時間：2023-07-31 17:25:21
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理能力，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01
一、前言
近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的社區(qū)建設(shè)取得了長足進步，但社區(qū)中各種問題也隨之而來，社區(qū)的發(fā)展已不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。2015年10月22日，全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區(qū)治理的創(chuàng)新機制與路徑選擇，“三社聯(lián)動“的社區(qū)治理理念應(yīng)運而生，為推動社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社會社區(qū)治理的機制、構(gòu)筑共建、共享的和諧社區(qū)，提供了很好的借鑒和啟發(fā)，并成為我國國家治理體系下創(chuàng)新基層社區(qū)治理，推進社區(qū)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。
所謂“三社聯(lián)動”就是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機制。由于社區(qū)建設(shè)在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構(gòu)在內(nèi)的社會組織更是處于初創(chuàng)時期，在近年來的社區(qū)、社會組織、社工的發(fā)展中，三者之間雖然開始了“聯(lián)動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯(lián)動”多是雙方或三方基于各自“現(xiàn)實”權(quán)衡而形成的臨時性關(guān)系，有的甚至還有“兩張皮”現(xiàn)象?！斑M入新世紀(jì)，置身于我國大力開展社區(qū)建設(shè)的新形勢，面對實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，在社區(qū)積極推進“三社聯(lián)動”具有重要的現(xiàn)實意義。
“三社聯(lián)動”首先要明晰各方的目標(biāo)、任務(wù)，認(rèn)識及定位。通過建立互相學(xué)習(xí)、合作的關(guān)系，共享彼此所擁有資源。在此基礎(chǔ)上，不斷促進基層社區(qū)治理主體多元化，治理能力現(xiàn)代化，治理方式民主化。因此，在現(xiàn)階段的社區(qū)建設(shè)與治理中，通過引導(dǎo)和激勵社區(qū)社會組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在反映和表達(dá)社區(qū)成員或特定居民群體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，開展自助、互助、志愿服務(wù)，提升居民素質(zhì)，從而構(gòu)建“共建、共享”的社區(qū)治理格局。
二、創(chuàng)新社區(qū)治理機制的重要性
1.社區(qū)作為城市社會的基本構(gòu)成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設(shè)過程中作用關(guān)鍵。社區(qū)治理是城市社會治理的出發(fā)點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當(dāng)前，我區(qū)城市社區(qū)治理體系建設(shè)中存在政府部門管理越位、服務(wù)缺位、社區(qū)治理體系建設(shè)功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其要重視加強社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新。
2.加快推進社區(qū)治理機制創(chuàng)新，是主動適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)的必然要求，是適應(yīng)全面深化改革新形勢、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的必然要求。
三、“三社聯(lián)動”背景下社區(qū)治理機制創(chuàng)新路徑選擇
1.創(chuàng)新社區(qū)治理機制的的首要任務(wù)，是培育以地域為基礎(chǔ)的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認(rèn)同，讓老百姓積極參與社區(qū)建設(shè)。當(dāng)前我國社區(qū)規(guī)模擴大了，類型增多了，然而人際關(guān)系卻疏遠(yuǎn)了，服務(wù)也單一了。社區(qū)沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區(qū)建設(shè)輕視社區(qū)價值和人際關(guān)系建設(shè)的現(xiàn)狀，逐步把社區(qū)建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到營造社區(qū)共同體上來。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，夯實社會治理基石，成為當(dāng)前一項重大而緊迫的任務(wù)。
2.加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進社區(qū)治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區(qū)社會組織的能力建設(shè)。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)存在的一個普遍問題，即將社區(qū)建設(shè)與基層政權(quán)建設(shè)混同，把社區(qū)居委會當(dāng)作政府的延伸，使得社區(qū)居委會承擔(dān)了太多的政府職能，工作不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付。為此，必須明確城市社區(qū)治理功能定位，加強社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進社區(qū)治理方式多樣化。
3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務(wù)和社會治理。通過市場化治理，充分發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)管理模式下的權(quán)利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務(wù)和公共管理的壟斷，擴大社區(qū)居民選擇權(quán)，提高社區(qū)治理效率。
4.進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進社區(qū)治理法治化。當(dāng)前，政府角色失調(diào)和行為失范是影響社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的重要問題。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府變倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者為控制者、領(lǐng)導(dǎo)者，超越了其本來的職能與權(quán)限，沒有很好地履行應(yīng)盡的職責(zé)。為此，通過轉(zhuǎn)換思維模式，改變傳統(tǒng)的工作方式，通過營造法治環(huán)境，開展法治活動，建立健全社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)定，以法治思維和法治方式推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新。
四、小結(jié)
社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。因此，實現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面已成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。當(dāng)前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創(chuàng)新社會治理理念和治理方式，提升社區(qū)治理能力勢在必行?！叭缏?lián)動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務(wù)需求及表達(dá)途徑上呈現(xiàn)出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社工三者的優(yōu)勢，實現(xiàn)“三社聯(lián)動”發(fā)展，這不僅是提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創(chuàng)新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性路徑。
參考文獻(xiàn)
[1]史云貴.基層社會合作治理：完善中國特色公民治理的理性路徑[J].社會科學(xué)研究，2010年第3期.
[2]吳淑珩.連云港市創(chuàng)新探索“三社聯(lián)動”提升社會管理水平[J].中國民政報，2012年.
[3]謝志強.基層社會治理新思路[J].人民論壇2014（S1）：77.
[4]徐福海.“三社聯(lián)動”如何“聯(lián)”如何“動”[J].中國民政，2015（12）：16-28.
[5]呂青.創(chuàng)新社會管理的“三社聯(lián)動”路徑探析[J].華東理工大學(xué)學(xué)報，2012（6）：7-12.
[6]岳金.加快推進社會治理創(chuàng)新若干問題的思考[J].行政管理改革，2014（3）.
關(guān)鍵詞：電子化環(huán)境；城市基層；社會管理；創(chuàng)新
中圖分類號：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）08-0179-3
進入21世紀(jì)以來，伴隨著電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，以“電子化”為特征的“電子化環(huán)境”日益凸顯。電子化既是一種技術(shù)，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。作為一種技術(shù)，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎(chǔ)；而作為一種行政環(huán)境，城市基層政府必須主動適應(yīng)電子化的要求，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會管理模式，以更好地服務(wù)于社區(qū)民眾。電子化環(huán)境下的社會管理的本質(zhì)是要求政府順應(yīng)社會對政府社會管理的要求，建立起以公眾需要為主導(dǎo)社會管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機制以提升公共政策的質(zhì)量與執(zhí)行效果；另一方面，要求政府創(chuàng)新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環(huán)境下的公民參與渠道的建設(shè)，并拓展公眾參與社會管理的領(lǐng)域，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，更能符合民意和反映實際。
一、城市基層社會管理的基本特征
城市是人類社會生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現(xiàn)形式。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，我國近70%的財富是由縣級及以上城市創(chuàng)造的。伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，城市將日益成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要承載基地，據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展已取得了階段性的成果，城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到6億之多，預(yù)計在“十二五”期間，我國的城鎮(zhèn)化率將突破50%大關(guān)，開始真正邁入城市化社會。當(dāng)然，盡管從城鎮(zhèn)人口規(guī)模上來看，我國已經(jīng)位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮(zhèn)化比率這一數(shù)字與世界發(fā)達(dá)國家近80％的城鎮(zhèn)化率相比還有相當(dāng)?shù)木嚯x。這種差距的存在，意味著我國未來巨大的城市發(fā)展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復(fù)雜且責(zé)任更為重大的社會公共事務(wù)及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會管理模式正發(fā)生深刻地變化，具體而言，正呈現(xiàn)以下兩大基本趨勢與特征。
（一）社會管理參與主體的多元化
社會管理參與主體多元化是指在社會管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會組織也能夠?qū)φ疀Q策起到重要的影響。實踐證明，政府并非萬能，同時，由于市場失靈也是一種普遍存在的現(xiàn)象，因而使得公民社會的興起成為可能，也構(gòu)成了必要。公民社會作為現(xiàn)代社會的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會是指處于“公”與“私”之間的但同時又在一定程度上獨立于政府與市場之外的一些社會公共領(lǐng)域，其所指向的是特定的社會公共利益。公民社會已構(gòu)成整個社會極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補政府以及市場的不足，更為重要的是，它的形成對政府將構(gòu)成有力的監(jiān)督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進政府公共政策的完善。
公民社會的興起，意味著傳統(tǒng)的通過對權(quán)力和權(quán)威的運用來實現(xiàn)管理目標(biāo)的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎(chǔ)、以善治為目標(biāo)的“新公共治理模式”所取代。由于傳統(tǒng)的政府管制模式過多地強調(diào)政府對社會公共事務(wù)管理的主導(dǎo)作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關(guān)民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強調(diào)政府在管理過程中要重視各“利益攸關(guān)者”（Stakeholder）之間的利益關(guān)系，主張通過相關(guān)主體之間的有效互動，來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的有效治理。即政府不再依賴自己的權(quán)威親自主導(dǎo)對某一社會公共事務(wù)的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，借助于新的工具、技術(shù)和管理方法，從而實現(xiàn)對社會公共治理過程及結(jié)果的有效引導(dǎo)與適當(dāng)控制。
（二）強調(diào)“以公眾為中心、以公民為本位”的社會管理
城市基層社會管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務(wù)之中，這是現(xiàn)代民主社會對政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會義務(wù)和責(zé)任，包括實踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業(yè)的卓越，展現(xiàn)個人的正直、誠實和廉潔等。
要實現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須創(chuàng)新觀念，并實現(xiàn)社會管理方式和方法的創(chuàng)新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進行平等對話與溝通，共同協(xié)商解決相關(guān)社會問題。與此同時，它要求政府完善相關(guān)法律制度，做到依法管理和服務(wù)。
事實上，城市基層政府社會管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責(zé)任就是要為公眾搭建一個有效的參與社會管理決策的平臺。一方面，通過公眾參與來增強其參與意識與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識到參與社會管理既是公民的一種權(quán)利，也是一種基本的義務(wù)和責(zé)任。通過完善參與機制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構(gòu)建公正、透明、高效的政府。
二、電子化環(huán)境對城市基層社會管理創(chuàng)新的意義
電子化環(huán)境下的城市基層社會管理不是簡單地將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于社會公共事務(wù)管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環(huán)境下的政府社會管理變革，這種變革的核心價值觀是最大限度地實現(xiàn)公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務(wù)而存在的，為公眾服務(wù)而非為官僚服務(wù)理應(yīng)成為政府社會管理的基本準(zhǔn)則。因此，在電子化環(huán)境下，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的社會管理模式，取而代之以新的以善治為目標(biāo)的社會管理，并借助于現(xiàn)代電子信息技術(shù)，來改革政府與社會之間的溝通方式，并通過及時回應(yīng)民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎(chǔ)。
（一）電子化環(huán)境為城市基層社會管理多方參與提供了技術(shù)支持
城市基層社會管理必須以社區(qū)居民參與為基礎(chǔ)。這是因為，基層社會管理所面臨的問題極為復(fù)雜，在現(xiàn)實中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識與能力。因此，社會管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強公眾政策的執(zhí)行效果。事實上，要使基層政府的社會管理和服務(wù)能夠服務(wù)于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。
總書記曾指出，執(zhí)政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實現(xiàn)社會管理的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環(huán)境為基層政府改革社會管理方式提供了有力的技術(shù)支持。通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，政府與公眾之間可以在一定程度上實現(xiàn)有效溝通
（二）電子化環(huán)境有利于提升城市基層社會管理的質(zhì)量與效率
