時(shí)間：2023-06-22 09:38:45
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會(huì)行政的功能，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
法制日?qǐng)?bào)200*年2月8日頭版刊載了一則引人注目的消息：“江蘇省城市公用事業(yè)實(shí)行重大改革，今后允許個(gè)人和其他社會(huì)組織投資入股市政公用事業(yè)項(xiàng)目，進(jìn)入過(guò)去完全由政府投資的最后一塊。根據(jù)江蘇省政府決定，江蘇將用1至2年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)城市市政公用事業(yè)的政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、事企分開(kāi)、使城市市政公用企業(yè)基本成為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的市場(chǎng)主體；允許社會(huì)資金投資入股建設(shè)城市市政公用項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人參與改組改造市政公用存量資產(chǎn)，以經(jīng)營(yíng)城市的手段開(kāi)發(fā)市政公用潛在資源，逐漸建立起多元化的城市市政公用事業(yè)投資機(jī)制……”
江蘇省的舉措中包含了公共行政改革的一條重要路徑，即民營(yíng)化，允許民間資本進(jìn)入公共行政。公共行政在內(nèi)容上可分為兩大部分：一部分是以干預(yù)和規(guī)制為主體的公共權(quán)力領(lǐng)域，另一部分是以提供服務(wù)為核心的公共事業(yè)領(lǐng)域。前者如行政規(guī)劃、行政許可和行政處罰等；后者如提供教育、衛(wèi)生、交通、城市供給（供水、電、氣、熱）等。傳統(tǒng)理論認(rèn)為公共行政需由國(guó)家承擔(dān)，其結(jié)果導(dǎo)致了公共行政的國(guó)家壟斷，公共行成了國(guó)家行政。隨著社會(huì)環(huán)境的變化，這一傳統(tǒng)理論在西方國(guó)家正得到全面修正。
在現(xiàn)代社會(huì)，由于科技、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化的到來(lái)，個(gè)人對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)的依賴加重，公共行政的范圍日益擴(kuò)展，行政任務(wù)完全由國(guó)家承擔(dān)已超出其承受能力，因而，民營(yíng)化———公共行政由國(guó)家向民間轉(zhuǎn)移，行政任務(wù)部分由社會(huì)或民間承擔(dān)———也就成為公共行政改革的必由之路。進(jìn)一步說(shuō)，公共行政的民營(yíng)化可以打破國(guó)家壟斷，在公共行政中導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低管理成本，提高公共行政的質(zhì)量和效率。公共行政的民營(yíng)化意味著公權(quán)力在一定領(lǐng)域的退出、公權(quán)力范圍的縮小，從而可以減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。公共行政的民營(yíng)化還能為廣大民眾參與公共行政提供廣闊的空間，促進(jìn)政府與民間的合作。
在西方，尤其在英美國(guó)家，自上世紀(jì)末以來(lái)，民營(yíng)化就已成為推動(dòng)公共行政改革的重要工具，并取得了很大成效。在東亞國(guó)家，如日本和韓國(guó)，也非常重視公共行政的民營(yíng)化。公共行政的民營(yíng)化有多種類型，如公共財(cái)產(chǎn)管理民營(yíng)化，即通過(guò)民間入股的方式管理公共財(cái)產(chǎn)。還有行政任務(wù)的民營(yíng)化，即特定事務(wù)的公共屬性不變，但國(guó)家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開(kāi)放由民間負(fù)責(zé)或提供。國(guó)外比較盛行的BOT就屬于這一類型。BOT是指由民間投資并經(jīng)營(yíng)鐵路、公路、橋梁、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施，一定期間屆滿后，再將該公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)家。換言之，政府以特許及優(yōu)惠政策等方式吸引中標(biāo)的私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某種特定的服務(wù)，借社會(huì)力量和資源提高公共服務(wù)的生產(chǎn)能力。在政府的規(guī)制下，私營(yíng)部門有投資收益權(quán)，即通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)的價(jià)格機(jī)制來(lái)收回成本，追求投資回報(bào)。
另外，還有職能或功能民營(yíng)化，即特定事務(wù)雖由國(guó)家承擔(dān)，但執(zhí)行階段借助私人力量完成任務(wù)。職能民營(yíng)化通常又分為行政助手、專家參與、行政委托和合同出租等多種形式。行政助手、專家參與和行政委托適用于公共權(quán)力領(lǐng)域，而合同出租則適用于公共服務(wù)領(lǐng)域。合同出租指政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)外承包給私營(yíng)企業(yè)或非盈利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財(cái)政撥款購(gòu)買承包商的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
在我國(guó)，雖然近年來(lái)國(guó)有企業(yè)的股份制改造、民辦教育的出現(xiàn)也帶有民營(yíng)化的色彩，但由于種種原因，民營(yíng)化并不為社會(huì)各界所熟悉和重視。應(yīng)該說(shuō)，江蘇省的改革舉措為我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變、公共行政的改革找到一條重要路徑。
需要注意的是，民營(yíng)化并不意味著國(guó)家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的免除。國(guó)家仍要承擔(dān)行政任務(wù)，提供公共服務(wù)，只不過(guò)國(guó)家的職能要發(fā)生變化，要從過(guò)去的包攬一切轉(zhuǎn)變到?jīng)Q策和最終監(jiān)督，而決策前的調(diào)查、研究、論證和決策后的具體執(zhí)行和監(jiān)督，絕大多數(shù)工作可以各種方式交由民間完成。當(dāng)然，也有一部分重大的行政事務(wù)不能由民間承擔(dān)，如外交、國(guó)防、中央對(duì)地方及承擔(dān)公共行政任務(wù)的社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人的監(jiān)督等。
公共行政民營(yíng)化將導(dǎo)致許多理念的變化。公共行政不再是強(qiáng)權(quán)管理，而是高效經(jīng)營(yíng)；政府與民間不再是不平等的支配關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系；公共行政不再由國(guó)家壟斷，而是由社會(huì)和個(gè)人廣泛參與。公共行政的民營(yíng)化還將導(dǎo)致法律制度的重大變革。傳統(tǒng)公法私法的劃分顯然不再適用于民營(yíng)化后的公共行政，公私法交融已不可避免。
對(duì)我們來(lái)說(shuō)，公共行政的民營(yíng)化還是一個(gè)嶄新的話題，公共行政民營(yíng)化的必要性和可行性、民營(yíng)化的邊界、民營(yíng)化的類型方式、民營(yíng)化后的責(zé)任分擔(dān)等等，這些問(wèn)題都需要我們認(rèn)真探討。
工具理性與價(jià)值理性是馬克斯•韋伯理論中的一對(duì)重要概念，工具理性是運(yùn)用某種手段來(lái)達(dá)到某種特定的目的，而不顧及行為在“內(nèi)容”上的合理性，即所應(yīng)有的道德價(jià)值考慮。工具理性又等同于蓋伊•亞當(dāng)斯與丹尼•巴爾弗所提出的“技術(shù)理性”，他們認(rèn)為，當(dāng)今時(shí)代的一個(gè)特征，是某科學(xué)分析的心靈模式和一種被稱為技術(shù)理性的對(duì)技術(shù)進(jìn)步的信仰。工具理性還等同于卡爾•曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價(jià)值因素，注重實(shí)然的，事實(shí)層面的認(rèn)識(shí)，追求科學(xué)的規(guī)范化，具有工具性特征。價(jià)值理性是以對(duì)價(jià)值的追求為目的，是一種追求人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的具有超越性的思維模式。價(jià)值理性超越了事實(shí)層面，追求事實(shí)與價(jià)值的統(tǒng)一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價(jià)值，即是否實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、正義，它所關(guān)注的是從某些具有實(shí)質(zhì)的、特定的價(jià)值理念的角度來(lái)看行為的合理性。價(jià)值理性具有如下特點(diǎn)，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強(qiáng)調(diào)主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價(jià)值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構(gòu)的理性，價(jià)值理性作為批判理性，它關(guān)注人的現(xiàn)實(shí)處境和前途命運(yùn)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的反思、批判，從而去建構(gòu)一個(gè)合乎人的本性和目的的美好世界。綜上所述，工具理性與價(jià)值理性是不可分離的，價(jià)值理性內(nèi)在地指導(dǎo)著工具理性，而工具理性只有以價(jià)值理性為基礎(chǔ)和核心，才能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從歷史的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，工具理性和價(jià)值理性經(jīng)歷了早期的自然合一階段，到現(xiàn)代性階段的價(jià)值理性被工具理性所奴役，再到后現(xiàn)代性階段的對(duì)價(jià)值理性回歸的強(qiáng)烈意愿，這三個(gè)階段是從合到分再到要求合的一個(gè)過(guò)程。
二、公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化
西方公共行政現(xiàn)代性的主要特征是工具理性行政文化主導(dǎo)，價(jià)值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎(chǔ)主義、普遍主義為主要內(nèi)容，崇尚事實(shí)與價(jià)值的分離，重視二元對(duì)立思想，強(qiáng)調(diào)對(duì)效率的追求，“公共行政的規(guī)范化觀念和思想是植根于19世紀(jì)后期至20世紀(jì)初期的現(xiàn)代性世界的”[1]，公共行政現(xiàn)代性是以“工具理性”的行政文化特點(diǎn)體現(xiàn)出來(lái)的。工具理性行政文化表現(xiàn)為公共行政的科學(xué)化、專業(yè)化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實(shí)證化，并強(qiáng)調(diào)公共行政的專門化、法制化、官僚化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化、職業(yè)化特征，由此導(dǎo)致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向———追求單一的行政效率；公共行政的價(jià)值中立取向———公共行政是執(zhí)行的工具；公共行政的規(guī)制化取向———層級(jí)節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行程序；公共行政的非人格化取向———公務(wù)員制度的非人性化管理；公共行政的內(nèi)部化取向———行政主體的單一性及注重組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與制度的建設(shè)。總而言之，公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化主導(dǎo)了公共行政領(lǐng)域很長(zhǎng)的一段時(shí)間，并且導(dǎo)致了許多問(wèn)題，我們?cè)诓粩嗟嘏μ剿鞯倪^(guò)程中批判并總結(jié)著，例如民主行政主張對(duì)政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對(duì)官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進(jìn)程中發(fā)展并完善著，現(xiàn)在我們要考察的是理性的另一面，即價(jià)值理性的意義和作用。
三、公共行政后現(xiàn)代性中價(jià)值理性行政文化的功能
伴隨著世界的發(fā)展變化以及全球化時(shí)代的到來(lái)，工具理性行政文化的弊端已顯露無(wú)遺，公共行政現(xiàn)代性強(qiáng)調(diào)的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現(xiàn)代世界，學(xué)者們紛紛為公共行政現(xiàn)代性劃上句點(diǎn)，迎接我們的將是公共行政后現(xiàn)代性，而這一過(guò)程就是通過(guò)呼喚價(jià)值理性行政文化的回歸來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
（一）促進(jìn)行政目標(biāo)的合理化
價(jià)值理性行政文化具有目的性特征，它關(guān)注行政目標(biāo)的合理性。價(jià)值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區(qū)別于工具理性的明顯特征就是更加關(guān)注努力的結(jié)果對(duì)人的需要的意義，人不再受制于機(jī)械化，所以行政目標(biāo)內(nèi)包含著更多的價(jià)值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統(tǒng)治行政，它的合理性實(shí)現(xiàn)在于人的自愿服從，無(wú)論組織設(shè)定了一個(gè)什么樣的目標(biāo)，也無(wú)論這個(gè)目標(biāo)是否具有合理性，人們都同樣的會(huì)去執(zhí)行，而價(jià)值理性行政文化的回歸帶來(lái)的是一種德性行政，它的目標(biāo)設(shè)定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實(shí)施過(guò)程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎(chǔ)，價(jià)值理性行政文化為核心的情況下，行政目標(biāo)將更加關(guān)注人類的整體需要，服務(wù)于人并促進(jìn)人的全面發(fā)展。因此，價(jià)值理性行政文化是促進(jìn)行政目標(biāo)合理化的必然選擇。
（二）引導(dǎo)和規(guī)范行政行為
價(jià)值理性行政文化可以引導(dǎo)和規(guī)范行政行為。官僚組織在追求效率的目標(biāo)同時(shí)要求人們保持價(jià)值中立，“韋伯認(rèn)為官僚制化和工具合理性的力量將產(chǎn)生技術(shù)專家而不是‘有教養(yǎng)’的人。他覺(jué)得頭腦簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)教人如何做事，而不是教他們思考應(yīng)該做什么或?yàn)槭裁磻?yīng)該做，將產(chǎn)生一批他稱之為‘專家沒(méi)有靈魂，享樂(lè)者沒(méi)有心肝’的人。”[2]人們?cè)诮M織中按照制度規(guī)范從事著自我的事業(yè)，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應(yīng)有的任務(wù)，他們不考慮這些任務(wù)的終極目標(biāo)，不帶個(gè)人色彩去判定目標(biāo)的正確與否。“勝任而負(fù)責(zé)任的公共行政人員不僅僅需要知道如何解決問(wèn)題。作為政策顧問(wèn)和政策執(zhí)行者，我們需要知道問(wèn)題是什么，它為什么重要，問(wèn)題影響到誰(shuí)，所提出的解決問(wèn)題的方法可能會(huì)以積極的或是消極的方式影響到誰(shuí)，公共行政的未來(lái)后果可能是什么。”[2]價(jià)值理性行政文化為行政行為帶來(lái)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使得人的主體意識(shí)增強(qiáng)，帶動(dòng)了人類能動(dòng)意識(shí)的覺(jué)醒。價(jià)值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調(diào)整和確立新的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政現(xiàn)實(shí)的重構(gòu)和超越。
（三）促使以德行政得以實(shí)現(xiàn)
價(jià)值理性行政文化可以產(chǎn)生道德理性。“道德理性尋求的是一種心靈與社會(huì)的秩序，特別是在公共生活領(lǐng)域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內(nèi)化為道德原則、道德規(guī)范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來(lái)指導(dǎo)人們?cè)O(shè)定目標(biāo)。”[3]道德理性落實(shí)到主體身上，就要求當(dāng)政者能夠具有良好的道德品質(zhì)，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會(huì)的楷模，才能把國(guó)家和社會(huì)治理好。這就是我們所一再?gòu)?qiáng)調(diào)的，法律和制度都是人來(lái)制定的，一個(gè)好的法律制度能否得到認(rèn)真的貫徹，關(guān)鍵在于人，尤其是那些最高的執(zhí)法者和當(dāng)權(quán)者，因此，行政人員的道德品質(zhì)就更加重要，當(dāng)價(jià)值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規(guī)范、規(guī)則和原則的時(shí)候，并把他自己的行為主動(dòng)符合這些規(guī)范作為自己的道德理想的時(shí)候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會(huì)形成一套自己的道德價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以此作為行為準(zhǔn)則，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)以德行政。
四、中國(guó)行政改革的借鑒
論文摘要：我國(guó)行政訴訟法實(shí)施以來(lái)取得了顯著的成就，但通過(guò)對(duì)《中國(guó)法律年鑒》1989年至2004年行政審判相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護(hù)行政與救濟(jì)權(quán)利的功能，在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能。行政訴訟的實(shí)有功能、設(shè)計(jì)功能與應(yīng)有功能出現(xiàn)偏差。修改我國(guó)行政訴訟法應(yīng)正確認(rèn)識(shí)行政訴訟的功能，合理定位立法目的，選擇與行政訴訟性質(zhì)和立法目的相匹配的制度，使行政訴訟發(fā)揮立法者所預(yù)設(shè)的功能。
行政訴訟功能是行政訴訟制度所實(shí)際發(fā)揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對(duì)其進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實(shí)際發(fā)揮的功能與立法目的是否一致?如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)立法目的，問(wèn)題在哪里，應(yīng)如何解決?本文通過(guò)對(duì)行政訴訟功能的實(shí)證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準(zhǔn)備。
一、一審行政案件收案數(shù)量與漲幅對(duì)比
