法行為中的處罰并用。所謂一個(gè)單一違法行為，是指由一個(gè)自然人或者一個(gè)法人實(shí)施了法律禁止的某一種單一狀態(tài)的違法行為情形。在單一違法行為情形下，違法行為人是單一的，或者是一個(gè)自然人，或者是一個(gè)法人，而且這個(gè)違法行為中的自然人或法人是唯一能夠承擔(dān)法律責(zé)任的主體。如在法人違法的情形下只有法人對(duì)其違法行為負(fù)責(zé)，而法律沒有要求法人中的負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人負(fù)連帶責(zé)任。例如，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第42條第二款規(guī)定：“違反本法第6條的規(guī)定將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利的，吊銷勘查許可證、采礦許可證，沒收違法所得并處以罰款。”此條的處罰對(duì)象是法人，而對(duì)其進(jìn)行的處罰形式是三種處罰的并用；在單一違法行為的情形下，違法行為也是單一的，即當(dāng)事人所違反的是一個(gè)法律規(guī)范的規(guī)定，而不是兩個(gè)以上法律規(guī)范的規(guī)定。再如，《中華人民共和國漁業(yè)法》第37條規(guī)定：“外國人、外國漁船違反《漁業(yè)法》第8條規(guī)定，擅自進(jìn)人中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)的，漁業(yè)行政主管部門或其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)令其離開或者將其驅(qū)逐，并可處以罰款和沒收漁獲物、漁具。”該條規(guī)定對(duì)一個(gè)當(dāng)事人、一個(gè)違法行為給予了三種類型的處罰形式，即驅(qū)逐出境、罰款和沒收。單一違法行為中的處罰并用在絕大多數(shù)情況下是一種羈束的行政行為，即處罰機(jī)關(guān)必須將兩種以上的行政處罰合并使用，沒有裁量的余地。

其二，一個(gè)復(fù)合違法行為中的處罰并用。我國行政法學(xué)理論中沒有復(fù)合違法這個(gè)概念， [8]但是，在行政訴訟中諸多共同行政訴訟，尤其被告為兩個(gè)以上的積極共同訴訟就是由行政相對(duì)人的合并違法引起的。所謂復(fù)合違法，是指一個(gè)行為人實(shí)施了一個(gè)違法行為，但這個(gè)違法行為違反了兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政法規(guī)范。在復(fù)合違法的狀態(tài)下，行為主體是一個(gè)，即或者一個(gè)自然人、或者一個(gè)法人，行為人的行為也是一個(gè)，就是說行為人只有一個(gè)主觀上的故意和過失，所造成的損失也是一個(gè)，但其所違反的行政法規(guī)則是兩個(gè)或者兩個(gè)以上。這相當(dāng)于刑事法律中的牽連犯，就是行為人為了實(shí)施一個(gè)犯罪而觸犯了另一個(gè)罪名。 [9]一個(gè)復(fù)合違法行為在行政處罰中的并用不是由某一單一法律規(guī)范框定的，只有當(dāng)行政主體對(duì)某一違法行為人適用行政處罰時(shí)才能發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)復(fù)合的違法行為，因此應(yīng)當(dāng)予以處罰并用。如違法行為人為了從事醫(yī)療行業(yè)的活動(dòng)，在沒有辦理衛(wèi)生許可、工商許可、稅務(wù)許可的情況下便開展醫(yī)治活動(dòng)，并在醫(yī)治中造成了事故。當(dāng)事人這一違法行為對(duì)于當(dāng)事人來講主觀故意只有一個(gè)，危害后果甚至也是一個(gè)，但是，該行為卻違反了工商行政法、衛(wèi)生行政法、稅務(wù)行政法、治安處罰法等四個(gè)以上的行政法規(guī)范。顯然，對(duì)于當(dāng)事人這樣一個(gè)違法行為只能用復(fù)合式違法進(jìn)行定性，而這樣的復(fù)合式違法所帶來的必然是合并式行政處罰。進(jìn)一步講，行政相對(duì)人要承擔(dān)各個(gè)部門法中規(guī)定的行政處罰形式，或者被取締、或者被沒收財(cái)產(chǎn)、或者被罰款、或者被治安拘留。上列諸種都可以同時(shí)用于行政相對(duì)人此一種違法行為上。

其三，一個(gè)單一違法行為中復(fù)合主體的處罰并用。依據(jù)共同行政行為理論，一個(gè)行政主體常常對(duì)多個(gè)違法當(dāng)事人作出一個(gè)同樣的具體行政行為，或者在一個(gè)同一的具體行政行為中涉及到了兩個(gè)以上的當(dāng)事人。同樣行政行為是共同行政行為的一種類型，在這個(gè)共同行政行為中有多個(gè)當(dāng)事人具有同樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，雖從訴訟理論中將這些行政行為稱為同樣行政行為，但就整個(gè)行為過程看則是一個(gè)共同行政行為，因?yàn)橐疬@一行政行為的法律事實(shí)是一個(gè)，這一行政行為中的權(quán)利和義務(wù)也基本上是一個(gè)，只是權(quán)利義務(wù)主體中的行政主體為“一”而相對(duì)一方為“多”，這種“一”與“多”同時(shí)存在于一個(gè)法律事實(shí)之中。還要指出的是，這里的同樣行政行為是從大的行為類型而論的，比如都是行政處罰行為。而行為的具體形式則是不同的，正是這種行為形式的不相同性使行政處罰合并有了存在空間。同一行政行為則是指行政主體的一個(gè)行政行為中涉及的行政相對(duì)人其權(quán)利義務(wù)不可分割，而在同樣行政行為下權(quán)利和義務(wù)則可以予以分割。例如，五個(gè)農(nóng)民在自己的責(zé)任田上違法聯(lián)合建起一棟樓房，行政機(jī)關(guān)可以作一個(gè)行政處罰行為，其中的權(quán)利義務(wù)對(duì)五人都有利害關(guān)系，這便是一個(gè)同一行政行為，而當(dāng)事人則是多個(gè)。再如治安違法中，若干肇事者共同實(shí)施一個(gè)違法行為，公安機(jī)關(guān)對(duì)若干當(dāng)事人作出一個(gè)同樣的行政行為，其中各個(gè)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)能夠被分離開來。這兩種情形的復(fù)合主體都可以帶來行政處罰的并用。如上述后一例子中，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)五個(gè)人根據(jù)情節(jié)輕重并用罰款、行政拘留、警告等不同的罰則，在這種情況下，并用是對(duì)一個(gè)行為而言的，不同主體可能承受了不同的處罰種類。在上述前一例子中，土地管理機(jī)關(guān)可以并用拆除違章建筑、罰款沒收一定財(cái)物、警告等不同的罰則，但這幾個(gè)不同罰則所面對(duì)的主體是相同的。

其四，一個(gè)復(fù)合違法行為中復(fù)合主體的處罰并用。行政違法行為的復(fù)合性與行政違法主體的復(fù)合 性沒有必然聯(lián)系，而二者也沒有理論上的可比性。即是說，復(fù)合性違法行為可以是一個(gè)主體實(shí)施的，也可以是多個(gè)主體共同實(shí)施的。反過來說，多個(gè)主體即可以實(shí)施一個(gè)單一的違法行為，又可以實(shí)施我們稱之為復(fù)合式的違法行為。二者雖沒有邏輯上的關(guān)聯(lián)性，但是，復(fù)合式主體實(shí)施復(fù)合的行政違法行為都足以構(gòu)成行政處罰并用的一個(gè)獨(dú)立類型。具體地講，在一個(gè)違法行為的狀態(tài)下，從違反法律規(guī)定的情形看是多個(gè)違法情形，即這一行為違反了兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政法規(guī)范。而在這一違法行為中，主體是多個(gè)當(dāng)事人。例如，在某一林木違法的行政案件中，三個(gè)當(dāng)事人為了通過從林區(qū)運(yùn)走木材獲取非法利益而糾集在一起，并作了適當(dāng)分工，由甲負(fù)責(zé)從林區(qū)收購木材，由乙將收購的木材轉(zhuǎn)移出山，由丙將木材從林區(qū)運(yùn)往銷贓地。這三個(gè)人實(shí)施的行為分別違反了林業(yè)管理的三個(gè)法律規(guī)定，即非法收購木材、無出山證將木材轉(zhuǎn)移出山，無準(zhǔn)運(yùn)證運(yùn)輸木材。這三個(gè)違法行為人是這一違法行為的共同實(shí)施者，但三個(gè)人的行為卻觸犯了三個(gè)不同的行政法規(guī)范，而且三個(gè)規(guī)范中的處罰形式亦有所不同。林業(yè)管理機(jī)關(guān)只能將該案件作為一個(gè)違法行為來處理，而這一違法行為的主體和行為狀態(tài)都是復(fù)合性的。此種情形引起的處罰并用非常復(fù)雜，即可以并用于每一個(gè)不同的當(dāng)事人，也可以分別并用于三個(gè)不同的當(dāng)事人。

其五，處罰對(duì)象二元型處罰并用。我們知道，在行政法律責(zé)任理論中，存在連帶責(zé)任的理論。所謂連帶責(zé)任，是指在一個(gè)違法行為中，由一個(gè)行政責(zé)任人承擔(dān)一定的責(zé)任，其他相關(guān)責(zé)任人將主要責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任予以適當(dāng)分配的責(zé)任形式。連帶責(zé)任中責(zé)任主體是兩個(gè)或者兩個(gè)以上，而它們共同對(duì)一個(gè)違法行為負(fù)責(zé)。一般的法律條文對(duì)于這種連帶責(zé)任都有所反映，當(dāng)然，前提是具有連帶責(zé)任存在的條件。例如《中華人民共和國電力法》第67條規(guī)定：“違反本法第49條第二款規(guī)定，減少農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用電指標(biāo)的，由電力管理部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)有關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員給予行政處分；造成損失的，責(zé)令賠償損失。”《中華人民共和國公路法》第74條也有一個(gè)類似規(guī)定，在這一規(guī)定中，處罰對(duì)象是二元型的，即既要處罰作為法人的組織，又要處罰作為法人中的自然人，一般是負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人。我國有關(guān)環(huán)境違法處罰中的情形基本上都是這樣的結(jié)構(gòu)，而行政機(jī)關(guān)在制作行政處罰書時(shí)將二元寫在一起， [10]并用不同的處罰種類。