政府行政的質(zhì)量與效率問題一直是行政學(xué)者們所關(guān)注的焦點。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能地提高行政效率。電子化環(huán)境下的政府社會管理模式與傳統(tǒng)社會管理模式的一個最大區(qū)別就是中間環(huán)節(jié)的縮減以及效率的極大提高。在電子化環(huán)境下，公眾可以通過上網(wǎng)了解相關(guān)信息內(nèi)容或完成一些審批、交驗等事務(wù)，避免了傳統(tǒng)政府機關(guān)的暗箱操作和辦事拖沓。
Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務(wù)是工業(yè)化社會向信息社會轉(zhuǎn)型的一次變革。信息化發(fā)揮了巨大的技術(shù)支撐作用，介入了政府管理改革的整個過程，為政府改革和創(chuàng)新提供了高效率的手段和動力。政府可以通過“職能創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和過程創(chuàng)新”，逐步實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對政府業(yè)務(wù)進行科學(xué)的優(yōu)化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應(yīng)用信息技術(shù)降低了公民進政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進、事難辦”的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)上可以很好地得到解決，體現(xiàn)了電子政務(wù)的服務(wù)便捷性。電子化環(huán)境實現(xiàn)了政府追求公共利益的理性選擇。
（三）電子化環(huán)境增強了城市基層社會管理的公正性與透明性
公眾監(jiān)督是確保社會管理公正性和透明性的前提，公眾要實現(xiàn)有效監(jiān)督，須以對社會管理信息的掌控為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的社會管理由于缺少有效的公眾參與機制，使得公眾難以獲取關(guān)于社會管理的內(nèi)容、數(shù)量以及質(zhì)量等信息。而且，由于文化、技術(shù)等條件的限制，諸多社會管理決策往往在“黑箱”中運行。大多數(shù)關(guān)于社會管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內(nèi)征詢意見，絕大多數(shù)公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導(dǎo)致公眾成為政府政策的被動接受者。
公民民主意識的增強，客觀上需要政府在社會管理過程中做到公正透明。而且，電子化時代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會管理過程且更為有效地監(jiān)督政府各種行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過電子化設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等手段，公眾可以及時地獲取各類社會管理信息，并對政府的各種工作進行及時地監(jiān)督和質(zhì)詢。比如，公眾可以通過登錄政府網(wǎng)站了解各類法律、法規(guī)和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報箱、電子聽證會等，對政府社會管理表達(dá)自己的看法，尤其可以對涉及到自身利益的社會管理和服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等做出評價。
三、電子化環(huán)境下城市基層社會管理創(chuàng)新
隨著市場經(jīng)濟的進一步深化，對城市基層社會管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。
（一）加強信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)
電子化環(huán)境下的城市基層社會管理要求基層政府公務(wù)員能適應(yīng)電子化環(huán)境的現(xiàn)實需要，不僅要推動政府社會管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。
1.要提升基層公務(wù)員與民意代表的電子化應(yīng)用水平
城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯(lián)系城市社區(qū)居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個行政大廈得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。任何時候我們的政府都應(yīng)該建立起一支訓(xùn)練有素并且能夠以良好的行政理念和態(tài)度、專業(yè)的行政素養(yǎng)以及合法的行政行為服務(wù)于民眾的城市基層公務(wù)員隊伍，這是改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理效率、增強政府回應(yīng)性的需要。但從現(xiàn)實情況來看，我國大多數(shù)基層公務(wù)員隊伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務(wù)意識與能力不強”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環(huán)境對政府工作的影響是徹底和全面的，對基層公務(wù)員以及民意代表的觀念、素質(zhì)與技能提出了新的要求。在現(xiàn)實中，基層公務(wù)員與民意代表是最為直接的電子化設(shè)備的使用者，使他們?nèi)谌氲诫娮踊h(huán)境中來，是基層社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。
2.要培育“電子化公民”
“電子化公民”是指在電子化環(huán)境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個體公民和企業(yè)公民）。他們在既定的法律框架內(nèi)，利用電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等手段，將其對社會公共事務(wù)的意見與建議進行充分表達(dá)，并與政府及其他組織形成互動，借此影響社會公共政策的過程與結(jié)果。良好的社會管理離不開民眾積極、有效的參與。即對于參與者而言，一方面必須要有參與到社會管理的活動中來的意愿，不論這種參與能否對公共政策的結(jié)果帶來實質(zhì)性的影響；另一方面，需要參與者有能力進行參與，即能夠?qū)⑵湟庖姾徒ㄗh予以清晰地表達(dá)，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動參與機制，借此影響公共政策的過程與結(jié)果。在電子化環(huán)境下，人們的思維觀念和行為習(xí)慣正發(fā)生急劇變化，而政府的社會管理和服務(wù)的方式方法也正進行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動適應(yīng)電子化環(huán)境變遷的需要。而對于公民而言，這種適應(yīng)主要體現(xiàn)在對電子信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關(guān)的社會公共事務(wù)并實現(xiàn)對社會管理過程的有效參與。
（二）完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會的電子化環(huán)境
社會管理網(wǎng)絡(luò)化是電子化環(huán)境下的城市基層社會管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)社會管理模式的最顯著的特征。傳統(tǒng)的社會管理效率低下的根源在于其工作平臺是一種手工式平臺，而電子化環(huán)境下的社會管理模式則是通過網(wǎng)絡(luò)平臺來得以實現(xiàn)的。目前，我國正在進行的以電子化為手段、以服務(wù)為核心的電子政務(wù)建設(shè)，正是構(gòu)建電子化環(huán)境的具體體現(xiàn)。
社會管理信息網(wǎng)絡(luò)的完善包括社區(qū)信息“集成化”與“個性化”兩個方面。社區(qū)信息集成化是指政府把各部門的職能通過網(wǎng)絡(luò)集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務(wù)。而社區(qū)信息“個性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個性化的“一對一”服務(wù)。比如，有面向社區(qū)居民的教育培訓(xùn)與健康保健，有面向企業(yè)的稅務(wù)管理與服務(wù)等。而且，公眾不僅可以根據(jù)自己的實際情況選擇合適的時間、地點來上傳服務(wù)申請，也可以對服務(wù)內(nèi)容、過程、方法等發(fā)表自己的意見，從而實現(xiàn)了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動溝通，使得城市基層社會管理更能體現(xiàn)以人為本的價值理念。
參考文獻(xiàn)：
[1] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.
[2] 杜治洲.電子政務(wù)與政府管理模式互動[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2006.
[3] 謝漫英.美國電子政務(wù)的啟示[J].電子商務(wù)世界，2002，（9）.
[4] 于施洋.美國電子政務(wù)的研究進展及啟示[J].信息化建設(shè)，2007，（6）.
基層城市治理現(xiàn)代化及治理能力干部定向培訓(xùn)班學(xué)習(xí)心得
按照組織安排，我參加了以“城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主題的定向培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)，經(jīng)過五天的學(xué)習(xí)，讓我受益匪淺，感觸很深。
在五天的學(xué)習(xí)過程中，我嚴(yán)格遵守了培訓(xùn)要求和紀(jì)律，細(xì)致聽講，認(rèn)真學(xué)習(xí)并做好筆記，老師們精彩講述，通俗易懂，豐富的學(xué)習(xí)內(nèi)容，緊湊的課程節(jié)奏，讓我的思想得到了提升。特別是經(jīng)過專題講座、現(xiàn)場教學(xué)、交流討論，讓我從先進典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。
在培訓(xùn)班上，通過xx教授對基層黨建引領(lǐng)提升基層治理能力和水平的精彩講解，讓我對城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化有了更加深入的理解，主要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建重點工作任務(wù)，夯實黨的基層組織建設(shè)，嚴(yán)格做好基層黨支部雙化建設(shè)，掌握各黨支部工作。xx教授做的城市基層社會治理創(chuàng)新的探索與實踐解讀，深入淺出，剖析入理，讓我影響十分深刻，對于我學(xué)習(xí)掌握好城市基層社會治理有非常大的幫助。葉林教授關(guān)于城市治理現(xiàn)代化的“三化”分析，為基層城市治理提供了指導(dǎo)，對我今后進行基層治理提供努力方向。xx教授對智慧城市建設(shè)和社會治理創(chuàng)新的精彩講解，使我深刻認(rèn)識到創(chuàng)新驅(qū)動城市化發(fā)展的重要性，基層治理需要智慧創(chuàng)新不斷提供內(nèi)驅(qū)動力。xx教授對城市社區(qū)治理難點及其突破的分析，深入剖析了城市治理的重難點，用實際案例和淺顯易懂的講解方式，為我們提供了“突圍”的方向和策略。xx專家在講解城市治理中突發(fā)事件的危機管理與輿情應(yīng)當(dāng)上，通過深圳治理經(jīng)驗，結(jié)合南雄實際，在面對突況時提供的清晰的解決思路，并分享了深圳治理過程中提前預(yù)防的有效措施，很好的提供了解決類似突發(fā)事件的化解路徑。xx處長針對基礎(chǔ)依法民主治理的深圳實踐--以街道辦事處為例進行了分享，全面分析基礎(chǔ)治理過程中民主治理的重要性，讓我收益良多。培訓(xùn)期間還組織了相關(guān)現(xiàn)場教學(xué)，讓我深刻體會到深圳城市治理過程中的先進經(jīng)驗，使我內(nèi)心得到深深的震撼，也更加堅定了我朝著城市治理現(xiàn)代化方向的步伐。
本次培訓(xùn)班安排的內(nèi)容十分豐富，切合實際，既有理論學(xué)習(xí)、現(xiàn)場教學(xué)，也有實際交流;既有政策解讀，也有業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強調(diào)黨建引領(lǐng)，強調(diào)理論聯(lián)系實際。對于我在以后的工作開展，有很強的指導(dǎo)意義。特別是到前海自貿(mào)區(qū)、北站社區(qū)黨群服務(wù)中心參觀學(xué)習(xí)，看到了許多亮點，同時也看到了存在差距，找到了不足。特別是抓黨建促和諧，推動城市治理方面的先進做法、經(jīng)驗值得我們借鑒。
學(xué)習(xí)在于實踐，我將把本次學(xué)習(xí)到的知識運用到實際工作中去，扎扎實實做好城市基層治理。以加強黨建引領(lǐng)為抓手，發(fā)揮好基層黨建引領(lǐng)作用，不斷推進城市現(xiàn)代化治理，改善人居環(huán)境；不斷完善基層治理機制，增強人民群眾的滿意度、獲得感、幸福感。
[摘 要]在法治框架下實現(xiàn)政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的良性互動是我國基層維穩(wěn)機制有序運行的邏輯起點。然而，我國基層維穩(wěn)運行機制的內(nèi)在缺陷常致政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)處于對立狀態(tài)，民眾為維護自身利益而與基層政府進行激烈抗?fàn)幍默F(xiàn)象時有發(fā)生，并引發(fā)了更多基層社會失序問題。因此，必須在充分審視我國現(xiàn)行基層維穩(wěn)運行機制缺陷的基礎(chǔ)上，在法治框架下努力實現(xiàn)我國基層維穩(wěn)運行機制的合理重構(gòu)，從而有效調(diào)和政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)之間的關(guān)系。
[關(guān)鍵詞]法治；基層維穩(wěn)；基層維穩(wěn)運行機制
中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2012）05-0033-07
伴隨社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的社會結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系的不斷分化，中國社會呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化的發(fā)展態(tài)勢。政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對立對既有的基層維穩(wěn)運行機制提出了巨大的挑戰(zhàn)，這不但造成基層社會局部領(lǐng)域的失序狀態(tài)，而且也使基層維穩(wěn)的經(jīng)濟和社會成本越來越高。近年來中國基層社會發(fā)生的（上訪）潮和充分表明，非法治化的基層維穩(wěn)運行實踐①，不僅未能有效實現(xiàn)基層社會的和諧與穩(wěn)定，相反，還造成基層政府與社會民眾之間的嚴(yán)重對立甚至沖突[1]。本文以構(gòu)建法治化的基層維穩(wěn)運行機制為突破，實現(xiàn)政府維穩(wěn)與民眾的良性互動關(guān)系分析為視角，論述法治在實現(xiàn)基層維穩(wěn)運行機制有序運行中的重要作用。
一、當(dāng)前基層維穩(wěn)運行機制的缺陷分析
基層維穩(wěn)機制有序運行的出發(fā)點與歸宿點就是要實現(xiàn)基層政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的良性互動，即維穩(wěn)與維權(quán)的理性博弈。從中國當(dāng)前基層維穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢來看，對基層政府維穩(wěn)的行為約束必將越來越嚴(yán)格，可自由發(fā)揮的空間將趨向壓縮，而民眾的訴求表達(dá)意愿將越來越強烈，這意味著在基層社會治理過程中圍繞政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)將展開一場艱難的博弈。由此可見，“基層維穩(wěn)運行機制必須受到經(jīng)濟、政治、憲法、法律的多重支持與調(diào)控，才能確保政府維穩(wěn)與公民維權(quán)的動態(tài)均衡?！盵2]但在我國實際的基層維穩(wěn)運行實踐中,由于基層政府與民眾一般都沒有依據(jù)法律規(guī)則采取維穩(wěn)與維權(quán)行動，在“基層政府——公眾”二元維穩(wěn)主體架構(gòu)中，基層政府采取的是充分利用其強大的組織與資源優(yōu)勢進行非制度化的維穩(wěn)行動，從而導(dǎo)致與民眾的維權(quán)行動產(chǎn)生非理性的博弈狀態(tài)。其實，基層政府在維穩(wěn)中所具有的主導(dǎo)作用與強勢地位本身并不是阻礙維穩(wěn)機制有序運行的核心要素，關(guān)鍵在于有沒有具體的法律規(guī)則來有效約束基層政府的非理性維穩(wěn)行為。如果有這樣的法律規(guī)則來約束，基層政府所具有的主導(dǎo)作用與強勢地位并不會對維穩(wěn)機制的有序運行產(chǎn)生不良影響。但是我們現(xiàn)在尚缺乏這種通過法治有效約束基層維穩(wěn)主體行為的規(guī)則體系，基層政府對法律規(guī)則體系有意識或無意識的規(guī)避，使得基層政府在維穩(wěn)過程中缺乏與民眾進行理性溝通和平等對話的行動邏輯。這些問題不僅僅影響對基層政府維穩(wěn)行動進行有效的行為規(guī)范，還對基層政府－公眾非理性博弈的協(xié)調(diào)、有效營造化解社會沖突的制度空間造成了不良影響。
（一）缺乏有效確立維穩(wěn)行動邏輯的行為規(guī)范
造成基層政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)處于對立狀態(tài)的主要原因在于沒有確立有效的維穩(wěn)主體行為規(guī)范，從而導(dǎo)致基層政府在應(yīng)對各種矛盾和沖突中不斷突破民眾能夠容忍的心理底線，采取非理性的維穩(wěn)行動，使維穩(wěn)與維權(quán)的對立更加激烈化。從現(xiàn)有的基層維穩(wěn)機制運行的社會環(huán)境看，以國家為主體的、自上而下的“決定性”的維穩(wěn)運行機制已經(jīng)遭遇重重危機，法律規(guī)則已逐漸成為有效確立基層政府與民眾行動邏輯的重要行為規(guī)范。
三個原因使得現(xiàn)有的基層維穩(wěn)機制缺乏有效確立維穩(wěn)主體行動邏輯的行為規(guī)范，應(yīng)當(dāng)為法治化的維穩(wěn)運行機制所替代。第一，政府主導(dǎo)型的維穩(wěn)機制難以確立有效的司法制約與阻隔機制。政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)之間如果缺乏司法的有效阻隔，不僅造成雙方的直接對抗，也導(dǎo)致基層政府和民眾只能依賴于非理性的博弈方式。在這一意義上，必須用法治化的維穩(wěn)機制替代傳統(tǒng)型的維穩(wěn)機制，才能防止基層社會治理走向失控。第二，通過自上而下的維穩(wěn)考評機制不僅有利于增強基層政府的維穩(wěn)責(zé)任，也有利于中央政府不斷規(guī)范基層政府維穩(wěn)行為的邊界、強化中央與地方紐帶的重要方式。借此，中央政府能夠克服或緩解維穩(wěn)過程中存在的雙方信息不對稱現(xiàn)象，有助于對基層政府是否能夠有效貫徹中央的維穩(wěn)意圖實施有力監(jiān)督。但在公民社會及民主政治的發(fā)展進程中，依據(jù)行政化的維穩(wěn)考評已經(jīng)無法適應(yīng)形勢的需要，必須依據(jù)法律規(guī)則才能對基層政府進行有效約束和控制。第三，非法治化的基層維穩(wěn)運行機制無法為百姓的維權(quán)提供可確定的預(yù)期，反而強化民眾的這樣一種錯誤認(rèn)知:自己所表達(dá)的訴求之所以難以得到基層政府的有效回應(yīng)，原因在于基層政府不依法辦事，只有訴諸更高層，才能使基層政府在高層壓力下予以積極回應(yīng)或及時解決。就此而言，非法治化的基層維穩(wěn)運行機制雖然有助于維護中央政府的合法性，但基層政府的執(zhí)政合法性卻因此遭遇危機，維持這樣的局面所產(chǎn)生的后果將是非常嚴(yán)重的。因此，基層維穩(wěn)的行動主體如果缺乏有效的行為規(guī)范，則意味著政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)難以實現(xiàn)良性互動的關(guān)系，走向?qū)箤⒁馕吨S穩(wěn)運行機制已經(jīng)失去了應(yīng)有的功效，使維穩(wěn)運行主體對非理性的維穩(wěn)模式產(chǎn)生了路徑依賴，喪失了主動依據(jù)法律規(guī)則約束自己行為的自覺性，從而使整個基層維穩(wěn)運行機制陷入困境。
