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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政公益訴訟概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
近年來，隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，人們的維權意識、法律意識有了很大提高。在這種社會背景下，行政公益訴訟案件數量增多以及影響力擴大。然而，在中國沒有關于公益訴訟的統一概念和專門法律規定，行政公益訴訟原告資格方面存在較多缺陷，現有的制度框架使公益訴訟在實踐上遭遇困境。因此，建立行政公益訴訟制度勢在必行，行政訴訟原告資格是行政訴訟制度的關鍵概念，是提起行政訴訟必須具有的條件。研究行政訴訟原告資格在理論和實踐上都具有重要意義。
一、行政訴訟原告資格概念及內涵
原告資格，又稱資格，在《布萊克法律大辭典》中，對原告資格的概念是這樣闡明的"原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其主旨是確定司法爭端對人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當原告。若人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，及法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系"。根據這一經典解釋，原告資格主要解決"司法爭端"和對該爭端"足夠的利益"兩個方面的問題。
相應地，行政公益訴訟中原告資格也應該主要包括兩個方面：首先，要在行政公益訴訟的受案范圍內，這是前提；其次，對所提訟的事項要有足夠的利益，這是中心問題。在行政公益訴訟中，行政機關或其他公共性機構的公權力行為侵害的是公共利益，而不僅是專屬于某人的具體利益，因而原告資格中的條件之一"足夠的利益"，指向的是公共利益而非某個人或某些人的具體利益。據此，與一般行政訴訟原告資格相比，行政公益訴訟原告資格應當具有以下特點：
（一）原告是無利害關系人
相對于行政訴訟原告，行政公益訴訟原告的目的是維護公共利益，其自身的利益并不一定必然受到傷害需要司法救濟。因為行政公益訴訟是對公共利益的至高追求，所以原告的目的可分為兩種情況：一種是人個人利益會因公益訴訟而直接或間接地增加；第二種是公益訴訟完全獨立于原告自身利益，即社會公共利益是原告的唯一驅動因素，勝訴與敗訴和人個人利益無關。
（二）認為公共利益存在被侵害的可能性就可以提訟
公益訴訟的提起不以公益侵害的現實發生為要件，行政公益訴訟的原告只要根據有關情況合理地判斷公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益訴訟，利用司法手段加以排除。
（三）原告處分權的受限制性
一般的民事、行政訴訟的原告在不損害國家利益、社會公共利益和他人利益的前提下對自己訴訟權利依法享有自由處分權，如，自由決定撤訴、申請執行等。而行政公益訴訟由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社會公共利益,因此原告不能像處分自己權利那樣自由的處分社會公共利益。
二、我國建立行政公益訴訟原告資格制度的現實緊迫性
現階段，行政公益訴訟制度，在行政法治較為發達的西方國家和地區已經普遍建立，在我國雖然理論界已有諸多論述，建立行政公益訴訟機制已是學界共識，但是還沒有以立法的形式確定下來。在我國，根據目前的法律規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，即"合法權益"標準。然而，隨著社會的發展，行政權日益膨脹并對社會生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不僅侵犯相對人的利益，而且對公共利益的也會造成損害。國外許多國家均規定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟，而我國立法在這方面仍然空白，這種現象不僅阻礙行政訴訟原告資格的發展，而且對公共利益的保護和對依法行政的監督也會產生不利影響。
具體來說，中國在行政公益訴訟原告資格方面存在以下問題：
（一）享有公益訴訟原告資格的主體范圍狹窄。這主要表現在:如果案件與公民無法律上的利害關系，其不能以公共利益的名義提訟；社會團體幾乎不享有公益訴訟原告資格；在現有的制度框架內，國家機關為保護公共利益而提訟困難重重。
（二）在目前的司法實踐中，享有公益訴訟原告資格的主體不能充分發揮作用。這主要表現在：公民提起有關公共利益的訴訟在立案這個門檻就被預先剔除了；依據現有的制度，公民通過訴訟維護公共利益的成本過高；代表人訴訟制度在維護公共利益方面存在諸多不足。
三、當前我國行政公益訴訟原告主體資格之架構
現代社會社會關系高度復雜化，社會利益日趨多元化和分散化，同時社會組織、社會關系和社會利益又呈現出集體化、集團化特征，即便是基本的權利義務也不再專屬于特定的個人。筆者認為，有關行政公益訴訟原告資格，應當包含這樣的內容：
（一）"雙軌制"標準。行政公益訴訟案件與個人利益行政案件二者在本質上是不同的，與之相應，我們應該用不同的判斷標準來界定行政公益訴訟的原告資格，即實行"雙軌制"標準。一方面，對于個人利益行政案件，仍然使用"直接利害關系"標準；對于行政公益訴訟案件，則適用"值得保護的權益"標準，并在法律中明確規定行政公益訴訟的原告擬制主體。
（二）公民個人。近幾年來我國"民告官"案在訴訟目的方面開始涉及到公共利益，順應這一形勢賦予公民行政訴訟原告資格，是當代行政民主、公民參與行政活動的一種表現。
（二）社會團體。行業協會、共同組織的設立宗旨是維護共同利益和成員利益，因此當行業或者成員利益受到行政行為侵犯時，應當賦予社會團體行政訴訟的原告資格，代表組織就該行為提起行政訴訟。
（三）人民檢察院。我國《憲法》規定，人民檢察院是國家法律監督機關，對國家法律的的執行和實施進行監督；同時，檢察機關還有代表公益的特征。檢察機關作為行政公益訴訟的原告具有合理性和實際的可操作性。因此，對于公益訴訟的原告資格，檢察機關應當是提起行政公益訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應是輔助主體。
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【關鍵詞】行政訴訟；公益訴訟；必要性
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2014）02-109-01
一、行政公益訴訟的概念
行政公益訴訟是公益訴訟的一個分支，是在行政法領域的公益訴訟。對于行政公益訴訟的內涵，學界有著不同的說法。其中有學者認為，行政公益訴訟是指公民為維護利益，就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項對行政機關及其工作人員的違法作為或不作為提起的訴訟。還有觀點認為，行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。
以上兩種觀點在訴訟標的上都是針對行政主體的違法行政行為，同時對傳統的行政訴訟當事人資格方面進行了突破，把無直接利害關系人納入原告范圍。不同的是，前者認為，針對行政機關的違法行政行為，由無直接利害關系的公民提訟，這一觀點僅僅把原告理解為公民，顯得過于局限性；后一種觀點，重視了行政公益訴訟在預防上的功能，在原告方面不限于公民，而是允許更大范圍內的無直接利害關系人提訟，這種觀點較為科學。
筆者認為，行政公益訴訟是指依據法律授權的公民、特定國家機關和相關組織，針對行政主體侵害公共利益或者可能侵害公共利益的違法行為（包括作為和不作為）向法院提訟的活動。
二、行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟屬于公益訴訟的一種類型，它與公益訴訟有著共同的特征，即訴訟目的的公益性、訴訟主體的廣泛性、訴訟具有事先的預防功能及訴訟結果影響的廣泛性。行政公益訴訟除了具備公益訴訟的共同特征外，還具有自己的特性：1.行政公益訴訟是由同被訴行政行為無法律上直接利害關系的當事人提起的；2.行政公益訴訟直接以維護公共利益為訴訟目的；3.訴訟的客體是行政行為；4.受案范圍的嚴格性。
三、行政公益訴訟的歷史沿革
行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規定者外，凡市民均可提起。現代法關于公共利益的保護，由公務員代表國家履行。羅馬當時的政權機構比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接，以補救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經存在，但真正引起廣泛關注卻是在20世紀。二戰以后，人們的法律權利觀念發生了重大的改變，人們認識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護公民的私益，又要維護社會公共利益。行政權作為國家權力的重要組成部分，維護和促進公益是其天然的職責，行政機關是接受全體公民的委托行使權力的。
