時間：2023-08-01 17:39:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理的特征，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【論文摘要】不同行業的 企業 有著不同風格特征的公司治理文化,而企業獨特的公司治理文化又決定著其進入新行業的成敗。公司治理文化與企業的行業選擇之間存在著相互影響,并且公司治理文化對企業的行業選擇有其自身的作用機制。企業應該綜合考察其所處行業的內外部特征并將其運用到公司治理文化的管理中去,公司治理文化的行業特征研究具有重大意義。
不同行業的企業有著不同風格特征的公司治理文化,而企業獨特的公司治理文化又決定其進入新行業新領域的成敗。因此,對公司治理文化行業特征的研究,不但具有理論意義,更具有現實意義。
一、公司治理文化與企業行業選擇的相互影響
1、公司治理文化對企業行業選擇的影響
(1)行業結構需要一定的管理技術系統支持,這個系統與公司治理文化模式的管理技術系統是否切合,直接影響企業在行業中持續 發展 的技術能力。行業選擇之所以要考慮與公司治理文化模式相契合,一個重要的原因就是:如果所選擇的行業的管理技術系統與公司治理文化模式的管理技術系統不切合,它就很難為股東、董事、監事和管理者等公司治理的參與成員所接受和學習,行業優勢也會因此而難以形成。
一個企業的公司治理文化,是參與公司治理的成員所擁有的經過反復整合已經模式化了的行事方式,這種方式過去曾卓有成效地適應了一定的生存環境,經過長期相傳,又形成了一種相對固定的東西。在這個模式化的體系中,包含著一定特質的管理技術系統并以此為基礎構成了一定的治理文化。公司治理文化模式的管理技術系統不僅是指物質的管理工具,而且是指特定的管理 藝術 。每一個公司治理文化的管理技術系統都有某種獨特的素質,我們所說的模式化的東西,就是指這種特質。它的穩定性表現在:即使人們具體使用著的管理工具改變了,它還會繼續存在于新的管理工具當中;甚至當人們采用其他公司治理文化傳來的管理工具時,這種模式化了的特質也會借助其文化的慣性力量體現在其采用的過程中。
正是由于一個公司治理文化模式的管理技術系統具有這樣的整合力量,一個企業的行業選擇所要求的管理技術系統如果與之切合,就能得到一種可持續開發的管理技術支撐。反之,如果一個企業的行業選擇與公司治理文化模式的管理技術系統是完全隔絕的,就意味著企業在采用新的管理技術的同時還要學會放棄既有的模式化了的管理技術能力,使自身已經熟悉并且熟練了的生存手段失效。這意味著處在行業轉換當中的人們要承受雙重的壓力:一方面是學習、理解和掌握新的管理技術系統;另一方面是放棄業已成熟了的管理技術能力。這樣的行業調整與轉換,無疑會造成一種文化的斷裂,給企業的生存與發展帶來極大的困擾。這種困擾包括幾個方面:一是既有的管理技術和經驗突然失靈,造成它們的浪費和流失;二是學習和掌握新的管理技術又缺乏足夠的時間和必要的條件基礎;三是由于沒有相應的知識背景和信仰背景,不僅是學習和模仿異質公司治理文化中的管理技術與經驗很難,而且即便是學,這些技術和經驗也很有可能在仿效過程中耗散和變形。因此,將一個公司的行業選擇植根于企業的公司治理文化模式之中,盡可能使兩個管理技術系統相契合,使行業結構的調整過程同公司治理文化的轉型保持動態的一致對行業結構的發展具有重要的意義。
(2)優勢行業形成需要一定的社會人文環境,而公司治理文化模式正是這一環境的內在基礎或內在模式。一個企業公司治理文化的價值系統、道德觀念等,通過對人的行為和心理的支配,會直接或者間接地影響行業的發展,畢竟任何行業活動都是人的活動,而人又都是被打上了文化烙印的人。因此,一個企業的行業管理制度如果與其治理文化相切合,這個管理制度的有效性即它的 經濟 、社會功能的實現就有了深厚的基礎。就公司治理體系來看,行業選擇的合理與否,一個重要的標志就是看它能否將一個企業內外部的人力、財力等所有資源激活并將其有效組織起來推動行業的開發與發展。
2、企業行業選擇對公司治理文化的影響
公司治理文化主要受到四個因子的影響,即專用資本所有者權益保障因子、創新與開放因子、制度規范性因子和社會責任因子[1]。公司治理文化通過將重心放在不同因子上達到資源配置最優化,而這種配置恰恰受到企業所在行業的強烈影響。
公司治理文化行業特征是適應企業生存需要而產生的。伴隨著企業的產生,其長期生存所必須的基本假設就存在于企業員工和所有者之中,之后這些假設成為公司治理文化的一部分。這一觀點與schein的見解相一致,他解釋了成功的行為如何制度化進而轉化為企業價值,最后成為潛在的假設[2]。表現在行業影響方面,企業必須適應行業所要求的某些假設才能生存。與行業驅動假設相適應的行為也會導致成功的結果。這樣一來,正如schein描述的那樣從成功經驗中提取處理的價值觀和假設凝結為公司治理文化的組成部分。一旦行業驅動假設不為企業廣泛共享,那么其行為將與行業市場基本要求發生沖突并威脅企業生存。社會學家還從制度理論的角度對組織與其環境之間的關系進行了廣泛的討論。組織的制度環境是指那些組織必須遵守的成文和非成文的規則,只有這樣才能保證組織的合法性、生存和繁榮。從本質上講,它們反映了特定制度環境中成員的信念、價值觀和規范。因此,行業文化也可以看作是公司治理制度價值觀和信念的組織表現之一。
二、公司治理文化對企業行業特征的作用機制
與其他管理手段相比,公司治理文化的形成更加依賴于作用效果。文化以假設和相關價值觀的形式介入外部環境和內部權力與控制的分配,經過市場競爭的檢驗,只有與其所處行業環境相融合的部分才能生存和發展。當然,它們之間的聯系是松散的,因而對于管理者來說仍然存在相當大的選擇空間。在此基礎上,企業表現出不同的戰略、結構和流程。公司治理文化作用既包括與如何管理有關的內部控制導向信念,也包括與如何競爭有關的外部導向信念[3]。公司治理內部控制的組成部分莫過于公司治理文化和制度規范,由于企業行業差異,兩者及其內部之間的作用重心也應該有所不同;外部導向包括處理外界環境所帶來的風險等。不同的行業因其本質假設差異內所隱含的風險顯然不同,如行業退出壁壘高的行業風險高于對應低的行業、顧客偏好差異及變化大的行業風險高于對應低的行業等。更重要的是行業特征風險本身將對企業如何處理問題產生重要的影響。出于行業驅動文化研究的需要,相應的行業分類系統也有待于發展。過去的行業分類主要集中在財務、就業量及產出等特征上。其實,除了上述特征外,員工技術含量、顧客偏好、產品競爭范圍、行業成長等都構成了行業文化驅動的重要特征。
1、文化內部控制導向行業特征
首先,我們將內部控制要素區分為正式控制和社會控制機制。正式控制包括結果控制和行為控制(或者說流程控制),通過它可以對結果和行為進行評估、激勵和獎賞進而影響人們的行為方式。企業內部的正式控制還可以分為等級控制和合同控制。合同控制更多依賴于 法律 ,等級控制更多依賴于制度。合同控制易于理解;等級控制指組織內部所采取的控制,它建立在權威的基礎上,包括命令和評估績效。配置公司治理結構中各機構的成員、會議、政策和程序都是等級控制的一部分。不管控制的目標是在于界定特定的績效(產出控制)還是特定的過程(行為控制),在這種控制之下往往會導致道德、責任或者是競爭意識的缺乏。并且正式控制還被認為有礙于信任的發展。
相比之下,社會控制通過“軟”方法引導合意行為,更多地考慮影響他人行為。社會控制基本假設是人們可以最終決定自身的行為:通過社會化和一致的決策流程、強大的價值共享,員工將更加忠于企業;通過建立共同的文化和價值觀減少組織成員之間目標差異,以達到影響員工行為的目的。這種影響只有在共享目標、價值觀和規范時才能產生作用。也就是說,社會控制只有通過公司治理文化這一紐帶才能發生作用。在長期社會控制的基礎上,企業之間價值共享還能進一步增強企業內部的信任關系。此外,社會控制還為參與公司治理的成員提供相互支持的氛圍從而增進企業內部的相互理解[4]。盡管社會控制存在正式控制所不具備的種種優點,但是社會控制并不排斥正式控制,相反社會控制必須以健全的正式控制為基礎。
其次,我們必須認識到最優的內部控制機制是由任務的特征決定的,也可以說成是控制機制情境適應性。即:在任務特征和控制機制之間存在適應性。對控制機制的選擇取決于任務的兩個特征:知識可傳遞性和結果的可測性。知識可傳遞性指管理者對整個知識傳遞過程能夠理解的程度。結果可測性是指以客觀、精確的方式對結果進行評估的能力。結果控制對于高可測性和知識傳遞性較為適應,而行為控制則恰恰相反。當兩個緯度都較低時(如非常規問題和創新等),社會控制(對應于公司治理文化)相對于正式控制(對應于制度)為最佳。