三、行政處罰并用的法律控制

國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》指出：“相對(duì)集中行政處罰權(quán)是行政處罰法確立的一項(xiàng)重要制度。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，要嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰法的各項(xiàng)規(guī)定，保證全面、正確地實(shí)施行政處罰法，促進(jìn)政府和政府各部門嚴(yán)格依法行政。” [11]《行政處罰法》第4條也規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”由此可見，行政處罰法治化是我國行政處罰制度改變和完善的始點(diǎn)和終點(diǎn)，其中行政處罰并用是行政處罰適用中最為敏感的問題，這是因?yàn)椋环矫妫姓幜P并用是行政法治在一定階段的必然，因?yàn)闆]有并用可能難以做到過罰相當(dāng)；另一方面，行政處罰并用必須依法為之，對(duì)行政處罰并用進(jìn)行必要的法律控制是完善行政處罰實(shí)施制度的必要選擇。筆者對(duì)行政處罰并用的法律控制提出下列建議。

（一）關(guān)于行政處罰并用的法律原則。《行政處罰法》關(guān)于行政處罰適用作了不少原則和制度上的規(guī)定，就制度規(guī)定而論，規(guī)定了行政處罰中從輕或減輕處罰的情形，行政處罰追訴時(shí)效制度、行政處罰責(zé)任追究的年齡等等。就行政處罰適用的原則而論，如第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”這實(shí)際上是對(duì)處罰與糾正違法行為相結(jié)合原則的規(guī)定，尤其規(guī)定對(duì)于行政相對(duì)人同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰等。《行政處罰法》在規(guī)定罰款不得并用時(shí)，對(duì)其他形式處罰的并用留下了一個(gè)非常大的空間，主要體現(xiàn)在：一方面，罰款與其他行政處罰可以并用；另一方面，其他行政處罰相互之間可以并用。由于諸種行政處罰形式幾乎都可以并用，這必然使行政處罰的操作遇到諸多障礙。在筆者看來，由于《行政處罰法》是在我國行政處罰實(shí)施的規(guī)范化程度和行政處罰制度化程度還不高的背景下制定的，因此沒有對(duì)行政處罰并用的原則作出規(guī)定。盡管法律沒有規(guī)定處罰并用的制度規(guī)則甚至原則，但執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)必須尋求相應(yīng)的原則，正如杰尼索夫所指出的：“司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不得借口立法的不完備而不解決案件。他們應(yīng)解決在法律中尋找不到直接答案的問題。在某些案件中立法如不完備，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)則采用類推的方法—法律的類推與法的類推。這種方法即是對(duì)于某一事物引用規(guī)定最相似之條款或就該國立法與政策之總精神而引用適當(dāng)?shù)臈l款。如法律中對(duì)于如何解決該具體案件如無直接的指示，就應(yīng)該根據(jù)與該事件最相適合的法律來解決，或根據(jù)國家立法的總原理與政府的政策（法的類推）來解決。” [12]即是說，行政機(jī)關(guān)必須依相應(yīng)的原則實(shí)施處罰并用。筆者認(rèn)為，《行政處罰法》總則部分規(guī)定的公平原則、公正原則、過罰相適應(yīng)等原則應(yīng)當(dāng)是第一層次的原則；第二層次的原則應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政處罰適用的原則，如罰款不能并用原則等；第三層次的原則應(yīng)當(dāng)是行政處罰并用的獨(dú)有原則。筆者認(rèn)為，質(zhì)量對(duì)應(yīng)原則應(yīng)當(dāng)成為處罰并用的特有原則，即根據(jù)違法行為的性質(zhì)確定處罰種類、確定處罰中何種處罰為主、何種為輔。如果某一處罰使一違法行為人的過錯(cuò)和責(zé)任對(duì)應(yīng)起來了，此時(shí)就不應(yīng)當(dāng)再選擇新的處罰種類，即應(yīng)當(dāng)排斥并用。

（二）關(guān)于行政處罰并用的禁止事項(xiàng)。我國目前行政法規(guī)范中除了罰款不能并用兩次外，對(duì)其他并用似乎沒有限制，主要體現(xiàn)為：一是我國法律在規(guī)定處罰并用時(shí)，幾乎都是羈束性規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)必須將兩個(gè)不同的行政處罰形式共同使用，而不是選擇是否合并使用。例如，《中華人民共和國電力法》第63條規(guī)定：“違反本法第25條規(guī)定，未經(jīng)許可，從事供電或者變更供電營業(yè)區(qū)的，由電力管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款。”該條規(guī)定的三個(gè)處罰形式似乎是處罰機(jī)關(guān)必須選擇的。二是我國相關(guān)法律文件雖沒有規(guī)定處罰并用，但也沒有規(guī)定禁止并用的問題。例如，《中華人民共和國民用航空法》第203條規(guī)定：“違反本法第35條的規(guī)定，未取得生產(chǎn)許可證書、維修許可證書而從事生產(chǎn)維修活動(dòng)的，違反本法第92條、第147條第二款的規(guī)定，未取得公共航空運(yùn)輸經(jīng)營許可證或者通用航運(yùn)經(jīng)營許可證而從事公共航空運(yùn)輸或者經(jīng)營性通用航空的，國務(wù)院民用航空主管部門可以責(zé)令停止生產(chǎn)、維修或者經(jīng)營活動(dòng)。”該條雖只規(guī)定了一種處罰形式，但并沒有禁止行政機(jī)關(guān)并用其他處罰手段。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)就常常在法律規(guī)定只有一種處罰形式的情況下并用其他處罰形式。上述表明，國家應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范對(duì)行政處罰并用作一些禁止性規(guī)定。首先，可以規(guī)定在法律規(guī)定只有一種處罰形式的情況下禁止行政機(jī)關(guān)并用其他處罰，這樣的禁止性規(guī)定對(duì)于行政處罰制度的完善并不多余，而且我們可以通過在《行政處罰法》中設(shè)立修正案的方式、或者制定單行法典的方式確立這樣的制度，換言之，該制度的確立并沒有法律上的障礙。其次，法律應(yīng)當(dāng)禁止兩種處罰種類接近的處罰形式的并用。例如罰款、沒收財(cái)物、退還原物等基本上都是經(jīng)濟(jì)性制裁，若干種經(jīng)濟(jì)性制裁同時(shí)使用既可能讓行政相對(duì)人無法承受，又有可能無法執(zhí)行。再次，根據(jù)違法行為的性質(zhì)確定處罰并用的種類，如可以禁止在經(jīng)濟(jì)性的違法行為中進(jìn)行精神處罰的并用，或在精神性的違法行為中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的并用。

（三）關(guān)于行政處罰并用的適法主體。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)履行原由多個(gè)部門行使的職權(quán)。” [13]顯然，相對(duì)集中行政處罰權(quán)以后，行政處罰的主體由原來的相對(duì)分散化變得相對(duì)集中化。行政處罰并用是基于一個(gè)違法行為而論的，依行政法理論，一個(gè)違法行為只能由一個(gè)主體追究責(zé)任，如果當(dāng)事人的違法行為確實(shí)違反了多個(gè)行政法規(guī)范，對(duì)多個(gè)行政管理職能部門的管理過程造成了阻滯，那么，多頭部門應(yīng)當(dāng)具有追究當(dāng)事人違法行為的權(quán)利。但是，這樣的追究同樣不能分散進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)集中以后進(jìn)行，即若干行政機(jī)關(guān)可以針對(duì)當(dāng)事人的這一行為實(shí)施一個(gè)共同行政行為。在這種共同行政行為中，行為主體只是一個(gè)而不是多個(gè)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)后行政處罰并用的情形將會(huì)增多，正如前述，在這種情況下，一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使了多個(gè)領(lǐng)域的處罰權(quán)，必須將一個(gè)行為違反多個(gè)行政法規(guī)范的情形予以集中和統(tǒng)一。由此而論，行政處罰并用的主體應(yīng)當(dāng)通過法律手段限定為一個(gè)主體。

（四）關(guān)于行政處罰并用的程序規(guī)則。《行政處罰法》本身就是一個(gè)有關(guān)行政處罰的程序法，其中的主要內(nèi)容是有關(guān)的程序條款，如行政處罰設(shè)定的程序，行政處罰管轄、行政處罰適用，尤其關(guān)于行政處罰的決定規(guī)定了三個(gè)相互聯(lián)系的程序規(guī)則，即簡易程序、一般程序和聽證程序等。當(dāng)然，還規(guī)定了行政處罰的執(zhí)行程序。其中一些程序規(guī)定是非常具體的，例如《行政處罰法》第37條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”該法對(duì)行政處罰決定規(guī)定了四種情形，包括應(yīng)受處罰的情形、不予處罰的情形、不得給予處罰的情形、案件移送的情形。這些規(guī)定從表層看是非常具體的，但是，若從深層分析則存在一些問題，例如，它沒有涉及到行政處罰并用的程序問題，而我國的一些部門行政管理法在規(guī)定行政處罰并用以后亦沒有規(guī)定并用的程序，例如，《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第44條規(guī)定：“外資金融機(jī)構(gòu)違反本條例第四章的有關(guān)規(guī)定從事經(jīng)營的，中國人民銀行或其有關(guān)分行有權(quán)責(zé)令糾正、調(diào)整業(yè)務(wù)或者補(bǔ)足有關(guān)資金，并可以處以五千元至三萬元人民幣等值外匯的罰款。”這一并用的行政處罰依何種程序操作我們無從知曉。筆者認(rèn)為，行政處罰并用應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的程序規(guī)則，而目前行政處罰并用中并沒有主次之分，可以參照刑法中主刑與附加刑區(qū)別運(yùn)用的方式在行政處罰中將主罰與附加罰予以區(qū)分，然后，可以規(guī)定若主罰能夠達(dá)到制裁目的的就不能再適用附加罰。 

注釋:

[1]對(duì)于行政處罰競(jìng)合，我國行政法學(xué)界有一些研究，但是，行政處罰競(jìng)合與行政處罰并用不是同一意義的概念，處罰競(jìng)合是針對(duì)行政處罰行為人的違法性質(zhì)及這種違法性質(zhì)在處罰過程中的職能交叉而使用的，它主要不是針對(duì)行政相對(duì)人處罰中的種類，二者可能有部分重合關(guān)系，但不是一個(gè)范疇的問題。