美國是行政公益訴訟的創始國。早在20世紀初就有相關人訴訟、市民提起的職務履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴訟的訴訟類型。至20世紀40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。發展到當代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。
四、我國構建中國特色行政公益訴訟制度的必要性
在我國，法律至今未規定行政公益訴訟制度，是因為我們采用行政管理的手段解決行政機關的違法行政問題，與我國傳統的重行政管理、輕司法救濟有關。但實踐證明，光靠行政管理手段解決危害公共利益問題并不完全適合所有情況，如果我們相信權力的善治，就不應將司法權力排除在公共利益保護之外，如果我們相信權力有可能為惡，就更不能放棄對權力進行外部監督。
行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。
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關鍵詞： 環境公益訴訟 原告資格 公訴權
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:
1、環境公益訴訟目的具有公益性
環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2、環境公益訴訟行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3、環境公益訴訟原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟公訴權的立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。”以上條款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
; 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟公訴權的立法建議
（一）環境基本法的立法建議
基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
根據我國《民事訴訟法》第14和15條的規定，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。在環境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，污染環境、破壞資源者一般是企業、公司等生產經營性單位，他們是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾，為不特定的多數人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環境污染損害的機理復雜、潛伏期長，侵權致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應的科技知識和監測手段以及有關信息資料，而舉證困難，因而經常存在不敢、不愿或無力起訴的環境侵權案件。因此，本文建議，檢察機關可以利用自身現有的取證、偵查方面的資源優勢，以支持起訴的身份幫助環境訴訟的原告提供證據，支持原告提起環境公益訴訟。
關鍵詞行政公益訴訟；原告資格；受案范圍
隨著社會的不斷進步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關為了維護公共利益而將行政機關告上法庭的新聞經常見諸報端。“行政公益訴訟”這一概念也隨之成為學界和民間雅俗共賞的熱議話題。學者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認識還遠遠未達到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構建，具有一定的理論意義和現實意義。
一、行政公益訴訟的理論與實踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關組織或者機關認為行政主體行使職權的行為違法，已經侵害了公共利益或者對公共利益有現實侵害可能的，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點:(1)原告的訴訟資格有變化。傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預防性質:不以損害的實際發生為要件。只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。關于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區、一個行業、一個階層的各種社會團體也具有相關的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現實迫切需要。當前，我國現實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有:(1)國有資產流失。據估計，20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產損失已是一個相當大的數目。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或，人民應有權直接動用司法手段進行干預。但這些流失的國有資產，因訴訟制度的缺陷絕大多數無法追回。(2)環境污染和破壞。一些企業為追求眼前經濟利益在生產中忽視環境因素，當地行政機關為了本地經濟的發展對破壞環境行為熟視無睹，致使環境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發中不合理利用問題嚴重。據報道，當前全國城市建設用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關違反土地管理法規和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發區等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權不屬于個人。與公民無直接利害關系，因此傳統行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領域，違法招標、發包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業的壟斷現象，致使服務價格居高不下，甚至出現隨意提高價格的現象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利。火車票隨意漲價不但不合理，且多數情況下未依法經過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據。公權利需要得到司法救濟。權利離不開救濟。而維權的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當的方式使沖突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權利造成侵害時，法律應當允許公民為維護社會公共權利而向法院提起行政訴訟，以使該權利得到司法救濟。
公權力應當受到制約。“歷史經驗已經反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大。”某些行政權的行使可能并未對相對人的直接利益造成實際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統內部的監督和制約“一方面使得公權系統呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務管理和主張各種權益的途徑”。所以，出于對行政權力制約的需要，應當建立起行政公益訴訟制度。(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規定:“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法。”由此可知，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個:一是保護私權；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內設立相應的公益訴訟制度對行政機關的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關的行政行為得到更全面、更有效的監督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設想