任務的行業特征,包括行業知識密集度(尤其是隱性知識)和行業內企業信息對稱程度對內部控制的選擇都能夠產生重要的影響:知識的可傳遞性取決于知識符號化和標準化程度特征,這與企業的知識密集性及其知識類型是密不可分的。
2、企業行業文化外部導向特征
公司治理文化外部導向也即公司治理行為對環境的適應性,來自于公司治理理念與外環境的整合。在這一過程中會產生企業公司治理獨特的行為模式,這種獨特的行為模式系統能夠反應公司治理文化的個性、特殊性和生命力。對公司治理文化具有重要影響的行業競爭環境根據其復雜和動態程度可以進一步細化為三個緯度[5]。
(1)產品市場的集中度和復雜性(所在競爭環境的企業數量和差異性)。企業運作的競爭形勢對其公司治理文化的發展是一個非常重要的影響緯度。企業相對數量(行業集中度)決定了企業所處的市場結構,可以從完全壟斷到完全競爭。毫無疑問,完全不同市場結構之下的公司治理文化將存在顯著的差別。
(2)穩定性或者動態性(行業環境的變化程度)。行業環境的穩定性或動態性對 企業 價值觀和基本假設有重要影響。如:在高技術行業中,企業所處高度變化的環境促使個體充分發揮他們的創造性,積極行動解決問題。企業最大的需求是創造力和快速開發能力。相比之下,在穩定的市場中企業的行為標準涉及到人際關系、組織之間的相互依賴以及人力資源的 發展 和穩定。
(3)成長性(企業所處行業的成長速度)。行業成長性能夠影響企業承擔風險創新能力與組織管理和行為,而這些都將反映在公司治理文化中。行業高速成長則意味著更大的不確定性,同時高行業成長還會影響員工穩定性、潛在創新資源。這些都會增加企業對人力資源的重視程度。相比之下,在低成長行業的企業中更加傾向于依靠正式控制如政策、程序來指導員工的行為。許多實證研究表明,行業成長與其技術進步密不可分。新的技術和方法能夠減少不確定性并增加行業內企業的生產能力。反過來說,在高度成長的行業中企業將經歷資源充沛、利潤持續增長和大量的機會并進一步促進技術創新。在行業成長性方面,我國企業具有明顯的自身特征。自1979年起,除了為期不長的打斷之外,我國一直保持著高速增長。 經濟 高速增長的同時也必然是絕大多數行業的高度成長。企業經歷了前所未有的機遇。客觀地講,我國的企業遠沒有經歷過像早期西方資本主義社會自由的而又殘酷的大范圍的激烈競爭的時代,大多數企業并不具備成熟的公司治理文化,其中包括適應高度成長的公司治理文化。一般來說,企業起步階段,免疫力都很差,也就是說面臨的風險比較大。盡管如此,企業卻得到了其能力之外的成就。
三、公司治理文化產業特征的現實意義
1、指導公司治理文化的管理方向
我國公司治理文化所處的階段決定了公司治理文化建設和發展過程中必然存在眾多的弊端。公司治理文化不僅僅存在管理手段上的問題,發展方向也非常不明確,特別是在對企業創新性的考慮上常常是有欠考慮。然而,公司治理文化管理具有不同的偏重維度,企業首先必須明白公司治理文化管理的方向性,然后在此基礎上選擇適合自身發展需要的方法。比方說,制造業企業間在一定的程度上存在相似性,它們都更加重視創新和沖突解決,創新能力甚至成為影響企業存在與發展的核心競爭能力,因此企業在制定公司治理文化戰略決策時,必須認真分析其所在的產業對創新的特殊要求,選擇合適的公司治理文化維度及管理方法以達到事半功倍的效果。
2、指導公司治理文化變革管理
公司內部和外部環境變化可能同時導致與這相關的假設和價值觀發生相應的變化。但是對于這些變化,管理中也可能會忽視公司治理文化的相應調整。如果這樣的話,新的文化沖突就很可能出現并進一步誘發公司治理活動中的成員的抵觸情緒。于是公司很可能出現公司治理績效下降,由此帶來的壓力會迫使企業改革。但是以過往的經驗為基礎的公司治理文化常常會抵制變化。然而,環境的變化很少導致公司治理文化從假設層次上發生改變,如果這樣的話很可能導致重新構造整個產業。相比之下,公司治理文化在價值觀層次上發生變化是常有的事情,價值觀層次的變化會產生企業改變公司治理文化的壓力,如:新的管理方式、引進具有不同的文化前景的成員顧問等。也就是說存在兩種層次上的潛在力量對公司治理文化產生作用:假設和價值觀。顯然,假設層次的變化對于企業來說更加具有影響力。它可能推翻人們在進行商業運作時下意識的思考和行為方式。企業需要新鮮的血液促使假設層成功地轉變。價值層面上的革新也存在一定的困難,但原有的成員或許就能夠勝任。當然,組織必須經歷一個再學習的過程,如國企改革前后的公司治理文化的變更,國企改革之前,政府是企業運作的主導力量,隨著產權制度與產權結構的改革,股權結構漸漸多元化,行政干預的力量逐漸減少,企業必須根據自身所處的新情況重新調配公司治理文化的特質。
3、為公司治理制度與公司治理文化配合提供 參考 意見
制度和文化之間存在著密切的關系,首先,通過簡化決策過程,節約交易費用。當公司治理活動中的成員面對錯綜復雜的環境而無法迅速、準確、低成本地作出理性判斷時,他們便會借助于公司治理文化中的價值觀念、倫理規范、道德準則等“習慣”進行決策,從而簡化決策過程。一個企業的公司治理文化一旦形成,它就建立起了自身系統的價值和規范標準,如果公司治理活動中的成員在價值和行為取向上與公司治理文化的系統標準產生悖逆現象,公司治理文化會將其糾正并將之引導到公司治理的價值面和規范標準上來。靠這種協調機制大大降低了交易的成本。其次,減少機會主義,節約監督成本。我們可以通過加強監督和考核以及加大處罰力度等制度安排增加機會主義成本,從而減少機會主義的發生,提高公司治理效率。但這需要較大的監督成本,而公司治理文化所代表的意識形態作為一套價值觀念或認知學識,是公司治理中每個成員都具有的,它的存在可以使人們限制自己的行為,在一定程度上減少“搭便車”現象的發生,從而使人們超出對個人直接利益的斤斤計較,并誘發集體行動。意識形態通過增強個人對于某項制度安排的法理性認同和依賴,能夠淡化機會主義行為。
最后,加強對企業相關各方的激勵。諾思等制度經濟學家認為一定文化作為一種“意識形態”,不僅是減少經濟秩序交易費用的重要制度基礎,更重要的是它對經濟主體創新和進取精神的推動,具有和產權界定匹敵的巨大作用,它可以提供選擇性經濟動力激勵等方面的產出,是有效率的經濟組織的基礎。人作為一種社會存在,除了物質經濟利益之外,還追求安全、自尊、情感、社會地位等社會性需要。公司治理文化具有使公司治理活動中的成員從內心產生一種高昂情緒和奮發進取精神的效應。公司治理文化把尊重人作為中心內容,以人的管理為中心。所以,積極向上的思想觀念及行為準則會形成強烈的使命感、持久的驅動力,成為成員自我激勵的一把標尺。同時一種優秀的公司治理文化也強調股東、債權人、員工、顧客、供應方等相關利益人的利益,它不但加強了對企業相關各方的激勵,而且企業通過創造除物質激勵的其他激勵方式來滿足不同成員的不同需要,從而強化企業各方的合作博弈,成為解決企業相關各方激勵不相容問題的一個有效途徑。
【參考 文獻 】
[1]劉 翌·我國公司治理文化理論與實證研究[j]·浙江大學博士 論文 , 2001·
[2] schein, edgarh,“coming to anewawareness oforganizationalculture”[j]·sloanmanagementreview, 1984, vol·25,issue 2·
[3] chatman, jennifera; jehn, karen a:“assessing the relationship between industry characteristics and organizational culture: how differentcan you be?”[j]·academy ofmanagement journa;l mississippi state, 1994·
關鍵詞 職業教育治理；治理理念；實踐策略；治理模式
中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）31-0078-06