[2]行政處罰的種類在傳統(tǒng)教科書中主要指行政處罰所分布的行政管理領(lǐng)域，如工商行政處罰、稅務(wù)行政處罰、物價(jià)行政處罰、土地行政處罰等。而處罰的責(zé)任形式是罰則，這與刑事責(zé)任中的罰金一致起來了。因此，筆者認(rèn)為，行政處罰法將罰則改為種類欠妥當(dāng)。

[3]在刑事法學(xué)中，對(duì)犯罪嫌疑人的稱謂一般用行為人，筆者為了將刑事法律中的行為人與行政法中的當(dāng)事人予以區(qū)分便使用了行政違法行為人概念。

[4]行政法所設(shè)定的關(guān)系形式對(duì)其他部門法的影響是巨大的，在法治實(shí)踐中，民事法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的確定常常要以行政法關(guān)系為基礎(chǔ)。如2006年9月11日，南京市中級(jí)法院審理的一起火車軋斷少年左腿案，就是依據(jù)行政法規(guī)范作出的民事調(diào)解。案情如下：陳秋就讀于棲霞區(qū)堯化門一所外來人口流動(dòng)學(xué)校，距校門口60米就是一條鐵路。校門口的石梯可以直通到鐵路旁。2004年11月26日中午，陳秋放學(xué)回家，見鐵路上停著一輛火車，就與幾個(gè)小朋友一起通過石梯走到鐵軌上，爬上火車車廂玩耍，這時(shí)火車突然啟動(dòng)，陳秋慌忙從車廂跳下，結(jié)果左腳被拖入車底，被火車軋成6級(jí)傷殘。2006年3月17日，南京市棲霞區(qū)法院開庭審理此案。律師當(dāng)庭出示兩張照片，證明陳秋受傷，鐵路部門存在嚴(yán)重過錯(cuò)。一張照片是學(xué)校門前的石梯沒設(shè)防護(hù)措施，上了石梯就是鐵軌，石梯的不設(shè)防讓小學(xué)里的孩子們能輕易走上鐵軌，極易發(fā)生危險(xiǎn)；另一張照片是緊鄰鐵路兩邊是一座村莊，證明這段鐵路不在荒郊野外的無人區(qū)，人口眾多的村莊到鐵路的最短距離不足50米，附近還有小學(xué)，但鐵路兩旁卻不見護(hù)欄等隔離設(shè)施，顯然違反了2005年4月起實(shí)施的國務(wù)院《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》中“鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)邊界設(shè)立標(biāo)樁，并根據(jù)需要設(shè)置圍墻、柵欄等防護(hù)設(shè)施”的規(guī)定。2006年5月11日，南京市棲霞區(qū)法院對(duì)此案作出公開判決：鐵路部門在直通鐵道的石梯處未設(shè)任何警示標(biāo)志和護(hù)欄，沒有盡到注意義務(wù)，應(yīng)對(duì)事故負(fù)主要責(zé)任，賠償陳秋各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失20.5萬余元。一審判決后，被告不服，向南京市中級(jí)法院提起上訴，經(jīng)南京市中級(jí)法院調(diào)解，鐵路部門同意賠償陳秋10萬元，并承擔(dān)一、二審案件所有的受理費(fèi)、訴訟費(fèi)。參見孟亞生：《左腿被火車軋傷少年獲賠10萬元》，載新華報(bào)業(yè)網(wǎng)：ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm，時(shí)間：2009年9月19日。

[5]行政法典與行政事態(tài)之間的關(guān)系非常復(fù)雜，一個(gè)行政事項(xiàng)常常有多個(gè)行政法典進(jìn)行規(guī)制。例如，我國有關(guān)城市建設(shè)的行政法規(guī)范就有多部，它們雖然處在不同的立法層次之中，但在規(guī)制事態(tài)的適用中兩個(gè)以上法典之間會(huì)有一定的重合；有時(shí)，規(guī)制兩個(gè)不同事項(xiàng)的行政法典在適用過程中也有可能重合，例如，調(diào)整土地行政管理的行政法規(guī)范有可能與調(diào)整稅收行政管理的行政法規(guī)范在適用中重合，而這兩個(gè)行政法規(guī)范調(diào)整的事態(tài)并不相近。一個(gè)典則中的多個(gè)條文之間的重合更是十分常見，例如，《中華人民共和國治安管理處罰法》在適用時(shí)就有多個(gè)條文之間會(huì)形成對(duì)事態(tài)調(diào)整的重合關(guān)系。

[6][英]h．哈特：《懲罰與責(zé)任》，王勇等譯，華夏出版社1989年版，第155—156頁。

[7]相對(duì)集中行政處罰權(quán)的起初嘗試是與行政綜合執(zhí)法結(jié)合在一起的，這都基于《行政處罰法》第16條的規(guī)定，后來在施行過程中，相對(duì)集中行政處罰權(quán)似乎成了一個(gè)獨(dú)立的東西，其不再與行政綜合執(zhí)法相等同。究竟將相對(duì)集中行政處罰權(quán)與行政綜合執(zhí)法放在一起進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，還是對(duì)它單獨(dú)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)是需要進(jìn)行探討的問題。

[8]復(fù)合違法是行政法治實(shí)踐中大量存在的問題，這種復(fù)合違法的狀況要比犯罪中的一個(gè)行為觸犯多個(gè)罪名的狀況常見得多，只是我國行政法學(xué)界的研究還沒有進(jìn)入到這個(gè)層次而已。在行政法學(xué)理論中構(gòu)設(shè)復(fù)合違法的概念和理論是非常有必要的。

[9]“牽連犯就是行為人實(shí)施某一犯罪，而其手段行為或者結(jié)果行為又觸犯其他罪名的情況。”參見鄒瑜主編：《法學(xué)大辭典》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第1157頁。

[10]參見謝發(fā)友、李萍主編：《產(chǎn)品質(zhì)量法新釋與例解》，同心出版社2000年版，第297—298頁。

[11]《行政法配套規(guī)定》，中國法制出版社2006年版，第95頁。

第8篇

行政處罰種類繁多，它對(duì)行政相對(duì)人利益的影響很大，因此需要對(duì)這種權(quán)力的行使規(guī)定一個(gè)正式而嚴(yán)格的程序以保障相對(duì)人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對(duì)當(dāng)事人的利益影響甚小，而正式、嚴(yán)格的行政程序一般手續(xù)繁瑣、費(fèi)用較高，國家所付出的較之當(dāng)事人受到保護(hù)的利益更大。《交通行政處罰規(guī)定》第十條規(guī)定了道路運(yùn)輸行政處罰簡易程序即：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下，對(duì)法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定”。第十五條規(guī)定“交通管理部門必須對(duì)案件情況進(jìn)行全面、客觀、公正地調(diào)查、收集證據(jù)；必要時(shí)，依照法律法規(guī)的規(guī)定可以進(jìn)行檢查”即為道路運(yùn)輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴(yán)格的調(diào)查、質(zhì)證、抗辯、決定、送達(dá)等規(guī)定，而簡易程序較為簡便，可以“當(dāng)場(chǎng)”作出決定。

2聽證程序

其目的在于保護(hù)行政相對(duì)人的重大利益，因?yàn)槁犠C能擴(kuò)大相對(duì)人的行政參與權(quán)，收集各方面意見和建議便于行政決策切實(shí)可行，通過為當(dāng)事人提供辯論、陳述自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)以避免行政機(jī)關(guān)片面地作出行政決定。

《交通行政處罰程序規(guī)定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎(chǔ)上，對(duì)“交通管理部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”；《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》規(guī)定行政許可的聽證程序“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施交通行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者交通行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項(xiàng)”〔第二十條〕；“交通行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益沖突的，實(shí)施機(jī)關(guān)在作出交通行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)力”。

聽證程序的核心是抗辯，即當(dāng)事人可以對(duì)于自己不利的證據(jù)提出異議并要求指控方加以證明，同時(shí)可以提出利于自己的證據(jù)。當(dāng)事人通過這種參與、介入對(duì)行政行為的事實(shí)和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權(quán)的恣意行使，保持了行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利的平衡。

3申辯和質(zhì)證程序

《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。執(zhí)法人員必須充分聽取當(dāng)事人意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納”。《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十四條規(guī)定“申請(qǐng)人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯”。

這些規(guī)定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時(shí)注意到以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，促使依法行政；二是允許當(dāng)事人申辯、質(zhì)證，可以澄清事實(shí)、避免失誤、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益；三是可以促進(jìn)法治觀念的形成。當(dāng)事人在申辯質(zhì)證過程中，可以增強(qiáng)維護(hù)主體權(quán)利的意識(shí)，受到生動(dòng)的法制教育，有利于法治觀念的培養(yǎng)。

4職能分離程序

(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規(guī)定由執(zhí)法人員調(diào)查或檢查、收集證據(jù)，而由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并作出處罰決定，重大復(fù)雜的違法行為導(dǎo)致的行政處罰還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。

(2)罰款決定的機(jī)關(guān)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)相分離。作出罰款決定的機(jī)關(guān)不得自行收繳罰款，由當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到指定的銀行交納罰款。同時(shí)罰款必須全部上交國庫，任何行政機(jī)關(guān)或個(gè)人都不得以任何形式私分截留。

5說明理由程序

《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條“規(guī)定執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)講認(rèn)定的違法事實(shí)處罰的理由和依據(jù)告知當(dāng)事人”。第二十條“交通管理部門…告知給予處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)…”。《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十七條規(guī)定“實(shí)施機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的決定的，…說明理由…”

理由，是行政決定作出者對(duì)法律、政策和自由裁量權(quán)所持的觀點(diǎn)的解釋說明，也就是對(duì)行政決定的事實(shí)依據(jù)和法律政策適用及其相互之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)。行政機(jī)關(guān)如果不對(duì)這種理由作出說明，就會(huì)使得行政權(quán)力行使趨于草率、專橫，當(dāng)事人往往也無法明了其理由及行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實(shí)施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權(quán)力的恣意行使、促進(jìn)合理、謹(jǐn)慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩(wěn)定性，對(duì)人民法院的司法審查也有助益能成立。