(一)原告資格的拓展。法治發達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關三類。我國現行《行政訴訟法》第十條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實施法律監督”；第二條和第四十一條規定行政訴訟的原告必須是合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據。筆者認為，借鑒法治發達國家的經驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權利。可將我國的公益訴訟分為三類:一是機關之訴，指負有維護公益職責的機關(如人民檢察院)，有權以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關系和與本案無直接利害關系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應該如何界定公共利益呢?
準確界定公共利益其實決非易事:國家的法律沒有對此作出明確的規定；不同的社會發展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法:即將公共利益概括出四個基本要素:第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大于私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期內是可以實現的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況:第一，行政機關作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規的規定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
(三)合理分擔舉證責任。我國行政訴訟中舉證責任倒置的原因在于相對人與行政機關相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認為，應根據提訟主體實力的不同來合理分配舉證責任。由于檢察機關具有公訴職能，享有偵查權，收集證據處于有利地位，由檢察機關提出的公益訴訟，其舉證責任應由公訴人負責。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應采用舉證責任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據，或收集證據有困難，人民法院應依法調查收集證據，也可根據需求讓被告負部分舉證責任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護公益進行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權利。筆者認為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認為已提起的訴訟證據不足，法院經查明屬實，或者被告已主動補救其侵犯公益的違法行為。
關鍵詞：公益訴訟，訴權，利害關系人
“不告不理”的審判原則，最早產生于古羅馬時期。由于此原則的影響，傳統民事訴訟的直接目的就是“定紛止爭”，作為審判對象的爭議是否存在，起訴人對爭議是否有直接利害關系，也就成為當事人是否具有起訴資格的判斷標準之一。由于我國正處在經濟的迅速發展時期，法制配套建設相對滯后，特別是行政機關落后的行政理念和嚴重的行敗，致使大量的國有資產流失、環境污染案件等出現了“行政上不管、司法上無法管”的怪現象。這不僅使國家利益和公共利益遭受了重大損失，更嚴重損害了司法威信和司法形象。而作為這一社會弊病的解決方式之一的公益訴訟，日益成為我國立法界和實務界爭論的焦點。
一 、民事公益訴訟的概念和特征
公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。周楠在《羅馬法原論》一書中指出“私益訴訟乃保護個人專有權利的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起”[1]。查看我國的有關民事訴訟論著，會發現關于公益訴訟的概念大多都是以檢察機關為起訴主體而下的，均不能反映出民事公益訴訟的本質。筆者認為，所謂公益訴訟，是指特定的國家機關、相關的團體組織和個人根據法律的授權，對違反法律、法規并侵害國家利益、社會利益或不特定多數人的利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法裁判的活動[2] 。由于這一概念較為清晰地概述了公益訴訟的主體多元性、公益性和法定性三個本質特征，因此較為可取。民事公益訴訟作為特殊的訴訟形式，與現行的民事訴訟相比具有以下幾個特征：
1.主體的多元性與法定性。任何與公益案件無直接利害關系的國家機關、組織和個人，依法律授權都可以作為公益訴訟的原告，這與現行民事訴訟受案標準下所產生的原告相比，主體范圍更廣，從而能夠最大力度地維護社會公益和社會的整體利益。
2.訴訟目的的公益性。公益訴訟，從根本上說，是因維護公共利益的力量不足而產生的。因而，維護國家利益、社會利益以及不特定多數人的利益就是其賴以產生的邏輯起點，也是其所要實現的直接目的。
3.客體的綜合性和特定性。公益訴訟的案件，其范圍之廣、影響之大、危害之深，多是其他類型的案件難以相比的，而且更重要的是，這類案件不僅僅是單一的民事糾紛，大多數往往是多種社會關系的綜合體，處理過程也較為復雜。
由于本文重點論述民事公益訴訟的主體范圍，所以上述概念和特征主要是從主體范圍角度來界定的。下面筆者就著重分析民事公益訴訟主體范圍的相關問題。
二、公益訴訟主體的設立標準
目前，就各國的立法和司法實踐來說，公益案件的參訴主體多限于檢察機關。但考慮到我國國情的復雜性和檢察機關的特殊性，筆者認為從更深廣的層次上設置公益訴訟主體非常必要。但是，應設定哪些參訴主體，他們具體分工如何？要解決這些問題，首先就要解決訴訟主體的設立標準問題。具體而言，筆者認為主要應考慮以下幾個方面：
1.主體的設立應有維護特定公益的能力。某類起訴主體的設置，須有與案件性質相符合的特定訴訟能力，進而能最為有效地維護社會公益。這一標準也是公益訴訟主體間合理分工的根本標準。
2.須有利于整體訴訟成本的降低和效率的提高。由于“立法的價值目標是個多元化的體系，每一種價值目標都不是孤立和自足的，一方面需要其他價值目標的配合與促進，另一方面與其他價值目標之間又總是存在著相互抵觸和相互沖突”[3]。。因此，公益訴訟主體的設置就要從權利和權力的配置上考慮，以降低成本，促進立法價值的最大實現。
3.公益訴訟主體的設置，須能全面救濟社會公益。。目前，從理論界和實務界的觀點來看，大多認為檢察院為公益訴訟的唯一主體。筆者認為，將檢察院作為公益訴訟案件的唯一主體很不科學，原因如下：（1）在民事公益訴訟主體資格的設置上，能呈現出這樣一種關系：即適訴主體“層次”越多①，當這種權益受到侵害時，其受保護的幾率也就越大，社會總體訴訟成本也就越低。 （2）在現代社會由于民事利益多元化，民事公益糾紛也千差萬別，僅僅由檢察機關擔負公益救濟的任務是不可能起到全面維護社會公益這一目的的。（3）檢察院的民事救濟權具有很強的補充性，這種補充性主要是指在無行政權救濟或行政權不能妥當救濟時，檢察院依法對社會公益提供有限的事后救濟。
鑒于以上考慮，筆者認為，提起民事公益訴訟的主體的設定應適合我國的國情，并順應國際的發展趨勢，也就是說要放寬提起民事訴訟的主體資格。首先，在公益訴訟中賦予檢察機關提起訴訟的權利，檢察機關作為國家的法律監督機關本來就是國家、社會和公民利益的忠實捍衛者；其次，應允許公民、法人或者其他組織以維護公益為目的，提起民事公益訴訟，因為他們往往是與案件離得最近或有潛在的利害關系的群體，賦予他們提起民事公益訴訟的主體資格往往可以使損害被限制在最低的范圍之內。
三、民事公益訴訟主體范圍的立法完善
（一）檢察院提起公益訴訟的立法完善
就我國目前民事公益訴訟的研究來看，反對檢察院提起民事公訴案件的理由主要有以下幾點：1.從法律上看，檢察院提起民事公訴仍無法律依據，是一個不適格的主體。2.從檢察院的性質來看，檢察院是個法律監督機關，如讓其參與提起民事公益訴訟，將會形成自己監督自己的悖論。。 3.檢察院提起民事公益訴訟，會影響法院獨立行使民事審判權。[4] 4.檢察院敗訴后實體后果如何承擔，應由誰承擔。
筆者認為，就1、2點來看，筆者認為，應從立法上對檢察院民事公訴權予以規定，而對其自身起訴案件的民事監督權予以縮減。具體而言，主要包括以下幾個方面：1.明確規定檢察院對民事公益案件享有起訴權，并具體規定其起訴條件、范圍和程序；2.取消檢察院對其自身提起民事公益案件的抗訴權， 3.明確規定檢察機關參與民事訴訟與當事人享有同等的訴訟權利，承擔同等的訴訟義務，禁止檢察院享有特權。4.明確規定檢察院敗訴后實體后果的分擔規則：（1）對檢察院起訴的民事公益案件，如案件是因享有行政管理權的行政機關的違法作為或不作為引起的，敗訴的實體后果由該行政機關承擔。（2）對于檢察院在民事公益訴訟中故意違法或重大過失行為所導致的敗訴實體后果，由檢察院自行承擔。（3）對其他由檢察機關起訴的民事公益案件的敗訴實體后果，由國家設立的專門公益基金會承擔。
（二）社會團體提起公益訴訟的立法完善
由于社會團體本身的性質和地位與檢察機關有較大的不同，因此，從現今立法上看，所需完善的多是一些程序性問題。筆者認為，主要包括以下幾個方面：
第一，社會團體依法律規定享有民事公訴資格，享有相應的權利、承擔相應的義務，禁止社會團體享有特權。
第二，多個社會團體都有起訴權時，一般應以與案件有最密切聯系的社會團體為確定標準，如再發生訴權爭議，由先被法院立案的社會團體享有參訴權利。