在近年來經濟危機及青年失業率居高不下的背景下，基于通過職業教育解決經濟社會發展中面臨的一系列問題的考慮，發展高效的治理體系成為國際職業教育改革發展的重要目標。2007年，國際大學協會（International Association of Universities）專門召開了主題為“高等教育治理”的國際會議。2008年，聯合國教科文組織（UNESCO）召開了“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，并于2009年主題為“教育治理”的《2009全民教育全球監測報告》。2011年，OECD教育研究與創新中心啟動了“治理復雜教育體系”的研究項目；同一年歐盟《職業教育與培訓的領導力》工作報告。國際社會的相關探索和實踐為職業教育治理提出了很多創新性的理念和實踐思路。
本研究試圖通過對以聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織及德國、瑞士、澳大利亞等重要國際組織和發達國家職業教育治理理念和實踐的梳理，對我國職業教育治理體系的改革提出建議。
一、國際職業教育治理的基本理念
（一）教育治理的基本理念
治理（governance）一詞，由世界銀行于1989年率先使用，已經成為政治和管理領域中使用頻率極高的概念。2008年，聯合國教科文組織（UNESCO）召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，會議特別指出，教育治理主要是指各種公共或私人機構和組織統籌合作、各盡其能，從而實現對公共教育事務更好地進行控制和引導。與傳統意義上的教育管理相比，教育治理的內涵更為廣泛，其不僅包括政府維度的教育行政，更包括非政府機制，特別是各種相關的全球性和區域性教育組織的管理機制，以及它們之間的互補與合作。在此基礎上，UNESCO的《2009全民教育全球監測報告》將“教育治理”作為世界全民教育發展新的關注點。報告提出，教育治理問題是全民教育發展的癥結所在，相關問題主要體現在教育資助治理、學校管理治理、師資治理以及教育治理規劃等方面。優化教育治理與切合實際的教育政策有助于加強問責，擴大參與，促進教育公平。改善教育治理的路徑是，加強教育政策性引導，重視教育投入的數量與公平；學校要保證并提高教育質量，妥善處理公私合作關系；加強教師治理，支持學校發展；在教育治理規劃與發展戰略間形成一體化措施[1]。
2011年，OECD教育研究與創新中心啟動了“治理復雜教育體系”的研究項目，項目指出，所有OECD國家的政府都面臨管理日益復雜教育體系的挑戰，因此，需要發展一種有效的治理體系來應對這種復雜性，并為治理主體提供相關知識，使其作出科學決策。項目指出，從概念的角度來說，治理是指在一種沒有一個單獨主體進行絕對統治的背景下，共同治理社會的過程。教育治理包括國家和機構層面的，對教育政策發展、實施和評估的結構、關系和過程，其由一個復雜的網絡組成，這一網絡包括法律框架、教育機構及其與整個體系的關系、分配給教育機構的經費以及這些經費怎樣以一種有效的方式支出，還有控制和影響相關教育行為的一些不正式結構和關系。
對于OECD國家來說，怎樣在日益復雜性的背景下，實現教育體系的國家目標，是教育治理的關鍵因素。對此，這一項目主要關注如下兩個關鍵環節：治理機制和知識選擇。其研究重點集中在如下兩個問題上：一是什么樣的治理模式對于復雜教育體系是有效的？二是什么樣的知識體系對于實現復雜教育體系的有效治理是必要的？
在此基礎上，如圖1所示，OECD提出了治理的三個關鍵因素：確定優先領域，制定政策發展領域，落實責任，這三個要素都是由非線性模式聯系在一起的獨立現象。這一研究項目主要關注如下三個問題：中央水平的政治決策者怎樣在國家、地區和地方層面設計、組織及實施對教育體系的管理？多個層面的利益相關者怎樣在多層面背景下組織、促進教育政策的實施？中央和地區及地方層面的利益相關者怎樣在對教育體系的管理中進行互相交流[2]？
圖1 OECD“治理復雜的教育體系”項目提出的治理框架
（二）職業教育治理的基本理念
瑞士教育、研究與創新部指出，職業教育與培訓的治理是指將政策、機構和人聚到一起，在多個主體間促進協商過程的一種戰略管理體系。換句話說，每個職業教育與培訓體系的政治治理都是社會和經濟力量共同作用的結果。政策制定者、公民社會和私立部門都對不斷變化的培訓條件實施穩定的影響。職業教育治理體系面臨的最大挑戰是盡早發現各個主體間利益的不平衡，并使職業教育體系適應不斷變化的背景[3]。
非洲教育發展協會（ADEA）認為，職業教育治理需要解決如下三方面問題：政府機構怎樣共同承擔對于職業教育的責任；為促進職業教育與培訓的協調發展及職業教育機構與外部利益相關者間的交流與合作，政府機構設立了哪些國家交流、合作與協調機構；是否形成了對整個國家職業教育總體供給情況的衡量指標體系[4]。更明確地說，職業教育治理體系的關鍵要素包括職業教育職責的分配、交流、合作與協調框架，以及職業教育與培訓體系的一致性和銜接性。
2012年5月，聯合國教科文組織（UNESCO）在中國上海召開了第三屆國際職業教育大會，大會工作報告《職業技術教育與培訓的轉型：培養工作和生活技能》提出，善治是對職業技術教育與培訓系統進行成功改革的一個明確先決條件。職業教育善治的關鍵是如何改進協調，讓廣大利益相關者參與職業技術教育與培訓并且根據充足的信息確定優先事項和確保問責。
總體來看，從概念的角度來說，“治理”是指市場在資源配置中起決定作用條件下，多元利益主體圍繞共同目標協調互動的過程。區別于傳統自上而下、一元單向的政府“管理”理念，治理的要點在于多元主體合作共治，各主體通過平等協商達成一致目標及行動方案。因此，在治理理論視野中，不僅要求中央政府而且要求地方政府、各級教育行政官員、職業教育專家、行業企業、學生家長及社會各界都參與到職業教育決策之中。
二、國際職業教育治理的模式與實踐策略
（一）國際職業教育治理的主要模式
根據目前相關學者的研究，西方公共教育治理經歷了“規制型”“市場型”“服務型”三種治理范式的演變，每種范式在治理理念、治理結構、治理工具、治理能力方面都有所不同。“規制型”治理范式遵循國家邏輯，強調教育公平，主張政府全程控制教育發展過程；“市場型”強調市場是公共教育發展的主導力量，只有通過市場競爭和激勵，才能提高教育績效，并提供多樣化的教育服務；“服務型”治理范式強調通過政府、市場與公民社會三者之間的有效互動，逐步建立一種新型的公共教育市場，嚴格界定政府在公共教育領域的干預范圍，通過政府解制以推動非營利組織提供公共教育服務[5]。
圖2 歐洲培訓基金會提出的職業教育多層治理模式
歐洲培訓基金會通過對國際社會職業教育治理實踐的研究表明，基于利益相關者間有效、包容、橫向和縱向交流的多層治理模式，非常有利于增強職業教育與培訓政策和體系的效率、效力、一致性、透明性和落實性。讓一些國家層面之下的實體或地區參與職業教育與培訓的管理，以及確定市場對人力資本的需求，更加有利于促進地區層次的經濟增長，并實現地區勞動力供給與市場需求的匹配。這一模式的具體機制如圖2所示。
圖3 職業教育與培訓的四種治理模式
英國行業協會的研究認為，從實施的角度來說，職業教育治理機制的建立是在職業教育利益相關者及特定主體間建立明確交流及合作機制的過程。這些主體包括政府或教育管理者、教育與培訓機構、勞動力市場和社會合作伙伴（雇主或工人利益組織，如雇主組織或行業協會）等，這些主體的一方是職業學校和教育管理者，另一方是以雇主和員工組織為代表的社會伙伴，其關鍵是在這些主體間形成有效的交流方式。從這一角度而言，如圖4所示，職業教育的治理模式分為如下四種：一是自由模式，其主要特征是利益相關者間的協調機制較弱，職業教育機構和勞動力市場間通過市場信號進行直接反饋；二是計劃模式，其主要特征是職業教育與勞動力市場間的正式聯系或交流較弱，并主要根據國家的相關政策規定進行交流；三是參與模式，主要特征是職業教育的各利益相關者或社會合作伙伴間已經形成特定的交流與作用機制；四是協調模式，主要特征是社會合作伙伴是職業教育更新過程的重要驅動者，并全面參與職業教育的實施。
從實踐的角度來說，研究指出，奧地利、丹麥、德國、荷蘭等北歐國家實施的以“集體技能形成體系”（collective skill formation systems）為特征的協調性治理模式（coordinated model）是最有效的職業教育治理模式，這一模式注重社會合作伙伴對職業教育實施的參與，積極加強相關治理主體間的交流對話。其主要具有如下特征：有效、透明的交流過程；利益相關者（社會合作伙伴：包括政府，以雇主協會、行業協會為代表的社會合作伙伴，職業學校，企業等）間廣泛參與、包容性與合作機制；研究本位的決策過程；開放性、反應性、適應性和靈活性；能夠根據勞動力市場需求的變化，不斷更新、調整職業教育的供給模式、課程和資格等，實現職業學校與勞動力市場需求間的有效匹配。