6資訊公開程序

資訊公開是現(xiàn)代行政程序的重要制度之一，指有關(guān)行政主體活動(dòng)的情況和資料，凡是涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開，任何公民、組織均可依法查閱或復(fù)制。資訊公開制度是行政相對(duì)人參與行政的體現(xiàn)，可以增進(jìn)公民對(duì)政府的信任，加強(qiáng)公民和政府之間的溝通和合作，調(diào)動(dòng)公民參與行政的積極性。此外，也便于公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。《交通行政處罰程序規(guī)定》和《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》都確立了公開原則，規(guī)定對(duì)行政處罰和行政許可的結(jié)果必須公布，后者還規(guī)定了進(jìn)行公示的方式。

7通知程序

通知指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為或其他管理活動(dòng)時(shí)，將應(yīng)該讓公民了解的事項(xiàng)通過一定的途徑告知。通知的對(duì)象不僅指利害關(guān)系人，有時(shí)也針對(duì)一般公眾。聽證程序中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在作出行政處罰決定之前“告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”；“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)”。

此外，還有一些其他的道路運(yùn)輸管理行政程序，如時(shí)效、回避等，在此不一一詳述。就前者，《交通行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的調(diào)查、送達(dá)、聽證等法定期限；關(guān)于后者，明確規(guī)定了在聽證程序中“當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的有權(quán)申請(qǐng)回避”。

第9篇

    一、認(rèn)識(shí)規(guī)范和限制行政自由裁量權(quán)工作的重要意義

    規(guī)范和限制行政自由裁量權(quán)是為了最大限度地避免行政行為中出現(xiàn)腐敗和不廉潔的現(xiàn)象，因此，要從行政行為的全過程來規(guī)范和限制自由裁量權(quán)。我局根據(jù)上岡鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和綜合執(zhí)法的具體情況，進(jìn)一步細(xì)化、量化，規(guī)范自由裁量權(quán)的行政行為，從源頭上規(guī)范行政執(zhí)法行為，杜絕人情案、關(guān)系案，對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提高依法行政的效率具有重要的意義，有利于執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)和綜合執(zhí)法局形象的提升。

二、行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則

（一）合法原則。實(shí)施行政處罰自由裁量權(quán)必須在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

（二）合理原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合立法目的，充分考慮、全面衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、執(zhí)法對(duì)象情況、危害后果等相關(guān)因素，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。

（三）過罰相當(dāng)原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)，與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。

（四）公開公平公正原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，向當(dāng)事人告知裁量所基于的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容；應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，公平、公正實(shí)施處罰，對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果相同的情況應(yīng)當(dāng)給予相同的處理。

（五）集體決策原則。一般問題科室會(huì)審，重大問題由局主要負(fù)責(zé)人主持會(huì)辦，按照誰主持會(huì)辦誰承擔(dān)責(zé)任的要求，堅(jiān)持集體討論原則。

三、健全規(guī)范配套制度

（一）查處分離制度。將綜合執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能進(jìn)行相對(duì)分離，使執(zhí)法權(quán)力分段行使，執(zhí)法人員相互監(jiān)督，建立既相互協(xié)調(diào)、又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

（二）執(zhí)法回避制度。執(zhí)法人員與其所管理事項(xiàng)或者當(dāng)事人有直接利害關(guān)系、可能影響公平公正處理的，不得參與相關(guān)案件的調(diào)查和處理。

（三）執(zhí)法公示制度。強(qiáng)化事前、事后公開，向社會(huì)主動(dòng)公開相關(guān)法律法規(guī)、行政執(zhí)法決定等信息。規(guī)范事中公示，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）執(zhí)法全過程記錄制度。對(duì)立案、調(diào)查、審查、決定、執(zhí)行程序以及執(zhí)法時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象、事實(shí)、結(jié)果等做出詳細(xì)記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，實(shí)現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理。

（五）重大執(zhí)法決定法制審核制度。對(duì)涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì)影響或引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系行政相對(duì)人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的案件，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行嚴(yán)格法制審核。

（六）案卷評(píng)查制度。上級(jí)主管部門可以結(jié)合工作實(shí)際，組織對(duì)綜合執(zhí)法局的行政執(zhí)法案卷評(píng)查，將案卷質(zhì)量高低作為衡量執(zhí)法水平的重要依據(jù)。

（七）執(zhí)法統(tǒng)計(jì)制度。對(duì)本局作出行政執(zhí)法決定的情況進(jìn)行全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，認(rèn)真分析執(zhí)法統(tǒng)計(jì)信息，加強(qiáng)對(duì)信息的分析處理，注重分析成果的應(yīng)用。

（八）裁量判例制度。綜合執(zhí)法局可以針對(duì)常見的違法行為，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐瑸樾姓幜P自由裁量權(quán)的行使提供參照。

四、制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的程序

（一）調(diào)查取證階段。行政處罰案件調(diào)查取證過程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以裁量規(guī)則和基準(zhǔn)為指導(dǎo)，全面調(diào)取有關(guān)違法行為和情節(jié)的證據(jù)；在提交行政處罰案件調(diào)查報(bào)告時(shí)，不僅要附有違法行為的定性證據(jù)，還應(yīng)提供有關(guān)定量證據(jù)。使用移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)的，應(yīng)當(dāng)與裁量系統(tǒng)相銜接，為執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)全面收集證據(jù)、正確適用法律提供幫助。

（二）案件審查階段。案件審查過程中，各執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)人及法制科應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守裁量規(guī)則和使用裁量基準(zhǔn)，對(duì)具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議；經(jīng)集體審議的案件也應(yīng)當(dāng)專門對(duì)案件的裁量情況進(jìn)行審議，書面記錄審議結(jié)果，并隨案卷歸檔。

（三）事前告知和聽證階段。作出處罰前應(yīng)當(dāng)在告知當(dāng)事人行政處罰有關(guān)違法事實(shí)、證據(jù)、處罰依據(jù)時(shí)，一并告知行政處罰裁量權(quán)的適用依據(jù)，及其陳述申辯權(quán)利。當(dāng)事人陳述申辯時(shí)對(duì)自由裁量適用提出異議的，應(yīng)當(dāng)對(duì)異議情況進(jìn)行核查，對(duì)合理的意見予以采納，不得因當(dāng)事人的陳述申辯而加重處罰。

（四）決定階段。在作出處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據(jù)和理由，以及對(duì)當(dāng)事人關(guān)于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。

五、自由裁量的特殊情形。

（一）有下列情形之一的，可以從重處罰。

1、兩年內(nèi)因同類違法行為被處罰3次（含3次）以上的；

2、在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的；

3、違法行為引起不良社會(huì)反響的；

4、其他具有從重情節(jié)的。

（二）有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。

1、主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；

2、受他人脅迫有違法行為的；

第10篇

805文章編號(hào)：1004-7484（2014）-06-3639-02

2013年11月，市衛(wèi)生局組織開展了全市衛(wèi)生行政執(zhí)法文書聯(lián)展聯(lián)評(píng)活動(dòng)，省、市、縣三級(jí)衛(wèi)生行政部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的11名專家和骨干對(duì)5個(gè)縣市區(qū)30份衛(wèi)生行政處罰案卷進(jìn)行了書面評(píng)查。評(píng)查結(jié)果顯示，近年來各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及其衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)狠抓衛(wèi)生行政處罰工作規(guī)范化建設(shè)，行政處罰工作制度逐步健全，行政處罰案卷質(zhì)量逐步提高。一些地方不斷通過制度、方法創(chuàng)新規(guī)范行政處罰工作，保障相對(duì)人合法權(quán)益。通過此次評(píng)查，既發(fā)現(xiàn)了目前衛(wèi)生行政處罰工作中存在的問題和不足，交流了執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，也推動(dòng)了各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的提高。

1存在的主要問題

1.1主體方面問題

1.1.1執(zhí)法主體錯(cuò)誤、行政處罰的主體不具備法定資格文書中載明的執(zhí)法主體是某衛(wèi)生監(jiān)督所。對(duì)外使用的文書加蓋的是衛(wèi)生監(jiān)督所的公章。

1.1.2被處罰主體認(rèn)定錯(cuò)誤或主題資格不清，如有的行政處罰案卷中，將個(gè)體工商戶字號(hào)作為被處罰對(duì)象；（正確的表述應(yīng)該是：被處罰人：劉xx，xx小吃店負(fù)責(zé)人。）

1.1.3承辦人員不具備執(zhí)法資格，未領(lǐng)取衛(wèi)生監(jiān)督員證件或行政執(zhí)法證件。

1.1.4對(duì)外使用的執(zhí)法文書簽收人不是法定代表人本人，但案卷內(nèi)沒有法人授權(quán)委托書。

1.1.5被處罰人的名稱未使用全稱，且前后不一致。

1.2在違法事實(shí)認(rèn)定方面

1.2.1證據(jù)單一如部分案件過分依賴詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄等作為定案依據(jù)，缺乏深入調(diào)查，缺少必要的其它證據(jù)材料（如照片等）予以佐證，沒有形成緊密的證據(jù)鏈等。

1.2.2違法事實(shí)認(rèn)定不全面部分案件有多種違法事實(shí)，但只是對(duì)其中某項(xiàng)違法事實(shí)給予行政處罰，而對(duì)其他違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰卻沒有實(shí)施行政處罰，且未說明理由或作相應(yīng)交代。有的案件應(yīng)當(dāng)追溯源頭卻沒有作進(jìn)一步的追溯調(diào)查等。

1.2.3現(xiàn)場(chǎng)拍照、證據(jù)先行登記物品未在現(xiàn)場(chǎng)筆錄中注明。

1.2.4詢問筆錄有的無告知內(nèi)容，被詢問人和監(jiān)督員未逐頁簽字，被詢問人未注明“以上記錄屬實(shí)”。

1.2.5當(dāng)事人提供的材料復(fù)印件未注明“此復(fù)印件與原件一致”，當(dāng)事人也未簽字或蓋章。

1.2.6投訴舉報(bào)案件卷內(nèi)未附投訴舉報(bào)記錄或舉報(bào)材料。

1.3在行政執(zhí)法程序方面

1.3.1有些案件對(duì)違法所得根本沒有進(jìn)行調(diào)查取證，逾越了這一程序就直接按無違法所得實(shí)施行政處罰，是程序違法。

1.3.2對(duì)當(dāng)事人享有的申請(qǐng)回避權(quán)等權(quán)利告知不完整或告知當(dāng)事人申請(qǐng)聽證權(quán)利的同時(shí)未告知其同時(shí)具有陳述申辯權(quán)。