從相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，一審行政案件收案數(shù)量總體上保持增長(zhǎng)趨勢(shì)。除1999年、2000年和2002年收案數(shù)量減少外，整體上，一審案件收案數(shù)量呈上升的趨勢(shì)。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數(shù)量是兩位數(shù)的增長(zhǎng)幅度。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以將行政訴訟的發(fā)展分為三個(gè)階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對(duì)這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內(nèi)大量案件涌人法院是必然現(xiàn)象。從1989年到1991年行政案件一審收案數(shù)量成倍增加，然而，從1992年開(kāi)始，行政案件收案數(shù)的增幅減緩，人們所估計(jì)的收案數(shù)量持續(xù)高速增長(zhǎng)的情況并沒(méi)有出現(xiàn)，1993年與1992年的收案數(shù)量基本持平。第二階段，高速增長(zhǎng)階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開(kāi)放的順利進(jìn)行，行政糾紛不斷增多，人們對(duì)行政訴訟法也有了更深的認(rèn)識(shí)，行政訴訟收案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。從1994年開(kāi)始，行政案件收案數(shù)量又重現(xiàn)了大幅上升的勢(shì)頭，這種趨勢(shì)維持了四年，到1998年上升趨勢(shì)開(kāi)始趨于緩和。到1999年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，行政訴訟法實(shí)施以來(lái)一審案件的收案數(shù)量首次出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。第三階段，平穩(wěn)發(fā)展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期，收案數(shù)量在不同年份呈現(xiàn)高低交錯(cuò)，但在總體上已趨于穩(wěn)定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地?cái)U(kuò)大受案范圍，但這一年卻持續(xù)了1999年收案數(shù)量下降的趨勢(shì)，這一現(xiàn)象耐人尋味。2001年出現(xiàn)了行政訴訟法實(shí)施以來(lái)收案數(shù)量最多的一年，突破十萬(wàn)大關(guān)。到2002年收案數(shù)量則又跌至谷底，出現(xiàn)了兩位數(shù)的負(fù)增長(zhǎng)，人們預(yù)期“新司法解釋頒布后收案數(shù)量將大量增加”，這一論斷并沒(méi)有得到完全的驗(yàn)證。從2003年開(kāi)始，收案數(shù)量緩慢回升，在現(xiàn)行行政訴訟法沒(méi)有修改的情況下，預(yù)計(jì)今后行政訴訟案件收案數(shù)量不會(huì)有大幅的起落，進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期。
二、一審、二審行政案件收案數(shù)量、比例及上訴率對(duì)比
(一)一審行政案件收案數(shù)量偏低
相關(guān)數(shù)據(jù)說(shuō)明，一審行政案件在人民法院整個(gè)收案數(shù)量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關(guān)，在任何一個(gè)國(guó)家，行政糾紛都不是主要的社會(huì)糾紛形態(tài)，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態(tài)現(xiàn)象。但行政案件在我國(guó)三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒(méi)達(dá)到一位數(shù)，1996年至2004年出現(xiàn)緩慢的增長(zhǎng)，但在總體上從來(lái)沒(méi)有超過(guò)案件總數(shù)的2％。出現(xiàn)這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了依法行政的意識(shí)，執(zhí)法人員增強(qiáng)了依法執(zhí)政的水平，實(shí)施具體行政行為的合法率較高；行政相對(duì)人的法律知識(shí)普及，違反行政法的情況減少，導(dǎo)致具體行政行為的數(shù)量減少；法律咨詢業(yè)和法律服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，使行政相對(duì)人能夠準(zhǔn)確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個(gè)主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法起訴；另一個(gè)原因是行政相對(duì)人不愿選擇行政訴訟，這說(shuō)明行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟抱有不信任態(tài)度，而這與行政訴訟的實(shí)際效果有著密切的關(guān)系。個(gè)案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負(fù)面的。如果當(dāng)事人從以前案件的判決中無(wú)法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。
(二)行政訴訟的當(dāng)事人更傾向于上訴
得出這一結(jié)論有兩方面的證據(jù)：第一，與一審行政案件所占案件總數(shù)的比例相比，二審行政案件所占案件總數(shù)的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數(shù)的比例在1．48％-5．77％之間浮動(dòng)；從1991年開(kāi)始，二審行政案件占案件總數(shù)的比例均超過(guò)百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關(guān)系，在刑事訴訟中由于實(shí)行“上訴不加刑”的原則而鼓勵(lì)被告人上訴，在民事訴訟中以調(diào)解結(jié)案的當(dāng)事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說(shuō)明問(wèn)題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時(shí)達(dá)到58．65％(2003年)，這一年有超過(guò)一半的行政訴訟當(dāng)事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數(shù)量總體保持上升的狀態(tài)，這有兩個(gè)方面的原因：一方面行政案件總體數(shù)量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當(dāng)事人更傾向于發(fā)動(dòng)二審程序，對(duì)一審裁判不滿意程度較高。從《中國(guó)法律年鑒》的統(tǒng)計(jì)中，我們無(wú)法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個(gè)佐證，以江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對(duì)人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問(wèn)題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘?dāng)≡V’的案件”。在筆者所參與的一個(gè)調(diào)查中，對(duì)341份判決書的上訴提起人進(jìn)行分析，其結(jié)果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數(shù)據(jù)從側(cè)面說(shuō)明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說(shuō)明原告的敗訴率較高，原告對(duì)一審判決不滿意程度較高。
三、一審行政案件結(jié)案方式對(duì)比
(一)原告與被告的勝訴比例懸殊
從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準(zhǔn)確地判斷哪一方當(dāng)事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動(dòng)，大多數(shù)年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動(dòng)。尤其是在行政訴訟法剛剛實(shí)施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開(kāi)始，撤銷、變更的數(shù)量開(kāi)始返超維持判決，這種趨勢(shì)一直保持到2000年。從2001年開(kāi)始，維持判決數(shù)量又大大超過(guò)了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應(yīng)相應(yīng)地增加。但實(shí)際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動(dòng)并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說(shuō)，被告敗訴率增加的同時(shí)，原告的勝訴率并沒(méi)有明顯的上升。上述數(shù)據(jù)對(duì)比說(shuō)明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高。“相對(duì)人與政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優(yōu)勢(shì)。”這一結(jié)果不排除行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平較高，行政行為在實(shí)體與程序方面都沒(méi)有瑕疵，但同時(shí)也說(shuō)明行政訴訟在保護(hù)原告方合法權(quán)益方面發(fā)揮的作用是非常有限的。這一結(jié)果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結(jié)論相呼應(yīng)。
(二)以撤訴方式結(jié)案居高不下
在一審行政案件的結(jié)案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現(xiàn)象。除1988年外，以撤訴方式結(jié)案的比例都在百分之三十以上，最高時(shí)超過(guò)了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因?qū)е碌姆钦３吩V，無(wú)論什么原因，我們僅從數(shù)據(jù)中無(wú)法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結(jié)案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷。“這是超出《行政訴訟法》第54條規(guī)定判決方式之外采取的，又無(wú)法直接辨明法院態(tài)度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來(lái)看，1993年至2004年這十二年間，原告主動(dòng)申請(qǐng)撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時(shí)達(dá)到了84．38％(2004年)。原告主動(dòng)申請(qǐng)撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識(shí)欠缺，不能對(duì)案件結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，盲目起訴，起訴后認(rèn)識(shí)到自己的請(qǐng)求并不成立，因此主動(dòng)撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財(cái)力成本為代價(jià)的，原告作為完全行為能力人，應(yīng)對(duì)自己起訴的行為有充分的準(zhǔn)備，當(dāng)然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動(dòng)撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。
(三)變更判決處于備而不用的狀態(tài)
1997年以前，《中國(guó)法律年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開(kāi)始，變更判決無(wú)聲無(wú)息地消失了。微小的變更判決數(shù)字已被統(tǒng)統(tǒng)歸人“其他”當(dāng)中計(jì)算。從2002年開(kāi)始，最高人民法院改變了以往關(guān)于一審結(jié)案方式的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請(qǐng)求、履行法定職責(zé)以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結(jié)案的數(shù)量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數(shù)字肯定不會(huì)很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調(diào)查中，六個(gè)法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數(shù)的0．2％。筆者在與某位法官交談時(shí)，他曾說(shuō)由于難以準(zhǔn)確把握變更的尺度，法官對(duì)變更判決是能不用就不用，或者說(shuō)是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機(jī)關(guān)以往的做法對(duì)行政行為加以改變。從實(shí)際情況來(lái)看，變更判決基本上處于備而不用的狀態(tài)。這種結(jié)果使我們有必要反思變更判決存在的問(wèn)題，重構(gòu)變更判決。
四、行政審判案件與執(zhí)行案件數(shù)量對(duì)比
(一)執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量高于執(zhí)行行政裁判案件的數(shù)量
在行政訴訟受案數(shù)量不多、發(fā)展低迷的情況下，人民法院執(zhí)行行政決定的數(shù)量卻比較高，1994年至2004年這十一年問(wèn)，執(zhí)行行政決定的比例占執(zhí)行案件總數(shù)的比例都超過(guò)了百分之十。1999年至2002年執(zhí)行行政裁判的案件數(shù)量連續(xù)出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。出現(xiàn)這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現(xiàn)象有關(guān)；當(dāng)事人主動(dòng)執(zhí)行人民法院的裁判，以致執(zhí)行法院裁判案件的數(shù)量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規(guī)定了對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行行政決定的案件進(jìn)行嚴(yán)格審查也與執(zhí)行案件數(shù)量下滑有一定關(guān)系。在總體上，申請(qǐng)執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量在絕對(duì)數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于審判案件的數(shù)量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達(dá)到了，二十倍。
(二)執(zhí)行案件的數(shù)量大大高于審判案件的數(shù)量
從發(fā)展趨勢(shì)上看，無(wú)論是執(zhí)行案件的總體數(shù)量還是執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量，1992年到1994年，執(zhí)行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對(duì)比，審判案件的升幅比例超過(guò)了執(zhí)行案件；之后的幾年又恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)，執(zhí)行案件的上升比例一直領(lǐng)先(負(fù)增長(zhǎng)的情況下也是如此)，其中1999年在出現(xiàn)審判案件數(shù)量下降以及執(zhí)行行政裁判案件數(shù)量大幅降低的情況下，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量卻上升了19．76％。從數(shù)量對(duì)比上看，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量始終都高于審判案件的數(shù)量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問(wèn)，平均每年前者都為后者的三倍多。
五、結(jié)論
(一)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了救濟(jì)權(quán)利的功能
根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實(shí)施以來(lái)至今，雖然行政訴訟案件在總體數(shù)量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數(shù)量還是呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟(jì)途徑。我國(guó)行政訴訟制度在一定程度上發(fā)揮了救濟(jì)權(quán)利的功能。之所以說(shuō)“在一定程度上”發(fā)揮了救濟(jì)權(quán)利的功能，一是因?yàn)樵V訟本身作為一種救濟(jì)途徑有其固有的缺陷，不可能對(duì)所有的行政相對(duì)人提供事實(shí)上的救濟(jì)，二是因?yàn)樾姓V訟法的實(shí)施受各種主客觀條件的限制。由于我國(guó)行政訴訟法本身的問(wèn)題以及實(shí)施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟(jì)權(quán)利的功能還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。
(二)行政訴訟在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能
與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對(duì)行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負(fù)有執(zhí)行行政決定的任務(wù)。行政訴訟法專辟一章規(guī)定了行政執(zhí)行。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院是否應(yīng)進(jìn)行審查以及審查的限度一直存在爭(zhēng)議。《若干意見(jiàn)》并沒(méi)有對(duì)法院的審查權(quán)力作出明確的規(guī)定，根據(jù)《若干解釋》第93條和第95條的規(guī)定，人民法院在執(zhí)行行政決定之前要對(duì)其進(jìn)行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規(guī)定強(qiáng)化了司法監(jiān)督行政的功能。前述數(shù)據(jù)分析說(shuō)明，我國(guó)執(zhí)行案件的數(shù)量尤其是法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量遠(yuǎn)高于審判案件的數(shù)量。而法院執(zhí)行行政決定主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，在某種程度上還有維護(hù)行政的功能。
(三)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護(hù)行政的功能
從客觀效果來(lái)看，行政訴訟除了救濟(jì)權(quán)利、監(jiān)督行政的功能，在一定程度上還發(fā)揮了維護(hù)行政的功能，這是現(xiàn)行行政訴訟法的一大“特色”。維護(hù)行政的功能集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅(qū)的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過(guò)了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發(fā)揮了維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的作用，談不上救濟(jì)權(quán)利，至于監(jiān)督行政的功能也有一些牽強(qiáng)。第二，人民法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量偏高。如前所述，法院執(zhí)行行政決定要進(jìn)行一定程度的審查，主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，但卻不能抹殺這種執(zhí)行行為在維護(hù)行政方面的作用。人民法院通過(guò)審查，對(duì)合法的行為予以執(zhí)行，正是維護(hù)行政作用的體現(xiàn)。在這種情況下，難免讓行政相對(duì)人產(chǎn)生“官官相護(hù)”的看法。