圖4 德國雙元制職業教育的協調性治理模式
德國波恩大學Werner Eichhorst等對世界范圍內職業教育治理體系進行系統的比較研究后也提出，以德國為代表的雙元制職業教育治理模式運行效率是最高的，具體如圖4顯示。其主要特征包括六個方面：一是課程和教學內容的社會適切性，所有的利益相關者，包括政府、雇主、社會合作伙伴和教育機構都參與到課程開發中。二是與勞動力市場建立并維持密切的合作伙伴關系，建立了雇主對職業教育體系的持續反饋機制。三是職業教育機構獲得了充足的資金支持，具有必備的教學設備設施及受過良好培訓的教師。四是在培訓機構間創立了有效的競爭機制，激勵職業教育機構的有效運行。五是建立了完善、嚴格的資格認證和質量保障機制，能夠維持高水平的教育教學質量。六是職業教育體系是一個開放、逐級晉升的教育路徑，在職業教育機構中獲得的能力和資格與在學術教育路徑中獲得的資格具有可比性，學生可以在兩個體系間實現有效轉換[6]。上述因素也都是高效職業教育治理體系的基本特征。
（二）國際職業教育治理的實踐策略
2008年，聯合國教科文組織召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，在會議最后形成的建議中，為各國改善教育治理、實現更好的教育結果提出了十方面建議：把政府權威部門的教育管理責任下放到地方和個體機構水平上；在利益相關者間建立有效的政策協商機制；形成教育發展的綜合性法律體系；為提高教育質量、促進教育公平配備充足的資源；發展不受政黨政治約束的教育治理體系；把學校作為行動的核心；促進專業治理能力的發展；支持教育專業發展及其收入的提高；增強所有層次利益相關者的聲音；加強伙伴關系的構建。
2008年，澳大利亞技能署《國家職業教育與培訓體系的未來治理》的報告。報告提出，為確保對技能挑戰作出有效回應，在發展有效的職業教育治理體系過程中，需要著重考慮如下幾點：一是形成明確的國家目標和政策領導力，澳大利亞的職業教育與培訓在一個全球競爭的環境下運行，為應對這一挑戰，需要加強一種集體性的國家目標發展，形成國家標準、勞動力規劃、與行業新的合作關系，以及各地區之間的協調發展路徑。二是確定或分析技能需求，形成經費撥款框架。三是有效管理和分配公共經費。四是運用系統的信息進行體系改革和發展。五是建立高質量的國家數據基礎，促進相關決策。六是加強優異性、一致性和無縫的規范管理。行業和消費者參與對于國家培訓體系的主流化、一致性和優異性是非常關鍵的，要通過這一點促進對于職業教育與培訓服務的機會、信心和適切性[7]。
根據相關國際學者的研究，美國職業教育治理的基本架構是：地方教育機構負有治理公共職業教育與培訓的主要責任。但地方教育機構要在州立法和規定的框架下運行，而州的相關立法又受到聯邦立法的嚴重制約。聯邦政府向州提供支持職業教育與培訓發展的資金。為獲得這些資金，州必須向聯邦政府提交相關計劃，明確為實現聯邦法律的目標，怎樣運用這些經費。然后，州再要求地方機構提交運用這些經費的計劃。此外，政府資助之外的技能培訓主要由由聯邦勞工部下設的學徒制辦公室等部門實施[8]。
歐盟用高質量、有效、吸引力和適切性來描述職業教育與培訓的良好發展狀態。歐洲培訓基金會提出，治理與職業教育和培訓政策的總體運行績效高度相關，治理影響相關政策的制定和實施。2011年，歐盟的工作報告《職業教育與培訓的領導力》提出，歐盟職業教育與培訓的治理呈現如下趨勢：職業教育與培訓機構通過一系列廣泛的活動及責任分配合并成更大規模的機構；中央政府的管理職能下放到地區或地方政府、學校委員會或其他利益相關者；努力增強職業教育與培訓機構的自主性；從關注輸入因素（注冊和參與、項目的學制和性質）轉向日益關注質量保障、學習結果或成果[9]。
英國行業及技能協會的研究認為，國際職業教育治理的普遍策略有：一是通過建立行業組織，在雇主、地方政府及教育機構間加強合作伙伴關系，在地區水平上為企業及雇主提供一個參與職業教育的平臺，幫助發展相關的培訓策略，以有效應對地區產業需求。二是建立對職業及相關技能進行認證的明確指標，并使這些指標獲得廣泛認可，從而吸引更多的學習者參與職業教育。三是政府提供對勞動力培訓的經費激勵，加強對與重點產業相對應職業教育領域的投資，鼓勵職業教育機構和大學在重要行業采取集群行動，促進相關行業的創新和就業。四是加強對學生的生涯支持和指導，并使雇主積極參與，幫助學習者實現特定的就業目標。五是政府制定積極的產業發展戰略，把教育及人力資本作為產業發展戰略的一部分，特別重視對中等后職業教育機構的投資。
2012年，UNESCO通過對世界各國若干旨在改善管理的政策辦法進行梳理認為，如下策略是各國職業教育治理的普遍策略：將職業技術教育與培訓納入一項戰略；使利益相關方結成積極的伙伴關系；決定是否下放權力，以及如何下放；審查并改革資歷認證制度；開發質量保障程序；為制定政策改善證據基礎；將政策框架與實施戰略掛鉤，以實現改革。
總體來看，密切聯系企業和地區經濟體，與地區經濟體建立各種形式的合作關系，勞動力組織積極參與職業教育的設計及實施，這些是實現高效職業教育治理的關鍵。
三、結論與啟示
總體來看，雖然各國對職業教育治理概念理解和具體實踐策略上有所差異，但建立社會合作伙伴多元參與的協調性治理體系是國際職業教育改革發展的基本經驗和趨勢。如歐洲培訓基金會認為，“職業教育治理”是基于各個層次的利益相關者參與的、設定目標體系、實施并進行監控的職業教育決策管理的一種模型。職業教育治理的目的在于加強利益相關者之間的相互作用，改進政策的問責制、透明度、一致性、效率和有效性。OECD提出，職業教育治理體系建立的關鍵是職業教育的利益相關者及特定主體建立明確交流及合作機制的過程，其主要特征包括：高質量的教學及培訓水平，積極的產業政策，靈活的培訓和生涯路徑，政府對職業教育的積極投資。根據國際社會的相關經驗，這一高效治理機制建立的關鍵有如下兩個方面：
首先，在政府層面形成明確的法律規定，對職業教育決策或咨詢中相關利益主體的作用給予明確界定，在此基礎上，加強職業教育機構間及其與工作組織、行業企業的交流對話，形成關于未來技能需求的有效、透明、靈活、開放的交流傳遞機制。
其次，從職業教育自身的特征來看，作為與勞動力市場關系最為密切的一種教育類型，行業企業參與是職業教育治理的重要特征，職業教育需要政府、行業、企業、學校四方聯動。行業企業通過什么樣的途徑和平臺來參與職業教育治理，在實質上影響著職業教育從決策到實施的整個過程。因此，準確定位各級政府、高職院校和社會，特別是行業企業在職業教育改革發展中的權責和職能，理順他們之間的關系，是國際高效職業教育治理體系的共同特征。
根據國際社會高效職業教育治理的標準，我國職業教育治理體系主要存在如下兩方面問題：一是仍然以政府的行政管理為主，職業教育的法律保障體系，特別是行業企業等社會合作伙伴參與職業教育治理的機構和制度不健全，沒有形成社會共同治理的基礎；二是職業教育發展的相關基本制度建設不完善，如招生制度、資格框架制度、經費撥款制度、勞動力市場需求預測和反饋制度等，不利于職業教育綜合治理能力的提高。
基于我國職業教育治理體系發展面臨的問題，借鑒國際社會的經驗，現代職業教育治理是一個系統的戰略發展和制度設計方面的問題，必須要有一整套完善的國家政策、制度加以支撐。因此，未來急需設計和建立一整套以法律法規為基礎的，具有強制性、規范性、操作性，保障職業教育科學發展和實施的一系列相應的政策法規和制度安排，促進以行業企業為主導的社會合作伙伴積極參與職業教育治理，以實現社會多元主體共同治理職業教育的格局。
參 考 文 獻
[1]EFA Global Monitoring Report 2008[R]. Paris： UNESCO， 2007： 21.
[2]Governing Complex Education System： Framework for Case Studies[Z].OECD，2011.
[3]Federal Department for Economic Affairs， Education and Research EAER，State Secretariat for Education， Research and Innovation SERI Project Promotion and Development. Call for Tenders for Leading House “VET Governance”[Z]. Bern， 16.9.2013.