（二）缺乏有效協(xié)調(diào)維穩(wěn)與維權(quán)對立化的功能
政府維穩(wěn)與公眾維權(quán)對立化的博弈現(xiàn)實是基層維穩(wěn)的行動邏輯中普遍存在的現(xiàn)象。費埃德伯格在其《權(quán)力與規(guī)則》一書中提到行動者的行動能力在很大程度上取決于他們“選擇”行為的能力余地，認(rèn)為“行動者對行為的選擇建立在‘投機性’的基礎(chǔ)之上，其投機領(lǐng)域或多或少是可能選擇的延伸領(lǐng)域?！盵3]（P7）可見，費埃德伯格所言的投機與行動選擇，實則為主體間進行的對立化博弈。當(dāng)前基層維穩(wěn)運行機制缺乏有效協(xié)調(diào)維穩(wěn)與維權(quán)對立化的功能，往往把出現(xiàn)的沖突和矛盾進行策略性處理。一方面不僅未能將民眾的利益訴求納入制度化的處置渠道，反而激勵了民眾通過將訴求“問題化”甚至“政治化”后尋求非理性的解決方式，另一方面，基層政府則通過其掌控各種資源的優(yōu)勢地位，不斷強化對民眾訴求行為進行嚴(yán)格管控的強度與力度，而把那些本來可以通過制度化的方式予以解決的大量普通糾紛衍生為社會公共事件，加劇了政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對立。
關(guān)鍵詞：社區(qū)法官；工作機制；訴調(diào)對接；能動司法
中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0072-03
社區(qū)法官工作制度是法院主動將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負(fù)責(zé)社區(qū)法官工作室的運行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來，社區(qū)法官工作機制的探索已經(jīng)過了十個年頭。該制度使得法院與相關(guān)職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺，把司法服務(wù)延伸至社會各個領(lǐng)域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。
一、構(gòu)建社區(qū)法官工作機制的理論基礎(chǔ)
（一）契合能動司法的工作理念
美國法學(xué)家諾內(nèi)特將法律分為回應(yīng)型法、自治型法、壓制型法3類?；貞?yīng)型法注重于法律、政策以及社會公認(rèn)的準(zhǔn)則引導(dǎo)，其功能是調(diào)整而非裁判，強調(diào)司法應(yīng)在實質(zhì)意義上回應(yīng)社會需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當(dāng)前我國能動司法的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面：一是將社會目標(biāo)的實現(xiàn)作為司法的基本方向；二是把多重社會價值以及多元社會規(guī)則作為司法考量的重要依據(jù)；三是把調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動服務(wù)”，要求法官走出法庭，走進社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當(dāng)事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當(dāng)下能動司法的工作理念，生動詮釋了“為大局服務(wù)，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會管理、化解社會矛盾、打造“無訟社區(qū)”的必然要求。
（二）適應(yīng)社區(qū)協(xié)同主義的要求
德國學(xué)者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協(xié)同主義的概念。隨后德國學(xué)者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協(xié)同主義的概念，他強調(diào)民事訴訟應(yīng)當(dāng)由自由主義向社會主義轉(zhuǎn)變，強調(diào)當(dāng)事人與司法機關(guān)的協(xié)同關(guān)系，要求所有訴訟參與者協(xié)同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義是強調(diào)法官、基層自治組織與當(dāng)事人間的協(xié)同關(guān)系，要求各糾紛相關(guān)方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機制的理論基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了社區(qū)法官工作制度的功能性質(zhì)，是對社區(qū)法官制度的應(yīng)然模式的理想思考。
（三）有利于實現(xiàn)訴調(diào)對接
訴調(diào)對接中的“訴”代表法院的司法程序，“調(diào)”代表人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解程序。訴調(diào)對接的本質(zhì)是實現(xiàn)矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實現(xiàn)法院與社會調(diào)解組織職能上的良性互動、作用上的優(yōu)勢互補[4]。當(dāng)前，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對民間調(diào)解工作的指導(dǎo)和支持力度，促使民間調(diào)解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內(nèi)容專業(yè)化的良性軌道。經(jīng)過實踐的探索，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)法官工作機制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調(diào)對接機制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實現(xiàn)了從技術(shù)性法官到社會性法官的轉(zhuǎn)變；社區(qū)法官工作機制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實現(xiàn)了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉(zhuǎn)變；通過派駐社區(qū)法官工作室，加大對人民調(diào)解的指導(dǎo)力度，豐富了調(diào)解主體、規(guī)范了調(diào)解程序、提升了調(diào)解能力，提供了帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律服務(wù)，實現(xiàn)了由基層社會的糾紛解決機制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機制的轉(zhuǎn)變。
二、和諧社會語境下該制度的價值分析
（一）有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建
社區(qū)法官參與和指導(dǎo)社會矛盾的化解是現(xiàn)代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會的需求，交替體現(xiàn)基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個突出優(yōu)點：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢為社區(qū)服務(wù)。社區(qū)法官助理全部來自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長者，熟悉鄉(xiāng)村的風(fēng)土人情，便于開展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實的法律知識，搭建起法院與基層群眾交流互動的平臺，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權(quán)威性，有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。
（二）有利于司法公信力的提升
“當(dāng)代中國法律人普遍認(rèn)同的法律文化大體上是舶來品，而廣大民眾尤其是基層群眾認(rèn)可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現(xiàn)代和傳統(tǒng)之間的張力導(dǎo)致當(dāng)前我國司法改革舉步維艱?！盵5]在現(xiàn)代法治理念下，司法的最終目標(biāo)是通過一定的法律規(guī)則和程序，公正、權(quán)威、高效、終局地化解糾紛。然而社會公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習(xí)慣與情理時常發(fā)生沖突，加之司法部門權(quán)威不足，司法工作人員威信不高，“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經(jīng)常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進與群眾的感情，增強群眾對司法工作的認(rèn)同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無形中得到有效提升[6]。
三、社區(qū)法官工作機制的具體設(shè)計
社區(qū)法官工作制度的出現(xiàn)，不是為了標(biāo)新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當(dāng)前，構(gòu)建社區(qū)法官工作機制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責(zé)等。
（一）工作模式
當(dāng)前我國社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開庭進社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國比較多見；二是以江西上饒兩級法院和河南省法院做法為代表的聘請社會熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協(xié)委員、基層群眾作為法院司法協(xié)助員或社會法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進駐社區(qū)”模式[7]。
借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“法官駐點巡回審判+退休法官進社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作模式。“法官駐點巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務(wù)；“退休法官進社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進駐社區(qū)與社區(qū)人民調(diào)解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會賢達(dá)人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作。
（二）人員配備
社區(qū)法官的選任是指對派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個人權(quán)威是社區(qū)法官工作制度正常運行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現(xiàn)關(guān)乎人民群眾對法院的整體印象和評價，因此必須科學(xué)選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)具有以下條件：一是具有豐富的辦案經(jīng)驗和熟練的調(diào)解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語言、信服的態(tài)度、認(rèn)可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識，司法工作中能主動服務(wù)于工作大局[8]。通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協(xié)議書》，每個社區(qū)法官分包幾個社區(qū)，采取定期和不定期相結(jié)合的方式到“社區(qū)法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進駐社區(qū)，長期在社區(qū)工作。
社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關(guān)社區(qū)法官工作模式的運行，因此科學(xué)選配社區(qū)法官助理至關(guān)重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、基層調(diào)解組織中的工作人員以及有威信的社會賢達(dá)人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識，提升工作能力，應(yīng)當(dāng)對社區(qū)法官助理進行為期一個月的培訓(xùn)，由社區(qū)法官親自指導(dǎo)，社區(qū)法官助理直接協(xié)助法官調(diào)處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調(diào)解技能，提高糾紛化解能力，經(jīng)培訓(xùn)考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協(xié)助社區(qū)法官開展糾紛調(diào)處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調(diào)解相互銜接，通過助理調(diào)解，法官指導(dǎo)，調(diào)判相結(jié)合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調(diào)處糾紛，化解社區(qū)矛盾。
（三）職權(quán)劃分
社區(qū)法官主要承擔(dān)以下工作職責(zé)：（1）定期到社區(qū)法官工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，積極調(diào)處社區(qū)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當(dāng)?shù)卣鉀Q影響社會和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導(dǎo)社區(qū)法官助理開展工作，通過跟班學(xué)習(xí)、聯(lián)合調(diào)解、審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議等方式提高社區(qū)法官助理調(diào)解水平和業(yè)務(wù)技能，灌輸自愿、公正、合法調(diào)解的理念；（4）積極到社區(qū)開辦法制講座，開展送法下基層、進企業(yè)等活動，為群眾提供細(xì)致周到的法律服務(wù)；（5）指導(dǎo)社區(qū)的人民調(diào)解組織開展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識，促進社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。
社區(qū)法官助理的主要工作職責(zé)包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對要求解決矛盾糾紛的當(dāng)事人進行登記、預(yù)處理以及預(yù)約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協(xié)同調(diào)解成訴的民事糾紛；（3）負(fù)責(zé)處理簡單民間糾紛，在社區(qū)法官指導(dǎo)下，積極運用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請社區(qū)法官及時對糾紛雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進行司法確認(rèn)；（5）協(xié)助社區(qū)法官開展文書送達(dá)、案件調(diào)查、傳喚當(dāng)事人等司法輔助工作；（6）指導(dǎo)基層人民調(diào)解組織開展工作。
四、相關(guān)配套措施的出臺
一是確立相關(guān)配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實施需要與之配套的制度、程序或措施，結(jié)合我國《民事訴訟法》的兩便原則以及新設(shè)置的小額訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以口頭，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時間進行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經(jīng)當(dāng)事人同意可以不受舉證時限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運用更加靈活、簡便的司法程序的權(quán)利，降低訴訟成本。同時，要注意訴訟和調(diào)解的對接，避免調(diào)解階段投入司法成本的浪費[10]。
二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標(biāo)的額和案件類型上沒有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實踐中，有必要明確社區(qū)中最常見的與群眾聯(lián)系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關(guān)系、小額民間借貸、爭議不大的人身以及財產(chǎn)損害賠償?shù)燃m紛適用調(diào)解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進行前置調(diào)解；同時還應(yīng)賦予社區(qū)法官助理協(xié)助法院查詢當(dāng)事人、送達(dá)文書、協(xié)助執(zhí)行等工作職權(quán)。
三是建立符合司法規(guī)律與國情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對于社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)實行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結(jié)合社區(qū)法官工作的開展情況，應(yīng)及時制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調(diào)處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運行所需的費用納入財政預(yù)算，給予有效保障。
參考文獻(xiàn)：
〔1〕P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.81.