第三，社會團體對職責范圍內的案件提起民事公益訴訟應當發出公告或通知，請利害關系人發表意見，意見不一致的，實行少數服從多數的表決機制，存在爭議的利害關系人可另行起訴。
第四，社會團體提起民事公訴的敗訴后果由利害關系人承擔，如社會團體在訴訟中有故意違法行為或重大過失行為致使敗訴的，敗訴后果由社會團體承擔，社會團體對其直接責任人享有追償權。
（三） 公民提起公益訴訟的立法完善
在我國，探求民事公益訴訟的論著大多都將個人排除在民事公訴主體之外，其主要理由是：“1.公民與公益案件不存在爭議；2.不存在權利被侵害的事實；3.不存在法律上的利害關系；4.不存在訴的利益；5.舉證責任的分配缺乏明確規定；6.法官調查權的限制也制約了公民作為公益訴訟主體的可能”[5]。
筆者認為，從我國現狀來看由公民提起民事公益訴訟具有必要性。這是因為：其一，在我國的歷史傳統中，社會一直是處在禮與法共同調整的狀態。因此，人們歷來并不缺乏為弱者伸張正義的優良傳統；其二，對自然人行為能力缺失案件提起公訴，公民具有就近先知優勢和取證容易優勢，更有利于對弱者利益予以救濟；最后，愿意提起公訴的公民的善舉應該得到法律的肯定，而非為其行使設置障礙。
鑒于以上分析，筆者淺談幾點公民提起民事公益訴訟的立法建議：
第一，從立法上賦予公民提起“自然人行為能力缺失”案件的公訴權 ；第二，公民提起“自然人行為能力缺失”案件，應到檢察機關備案，檢察機關認為有必要支持起訴的，可以派員支持起訴；第三，公民提起“自然人行為能力缺失”的公益案件，應經利害關系人許可，非經利害關系人同意，不能撤訴和處分利害關系人的實體權利；第四，公民提起民事公益案件，應免交訴訟費用，其敗訴的實體后果由利害關系人承擔；第五，公民提起民事公益之訴勝訴的，法院可以判決被告承擔相關費用，并給于公益起訴人以適當的獎勵。
以上幾點粗淺認識尚不足以解決公益訴訟主體范圍制度的所有問題，筆者只是希望這種“三元公益訴訟主體制度”的設想，能起到拋磚引玉之功效，為中國法制的完善盡一點微薄之力。
注釋：
① 這里的“層次”可以理解為行政機關、社會組織、個人等縱向層次，也可以理解為社會階層。但是，在公益訴訟中，常常是將兩者混合起來適用的。
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一、行政訴訟第三人概述
(一)行政訴訟第三人的概念及特征最新的《行政訴訟法》第二十九條規定:“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。”從中我們可以看出，行政訴訟第三人具有如下幾點法律特征:第一，第三人是與所爭議的行政行為有直接或間接的利害關系。第二，第三人是訴訟開始后、法院的裁決尚未作出時而參加到他人本訴中的個人、法人或其他組織。第三，第三人在他人本訴中的訴訟地位相對獨立。第四，第三人參加訴訟的方式是個人申請或由法院通知。
(二)行政許可類訴訟第三人的分類就行政許可而言，情況較為復雜，我們分情況予以討論。主要包括三種人:第一種是競爭者，也就是與得益于具體行政行為人有相對競爭關系的自然人或者組織。此處競爭者不僅包括既得利益者，如已取得行政許可的相對人，也包括排他性賦權行為中未獲準審批的人，例如專利申請中未被授予專利權的相對人。第二種是相鄰權人，該類案件一般較多集中出現在建筑許可或對道路、建筑頒發的規劃中。當相鄰權人的財產權受到妨害或具有妨害的危險時，正是因為行政機關對申請者作出的許可或者規劃，卻使相鄰權人不得不為了維護自身權利而被動地成為了行政法律關系的主體。第三種是消費者，和相鄰權人類似，同樣成為了行政法律關系中的主體。比如吊銷某一電視公司的執照，就勢必對消費者即廣大聽眾的權益造成一定的影響，這種權益雖是非財產性的，但同樣需要法律上強有力的保護。
二、實定法對第三人保護的缺位
(一)第三人身份不明晰何為行政訴訟第三人，目前的法律規定似乎并沒有給我們一個明確的答案。這不僅造成法官認定和操作的不一，且對第三人合法權益不能給予有效的保護。具體表現在:首先，行政訴訟第三人常難以與原告區分，二者的區別并不十分明顯，原告與第三人的差別僅僅在于對“利害關系”具體認定的不同。其次，還有一部分第三人如被告一樣，具有相似的法律地位，他們的權利義務與被告有很大程度上的一致。最后，跨多部門的利害關系人的權利難以得到保障。司法實務中并不是所有的利害關系都是與具體行政行為有直接、必然的聯系的利害關系。往往第三人的權益保護來源于多個部門法的規定，與政府不同的部門相互交織在一起，我們也要根據具體情況理清第三人的利害關系。
(二)第三人舉證效力之弱在司法實務中，“打官司就是打證據”。然而現行法律使第三人的舉證僅僅起到了補充作用，即使在司法實踐中其證據能夠影響了整個案件的走向甚至是審理結果，也很難成為案件的定案依據。當被告不積極提供證據的時候，可能就會損害第三人的權利。因為行政訴訟法規定被告負有舉證責任，第三人的舉證只能作為一定的補充。這樣的規定顯然不利于保護行政訴訟第三人的利益，在這種情況下，第三人的權益從法律上無從救濟。
(三)行政公益訴訟的缺位對于公共利益的保護，正是我們行政許可類第三人制度亟需完善的議題之一。在許可類案件中，涉及諸多關乎公共環境，公共財產，公共訴求等權益保護問題。無論是處于何種類型的第三人，對于公共利益的保護，在此次最新修訂的行政訴訟法中，仍然處于缺位的狀態。行政公益訴訟制度的建構，對于保護行政訴訟第三人，尤其是許可類第三人是極其迫切的。
三、對行政訴訟第三人制度的幾點完善性建議
(一)增強第三人獨立地位，賦予其更多權利第三人在行政訴訟中應具有獨立的訴訟地位，在權利的范圍上應進一步加大。因為第三人在訴訟中包含于當事人的范圍，所以其訴訟地位應區別于一般訴訟參加人。首先，第三人有申請參加訴訟的權利。法院應對符合第三人資格并提出參加申請的人，批準其參加到訴訟中來。其次，第三人在行政訴訟的全過程中，應當具有更多的訴訟權利和實體權利。第三，就行政許可類案件復雜性而言，應該區分不同類型的第三人權利義務，從而達到保護第三人的目的。
(二)第三人舉證的制度的完善行政訴訟與其他訴訟在舉證責任上最大的區別是“被告負舉證責任”。法律雖強調這一規則，但并意味著剝奪第三人的舉證權利，更不能就此認為即使舉證確鑿充分，也不應據此作為定案依據。主張不同，就應該有相應的舉證責任。筆者認為可將其分為實體性舉證責任和程序性舉證責任。程序性舉證責任是指第三人有義務證明自己與被訴的具體行政行為有利害關系，符合第三人的條件，這是參加訴訟的前提。而對被通知參加訴訟的第三人應免除該舉證責任。實體性舉證責任是指第三人對自己提出的與具體行政行為或裁判結果有利害關系的實體性權利，應負舉證責任。行政訴訟第三人所舉證據無外乎以下三種情形:一即支持原告訴訟請求的證據。二是支持被告訴訟請求的證據，三是與原被告訴訟請求相獨立的證據。筆者認為出于對相對人的保護，對支持原告訴訟請求的證據的舉證時間應放寬。而對于支持被告訴訟請求的證據舉證時間應在與對被告的規定一致。
(三)增加行政公益訴訟針對行政公益訴訟的缺位，筆者認為應當增加行政公益訴訟之制度，以保護第三人權益，保護公共利益。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數人的利益。我們可以借鑒民事訴訟法，暫將環境污染類案件和涉及消費者眾多案件納入行政訴訟的受案范圍。行政公益訴訟制度的構建還應注意:第一，公益訴訟中的第三人雖有權針對公共利益提訟，但應以有關機關提起公益訴訟為前提。也就是說，只有在有關行政機關不作為或者怠于行使訴訟權時，具有利害關系的公益訴訟第三人才可以有權提出公益訴訟。第二，社會組織作為第三人的力量要強于個人。公民話語權有限，難以與強大的公權力形成對抗。同時，在一些專業技術性較強的案件中，社會組織具有比個人更多的資源以促成公益目的。
四、結語
公益原則是一項被多國公認的、重要的法律原則，在行政許可法上如何體現關系到法的完整性和社會安定。遺憾的是我國的行政許可法不但沒有對公益原則予以明確規定，而且鮮有文章對行政許可公益性原則進行深入研究。通過對其概念、內容概述，提出在行政許可法中樹立公益原則意義。
關鍵詞:
行政許可;公益原則;內涵;意義
行政許可作為一種重要的國家行政管理的手段，從設定開始，經過實施、監督檢查程序，最后到法律責任的追究，有著自己一套完整的體系，在行政管理實踐中發揮著不可替代的積極作用。2016年是《中華人民共和國行政許可法》實行的十二周年，也是中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，簡稱“十三五”規劃開局之年。在政府職能從管制型向服務型、法治型轉變、極力推進簡政放權的背景下，對行政許可公益原則的研究就非常有必要。
一、公益原則概述
(一)問題的提出
行政許可是行政機關進行事前監管的重要手段，通過行政許可這種具體行政行為，對公民、法人和其他組織的利益進行協調。既然是對行政相對人的切身利益進行平衡，因為行政許可往往是對公共事務的處理，所以就涉及到了公權力與私權利的平衡。那么到底應該怎么掌握這樣的一個平衡點呢?不同的國家、不同的法律制度之間是不是有相同的原則對這種具體行政行為進行指導呢?通過對德國、日本、美國的行政許可原則匯總、比較，我們可以看出公益原則是共通的。在美國，所有的行政許可必須遵循公益原則;在德國，公益原則是許可的基礎;在日本，行政均應從公益的角度進行判斷①。反觀我國的《行政許可法》可以看出，雖然我們并沒有公益原則肯定為基本原則，但是我們法律條文中卻有關于公益原則的表述。那么對于我國的公益原則應該怎樣理解?