[4]ADEA. Governance of Technical and Vocational Education and Training[Z]. Background Document Prepared for the 4th SADC Annual TVET Conference Swakopmund， Namibia 7 to 10 November， 2006.
[5]吳景松. 西方公共教育治理范式變革及其啟示[J].中國教育學刊，2010（11）：10-13.
[6]Werner Eichhorst，Núria Rodríguez-Planas，Ricarda Schmidl，Klaus F. Zimmermann. A Roadmap to Vocational Education and Training Systems Around the World[Z]. December 2012.
[7]Skills Australia. Future Governance of the National Vocational Education and Training System[Z]. 17 September 2008.
本研究試圖通過對以聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織及德國、瑞士、澳大利亞等重要國際組織和發達國家職業教育治理理念和實踐的梳理，對我國職業教育治理體系的改革提出建議。
一、國際職業教育治理的基本理念
（一）教育治理的基本理念
治理（governance）一詞，由世界銀行于1989年率先使用，已經成為政治和管理領域中使用頻率極高的概念。2008年，聯合國教科文組織（UNESCO）召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，會議特別指出，教育治理主要是指各種公共或私人機構和組織統籌合作、各盡其能，從而實現對公共教育事務更好地進行控制和引導。與傳統意義上的教育管理相比，教育治理的內涵更為廣泛，其不僅包括政府維度的教育行政，更包括非政府機制，特別是各種相關的全球性和區域性教育組織的管理機制，以及它們之間的互補與合作。在此基礎上，UNESCO的《2009全民教育全球監測報告》將“教育治理”作為世界全民教育發展新的關注點。報告提出，教育治理問題是全民教育發展的癥結所在，相關問題主要體現在教育資助治理、學校管理治理、師資治理以及教育治理規劃等方面。優化教育治理與切合實際的教育政策有助于加強問責，擴大參與，促進教育公平。改善教育治理的路徑是，加強教育政策性引導，重視教育投入的數量與公平；學校要保證并提高教育質量，妥善處理公私合作關系；加強教師治理，支持學校發展；在教育治理規劃與發展戰略間形成一體化措施[1]。
2011年，OECD教育研究與創新中心啟動了“治理復雜教育體系”的研究項目，項目指出，所有OECD國家的政府都面臨管理日益復雜教育體系的挑戰，因此，需要發展一種有效的治理體系來應對這種復雜性，并為治理主體提供相關知識，使其作出科學決策。項目指出，從概念的角度來說，治理是指在一種沒有一個單獨主體進行絕對統治的背景下，共同治理社會的過程。教育治理包括國家和機構層面的，對教育政策發展、實施和評估的結構、關系和過程，其由一個復雜的網絡組成，這一網絡包括法律框架、教育機構及其與整個體系的關系、分配給教育機構的經費以及這些經費怎樣以一種有效的方式支出，還有控制和影響相關教育行為的一些不正式結構和關系。
對于OECD國家來說，怎樣在日益復雜性的背景下，實現教育體系的國家目標，是教育治理的關鍵因素。對此，這一項目主要關注如下兩個關鍵環節：治理機制和知識選擇。其研究重點集中在如下兩個問題上：一是什么樣的治理模式對于復雜教育體系是有效的？二是什么樣的知識體系對于實現復雜教育體系的有效治理是必要的？
在此基礎上，如圖1所示，OECD提出了治理的三個關鍵因素：確定優先領域，制定政策發展領域，落實責任，這三個要素都是由非線性模式聯系在一起的獨立現象。這一研究項目主要關注如下三個問題：中央水平的政治決策者怎樣在國家、地區和地方層面設計、組織及實施對教育體系的管理？多個層面的利益相關者怎樣在多層面背景下組織、促進教育政策的實施？中央和地區及地方層面的利益相關者怎樣在對教育體系的管理中進行互相交流[2]？
圖1 OECD“治理復雜的教育體系”項目提出的治理框架
（二）職業教育治理的基本理念
瑞士教育、研究與創新部指出，職業教育與培訓的治理是指將政策、機構和人聚到一起，在多個主體間促進協商過程的一種戰略管理體系。換句話說，每個職業教育與培訓體系的政治治理都是社會和經濟力量共同作用的結果。政策制定者、公民社會和私立部門都對不斷變化的培訓條件實施穩定的影響。職業教育治理體系面臨的最大挑戰是盡早發現各個主體間利益的不平衡，并使職業教育體系適應不斷變化的背景[3]。
非洲教育發展協會（ADEA）認為，職業教育治理需要解決如下三方面問題：政府機構怎樣共同承擔對于職業教育的責任；為促進職業教育與培訓的協調發展及職業教育機構與外部利益相關者間的交流與合作，政府機構設立了哪些國家交流、合作與協調機構；是否形成了對整個國家職業教育總體供給情況的衡量指標體系[4]。更明確地說，職業教育治理體系的關鍵要素包括職業教育職責的分配、交流、合作與協調框架，以及職業教育與培訓體系的一致性和銜接性。
2012年5月，聯合國教科文組織（UNESCO）在中國上海召開了第三屆國際職業教育大會，大會工作報告《職業技術教育與培訓的轉型：培養工作和生活技能》提出，善治是對職業技術教育與培訓系統進行成功改革的一個明確先決條件。職業教育善治的關鍵是如何改進協調，讓廣大利益相關者參與職業技術教育與培訓并且根據充足的信息確定優先事項和確保問責。
總體來看，從概念的角度來說，“治理”是指市場在資源配置中起決定作用條件下，多元利益主體圍繞共同目標協調互動的過程。區別于傳統自上而下、一元單向的政府“管理”理念，治理的要點在于多元主體合作共治，各主體通過平等協商達成一致目標及行動方案。因此，在治理理論視野中，不僅要求中央政府而且要求地方政府、各級教育行政官員、職業教育專家、行業企業、學生家長及社會各界都參與到職業教育決策之中。
二、國際職業教育治理的模式與實踐策略
（一）國際職業教育治理的主要模式
根據目前相關學者的研究，西方公共教育治理經歷了“規制型”“市場型”“服務型&rd quo;三種治理范式的演變，每種范式在治理理念、治理結構、治理工具、治理能力方面都有所不同。“規制型”治理范式遵循國家邏輯，強調教育公平，主張政府全程控制教育發展過程；“市場型”強調市場是公共教育發展的主導力量，只有通過市場競爭和激勵，才能提高教育績效，并提供多樣化的教育服務；“服務型”治理范式強調通過政府、市場與公民社會三者之間的有效互動，逐步建立一種新型的公共教育市場，嚴格界定政府在公共教育領域的干預范圍，通過政府解制以推動非營利組織提供公共教育服務[5]。
圖2 歐洲培訓基金會提出的職業教育多層治理模式
歐洲培訓基金會通過對國際社會職業教育治理實踐的研究表明，基于利益相關者間有效、包容、橫向和縱向交流的多層治理模式，非常有利于增強職業教育與培訓政策和體系的效率、效力、一致性、透明性和落實性。讓一些國家層面之下的實體或地區參與職業教育與培訓的管理，以及確定市場對人力資本的需求，更加有利于促進地區層次的經濟增長，并實現地區勞動力供給與市場需求的匹配。這一模式的具體機制如圖2所示。
圖3 職業教育與培訓的四種治理模式
英國行業協會的研究認為，從實施的角度來說，職業教育治理機制的建立是在職業教育利益相關者及特定主體間建立明確交流及合作機制的過程。這些主體包括政府或教育管理者、教育與培訓機構、勞動力市場和社會合作伙伴（雇主或工人利益組織，如雇主組織或行業協會）等，這些主體的一方是職業學校和教育管理者，另一方是以雇主和員工組織為代表的社會伙伴，其關鍵是在這些主體間形成有效的交流方式。從這一角度而言，如圖4所示，職業教育的治理模式分為如下四種：一是自由模式，其主要特征是利益相關者間的協調機制較弱，職業教育機構和勞動力市場間通過市場信號進行直接反饋；二是計劃模式，其主要特征是職業教育與勞動力市場間的正式聯系或交流較弱，并主要根據國家的相關政策規定進行交流；三是參與模式，主要特征是職業教育的各利益相關者或社會合作伙伴間已經形成特定的交流與作用機制；四是協調模式，主要特征是社會合作伙伴是職業教育更新過程的重要驅動者，并全面參與職業教育的實施。 [本文轉自DylW.Net專業提供寫作本科畢業論文和學前教育論文的服務，歡迎光臨Www. DylW.NEt點擊進入DyLw.NeT 第一 論 文網]