1.3.3違反先立案后調(diào)查的程序要求，案件調(diào)查全部工作在立案前完成。

1.3.4行政處罰事先告知書與行政處罰決定書罰款數(shù)額不一致，但無二次合議記錄。或兩者日期是同一天，但無當(dāng)事人放棄陳述和申辯權(quán)利的書面材料。

1.3.5重大復(fù)雜案件未經(jīng)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人集體討論決定；行政處罰事先告知文書未經(jīng)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人審批；未使用《衛(wèi)生行政執(zhí)法事項(xiàng)審批表》。

1.3.6違反罰繳分離原則，以衛(wèi)生監(jiān)督所名義收繳罰款。

1.3.7不能提供記錄證明行政執(zhí)法人員已表明身份，出示合法有效執(zhí)法行政執(zhí)法證件。

1.4在法律適用方面

1.4.1自由裁量不規(guī)范為數(shù)不少的辦案單位沒有制定或遵循行政處罰裁量權(quán)行使規(guī)則，導(dǎo)致對(duì)相同違法行為類似違法情節(jié)處理存在較大差異。同樣的違法行為不同科室，不同的監(jiān)督員間處罰不同。

1.4.2做出的行政處罰種類不符合法律規(guī)定，把責(zé)令改正作為罰種適用；行政處罰決定未遵循分別裁量、合并處罰原則。

1.4.3適用法律、法規(guī)、規(guī)章名稱填寫不規(guī)范、不完整。引用的條、款、項(xiàng)、目書寫錯(cuò)誤如：第九條第一款第九項(xiàng)。正確寫法為第九條第一款第（九）項(xiàng)地第12目。

1.5案卷材料制作方面問題

1.5.1部分案卷使用舊版文書。未使用2012版新版執(zhí)法文書。

1.5.2處罰案卷卷宗檔案封皮板式不同。部分案卷使用的不是新版封皮。

1.5.3文書的文號(hào)、編號(hào)書寫不規(guī)范，（正確的寫法應(yīng)是：地區(qū)簡稱+衛(wèi)+執(zhí)法類別（醫(yī)、消、公、水）+執(zhí)法性質(zhì)（罰、告等）+年份+序號(hào)，如“梨衛(wèi)公罰〔2013〕017號(hào)”。

1.5.4卷內(nèi)文書的右上角未標(biāo)明頁數(shù)。

1.5.5案卷內(nèi)無執(zhí)法人員執(zhí)法證件復(fù)印件。

1.5.6案卷中未附有公民身份證明的材料或未附有法人、其他組織主體資格證明材料。在案卷制作過程中，是個(gè)人的把個(gè)人身份證復(fù)印件附上，有工商執(zhí)照的把工商執(zhí)照復(fù)印件附上。也可把執(zhí)照拍下來附在卷宗里。

1.5.7部分案卷案由表述不規(guī)范。正確的表述應(yīng)該是違法主體+主要違法事實(shí)+案。

1.5.8部分文書項(xiàng)目填寫不全如現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和詢問筆錄當(dāng)事人填寫：是法人或其他組織的，應(yīng)填寫單位的全稱、地址、聯(lián)系電話、法定代表人姓名、性別、年齡、民族、職務(wù)等；是個(gè)人的應(yīng)填寫姓名、性別、年齡、民族、住址、聯(lián)系電話等內(nèi)容。案件受理記錄填寫：如案發(fā)單位，填寫時(shí)應(yīng)注意區(qū)分發(fā)案的是單位還是個(gè)人。如發(fā)案的是單位，要寫明單位名稱、地址、法定代表人或負(fù)責(zé)人的姓名、性別、職務(wù)、電話。單位名稱應(yīng)填寫單位全稱。如果這個(gè)單位不具有獨(dú)立法人資格，則應(yīng)將它隸屬的法人單位名稱填上，如“xx公司招待所”、“xx學(xué)校學(xué)生食堂”；如果發(fā)案的是個(gè)人，應(yīng)填寫其姓名、性別、民族、現(xiàn)工作單位，個(gè)體工商戶的應(yīng)再加上xx工商戶戶主，這對(duì)下一步的調(diào)查及分清法律責(zé)任承擔(dān)者以及有關(guān)文書的送達(dá)等都具有重要意義。

1.5.9現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄的檢查地點(diǎn)不具體，地點(diǎn)不僅包括被檢查現(xiàn)場(chǎng)所在地的地址，還包括被檢查現(xiàn)場(chǎng)的具置。現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中要記錄現(xiàn)場(chǎng)調(diào)取的物證和現(xiàn)場(chǎng)的拍照。筆錄要記錄物證和拍照的物品所在的位置、名稱、數(shù)量、狀態(tài)、標(biāo)記等，使現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄與現(xiàn)場(chǎng)拍照、現(xiàn)場(chǎng)提取的實(shí)物證據(jù)互相印證、互相補(bǔ)充，構(gòu)成證據(jù)鎖鏈。如果在現(xiàn)場(chǎng)采取了行政控制措施或保存證據(jù)措施的，應(yīng)在筆錄中記載。

1.5.10非該單位法定代表人或者負(fù)責(zé)人簽收主要文書，缺少授權(quán)委托書。如放棄陳述申辯，放棄聽證，不是隨便誰都能簽字的，應(yīng)是法定代表人或老板本人，其他人應(yīng)有授權(quán)委托書。

2文書書寫管理

文書應(yīng)按照規(guī)定的格式印制后填寫。兩聯(lián)以上的文書應(yīng)用無碳復(fù)寫紙印制。應(yīng)用藍(lán)色或黑色的水筆或簽字筆填寫，保證字跡清楚、文字規(guī)范、文面清潔。有條件的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)可按照規(guī)定的格式打印。

2.1文書書寫原則

2.1.1衛(wèi)生行政監(jiān)督執(zhí)法文書制作時(shí)必須用鋼筆或中性筆填寫，字跡清楚、文字規(guī)范、文面清潔。

2.1.2因書寫錯(cuò)誤需對(duì)文書進(jìn)行修改的，應(yīng)用杠線劃去修改處，在其上方或后面寫上正確內(nèi)容。重要內(nèi)容及對(duì)外使用的文書需修改的，應(yīng)加蓋校對(duì)章或由對(duì)方當(dāng)事人簽名或蓋章，每頁文書修改不得超過兩處。

2.1.3預(yù)先設(shè)定的文書欄目，應(yīng)逐項(xiàng)填寫。摘要填寫的，應(yīng)簡明、完整、準(zhǔn)確。簽名和注明日期，必須清楚無誤。

2.1.4調(diào)查詢問所作的記錄應(yīng)具體詳細(xì)，涉及案件關(guān)鍵事實(shí)和重要線索的，應(yīng)盡量記錄原話。不得使用推測(cè)性詞句，以免發(fā)生詞句歧義對(duì)方位、狀態(tài)及程度的描述記錄，應(yīng)依次有序、準(zhǔn)確清楚

2.1.5當(dāng)場(chǎng)制作的采樣記錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問筆錄、陳述和申辯筆錄、聽證筆錄等文書，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)交由有關(guān)當(dāng)事人審閱或者向當(dāng)事人宣讀，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。當(dāng)事人認(rèn)為記錄有遺漏或者有差錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)提出補(bǔ)充和修改，并在改動(dòng)處用指紋或印鑒覆蓋。

2.1.6文書首頁不夠時(shí)，可用附頁記錄，附頁必須有監(jiān)督人員或當(dāng)事人簽名。

2.1.7文書要求監(jiān)督人員簽名的，必須由本人簽寫，不得他人代簽。

2.2各類文書中有關(guān)共性欄目的填寫方法

2.2.1文書本身設(shè)有“當(dāng)事人”項(xiàng)目的，按以下要求填寫是法人或其他組織的，應(yīng)填寫單位的全稱、地址、聯(lián)系電話，法定代表人（負(fù)責(zé)人）的姓名、性別、民族、職務(wù)等內(nèi)容；是個(gè)人的應(yīng)填寫姓名、性別、年齡、民族、住址、聯(lián)系電話等內(nèi)容。“案件來源”按照《衛(wèi)生行政處罰程序》第十四條的內(nèi)容填寫。

2.2.2案由統(tǒng)一寫法為當(dāng)事人名稱（姓名）+具體違法行為+案，例如XXX商場(chǎng)違反衛(wèi)生許可管理案。文書本身設(shè)有“當(dāng)事人”項(xiàng)目的，在寫案由時(shí)可省略有關(guān)當(dāng)事人的內(nèi)容。

2.2.3對(duì)外使用的文書本身設(shè)定簽收欄的，在直接送達(dá)的情況下，應(yīng)由當(dāng)事人直接簽收。沒有設(shè)定的，一般應(yīng)使用送達(dá)回執(zhí)。

2.3提高衛(wèi)生行政處罰案卷質(zhì)量的幾點(diǎn)建議依法實(shí)施行政處罰是衛(wèi)生行政部門運(yùn)用法律手段管理公共衛(wèi)生事務(wù)的重要方法和手段，是依法行政的重要體現(xiàn)。針對(duì)此次案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)的情況，我們要以提高辦案質(zhì)量為抓手，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。

2.3.1要進(jìn)一步重視衛(wèi)生行政處罰案件質(zhì)量管理單位內(nèi)部要建立健全案卷評(píng)查制度，完善評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)查方法，定期對(duì)本單位執(zhí)法案卷組織評(píng)查。要加強(qiáng)對(duì)案卷形成過程的全程質(zhì)量控制，嚴(yán)格按照規(guī)定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行書寫、整理、立卷、歸檔，實(shí)現(xiàn)行政處罰案卷管理的規(guī)范化。

第11篇

行政處罰是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰行為一種法律制裁，是對(duì)違反行政管理法規(guī)的行政相對(duì)人的一種懲戒、教育手段，目的是使相對(duì)人今后不再犯同一違法行為。因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力，直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。“一事不再罰”原則是行政處罰適用原則中重要的一項(xiàng)原則，定義在我國《行政處罰法》第二十四條為“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次經(jīng)上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人同一違法行為的同一事實(shí)理由處以兩次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對(duì)人法定權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律任相互掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價(jià)值。在行政的具體實(shí)施過程中，由于對(duì)這一原則的理解不盡相同，有的不屬于“一事不再罰”的情形，有的存在重復(fù)處罰、多頭處罰的情形。因此，明確這一原則，即明確對(duì)行政相對(duì)人的同一個(gè)違法的行為不得再罰，既是為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，理是為了體現(xiàn)公正。