(二)公益原則的內涵
公益原則，是被法學界公認的一個不確定的法律概念。正因為如此，許多學者對公益原則的概念內涵有自己獨特的見解。歸納下來，主要有以下三種觀點:第一種觀點認為公益等同于公共利益。以“公共利益簡稱公益”②觀點為代表，這也是絕大多數學者支持的觀點。因為將公益歸結為公共利益的簡稱，這樣就可以將行政許可法法與憲法的公共利益概念統一，從而體現出行政法與憲法在法律體系上的緊密關系。即使認同公益是公共利益的簡稱，但是，對于公共利益的理解也不盡相同。有人則認為公共利益是“社會共同的、整體的、綜合的和理性的利益”;有人認為“公共利益是集體利益，集體可大可小”;有的人認為“公共利益是每個個人利益的總和”。第二種觀點認為公益具有兩種涵義:一是“公共安全、社會秩序等公共利益的事項”。二是對“以實現公益為目的對行政相對人權利和自由的解禁”③。從行政許可的內容和意義兩個不同的方面對公益原則概念進行了表述，讓我們更容易理解，也對于第一種觀點進行了升華。第三種觀點是與前蘇聯刑事訴訟中的公益原則相關聯。認為公益含義是“國家和社會的公共利益”。這樣一來，公益原則把國家、社會和個人利益都進行了融合，范圍更加寬泛。三種觀點相比較而言，第一種結合憲法這一根本大法中關于“公共利益”的概念內涵，使這一法律概念顯得更系統，但是并沒有體現出“公共利益”在行政許可法原則中的特點;第二種觀點除了吸收第一種觀點的同時，突出對行政相對人利益的保護，更加全面，缺點就是略顯籠統;第三種則顯得更沒有說服力，有照搬刑事訴訟中公共利益概念的嫌疑。結合上述三種觀點，筆者認為確定公益原則的概念內涵應該從以下三點入手:首先，應該從字面意義的層次進行解析。法律是由句子來表達，而句子都是由詞語構成。我國漢語文化博大精深，同樣的詞語放在不同的法律環境下會有不同的含義。公益，從字面上理解，公為公共、大家而與個人相對，益為利益、權益，公益即為社會公共的利益。其次，應該從《行政許可法》立法背景和立法目的層次進行理解。加入WTO后市場經濟變化為立法背景;《行政許可法》對于立法目的也有準確的規范。最后，應該以《憲法》對于相關原則的規定為依據。憲法是我國根本大法，是其他部門法立法的根據。應該根據憲法中公共利益的相關立法精神確定公益原則的內涵。綜上所述，筆者認為公益原則概念有以下三點;第一，公益原則包含公共利益而不限于公共利益，還應包含社會秩序以及行政相對人的權益在內;第二，公益原則應該是一個具有浮動性的原則，根據行政許可的設定、實施、監督等不同程序而有所變化。不能將公益原則限定在一個范圍而通用整個行政許可行為;第三，公益原則應該更加體現社會主義“以人為本”的法治理念。
(三)公益原則的意義
行政許可法公益原則的確立和完善，在我們中國特色社會主義法律體系已經初步形成的今天，意義是非常重大的。
首先，從行政法的作用來講，有利于限制行政權，維護公民個人權利。行政法有“規范和控制行政權”、“保障個人自由和權力”的作用。④不管是“控權論”對控權作用的推崇還是“平衡論”對平衡雙方權利作用的強調，兩者都不否認的是:公權力和私權利本身就是一對矛盾關系，任何一方的擴大必定以另一方的削弱為代價。也就是說，行政主體為了公共行政事務的順利開展，一定會對公民個人的權利有所限制。正是為了防止對公民個人權利的無限度的侵犯，需要行政法對行政權進行規范從而維護公民的私權利。公益原則的確立和完善，正是對行政權的規范給予原則性的指導，劃定公權力與私權利之間合理的界限，從而實現公權力與私權利共同和諧發展。
其次，從行政許可法法律體系來講，有利于行政許可法法律體系的完善。現行行政許可法的法律原則體系中，沒有一個原則是從公共利益和社會秩序的角度入手，對公權力和私權利的平衡進行規范。確立公益原則就補上了這一漏洞，有利于促進行政許可法律原則的完善。現行行政許可法的法律規則體系中，很多法律規則已經不適應現在市場經濟發展的實際情況。如果此時能夠用公益原則對政府管制與市場經濟發展進行權衡，適應社會公共利益的需要，并結合實際情況對市場經濟適當放寬約束，必定能夠促進社會經濟的長足、有效的發展。再次，從政府的角度來講，有利于轉變政府職能，踐行社會主義法治理念。新一屆國務院深化行政審批制度改革，不管是在市場監管方面、社會管理方面還是公共服務方面繼續簡政放權，積極推動政府向有限型、服務型、法治型轉變。更加凸顯了政府放權服務于人民群眾、切實以人為本的方針與理念。這對于行政許可這一行政行為也有很大的指導性意義，尤其是市場監管和行政審批制度改革，以公益原則為指導切實進行行政許可就符合政府職能轉變的要求和趨勢。“執法為民”作為社會主義法治的本質特征。其實就是公益原則的要求，政府遵循了公益原則也就實踐了社會主義法治理念。在這樣的大背景下，公益原則的確立的確能夠促進社會主義法治理念扎根于具體法律條文、踐行于具體行政行為、推動和諧社會建設。
最后，從國際角度來講，有利于推動全球化進程。全球化不僅表現在經濟上，也表現在法律制度上。法律制度具有相對獨立性，當然可以表現為屬于不同社會形態的國家法律制度之間的相互借鑒、吸收和移植。行政許可作為一種行政行為，或者表現為一種政府宏觀調控的法律手段，并不是為我國所獨有，如上文所述美國、德國、日本的行政許可中都有公益原則。雖然這三個國家的行政許可的公益原則表現不盡相同，但是，大同小異的原則足以給我們以啟發，真的需要用公益性原則來促進《行政許可法》的完善，更好的適應社會主義市場經濟的發展。行政許可不僅僅是行政程序法不可或缺的一種重要的具體行政行為，還是鏈接政府與群眾的重要橋梁。在民眾求逐漸多樣化的今天，相對“死板”的行政許可制度的落后性越來越被放大，只有在《行政許可法》中明確公益原則的地位，從民眾角度出發，更有利于全面深化改革，全面依法治國，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。
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關鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格
一、行政公益訴訟的概念和特點
早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。
第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。
第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。
第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。
對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。
在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”
除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。
二、行政公益訴訟的法理基礎
近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。
1、市民社會公共權利的司法保護
公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”
無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現。”
2、私人力量對國家權力的制約
行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。
分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民主權的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。
三、行政公益訴訟中的主體資格
公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：
1、檢察機關
關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關起訴的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告起訴通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是起訴者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。
2、公益組織
這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質的法人，如消費者協會、行業協會、宗教組織和慈善機構等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優勢：現在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區行政訴訟法35條規定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內，由多數有共同利益之社員，就一定法律關系，授予訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟”。