從實踐的角度來說，研究指出，奧地利、丹麥、德國、荷蘭等北歐國家實施的以“集體技能形成體系”（collective skill formation systems）為特征的協調性治理模式（coordinated model）是最有效的職業教育治理模式，這一模式注重社會合作伙伴對職業教育實施的參與，積極加強相關治理主體間的交流對話。其主要具有如下特征：有效、透明的交流過程；利益相關者（社會合作伙伴：包括政府，以雇主協會、行業協會為代表的社會合作伙伴，職業學校，企業等）間廣泛參與、包容性與合作機制；研究本位的決策過程；開放性、反應性、適應性和靈活性；能夠根據勞動力市場需求的變化，不斷更新、調整職業教育的供給模式、課程和資格等，實現職業學校與勞動力市場需求間的有效匹配。
圖4 德國雙元制職業教育的協調性治理模式
德國波恩大學Werner Eichhorst等對世界范圍內職業教育治理體系進行系統的比較研究后也提出，以德國為代表的雙元制職業教育治理模式運行效率是最高的，具體如圖4顯示。其主要特征包括六個方面：一是課程和教學內容的社會適切性，所有的利益相關者，包括政府、雇主、社會合作伙伴和教育機構都參與到課程開發中。二是與勞動力市場建立并維持密切的合作伙伴關系，建立了雇主對職業教育體系的持續反饋機制。三是職業教育機構獲得了充足的資金支持，具有必備的教學設備設施及受過良好培訓的教師。四是在培訓機構間創立了有效的競爭機制，激勵職業教育機構的有效運行。五是建立了完善、嚴格的資格認證和質量保障機制，能夠維持高水平的教育教學質量。六是職業教育體系是一個開放、逐級晉升的教育路徑，在職業教育機構中獲得的能力和資格與在學術教育路徑中獲得的資格具有可比性，學生可以在兩個體系間實現有效轉換[6]。上述因素也都是高效職業教育治理體系的基本特征。
（二）國際職業教育治理的實踐策略
2008年，聯合國教科文組織召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，在會議最后形成的建議中，為各國改善教育治理、實現更好的教育結果提出了十方面建議：把政府權威部門的教育管理責任下放到地方和個體機構水平上；在利益相關者間建立有效的政策協商機制；形成教育發展的綜合性法律體系；為提高教育質量、促進教育公平配備充足的資源；發展不受政黨政治約束的教育治理體系；把學校作為行動的核心；促進專業治理能力的發展；支持教育專業發展及其收入的提高；增強所有層次利益相關者的聲音；加強伙伴關系的構建。
2008年，澳大利亞技能署《國家職業教育與培訓體系的未來治理》的報告。報告提出，為確保對技能挑戰作出有效回應，在發展有效的職業教育治理體系過程中，需要著重考慮如下幾點：一是形成明確的國家目標和政策領導力，澳大利亞的職業教育與培訓在一個全球競爭的環境下運行，為應對這一挑戰，需要加強一種集體性的國家目標發展，形成國家標準、勞動力規劃、與行業新的合作關系，以及各地區之間的協調發展路徑。二是確定或分析技能需求，形成經費撥款框架。三是有效管理和分配公共經費。四是運用系統的信息進行體系改革和發展。五是建立高質量的國家數據基礎，促進相關決策。六是加強優異性、一致性和無縫的規范管理。行業和消費者參與對于國家培訓體系的主流化、一致性和優異性是非常關鍵的，要通過這一點促進對于職業教育與培訓服務的機會、信心和適切性[7]。
根據相關國際學者的研究，美國職業教育治理的基本架構是：地方教育機構負有治理公共職業教育與培訓的主要責任。但地方教育機構要在州立法和規定的框架下運行，而州的相關立法又受到聯邦立法的嚴重制約。聯邦政府向州提供支持職業教育與培訓發展的資金。為獲得這些資金，州必須向聯邦政府提交相關計劃，明確為實現聯邦法律的目標，怎樣運用這些經費。然后， 州再要求地方機構提交運用這些經費的計劃。此外，政府資助之外的技能培訓主要由由聯邦勞工部下設的學徒制辦公室等部門實施[8]。
歐盟用高質量、有效、吸引力和適切性來描述職業教育與培訓的良好發展狀態。歐洲培訓基金會提出，治理與職業教育和培訓政策的總體運行績效高度相關，治理影響相關政策的制定和實施。2011年，歐盟的工作報告《職業教育與培訓的領導力》提出，歐盟職業教育與培訓的治理呈現如下趨勢：職業教育與培訓機構通過一系列廣泛的活動及責任分配合并成更大規模的機構；中央政府的管理職能下放到地區或地方政府、學校委員會或其他利益相關者；努力增強職業教育與培訓機構的自主性；從關注輸入因素（注冊和參與、項目的學制和性質）轉向日益關注質量保障、學習結果或成果[9]。
英國行業及技能協會的研究認為，國際職業教育治理的普遍策略有：一是通過建立行業組織，在雇主、地方政府及教育機構間加強合作伙伴關系，在地區水平上為企業及雇主提供一個參與職業教育的平臺，幫助發展相關的培訓策略，以有效應對地區產業需求。二是建立對職業及相關技能進行認證的明確指標，并使這些指標獲得廣泛認可，從而吸引更多的學習者參與職業教育。三是政府提供對勞動力培訓的經費激勵，加強對與重點產業相對應職業教育領域的投資，鼓勵職業教育機構和大學在重要行業采取集群行動，促進相關行業的創新和就業。四是加強對學生的生涯支持和指導，并使雇主積極參與，幫助學習者實現特定的就業目標。五是政府制定積極的產業發展戰略，把教育及人力資本作為產業發展戰略的一部分，特別重視對中等后職業教育機構的投資。
2012年，UNESCO通過對世界各國若干旨在改善管理的政策辦法進行梳理認為，如下策略是各國職業教育治理的普遍策略：將職業技術教育與培訓納入一項戰略；使利益相關方結成積極的伙伴關系；決定是否下放權力，以及如何下放；審查并改革資歷認證制度；開發質量保障程序；為制定政策改善證據基礎；將政策框架與實施戰略掛鉤，以實現改革。
總體來看，密切聯系企業和地區經濟體，與地區經濟體建立各種形式的合作關系，勞動力組織積極參與職業教育的設計及實施，這些是實現高效職業教育治理的關鍵。
三、結論與啟示
總體來看，雖然各國對職業教育治理概念理解和具體實踐策略上有所差異，但建立社會合作伙伴多元參與的協調性治理體系是國際職業教育改革發展的基本經驗和趨勢。如歐洲培訓基金會認為，“職業教育治理”是基于各個層次的利益相關者參與的、設定目標體系、實施并進行監控的職業教育決策管理的一種模型。職業教育治理的目的在于加強利益相關者之間的相互作用，改進政策的問責制、透明度、一致性、效率和有效性。OECD提出，職業教育治理體系建立的關鍵是職業教育的利益相關者及特定主體建立明確交流及合作機制的過程，其主要特征包括：高質量的教學及培訓水平，積極的產業政策，靈活的培訓和生涯路徑，政府對職業教育的積極投資。根據國際社會的相關經驗，這一高效治理機制建立的關鍵有如下兩個方面：
首先，在政府層面形成明確的法律規定，對職業教育決策或咨詢中相關利益主體的作用給予明確界定，在此基礎上，加強職業教育機構間及其與工作組織、行業企業的交流對話，形成關于未來技能需求的有效、透明、靈活、開放的交流傳遞機制。
其次，從職業教育自身的特征來看，作為與勞動力市場關系最為密切的一種教育類型，行業企業參與是職業教育治理的重要特征，職業教育需要政府、行業、企業、學校四方聯動。行業企業通過什么樣的途徑和平臺來參與職業教育治理，在實質上影響著職業教育從決策到實施的整個過程。因此，準確定位各級政府、高職院校和社會，特別是行業企業在職業教育改革發展中的權責和職能，理順他們之間的關系，是國際高效職業教育治理體系的共同特征。
根據國際社會高效職業教育治理的標準，我國職業教育治理體系主要存在如下兩方面問題：一是仍然以政府的行政管理為主，職業教育的法律保障體系，特別是行業企業等社會合作伙伴參與職業教育治理的機構和制度不健全，沒有形成社會共同治理的基礎；二是職業教育發展的相關基本制度建設不完善，如招生制度、資格框架制度、經費撥款制度、勞動力市場需求預測和反饋制度等，不利于職業教育綜合治理能力的提高。
基于我國職業教育治理體系發展面臨的問題，借鑒國際社會的經驗，現代職業教育治理是一個系統的戰略發展和制度設計方面的問題，必須要有一整套完善的國家政策、制度加以支撐。因此，未來急需設計和建立一整套以法律法規為基礎的，具有強制性、規范性、操作性，保障職業教育科學發展和實施的一系列相應的政策法規和制度安排，促進以行業企業為主導的社會合作伙伴積極參與職業教育治理，以實現社會多元主體共同治理職業教育的格局。
參 考 文 獻
[1]EFA Global Monitoring Report 2008[R]. Paris： UNESCO， 2007： 21.