〔2〕顧培東.能動司法若干問題研究[J].中國法學(xué)，2010，（4）：22-24.
〔3〕瓦塞曼.社會的民事訴訟：在社會法治國家民事訴訟的理論與實務(wù)[M].東京成文堂，1990.118.
〔4〕胡博文.訴調(diào)對接展望[N].人民法院報，2012-5-18（8）.
〔5〕劉思達(dá).當(dāng)代中國日常法律工作的意涵變遷（1979 -2003）[J].中國社會科學(xué)，2007，（2）：90-105.
〔6〕林曄晗，鄧愛君.社區(qū)法官叫“阿彪”[N].人民法院報，2010-3-3.
社情民意不明了、服務(wù)管理不到位、訴求渠道不暢通、矛盾化解不及時，這是處于社會轉(zhuǎn)型期的基層社會治理時常面臨的問題與困惑。浙江松陽縣從2009年開始，探索建立“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫，為解決這些基層社會管理難題提供了可供借鑒的地方范本。
“民情地圖”
是一張什么圖
松陽縣地處浙江南部山區(qū)，境內(nèi)多山，道路崎嶇，自然災(zāi)害頻繁，尤其是洪水、泥石流等自然災(zāi)害，導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險嚴(yán)重；由于地處山區(qū)，交通閉塞，松陽縣工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，經(jīng)濟相對落后。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，戶籍政策相對寬松，很多轄區(qū)居民外出打工，也有許多外來人員涌入，導(dǎo)致松陽縣人口流動相對頻繁，人們之間的矛盾、糾紛也日益增多，時有發(fā)生。這些情況對松陽縣基層社會管理提出了巨大挑戰(zhàn)。如何做好基層社會管理成為當(dāng)時亟待解決的問題。
在這樣的背景下，2009年12月，松陽縣開始探索一種新的社會管理方式――即在浙江省舟山市推行的“網(wǎng)格化管理，組團式服務(wù)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合松陽實際情況，繪制“民情地圖”。
截至2011年，松陽縣共手繪完成了401個行政村的2406張“民情地圖”?！懊袂榈貓D”由村情民情圖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖、組織體系圖、重點人員圖、結(jié)對幫扶圖、防災(zāi)避險圖等6張“地圖”組成。
其中，村情民情圖主要是村莊地形地貌，包括山林、農(nóng)田、河道、山塘水庫、道路等，以及農(nóng)房分布及房屋結(jié)構(gòu)、自然資源和人文資源分布情況；產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖主要標(biāo)注村莊產(chǎn)業(yè)分布、發(fā)展和農(nóng)戶從業(yè)情況，包括每個農(nóng)戶的農(nóng)田、山林及從事種養(yǎng)業(yè)情況，以及經(jīng)商辦企業(yè)、外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)等情況；組織體系圖主要標(biāo)注村級組織及村級基層管理服務(wù)體系建設(shè)情況；結(jié)對幫扶圖主要標(biāo)注需要結(jié)對幫扶的農(nóng)戶和優(yōu)撫對象等情況；重點人員圖主要標(biāo)注需要重點聯(lián)系、重點關(guān)注的人員情況；防災(zāi)避險圖主要標(biāo)注自然災(zāi)害隱患區(qū)域及避災(zāi)搶險線路等情況。每張地圖各有側(cè)重，組合起來是一個全面、直觀、準(zhǔn)確反映村情民情的綜合體系。
此后，“民情地圖”不斷升級，開始從農(nóng)村走向城市。松陽縣將全縣各種情況全盤摸清，并統(tǒng)一繪圖標(biāo)準(zhǔn)，實行數(shù)字化管理，建成了一張網(wǎng)絡(luò)版的“全情圖”，建立了“民情地圖”服務(wù)地理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)成為匯集該縣20多萬群眾基礎(chǔ)信息的民情大數(shù)據(jù)。
為了進一步鞏固該項創(chuàng)新成果，確保系統(tǒng)的使用安全，2015年3月，松陽縣向國家知識產(chǎn)權(quán)局申請了實用新型專利授權(quán)。2015年10月，以松陽縣民情地圖為基礎(chǔ)開發(fā)的“一種民情地理信息系統(tǒng)”通過國家知識產(chǎn)權(quán)局批準(zhǔn)，獲得國家實用新型專利授權(quán)。
引領(lǐng)社會管理創(chuàng)新
松陽縣繪制“民情地圖”是推進社會管理創(chuàng)新的典型案例。這種管理方式的創(chuàng)新促進了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，增加了干部和群眾的聯(lián)系，增強了基層干部管理社會、服務(wù)群眾的能力。
“民情地圖”的繪制也使基層干部更加全面地掌握了各種源頭信息、安全隱患、矛盾糾紛等數(shù)據(jù)，在處置、安全問題和自然災(zāi)害時，反映更加迅速，處置更加及時，措施也更具針對性，對化解社會矛盾、促進基層社會和諧穩(wěn)定起到了積極作用。
同時，“民情地圖”大數(shù)據(jù)為地方?jīng)Q策提供了強有力的數(shù)據(jù)支撐，有效地促進了決策的科學(xué)化、民主化，推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。
松陽縣為做好“民情地圖”，發(fā)揮其最大效應(yīng)，主要采取了三方面措施：
一是扎實做好民情調(diào)研工作。明確要求把全面深入掌握村情民情作為重要目標(biāo)，把走訪每一個農(nóng)戶作為基本任務(wù)，縣領(lǐng)導(dǎo)帶頭蹲點調(diào)研、走訪農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村開展村情調(diào)研，機關(guān)部門干部深入開展結(jié)對聯(lián)系服務(wù)調(diào)研，網(wǎng)格服務(wù)團隊深入開展村情民情走訪調(diào)研。通過挨家挨戶走訪每一個農(nóng)戶，開展民主懇談、民情分析、民主聽證等方式，全方位掌握農(nóng)村基層情況，全面了解群眾的所思所想、所需所盼、所憂所困，廣泛聽取基層黨員、干部和群眾的意見和建議，為繪制“民情地圖”做好基礎(chǔ)工作，收集好第一手素材。
二是構(gòu)筑“民情地圖”管理服務(wù)平臺，建設(shè)專門的地理信息系統(tǒng)。松陽把每個村的“民情地圖”統(tǒng)一錄入平臺，形成電子版“民情地圖”。研發(fā)松陽縣“民情地圖”地理信息系統(tǒng)，通過增設(shè)“民情地圖”社區(qū)、部門和企業(yè)三大板塊，變靜態(tài)的二維圖為動態(tài)的三維圖，使其具有修改功能、搜索功能、分類功能、保密功能、備用功能，進一步拓展了“民情地圖”服務(wù)范圍，實現(xiàn)了信息資源的共享共用。同時，明確規(guī)定村情民情一旦發(fā)生變化，必須及時進行更新，促使廣大干部第一時間掌握基層動態(tài)，保證“民情地圖”的準(zhǔn)確性和真實性。
三是健全工作機制。松陽縣專門組織編印了培訓(xùn)教材，內(nèi)容包括“民情地圖”制作要求和使用常識、農(nóng)村工作政策法規(guī)、農(nóng)林水電以及民政、計生、社保、等方面的知識、案例等。而且要求每位干部每年必須參加一定時間的集中培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。并且，建立起應(yīng)知應(yīng)會能力考查機制。依托“民情地圖”計算機管理服務(wù)平臺，建立了“民情地圖”應(yīng)知應(yīng)會能力考試平臺和題庫，通過試題測試和“應(yīng)知應(yīng)會能力大比武”等形式，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級干部進行考查。
另一方面，健全完善督查、考核機制。通過集中檢查、暗訪抽查等方式，加強督查指導(dǎo)，把握工作進度，發(fā)現(xiàn)解決問題，確保取得實效。同時，把“民情地圖”工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機關(guān)部門年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機關(guān)干部和網(wǎng)格服務(wù)團隊成員個人年度工作考核，納入村干部年度工作實績考核，并與村干部工作報酬掛鉤。另一方面，建立責(zé)任追究機制，如果出現(xiàn)對群眾事務(wù)重視不夠、處理不當(dāng)、作風(fēng)浮夸，造成群眾不滿的，對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、責(zé)任單位及相關(guān)人員將給予警告、通報批評等處分；造成嚴(yán)重后果的，還將依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)等相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
松陽經(jīng)驗
的普適意義
黨的十指出，各級政府要加強和創(chuàng)新社會管理，不斷提高社會管理科學(xué)化水平，不斷改進政府提供公共服務(wù)方式，努力加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。黨的十八屆五中全會也再次強調(diào)要加強和創(chuàng)新社會管理，推進社會管理精細(xì)化，并且提出必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作。當(dāng)前，積極探索并不斷創(chuàng)新社會管理方式、方法，已經(jīng)成為做好社會管理工作的必然要求和趨勢。松陽縣繪制“民情地圖”的做法，對推進基層社會管理有重要啟示：
首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)觀念從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，行政活動從“消極行政”、“干預(yù)行政”向“積極行政”、“福利行政”的轉(zhuǎn)變。政府在不同時期承擔(dān)著不同的任務(wù)和職能，對此，德國社會學(xué)家哈貝馬斯曾以政府任務(wù)的復(fù)雜性增長為主要線索，對不同時期政府的職能和任務(wù)作了如下概括：起初是傳統(tǒng)的維持社會秩序，然后是對社會補償?shù)墓峙?，最后是?yīng)付集體性的危險情況以及公民權(quán)益的保障。他還特別指出伴隨著風(fēng)險社會的出現(xiàn)，政府的行政活動，尤其是預(yù)防性活動，必須在其中展開的時間限度內(nèi)日益擴展，政府的行政目標(biāo)應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向以風(fēng)險預(yù)防為主的積極行政、預(yù)防行政和福利行政。
其次，要深刻認(rèn)識“大數(shù)據(jù)”的意義，科學(xué)使用大數(shù)據(jù)。松陽縣建立“民情大數(shù)據(jù)”至少具有兩方面意義：一方面，促使干部更深入群眾，走村入戶，掌握村情、社情、民情的一手資料，從而切實了解民生所需所求，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)；另一方面，收集來的大數(shù)據(jù)，可以為領(lǐng)導(dǎo)干部作出科學(xué)決策，提供全面準(zhǔn)確的一手資料，從而提高服務(wù)群眾的質(zhì)量和效益。
大數(shù)據(jù)運用在社會管理中至少有三個作用：一是大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對海量數(shù)據(jù)的快速收集與挖掘、及時研判與共享，可以成為支持社會管理科學(xué)決策和準(zhǔn)確預(yù)判的有力手段，促進政府從傳統(tǒng)的依賴經(jīng)驗的粗放型決策向依賴大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。二是對大數(shù)據(jù)進行分析，可以加強社會風(fēng)險控制，提高政府預(yù)測預(yù)警能力和應(yīng)急響應(yīng)能力。三是利用大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)社會管理從碎片化向網(wǎng)格化的轉(zhuǎn)變。社會管理的碎片化是當(dāng)前我國社會管理體制存在的主要問題之一，政府部門之間職能交叉、重疊，協(xié)同性差，“信息孤島”現(xiàn)象時有發(fā)生。這極大增加了社會管理的成本，降低了社會管理的效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，將擴大信息共享的范圍，降低各部門在數(shù)據(jù)和信息收集、處理和應(yīng)用等方面的成本，提升數(shù)據(jù)和信息的使用效能、效益，有助于推動政府部門的協(xié)同與合作，進而促進社會管理體制從碎片化向網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變。
再次，要將“互聯(lián)網(wǎng)”運用到社會管理中去，形成“互聯(lián)網(wǎng)+社會管理”的新型治理模式?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展對社會生活帶來革命性的影響，它推動了社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和重組以及社會群體組織、人員互動模式的變革，對社會管理也帶來前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。阿基米德有句名言，“給我一個支點，我能撬動地球。”如果把維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)等比作地球，社會管理比作杠桿，那么“互聯(lián)網(wǎng)+”就是支點，可以“四兩撥千斤”，“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會管理領(lǐng)域大有可為。
松陽“民情地圖”的嘗試并非停留在繪制階段，后續(xù)維護、使用、監(jiān)督等各種機制的建立使得“民情地圖”在解決松陽社會管理問題中起到了積極作用。但是，我們也應(yīng)意識到，技術(shù)往往也是一把“雙刃劍”，“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫的建立也會存在風(fēng)險。大數(shù)據(jù)的收集和使用可能涉及國家信息安全和公民隱私等，需要在立法層面明確大數(shù)據(jù)采集和使用的原則。
關(guān)鍵詞：民生；社區(qū)建設(shè)；社會建設(shè)
近年來，在大力開展社會建設(shè)的背景下，改善民生已成為我國社會各界廣泛關(guān)注的重要話題。一定程度上說，改善民生不僅是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求，而且也是促進我國社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的題中之義。伴隨著“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，在積極推進政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求下，改善民生的重點向基層傾斜有其一定的現(xiàn)實性與必然性。當(dāng)下，基層社區(qū)已成為人們生活的重要空間，人們在社區(qū)里不僅有基本的溫飽、安居等生活需求，而且也有社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育、社區(qū)養(yǎng)老等現(xiàn)實需求。隨著我國經(jīng)濟社會改革的縱深發(fā)展，人民群眾在社區(qū)里的社會需求將會越來越大、越來越多樣化?？梢哉f，改善基層民生，不僅要在社區(qū)層面滿足人民群眾的基本生存需求，而且也要根據(jù)社會發(fā)展的實際不斷地“與時俱進”，即通過綜合創(chuàng)新的平臺來滿足社區(qū)居民不斷增長的民生需求，而以增進社區(qū)居民幸福感為宗旨的“美麗社區(qū)”建設(shè)無疑是當(dāng)下通過綜合創(chuàng)新來保障和改善基層民生的有益嘗試。