(四)行政訴訟實(shí)有功能、設(shè)計(jì)功能與應(yīng)有功能出現(xiàn)偏差和錯(cuò)位
行政法的體系區(qū)分為“總論”與“各論”。由于中國(guó)的行政法研究主要集中在行政法總論,已有的行政法教科書中,基本上僅包括行政法總論的內(nèi)容,行政法體系也主要反映在行政法總論上,因此筆者的探討主要集中在行政法總論上。一般認(rèn)為“總論”體系應(yīng)包括基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責(zé)任四大部分。筆者擬從行政法“總論”四大部分探討公私合作背景下行政法體系面臨的沖擊與作出的回應(yīng)。
(一)行政法基本原則的沖擊——合作原則的興起
行政法誕生于自由法治國(guó)家,實(shí)行嚴(yán)格的依法行政,其基本內(nèi)涵就是為了保障公民的權(quán)益和公共利益,要求一切國(guó)家作用應(yīng)具有合法性,應(yīng)當(dāng)服從法。這個(gè)時(shí)期,政府充當(dāng)“守夜人”的角色,其任務(wù)僅限于對(duì)內(nèi)維護(hù)秩序、對(duì)外抵御侵略。行政權(quán)力被嚴(yán)格束縛在法定范圍之內(nèi),“無(wú)法律無(wú)行政”,行政法確立了依法行政的原則。由于各國(guó)的政治體制、法律傳統(tǒng)、歷史文化傳統(tǒng)等因素的差異,各國(guó)的依法行政內(nèi)涵也有所差異。在大陸法系德國(guó)行政法學(xué)創(chuàng)始人奧托•麥耶(OttoMayer)認(rèn)為,依法行政原則包括以下三項(xiàng)原則:一是法律才具有規(guī)范創(chuàng)設(shè)力,即行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范必須根源于法律,由法律創(chuàng)設(shè),實(shí)行法律統(tǒng)治;二是法律優(yōu)位,即法律對(duì)行政具有支配作用,行政必須從屬于法律;三是法律保留,即行政行為不能對(duì)他人的基本權(quán)利進(jìn)行限制,只能由法律進(jìn)行限制規(guī)定。多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為依法行政原則包括兩項(xiàng)內(nèi)容,即法律優(yōu)位原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則要求公行政受現(xiàn)行有效法律之拘束,不得采取違反法律之措施。對(duì)現(xiàn)行有效之法律,公行政必須予以適用(適用之強(qiáng)制),且應(yīng)遵循法律規(guī)定,正確適用,不得偏離(偏離之禁止)。法律保留原則的是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng),則只能由法律規(guī)定,或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下,才能由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定。[在法國(guó),依法行政主要體現(xiàn)為行政法治,行政法治包含3項(xiàng)內(nèi)容:第一,行政行為必須有法律依據(jù)。第二,行政行為必須符合法律。第三,行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。在英美法系,由于沒(méi)有劃分公私法的傳統(tǒng),政府和公民之間的關(guān)系與公民個(gè)人相互之間的關(guān)系,原則上受同一法律——“普通法”的調(diào)整。在英國(guó),普通法的法治原理支配行政法基本原則的發(fā)展,越權(quán)無(wú)效原則、合理性原則與自然公正(程序公正)原則已構(gòu)成英國(guó)行政法的三項(xiàng)基本原則。美國(guó)行政法在發(fā)展過(guò)程中,憲法原則的“正當(dāng)法律程序”促使形成了美國(guó)行政法上的“正當(dāng)法律程序”原則,即行政性正當(dāng)程序原則,并經(jīng)進(jìn)一步發(fā)展而形成美國(guó)行政法上另一基本原則即行政公開(kāi)原則。在我國(guó),依法行政的要求是:(1)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行一切活動(dòng)必須根據(jù)法律的授權(quán)。(2)行政行為的內(nèi)容必須符合法律,不能與法律相抵觸。(3)行政行為必須按照法定程序進(jìn)行。依法行政的核心是行政機(jī)關(guān)必須依法行使行政權(quán),即行政機(jī)關(guān)依法作出行政行為。它不需要相對(duì)人配合與合作,相對(duì)人更多的是遵守和服從。公私合作背景下,伴隨著行政事務(wù)的日益擴(kuò)大,為達(dá)到行政目的,完成行政事務(wù),就存在著使用多種多樣的行政手段的必要。行政部門必須在行政責(zé)任與程序責(zé)任之范圍內(nèi),盡量與當(dāng)事人展開(kāi)合作、協(xié)調(diào)、溝通;早先居核心地位之行政處分,已經(jīng)喪失其作為對(duì)個(gè)案加以決定之行政行為形式之功能,取而代之的則是行政契約。契約行政因其手段的靈活性和調(diào)節(jié)方式的適度彈性,能促進(jìn)行政主體和相對(duì)一方的合意、溝通與合作而被廣泛運(yùn)用。契約是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人合意方式創(chuàng)設(shè)行政法權(quán)利義務(wù),這給傳統(tǒng)的依法行政理念帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn),傳統(tǒng)行政法治更多注重的是法治的形式,主要強(qiáng)調(diào)政府依法行政,而現(xiàn)代行政法治則注入了越來(lái)越多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。嚴(yán)格形式主義的依法行政的理念已不適應(yīng)現(xiàn)代民主行政、合作行政的發(fā)展需要,公私合作行政成為當(dāng)代行政發(fā)展的新亮點(diǎn)。
公私合作行政更多的是強(qiáng)調(diào)國(guó)家—私人部門—公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念。行政機(jī)關(guān)為了完成行政任務(wù),與相對(duì)人溝通、協(xié)商,依賴相對(duì)人的力量合作完成行政任務(wù)。合作行政的本質(zhì)是既要克服“市場(chǎng)失靈”的缺點(diǎn),又要避免“政府失靈”弱點(diǎn),充分發(fā)揮以行政機(jī)關(guān)為代表的公部門與私人部門的各自稟賦優(yōu)勢(shì),在完成行政任務(wù)過(guò)程中合作。行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間不僅是命令與服從的關(guān)系,而且更多是合作關(guān)系,合作行政已成為繼秩序行政、給付行政之后行政法的重要內(nèi)容。合作是合作行政的本質(zhì)特征和基本原則,伴隨合作行政的深入發(fā)展,合作原則也必將演變成行政法的基本原則之一。
(二)行政組織法的沖擊——私人行政組織的產(chǎn)生
行政法創(chuàng)立時(shí)期,秩序行政是行政法的核心內(nèi)容,行政任務(wù)狹小,執(zhí)行行政任務(wù)的主體原則上局限于行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的公務(wù)組織。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展,行政不再局限于秩序行政,給付行政成為行政法的核心內(nèi)容之一。“行政實(shí)踐表明守護(hù)性國(guó)家已經(jīng)向創(chuàng)造性國(guó)家轉(zhuǎn)變,主要原因是安全的特殊重要性,為此國(guó)家應(yīng)當(dāng)滿足人民生活需要,而不是局限于公民的自由保護(hù)。”國(guó)家角色的變遷使行政任務(wù)不斷增加,行政機(jī)關(guān)為完成行政任務(wù),不得不借助私人的力量,公私合作完成行政任務(wù)在現(xiàn)代行政實(shí)務(wù)上屢見(jiàn)不鮮。私人履行行政任務(wù),承擔(dān)部分行政職能,享有部分公權(quán)力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)家職能調(diào)整,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了社會(huì)多元化格局的形成,權(quán)力多元化以及國(guó)家權(quán)力社會(huì)化成為時(shí)展的趨勢(shì)。除某些特定的任務(wù)或憲法明文規(guī)定屬于國(guó)家保留的范圍外,私人行使公權(quán)力在行政法領(lǐng)域已司空見(jiàn)慣。國(guó)家之所以被稱為行政主體,固因其為實(shí)現(xiàn)行政任務(wù);然而,私人若系委托行使公權(quán)力,亦是在實(shí)現(xiàn)行政任務(wù),亦得為行政主體。傳統(tǒng)的以行政機(jī)關(guān)為代表的公部門壟斷公權(quán)力的局面已被打破,私人開(kāi)始行使原本屬于公部門的部分公權(quán)力,享有事實(shí)上的行政主體地位。隨著公私合作的深入發(fā)展,將會(huì)有更多的私人組織部門參與行政任務(wù)的履行,私人行政組織的崛起已是不爭(zhēng)的事實(shí),而傳統(tǒng)行政法總論中行政組織僅局限于行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī),授權(quán)組織將面臨挑戰(zhàn)。
(三)行政行為的沖擊——行政契約的廣泛使用
受德國(guó)奧托•邁耶(OttoMayer)開(kāi)創(chuàng)的傳統(tǒng)行政法學(xué)影響,大陸法系和我國(guó)行政法體系都是以行政行為為中心。自由法治國(guó)家時(shí)期,法治國(guó)家觀念著眼于形式合法性,堅(jiān)持嚴(yán)格的依法行政。行政主要體現(xiàn)為秩序行政,行政權(quán)具有優(yōu)越地位,行政機(jī)關(guān)與公民之間因行政權(quán)力行使而形成的是一種權(quán)力性的支配關(guān)系,行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間地位不平等,是一種命令與服從的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)因行使行政權(quán)力而作出的行政行為,具有單方性、命令性和強(qiáng)制性的特征,相對(duì)人具有遵守和服從的義務(wù)。行政法體系也是圍繞行政機(jī)關(guān)單方面行政行為為核心建構(gòu)的。傳統(tǒng)行政法體系中,行政行為在行政法領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位,行政法治堅(jiān)持嚴(yán)格的依法行政,行政契約受到抑制。國(guó)家和人民地位不平等,以及依法行政原則與締結(jié)契約自由不相容之觀點(diǎn),否定國(guó)家與人民締結(jié)行政契約之可能及必要。事實(shí)上,過(guò)于形式意義上的“依法行政”,要么導(dǎo)致行政無(wú)限萎縮,要么導(dǎo)致法律無(wú)限膨脹。隨著“福利國(guó)家”時(shí)代的到來(lái),給付行政、合作行政逐漸居于主導(dǎo)地位,因而只靠行政機(jī)關(guān)單方面的權(quán)力手段已不能滿足現(xiàn)代行政發(fā)展的要求,行政契約在行政實(shí)務(wù)中大量涌現(xiàn)。行政契約手段不僅在給付行政領(lǐng)域被廣泛使用,而且在傳統(tǒng)的秩序行政領(lǐng)域也被作為權(quán)力的補(bǔ)充手段得以運(yùn)用,行政契約在行政實(shí)務(wù)上扮演越來(lái)越重要的角色,已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、行政事務(wù)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種重要的方式和手段。行政契約制度的產(chǎn)生并在行政法中迅速發(fā)展,大有與行政行為并行之勢(shì),溝通與合作行政契約取代簡(jiǎn)單的命令與服從行政行為,無(wú)疑深刻地改變了傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心建構(gòu)行政法體系的格局,行政法體系面臨調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)代行政實(shí)務(wù)的發(fā)展需要。
(四)行政任務(wù)履行責(zé)任方式的沖擊——私人承擔(dān)行政任務(wù)的責(zé)任承擔(dān)
傳統(tǒng)行政法是建構(gòu)在秩序行政基礎(chǔ)之上,國(guó)家任務(wù)狹小,主要是維護(hù)社會(huì)秩序、國(guó)防、外交等,這些行政是以一定公權(quán)力為后盾的。很多行政事務(wù),行政機(jī)關(guān)事必躬身,負(fù)有履行行政任務(wù)的責(zé)任。行政法體系中的國(guó)家責(zé)任也是以此為基礎(chǔ)建構(gòu)的。但現(xiàn)代行政不僅是秩序行政,生存照顧已成為現(xiàn)代國(guó)家的重要行政任務(wù)。“任何一個(gè)國(guó)家為了維持國(guó)家穩(wěn)定,就必須提供人民生存之照顧”,“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”,“政治權(quán)力的擁有者負(fù)有滿足人民生存照顧之義務(wù)”。國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)有照顧人民的義務(wù),以保障每個(gè)人的人格發(fā)展。但行政任務(wù)復(fù)雜多變且與日俱增,國(guó)家為更好地完成行政任務(wù)不得不尋求與私人部門合作,履行生存照顧的義務(wù)不一定要由國(guó)家親自給付,私人部門亦可參與提供,與國(guó)家共同完成行政任務(wù)。這并不意味著國(guó)家責(zé)任的放棄,而是在國(guó)家和私人之間重新分配責(zé)任,目的是為了更有效率地完成行政任務(wù)。私人履行原先由國(guó)家履行的行政任務(wù),打破了行政機(jī)關(guān)單獨(dú)壟斷行政任務(wù)局面。行政任務(wù)履行責(zé)任方式發(fā)生變遷,動(dòng)搖了國(guó)家行政責(zé)任的基礎(chǔ),直接影響行政法體系的構(gòu)造。
二、公私合作背景下行政法體系重構(gòu)的回應(yīng)
行政法的發(fā)展演進(jìn)與公共行政的變遷有著密切關(guān)系。“從根本上說(shuō),現(xiàn)代行政法是回應(yīng)型的法律部門。”現(xiàn)代公共行政經(jīng)歷了自由法治國(guó)家的秩序行政、社會(huì)法治國(guó)家的給付行政,正向到公私合作行政過(guò)渡。公私合作背景下,構(gòu)建行政法體系的基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責(zé)任面臨巨大沖擊,必須適時(shí)作出回應(yīng),以適應(yīng)公私合作行政的發(fā)展需要。
(一)行政法基本原則的回應(yīng)——合作原則的建構(gòu)
行政機(jī)關(guān)單方面行政行為具有迅速、有效達(dá)成行政目的等優(yōu)點(diǎn),但隨著國(guó)家角色轉(zhuǎn)變,民主行政、合作行政深入發(fā)展,非命令性和非強(qiáng)制性的行政活動(dòng)手段由于具有彈性、靈活性,符合現(xiàn)代民主行政的潮流,更受行政法的青睞而迅速發(fā)展,單一的命令性、強(qiáng)制性的行政權(quán)力手段已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政職能轉(zhuǎn)化和多樣化行政的要求。伴隨著現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)和機(jī)能的變遷,僅靠傳統(tǒng)的單純命令性和強(qiáng)制性的行政行為已無(wú)法圓滿實(shí)現(xiàn)行政的目的。公私合作背景下,行政機(jī)關(guān)與民間私人合作完成行政任務(wù),已成為世界民主行政的潮流,大量的行政契約、非正式行政行為等具有合作性、協(xié)商性的行政活動(dòng)手段廣泛使用。行政活動(dòng)手段的變革促使公共行遷,行政民主化的傾向與日俱增。行政任務(wù)的完成不僅需要命令性與強(qiáng)制性的單方面行政行為,也需要協(xié)商性和溝通性的行政手段,與民溝通、與民協(xié)商、與民合作。傳統(tǒng)的依法行政原則需要適應(yīng)民主行政發(fā)展,適時(shí)作出調(diào)整,在堅(jiān)持依法行政原則的基礎(chǔ)上,更多的強(qiáng)調(diào)對(duì)話、溝通、合作,將合作原則納入行政法基本原則體系。
(二)行政組織法的回應(yīng)——賦予私人組織的行政主體地位
傳統(tǒng)秩序行政下,行政任務(wù)比較單一,行政任務(wù)主要是通過(guò)行政機(jī)關(guān)為主的行政主體行使行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn),行政所出主體的范圍主要局限于行政機(jī)關(guān)。但隨著行政任務(wù)不斷增加且完成主體呈現(xiàn)多元化,一方面行政的功能不再局限于行政權(quán)力的行使,行政行為開(kāi)始致力社會(huì)公共服務(wù)的提供,并向私人領(lǐng)域滲透;另一方面為滿足“公共服務(wù)”的需要,許多私法組織介入公共領(lǐng)域,承擔(dān)部分原本屬于行政機(jī)關(guān)的行政任務(wù)。傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)單獨(dú)完成行政任務(wù)格局已無(wú)法適應(yīng)新的行政任務(wù)需要,行政機(jī)關(guān)不得不利用私人部門的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),通過(guò)授權(quán)、特許等形式允許私人介入,完成行政任務(wù)。這些私人或根據(jù)法律授權(quán)或委托通過(guò)行使部分公權(quán)力的形式完成行政任務(wù),或根據(jù)私法的方式完成行政機(jī)關(guān)委托的行政任務(wù)。傳統(tǒng)的以行政機(jī)關(guān)為代表的公部門壟斷公權(quán)力的局面已被打破,私人開(kāi)始行使原本屬于公部門的部分公權(quán)力,承擔(dān)著社會(huì)公共事務(wù)的完成。現(xiàn)代行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)的方式與途徑已日趨多樣化,這種行政任務(wù)完成主體的多元化使傳統(tǒng)行政主體理論遭到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。行政法中正在涌現(xiàn)的文獻(xiàn)表明,對(duì)該領(lǐng)域緊迫的挑戰(zhàn)在于確定何時(shí)和如何將法律的要求拓展至履行公共職能的私人主體。在行政法學(xué)上,“行政主體概念的實(shí)質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實(shí)的權(quán)利義務(wù)主體,即‘行政所出的主體’”。行政主體并非一定是行政機(jī)關(guān)或公法人,判斷行政主體的關(guān)鍵在于看其是否享有一定公權(quán)力,并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,私人并非被排除在外。各國(guó)實(shí)踐中均存在大量特許、委托、授權(quán)私人從事行政事務(wù)的情況,例如:德國(guó)行政主體中的“經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的私法組織”,以及我國(guó)臺(tái)灣行政主體中的“公權(quán)力受托人”。
德國(guó)行政法學(xué)也認(rèn)為:“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù),具有一定職權(quán),并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使,藉此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。”我國(guó)行政主體制度建立初期,行政主體的范圍主要是圍繞國(guó)家行政權(quán)力這一中心,大量的社會(huì)行政主體和部分私人行政主體被排除在行政主體之外。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立并向縱深發(fā)展,社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變遷,行政任務(wù)也發(fā)生了巨大的變化,傳統(tǒng)的行政主體制度在日益多元化和市場(chǎng)化的行政任務(wù)面前顯得力不從心。私人行政主體法律地位的缺失,不僅制約了行政主體理論的發(fā)展,也與現(xiàn)代行政法治實(shí)踐脫節(jié)。現(xiàn)代行政國(guó)家,除行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織等行政主體外,私人亦成為行政任務(wù)完成的重要主體,然而,私人卻無(wú)法享有行政主體資格,不能不說(shuō)是行政主體法律制度的一種缺憾。確立私人的行政主體法律地位是完善我國(guó)行政主體法律制度的一個(gè)重要路徑。公私合作背景下,私人根據(jù)法律授權(quán)或委托,行使公權(quán)力,完成行政任務(wù)的情況大量存在,應(yīng)賦予其行政主體的資格。但其行使公權(quán)力是一把雙刃劍,行使不當(dāng)會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益。因此,賦予私人享有行政主體資格要符合一定條件:(1)須由公法人對(duì)私人為之。公權(quán)力授予是公法人將其擁有的公權(quán)力及行政事務(wù)托付給私人行使。(2)被授予公權(quán)力,在授權(quán)范圍內(nèi)可以以高權(quán)方式執(zhí)行行政任務(wù)。(3)被授權(quán)人必須以自己名義獨(dú)立完成行政任務(wù)。(4)授權(quán)人須有法律依據(jù)。私人根據(jù)法律授權(quán)或委托,行使公權(quán)力,完成行政任務(wù)。這是其取得行政主體資格的合法依據(jù)。