[2]Governing Complex Education System： Framework for Case Studies[Z].OECD，2011.
[3]Federal Department for Economic Affairs， Education and Research EAER，State Secretariat for Education， Research and Innovation SERI Project Promotion and Development. Call for Tenders for Leading House “VET Governance”[Z]. Bern， 16.9.2013.
[4]ADEA. Governance of Technical and Vocational Education and Training[Z]. Background Document Prepared for the 4th SADC Annual TVET Conference Swakopmund， Namibia 7 to 10 November， 2006.
關鍵詞：地方政府 公共服務 治理 績效評估
引言
地方政府承擔著大量地方性公共事務管理和公共產品供給職能，如交通、公共安全、消防、教育、公共衛生、醫療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質上要求地方政府治理應加強公共服務職能、建立多中心的治理結構、提高地方治理的效率等。可以說，地方政府治理績效不僅影響地方公共服務的供給水平和質量，同時影響地方公眾的生活質量、地方公眾對政府的信任、和諧社會建設與社會穩定。因此，加強地方政府治理績效的評估對于提高地方政府治理能力，改善公共服務質量，提高地方政府治理績效具有重要的理論與現實意義。
到目前為止，我國在公共部門的績效評估方面，主要集中政府目標、政府網站及一些職能部門工作績效與公共服務的評價，對于地方政府治理績效評估的研究還比較少。倪星（2007）指出在我國績效評估中存在地方治理過程與績效評估脫節、對績效評估的整體設計和系統過程考察不夠、多種方法的應用尚欠整合、缺乏原創性研究等問題。
地方政府治理的內涵與基本特征
（一）地方政府治理的內涵
自從1989年世界銀行正式使用“治理危機”以來，治理一詞頻繁出現在行政學、政治學和管理學等學科領域，但是對于治理內涵的界定目前還是模糊且不統一的。例如，Kooiman（2003）認為治理旨在解釋社會問題或創造社會機會，建立一套社會規則，為管理活動建立一套標準。我國學者毛壽龍（1998）認為治理是指政府對公共事務管理過程不直接介入，掌舵而不是劃槳。俞可平（2001）認為治理是指在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定為：“在一個既定的范圍內政府與市場、第三部門、公民社會實現合作、協調，以達到合理分配資源、適當處置各種利益、圓滿處理各種關系，從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場、政府與第三部門、政府與公民社會的多重伙伴關系”。楊雪冬（2008）指出治理關注的是權力如何行使，并指出從全球到國家，再到地方以及社區都可以發生治理現象，涉及國家、私人部門以及公民社會等眾多主體。民主、法治、透明、責任、服務、公平、效率、有競爭力等被認為是治理的基本準則。
對于地方治理，鄭志龍（2009）指出地方治理意味著政府與公民社會之間的互動更為頻繁，治理關系也更為復雜。英國學者Bovaird和Loeffler（2007）對把地方治理的定義為：“為了影響公共政策的結果，地方利益相關者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情，而是更多的征求相關利益者的意見基礎上形成的協商管理地方公共事務的民主過程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再僅在政府內部尋找好的管理模式，而是追求外部利益相關者認可價值的管理模式。鑒于此，本文認為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關者意見的基礎上，進行地方性決策、實施地方事務管理、提供地方公共服務的過程。
（二）地方政府治理的基本特征
1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經濟社會的發展，復雜的地方公共事務僅憑借公共機構難以解決，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主體具有多元性，除地方政府外，還包括社會公共機構、公眾、企業、第三組織等。
2.地方政府治理的內容具有復雜性。凡是與地方政府有關的事務都在其治理范圍之內，如地方公共服務供給、經濟增長、地區穩定、相鄰地區協調等。并且在不同國家的不同時期，地方政府治理的內容可能具有一些差異。
3.地方政府治理要求具有回應性。地方政府治理要達到共建和諧社會的目標，在客觀上要求應具有回應性，及時了解、回應公眾多樣化的需求。一個具有回應性的政府，應具有透明性、責任性、效率性和公平性等基本特征。
4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，這就要求任何地方政府依法行事，其各個部門各司其職，在法律規定的范圍內履行公共服務職責，維護公眾的合法權益。
地方政府治理績效評價的指標體系構建―以公共服務為例
地方政府治理績效是指各級地方政府在管理社會公共事務、提供公共服務過程中所取得的成績和效益。地方政府治理績效評估，就是根據治理的目標、采用科學的方法，對各級地方政府治理的績效進行測量、考核，反映其工作的實際效果，從而獎優罰劣，促進政府改進工作，提升管理效率和服務質量（倪星，2007）。
對于地方政府治理的績效評價，目前文獻不多，并且不同的文獻從不同角度進行評價，例如透明國際的腐敗指數，世界銀行的責任與行政執行能力指標，英國國際發展部從人事和民主方面評估治理績效。對于公眾而言，最關心的問題在于地方政府是否改善了他們的生活質量以及是否克守透明、公平的治理規則。英國學者Bovaird（2006）以英國康沃爾（Cornwall）市Carrick區議會公共住房服務為例，從公眾生活改善與治理規則的執行兩個方面對地方政府治理的質量進行了評估，這對于我國地方政府治理績效評估具有較強的借鑒意義。借鑒Bovaird的評價方法，本文從結果評估和過程評估兩個維度設計我國地方政府治理績效評估指標體系。
（一）地方政府治理績效―結果評估
從結果角度評估政府治理，是對政府治理實施一段時間后效果的評價。近年來興起的政策科學評估，即是從結果緯度評估公眾對于政策執行結果的滿意度，進而判斷政策是否合理。地方政府治理績效的結果評估，主要從公眾對公共服務與生活質量的滿意程度方面來評價。表1給出了地方政府治理結果評估的緯度及內容解釋。
需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務提供層面，而是通過公共服務提供達到所想要的治理效果，如經濟發展、政治穩定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務滿意，而不是對公共服務本身的質量進行評價。如健康和社會福利項中，應從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務是否達到滿意，而不是從健康和福利服務本身去衡量。在具體指標設計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經濟發展水平相似國家標準？
（二）地方政府治理績效―過程評估
對地方政府治理績效從結果緯度進行評估，可以監督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結果的公共利益趨向，具體評估指標及其內容解釋如表2所示。
結論與應用前景分析
地方治理在我國的發展與創新在客觀要求在理清地方治理的基本內涵、準則與基本特征的基礎上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結經驗、監督治理過程、激勵治理創新的目的。在我國，改革和創新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學發展觀、建設和諧社會的關鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務都具有重要的意義。
雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構想，試圖從結果與過程兩個緯度來界定治理存在的領域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結果的客觀性。因此，應鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。
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［關鍵詞］共同治理制度環境變量嵌入性中國企業