一、“美麗社區(qū)”建設(shè)體現(xiàn)了改善基層民生的現(xiàn)實要求
當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，社區(qū)在解決我國民生問題中的優(yōu)勢與潛力越來越凸顯，可以說，伴隨社區(qū)建設(shè)的大力開展，保障和改善基層民生已成為社會共識。近年來，各級政府高度重視社區(qū)建設(shè)工作，為保障和改善基層民生的有序踐行不僅制定了一系列的政策法規(guī)，而且也通過加大投入力度、增加人力保障等行動，使在社區(qū)里開展民生建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)得以明顯改善。如在社區(qū)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)上，“截至2012年底，全國共有各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)20.0萬個，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)覆蓋率29.5%；城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率72.5%。城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點39.7萬個?！盵1]總體來說，在和諧社區(qū)建設(shè)的推動下，通過實行諸如增加社區(qū)服務(wù)機構(gòu)等一系列的具體舉措和行動，保障和改善基層民生的整體質(zhì)量得到了大幅提升。然而，隨著社會發(fā)展“不確定性”因素的增加，我國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的諸多挑戰(zhàn)也在向社區(qū)轉(zhuǎn)移，一定程度上說，改善基層民生面臨著新經(jīng)濟社會發(fā)展因素的全面考量。特別是在生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局的背景下，隨著基層社會管理創(chuàng)新的整體推進，改善基層民生必然要有新的要求與期待，而這種新的要求與期待恰又與“美麗社區(qū)”建設(shè)的內(nèi)涵具有一致性。
“美麗社區(qū)”建設(shè)，既是美麗中國建設(shè)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)和重要組成部分，也是當(dāng)下推進社區(qū)建設(shè)的有益探索。它著力于把生態(tài)文明建設(shè)的思想與實踐貫穿于社區(qū)建設(shè)的全過程，以提升社區(qū)居民的歸屬感和幸福感為導(dǎo)向與宗旨，從積極推進基層社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度，全面、有序地改善基層民生的整體格局，努力在滿足社區(qū)居民多樣化、多層次的社會需求上有所作為?？梢哉f，“美麗社區(qū)”建設(shè)是當(dāng)下提升社區(qū)建設(shè)質(zhì)量與效益的有效契合，更是當(dāng)前著力保障和改善基層民生的鮮活實踐。
民生涉及人的生活方方面面，既有基本的生存需求，也有保障和發(fā)展的現(xiàn)實需求，既有物質(zhì)方面需求，也有精神方面需求，而且隨著社會的不斷發(fā)展與進步，民生需求也在不斷變化。對于保障和改善基層民生而言，必須要結(jié)合當(dāng)前社區(qū)居民所最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，及時地回應(yīng)居民在社區(qū)生活中所面臨的各種實際問題，特別在新的發(fā)展理念下，社區(qū)居民對于低碳生活、幸福生活的期待已成為當(dāng)前改善基層民生的重要需求。
在社區(qū)生活中，隨著生態(tài)文明意識的提高，在基層民生建設(shè)中要時刻注重生態(tài)元素，這不僅體現(xiàn)在人民群眾對于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的熱切期盼，也體現(xiàn)在人民群眾對于環(huán)境優(yōu)美、宜居生態(tài)的生活小區(qū)的良好期許，更體現(xiàn)在人民群眾對于低碳生活方式的美好訴求。在積極推進社會管理創(chuàng)新的過程中，隨著社會重心的下移，加強基層社會管理創(chuàng)新尤為迫切，可以說，社會管理創(chuàng)新的重點與難點都在基層，這不僅體現(xiàn)在基層民生需求要通過基層社會管理創(chuàng)新來保障和實現(xiàn)，而且也體現(xiàn)在推進基層社會管理創(chuàng)新以此來有效改善基層民生是國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。從基層民生建設(shè)的內(nèi)容和實際來看，保障和改善基層民生涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個維度，特別是在我國現(xiàn)階段，民生問題呈現(xiàn)一定的復(fù)雜性，而且還存在著具有階段特點的結(jié)構(gòu)性矛盾，為此說，推進基層民生建設(shè)需要進行綜合創(chuàng)新。面對我國民生問題的結(jié)構(gòu)性矛盾，尋求在基層解決好民生問題，以此實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的有序調(diào)整是實踐中的一種理性選擇。
可以說，無論從生態(tài)文明建設(shè)的實踐來看，還是從社區(qū)社會管理創(chuàng)新的要求來看，乃至從化解民生問題的結(jié)構(gòu)性矛盾來看，“美麗社區(qū)”建設(shè)不僅體現(xiàn)了當(dāng)下改善基層民生的現(xiàn)實要求，而且也體現(xiàn)了探求通過綜合創(chuàng)新平臺來改善基層民生的實踐努力。也可以說，“美麗社區(qū)”建設(shè)既有對社區(qū)建設(shè)的生態(tài)追求意涵，也有推進基層社會管理創(chuàng)新的價值指向，更有通過綜合創(chuàng)新解決基層民生問題的具體實踐。
“美麗社區(qū)”建設(shè)的“美麗”具有豐富的內(nèi)涵，它不僅有外在的“物質(zhì)”之美，更有內(nèi)在的“精神”之美，既有生態(tài)之美，又有心態(tài)之美?！懊利惿鐓^(qū)”建設(shè)就是要適應(yīng)當(dāng)下社區(qū)生活的實際，從社區(qū)居民的現(xiàn)實需求出發(fā)，通過綜合創(chuàng)新平臺和手段解決各種基層民生問題。進一步來說，“美麗社區(qū)”建設(shè)是新的發(fā)展理念下社區(qū)建設(shè)的生動寫照，它賦予了社區(qū)建設(shè)新的內(nèi)容與新的價值，它的實踐集中體現(xiàn)了在社區(qū)里實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展效益與生態(tài)文明效益的高度整合、體現(xiàn)了社區(qū)“生態(tài)”與社區(qū)人的“心態(tài)”的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，它通過各種改善基層民生的具體實踐，讓“美麗”常駐人心，讓“美麗”充實現(xiàn)代人的生活方式。
二、改善基層民生是“美麗社區(qū)”建設(shè)的主線
“美麗社區(qū)”建設(shè)是一個內(nèi)容廣泛的系統(tǒng)工程，涉及多個層次和不同面向。僅就回應(yīng)當(dāng)前社區(qū)民眾關(guān)心的社會熱點和難點問題而言，它的實踐著實地體現(xiàn)了在社區(qū)層面通過綜合創(chuàng)新來集中推進基層民生建設(shè)的思路與舉措?？梢哉f，“美麗社區(qū)”建設(shè)的主線就在于努力改善基層民生、提升居民幸福指數(shù)。黨的十報告指出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活?！盵2]（P.34）為此說，“美麗社區(qū)”建設(shè)的全部實踐必然要圍繞基層社區(qū)里人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題而積極行動，具體來說就是要從當(dāng)前社會發(fā)展的重點與難點問題以及社區(qū)建設(shè)所面臨的突出問題出發(fā)，在保障社區(qū)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過建立一個適應(yīng)多樣化社會需求的社區(qū)服務(wù)與管理的體制與機制來有重點、有步驟地推進基層民生建設(shè)。
從實踐上來看，如天津市按照“居民自治規(guī)范化、管理手段現(xiàn)代化、辦事服務(wù)便捷化、人文環(huán)境宜居化、生活方式文明化、群眾參與廣泛化”的標(biāo)準(zhǔn)啟動了“美麗社區(qū)”創(chuàng)建活動，并根據(jù)“美麗社區(qū)”的創(chuàng)建安排將實施六項工程，即居民民主自治工程、社區(qū)管理深化工程、服務(wù)能力提升工程、居住環(huán)境優(yōu)化工程、社區(qū)文化繁榮工程、社會組織培育工程。[3]可以說，天津市提出的“美麗社區(qū)”建設(shè)以及所要實施的六項工程，既是對當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中的一些重點與難點問題的及時回應(yīng)，也是對解決社區(qū)居民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題與民生問題的積極嘗試。如社區(qū)物業(yè)管理問題，當(dāng)前城市社區(qū)里物業(yè)糾紛問題相當(dāng)突出，物業(yè)糾紛及其后果不僅影響了社區(qū)整體的穩(wěn)定，而且也影響了社區(qū)環(huán)境的改善。有的小區(qū)由于物業(yè)糾紛而造成了小區(qū)綠化無人養(yǎng)護、生活垃圾無人處理等等一些不良后果。物業(yè)糾紛的頻發(fā)既影響了小區(qū)居民的正常生活，也影響了物業(yè)公司的有序經(jīng)營，可以說，面對當(dāng)前社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀，建立多方參與的社區(qū)物業(yè)管理新機制就成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的一個重點，對此，“美麗社區(qū)”的創(chuàng)建給予了積極回應(yīng)。又如社區(qū)環(huán)境問題，治理城市社區(qū)中的亂搭亂蓋、亂貼小廣告等問題已成為困擾社區(qū)管理工作的難點，而“美麗社區(qū)”建設(shè)的天津?qū)嵺`――“居住環(huán)境優(yōu)化工程”對此也給予了積極探索。諸如此類的涉及人民群眾最為關(guān)心的民生問題還有很多，如社區(qū)文化、社區(qū)教育等等。可以說，民生問題是“美麗社區(qū)”建設(shè)的重點，“美麗社區(qū)”建設(shè)的“美麗”之處恰在于它時刻以民生建設(shè)為根基，及時回應(yīng)社區(qū)民眾的現(xiàn)實需求。
當(dāng)然，“美麗社區(qū)”建設(shè)不僅對民生問題的基本面給予了必要關(guān)照，而且還面對民生需求的變化，及時地調(diào)整思路、更新理念，時刻用“以人為本”的手段解決社區(qū)層面的民生問題。如社區(qū)信息化建設(shè)問題，隨著網(wǎng)絡(luò)社會的到來，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)與手段，把高效便民的智慧服務(wù)帶進社區(qū)生活已成為民眾的重要需求?！懊利惿鐓^(qū)”建設(shè)通過建立社區(qū)管理信息平臺，提升網(wǎng)格化社區(qū)管理的運行效率，讓社區(qū)居民在網(wǎng)格化治理空間中獲得最大限度的民生實惠。又如社區(qū)養(yǎng)老問題，面對新時期養(yǎng)老的新需求，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已無法適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，探求在社區(qū)層面回應(yīng)養(yǎng)老問題已成為時代課題。隨著人口老齡化的推進，老年人對在社區(qū)里進行生活照料、醫(yī)療護理、情感關(guān)懷、精神慰藉等方面的需求將會越來越大，為此，必須要改變過去應(yīng)對養(yǎng)老問題的思維方式，讓社區(qū)養(yǎng)老成為我國養(yǎng)老服務(wù)模式的重要組成部分，“美麗社區(qū)”建設(shè)對此也進行了回應(yīng)。
可以說，“美麗社區(qū)”建設(shè)的依據(jù)、思路均在于基層民生的保障和改善，而且它還隨著民生需求變化的實際而不斷調(diào)整。以“美麗社區(qū)”建設(shè)推動基層民生的有序改善，必須堅持以人為本，從社區(qū)居民不斷變化的社會需求出發(fā)，確?！懊利惿鐓^(qū)”建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)等內(nèi)容時刻體現(xiàn)基層民生的現(xiàn)實要求；必須堅持構(gòu)建“幸福生活”的原則，以社區(qū)居民滿意與否作為美麗社區(qū)評價的根本標(biāo)準(zhǔn)，讓幸福指數(shù)成為改善基層民生的導(dǎo)向；必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，努力在社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)上有所突破，爭取在保障基層民生的體制機制、政策體系、財政保障等方面有所創(chuàng)新。誠然，通過“美麗社區(qū)”建設(shè)推進基層民生的全面改善，不僅要有新的思維、新的理念，更要有實實在在的美麗指標(biāo)，如天津市提出的“美麗社區(qū)”建設(shè)已細(xì)化到了具體的美麗指標(biāo)上，這些指標(biāo)包括6個大項目，81個子項目，每一個為社區(qū)“量身定做”的評分項目都與提升居民幸福指數(shù)息息相關(guān)。[4]
總之，以“美麗社區(qū)”建設(shè)推動基層民生的有序改善，既體現(xiàn)了積極推進基層社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實要求，也體現(xiàn)了改善基層民生向“美麗”求索的實際需求。美麗社區(qū)是環(huán)境優(yōu)美、衛(wèi)生干凈的宜居生態(tài)社區(qū)，同時也是和諧友善、安居樂業(yè)的幸福家園?！懊利惿鐓^(qū)”建設(shè)所提供的綜合創(chuàng)新平臺不僅拓展了改善基層民生的思路，而且也豐富了改善基層民生的內(nèi)涵。
參考文獻(xiàn)：
[1]民政部.2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報.（http：///article/tjbg/201306/20130600474746.shtml）
[2].堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社， 2012.