(三)行政行為法的回應(yīng)——行政契約法律地位的確立
傳統(tǒng)秩序國(guó)家觀念下的行政行為大多表現(xiàn)為命令性和強(qiáng)制性的單方面行政行為,行政機(jī)關(guān)單方作出有拘束力的行政決定為原則。而契約是私法且以當(dāng)事人地位平等為要件,強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人地位平等且合意,與行政法上依法行政不可協(xié)調(diào)。“依法行政固然為實(shí)質(zhì)法治之積極作用,公法上之契約行為及行政上之合同行為依其事務(wù)之本質(zhì),實(shí)難與依法行政原理兼收并蓄,故予以除外。”
但現(xiàn)代行政是民主行政、服務(wù)行政、合作行政,這種新型行政及其運(yùn)行機(jī)制建立的前提是行政機(jī)關(guān)與公民各自具有獨(dú)立的主體地位、主體雙方平等互利。行政過(guò)程中,主體雙方既相互獨(dú)立又相互合作,使國(guó)家職能以及公民自身的利益得以共同實(shí)現(xiàn)。尤其公私合作背景下,行政機(jī)關(guān)依賴私人力量完成行政任務(wù),需要私人部門的配合與支持,行政機(jī)關(guān)只有與私人部門合作,才能實(shí)現(xiàn)行政目的。行政主體與行政相對(duì)人共處于合作系統(tǒng)中,這一合作系統(tǒng)的良好運(yùn)行依賴于雙方伙伴關(guān)系的存在,即雙方必須將對(duì)方看作共同的合作伙伴。因而,現(xiàn)代行政需要利用契約中的“同伴”原則和平等自由精神。
隨著秩序行政向給付行政、合作行政的轉(zhuǎn)變,行政手段更加多元化。以更加靈活、富有彈性的行政契約方式來(lái)替代以命令強(qiáng)制為特征的行政機(jī)關(guān)單方面的行政行為,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政民主與合作的理念,是現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。傳統(tǒng)的行政法功能以命令、服從為顯著特征,行政相對(duì)人沒(méi)有意思表示的自由,整個(gè)行政行為呈現(xiàn)單向的運(yùn)作模式,極大地抑制了行政相對(duì)人積極性的發(fā)揮。在契約性手段與權(quán)力性手段、契約理念與權(quán)力理念之間,二者不應(yīng)有主次之分,不應(yīng)有先后之別。“我們的理性選擇是二者的結(jié)合,二者的融合,或者更確切地說(shuō),是二者的有機(jī)結(jié)合。”也就是說(shuō),現(xiàn)代行政手段中行政契約已成為不可或缺的行政手段,在行政法上應(yīng)與權(quán)力性單方面行政行為的具有同等重要的法律地位。
(四)行政任務(wù)履行責(zé)任方式的回應(yīng)——國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的建構(gòu)
私人參與行政任務(wù)的完成,促使國(guó)家功能轉(zhuǎn)變,使其逐漸從直接履行的責(zé)任中解脫出來(lái),但這并不意味著國(guó)家功能的喪失。國(guó)家仍不得以規(guī)避自己責(zé)任為動(dòng)機(jī),將本身應(yīng)經(jīng)常行使之公權(quán)力,大量轉(zhuǎn)嫁給非公務(wù)人員。換言之,國(guó)家只是將特定功能私人化,除注意禁止保護(hù)不足之下限外,責(zé)任仍由國(guó)家承擔(dān)。因?yàn)樗饺瞬块T具有追逐私人利益的天性,可能會(huì)損及公共利益,同時(shí),私人部門執(zhí)行行政任務(wù)過(guò)程中亦可能發(fā)生侵害第三人的合法權(quán)利,而國(guó)家負(fù)有保護(hù)公共利益和第三人權(quán)利免受私人部門侵害的義務(wù)。因此,在私人履行行政任務(wù)過(guò)程中,國(guó)家雖不負(fù)直接履行的義務(wù),但國(guó)家負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任,擔(dān)保公益的切實(shí)實(shí)現(xiàn),監(jiān)督私人行為,保障公民的基本權(quán)利,使其免受以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的侵害。可以看出,在公私合作過(guò)程中,國(guó)家責(zé)任由直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)換到負(fù)擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。
關(guān)鍵詞 公共行政創(chuàng)新 理念 實(shí)踐
公共行政是19世紀(jì)末20世紀(jì)初興起的研究現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制和管理活動(dòng)的理論。自美國(guó)行政學(xué)家威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，力主“建立一門行政學(xué)”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的三大重大突破。當(dāng)然，公共行政的理論來(lái)源于公共行政的實(shí)踐，反過(guò)來(lái)公共行政的理論也可以指導(dǎo)公共行政的實(shí)踐。20世紀(jì)以來(lái)，政府的行政改革和再造運(yùn)動(dòng)在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動(dòng)公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國(guó)政府改革服務(wù)。
理論的創(chuàng)新
盡管之前很多理論家和實(shí)踐家已經(jīng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)行使國(guó)家職責(zé)的作用問(wèn)題作了評(píng)述，但是公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的研究和實(shí)踐領(lǐng)域普遍被認(rèn)為起始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進(jìn)了行政學(xué)與政治學(xué)的分離，也正是在這個(gè)意義上，政治與行政二分原則成為“美國(guó)公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價(jià)值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價(jià)值中立原則即要求公務(wù)員不應(yīng)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠?yàn)槿魏我粋€(gè)政黨組成的政府服務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政看來(lái)，效率是公共行政的基本價(jià)值追求。隨著社會(huì)事務(wù)的增多，政府規(guī)模的日益擴(kuò)大，問(wèn)題的越來(lái)越多，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作亟需得到研究。為此威爾遜說(shuō)：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！笨梢?jiàn)，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價(jià)值觀，是評(píng)價(jià)政府行為的最高標(biāo)準(zhǔn)。古利克甚至宣稱：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營(yíng)，最基本的‘善’就是效率。”
傳統(tǒng)公共行政理論曾對(duì)推動(dòng)大工業(yè)時(shí)代許多宏偉圖景的實(shí)現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時(shí)代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來(lái)自不同方面的批判。早在20世紀(jì)40年代，行政學(xué)大師沃爾多在《行政國(guó)家》一書中就指出，主張價(jià)值與事實(shí)區(qū)別的實(shí)證行政理論研究，會(huì)使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀(jì)60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)正是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對(duì)公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟(jì)地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標(biāo)；而公共行政存在的正當(dāng)理由在于更好的管理。在他看來(lái)，這種界定和理念是不準(zhǔn)備和不完善的，公共行政應(yīng)該把社會(huì)公平作為自己的核心價(jià)值。然而，新公共行政學(xué)盡管在很大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。
20世紀(jì)80年代，澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運(yùn)動(dòng)，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場(chǎng)導(dǎo)向型的新公共管理理論，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導(dǎo)去管制化、服務(wù)化、社會(huì)化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞學(xué)者歐文?休斯說(shuō)：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實(shí)可行的方法。”美國(guó)學(xué)者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到服務(wù)中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)；⑧有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；⑩以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出的政府治理變革的四個(gè)不同模式，即市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場(chǎng)式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化，參與式政府強(qiáng)調(diào)對(duì)政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。
當(dāng)然，新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國(guó)家之際也遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑和反思，針對(duì)新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務(wù)理論”強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)導(dǎo)向，倡導(dǎo)維護(hù)公共利益，努力解決公共服務(wù)的問(wèn)題，致力于建設(shè)一個(gè)公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務(wù)理論以公民為中心，認(rèn)為政府的服務(wù)角色應(yīng)遵循七項(xiàng)原則：①服務(wù)于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；⑤承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單；⑥服務(wù)，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時(shí)，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會(huì)治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。
政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進(jìn)而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，凸顯出了以下四個(gè)特點(diǎn)：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會(huì)的變換圖景，具有革命性意義和實(shí)質(zhì)的正義。
實(shí)踐的嘗試
公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)各國(guó)政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國(guó)個(gè)性化公共行政創(chuàng)新實(shí)踐從宏觀調(diào)整到微觀改革，碩果累累。
全球性的行政改革運(yùn)動(dòng)可以以1979年英國(guó)首相瑪格麗特?撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志。英國(guó)的改革重點(diǎn)在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和提高政府工作的透明度。考慮到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標(biāo)是集中提升政府長(zhǎng)期影響力，而不是暫時(shí)“減震”作用。英國(guó)首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認(rèn)為：“每一個(gè)現(xiàn)代政府核心的任務(wù)就是提供最大的公共增加值，這個(gè)增加值指的是
公民相對(duì)于他們繳納的稅款和對(duì)政府妥協(xié)程度而實(shí)際所得的價(jià)值，本質(zhì)上是，政府相對(duì)于其消耗的價(jià)值而實(shí)際增加的價(jià)值，這個(gè)增加值的多少是檢驗(yàn)政府工作能力的重要標(biāo)志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動(dòng)中以提供量化指標(biāo)和解決問(wèn)題為導(dǎo)向，清晰的標(biāo)準(zhǔn)使每個(gè)領(lǐng)域要達(dá)到的最低目標(biāo)明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價(jià)值最大化。
美國(guó)的公共行政創(chuàng)新從里根政府開(kāi)始，目標(biāo)是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機(jī)會(huì)，建設(shè)“少花錢多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)有：1993年戈?duì)柕摹稄倪^(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國(guó)政府績(jī)效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)政府行動(dòng)的績(jī)效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導(dǎo)向；以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動(dòng)中，突出精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、推行績(jī)效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個(gè)性化，以細(xì)致的法規(guī)作為保障。
英國(guó)、美國(guó)的公共行政改革側(cè)重點(diǎn)不在政策變化、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強(qiáng)化對(duì)公民的服務(wù)，并充分利用新技術(shù)增強(qiáng)政府的服務(wù)能力。除了宏觀調(diào)整，微觀層面上的改革實(shí)踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國(guó)公共服務(wù)獎(jiǎng)就是為了表彰世界各國(guó)發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)更專業(yè)化而設(shè)立的獎(jiǎng)項(xiàng)。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國(guó)公共服務(wù)獎(jiǎng)提名的創(chuàng)新實(shí)踐11個(gè)著名案例。
由上表可以看出，各國(guó)的微觀改革從一些具體窗口事務(wù)出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應(yīng)能力和責(zé)任意識(shí)，更好地為公眾服務(wù)，并通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制鼓勵(lì)公眾參與政府決策制定，改善服務(wù)供給。這些創(chuàng)新成果對(duì)提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國(guó)政府根據(jù)本國(guó)國(guó)情對(duì)改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開(kāi)支、提高了政府整體績(jī)效，重點(diǎn)回應(yīng)了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識(shí)提高等問(wèn)題。
共識(shí)的形成
2007年，聯(lián)合國(guó)舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務(wù)，增強(qiáng)透明度和問(wèn)責(zé)制，打擊腐敗，改善對(duì)信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會(huì)參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)建立公私伙伴關(guān)系，促進(jìn)公共部門的改革創(chuàng)新，在危機(jī)和后沖突國(guó)家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導(dǎo)向，體現(xiàn)了公平、公正的公共價(jià)值訴求，各國(guó)政府正在為建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
各國(guó)在公共行政改革過(guò)程中逐漸形成了共識(shí)：為實(shí)現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標(biāo)和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個(gè)經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)、滿足公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任的政治組織。當(dāng)前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來(lái)“全能”政府承擔(dān)“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中政府也只是一個(gè)參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來(lái)的責(zé)任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購(gòu)買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。