關鍵詞：環境行政公益訴訟可行性
對于環境公共利益的保護，傳統法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環境公益。然而，對于沒有監督與制約機制的公共權力，其權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環境行政公益訴訟制度，充分發掘公眾參與環境保護和監督的巨大潛力，是促進我國環境保護公益事業健康發展的趨勢。
一、環境行政公益訴訟概念的界定
環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：
1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提訟。
2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。
3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當事人自己的私利。
二、建立環境行政公益訴訟的理論依據
環境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環境管理，加強對破壞環境的行政行為進行監督，減少因環境糾紛導致社會問題的重要手段。環境行政公益訴訟的建立，主要理論依據體現在以下兩點：
1.環境法中的環境權理論認為，環境法律關系的主體擁有享有適宜環境的權利，也有保護環境的義務。具體而言，就是有在良好，健康的環境中生活的權利，有參與國家環境管理的權利，有在環境保護方面監督、檢舉、控告和訴訟的權利等。因此，公民的環境權利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關系人，均有權提訟，要求相關部門追究法律責任。環境權理論的興起為環境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。
2.我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的，因而政府作為委托人有責任管理好這些財產。
當行政機關只注重本地的經濟發展、財政收入的增加，而對日益惡化的環境污染和環境破壞現象漠然視之，行政機關在防治污染方面不依法履行職責時，任何公民、組織或國家特定機關均可提起環境行政公益訴訟，監督政府機關或法律、法規授權的組織依法履行其職責或管理環境的義務。
環境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關，環境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎。
三、建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
環境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎，在我國，建立環境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我國，環境污染與生態破壞已達到觸目驚心的地步，環境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害，而且已成為制約經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。針對環境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監督缺位與低效、環境行政執法中的地方保護主義等因素。另外，政府環境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權利本身對環境公益構成侵害，不能實施保護環境的行政行為。可見，這種單軌制體制已經不能適應現實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環境管理，以期改變環境保護不力的狀況。
環境保護的一個重要方式是預防為主，在立法上，法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環境，民眾必須參與環境行政行為和環境司法過程。建立環境公益訴訟是公眾參與保護公民環境權和環境公共利益的需求。
因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環境保護的不力以及公眾參與環境保護的需求，我國有必要建立環境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監督環境公益的程序，在渠道上，暢通環境公益訴訟，以便更好地保護我國的環境。
(二)可行性
我國已經存在建立環境行政公益訴訟制度的基礎，環境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現在以下幾個方面：
1.有建立環境公益訴訟制度的法律基礎
《憲法》規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。同時規定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據。
《環境保護法》規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現了公民有參與環境管理的權利。《刑事訴訟法》規定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規定體現了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環境公益訴訟制度的建立提供了精神依據。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序對政府機構行為和權力形成強制性約束，參與環境保護和監督管理。
2.民眾法律和環境保護意識的提高
隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環保組織和非政府環保組織將一定范圍內個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環境行政權力具有一定的監督性。民眾法律和環境保護意識的提高為環境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎。
3.國外經驗可以借鑒
國外環境公益訴訟的實踐，為我國建立環境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經驗。例如，在美國，環境法中將環境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務的聯邦環保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。
實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環境權、提高環境質量、實行法治發揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結合，建立適合我國國情的環境行政公益訴訟法。
另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經驗，為環境公益訴訟的建立奠定案例基礎。
我國日益嚴重的環境問題和政府單軌保護環境不力的狀況以及民眾要求參與環境管理與監督的社會現實，有必要盡快建立環境公益訴訟制度，而我國已經具備了建立環境公益訴訟制度的軟環境，具有可行性。從保護公民環境權和環境公共利益出發，建立環境公益訴訟制度勢在必行。
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【關鍵詞】 公益訴訟；主體資格；環境侵權；檢察院
近年來，環境侵權案件時有發生，如2005年11月22日吉林一家化工廠發生爆炸，造成松花江大面積的污染，沿線許多城市停水多日，隨后污染帶抵達俄羅斯，引起了污染索賠[1]。所以，探討環境侵權公益訴訟的主體資格問題，意義重大。
一、環境侵權公益訴訟的概念和特征
一般來說，公益訴訟是指與訴訟請求沒有直接利害關系的特定主體，針對侵害社會公共利益的不法行為而依法向法院提起的訴訟。公益訴訟具有訴訟主體的非直接利害性、與公共利益有關和法定化三個主要特征。因此，環境侵權公益訴訟也可描述為：與案件的訴訟請求沒有直接利害關系的特定主體，為了保護環境或者資源免于污染或破壞，針對這些不法侵害行為而依法向法院提起的訴訟[2]。
二、環境侵權公益訴訟中存在的問題
1、受理范圍的有限性
在《民事訴訟法》中，“原告”必須是與本案有直接利害關系的，即人身或財產遭受不法侵害的才可以向法院提訟。《行政訴訟法》第二條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。”不過環境侵權案件有其特殊性，此類案件往往并不是侵害到具體的某個公民或者組織，這樣就無法由個人來單獨提訟，同時法院又對此類案件設立高門檻，因此環境維權之路變得更加艱難。