【關(guān)鍵詞】社會管理創(chuàng)新；地方實踐
目前，各地積極開展了豐富多彩的社會管理創(chuàng)新實踐活動，這些實踐活動在激發(fā)社會活力的同時，不斷夯實著社會和諧穩(wěn)定的基石。充分歸納和提煉這些創(chuàng)新實踐的典型模式和典型經(jīng)驗，有助于從戰(zhàn)略性、全局性的角度把握社會管理創(chuàng)新的方向，從而推動社會管理創(chuàng)新實踐向縱深發(fā)展，同時，對于構(gòu)建中國特色社會管理創(chuàng)新模式和創(chuàng)新理論具有重要作用。
一、社會管理創(chuàng)新的地方實踐探索
1.以人為本。各地在社會管理創(chuàng)新實踐中，把以人為本、服務(wù)為先的理念貫穿工作的全過程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導(dǎo)向，贏得了群眾的信任和擁護，提高了社會管理服務(wù)水平，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入了不竭的動力。比如，建立社區(qū)服務(wù)中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區(qū)群眾，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，開展各種愛心服務(wù)工作，為居民帶來了實實在在的好處。如山東淄博的淄川區(qū)般陽路街道推行“三維數(shù)字社會管理平臺”，這個平臺將街道轄區(qū)內(nèi)的居民樓、企事業(yè)單位、商鋪等搬上網(wǎng)絡(luò)，形成一個真實的三維實景立體街區(qū)，實施人口信息動態(tài)化管理，開通“民情通”呼叫服務(wù)中心，完善“三位一體視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，創(chuàng)建五件制辦件系統(tǒng)，通過這些措施構(gòu)筑起了數(shù)字化基層政務(wù)服務(wù)新體系，促進街道社區(qū)工作由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。
2.社會協(xié)同。社會管理創(chuàng)新一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時也要充分發(fā)揮其他社會管理主體的協(xié)同作用，從而形成推動社會和諧發(fā)展、保障社會安定有序的合力。近年來，各地積極改革并完善社會組織管理體制，促進社會組織健康有序發(fā)展，各級各類社會組織在社會的各個角落發(fā)揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會組織管理模式，“樞紐型”社會組織，是對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織進行聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，主要在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用；在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引領(lǐng)聚合作用；在日常服務(wù)管理上發(fā)揮平臺作用，促進本領(lǐng)域社會組織健康有序發(fā)展。上海市通過“政府購買服務(wù)”方式，大力推動社會組織的發(fā)展壯大，政府購買服務(wù)項目主要集中于養(yǎng)老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項目制”、“招標(biāo)制”等多種運作形式，并且逐漸趨于成熟。
3.社區(qū)管理。當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的一大特色就是各地對城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制和管理方式進行了有益的探索，社區(qū)網(wǎng)格化即是其中之一。網(wǎng)格化管理的核心理念是把社區(qū)劃分成若干個網(wǎng)格，分別建立功能齊全、相對獨立的社區(qū)管理服務(wù)體系，有專職人員在網(wǎng)格范圍內(nèi)對社區(qū)實施24小時動態(tài)的全方位管理和服務(wù)，承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)的居民信息收集、矛盾化解、環(huán)境衛(wèi)生、治安維護等各項事務(wù)，努力實現(xiàn)“小事處置不出網(wǎng)格，大事化解不出社區(qū)”，從而實現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”，把全市劃分為2360個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格成立一個黨小組，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)民警中的黨員組成，同時吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員等參與，組成一支6至8人的“網(wǎng)格管理服務(wù)團隊”，2360支網(wǎng)格團隊織起了一張基層“公共管理服務(wù)網(wǎng)”，這樣及時掌握了解每個網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、民生民計和社會穩(wěn)定的大小事件，并及時反饋與妥善處理，變被動應(yīng)對為主動服務(wù)，變宏觀管理為精細(xì)服務(wù)。
4.風(fēng)險評估。近年來，因各種社會矛盾引發(fā)的群眾上訪和多樣多發(fā)，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。對房屋拆遷、土地征用、環(huán)境保護、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等容易引發(fā)社會矛盾的行業(yè)和領(lǐng)域，各地積極開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，對于關(guān)系人民群眾根本利益的重大政策、重大項目等重大事項在實施或出臺之前，采取科學(xué)的預(yù)測方法，對可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行先期預(yù)測、先期評估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，將不和諧因素減少到最低限度。同時，在評估過程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學(xué)化、民主化。
二、社會管理創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗思考
各地社會管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗表明，社會管理是一項綜合工作，需要統(tǒng)籌兼顧，理順各種關(guān)系，發(fā)揮多種力量，改革和完善體制機制，從源頭上減少社會矛盾，以增強地區(qū)活力和凝聚力，全面促進社會和諧穩(wěn)定。
1.完善社會管理新格局。社會管理不是單向的政府對社會的管理，而是政府與社會的合作和共治。長期以來，“全能型政府”的社會管理模式擠壓了社會發(fā)展的空間，造成了社會自治能力薄弱，無論是社會組織的發(fā)展，還是公民自我管理和服務(wù)的能力都難以適應(yīng)新形勢的要求。因此，社會管理創(chuàng)新既要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，也要充分發(fā)揮社會組織的作用和人民群眾的參與，實現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與，最大限度激發(fā)社會活力。黨的十七大提出，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局，這是適應(yīng)新時期社會管理形勢的戰(zhàn)略部署。這個新格局改變了傳統(tǒng)的以政府為中心的單一治理結(jié)構(gòu)，更加注重社會各主體的協(xié)同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會管理的多元主體治理首先可以適應(yīng)多元的社會現(xiàn)實，為公眾提供多樣化、多層次的社會公共服務(wù)。其次，可以最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。
2.堅持“以人為本”的管理理念。社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個意義上說，社會管理既是治理更是服務(wù)，管理不是目的，服務(wù)才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責(zé)，提供基本公共服務(wù)，著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級政府不斷加快職能轉(zhuǎn)變，推進服務(wù)型政府建設(shè)；在管理理念上，實現(xiàn)由防范、控制型向人性化、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協(xié)調(diào)發(fā)展，多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。
3.促進社會組織健康有序發(fā)展。社會組織與政府組織、企業(yè)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大組織體系，是穩(wěn)定社會的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營利性的，是“以行政求公益的組織”；企業(yè)是營利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個范圍是不夠的，二者無法覆蓋其他大量的公益和互益服務(wù)范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營利性組織。目前，我國社會組織的力量還相對薄弱，不僅數(shù)量少，實力較強、影響廣泛的社會組織也不多，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移職能、參與社會管理的任務(wù)。十報告提出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。因此，促進社會組織發(fā)展，徐亞奧政府部門進一步轉(zhuǎn)變職能，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，通過公開競標(biāo)，讓有能力的社會組織來承擔(dān)。
4.加強社區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新社會管理，重點在基層，難點也在基層?；鶎泳哂小按航喯戎钡莫毺乇憷罕姷睦嬖V求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會管理水平的高低直接反映出社會管理的整體績效。俗話說，基礎(chǔ)不牢，地動山搖?，F(xiàn)階段，我國社會矛盾多樣多發(fā)，而這些矛盾糾紛大多發(fā)生在基層特別是城鄉(xiāng)社區(qū)。隨著 “單位人”向“社會人”、“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為社會管理的重要載體，但同時，由于新的社會管理體制機制沒有完全建立起來，社區(qū)管理服務(wù)沒有及時跟上，導(dǎo)致群眾的多元化需求在社區(qū)得不到及時有效的回應(yīng)和解決。因此，完善基層社會管理，工作的著力點應(yīng)該放在社區(qū)。十報告提出，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，寓管理于服務(wù)之中，增強基層活力和凝聚力。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]龔維斌.基層社會管理創(chuàng)新的探索與思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2012（3）
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力
中圖分類號：F126文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（14JZD030）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）。《意見》提出，要建立精準(zhǔn)扶貧工作機制，按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準(zhǔn)扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標(biāo)偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至?xí)霈F(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。
精準(zhǔn)扶貧政策的目的在于扶貧，實現(xiàn)路徑在于“精準(zhǔn)”二字，但從目前學(xué)界研究的整體上看，主流觀點認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了嚴(yán)重的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準(zhǔn)執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認(rèn)為是央地關(guān)系、社會控制和社會成本承擔(dān)等因素導(dǎo)致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學(xué)者主張從轉(zhuǎn)型的角度認(rèn)識當(dāng)前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復(fù)雜性所帶來的精準(zhǔn)扶貧挑戰(zhàn)[7]。
精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準(zhǔn)扶貧政策的理解與認(rèn)識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗，呈現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎(chǔ)，拓展理解當(dāng)前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。
二、精準(zhǔn)扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務(wù)院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴(yán)格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準(zhǔn)扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。
（一）精準(zhǔn)識別不精準(zhǔn)
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準(zhǔn)識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標(biāo)，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標(biāo)這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認(rèn)，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。
宋村村干部在精準(zhǔn)確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標(biāo)準(zhǔn)不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權(quán)責(zé)不匹配的無力。精準(zhǔn)扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實。基層組織責(zé)任重大，對貧困戶的具體幫扶責(zé)任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔(dān)失職的責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責(zé)任的直接承擔(dān)者。
然而，基層干部肩負(fù)的責(zé)任與享有的權(quán)力嚴(yán)重不匹配，表現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)時，基層干部一無充足資源，二無政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設(shè)置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風(fēng)險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權(quán)責(zé)明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內(nèi)糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標(biāo)管理責(zé)任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責(zé)任―利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成基層政權(quán)運行與地方社會的治理壓力[12]。目標(biāo)管理責(zé)任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。
目標(biāo)管理責(zé)任制具有明顯的目標(biāo)導(dǎo)向，通過對目標(biāo)達(dá)成狀況的考核進行獎優(yōu)懲劣，但由于目標(biāo)實踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當(dāng)于未實現(xiàn)目標(biāo)。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質(zhì)意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準(zhǔn)備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準(zhǔn)扶貧工作，宋村村干部最強調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復(fù)核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領(lǐng)導(dǎo)問話時回答失誤。在目標(biāo)責(zé)任制下，政策落實通過文本形式的呈現(xiàn)，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現(xiàn)基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準(zhǔn)扶貧政策以政治運動的形式下達(dá)，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風(fēng)，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標(biāo)達(dá)成時間，不論任務(wù)完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標(biāo)。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標(biāo)達(dá)成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責(zé)不匹配的情況下完成任務(wù)。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務(wù)，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準(zhǔn)扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農(nóng)業(yè)稅費改革后，公共服務(wù)型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項重要的理論問題和現(xiàn)實問題。精準(zhǔn)扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時所面臨的治理成本、權(quán)責(zé)問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴(yán)重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)
農(nóng)業(yè)稅費取消以前，國家表現(xiàn)出強者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關(guān)系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導(dǎo)致國家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農(nóng)民在各項事務(wù)上密切互動，建立緊密關(guān)聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權(quán)，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力下降，可支配資源嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導(dǎo)致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關(guān)系被打破，與農(nóng)民之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔(dān)的自上而下的任務(wù)與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務(wù)堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領(lǐng)域的傾斜充分表達(dá)自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔(dān)著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務(wù)（見圖2）。
參考文獻(xiàn)：
[1] 邢成舉. 村莊視角的扶貧項目目標(biāo)偏離與“內(nèi)卷化”分析[J].江漢學(xué)術(shù)，2015（5）：1826.
[2]葛志軍，邢成舉. 精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋――基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查[J].貴州社會科學(xué)，2015（5）：157163.
[3]左停，楊雨鑫，鐘玲. 精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)[J].貴州社會科學(xué)，2015（8）：156162.
[4]鄧維杰. 精準(zhǔn)扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014（6）：7881.
[5]李博，左停. 精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧政策執(zhí)行邏輯的探討――以Y村大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧為例[J].西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（4）：6673.