而非政府組織作為社會(huì)的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長(zhǎng)的趨勢(shì)，在國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，為社會(huì)力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺(tái)。培育社會(huì)組織，降低準(zhǔn)入門檻，健全制度化參與機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。
公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的。現(xiàn)代的公民既是公共服務(wù)的對(duì)象，也是各種社會(huì)管理的參與者。公民的合法性支持無(wú)疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問(wèn)題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會(huì)導(dǎo)致公民的合法權(quán)益得不到維護(hù)，公民的訴求得不到及時(shí)回應(yīng)，從而引發(fā)政府的不信任危機(jī)。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務(wù)中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。
經(jīng)驗(yàn)的借鑒
公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個(gè)國(guó)家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展歷程，以及政治制度和治國(guó)理念，從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，吸取他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)是拓展本國(guó)創(chuàng)新的重點(diǎn)。我國(guó)建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點(diǎn)值得我們深入探索：
1、政府可持續(xù)績(jī)效文化體系建構(gòu)
績(jī)效文化是伴隨著組織績(jī)效管理理論的興起而發(fā)展起來(lái)的，公共行政的運(yùn)行用主觀指標(biāo)來(lái)衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)的信任和信心。美國(guó)推行公共部門的績(jī)效管理始于上世紀(jì)70年代，對(duì)公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強(qiáng)調(diào)“績(jī)效”為中心的行政文化，重點(diǎn)在于采用科學(xué)的技術(shù)與手段，如政務(wù)公開(kāi)、電子技術(shù)等。各國(guó)的國(guó)情差異形成不同的政府公共行政績(jī)效文化方案，顯然，可持續(xù)的績(jī)效文化應(yīng)當(dāng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績(jī)效普遍提高的基礎(chǔ)之上。
2、適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程
市場(chǎng)機(jī)制是配置社會(huì)資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場(chǎng)化過(guò)程也是各國(guó)公共行政改革的一個(gè)重要方向。適度的競(jìng)爭(zhēng)能使各類公共服務(wù)生動(dòng)活潑，運(yùn)行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家不能操之過(guò)急。實(shí)踐征明，發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)化歷程源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國(guó)家把市場(chǎng)機(jī)制簡(jiǎn)單引入公共管理部門會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會(huì)陷入困境。同時(shí)需要注意的是，市場(chǎng)化不等于完全民營(yíng)化，公共服務(wù)的宗旨是服務(wù)，市場(chǎng)化的本意是通過(guò)部分公共產(chǎn)品的適度市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，改進(jìn)公共服務(wù)，獲取更好的公共服務(wù)效能，所以，政府承擔(dān)著市場(chǎng)監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理的責(zé)任，使用公開(kāi)、公平、透明、合法的競(jìng)標(biāo)，資產(chǎn)評(píng)估等方式，重點(diǎn)項(xiàng)目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，獲得大多數(shù)公民的支持。
3、公共行政的自律機(jī)制和他律機(jī)制互補(bǔ)模式
法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護(hù)社會(huì)秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點(diǎn)和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導(dǎo)方面，主要依靠信念和社會(huì)輿論來(lái)發(fā)揮作用；而他律，是用強(qiáng)制性手段來(lái)規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達(dá)到同一個(gè)目的，即通過(guò)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。社會(huì)現(xiàn)實(shí)表明，沒(méi)有法的強(qiáng)制性會(huì)規(guī)范無(wú)力，而沒(méi)有自律則缺少調(diào)控機(jī)制。建立、完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國(guó)家公共事務(wù)管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。
【關(guān)鍵詞】政治；行政；中國(guó)化
一、政治與行政二分理論提出的背景
筆者以為孟德斯鳩的三權(quán)分立理論、西方自由主義思潮、國(guó)家治理理論等共同構(gòu)成了政治與行政二分思想的理論淵源。眾所周知，威爾遜和古德諾對(duì)于政治行政二分理論的提出有著很大的貢獻(xiàn)，因此，后來(lái)對(duì)政治行政二分理論的發(fā)展和批判也大多是針對(duì)這兩位思想家而言的。而最早對(duì)政治與行政加以區(qū)分研究的政治學(xué)家應(yīng)當(dāng)是布隆赤里。他將國(guó)家的活動(dòng)分為兩種，一是政治活動(dòng)，二是行政活動(dòng) 。于1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表了被譽(yù)為公共行政管理學(xué)領(lǐng)域的開(kāi)山之作《行政學(xué)研究》。在文中他明確指出：政治與行政是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的行政管理的問(wèn)題并不屬于政治問(wèn)題”。首次把政治與行政區(qū)分開(kāi)來(lái)的是威爾遜，但是古德諾則是首次更加系統(tǒng)而全面的闡述政治與行政關(guān)系的思想家。對(duì)威爾遜的思想，他取其精華去其糟粕，在1900年出版了《政治與行政》一書。在該書中他把政府的功能分為兩種，一種是國(guó)家意識(shí)的表達(dá)，另一種是國(guó)家意識(shí)的執(zhí)行，并對(duì)政治與行政兩者關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，自此政治與行政二分理論得到了確立。
二、西方國(guó)家政治與行政關(guān)系的分合演變
筆者通過(guò)閱讀大量書籍和文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)關(guān)于政治與行政關(guān)系演變的探究，不同的學(xué)者站在不同的視角給予了不同的劃分，有的學(xué)者劃分的比較周細(xì)，有的學(xué)者可能劃分的粗略一些。基于此，筆者以為，西方國(guó)家政治與行政關(guān)系的演變主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：
（一）政治至上的時(shí)期
英國(guó)在1688年正式確立了資產(chǎn)階級(jí)君主立憲制，但在這一時(shí)期英國(guó)社會(huì)的政治與行政之間的關(guān)系還是混雜在一起，行政作為政治的一部分，從屬于政治并受政治的支配，行政功能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，實(shí)際上只是政治統(tǒng)治的體現(xiàn)。而這一時(shí)期的美國(guó)也是如此。“政治分贓制”作為美國(guó)一個(gè)重要的政治制度，這種體制下的政府行政官員也只是政府的附屬，行政官員與自己所在的政黨共同進(jìn)退，沒(méi)有獨(dú)特的話語(yǔ)權(quán)。
在當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界得到普遍認(rèn)可的亞當(dāng)斯密認(rèn)為，僅依靠市場(chǎng)的力量就可以使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的比較順利，被稱為“看不見(jiàn)的手”的市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮其合理配置資源的基礎(chǔ)作用，而政府應(yīng)該是管得越少越好。這一時(shí)期的行政關(guān)系完全埋伏在政治之中，政府行政活動(dòng)的職能縮小到最小范圍，政治處于統(tǒng)帥地位。
（二）政治行政二分時(shí)期
由于政治行政二分的最大貢獻(xiàn)者威爾遜和古德諾都是美國(guó)學(xué)者，他們的研究成果也是基于美國(guó)為背景的，所以筆者傾向以美國(guó)為例來(lái)闡述當(dāng)時(shí)的背景。 到了19世紀(jì)末，資本主義自由經(jīng)濟(jì)向壟斷時(shí)期過(guò)渡，美國(guó)成為一個(gè)典型的壟斷資本主義國(guó)家。美國(guó)向城市化、工業(yè)化邁進(jìn)，對(duì)政府能力提出了更高的要求；政治上，政黨分肥制的弊端也十分明顯，極大地阻礙了社會(huì)進(jìn)步。社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題。為了緩和解決矛盾，政府由消極被動(dòng)轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要。在此背景之下，威爾遜適時(shí)地提出了政治與行政兩分法。威爾遜總統(tǒng)圍繞“政府干什么”和“怎么干”的主題，發(fā)表了《行政學(xué)研究》。在書中，他明確告訴讀者“首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ倪M(jìn)行什么工作。”“其次，政府怎樣才盡可能以更高效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！币虼诵姓毮艿臄U(kuò)展已成為歷史發(fā)展的必然，再將行政作為政治的附屬已不再符合時(shí)代的要求。而古德諾對(duì)政治行政二分的貢獻(xiàn)在于，古德諾進(jìn)一步對(duì)政治與行政的不同功能加以區(qū)分，他認(rèn)為政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。
（三）政治行政二分法遭受批判時(shí)期
雖然政治行政二分的提出使得行政學(xué)發(fā)展成為一門獨(dú)立的學(xué)科，然而在西方行政改革的發(fā)展歷程中，政治與行政二分的原則仍然不斷的遭受各方的質(zhì)疑。而質(zhì)疑主要來(lái)源于公共政策、新公共行政以及新公共管理的質(zhì)疑。 很明顯，很多學(xué)者傾向政治行政與其說(shuō)是分離的，不如說(shuō)是融合的。因?yàn)椋姓豢赡苊撾x政治的土壤，價(jià)值中立幾乎不可能。有學(xué)者就提議：“通過(guò)政治與行政的有效整合，來(lái)實(shí)現(xiàn)真正民主高效的管理”。總而言之，政治與行政二分的原則不是一個(gè)普適性的原則，它是在多黨政治這一特定的條件下產(chǎn)生的， 而且也只是在政治發(fā)展的特定階段才是有意義的， 離開(kāi)了具體的條件來(lái)談?wù)撜闻c行政的二分問(wèn)題， 是沒(méi)有意義的，而且可能會(huì)帶來(lái)各種意想不到的負(fù)面影響。
三、政治行政分合關(guān)系的啟示及中國(guó)化思考
研究西方政治與行政關(guān)系演化史的目的，遠(yuǎn)不只是為了從純理論的角度去探究政治行政二分的合理性和不足之處，更多的是想借此機(jī)會(huì)來(lái)研究二者關(guān)系對(duì)于中國(guó)政黨關(guān)系，甚至對(duì)于中國(guó)改革的借鑒意義 回顧我國(guó)歷史，很容易知道我國(guó)的政治與行政的關(guān)系很大程度的有蘇聯(lián)模式的影子。目前的國(guó)情決定，不論是政治體系還是官僚體系，都存在很大的缺陷。基于此，我們應(yīng)該探索具有中國(guó)特色的改革道路。因此，筆者有如下幾點(diǎn)不成熟的建議：
第一，我們需要用發(fā)展的眼光看待政治行政的分分合合。每一時(shí)期的關(guān)系是由當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，我們不能簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)分好還是合利。而當(dāng)前，我們必須明確的認(rèn)識(shí)到西方政治行政二分法不等同于我國(guó)的黨政分開(kāi)。因?yàn)椋M管政治行政二分和黨政分開(kāi)似乎表面上很相似，然而西方很多國(guó)家實(shí)行的是多黨制，而我國(guó)最主要的政治制度是一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)我們不能松懈。筆者認(rèn)為這并不是喊口號(hào)，因?yàn)閷?shí)踐就是這樣證明的，從1998年洪水，到2003年非典，再到2012年汶川地震等等，不計(jì)其數(shù)的例子告訴我們，正是因?yàn)槲覀儞碛袕?qiáng)大的政黨，才能保證政治的穩(wěn)定。
第二，政治行政的二分啟示我們，我國(guó)目前正處于政治行政二分的起步階段，目前政府機(jī)關(guān)職能交叉，行政效率仍然低下。基于此，繼續(xù)努力完善我國(guó)官僚制及提高政府行政效率是當(dāng)務(wù)之急。筆者以為西方資本主義國(guó)家重視政治的中立，利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量來(lái)牽制政府的力量，從而提高行政機(jī)關(guān)的專業(yè)化水平。而我國(guó)由于長(zhǎng)期受單位制影響，政府總是高高在上。政府是“全能政府”，社會(huì)處于國(guó)家的全面的控制之下，社會(huì)自身并沒(méi)有生存和發(fā)展的空間，有學(xué)者認(rèn)為“中國(guó)沒(méi)有社會(huì)”只有政府。加之公民社會(huì)發(fā)育不完全，仍然是“大政府，小社會(huì)”現(xiàn)象。要想從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，還必須要有一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)，包括很多非政府組織。因此，在當(dāng)前，如何讓提高行政效率，如何讓政府還權(quán)于社會(huì)仍然是重點(diǎn)。
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【關(guān)鍵詞】高等教育 行政程序 正當(dāng) 高校 教育管理 價(jià)值選擇 啟示 分析
在進(jìn)行高校的教育管理開(kāi)展過(guò)程中，其管理的合法性主要體現(xiàn)于高等教育行政程序正當(dāng)?shù)囊笾希簿褪峭ㄟ^(guò)正當(dāng)合理的高等教育行政程序要求，能夠促進(jìn)高校教育管理的規(guī)范化與合法化、科學(xué)化。通常情況下，高校進(jìn)行教育管理的過(guò)程也就是高校進(jìn)行國(guó)家教育行政管理權(quán)力行使的過(guò)程，在這一過(guò)程中，高校的教育管理者應(yīng)注意嚴(yán)格的遵循高等教育行政程序的相關(guān)規(guī)則和要求，努力進(jìn)行高等教育行政程序公正性的維護(hù)，并且自覺(jué)進(jìn)行高等教育行政程序正當(dāng)性的堅(jiān)持，以此實(shí)現(xiàn)高校教育管理的科學(xué)、合理以及有效、合法性，促進(jìn)高校教育管理發(fā)展。在高校教育管理中，高等教育行政程序的法治化實(shí)現(xiàn)，是在國(guó)家行政法發(fā)展中，行政程序法大量出現(xiàn)并朝著法典化的方向趨勢(shì)不斷發(fā)展，行政程序制度快速的建立實(shí)現(xiàn)，并越來(lái)越嚴(yán)密的背景下，逐漸在高等教育行政領(lǐng)域中進(jìn)行應(yīng)用擴(kuò)展實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而形成了高等教育行政程序法治化以及相關(guān)問(wèn)題。
1 教育行政理論與高等教育行政程序功能分析
1.1 教育行政的一般理論分析
進(jìn)行教育行政一般理論的分析研究，一般情況下，需要從學(xué)校與學(xué)校之間關(guān)系以及高校教育管理的基本價(jià)值取向兩個(gè)方面進(jìn)行分析論述。首先，進(jìn)行高校和學(xué)生之間具體關(guān)系的分析論述，是進(jìn)行高等教育行政的特征與性質(zhì)分析研究的前提。通常情況下，對(duì)于高校與學(xué)生之間關(guān)系研究，不同研究學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)看法，但都普遍的認(rèn)為高校與學(xué)生之間是一種具有特別的權(quán)利因素的公法關(guān)系，而這種關(guān)系主要是通過(guò)教育行政的相關(guān)法律、法規(guī)以及制度等進(jìn)行調(diào)解。此外，對(duì)于高校與學(xué)生之間關(guān)系的分析研究，從高校的教育機(jī)構(gòu)性質(zhì)與學(xué)生的受教育特征上來(lái)分析，高校與學(xué)生之間又是一種提供教育服務(wù)和接受教育服務(wù)的關(guān)系，并且對(duì)于高校以及學(xué)生教育活動(dòng)過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)，我國(guó)相關(guān)法律制度中都有明確的規(guī)定。其次，在進(jìn)行高校教育管理的基本價(jià)值取向分析中，通常高校是以“以學(xué)生作為高校教育管理的根本，育人為先”作為高效教育管理的基本價(jià)值取向的，通常價(jià)值取向也是指高校在進(jìn)行教育活動(dòng)過(guò)程中，所堅(jiān)持的教育管理工作原則以及教育管理服務(wù)理念。
1.2 高等教育行政程序的功能介紹
通常情況下，行政程序的功能也被理解為行政程序的價(jià)值效用，那么，相應(yīng)的高等教育行政程序的功能，也就是指高等教育行政程序在高校教育管理中的價(jià)值效用。根據(jù)行政法學(xué)的相關(guān)理論學(xué)說(shuō)，行政程序的功能以及價(jià)值、效用，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，行政程序具有降低行政管理的相關(guān)成本，提高相應(yīng)的行政工作效能作用，也就是說(shuō)行政程序在能夠保證公民權(quán)益法律化以及制度化的情況下，同時(shí)可以省去不必要的行政工作程序，減少行政工作的繁瑣性，進(jìn)而提高行政工作效率和相應(yīng)能力；其次，行政程序還具有規(guī)范和制約行政權(quán)力，使之正當(dāng)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的功能作用；最后，行政程序還具有對(duì)于行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的功能作用。
2 高等教育行政程序正當(dāng)在高校教育管理的價(jià)值分析