關(guān)鍵詞：行政行為一事不再罰行罰處罰行政相對(duì)人

一、關(guān)于“一事不再罰”原則的基本含義及其分析

所謂一事不再罰原則是指對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得基于同樣的事實(shí)和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰。當(dāng)前我國行政法學(xué)界關(guān)于這一原則具體含義在理解上有以下四種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為違法的某一違法行為，不管有幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指同行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對(duì)同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)同一速法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為對(duì)相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)只作一次行政處罰，已經(jīng)作過行政處罰的，不應(yīng)再實(shí)施行政處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了幾個(gè)行政法規(guī)，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別有幾個(gè)行政機(jī)關(guān)來處罰，其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

第四種觀點(diǎn)：對(duì)同一違法行為，一個(gè)機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的，其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處罰，否則就違背了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。至于已經(jīng)給予其它種類的處罰，則需要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。

對(duì)以上觀點(diǎn)的簡要分析。

觀點(diǎn)一：將“一事不再罰”絕對(duì)化，在實(shí)際執(zhí)法過程中無法解決一種行為在違法行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的情況。若按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰”規(guī)律加以運(yùn)用，則其就不在追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這也與行政處罰法總則中的“一種法律不能代替另一種法律責(zé)任”原則相抵觸。觀點(diǎn)二：雖然沒有抵觸相應(yīng)原則，但在實(shí)際中容易造成多頭處罰、多頭罰款的現(xiàn)象，那么，隨著我國法制的日益完善，行政法律規(guī)范數(shù)量的增多，同一行為被處罰的現(xiàn)象及次數(shù)將不斷增多，會(huì)造成行政相對(duì)人不堪重負(fù)，而且，不同行政機(jī)關(guān)的多頭處罰也會(huì)必然縮小市場(chǎng)主體的活動(dòng)范圍，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)及穩(wěn)定發(fā)展。觀點(diǎn)三：考慮到“同一違法事實(shí)”“同一理由”的違反同一法律規(guī)范和實(shí)施處罰的主體，有其合理的之處，但其忽視而了不同行政機(jī)關(guān)可否基于同一事實(shí)，但不同理由（不同的行政法律規(guī)范）予以分頭處罰的現(xiàn)象。觀點(diǎn)四：則沒有注意到違法當(dāng)事人的一個(gè)行為可能違反多種行政法律規(guī)范，引起了多個(gè)違法事實(shí)的現(xiàn)象。

綜上分析各家觀點(diǎn)，則學(xué)者們的爭論主要在以下三個(gè)問題：1．何謂“同一違法行為”，即對(duì)“一事”的認(rèn)定；2．什么樣的情況下，對(duì)于同一違法行為，不得實(shí)施兩次以上的行政處罰；3．在什么樣的情況下，對(duì)于同一違法行為，可以由不同的行政主體實(shí)施兩次以上的行政處罰。通過對(duì)這三個(gè)爭論點(diǎn)的進(jìn)一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原則的適用范圍，也能更清晰的了解這一原則的內(nèi)涵所在。

二、關(guān)于“一事不再罰”原則的適用范圍問題

其一，關(guān)于行政違法行為與同一違法行為的認(rèn)定。行政違法行為是指違反行政法律規(guī)范的行為。從我國有關(guān)行政管理方面的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對(duì)行政違法的規(guī)定看，對(duì)于行政違法的標(biāo)準(zhǔn)，在不同法律、法規(guī)及行政規(guī)章中規(guī)定極不一致。有的規(guī)定相對(duì)人在客觀上有違法行為即可以處罰；有的除違法行為外，其行為還必須達(dá)到一定程度才能進(jìn)行處罰，有的規(guī)定除有違法行為外，相對(duì)人在行為時(shí)，主觀上還須有故意等。總之，單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對(duì)于什么是應(yīng)當(dāng)行政處罰的違法行為并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要按照規(guī)范這一違法行為的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章的具體規(guī)定，去判斷是否構(gòu)成了違法行為。

同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實(shí)和理由實(shí)施的一次。在這里，同一個(gè)違法行為即同一個(gè)違法事實(shí)，它既包括一個(gè)行為（或事實(shí)）違反一個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即同一性質(zhì)的一個(gè)違法行為），也包括一個(gè)行為違反幾個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即不同性質(zhì)的一個(gè)違法行為），而不包括多個(gè)違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個(gè)法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；2．一行為違反法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰；3．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；4．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。前兩種情況稱之為純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，不應(yīng)適用于同一多項(xiàng)違法行為。純單項(xiàng)違法行為因其行為只觸犯某一法律規(guī)定，故只能受一次行政處罰，無論是單處還是并處。當(dāng)前，對(duì)同一違法行為，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)分別處罰的情況較多，不利于依法保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有導(dǎo)致濫施處罰可能。正確適用一事不再罰原則，一般情況下，一個(gè)違法行為，則只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰。

一事不再罰原則并不適用于同一多項(xiàng)違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰，也就是規(guī)范競(jìng)合。這種情況由于立法的統(tǒng)一性不夠造成的。隨著行政管理的科學(xué)化程度和立法質(zhì)量的提高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。至于根據(jù)哪個(gè)法律規(guī)范，給予怎么樣的處罰，應(yīng)該按以下規(guī)則辦理：

1．特別法優(yōu)于普通法。二者關(guān)系所反映法律規(guī)范規(guī)定不同受罰行為構(gòu)成要件之間邏輯對(duì)比關(guān)系。重法優(yōu)于輕法為例外，即當(dāng)特別法在處罰上輕于普通法時(shí)，應(yīng)適用普通法，這樣有利于實(shí)現(xiàn)行政處罰目地，體現(xiàn)違法行為與處罰相適應(yīng)的原則。

2．新法優(yōu)于舊法。當(dāng)行為所違反的兩個(gè)以上的法律規(guī)范屬于同一個(gè)效力等級(jí)，或者這些法律規(guī)范在規(guī)定受處罰行為構(gòu)成上不存在屬種關(guān)系時(shí)，行政主體根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，適用新法對(duì)違法行為予以處罰。另一種情況是對(duì)同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。如違反許可法律規(guī)范的行為人，一個(gè)行為往往觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)范，應(yīng)由不同的主管部門分別處罰。為保護(hù)當(dāng)事人的利益，唯一限制是，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)不得同時(shí)進(jìn)行罰款處罰。除此之外，可以進(jìn)行其他的行政處罰。

其二，違法行為是否受到行政處罰的認(rèn)定。“一事不再罰”原則適用根本在于某個(gè)違法行為是否受到行政處罰。最終如何認(rèn)定，可區(qū)分為兩種情況：一是該行為只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的，該機(jī)關(guān)不得以任何理由給予當(dāng)事人兩次以上的處罰。這種情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人的違法行為是否被查處是很清楚的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責(zé)任在該行政機(jī)關(guān)；二是該行為可由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)查處，那么甲機(jī)關(guān)是否給予了處罰？給予了何種處罰？乙機(jī)關(guān)則可能不知道。而一個(gè)違法行為是否受到過處罰，是當(dāng)事人免除部分或全部責(zé)任的有利證據(jù)，若行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰階段進(jìn)行了告知，違法行為人應(yīng)及時(shí)進(jìn)行陳述和申辯，并出具相關(guān)證據(jù)材料，如果當(dāng)事人不就違法行為是否受到行政處罰進(jìn)行陳述和申辯，或陳述和申辯的理由不能成立，應(yīng)視為當(dāng)事人的該違法行為未曾受到過行政處罰。這個(gè)問題如果在行政訴訟階段當(dāng)事人提出的話，舉證責(zé)任應(yīng)在當(dāng)事人，而不在行政機(jī)關(guān)。

其三，關(guān)于兩次處罰的理由和種類。產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對(duì)相對(duì)人的某一個(gè)違法行為作出處罰，另一個(gè)行政主體基于錯(cuò)誤的管轄再對(duì)該相對(duì)人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競(jìng)合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競(jìng)合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對(duì)法條的錯(cuò)綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個(gè)法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權(quán)的情形。如婦女屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》構(gòu)成治安違反，又違反國務(wù)院教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對(duì)此，公安機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)都有處罰權(quán)。所以行政權(quán)力的交疊，同一違法行為往往會(huì)因?yàn)椴煌睦碛墒艿絻蓚€(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的處罰。即如前所述的同一多項(xiàng)違法行為，而這些情形則不應(yīng)視為違反了一事不再罰原則。我國《行政處罰法》規(guī)定的罰種有7種，其中罰款是各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所公有的權(quán)力，也是在實(shí)踐中使用最多的，為了防止重復(fù)處罰和多頭罰款，一事不再罰原則在適用上僅限于罰款。該法所以對(duì)其他罰種不作規(guī)定主要是因?yàn)槠渌P種不太可能在適用上出現(xiàn)重復(fù)，或即使出現(xiàn)重復(fù)也不太可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際上的意義，如警告。

三、關(guān)于一事不再罰原則的例外情形

1．重新作出的行政處罰決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2．行政處罰的并處。行為人的一個(gè)行為，違反了一個(gè)法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時(shí)施國主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3．行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對(duì)行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4．執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時(shí)的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對(duì)違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6．一個(gè)行為同時(shí)違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實(shí)行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對(duì)此，筆者前文已作論述。

7．多個(gè)不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。超級(jí)秘書網(wǎng)

四、結(jié)語

對(duì)相對(duì)人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公正。相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，如果可以反復(fù)多次地進(jìn)行行政處罰，即可以多次追究相對(duì)人的法律責(zé)任，對(duì)相對(duì)人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴(yán)肅性和確定性。筆者認(rèn)為，在《行政處罰法》立法過程中提出“一事不再罰”原則的動(dòng)機(jī)是為了消除不同行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為重復(fù)處罰的現(xiàn)象，而沒有考慮到這種重復(fù)處罰背后的不重復(fù)性、復(fù)雜性。所以理論上對(duì)一事不再罰的理解的不統(tǒng)一，實(shí)際執(zhí)法部門在實(shí)踐中也感到困惑，為了使行政處罰法的精神能在執(zhí)法實(shí)踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統(tǒng)一關(guān)于這一原則的理解和認(rèn)識(shí)，是非常必要的。