2、行政干預
縱觀各國歷史，在工業化進程中很容易忽視環境，為追求經濟高增長，甚至會出現很多環境問題。我國目前正處于此階段，各地政府為了追求經濟的發展，對一些侵害環境的行為采取容忍、支持的態度，甚至抵制司法程序的正常處罰，所以，各地的環境公益訴訟之路還很漫長，這種片面追求經濟而忽視環境的做法必須得到有效地遏制。
三、訴訟主體學說
1、廣泛主體說
《環境保護法》第6條：一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。所以此學說對主體沒有限制，任何單位和個人都可以依法提訟。但要更好地實現此訴權設立的目的，還需要最高院作出比較詳盡的司法解釋，這樣在具體的案件中才具有更強的可操作性[3]。
2、相關團體、組織說
只要是與環境保護有關的社會團體、民間組織、機關單位都可以以自己的名義提訟。如“自然之友”是一個專門從事保護環境的組織，那么它就可以提起環境侵權公益訴訟；此外像一些與環境保護相關的政府機關單位也可以提訟。不過其它不相關的團體、組織都不具有資格，同時個人也被排除在外，這樣做是為了防止個人濫用訴訟權利，對一些沒有必要提訟的反而要提訟，這樣勢必會增加法官的負擔。
3、公權機構說
只有那些行使相關公共權力的機關才可以提起環境公益訴訟，并且只能針對本機關職權管轄范圍內的相關案件，與本機關無關的則不可以，但檢察機關是一個特例，其可以對任何不法行為提訟。這樣規定是因為檢察機關代表的是國家利益，是國家的法律監督機關，應賦予其更多權利以便更好地對國家利益進行保護[4]。
四、檢察院的主體資格
無論是理論界還是實務界都認為檢察機關是最合適的公益訴訟主體。其原因：一是檢察機關的公共性特征使其最適合擔當公共利益的代表。因此，在公共利益受有損害時，它肯定不能坐視不管。二是無論是在大陸法系還是在英美法系，檢察機關參與公益訴訟已經是司法趨勢。我國也應該借鑒這種做法。三是檢察機關代表國家，由其來提起公益訴訟，無論是在資源上還是在訴訟成本上都有其優勢。眾所周知，公益訴訟之所以很難提起，往往與缺乏相應的資源以及訴訟成本過高不無關系。檢察機關正好具備這兩類優勢，由其提起很是便利。四是檢察機關提訟，在各地有許多成功的案例可以借鑒。不光是在保護環境上，還有許多領域也取得了很好的成效。因此各地都可以嘗試著推廣此類模式[5]。
然而在學界，針對檢察機關是否有資格來提起環境公益訴訟，確有爭議：第一，我國的檢察機關與國外的不同，不論是在法律地位還是法律性質上差別還是比較大的。我國的檢察機關作為法律監督機關，更多的是通過監督公民、法人以及機關單位來遵守法律，保障法律的實施，因此不太適合直接介入訴訟。第二，我國民事訴訟法的設計初衷是為了讓雙方當事人都可以平等的參與到訴訟中來。檢察機關如果參與進去則有違其立法本意，眾所周知，檢察機關占有眾多資源，在訴訟中享有諸多便利，而另一方當事人不享有，很明顯這樣做有違立法初衷，無法保障另一方當事人的公平。第三，在民事訴訟中，根據民訴法的精神，當事人享有對自己訴權的處分權，檢察機關強行參與進來會給公眾營造出一種公權對私權干預的錯覺。第四，從目前的情況來看，檢察機關沒有更多的力量來參與如此之多的公益訴訟。其本身已經處在超負荷的運作了，自身也沒有更多的人力物力了，所以也不便再參與到公益訴訟中去[6]。檢察院作為公益訴訟的主體有利也有弊，因此需要我們不斷完善存在的問題。
五、擴大公益訴訟主體資格的探討
由于環境侵權案件的特殊性，今后應該擴大相關主體資格。具體為：其一，環境受害人之訴。此時的個人必須是環境侵害的直接受害者，同時這里的環境侵害還須具有一定的公共性，這時允許個人提起私益和公益的訴訟。其二，環境民眾之訴。由于此時個人或組織并不是環境侵權的直接受害者，因此按照傳統理論，他們是不具有主體資格的，但對于環境公益訴訟來說，賦予其相關主體資格。其三，環保團體之訴。因環境問題的復雜性，環境保護具有很強的技術性，而一般民眾對此知之甚少。環保團體不僅在技術還是影響力上都更勝一籌。其四，檢察機關之訴。檢察機關是國家和社會利益的代表者。因此，在國家利益受損害時，檢察機關有義務代表國家對環境侵害行為提訟。在理論上以上四類都可以作為環境公益訴訟的主體，但因它們自身還存在問題，所以還需要立法對其加以完善。
總之，環境公益訴訟作為解決環境侵權的一種重要手段，因在我國還處于探索階段，且有很多不足之處，尤其是訴訟主體，解決好它對我國未來環境公益訴訟的發展具有重大意義。
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關鍵詞：公益訴訟；特征；意義；構想
隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立和完善。人們的經濟交往日益增多。
各種法律關系越來越復雜，民事爭議、民事侵權日漸增多。由于種種原因。現實生活中一些合法權益或者受不到法律保護或是法律保護不力，致使國家和公眾利益遭到重大損失。如國有資產流失案件、環境污染案件和壟斷案件等。對此，在理論界和實務界引起極大關注，見仁見智。筆者認為。根據我國目前的實際情況，應建立一種新型的訴訟制度——公益訴訟制度。
一、公益訴訟制度的概念和特征
公益訴訟制度是指對違反法律、法規，侵犯社會公共利益和不特定多數人的利益的行為，任何公民、法人或者其他組織都可以根據法律的授權，向人民法院，要求違法者承擔法律責任的制度。公益訴訟制度由來已久。可以追溯到古羅馬時期，是相對于私益訴訟而言的。同私益訴訟相比。公益訴訟有以下特征：
第一，公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益。同現有的民事訴訟、行政訴訟不同。公益訴訟的目的不是對特定的法人、公民及其他組織的合法權益進行保護。而是為維護國家利益、社會公共利益，主持社會正義。所謂國家利益，包括國家的經濟、軍事、外交等方面的利益，其中經濟利益的內容主要是對國有資產的占有、使用、收益、處分。而社會公共利益，應解釋為社會生活的基礎條件、環境、秩序、目標和道德準則及良好的風俗習慣。
第二，公益訴訟案件的原告可以是與案件本身無直接利害關系的任何組織和個人。公益訴訟中的原告既可以是直接受到侵害的社會組織和個人，也可以是自身權利沒有受到任何侵害的組織和個人。也就是說。只要有違法行為侵害了國家利益、社會公共利益或不特定多數人的合法權益。除檢察機關可以代表國家提訟外，任何組織和個人都可以以自己的名義提訟。
第三．公益訴訟具有國家干預的成分，根據私權神圣的傳統理念。國家和個人均不得介入他人私權領域，但個人利益與公共利益的矛盾始終存在。契約自由與公序良俗原則同生同長，基于個性的張揚不能否定社會公共利益的存在。絕對的自由必然造成權利的濫用。維護公序良俗是私權得以自治的前提，建立公益訴訟制度，國家允許任何組織和個人對他人的行為提訟。特別是賦予檢察機關提起公益訴訟權，以公權介入私權。無疑具有國家干預的色彩。同時由于公益訴訟的自身的特點。決定了在其訴訟過程中，要對當事人的一些權利進行限制，如撤訴權等。這些無疑都具有國家干預的存在。
二、公益訴訟的憲法依據及其意義
1．依法治國，建立社會主義法治國家是建立公益訴訟的憲法依據。實行依法治國，建立社會主義法治國家是我國憲法規定的治國方略。依法治國，首先要有法可依。我國目前尚處于轉型時期，一些體制上的因素使國有資產和社會公益受損，有些官員利用手中的資源配置權進行權力尋租或怠于對國有資產進行保護管理乃至故意侵吞國有資產。有的公司只顧自身效益而置環境污染不顧，有的經營者惡意壟斷市場，侵害廣大消費者和其他經營者的合法權益。在一個法治社會，有損害必有救濟。為已經發生或即將發生的利益損害及時提供法律救濟。正是國家司法制度設立的天然本能。但對于上述案件，在當事人不愿，其他人又不能的情況下，根據現行訴訟制度，只能導致訴訟主體的缺位。建立公益訴訟，正是為了彌補法律的漏洞。防止此類案件的發生。
2．公益訴訟制度是憲法關于民主、監督原則在訴訟領域中的具體體現。公益訴訟制度在保護公共利益的同時，為人們參與國家管理、實現民利提供了一條新途徑，同時賦予檢察機關公益權，使得檢察機關能夠更好履行憲法規定的監督職能。這樣人民群眾通過公益訴訟行使管理國家事務的權利。并通過這種權利的行使來監督法律和權力的實施，人民檢察院通過公益訴訟制度行使法律監督權，二者有效結合。使違法者得到制裁。國家利益、社會利益得到保護。
3．建立公益訴訟制度，有益于增強國有資產的保護力度，防止國有資產流失。改革開放以來，由于新舊體制并存，各種經濟成分并存，產權關系不清與產權管理缺位并存，使國有資產流失問題日趨嚴重。我國目前平均每年流失、損失的國有資產高達600多億元。這意味著我國每天流失國有資產達1．3億元，造成這一現象的原因之一就是一些國有資產流失案件沒有人，不能及時有效地得到司法保護。實務界為此進行了一些嘗試，如在浙江發生的浦江良種場違規低價拍賣房產一案中。檢察院訴請法院判其房產買賣行為無效。筆者在為檢察院之舉叫好的同時，心中不免疑問，檢察院依據何在?建立公益訴訟制度，為保護國有資產免受損失提供了更加完善的法律依據。