對(duì)于高校教育管理來(lái)講，堅(jiān)持并且體現(xiàn)高等教育行政程序正當(dāng)和公平性特征，是利用高等教育程序?qū)崿F(xiàn)高校教育管理的重要保證。此外，在高校的教育管理法律秩序中，堅(jiān)持正當(dāng)?shù)母叩冉逃姓绦蛞彩侵匾膬?nèi)容部分，尤其是在現(xiàn)代法治精神環(huán)境下，堅(jiān)持正當(dāng)?shù)男姓绦虿粌H是高校教育管理的保證，同時(shí)也是現(xiàn)代法治精神的體現(xiàn)。
高等教育行政程序正當(dāng)在高校教育管理中的價(jià)值體現(xiàn)，主要可以從三個(gè)方面來(lái)分析反映。首先，在高校的教育管理過(guò)程中，正當(dāng)行政程序中告知程序?qū)τ诟咝＝逃芾砭哂幸欢ǖ膬r(jià)值作用。也就是說(shuō)，在進(jìn)行高校教育管理過(guò)程中，對(duì)于學(xué)生進(jìn)行相應(yīng)教育行政行為主要內(nèi)容以及理由、行為依據(jù)，并且包括學(xué)生進(jìn)行相應(yīng)行政行為參與的權(quán)利、途徑、對(duì)于教育行政行為不服時(shí)的異議與尋求救濟(jì)等方法、途徑，時(shí)限等內(nèi)容的告知。通過(guò)這一價(jià)值作用表明，一個(gè)合法、正當(dāng)?shù)慕逃姓袨椋m然本身是一個(gè)有效的行政行為，但是要實(shí)現(xiàn)積極作用效果的產(chǎn)生和發(fā)揮，需要學(xué)生對(duì)于該行為進(jìn)行接受。其次，高等教育行政程序正當(dāng)在高校教育管理中的價(jià)值作用，還體現(xiàn)在聽(tīng)證程序的教育管理價(jià)值效用上，它主要是指高校教育管理過(guò)程中，進(jìn)行影響學(xué)生合法權(quán)益的規(guī)章制度制定，或者是作出處罰決定前，高校需要對(duì)于學(xué)生進(jìn)行擬作決定內(nèi)容以及理由、依據(jù)、遵循步驟、次序等的告知。最后，正當(dāng)高等教育行政程序中信息公開(kāi)程序在高校教育管理中也同樣具有相應(yīng)的積極價(jià)值效用。
3 結(jié)束語(yǔ)
總之，高等教育行政程序正當(dāng)，對(duì)于高校教育管理開(kāi)展的合法化以及規(guī)范化、科學(xué)化等，有著積極的作用和意義，高校教育管理開(kāi)展中，應(yīng)堅(jiān)持高等教育行政程序的正當(dāng)和合法。
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(一)文化―行政,當(dāng)代行政學(xué)研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實(shí)證主義方法基礎(chǔ)之上的,在這種方法指導(dǎo)下,行政學(xué)理論盡管取得了一系列成果,但無(wú)法從根本上擺脫其局限。70年代以后,這些思想受到了批判,胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因?yàn)楣δ苤髁x者忽視了把發(fā)達(dá)的世界和欠發(fā)達(dá)的世界之間歷史的和當(dāng)代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在這里,胡格韋爾特所批評(píng)的缺陷也就是缺乏具體對(duì)應(yīng)的、實(shí)在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān),而且是特定條件下的特定環(huán)境,對(duì)任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。
而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問(wèn)題,就必然地與文化聯(lián)系在一起。因?yàn)樵诤艽蟪潭壬蟻?lái)說(shuō),正是文化高度體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)、民族所特有的那種特殊意義,也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強(qiáng)烈。當(dāng)代西方管理學(xué)者也都強(qiáng)調(diào):“管理不僅是一門學(xué)問(wèn),還是一種文化,即有它自己的價(jià)值觀、信仰、工具和語(yǔ)言的一種文化。”至此,文化與行政的問(wèn)題就成為當(dāng)代行政學(xué)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題,行政文化也正是在這一認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上被提出的。從此,文化作為一個(gè)新的角度,為行政學(xué)的研究開(kāi)辟了新的空間,也提供了一個(gè)更為科學(xué)恰當(dāng)?shù)姆治鲂姓姆椒ā＊?/p>
(二)政治文化概念的誕生,是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道,行政學(xué)是從政治學(xué)分出來(lái)的一門學(xué)科,自從威爾遜的《行政學(xué)研究》以來(lái),行政作為“國(guó)家意志的執(zhí)行”才徹底獨(dú)立出來(lái)。但是,在研究行政學(xué)的同時(shí)不能完全撇開(kāi)政治學(xué),它始終都是受政治的影響的。概括地說(shuō),就相對(duì)而言,行政與政治關(guān)系緊密;就被包含而言,行政與政治不可分割。因而,在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相應(yīng)地引起人們的關(guān)注。
二、目前我國(guó)關(guān)于行政文化概念的各種認(rèn)識(shí)
行政文化不論是作為一門學(xué)科還是一種研究行政學(xué)的方法論,在我國(guó)都引起學(xué)術(shù)界的重視,但是究竟行政文化是什么這一概念性的問(wèn)題學(xué)界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。人們對(duì)行政文化概念的概念有各種不同的看法,主要有以下幾種代表性的觀點(diǎn):
(一)第一種觀點(diǎn)是從行政文化的主體界定的,臺(tái)灣著名學(xué)者張金鑒認(rèn)為“行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀念[2]”。這種觀點(diǎn)揭示了作為行政主體的政府官吏和公務(wù)人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化,不過(guò)對(duì)于行政文化的內(nèi)涵卻沒(méi)有明確的指出來(lái)。
(二)第二種觀點(diǎn)從精神層面界定,“行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定,就廣義而言,行政文化是指行政意識(shí)形態(tài),以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來(lái)說(shuō),行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài),即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)[3]”。這種觀點(diǎn)突出了行政文化的觀念形態(tài),卻沒(méi)有明確指出行政文化的主體。
(三)第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體[4]”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵,但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個(gè)方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會(huì)文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說(shuō)法。
(四)第四種觀點(diǎn)從心理層面定義的,“行政文化是人們?cè)谛姓?shí)踐中產(chǎn)生的并反映行政實(shí)踐的觀念意識(shí),是客觀行政進(jìn)程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會(huì)傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價(jià)值觀等觀念[5]。”行政文化是“是在特定歷史階段,社會(huì)民眾在社會(huì)化過(guò)程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認(rèn)知、情感態(tài)度和價(jià)值取向等心理活動(dòng)的總和,是公共行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程在社會(huì)成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀[6]。”從心理層面定義行政文化比較準(zhǔn)確地突出了它的本質(zhì),也與政治文化的概念相一致,都是狹義方面的定義。但這兩個(gè)概念把行政文化的主體界定為社會(huì)大眾,顯然擴(kuò)大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個(gè)基本問(wèn)題
我們認(rèn)為,合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系,搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確定位,從而才能得出比較科學(xué)合理的定義。
(一)行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點(diǎn)行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而依法管理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的執(zhí)行性活動(dòng)。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的的心理動(dòng)力,是推動(dòng)行政過(guò)程有序進(jìn)行的精神動(dòng)力。可以說(shuō),將文化引入行政學(xué)研究,具有一定的必然性。但是,我們要清楚的是,將國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理視為一種文化現(xiàn)象,將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學(xué)領(lǐng)域開(kāi)拓一種新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一個(gè)領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個(gè)視角。對(duì)行政文化的研究主要是為了揭示社會(huì)文化對(duì)行政主體在行政活動(dòng)中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對(duì)不能文化全能論的傾向,行政文化也不是萬(wàn)能的工具。
關(guān)于文化的定義眾說(shuō)紛紜,主要是人們界定的角度不同。對(duì)于文化這樣一個(gè)內(nèi)容豐富、復(fù)雜的概念來(lái)講,只能用哲學(xué)抽象的方法給文化確定一個(gè)大致的范圍,一般包括三種文化觀:廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會(huì)歷史實(shí)踐過(guò)程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和。中義文化觀是指社會(huì)的意識(shí)形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機(jī)構(gòu)。狹義文化觀是指社會(huì)的意識(shí)形態(tài)或社會(huì)的觀念形態(tài)。為了便于對(duì)行政文化下定義,不使概念過(guò)于寬泛,我們從狹義文化觀的角度對(duì)進(jìn)行分析。因此,分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過(guò)程的一部分,政治主導(dǎo)行政,行政反作用于政治,與行政活動(dòng)有關(guān)的行政文化以及與政治活動(dòng)有關(guān)的政治文化是一種既有共性,又有個(gè)性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導(dǎo)行政文化,政治文化的改變必將帶動(dòng)行政文化的改變,行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài),政治文化引導(dǎo)著行政文化的前進(jìn)方向,從這一意義上說(shuō),其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰(zhàn)后,隨著比較政治學(xué)研究的興起,政治文化研究開(kāi)始引起學(xué)者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國(guó)家的建立,西方國(guó)家極力向新興民族國(guó)家輸出政治制度和行政制度,但西方模式在廣大發(fā)展中國(guó)家的推廣并沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果,有的甚至引起了嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)危機(jī)。于是,部分學(xué)者將研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化與制度的互動(dòng)關(guān)系,指出一定的制度必須建立在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)之上,必須不斷培育相應(yīng)的社會(huì)文化氛圍,并提出了“政治文化”這一嶄新的概念,開(kāi)啟了比較政治學(xué)新的研究領(lǐng)域。其中,以阿爾蒙德為代表的比較政治學(xué)體系最具權(quán)威性,他給政治文化下的定義也得到學(xué)術(shù)界的承認(rèn)。“政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情[7]。”我們認(rèn)為,政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來(lái)界定可理解為人們?cè)陂L(zhǎng)期的政治生活和政治實(shí)踐中所形成和發(fā)展的,對(duì)政治活動(dòng)、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動(dòng)中的地位和角色的政治意識(shí)形態(tài)、政治心理傾向和政治價(jià)值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應(yīng)該從狹義的角度來(lái)界定,從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識(shí)的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化內(nèi)容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對(duì)于行政文化的主體,我比較認(rèn)同臺(tái)灣學(xué)者張金鑒的看法,把行政文化的主體界定為政府官員和公務(wù)人員。有的學(xué)者從生態(tài)學(xué)的角度認(rèn)為,行政文化是政府官員和人民大眾相互認(rèn)同、相互作用而形成的,所以行政文化的主體既包括政府人員,也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對(duì)此,我們認(rèn)為應(yīng)該從狹義的角度來(lái)界定行政文化的概念,是在行政人員之間的相互活動(dòng)之間即行政過(guò)程中形成的,而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者,他們雖然也參與了行政活動(dòng),但最終是通過(guò)行政人員來(lái)界入行政過(guò)程的,所以從根本上說(shuō)不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和研究社會(huì)公共行政管理工作,從文化深層次來(lái)探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性,從文化底蘊(yùn)角度來(lái)研究如何全面提高國(guó)家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系,一種精神文化的復(fù)合體,包含著極其豐富的內(nèi)涵。
首先,從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念,是社會(huì)文化中行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的政治文化形式,它與社會(huì)行政活動(dòng)有著直接的關(guān)系。政治文化是社會(huì)文化體系中的一個(gè)特殊方面,是上層建筑中意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化,是人們參與政治活動(dòng)所形成的文化。行政文化是政府在行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的文化形式。它包括行政人員對(duì)行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價(jià)值等。所以把握行政文化,要從文化的角度來(lái)看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,從文化的角度看行政,把握行政中的文化,這才是行政文化的本質(zhì)。
其次,要充分認(rèn)識(shí)行政文化的特征。行政文化同文化一樣,是人的后天實(shí)踐的產(chǎn)物,是通過(guò)學(xué)習(xí)、傳遞而被社會(huì)成員接受掌握。具體來(lái)說(shuō),行政文化有三個(gè)特征:①時(shí)代性。行政文化是階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物,具有鮮明的時(shí)代特征。另外,作為一種社會(huì)文化形態(tài),不是凝固不變的,它總是隨著社會(huì)的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響,并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。③模式性。行政文化是客觀行政過(guò)程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因?yàn)闅v史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習(xí)慣及價(jià)值觀念的不同,各國(guó)行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來(lái)的文化意識(shí)和特色,即不同的國(guó)家存在著不同的行政文化模式。
一個(gè)概念在正確反映對(duì)對(duì)象本質(zhì)的同時(shí),也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對(duì)象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政價(jià)值,行政態(tài)度,行政道德,行政思想以及行政習(xí)俗。
行政價(jià)值是行政文化核心的價(jià)值觀。行政價(jià)值觀是價(jià)值觀在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化,是行政主體對(duì)行政活動(dòng)及其目標(biāo)、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢(shì),實(shí)質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價(jià)值觀是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,是一定社會(huì)行政管理的整體化、意志化、個(gè)體化的群體意識(shí),從根本上決定了行政活動(dòng)的走向。
行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的比較穩(wěn)定的評(píng)價(jià)和行為傾向,突出表現(xiàn)為行政情感,即行政主體在行政過(guò)程中的直觀評(píng)價(jià)和內(nèi)心體驗(yàn),如好惡、愛(ài)憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政關(guān)系、指導(dǎo)行政行為的規(guī)范準(zhǔn)則。行政思想是對(duì)行政活動(dòng)的一種高級(jí)的理性思維和高度抽象的精神活動(dòng)。它是對(duì)行政活動(dòng)的一種本質(zhì)的、自覺(jué)的反映,并通過(guò)一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來(lái)。
行政習(xí)俗是行政文化的行為樣式和載體,是行政主體在長(zhǎng)期共同生活中形成的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗。