參考文獻(xiàn)資料：

1楊解君肖澤晟《行政法學(xué)》，法律出版社，2000年版

2羅豪才《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1999年版

3盧順珍《論一事不再罰原則的適用》，福建政治管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期

4吳祖謀葛文珠《試述一事不再罰原則》，《法學(xué)評(píng)論》，1993年第5期

5胡錦光《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社，2000年版

6楊解君《行政法學(xué)》，中國方正出版社，2002年版

7朱新力《論一事不再罰原則》，《法學(xué)》，2001年第11期

第12篇

今天召開這個(gè)會(huì)議，主要任務(wù)是貫徹落實(shí)《云南省人民政府關(guān)于在全省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)推行效能政府四項(xiàng)制度的決定》（云政發(fā)【20__】40號(hào)）、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南省行政機(jī)關(guān)推行效能政府四項(xiàng)制度實(shí)施辦法的通知》（云政辦發(fā)【20__】24號(hào)）精神，安排部署我市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在規(guī)范行政行為，提升行政能力方面的各項(xiàng)工作。下面，我講三點(diǎn)意見。

一、提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，增強(qiáng)落實(shí)效能政府四項(xiàng)制度的責(zé)任感

在全省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)推行效能政府四項(xiàng)制度是今年省政府！的一項(xiàng)重大決策，是我市深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》），進(jìn)一步加強(qiáng)政府自身建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府的具體行動(dòng)，它既是提高政府執(zhí)行力和公信力的必然要求，是建設(shè)高效、廉潔政府的重要抓手，也是全市在構(gòu)建法制政府、打造責(zé)任政府、建設(shè)陽光政府工作的延續(xù)和深化。為此，市政府在今年政府工作報(bào)告中明確提出“要以提高執(zhí)行力為重點(diǎn)，以建設(shè)效能政府為目標(biāo)，抓好政府自身建設(shè)。”效能政府四項(xiàng)制度主要是指實(shí)施行政績效管理、行政成本控制、行政行為監(jiān)督和行政能力提升等四項(xiàng)制度，具體來講，實(shí)施行政績效管理制度，主要目的在于保障上級(jí)和市委、市政府重要工作、重點(diǎn)項(xiàng)目的落實(shí)和專項(xiàng)資金使用，提高公共投資項(xiàng)目的效率、財(cái)政資金的使用效益和政府部門工作的效能，實(shí)現(xiàn)政府工作最佳績效。實(shí)施行政成本控制制度，主要目的在于強(qiáng)化對(duì)我市行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制、公務(wù)用車購置和管理、會(huì)議、慶典及論壇、出國（境）和出省考察、樓堂管所建設(shè)的管理，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)厲行節(jié)約、節(jié)儉理政、勤儉辦事。今年我市的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)出國（境）和公務(wù)用車購置經(jīng)費(fèi)零增長，會(huì)議、慶典、論壇和出省考察經(jīng)費(fèi)壓縮20%；實(shí)施行政行為監(jiān)督制度，主要目的在于對(duì)全市行政機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)、失職失責(zé)行為的關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，在重要公共資源交易、行政審批行為等重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)監(jiān)督管理，加大問責(zé)力度，防范不廉潔行為。實(shí)施行政能力提升制度，主要目的在于建設(shè)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)，規(guī)范行政行為，強(qiáng)化目標(biāo)管理，創(chuàng)新工作機(jī)制，搭建信息平臺(tái)，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行政策、開展工作、為民服務(wù)等方面的能力和水平，提升行政效能。在提升行政能力制度中規(guī)范行政行為，提升行政能力作為政府效能建設(shè)的重要組成部分，是改變機(jī)關(guān)作風(fēng)，強(qiáng)化法制意識(shí)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)工程，其對(duì)推動(dòng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政、務(wù)實(shí)開展工作，提高為民服務(wù)的能力和水平具有重要意義。因此，各部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)實(shí)施效能政府四項(xiàng)制度對(duì)推進(jìn)政府自身建設(shè)的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，把規(guī)范行政行為，提升行政能力與落實(shí)《綱要》、《決定》，認(rèn)真履職結(jié)合起來，努力提高依法行政、依法辦事的能力，推動(dòng)依法行政工作的全面落實(shí)。

二、明確任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任，扎實(shí)抓好各項(xiàng)工作的落實(shí)

按照《云南省人民政府關(guān)于在全省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)推行效能政府四項(xiàng)制度的決定》（云政發(fā)【20__】40號(hào)）和《云南省人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)云南省行政機(jī)關(guān)推行效能政府四項(xiàng)制度實(shí)施辦法的通知》（云政辦發(fā)【20__】24號(hào)）要求，政府法制部門負(fù)責(zé)提升行政能力制度中推進(jìn)規(guī)范行政行為，提升依法行政能力工作，在推進(jìn)效能政府建設(shè)中主要涉及以下三塊工作。

（一）規(guī)范行政審批行為

具體工作任務(wù)和要求是：

1.公開行政審批項(xiàng)目（完成時(shí)間：20__年6月30日前）

（1）公開的主體。此次公開行政審批的主體是具有行政審批權(quán)的市級(jí)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。包括市政府及市直有審批權(quán)的部門和法律法規(guī)授權(quán)履行各種公共管理職能的社會(huì)組織。

（2）公開的范圍。公開行政審批項(xiàng)目的范圍包括行政許可項(xiàng)目、非行政許可審批項(xiàng)目和正常工作管理項(xiàng)目中涉及群眾切身利益的審批項(xiàng)目。行政許可項(xiàng)目包括以下六類：①直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的項(xiàng)目；②有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的項(xiàng)目；③提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的項(xiàng)目；④直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的項(xiàng)目；⑤企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的項(xiàng)目；⑥法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他項(xiàng)目。非行政許可審批項(xiàng)目包括以下七類：①行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)或者其管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)物、外事等進(jìn)行審批的項(xiàng)目；②國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)對(duì)其管理的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)變動(dòng)的審批項(xiàng)目；③有關(guān)稅費(fèi)減免、使用政府基金或者享受政府其他有關(guān)政策待遇的審批項(xiàng)目；④有關(guān)人口戶籍的審批項(xiàng)目；⑤有關(guān)民政優(yōu)撫和社會(huì)待遇的審批項(xiàng)目；⑥對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者其他法律關(guān)系、法律事實(shí)予以確認(rèn)的登記項(xiàng)目；⑦其他不屬于《行政許可法》調(diào)整的行政審批項(xiàng)目。除行政許可項(xiàng)目和非行政許可項(xiàng)目外，我市正常工作管理項(xiàng)目中涉及群眾切身利益的項(xiàng)目也一并納入此次清理的范圍。

（3）公開的內(nèi)容。此次要求公開的行政審批內(nèi)容包括審批項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)關(guān)、審批法律法規(guī)依據(jù)、審批程序、審批辦理?xiàng)l件、審批時(shí)限和收費(fèi)情況等內(nèi)容。需要公開的行政審批項(xiàng)目是經(jīng)過清理后，由行政審批機(jī)關(guān)實(shí)施的現(xiàn)行有效的法定行政審批項(xiàng)目，以及國家新出臺(tái)的法律、法規(guī)和規(guī)章重新設(shè)定的行政審批項(xiàng)目。市級(jí)具有行政審批權(quán)的部門（含法律法規(guī)授權(quán)組織）應(yīng)對(duì)照《××市人民政府關(guān)于公布市級(jí)行政審批項(xiàng)目和正常工作管理項(xiàng)目的決定》（玉政發(fā)【】22號(hào)）認(rèn)真梳理出涉及本部門的行政審批項(xiàng)目(含行政許可項(xiàng)目、非行政許可項(xiàng)目和正常工作管理項(xiàng)目)，并按要求逐項(xiàng)認(rèn)真梳理出每一項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的項(xiàng)目名稱、實(shí)施機(jī)關(guān)、審批依據(jù)、審批程序、審批條件、審批時(shí)限和收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，特別是對(duì)審批程序和審批條件要對(duì)照法律、法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)真進(jìn)行清理，不得擅自增加和設(shè)定審批條件和程序。

（4）公開的程序。市級(jí)具有行政審批權(quán)的部門（含法律法規(guī)授權(quán)的組織）對(duì)按需公開的行政審批項(xiàng)目按下列兩種情況進(jìn)行審查公開。第一種情況，各部門要對(duì)照《××市人民政府關(guān)于公布市級(jí)行政審批項(xiàng)目和正常工作管理項(xiàng)目的決定》（玉政發(fā)【】22號(hào)）列出本部門行使的行政審批項(xiàng)目，經(jīng)部門政府法制機(jī)構(gòu)按照公開內(nèi)容進(jìn)行審核確認(rèn)，報(bào)部門主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可后，在當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w和政府網(wǎng)站上向社會(huì)公布。第二種情況，對(duì)部門新增的行政審批項(xiàng)目，各部門要認(rèn)真清理，并報(bào)市政府法制辦審核確認(rèn)后再向社會(huì)公布。（注：對(duì)以來新增的行政審批項(xiàng)目，請(qǐng)各部門務(wù)必于20__年4月20日前報(bào)市政府法制辦審查。填寫的表格請(qǐng)登陸××市人民政府法制辦公室網(wǎng)站下載）

（5）備案管理。各部門正式公布后的行政審批項(xiàng)目，由部門填寫《公開行政審批項(xiàng)目備案表》（附件1）和《公開行政審批項(xiàng)目目錄表》（附件2），報(bào)市政府法制辦和省級(jí)主管部門備案。

此項(xiàng)工作要求市級(jí)具有行政審批項(xiàng)目的部門法制機(jī)構(gòu)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定對(duì)涉及本部門行使的行政審批項(xiàng)目的審批依據(jù)、審批條件、審批程序及審批時(shí)限、收費(fèi)內(nèi)容等進(jìn)行審查把關(guān)，并經(jīng)部門主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可后方可向社會(huì)公布，公布后及時(shí)按要求報(bào)市政府法制辦備案。在備案審查中如發(fā)現(xiàn)行政審批機(jī)關(guān)擅自實(shí)施已經(jīng)備案的《公開行政審批項(xiàng)目目錄表》以外的行政審批項(xiàng)目，或擅自增加行政審批條件、增設(shè)行政審批程序的，將對(duì)有關(guān)責(zé)任人實(shí)行問責(zé)。