4．建立公益訴訟制度，對完善我國司法體系，適應加入WTO的需要具有重要的現實意義。我國已成為世界貿易組織成員國，經濟的全球化趨勢必定對各國的法律產生更大影響。國際侵權的增多對法律提出了更高的要求，對完善法律提供了壓力和動力，相互借鑒，取長補短，建立有中國特色的公益訴訟制度，無疑會增大社會經濟的保護力度。目前，絕大多數西方資本主義國家都規定有公益訴訟制度，對這些制度的有益借鑒，有利于加快我國法治化進程。
三、對我國建立公益訴訟制度的若干設想
1．適格之原告。一般認為，提起公益訴訟的原告有三種：一是由檢察機關代表國家提起公益訴訟。二是任何組織、個人都可以以自己的名義提訟。三是由行政機關提起公益訴訟。筆者認為，結合我國目前的實際情況，應賦予檢察機關，公民、法人或其他組織公益訴訟權，行政機關不宜作公益訴訟的原告。這是因為，檢察機關充當公益訴訟代表并提訟是各國通例。檢察官在代表公益方向，尤其在司法和訴訟活動中被視為直接的、當然的公益代表人。在美國、法國、德國和歐洲其他一些國家，檢察官均有權參加一切涉及公共利益的案件。在我國，人民檢察院是我國憲法規定的法律監督機關，由檢察院以國家公益代表人身份提訟，是檢察機關履行法律監督權的最佳途徑。當代立法的趨勢是不斷放寬資格的要求，使更多的人能夠提訟，在確認原告資格上經歷了從受害人訴訟，到利害關系人訴訟再到公益訴訟的發展過程。可見，賦予任何公民、法人、組織公益訴訟權，不但能鼓勵公民的參與意識，提高法制觀念，增強主人翁的責任感，而且符合當今世界的立法趨勢。至于行政機關，擔負著執行法律管理國家事務的職能，可通過行使職權制裁違法行為，沒有必要通過訴訟方式，而且賦予行政機關公益訴訟提起權，會與檢察院發生沖突，造成制度的混亂行政權的過分擴張。其結果會使行政權過多介入私權，使私權受到侵犯。所以，行政機關不宜作公益訴訟的原告。
2．案件范圍與立法模式。公益訴訟畢竟不同于私益訴訟，應對其案件范圍加以適當限制，以防他人假公益之名侵犯私權。筆者認為，應采用單行立法的列舉式，即在行政訴訟法和民事訴訟法中僅提及這種制度，但對何種案件可提起公益訴訟，要視單行法律具體規定。一般認為，提起公益訴訟的案件有以下三種類型。第一，侵犯國有、集體所有資產的案件，如非法占有、轉移公有資產、瀆職損害公有資產案。第二，擾亂市場經濟秩序的案件，如壟斷、不正當競爭案件，侵犯消費者權益案，價格違法、非法經營案。第三，妨害國家宏觀經濟管理的案件，如違反統計法、違反稅收征管秩序、違反金融法的案件等。
【關鍵詞】公共利益 公益訴訟 環境公益訴訟 訴訟原告資格
公益訴訟的含義：公益訴訟起源于羅馬法，旨在維護社會公共利益。意大利羅馬法學家彼得羅?彭梵認為：“為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民都有權提起它。受到非法的行為損害（即便只是私人利益受損）的人或者被公眾認為適宜的人具有優先權。”
環境公益訴訟的含義：從字面上的意思就可以看出，環境公益訴訟是為了保護環境公共利益為目的的公益訴訟，是公益訴訟在環境領域的運用，與普通公益訴訟相比，環境公益訴訟最典型的特征就在于其中涉及環境公共利益。環境公益訴訟具體又分為兩種：一種是環境行政公益訴訟，它是針對環境行政主管部門沒有能夠履行環境法律規定義務而提起的一種訴訟；另外一種是環境民事公益訴訟，它針對的是任何主體因為環境污染或者有可能污染環境而提起的訴訟。
一、我國建立環境公益訴訟制度的必要性
（1）環境問題的日益嚴重。近年來，我國環境污染問題尤為嚴重，環境污染和生態破壞日益嚴重，嚴重損害了公民的環境權益和身體健康。雖然我國的環境訴訟在立法上和實踐上都在日益進步與完善，但相比于其他國家來說以及快速發展的社會來說，我國的環境公益訴訟法律制度都是不成熟的，因此，快速完善和合理化我國的環境公益訴訟法律制度，對我國的發展和保障我國公民環境權益的意義相當重大。
（2）行政權力保護環境公益的不足。我國對環境的管理長期都是以實行政府管理的單一運行機制，由各級政府的環保機關代表國家行使對環境保護的監督，管理職能，這樣的弊端在于過分注重行政機關的作用，而忽視了社會力量在環境保護中的作用。為被動的管理機制。同時政府也可能成為環境的破壞者。因此單單依靠政府的力量遠遠不夠，需要全民的參與。環境公益訴訟制度能夠簡歷有效的機制彌補行政權力在保護環境中的不足，使得更多的力量參與到國家環境利益的保護中來。
二、我國環境公益訴訟制度的具體構建
（1）環境公益訴訟的判斷標準：根據環境公益訴訟的概念來分析，環境公益訴訟是為了維護環境公共利益而提起的訴訟，起與其他訴訟不同的是，原告在提訟時，訴求中既包含自己的私人利益，又包含公共利益的，或者原告提起環境訴訟時，主觀上是為了自己的私人利益，但是客觀上有利于公共利益的，是否在環境公益訴訟的范圍內。國內外觀點都不統一，但是主流觀點認為，應當根據訴訟目的來判斷該訴訟是否為環境公益訴訟，其原因在于環境公益訴訟的特點明確了其訴訟目的在于維護環境公共利益。以私人資格發生的訴訟，而以保護私益為目的者謂之私益訴訟，以公民資格發生訴訟，而以保護公益為目的者則謂之公益訴訟。也就是說如果原告的目的是為了環境公共利益，那么即使訴求中包含了私人利益，也應當屬于環境公益訴訟。但是如果訴訟的目的是為了私人利益，那么即使訴訟結果客觀上有利于環境公共利益，也不應當屬于環境公益訴訟。
（2）環境公益訴訟的原告資格：我國環境公益訴訟的原告類型主要包括三種：環境行政機關，檢查機關，環保團體（2012年修訂的《民事訴訟法》中只規定了國家機關和有關組織可以提起環境公益訴訟，取消了公民個人訴訟主體資格，但從長遠來看，我國在將來的環境公益訴訟法中應將公民個人賦予原告資格。）根據其代表利益和團體內容，可以分為“公權主題”和“私權主體”兩類，其中環境行政機關和檢察機關屬于“公權主體”，環保團體屬于“私權主體”。
環境行政機關的原告資格。在我國現有的環境管理體系下，環境行政機關由于設置相對廣泛，依靠自身的公權力的權威性以及所享有的公共資源的便利性，所以它是在發生環境侵害時最有資格啟動環境公益訴訟的主體。這樣的好處是不僅能夠使侵害社會公共環境利益的行為處于國家嚴密的監督和有效的遏制之下，維護公民，法人和國家的經濟利益，還可能在最大程度上保證標準的統一公正，避免了私人可能產生的報復和濫訴的弊端，實現公益訴訟的效率與效益。
檢察機關的原告資格。檢察機關的性質來說，其歷來都是國內外研究者認為是最合適的環境公益訴訟的主體。至今為止我國的檢察機關在歷來的環境公益訴訟中發揮了重要的作用，起到了指導性和示范性的模式效應。但是弊端是檢察機關處于我國的地位或多或少都還是會受到地方保護主義和政府部門的壓力。對于環境公益訴訟來說這些都是不利的。
環保團體的主體資格。環保團體相對于公民個人來說，擁有更專業的環境和法律方面的知識，并且有足夠的時間以及人力財力來保證更好的開展與環境違法者的斗爭。并且越來越多的環保社團的成立更是推動了環境法律的修改與完善，并且激發了公民參與環境管理的熱情，促使公民積極提升自身環境保護意識下更好的監督環境法律的實施以及積極地參與環境保護。
（3）環境公益訴訟的受案范圍：由于存在環境公民訴訟和環境行政公益訴訟兩種類型，所以在立法中要明確兩種類型的案件的法院受理的范圍。環境行政公益訴訟。構建我國的環境公益訴訟制度要把抽象行政行為也包含在環境行政公益訴訟的可的范圍中，因為在現實生活中，抽象行政行為往往比具體行政行為的影響范圍更大，而且對環境公共利益的損害程度也更深，因此把抽象行政行為納入到環境公益訴訟的可訴范圍中是非常有必要的。環境民事公益訴訟。針對環境污染提起的環境民事公益訴訟，我國應該向美國等環境公益訴訟發展較為發達的國家學習，擴大解釋，將更多的違法行為納入到環境公益訴訟的可訴范圍內，由此才能更好的保護公民保護環境資源。
（4）環境公益訴訟的舉證責任：在民事訴訟中舉證責任一般適用“誰主張，誰舉證”的舉證規則，然而環境公益訴訟中適用的是舉證責任倒置這一例外規則。舉證責任倒置只是一定范圍內的倒置，并不是由被告承擔全部的舉證責任。但無論舉證責任在哪一方，一般都是由舉證方去搜集相關證據，舉證方受制于自身的實際條件很難取得全面的信息；同時由于環境侵害事實的因果關系的認定是有難度的，因此在這一方面的缺失解決方式為我國應該盡快設立一批權威的專業鑒定機構，制定一套環境公益損害的相關具體認定標準和操作方法，以規范鑒定評估行為。
（5）環境公益訴訟的時效問題：環境侵害比一般的侵害更具有長期性、潛伏性以及不確定性，因此訴訟時效的延長能在一定程度上提高環境侵害主體的違法成本，更好的保護原告的訴權，也更能夠保護公眾的環境合法權益以及更加健康美好的生活環境。這樣也能夠體現出環境公益訴訟不同于其他訴訟所具有的的特色。
（6）環境公益訴訟的和解制度：由于環境公益訴訟案件關系到公共利益，因此一般不允許雙方當事人的和解的。在美國的此類訴訟中可以和解，由于法院會對和解協議進行審查，所以公共利益一般也不會因為和解而受損。因此構建我國的環境公益訴訟制度可以效仿美國的制度，允許當事人雙方通過和解來結案，但是和解協議也必須通過法院的審查，不能破壞公共利益才能生效。此外，若是環境污染者的行為已經對環境造成了實質性的損害，還應當實施相應的補償環境項目，并且此項目也必須經過法院的審查和認可。這樣能促進訴訟解決的進程，減少訴訟資源的浪費，也能及時對環境做出補救措施。
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