四、結(jié)論新晨
基于以上對(duì)行政文化的分析,我們認(rèn)為應(yīng)該這樣定義行政文化:所謂行政文化是指行政人員在一定的社會(huì)文化文化背景下所形成的對(duì)行政體系行政活動(dòng)的態(tài)度、情感、信仰、價(jià)值觀等觀念,以及行政人員中行政實(shí)踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。作為行政管理深層次的軟件因素,行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀,是行政管理之魂。
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本文作者：譚海波作者單位：中山大學(xué)
回顧公共行政的一百二十余年的發(fā)展，其價(jià)值的變遷歷經(jīng)傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的效率導(dǎo)向、新公共行政時(shí)期的公平導(dǎo)向和新公共管理的效能導(dǎo)向，科學(xué)主義和技術(shù)理性的分析進(jìn)路始終是公共行政隱性的宏大敘事。現(xiàn)代性歷史語(yǔ)境描繪了一幅人們?yōu)樽非罂茖W(xué)、效率和理性而開(kāi)展公共行革的美好圖景，但卻無(wú)法掩飾工具理性本身的結(jié)構(gòu)性缺陷，并最終妨礙公共行政形成終極性的價(jià)值追求。正如懷特和亞當(dāng)斯所說(shuō):“技術(shù)理性似乎是公共行政中最持久的敘事方式，但卻是一種混亂的敘事。”［3］現(xiàn)代性觀照下的公共行政難以擺脫技術(shù)和工具理性的桎梏，因而在不同時(shí)期都呈現(xiàn)出其內(nèi)在的困境。
效率迷思:傳統(tǒng)公共行政范式的價(jià)值困境
首先，以效率為標(biāo)尺判斷行政的優(yōu)劣，體現(xiàn)了效率至上的價(jià)值追求，這是科學(xué)分析和技術(shù)理性的產(chǎn)物。在這種價(jià)值傾向指導(dǎo)下的公共行政被簡(jiǎn)化成一套行政程序、管理技術(shù)和管理工藝，公共行政被視為遠(yuǎn)離政治的純事務(wù)性的技術(shù)領(lǐng)域。也就是沃爾多所指的:“舊公共行政學(xué)的特征是相信行政實(shí)踐是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，其關(guān)鍵在于執(zhí)行中的工作效率”。［9］自由、正義、秩序、公平、民主等，這些有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的價(jià)值信念被忽略和拋棄，從而使公共行政價(jià)值缺乏應(yīng)有的社會(huì)關(guān)懷。其次，在公共事務(wù)上的應(yīng)用，公共行政的功能大多被定位于政策的執(zhí)行和內(nèi)部的管理。人們不再把效率看作是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段，而是逐漸將其本末倒置，變成公共行政的價(jià)值本身。這種只重“技術(shù)合理性”和“工具合理性”卻忽視“目的合理性”的研究使公共行政學(xué)變成了一種純技術(shù)性的學(xué)問(wèn)，從而使公共行政面臨著兩大難題:一是行政領(lǐng)域的“尋租”現(xiàn)象，最主要的表現(xiàn)是市場(chǎng)等價(jià)交換的規(guī)則侵入公共行政過(guò)程之中，公共權(quán)力成為少數(shù)人謀取私利的工具和手段。二是公共權(quán)力的異化，突出表現(xiàn)在以實(shí)現(xiàn)公共目的的手段變成了目的本身，變成了自我服務(wù)的壟斷性資源。最后，在傳統(tǒng)公共行政中，這種效率至上的行政價(jià)值觀強(qiáng)調(diào)非人性化和客觀化的所謂理性效率，促使組織對(duì)人與人之間的互動(dòng)采取機(jī)械性的控制。為追求高效率的完成組織目標(biāo)，個(gè)人只能慣性的服從于工作程序，人與人之間變成了工具般的相互操縱。由此而來(lái)，個(gè)人則失去了自我反思和自我了解的主體意識(shí)，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)造精神，甚至使個(gè)人的行政人格畸形發(fā)展，成為“效率機(jī)器人”。［5］最終會(huì)造成組織成員與社會(huì)公眾之間的疏遠(yuǎn)和隔離，進(jìn)而失去組織應(yīng)該表現(xiàn)出的社會(huì)價(jià)值取向和公共責(zé)任感。
公平之“謎”:新公共行政范式的價(jià)值困境
首先，公平、民主和人道主義與現(xiàn)代性社會(huì)的主流經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀有著內(nèi)在的沖突。利益的最大化、私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、自由市場(chǎng)等為資本主義主流經(jīng)濟(jì)學(xué)長(zhǎng)期奉行的價(jià)值圭臬與平等、社會(huì)責(zé)任感、普遍福利的社會(huì)價(jià)值觀歷來(lái)相互抵牾、難以兼容。公平價(jià)值的極端形式并不支持市場(chǎng)效率，反之亦然。并且這些相反的價(jià)值取向互相限制且同時(shí)為公民所欲求，公民既渴望市場(chǎng)和效率，但同樣也需要秩序、公平和人權(quán)。這就使得如何在同一社會(huì)體制和政府框架里同時(shí)管理或保留市場(chǎng)與民主的權(quán)利成為一種兩難選擇。新公共行政倡導(dǎo)的“公平至上”的理念顯然并沒(méi)有找到整合兩種價(jià)值觀的最佳途徑。其次，新公共行政主張的社會(huì)公平缺乏清晰和明確的定義。維克斯認(rèn)為:“價(jià)值是抽象而明確的，規(guī)范則是具體而含蓄的，在一個(gè)理想化的組織里，我們期盼清晰陳述的價(jià)值，從中邏輯的派生出規(guī)范和規(guī)則”［3］。弗雷德里克森將社會(huì)公平定義為“一系列價(jià)值偏好，包括組織設(shè)計(jì)偏好和行為方式偏好的關(guān)鍵詞語(yǔ)”，這顯然使社會(huì)公平的概念過(guò)于寬泛而又模糊不清。另外，社會(huì)公平是否是指無(wú)須考慮種族、收入狀況、政治傾向等因素都給所有人分配同樣的權(quán)力或是給每人提供同樣的機(jī)會(huì)?這些都需要明確的界定，而這些界定在新公共行政那里是找不到的。最后，新公共行政范式最大的問(wèn)題還在于其價(jià)值追求缺乏執(zhí)行的制度保障。盡管新公共行政對(duì)社會(huì)公平的價(jià)值追求意味著變革，弗雷德里克森也強(qiáng)調(diào)要建立適合社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的組織模型，清除妨礙社會(huì)公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的組織體制。主張從分配、整合、邊際交換、情感訓(xùn)練四個(gè)方面建構(gòu)開(kāi)放靈活的組織理論，并推出了行政分權(quán)、鄰區(qū)控制、矩陣、聯(lián)盟、契約五種組織模型。但這些主張和模型似乎過(guò)于宏闊空疏，從來(lái)沒(méi)有被廣泛接受和具體運(yùn)用。正如登哈特所說(shuō):“這一重要性主要體現(xiàn)在指出背離傳統(tǒng)理論框架的異常之處，而不是提出新的解決方法。”［5］如果聯(lián)系到新公共行政出現(xiàn)的背景，我們不難覺(jué)察到與其說(shuō)新公共行政學(xué)有著恒定和深遠(yuǎn)的價(jià)值意蘊(yùn)，不如說(shuō)它是美國(guó)20世紀(jì)60、70年代動(dòng)蕩時(shí)期公共行政回應(yīng)社會(huì)危機(jī)以維護(hù)自身合法性的臨時(shí)性產(chǎn)物。其貌似激進(jìn)的公平論調(diào)，仍然帶有濃厚的工具色彩。以至于沃爾多后來(lái)不乏尖銳的評(píng)價(jià)道:“新的浪漫主義，其論據(jù)如果說(shuō)不是不真實(shí)的，那么就是特設(shè)的和自相矛盾，孩子們的討伐與青年運(yùn)動(dòng)從整體上并沒(méi)有在文明的歷史上寫下愉快而光輝的紀(jì)錄。”［10］
績(jī)效崇拜:新公共管理范式的價(jià)值困境
首先，新公共管理把經(jīng)濟(jì)、效率和效能視為政府施政和改革的基本價(jià)值。這些基本價(jià)值往往強(qiáng)調(diào)企業(yè)的價(jià)值、理念和方法，充滿了濃厚的工具理性色彩。登哈特認(rèn)為，以經(jīng)濟(jì)、效率、效能為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段而忽略對(duì)目標(biāo)本身的關(guān)切。在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來(lái)越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值。過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)工具理性的追求，使公共行政無(wú)力反省其根本價(jià)值和目標(biāo)，無(wú)力擔(dān)負(fù)起公共行政捍衛(wèi)民主政治價(jià)值的責(zé)任，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)提升公民道德水準(zhǔn)的使命。其次，新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，把公共部門與私營(yíng)部門等量齊觀，忽略了兩者之間的本質(zhì)差異。這種傾向很容易使政府改革走入誤區(qū)，即認(rèn)為市場(chǎng)化、私有化是解決公共部門弊端的萬(wàn)能藥方和不二法門，從而在實(shí)踐中助長(zhǎng)政府放棄其提供公共服務(wù)和履行監(jiān)管的職能，逃避應(yīng)有的公共責(zé)任。此外，新公共管理強(qiáng)調(diào)的目標(biāo)管理、績(jī)效管理，并非一種新的方法和思潮，實(shí)際上是泰勒主義的現(xiàn)代翻版，體現(xiàn)了效率至上的價(jià)值取向，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政管理主義方法的復(fù)古。最后，新公共管理將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民—政府間的關(guān)系，認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)。在新公共管理者看來(lái)，以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且能夠排除政治因素的不當(dāng)干預(yù)。但是，“顧客導(dǎo)向”本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻［11］。它模糊了公民既是公共服務(wù)的接受者，又是公共服務(wù)的參與者、合伙人和監(jiān)督者這樣一種多元角色，忽視了公民在民主治理中的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
高校行政管理是高校行政機(jī)關(guān)對(duì)高校公共事務(wù)的管理活動(dòng)，具有一般行政管理的特征，同時(shí)又有高校組織自身的特點(diǎn)。高校行政管理通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等手段，著力建立穩(wěn)定、高效的教學(xué)、工作、生活秩序，為培養(yǎng)高素質(zhì)人才、創(chuàng)造高水平科研成果創(chuàng)造良lj韌曉。高校崇尚學(xué)術(shù)自南，是新思想、新知識(shí)、新觀念的發(fā)源地，高校管理的對(duì)象是以腦力勞動(dòng)為主的群體，實(shí)現(xiàn)的是對(duì)思想的管理，這就決定了用一般行政筆想管琿高校具有先天的不足性，行政指令“一刀切”的強(qiáng)制管理在某些方向jf：小適高校，高校行政管理過(guò)程具有管理和服務(wù)的兩重洼，這是由高校f質(zhì)小所決定的。
2傳統(tǒng)高校行政管理模式的弊端
2．1行政管理價(jià)值導(dǎo)向偏離宗旨
學(xué)校行政決策“由上而下”逐級(jí)史、這種結(jié)構(gòu)能夠保訓(xùn)指令的上下通達(dá)，也有利于權(quán)力和責(zé)任的明確，行政人員唯上、唯權(quán)力，限制了管理人員的能動(dòng){生，制約Jf敝話理服務(wù)性的發(fā)展。科層制實(shí)行級(jí)別和待遇掛鉤的模式，這就決定J只‘達(dá)到一定的級(jí)別之后，才能享受到某些資源。高校行政管理的科層制使人才追求的目標(biāo)從提升個(gè)人才能轉(zhuǎn)向了職務(wù)晉升，走上了官本位路子，偏離了高校行政管理的宗旨。
2．2行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系錯(cuò)位
高校是二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，既有行政權(quán)力，又有學(xué)術(shù)權(quán)力。行政權(quán)力是由高校組織授權(quán)行政機(jī)構(gòu)管理行政事務(wù)的權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)組織及學(xué)術(shù)人員通過(guò)各種途徑管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，二者f頃不同但又相輔相成，共同服務(wù)于學(xué)校的整體目標(biāo)。學(xué)術(shù)研究是高校永厘的主題，這不僅是由高等教育內(nèi)在發(fā)展規(guī)律所決定的，也是高校文化建設(shè)和知識(shí)、思想、創(chuàng)新的需要，更是新知識(shí)、新思想、新觀念產(chǎn)生的必要條件。管理權(quán)力的獨(dú)立『生與自治J生，遠(yuǎn)離外音侵?jǐn)_。23部門間層級(jí)多、管理低效高校行政管理是—項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，機(jī)構(gòu)之間、部門之間的工作需要相互銜接、互相配合。高校機(jī)關(guān)按內(nèi)部功能條塊狀分割，分功劃分越來(lái)越細(xì)、層級(jí)越來(lái)越多，溝通環(huán)節(jié)也越來(lái)越多。各部門僅對(duì)自己的職責(zé)范圍內(nèi)的活動(dòng)負(fù)責(zé)，重視本部門利益而無(wú)服務(wù)整體目標(biāo)的意識(shí)，因此也常常造成部門間溝通困難，行政管理工作功崞嗷率低下。高校的行政管理活動(dòng)過(guò)重偏向管理，對(duì)服務(wù)性重視不足，使大學(xué)的行政管理越來(lái)越偏離其宗旨，不但沒(méi)有支持教學(xué)、科研兩大核J，反而成為其發(fā)展的阻礙因素。
3高校行政管理的服務(wù)性
3．1由高校行政管理的宗旨決定
高校行政管理的宗旨是服務(wù)學(xué)校的教學(xué)和科研，行政管理不應(yīng)該成為凌駕于學(xué)術(shù)活動(dòng)之上的行為，更不應(yīng)成為0益的手段。由行政管理向行政服務(wù)轉(zhuǎn)變，是回歸服務(wù)學(xué)術(shù)、J-R"~的必有途徑。就高校行政目標(biāo)和教育目標(biāo)的關(guān)系上來(lái)講，教育目標(biāo)是高層次的概念，統(tǒng)御行政管理目標(biāo)，政管理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的方法和手段。學(xué)校行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是學(xué)校教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提和保證。
3.2由利學(xué)發(fā)馭贓夾定
科學(xué)發(fā)展觀的核思想是“以人為本”，其實(shí)質(zhì)是以“人的發(fā)展”為本，以“人的發(fā)展”為核心。根據(jù)^、本管理理論，高校行政管理過(guò)程要充分體現(xiàn)人1~4-1：，尊重個(gè)體的j蟲特陛，以服務(wù)于個(gè)體發(fā)展的理念開(kāi)展葡鯔理活動(dòng)。在研究人的心理和行為的基礎(chǔ)上，采取非強(qiáng)制方式，通過(guò)對(duì)人性需要的滿足來(lái)調(diào)動(dòng)被管理者的主動(dòng)、積毆『生和創(chuàng)造性，達(dá)到管理的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。
3.3行政=管理的發(fā)展的必然
服務(wù)行政是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)，其主旨在于為人民服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，而非傳統(tǒng)意義的“掌舵”。從現(xiàn)代行政的本質(zhì)來(lái)講，行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的目的是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種形式，政府只是服務(wù)的提供者，并非施惠者；從行政權(quán)力的來(lái)源分析，政府的權(quán)力來(lái)自于全體公民，行政權(quán)力授予政府的目的是為了讓稠電為社會(huì)服務(wù)，保護(hù)公民合法權(quán)益，而絕非讓行政機(jī)構(gòu)成為特權(quán)部門。因此，政府在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到自己作為服務(wù)者的地位，認(rèn)識(shí)到行政活動(dòng)本身的服務(wù)注。高校行政管理亦是如此。高校行政管理具有服務(wù)f生的一面，一味強(qiáng)調(diào)行政的執(zhí)行力而忽略對(duì)管理對(duì)象的自身訴求的理解，只會(huì)影響行政管理效率的發(fā)揮，偏離高校行政管理的初衷。
4如何實(shí)現(xiàn)管理眭和服務(wù)陛的統(tǒng)一
4．1構(gòu)建—種新秩序、薪關(guān)系
構(gòu)建行政權(quán)力之間的新秩序，建立新型的互補(bǔ)。在我國(guó)，高校不僅是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一部分，簡(jiǎn)單地否定高校現(xiàn)有行政管理體系，完全去除行政化管理也有問(wèn)題。可以預(yù)見(jiàn)的后果是高校日常教學(xué)秩序得不到保障、教學(xué)活動(dòng)無(wú)明確的負(fù)責(zé)人、高校內(nèi)發(fā)生的社會(huì)突發(fā)事件得不到及時(shí)處理等。構(gòu)建一種新秩序的目的就是讓學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)、行政的歸行政，最終實(shí)現(xiàn)行政管理中管理性和服務(wù)統(tǒng)一，促進(jìn)高校和諧發(fā)展。
4.2提高行政管理的服務(wù)意識(shí)
為教學(xué)服務(wù)、為科研服務(wù)、為師生員_『服務(wù)是高校行政管理永匣的主題。管理就是服務(wù)，行政管理人員在實(shí)際工作中要淡化“管”的觀念，樹(shù)立“服務(wù)”意識(shí)，主動(dòng)服務(wù)、熱睛服務(wù)，改變高校行政管理“冷面孔”的舊面貌。管理具有強(qiáng)制性，服務(wù)具有柔}生，服務(wù)使強(qiáng)制性管理更具備了柔性的色彩。以服務(wù)意亍彳亍政管理，對(duì)人的本I生給予更多的關(guān)注，把被管理人的地位看的更高，是一種具備了人性化的管理方法，能激發(fā)被管理者的主人翁責(zé)任感，使其更n口努力和積極地投入到工作中來(lái)。管理的人匕有利于被管理者積極陛、創(chuàng)造眭的發(fā)揮，使管理工作更加順暢。
4.3加泊珩政管哩^員專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)
高校行政管理涉及多個(gè)領(lǐng)域、專業(yè)l生強(qiáng)，需要對(duì)行政管理人員進(jìn)行持續(xù)專業(yè)技能和管理知識(shí)的：tMJII，提高業(yè)務(wù)能力和工作水平，拓展服務(wù)領(lǐng)域和空間。
《檔案法》第六條有明確規(guī)定，通過(guò)檔案行政管理部門的指導(dǎo)行為實(shí)施，通過(guò)作用指導(dǎo)的對(duì)象產(chǎn)生預(yù)期的效果得以實(shí)現(xiàn)。它具有下列特征：
1.指導(dǎo)是檔案行政管理部門的法定職責(zé)，是法律意志的體現(xiàn)，必須行使不得放棄，否則構(gòu)成失職。
2.指導(dǎo)是一種行政行為，通過(guò)檔案行政管理部門及其工作人員的具體行為表現(xiàn)出來(lái)。這種行政行為與法制監(jiān)督行為雖然同屬于行政行為，但比后者缺乏程序性、要素性和約束力，作用的對(duì)象具有寬泛性的特征；不以國(guó)家的強(qiáng)制力保證其實(shí)施，不遵守指導(dǎo)行為一般情況下不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任，通常通過(guò)示范和引導(dǎo)的功能實(shí)現(xiàn)行政行為的所追求的效果。
3.指導(dǎo)以業(yè)務(wù)規(guī)則和技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容，通常以檔案行政管理部門和主管部門的非法律的規(guī)范性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和通行的檔案學(xué)理論為主要依據(jù)。