2.推進(jìn)行政審批集中辦理（完成時(shí)間：20__年5月31日前）

按照要求，市級(jí)保留的156項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和111項(xiàng)正常工作管理項(xiàng)目原則上應(yīng)全部進(jìn)入市政務(wù)服務(wù)中心實(shí)行集中辦理。具有行政審批權(quán)的部門要在已經(jīng)梳理出本部門行使的行政審批項(xiàng)目基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究，提出進(jìn)駐市政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行審批辦理的行政審批項(xiàng)目目錄，在20__年4月30日前報(bào)市政府法制辦審核。對(duì)特殊原因，不能進(jìn)市政務(wù)服務(wù)中心辦理的項(xiàng)目，應(yīng)書面說明不能進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心的理由，經(jīng)市政府法制辦審核后，方可在本機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一辦理，指定辦理機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外服務(wù)。

3.整治違法違規(guī)行政審批行為（完成時(shí)間：20__年10月15日前）

按照云南省人力資源和社會(huì)保障廳、云南省工業(yè)和信息

化委員會(huì)、云南省人民政府法制辦公室聯(lián)發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈云南省行政機(jī)關(guān)行政能力提升制度實(shí)施方案〉的通知》（云人社發(fā)【20__】55號(hào)）要求，市政府法制辦和市監(jiān)察局將適時(shí)組織專項(xiàng)督查活動(dòng)，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)的行政審批行為，對(duì)在辦理行政審批過程中存在的“吃、拿、卡、要”，索取或收受他人財(cái)物及其他利益等違反行政審批有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定行為的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行嚴(yán)肅查處。對(duì)有違法違規(guī)的行政審批行為的審批部門及其工作人員，市政府法制辦將報(bào)市政府批準(zhǔn)責(zé)令其改正或依法予以撤銷，或者由市監(jiān)察局依法進(jìn)行查處。

（二）規(guī)范行政處罰行為

具體工作任務(wù)和要求是：

1.梳理并公布行政處罰依據(jù)（完成時(shí)間：20__年4月30日前）

(來源：文秘站 ）市級(jí)具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)（含法律法規(guī)授權(quán)組織），要在已建立行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理、確定本部門的行政處罰依據(jù)，將處罰主體名稱、處罰依據(jù)（法律、法規(guī)、規(guī)章名稱）、處罰權(quán)限（范圍及內(nèi)容）、辦公地點(diǎn)、聯(lián)系方式和投訴渠道等事項(xiàng)報(bào)市政府法制辦審查后向社會(huì)公布（上報(bào)審查時(shí)間：20__年4月20日前）。并在此基礎(chǔ)上，各部門將本部門的行政處罰項(xiàng)目（包括處罰依據(jù)、違法行為、處罰種類和標(biāo)準(zhǔn)、幅度等）編制成目錄。

2.制定細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)工作方案和基準(zhǔn)制度（完成時(shí)間：20__年6月30日前）

（1）制定細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)工作方案。市級(jí)具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，要按照省政府的要求和《云南省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》、《××市人民政府法制辦公室關(guān)于進(jìn)一步做好行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法等四項(xiàng)制度工作的通知》（玉府法【】15號(hào)）要求制定細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)工作方案。建立以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為主的工作班子，明確工作內(nèi)容、工作流程、工作時(shí)限等，要確定具體負(fù)責(zé)的科（室）、安排專人負(fù)責(zé)、固定聯(lián)系人和聯(lián)系方式，并于20__年4月10日前將部門落實(shí)情況報(bào)市政府法制辦。

（2）認(rèn)真細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)，建立行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。在細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)的工作中，對(duì)省、市、縣三級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為都具有行政處罰權(quán)的，由省級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先行進(jìn)行細(xì)化，市級(jí)在省級(jí)細(xì)化、量化2個(gè)檔次的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實(shí)際，再行細(xì)化、量化2個(gè)以上檔次；對(duì)市縣兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為都具有行政處罰權(quán)的，由市級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行細(xì)化，并充分考慮全市的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)對(duì)此不再細(xì)化，按照市級(jí)統(tǒng)一細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對(duì)僅縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為具有行政處罰權(quán)的，由縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行細(xì)化。在細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)工作中，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要按照從重處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予處罰、停止執(zhí)行處罰各自適用的具體情形和相應(yīng)的幅度檔次進(jìn)行細(xì)化，并按要求建立相應(yīng)的行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。對(duì)市級(jí)一些已細(xì)化并對(duì)外公布了行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的部門（如國土資源部門），要積極同省級(jí)主管部門聯(lián)系，確保細(xì)化、量化的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)同省級(jí)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和要求相對(duì)應(yīng)，對(duì)不一致的，要及時(shí)進(jìn)行修訂和完善；對(duì)細(xì)化、量化行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不徹底，未將部門所涉及的全部行政處罰權(quán)納入細(xì)化范圍的部門（如文化、公安），要按要求全部納入，并進(jìn)行細(xì)化量化，確保不留死角。

各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)細(xì)化、量化的行政處罰自由裁量權(quán)必須經(jīng)部門法制機(jī)構(gòu)審查，并由部門主要負(fù)責(zé)人簽字后方可向社會(huì)公布，同時(shí)，報(bào)省政府法制辦和省級(jí)主管部門以及市政府法制辦備案。

（三）規(guī)范行政復(fù)議行為

具體工作任務(wù)和要求是

1.暢通行政復(fù)議案件的受理渠道（完成時(shí)間：20__年5月31日前）

各行政復(fù)議機(jī)關(guān)要積極探索擴(kuò)大行政復(fù)議案件受理渠道的有效措施，規(guī)范行政執(zhí)法文書，落實(shí)行政復(fù)議權(quán)利告知制度。要暢通行政復(fù)議渠道，對(duì)符合《行政復(fù)議法》的受理?xiàng)l件的，積極予以受理，對(duì)不符合受理?xiàng)l件的，也要給予當(dāng)事人合理的解釋和解答，告知當(dāng)事人其他解決途徑和辦法，切不可一推了之。同時(shí)，規(guī)范執(zhí)法文書格式，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《××市人民政府法制辦公室關(guān)于進(jìn)一步做好行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法等四項(xiàng)制度工作的通知》（玉府法【】15號(hào)）要求，上報(bào)各行政執(zhí)法單位的執(zhí)法文書樣本，要求在執(zhí)法文書中，告知相對(duì)人行政復(fù)議權(quán)利。

（2）建立行政復(fù)議案件審理工作制度，完善行政復(fù)議案件的審理方式（完成時(shí)間：20__年6月30日前）

市級(jí)具有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》等規(guī)定，建立行政復(fù)議案件審理工作制度，對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審查、調(diào)查、聽證、作出行政復(fù)議決定、歸檔、報(bào)送備案及行政復(fù)議案件錯(cuò)案的確認(rèn)和追究等各個(gè)階段、各個(gè)程序步驟進(jìn)行細(xì)化，建立相應(yīng)的工作制度，實(shí)行規(guī)范化操作。重點(diǎn)要建立專家參與行政復(fù)議案件的審理制度，根據(jù)案件復(fù)雜程度和爭議、影響的大小，采用書面審查、實(shí)地調(diào)查、聽證等審理方式辦案。正確運(yùn)用和解、調(diào)解等方式解決行政爭議。各復(fù)議機(jī)關(guān)要于20__年6月15日前將建立行政復(fù)議案件審理工作制度和自檢自查情況報(bào)市政府法制辦，市政府法制辦將適時(shí)組織對(duì)各復(fù)議機(jī)關(guān)建立行政復(fù)議案件審理工作制度及審理復(fù)議案件情況進(jìn)行檢查。

（3）加強(qiáng)行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督工作

市級(jí)具有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《國務(wù)院法

制辦公室關(guān)于完善行政復(fù)議行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的通知》（國法【】77號(hào)）要求及時(shí)報(bào)送行政復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表，做好行政復(fù)議案件的情況分析。市政府法制辦將加大對(duì)重大行政復(fù)議決定的備案審查力度，對(duì)備案案件及時(shí)進(jìn)行審查，提出備案審查意見，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問題要予以糾正。

（4）加強(qiáng)行政復(fù)議基礎(chǔ)工作（完成時(shí)間：20__年6月30日前）

市級(jí)具有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)要重視行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

隊(duì)伍建設(shè)，復(fù)議案件多、任務(wù)重的部門要設(shè)置行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證有2名以上行政復(fù)議人員參加審理行政復(fù)議案件，做到重大復(fù)雜案件有3人承辦，要將復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算，解決行政復(fù)議辦公設(shè)備、交通工具，提高行政復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施保障與工作任務(wù)相適應(yīng)。

三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化措施，保障各項(xiàng)工作取得實(shí)效

規(guī)范行政行為，提升行政能力是效能政府四項(xiàng)制度的重

要組成部分，時(shí)間緊，任務(wù)重，要求高。每一塊工作涉及到多項(xiàng)工作，工作量大，任務(wù)艱巨，各部門要高度重視，精心組織，采取有力措施，保證依法行政能力提升工作的有序推進(jìn)。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織

各部門要充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的重要性和緊迫性，高度重視，精心組織，把規(guī)范行政審批行為、規(guī)范行政處罰行為、規(guī)范行政復(fù)議行為作為部門年度重要工作來抓，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。會(huì)后各單位參會(huì)人員要向部門主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)此次會(huì)議精神和工作要求，部門領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，負(fù)總責(zé)，指定專門科室和人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的開展，確保開展工作的人員配備與工作任務(wù)相適應(yīng)，切實(shí)把此項(xiàng)工作抓實(shí)、抓好、抓緊、抓出成效。

（二）細(xì)化任務(wù)要求，實(shí)施目標(biāo)管理。

為了確保此項(xiàng)工作的順利開展，市政府法制辦擬定了《××市提升依法行政能力工作實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），對(duì)剛才講到的三大塊工作做了明確的要求和細(xì)化，該《實(shí)施方案》將在會(huì)后盡快予以下發(fā)，各部門要按照此次會(huì)議精神和《實(shí)施方案》上的工作任務(wù)和時(shí)限要求，進(jìn)一步制定本部門詳細(xì)的工作任務(wù)完成計(jì)劃表，明確具體任務(wù)和要求，將目標(biāo)、任務(wù)、工作重點(diǎn)和措施落到實(shí)處。同時(shí)，要加強(qiáng)情況反饋，對(duì)在提升依法行政能力工作中遇到的問題和困難及時(shí)向市政府法制辦反饋。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保目標(biāo)任務(wù)完成。