[6]付少平，趙曉峰. 精準(zhǔn)扶貧視角下的移民生計空間再塑造研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（6）：816.
[7]邢成舉，趙曉峰. 論中國農(nóng)村貧困的轉(zhuǎn)型及其對精準(zhǔn)扶貧的挑戰(zhàn)[J]. 學(xué)習(xí)與實踐，2016（7）：116123.
[8]邢成舉，李小云. 精英俘獲與財政扶貧項目目標(biāo)偏離的研究[J].中國行政管理，2013（9）：109113.
[9]T B Smith. The Policy Implementation Process[J].Policy Science，1973， 4（2）：203205.
[10]周雪光. 運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（9）：105125.
[11]歐陽靜. 論基層運動型治理――兼與周雪光等商榷[J].開放時代，2014（6）：180190.
[12]王漢生，王一鴿. 目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯[J].社會學(xué)研究，2009（2）：6192.
[13]歐陽靜. 運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)――以桔鎮(zhèn)為研究對象[J]. 社會，2009（5）：3963.
[14]邢成舉. 壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（5）：110.
[15]黃宗智. 集權(quán)的簡約治理――中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008（2）：1029.
[16]周飛舟. 從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)――稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006（3）：138.
[17]孫立平，郭于華.“軟硬兼施”：正式權(quán)力的非正式運作的過程分析[C].清華社會學(xué)評論（特輯），2000：4245.
[18]吳理財. 應(yīng)注意農(nóng)村基層的選擇性治理[N].學(xué)習(xí)時報，20090112（5）.
[19]劉寧，黃輝祥. 選擇性治理：后稅費時代鄉(xiāng)村治理的一種嘗試性解讀[J].深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2015（1）：7984.
1.社會管理的指導(dǎo)思想、和實施的目標(biāo)計劃
由青海民族地區(qū)的特殊性所決定，目前的青海存在著社會管理體制建設(shè)薄弱，基層政府社會管理職能不突出且社會管理多方參與格局也并未成型。這都需要政府的密切關(guān)注，并從思想上對其發(fā)展進行戰(zhàn)略性引導(dǎo)，由以往的單純注重經(jīng)濟建設(shè)的體制向更加重視社會管理與社會建設(shè)的方向來轉(zhuǎn)變。并通過樹立創(chuàng)新型的社會管理理念，在各級州、縣政府在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的中體現(xiàn)創(chuàng)新社會管理的重要作用。同仁縣實施社會管理創(chuàng)新的目的就是在經(jīng)濟基礎(chǔ)相對來說比較薄弱的基礎(chǔ)上，強調(diào)社會管理與社會建設(shè)的重要性；在全縣經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的前提下，建立多方共同參與的社會管理新體制。完成寺院社會化管理、城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理、農(nóng)牧區(qū)自治組織建設(shè)以及社會矛盾糾紛處理等任務(wù)。
2.創(chuàng)新工作開展前同仁縣社會管理存在問題的具體表現(xiàn)
宏觀上看，同仁縣社會管理存在的問題和我國其他地區(qū)普遍存在的問題大抵相似。如：基層民主法治不夠完善；基層法制建設(shè)和規(guī)章制度存在落后和缺失；基層社會管理的行政主體責(zé)、權(quán)、利沒有清晰界定和嚴(yán)格劃分；社區(qū)服務(wù)開展不夠、覆蓋面狹窄、效果差強人意；基層社會組織主體發(fā)展不足等。微觀上看同仁縣社會管理存在的問題則必須從地區(qū)的特殊性入手：
2.1同仁縣雖然在青海省屬于中等經(jīng)濟水平，但相較全國來說仍然屬于經(jīng)濟發(fā)展的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其財政支出基本依賴上級財政的轉(zhuǎn)移支付，社會事業(yè)的發(fā)展必然受到經(jīng)濟條件的影響。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本以農(nóng)牧業(yè)為主，較為單一，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對勞動力的接納能力。少數(shù)民族勞動者由于其自身原因和社會觀念的限制，在就業(yè)上一直困難重重，生活水平相對低下，社會矛盾由此產(chǎn)生。當(dāng)個人發(fā)展不順，家庭生活條件無改善，所在地域經(jīng)濟發(fā)展緩慢的多重因素的影響下，很容易心理失衡，會引起社會矛盾加劇發(fā)生，從而導(dǎo)致群發(fā)性事件增多。
2.2由于全省開展的游牧民定居工程、社會主義新農(nóng)村建設(shè)工程、退牧還草工程等的實施，許多牧民離開牧區(qū)來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)、沒有一技之長，找不到新的生活出路，生活極不穩(wěn)定，就醫(yī)和子女求學(xué)成為兩大難題。雖然政府加大了對這批社會成員的財政扶持，但政府自身財政能力有限，財政壓力越來越大。
2.3同仁縣和青海大部分地區(qū)一樣是多民族聚居區(qū)，漢文化、伊斯蘭文化、游牧文化、藏文化聚焦。民族問題是青海經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的重要影響因素之一，要如何保護、傳承、發(fā)展民族文化，并進一步推進各民族之間多元文化的融合和交流是鞏固民族關(guān)系、強化民族認(rèn)同亟待解決的重要課題。
二、黃南州同仁縣社會管理創(chuàng)新工作的深化
在2011年2月19日，同志在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于社會管理及創(chuàng)新的專題研討會上曾明確提出，要如何建設(shè)有中國特色的社會主義管理體系，也就是說必須緊緊圍繞總目標(biāo)：全面建設(shè)小康社會，把握一切和諧因素，來最大限度地激發(fā)社會活力，從而提高社會管理的水平，使其更加科學(xué)化，并進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的全社會參與的管理格局。在2004年6月召開的黨的十六屆四中全會上，提出了更適合社會發(fā)展的理論即“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。在2007年召開的黨的十七大報告中也明確提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。在這一系列會議上都強調(diào)了加強社會管理中法律的完善、體制的建立、能力的建設(shè)，從而維護人民群眾的根本利益，最終達(dá)到促進社會公平，保持整體社會秩序良好。
對于當(dāng)前要重點抓好的8項工作之一的基層管理工作,明確要進一步加強和完善基層社會管理和社會服務(wù)體系，通過對基層加大人力、財力、物力的投入，一方面可以夯實基層組織的基礎(chǔ)、整合基層組織的資源、壯大基層組織的力量、強化基礎(chǔ)組織的工作，從而達(dá)到強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治的作用和服務(wù)功能，建立健全新型的完備社區(qū)管理和服務(wù)體制。進一步加強社會組織的管理職能，使得使得非公有制經(jīng)濟的組織管理和服務(wù)員工的社會責(zé)任體系更加明確，進而推動社會組織力量健康快速有序發(fā)展。
在構(gòu)建和諧社會的大方針指引下，維護基層社會的穩(wěn)定大局早已潛移默化地滲透到法院工作的方方面面。政策與“提法”的轉(zhuǎn)變，一方面確實對基層法院的運作構(gòu)成了制度上的制約，另一方面，也為基層法院靈活利用政策提供了源源不斷的話語資源。以前講依法治國，強調(diào)司法獨立，從上到下層層加碼，一步步轉(zhuǎn)換話語，到了基層法院就落實為“當(dāng)庭宣判率”這樣的法官績效考評指標(biāo)；而現(xiàn)在提倡和諧社會，穩(wěn)定為先，
“當(dāng)庭宣判率”又讓位給了“調(diào)解結(jié)案率”。除了刑事案件，幾乎沒有不能調(diào)解的案子――行政訴訟不適用調(diào)解，但可以“協(xié)調(diào)”一由政府出面協(xié)調(diào)。司法調(diào)解不僅和人民調(diào)解、行政調(diào)解、調(diào)解一起被納入到了“社會治安綜合治理”系統(tǒng)，而且還創(chuàng)造出了“訴前調(diào)解、立案調(diào)解、委托調(diào)解、邀請調(diào)解”等一系列貫穿民商事審判全過程的調(diào)解機制。審判庭的法官們現(xiàn)在也都有了很強的“全局意識”：以前提倡審判獨立，要求嚴(yán)格適用法律，保證法律效果，審判庭是輕松了，但許多案件判下來都是空判白判，很難執(zhí)行，等于把包袱都甩給了執(zhí)行庭。執(zhí)行不力，再碰上當(dāng)事人上訪鬧事，“賣判決書”，造成不良影響，釀成“”，上面的領(lǐng)導(dǎo)可是要拍桌子的。所以說，現(xiàn)在廣泛適用調(diào)解，注重當(dāng)事人實際履行能力，強調(diào)社會效果，也確實是法官們不得不然的選擇。
績效考核是現(xiàn)實的壓力，但并不是說法官就因此一味無原則地“強制”調(diào)解，而是長期積累的司法經(jīng)驗與大面積的“執(zhí)行難”問題已經(jīng)使他們養(yǎng)成了一種思維習(xí)慣，即將執(zhí)行問題前置。無論判決還是調(diào)解，都以化解糾紛、解決問題為第一要務(wù)，只不過調(diào)解的靈活性比較強而已?；鶎臃ü倌玫揭粋€案件，在了解了基本的案情之后，首先關(guān)注的就是雙方的身份、職業(yè)、收入、家庭狀況與社會關(guān)系，抽象的平等訴訟主體在他們眼中迅速轉(zhuǎn)化為基層社區(qū)中某種具體類型的人(“放高利貸的”、“黑摩的司機”、“外來農(nóng)民工”等等)，從而對他們的訴求、實際履行能力以及圍繞審判可以動用的社會資源――包括一些符號資本――有了一個基本的預(yù)判。法官替當(dāng)事人雙方都“著想”過了之后，才本著“能拿到多少算多少”的宗旨，以此為指導(dǎo)開始選擇進一步的糾紛解決方式或判決尺度――“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”。如果當(dāng)事人堅持不適用調(diào)解，很有可能最終還是會拿著一份無法兌現(xiàn)的判決書走進執(zhí)行庭，接受執(zhí)行庭法官關(guān)于執(zhí)行和解的“教誨”。
以這個基層法院所受理的大量的交通事故賠償案件為例，官司能打到法院，有很多情況都是因為肇事車輛手續(xù)不全――“黑車”或“黑摩的”，一方或雙方都沒有保險，并且最重要的是，這“黑車”或“黑摩的”可能還是一家老小糊口謀生的工具，除此再無其他可供變賣的財產(chǎn)。如果考慮嚴(yán)格依據(jù)侵權(quán)責(zé)任歸屬，判決不能解決問題一“要錢沒有，要命一條”，法院就只有居中調(diào)解。但如果受害方有保險，法官甚至?xí)贿叀败浻布媸钡囟酱僬厥路较朕k法弄錢，一邊協(xié)調(diào)說服受害方多承擔(dān)些責(zé)任，從而可以通過判決從保險公司那里多拿到些理賠。所以說，無論判決或調(diào)解，化解糾紛的考慮總是壓倒嚴(yán)格的法律責(zé)任判定。
這不禁會使人越過“書本上的法律”，將視野投向廣袤的基層社會。“道路通向城市”，連接城市的是寬闊平整的現(xiàn)代化公路，但這些交通動脈還連接著如毛細(xì)血管般密布的鄉(xiāng)村土路。我們已經(jīng)過了先生談及的鄉(xiāng)下人進城“不明白怎樣應(yīng)付汽車”的年代，各種現(xiàn)代化交通工具也早已風(fēng)馳電掣般地穿行于城鄉(xiāng)的大街小巷，但是在基層社會，卻很難說已經(jīng)擁有了配套健全的交通和車輛管理系統(tǒng)與社會保險機制，來駕馭、控制和分擔(dān)現(xiàn)代交通的風(fēng)險。法律文書中“平等的民事主體”在利用各種易得的現(xiàn)代化機器作業(yè)時造成了一些現(xiàn)代的“侵權(quán)類型”，但他們的身份、社會法律關(guān)系與責(zé)任能力卻可能還是“前現(xiàn)代”的――需要法官來“剪裁事實”，所造成的損害也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個裸的“自然人”的承受能力。如果沒有保險之類的社會機制來分擔(dān)風(fēng)險，“人禍”亦是一場“天災(zāi)”。因此，在這樣一個來得太早的“風(fēng)險社會”中，現(xiàn)代侵權(quán)法的施行不僅找不到一個基本的平面――缺乏均質(zhì)化的現(xiàn)代社會“責(zé)任主體”，甚至還可能遭遇“同命不同價”的尷尬。因此，基層法院所能夠提供的“司法救濟”，究竟是強調(diào)形式化的“司法”，還是著眼于實質(zhì)性的“救濟”?的確成了一個問題。
再以“司法救助制度”為例，我們所在的這一基層法院在當(dāng)?shù)卣^為充裕的財政支持下，推行一種特殊的“司法救助制度”。這并非一般意義上減緩免交訴訟費的便民舉措，也并非逐漸開始推行的刑事被害人國家救助制度，而是一種類似于“執(zhí)行救助基金”式的制度，即對生活極度困難或急需醫(yī)療救治、被執(zhí)行人又無力履行判決的申請執(zhí)行人進行經(jīng)濟救助或救急資助。但是，這一本來無可厚非的救助機制卻在實際施行的過程中發(fā)生了一些微妙的變化。無論是交通事故，還是工傷賠償，需要救助者都不在少數(shù)。執(zhí)行庭的走廊里每天都是人來人往，但究竟是哪些申請人從中獲益了呢?在翻閱了上半年所有的申報材料之后，就會發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)受益的申請執(zhí)行人都是“上訪大戶”，基本上都有越級上訪、直奔北京的備案紀(jì)錄。大概是當(dāng)?shù)鼐值奖本╊I(lǐng)人領(lǐng)怕了，市領(lǐng)導(dǎo)的政績本上也扣了不少分，所以才由市政法委牽頭(作為司法救助基金的最終審批者)，市財政撥款，通過司法救助的形式來真正做到“息訴罷訪”：往往是申請人在執(zhí)行庭法官的指導(dǎo)下起草一份申請書，不論實際判決賠償10萬還是20萬，每筆救助款最多都不能超過一定限額，一般情況批下來也就是兩三萬元，但必須簽協(xié)議按手印，保證就此結(jié)案永不追究，更重要的是，保證不再上訪鬧事。因此，只有那些將司法過程中的“執(zhí)行難”問題“鬧”成一個事關(guān)穩(wěn)定大局的政治問題的申請人，才有可能優(yōu)先進入司法救助者的視野。
雖然“司法救助基金”的數(shù)額在逐年增加，但是剛過7月，這一年的救助款基本上就快用完了?！懊髂赀€得向財政申請追加20萬”，執(zhí)行庭的庭長不禁感嘆，“我們是做好事，但不宣傳，申請人一般也不能問這筆錢的明確來歷?！钡拇_，等于是一紙打了折的判決書，最終還要在上訪的壓力下由財政“埋單”，個中的曲折與無奈，能宣傳嗎?