4.在管理成本上指導(dǎo)以不加重作用對(duì)象負(fù)擔(dān)為原則。指導(dǎo)作為一種行政的行為是公權(quán)服務(wù)的體現(xiàn)，不得加重作用對(duì)象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，否則喪失其服務(wù)功能，背離立法原意。
二、明確檔案行政管理部門指導(dǎo)的對(duì)象具有緊迫性
當(dāng)前，不少基層檔案行政管理部門認(rèn)為我國(guó)檔案實(shí)行的是集中統(tǒng)一，分級(jí)管理原則，毫無(wú)疑問(wèn)，凡屬本行政區(qū)的檔案事務(wù)，都在本行政區(qū)檔案行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍之內(nèi)。這個(gè)職責(zé)是非常明確的。這個(gè)觀點(diǎn)存在具有法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但這個(gè)觀點(diǎn)是不正確不符合實(shí)踐的，必須拋棄！
1.《檔案法》第六條是高度抽象的概括，立法以來(lái)有關(guān)部門沒(méi)有進(jìn)一步進(jìn)行解釋和說(shuō)明。具體理解與執(zhí)行的時(shí)候，由于地域不同、實(shí)際不同、知識(shí)結(jié)構(gòu)不同，理解起來(lái)存在不同，執(zhí)行起來(lái)各異。從實(shí)踐來(lái)看，把本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)范圍是做不到的。硬性去做，指導(dǎo)就會(huì)流于形式，起不到良好的效果，就違背了立法的原意，這樣的指導(dǎo)有選擇的拋棄是最好的選擇。
2.從指導(dǎo)的性質(zhì)來(lái)看，這個(gè)觀點(diǎn)是不正確的。指導(dǎo)按照最高法院的司法解釋屬于不可訴的非行政強(qiáng)制行為，是沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力的。被指導(dǎo)對(duì)象可以接受也可以不接受指導(dǎo)，可以執(zhí)行指導(dǎo)意見(jiàn)也可以不執(zhí)行指導(dǎo)意見(jiàn)。檔案行政管理部門的制約措施有限。如果一味強(qiáng)求本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)這個(gè)面，那么指導(dǎo)的質(zhì)量就下降，與立法的原意提升整個(gè)社會(huì)的檔案事業(yè)的水平的立法原意是相違背的。3.從行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)追求效率和社會(huì)利益最大化的目的來(lái)看，這個(gè)觀點(diǎn)是不正確的。檔案行政管理部門單純的指導(dǎo)行為對(duì)被指導(dǎo)對(duì)象并不能形成有效的約束，但是進(jìn)行指導(dǎo)的時(shí)候仍然有其他的有力的因素影響的指導(dǎo)行為的執(zhí)行。這些有力因素的發(fā)生以被指導(dǎo)對(duì)象與檔案行政管理部門的同級(jí)政府存在行政隸屬關(guān)系或主管關(guān)系為前提。如果不存在這個(gè)前提，影響力大打折扣甚至為零。例如現(xiàn)在的非公經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)卣疾贿M(jìn)行行政上的指導(dǎo)而是進(jìn)行法律意義上的監(jiān)管，檔案行政管理部門憑著法律的規(guī)定去指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中一個(gè)小的檔案部分，這種影響力是極其有限的。為此將本行政區(qū)域內(nèi)的檔事納入指導(dǎo)的范圍違背了行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)追求效率和社會(huì)利益最大化的目的。
4.從非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織存在的社會(huì)環(huán)境來(lái)看，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織只要沒(méi)有違背法律的規(guī)定就可以自由存在和發(fā)展，它們的檔案是非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織存在的副產(chǎn)品，在法律允許的情況下它們可以自行處置和銷毀，它們的檔案工作如何開(kāi)展只要不違背法律是他們自主的事情。檔案行政管理部門指導(dǎo)本質(zhì)上是一種干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為！
5.站在歷史的角度以發(fā)展的眼光看，這種觀點(diǎn)是不正確的。《檔案法》頒布實(shí)施的時(shí)候是1988年1月1日，距今已經(jīng)有26年，那個(gè)時(shí)候國(guó)有和集體企事業(yè)單位占絕對(duì)的主導(dǎo)地位。《檔案法》這樣的規(guī)定是符合實(shí)際情況的。而現(xiàn)在非公經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，而事業(yè)單位正在進(jìn)行改革，有些納入國(guó)家機(jī)關(guān)的序列，有些要改制為企業(yè)，客觀形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，檔案行政管理部門的管理檔案事務(wù)的手段要根據(jù)形勢(shì)的變化而變化，如果死扣法律條文不變，將被時(shí)代所拋棄。
三、檔案行政管理指導(dǎo)的對(duì)象
檔案行政管理指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)（指依照法律的規(guī)定行使行政權(quán)力的單位，包括政府的行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織）行政的一種，行政機(jī)關(guān)行政以存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系為原則，以法律明確規(guī)定為例外。例如檔案執(zhí)法行為以地域管轄為主，并不需要存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系。檔案行政管理部門代表當(dāng)?shù)卣惺箼n案事業(yè)領(lǐng)域的行政管理權(quán)，行政的對(duì)象即管理的對(duì)象，管理對(duì)象應(yīng)當(dāng)滿足下列條件之一：
1.管理對(duì)象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系；
2.管理對(duì)象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系的部門存在在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)主管關(guān)系。比如省檔案局對(duì)市國(guó)土局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。省檔案局與市國(guó)土局沒(méi)有行政上的隸屬關(guān)系也不存業(yè)務(wù)主管關(guān)系，但是省政府與市政府存在行政隸屬關(guān)系，市國(guó)土局與市政府存在行政隸屬關(guān)系，此時(shí)市國(guó)土局就成為省檔案局的管理對(duì)象。
傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法是行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家、社會(huì)事務(wù)之法，是規(guī)制行政相對(duì)人行為之法。在行政立法中，行政目的僅僅局限于“高效的管理”，以維持社會(huì)秩序或者其他公共利益，而很少兼顧私人利益。從行政法的比例原則來(lái)看，以“高效管理”或者公共利益的名義毫無(wú)節(jié)制的漠視、犧牲私人利益的行政行為顯然是不正當(dāng)?shù)摹１壤瓌t要求包括行政立法行為在內(nèi)的，一切行政權(quán)力的行使都不僅要具備追求行政目的的妥當(dāng)性，而且要具備必要性和比例性。比例原則的必要性內(nèi)涵要求因行政權(quán)力的行使給人民或者行政相對(duì)人帶來(lái)的損害應(yīng)當(dāng)是最小的，而比例原則的比例性內(nèi)涵要求，行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱。也即是說(shuō)，行政主體在行使某項(xiàng)行政權(quán)力前，必須將行政目的達(dá)到的利益與給人民造成的后果之間進(jìn)行權(quán)衡，只有在證明行政目的重于所侵害的人民權(quán)利時(shí)才能采取。%&’在舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》之體制下為了高度監(jiān)控或者有效地“管理”人民，防止重婚等非法婚姻的滋生，也為了計(jì)劃生育之國(guó)策，無(wú)論結(jié)婚或者離婚，婚姻當(dāng)事人都必須通過(guò)所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具的婚姻狀況證明這一“非行政”的程序，使行政確認(rèn)變質(zhì)為“非行政”確認(rèn)。婚姻當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)，憑空擁有了本因歸屬于行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)權(quán)力，而又并不對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)的行政義務(wù)；婚姻當(dāng)事人有獲取婚姻狀況證明的義務(wù)，而并不擁有獲取婚姻狀況證明的權(quán)利。徒然增大婚姻當(dāng)事人的成本與不便，以求取行政管理之功效，顯然是不符合行政法之比例原則的。從行政法的目的來(lái)看，尋求人民之福祉是為根本。所謂行政效率之提高、行政管理之完善也必須服從于這一根本目的。故新條例之出臺(tái)，變他人證明為自我聲明，實(shí)為行政法從管理本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)變之彰顯。換言之，在比例原則的規(guī)劃下，行政權(quán)力之行使，須以協(xié)助相對(duì)人正確實(shí)現(xiàn)權(quán)利、完善婚姻家庭等私人利益為目的，集私人利益為公共利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政法由管理本位向服務(wù)本位的遷移有著更多的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)證明之。事實(shí)上，以權(quán)力輔助權(quán)利，以權(quán)利協(xié)同權(quán)力，更能達(dá)到行政管理在高效軌道上的自我良性循環(huán)，使行政管理在服務(wù)權(quán)利的基礎(chǔ)上達(dá)到一個(gè)質(zhì)的飛躍。換言之，行政法的服務(wù)本位在尊崇權(quán)利的同時(shí)，并不否認(rèn)行政管理的功能或者作用。服務(wù)是目的，管理是手段，在實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)這一過(guò)程中，作為手段的行政管理也在效能上實(shí)現(xiàn)了自我飛躍！
二、行政法理念更新之二：權(quán)利自主與權(quán)力謙抑
在我國(guó)這樣一個(gè)“超大陸法系”傳統(tǒng)的國(guó)家，一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，以公共利益為旨意的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)是不受或者基本不受個(gè)體權(quán)利的限制的，個(gè)體權(quán)利因其所代表的狹隘的私人利益而在運(yùn)行當(dāng)中趨于盲目，從公共利益的宏觀角度來(lái)看，個(gè)體權(quán)利的行使往往是非理性的或者是理性的。因此，權(quán)利須在行政的范圍內(nèi)受到一定的牽制，或者權(quán)利主體在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)接受行政主體的指導(dǎo)，這是權(quán)利主體的義務(wù)。在權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一論的指導(dǎo)下，上述解釋被認(rèn)為是完美無(wú)缺的理論體系。由于行政權(quán)力是遂行公共利益的，行政機(jī)關(guān)被假定為沒(méi)有任何自身利益——尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，因此行政機(jī)關(guān)擁有了代表社會(huì)的完整的、全能的集體理性，因此，行政權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是無(wú)所不在的，對(duì)個(gè)體權(quán)利運(yùn)行的規(guī)制是它的終極使命，即使是在私人關(guān)系主導(dǎo)的婚姻登記方面也莫能例外。在舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》體制下，婚姻當(dāng)事人不僅要在結(jié)婚、離婚登記時(shí)出示所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具的婚姻狀況證明，而且在結(jié)婚登記中婚姻當(dāng)事人還必須到指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機(jī)關(guān)提交婚前健康檢查證明。也就是說(shuō)，只有在被輔助或者被指導(dǎo)下婚姻當(dāng)事人才有可能“正確”地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。關(guān)于婚姻狀況證
明，如前所述，婚姻當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)并沒(méi)有行政法上的義務(wù)對(duì)應(yīng)之，婚姻當(dāng)事人亦無(wú)權(quán)利要求之。通過(guò)如此給當(dāng)事人徒增成本或者障礙的制度設(shè)計(jì)，巧妙的使婚姻當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利主張兌變?yōu)楹翢o(wú)權(quán)利支持的程序請(qǐng)求，可謂以權(quán)力規(guī)制權(quán)利的典范。實(shí)證經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，權(quán)利的被規(guī)制意味著權(quán)利的被蔑視或者權(quán)利的被消滅，權(quán)力對(duì)權(quán)利的無(wú)所不在的要求意味著權(quán)力的膨脹和失范。在倡導(dǎo)相互制衡或者利益平衡的行政法國(guó)度里，膨脹和失范的權(quán)力意味著對(duì)人民的暴虐。就婚前強(qiáng)制體檢而言，行政權(quán)力的行使似乎是為集體的或者個(gè)體的健康、為了國(guó)家優(yōu)生的國(guó)策。從婚姻登記的行政許可之本質(zhì)這一角度來(lái)看，婚姻權(quán)是不可剝奪的固有人權(quán)，婚姻登記的行政許可本質(zhì)并不在于對(duì)婚姻權(quán)的普遍禁止或者限制，而在于對(duì)特定婚姻的確認(rèn)和維護(hù)，這與行政法的謀求人民福祉之目的是完全一致的。婚前強(qiáng)制體檢，既體現(xiàn)了法定的社會(huì)理性對(duì)于個(gè)體理性的不信任，更體現(xiàn)了制定法對(duì)婚姻權(quán)的極大漠視或者普遍限制。就婚姻之本身而言，它既不代表性，也不代表生育。在一個(gè)法無(wú)禁止即自由的法治國(guó)度里，性、生育與婚姻都是彼此獨(dú)立的存在，相互之間并沒(méi)有必然的關(guān)聯(lián)。
因?yàn)樾曰蛘呱够蛘呦拗苹橐鰴?quán)都是違反自然法的，也是不合理的。當(dāng)然，在婚姻法本身就存在如此缺陷的情況下，似乎也沒(méi)有譴責(zé)舊條例的可行性。但是，考慮到實(shí)際上新條例是在同一個(gè)婚姻法基礎(chǔ)上的操作，我們不只可以看到立法者的智慧，更可以看到立法者對(duì)行政權(quán)力的重新審視。由于新的《婚姻登記條例》不僅取消了婚姻當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具婚姻狀況證明的規(guī)定，而且也取消了婚前強(qiáng)制體檢，婚姻當(dāng)事人的實(shí)體婚姻自得到了程序上的尊重和實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力范圍與行使方式，也因?yàn)楫?dāng)事人權(quán)利的自由行使而受到了一定的規(guī)制。權(quán)利因?yàn)闆](méi)有不合理的束縛而自我張揚(yáng)，權(quán)力因?yàn)閷?duì)權(quán)利自我運(yùn)行、自我實(shí)現(xiàn)的尊重或者不干涉而保持謙抑的品質(zhì)，這是保證行政合法和行政合理的一個(gè)根本因素。
三、行政法理念更新之三：行政的人性化與程序的正當(dāng)化
現(xiàn)代行政法的核心是依法行政，包括合法行政和合理行政。以傳統(tǒng)視角來(lái)看，無(wú)論是合法行政還是合理行政，都是針對(duì)實(shí)體行政而言，而與行政程序甚少關(guān)聯(lián)。在行政的手段、方式的選擇上，只以行政機(jī)關(guān)的方便或效率為依據(jù)，而行政相對(duì)人的成本和適應(yīng)程度從不納入相應(yīng)考量范圍。在舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》體制下，由于在婚姻登記程序中規(guī)定了種種極不合理的前置條件，使原本在中國(guó)傳統(tǒng)文化中極富人情味的婚姻登記變得冷若冰霜、毫無(wú)人情或者喜慶氛圍可言。制度設(shè)計(jì)的不對(duì)路，顯示了源自西方法律文化的婚姻登記制度在嫁接入中國(guó)的過(guò)程中，與本土文化的沖突，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有融化為國(guó)人心悅誠(chéng)服地接受的本土法律資源。理論和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)表明，盲目地追求絕對(duì)真理，機(jī)械地理解以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的執(zhí)法原則都會(huì)使制度的功能自我變異。
事實(shí)上，包括行政程序法在內(nèi)的一切法律都不是以客觀事實(shí)作為自己的終級(jí)追求，法律價(jià)值——正義、秩序與效率等，才是法律的真正使命！從程序法的角度來(lái)看，將客觀事實(shí)或者實(shí)體真實(shí)轉(zhuǎn)換為可以用證據(jù)規(guī)則演繹的程序事實(shí)，是在實(shí)際操作上連接法律原則與法律價(jià)值的唯一橋梁。在婚姻登記中，它也是避免制度擾民的一個(gè)關(guān)鍵，足以體現(xiàn)立法者的高度智慧。新的《婚姻登記條例》在廢除結(jié)婚當(dāng)事人所在單位、村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)出具婚姻狀況證明這一陋規(guī)的同時(shí)，規(guī)定申請(qǐng)結(jié)婚的當(dāng)事人雙方必須簽署一份本人無(wú)配偶以及與對(duì)方當(dāng)事人沒(méi)有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明。這是一個(gè)極富象征意義的條款。一方面，它體現(xiàn)了行政程序的人性化，實(shí)際上就是行政法學(xué)者耳熟能詳?shù)男姓侠硇栽瓌t中情理性內(nèi)涵的體現(xiàn)，使婚姻當(dāng)事人從繁瑣復(fù)雜的行政程序中解放出來(lái)，也為結(jié)婚登記回復(fù)到中國(guó)傳統(tǒng)的喜慶文化中創(chuàng)造了條件。另一方面，這一簽字聲明即使婚姻當(dāng)事人作為程序主體的地位得到尊重，又使法定適婚條件之前提事實(shí)得到了程序上的合理證明，從而保證了行政程序的正當(dāng)性。有意義的是，婚姻當(dāng)事人的簽字聲明，作為誓言證據(jù)在我國(guó)證據(jù)法律中絕無(wú)僅有，該誓言證據(jù)的法律性質(zhì)還有待研究，但它在解決實(shí)體行政和程序行政中的作用顯然是無(wú)法估量的，說(shuō)明了在我國(guó)行政法體系中，行政的人性化與程序的正當(dāng)化已成為引領(lǐng)行政法發(fā)展的一個(gè)巨大的標(biāo)識(shí)！
論文關(guān)鍵詞：行政法理念更新服務(wù)本位權(quán)利自力謙抑
論文摘要：本文以新的《婚姻登記條例》與舊的《婚姻登記管理?xiàng)l例》之立法區(qū)別為視角，揭示了婚姻登記制度變革后面的行政法理念更新。認(rèn)為，行政法由管理本位向服務(wù)本位的遷移、權(quán)利自主與權(quán)力謙抑、行政的人性化與程序的正當(dāng)化是決定婚姻登記制度變革的基本理念，也是引領(lǐng)我國(guó)行政法律制度進(jìn)一步創(chuàng)新的基本方向。