治理不循法律，重要的是福柯意義上
的“安全配置”。正如之前的研究早已揭示的，“行動中”而非“書本上”的基層法院，在中國現(xiàn)階段主要著眼于糾紛解決，而非規(guī)則之治。因此，并非是法院要提供打折的公共產(chǎn)品，而是如果不打折變通的話，明顯感覺，轉(zhuǎn)型時期社會結(jié)構(gòu)中某些脆弱的部分就承受不起――不是打折品，就是奢侈品。如果我們可以把基層法院這種處處以穩(wěn)定為先，靈活運用多元化糾紛解決機制“擺平理順”問題的運作模式稱之為基層司法的“治安化”；那么，基層司法的“治安化”就不僅僅是為了“保一方平安”，拔高一點，同時也是服務(wù)于現(xiàn)代民族國家構(gòu)建與民族崛起的“穩(wěn)定大局”――“全國一盤棋，穩(wěn)定壓倒一切”?；鶎臃ㄔ旱娜粘９ぷ饕脖仨氹S時與中央和上級的步調(diào)保持高度的一致。臨近奧運，刑庭的法官和政法委的同志們都很忙碌，籌備著在空曠的市政府廣場召開公審公判大會――“迎奧運，保平安”。執(zhí)行庭的工作反倒輕松了許多，特殊時期為防止激化矛盾，上面指示，執(zhí)行庭“不能有大動作”，強制執(zhí)行這塊的工作基本上都停了。不唯如此，每年趕上國慶春節(jié)、全國兩會召開、省市人代會黨代會前后，一年有四個月左右的時間，執(zhí)行庭都處于半歇業(yè)狀態(tài)，大部分“敏感”案件都停辦了。但維護穩(wěn)定大局下的這種“輕松”都是暫時的，都是不輕松的，在執(zhí)行期限的壓力之下，一方面要防止案件持續(xù)積壓，一方面還要在數(shù)字上保證每年度的“執(zhí)結(jié)率”穩(wěn)定上升。
執(zhí)行難與合法性
“縣級市”這種行政建制，本身就隱含著一定的動態(tài)屬性，意味著一定的工業(yè)化發(fā)展程度與城市化轉(zhuǎn)型步伐。在縣域經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的長三角地區(qū)，這一點尤為明顯。在發(fā)達(dá)貫通的現(xiàn)代化高速公路兩旁，你會發(fā)現(xiàn)，連接縣與縣的并非是西部地區(qū)常見的廣袤農(nóng)田，而是鱗次櫛比的開發(fā)區(qū)與廠房，商品批發(fā)城與交易中心；農(nóng)地在逐漸減少，高樓在日益增多；江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的風(fēng)景依舊，只不過更多的是出現(xiàn)在路旁巨幅的旅游廣告牌上。
這就呈現(xiàn)出一幅不同的基層司法背景。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的糾紛形態(tài)正在逐漸退隱，代之而起的除大量的民間借貸、合同糾紛、金融債務(wù)，還有日益棘手的城建環(huán)保、拆遷補償與勞資矛盾；傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中人們安土重遷，“生于斯，長于斯”，現(xiàn)在人員財產(chǎn)流動頻繁，執(zhí)行庭法官日伏夜守，卻還是堵不到“老賴”；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會文字不必下鄉(xiāng)，現(xiàn)在執(zhí)行庭的法官們考慮的卻是打報告請示批準(zhǔn)“短信送達(dá)”，先解決法律文書“送達(dá)難”的問題；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會靠的是“維系著私人的道德”(語)，現(xiàn)在執(zhí)行庭的法官們卻整日巴望著所謂的信息化管理、全國聯(lián)網(wǎng)的“社會信用體系”；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中靠添丁加口來壯大家族，現(xiàn)在執(zhí)行庭的法官卻要東奔西跑地為計生委收罰款。如果涉案的是市里重點扶持的“龍頭企業(yè)”、“利稅大戶”，執(zhí)行庭的案子可能就更難辦了。
“科學(xué)發(fā)展觀”是高蹈的遠(yuǎn)景，地方政府的GDP生存邏輯才是具體的現(xiàn)實。“為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航”，在很大程度上依然是許多基層法院所面臨的一個基本的制度約束。現(xiàn)在基層法院辦案受到政府直接干預(yù)的情況的確是越來越少，但法院整體的工作和發(fā)展還是不可避免地要受當(dāng)?shù)卣闹萍s，服從服務(wù)于當(dāng)?shù)卣墓ぷ鞔缶?。我們所在的這
基層法院辦案經(jīng)費不是問題，辦公條件也得到了很大改善，但這個縣級市每年的財政收入以及它在全國百強縣中的排名，依然是法院的領(lǐng)導(dǎo)不能不關(guān)心的問題。
發(fā)展經(jīng)濟靠的是招商引資，招商引資靠的是政策優(yōu)惠，項目的審批、立項、建設(shè)、投產(chǎn)，有“綠色通道”一條龍服務(wù)，土地、工商、稅務(wù)、城建、環(huán)保等等一系列部門都密切配合。法院作為司法部門雖然不會直接參與――法院和公安一樣，只是負(fù)責(zé)保證經(jīng)濟發(fā)展所需要的“穩(wěn)定環(huán)境”，但亦不能自絕于為政府招商引資、發(fā)展經(jīng)濟降低交易成本的這樣一個“場域”。在當(dāng)?shù)赝恋貎洳蛔愕那闆r下，投資辦廠需要土地；招商引資有必要重塑城市形象、“打造城市名片”，所以舊城改造也需要土地；級差地租形成，外來人口增多，房地產(chǎn)開發(fā)還是需要土地。推民房起高樓似乎成了當(dāng)下經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)之途，似乎任何東西都抵擋不住開發(fā)商轟鳴的推土機。這一過程中，如果有“釘子戶”到法院告狀，基層法院要么因為“受案范圍”的緣故不敢受理，要么受理之后幫助政府從中“協(xié)調(diào)”――但法律規(guī)定，行政訴訟期間不中止強制拆迂的行政裁決的執(zhí)行。
經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生一些糾紛在所難免，個別判決的執(zhí)行遇到一些阻力也屬正常，但如果執(zhí)行庭里涉及建筑承包糾紛的待執(zhí)行判決越堆越高，執(zhí)行庭一次次為農(nóng)民工討薪的行動都差不多全體出動、大動干戈，那就恐怕不僅僅是“執(zhí)行難”的問題了。不唯如此，從社會轉(zhuǎn)型的角度而言，因為漸次被納入到現(xiàn)代社會系統(tǒng)中的“責(zé)任主體”尚未最終定型，“歷史遺留問題”不斷累積，所造成的一個后果就是法律主體身份模糊混亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“多方籌措資金改善辦公條件”，國企改制分流，“掛靠企業(yè)”剝離，事業(yè)單位“法人化”過程中所產(chǎn)生的林林總總的糾紛，往往也都是“找不到管事負(fù)責(zé)的主兒”(馮象：《政法筆記》，江蘇人民出版社2004年版，第69－70頁)?；鶎臃ㄔ簣?zhí)行庭一次次清理積案的“專項行動”，都需要黨委、政府、公安、工商、銀行、勞保等等其他系統(tǒng)的配合協(xié)作，“重拳出擊”，方能收到一定的成效。
基層法院既然無力觸碰體制性的司題，所以也就只能如滅火隊一般著眼于個案的“擺平理順”。這個法院執(zhí)行庭每年70％－80％的“執(zhí)結(jié)率”中，一般都包含三種執(zhí)結(jié)形式：執(zhí)行完畢、雙方和解或申請人自愿放棄。真正全額執(zhí)行完畢的案件可謂少之又少，至少有一半的案件并非“案結(jié)事了”，而是“不了了之”。因此，與其說“執(zhí)行難”是一個社會問題，強調(diào)“執(zhí)行難”問題的徹底解決需要社會各系統(tǒng)之間的協(xié)作配合；不如反過來說，轉(zhuǎn)型時期諸多無法解決的社會矛盾、“歷史遺留問題”都需要“執(zhí)行難”這一法治話語的修辭來推脫、回避與掩飾。因為坦白言之，轉(zhuǎn)型時期許多復(fù)雜的矛盾)中突可能永遠(yuǎn)都無法得到實質(zhì)性的解決，但是又必須將這些矛盾糾紛化約為一個“執(zhí)行難”問題，在形式上找到一個紓解社會壓力的出口。一方面，“司法獨立”的法院像海綿一樣吸收大量的社會糾紛一“有糾紛找法院”、“司法是社會正義的最后一道屏障”；但另一方面，作為“政府”之一部的法院又像一塊絕緣體，為政府“排憂解難”，替政府隔離和分擔(dān)著合法性的壓力――問題還沒有得到解決，是因為“執(zhí)行不力”、“執(zhí)行難”，是法院的問題。
一、以點帶面，推動智慧街道建設(shè)。
以小區(qū)智慧小區(qū)建設(shè)為試點，進一步完善街道基層治理指揮中心功能，優(yōu)化智慧小區(qū)建設(shè)流程，控制建設(shè)成本，并主動對接有智慧小區(qū)建設(shè)資質(zhì)和能力的企業(yè)，參與智慧小區(qū)管理平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能研發(fā)、推廣運用等，通過爭取上級資金、統(tǒng)籌本級預(yù)算、眾籌社會資金等方式，在實現(xiàn)安置小區(qū)智慧管理的基礎(chǔ)上，逐步向商業(yè)小區(qū)推廣，逐步打造“街道總控、社區(qū)樞紐、小區(qū)節(jié)點”的“智慧街道”。
二、完善功能，提升智慧服務(wù)水平。
引導(dǎo)小區(qū)群眾熟悉智慧管理的同時，通過投放智慧售賣機、升級手機APP功能、配套可穿戴設(shè)施設(shè)備等方式，完善家政服務(wù)、自助購物、特殊群眾關(guān)愛、黨員學(xué)習(xí)等功能，并爭取人社、司法、衛(wèi)計等部門支持，鏈接就業(yè)招聘、醫(yī)療服務(wù)、法律援助等功能，拓寬“智慧平臺”功能。
三、結(jié)合線下，增強公共服務(wù)效能。
將智慧街道、智慧小區(qū)建設(shè)與安全環(huán)保、重點事件、疫情防控等工作結(jié)合起來，發(fā)揮智慧管理平臺優(yōu)化信息分析、快速預(yù)警、人員調(diào)度等優(yōu)勢，整合一批熱心志愿服務(wù)、關(guān)心公益事業(yè)的社會組織或志愿者隊伍，增強基層社區(qū)及志愿者、社會組織在處置突況、應(yīng)對公共事件、提升公共服務(wù)等方面的效能。
四、挖掘潛力，做強社區(qū)社會企業(yè)。
將“智慧小區(qū)”建設(shè)及推廣作為社區(qū)社會企業(yè)發(fā)展的有效措施，扶持街道2家“黨建+”物業(yè)公司參與商業(yè)小區(qū)（綜合體）、企事業(yè)單位物業(yè)管理服務(wù)，培育孵化一批提供家政服務(wù)、便民生活等領(lǐng)域的社區(qū)社會企業(yè)或社會組織，在方便服務(wù)群眾生活、拓寬社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展渠道的同時，反哺安置小區(qū)、“三無小區(qū)”管理以及公共服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)、社區(qū)群眾活動等。