雖然利益相關者對企業的共同治理已成為現代企業制度發展的普遍趨勢，但這并不等于世界各國的企業制度都必然會趨向于同一種模式。這是因為，企業制度是“嵌入”［1］在制度環境當中的，企業制度變遷不僅遵循了效率追求的邏輯，同時也是制度環境選擇的結果。這就是說在制度環境的異質性假設前提下，企業制度必然也是異質性的。據此，可以對中國制度環境條件下的獨特企業共同治理機制做某些前瞻性的思考。
一、企業利益相關者共同治理的一般原理
歷史地考察發現，在企業治理的角度，企業制度安排經歷了一個：
單邊治理雙邊治理三邊治理利益相關者共同治理
的拓展過程。（1）所謂單邊治理，主要是就古典企業所遵循的物質資本邏輯而言，個人業主制和合伙制企業是其典型代表，企業契約中物質資本所有者對于雇傭工人的絕對優勢和支配地位是其顯著特征。（2）所謂雙邊治理，是就企業作為物質資本與（異質性）人力資本的合約性質而言。人力資本職能開始從古典企業家當中分離出來而開始成為企業的重要制度性要素是其顯著特征。（3）所謂三邊治理，主要是就企業“員工參與”亦即“同質性”人力資本擁有者參與企業的治理以及剩余的分享而言。“員工參與”的邏輯起點，是企業員工對其自身人力資本的產權；“員工參與”的現實狀況，取決于企業契約中其人力資本所決定的談判實力。三邊治理的顯著特征，是企業員工、經理人員、股東之間的博弈制衡關系。（4）所謂共同治理，是就企業利益相關者共同參與企業的治理而言。共同治理已成為現代世界各國企業制度演進的共同趨勢。
企業不同制度形式之間并非全然的縱向替代關系，也大量并存于現代經濟社會當中。結果，在企業治理結構的爭論中，形成了以物質資本邏輯為核心的委托理論和以利益相關者博弈均衡邏輯為核心的共同治理理論兩種主要觀點。一般來說，在現代社會，人力資本構成企業的制度性要素已成為不爭的事實，純粹的物質資本邏輯已經不能解釋現代企業的治理結構。另外，事實上如科斯所說的，影響他人損益的行為也可視為生產要素和權利［2］，結果凡是能給企業帶來損益或其行為受企業行為直接影響的行為人均有可能參與或影響企業契約、企業所有權的分配進而企業制度的設定，也就是說成為了企業的利益相關者。因此，單從理論邏輯上推斷，企業制度就是在企業所有利益相關者之間對企業所有權（剩余索取權和剩余控制權）的合理配置；進而，企業治理也就應當是利益相關者對企業的共同治理。當然，企業利益相關者也有“潛在”與“真實”之分［3］，在一般情況下，對企業投入了專用性資產的產權主體可視為企業的直接利益相關者，而其他利益相關者角色如顧客、其他企業等則具有一定的派生性質，往往處于潛在狀態。
現代企業理論把企業看作為一系列契約的聯接，其內在遵循的是博弈均衡的原則。這就是說：企業制度安排的具體情況取決于企業利益相關者之間的談判實力對比格局；企業的技術性特征、以及企業生產要素各自的特性是決定利益相關者談判實力的主要因素。在此基礎上，從理論上說設計企業利益相關者共同治理機制必須遵循同權原則、均占原則、市場原則和邊際調整原則。［4］所謂同權原則，是說企業各利益相關者均擁有企業的剩余控制權；所謂均占原則，是說企業各利益相關者也都擁有企業的剩余索取權；所謂市場原則，是說企業制度的達成應該堅持通過談判達成不應有不合理的人為干擾；所謂邊際調整原則，則是就企業的再談判機制和企業所有權的“狀態依存性”而言。
二、制度環境變量的引入及其對企業共同治理機制的影響
“共同治理”并不等于按照剩余索取權和剩余控制權對等的原則在企業利益相關者之間對企業產權進行“平等”的分配，甚至也不等于“所有”利益相關者的企業治理權利都可以在現實當中得到實現。這是因為企業的技術特征以及生產要素的特性決定了企業利益相關者各自具有不同的談判實力。但是，考察各國的企業制度發現，即使企業在技術特征和生產要素特性等方面幾乎完全一致的情況下，企業制度之間仍可能存在顯著的差異。西方發達國家公司存在的兩種不同的公司治理模式英美模式和大陸模式就是一個例證。這種現象如何解釋？
有學者對美國、日本等國的公司治理模式進行了歷史比較制度分析［5］發現，企業制度是效率追求和制度適應的統一。［6］這就是說，企業制度不僅僅是在效率追求邏輯下對自身內在因素的調整，而且還要同外在的制度環境盡量達成高度的“契合”；或者說企業制度不僅是（狹義）效率原則的體現，而且也是制度環境選擇的結果。由此可以推論，在對企業制度進行價值判斷的問題上應該堅持“存在即合理”原則；制度環境必然會給其中的企業制度打上自己獨特的烙印，而任何一種企業制度模式也只有在相應制度環境下才有意義而不可能具有普適性。由于技術特征和生產要素特性對企業制度的影響一般不以國別而不同，并且經濟全球化條件下技術和生產要素的高度流動性已經大大減弱了其在國家之間造成企業制度顯著不同的可能，因此可以說不同國家制度環境的“異質性”是形成多樣化企業制度模式的真正根源。可見，有必要拓寬視野引入外在制度環境變量的因素，以使我們對企業制度的研究進而對企業共同治理機制的設計更加趨近真實。
盡管制度環境的異質性是企業制度多樣化的真正根源，但現代企業理論作為西方企業理論所本來固有的“一維性”色彩，以及眾多國家迷惑于西方發達國家企業經濟績效的眩目光環而對其制度安排的盲目追隨，卻嚴重影響了經濟理論對制度環境與企業制度安排之間的契合關系以及異質性制度環境條件下企業制度不同模式的關注和考察。經濟學領域的這一缺陷，被新經濟社會學（TheNewSociologyofEconomicLife）敏銳的感知并捕捉，并運用“嵌入性”和“社會建構”理論對其進行了修正［7］。
新經濟社會學認為，從宏觀方面看，經濟組織都是“嵌入”在社會網絡之中的，經濟制度本質上是“社會建構”的；從微觀方面看，現實的人都是帶有歷史和社會屬性的經濟人。可見，如果說傳統經濟學主要遵循了個體主義的方法論的話，那么新經濟社會學則依據現實整合了整體主義的方法和個體主義的方法。新經濟社會學的理論使企業研究更加逼近現實。
總體上，新經濟社會學和經濟學的結合不僅是必要的，而且是可能的。新經濟社會學首先提供了一個宏觀制度背景的維度，這正是對經濟學自身所固有一維色彩的揚棄或有益補充；其次，修正經濟學的理性選擇理論，整合經濟學的“經濟理性”和新經濟社會學的“社會理性”，以“效用最大化”替代狹隘的“利益最大化”，實現人的選擇集或效用函數的多元化，就可以對現實人的選擇過程展開微觀分析；再次，在新制度經濟學和博弈論的平臺上，在對經濟生活的分析中把社會性變量納入進去，就可以對現實的多樣化制度安排作出合理解釋。就是說，與傳統經濟學出于個體主義的方法論和對經濟人的單維度界定而對制度創新的：
單維度經濟人唯一的博弈均衡最優制度安排
的特定路徑不同，現實經濟組織制度創新的路徑事實上是：
多樣化制度環境不同經濟人行為特征多重均衡樣式多樣化次優制度安排
這就是說，給定不同社會制度演進路徑和制度環境的異質性區別，經濟主體之間交易的博弈可能會存在多個均衡點或者多重的均衡樣式，從而形成各自不同的制度安排，并且雖然不一定臻至那種理想的最優效率的境界，但在相應的制度環境下也都是最具有“適應性效率”[8]的，也就是說特定情境下“次優選擇”即是“最優選擇”。
對于西方社會而言，由于其制度變遷的自然演進性質，也由于其許多國家都具有相同或類似的文化淵源，其制度創新過程一般不涉及“異質性”制度環境之間的碰撞和摩擦問題。因此，雖然事實上其制度安排僅僅代表了特定制度環境下的特定制度均衡樣式，其企業制度也僅僅意味著“企業制度特殊”，但在其發達經濟的眩目光環之下，由其自身“致命的自負”以及后發國家的盲目崇拜，卻被不恰當地賦予了普適性和一般性的色彩。而對于許多后發轉軌國家，一方面其制度演進路徑就與西方社會存在很大的不同，因此其企業制度建設必然是一種“過程”的創新；另一方面更重要的，是其制度環境與西方社會存在巨大的差別，與此適應，企業制度創新也必然是一種“目標”的創新，也就是說只可能有一種與特定制度環境高度契合的企業制度形式是最有效的，而決不能把西方的某些經驗和做法不加分析地拿來為我所用。事實上，雖然后發國家企業制度建設對西方經驗的借鑒不可避免，但是引進來的制度安排要想真正有效發揮作用，其一般也要經過一個特定的制度創新過程：首先，附著其上的那些與西方制度環境相適應的制度特征將被逐步剝離；其次，引進制度也必然會逐步打上本國特定制度環境的烙印從而逐步實現企業制度安排的“適應性效率”。
具體來說，不同企業制度模式的宏觀制度根源，主要是通過對企業內部利益相關者博弈格局的影響來體現出來的。這也就是說，在不同的制度環境下，企業的真實利益相關者及其談判實力和博弈均衡狀況會有顯著的不同，并進而體現在企業契約和企業制度安排當中。一個典型的案例，是在東南亞一帶普遍存在著的家族制企業。東南亞各國或地區的家族制企業與一般所說的家族制企業并不完全相同：后者主要體現了一種純粹的交易成本節約的邏輯，世界任何地方的初創企業都可能會采用；而前者則主要是一個文化地理上的概念，其后潛藏著特殊文化背景的深層根源。這就是說，在家文化傳統根深蒂固的東南亞一帶，經濟行為人所擁有的家族、血緣關系以及忠誠、信義、情感這些特殊“人力資本”的“質”和“量”，是判定其是否企業真實利益相關者的重要標準，也是決定其在企業利益相關者博弈格局中地位和作用的重要因素，并體現于企業契約、企業制度以及企業治理結構的方方面面當中。這一邏輯也可以對其他的企業制度模式作出合理的解釋。
三、中國制度背景下企業共同治理機制的若干特征
考慮到中國基本經濟制度的穩定性和文化傳統的深遠歷史淵源，中國企業的共同治理機制可能會具有如下特征：
第一，社會主義的和諧競爭理念與企業利益相關者“共贏”的利益格局
同一般而言制度環境“決定”企業制度特殊的“消極”含義相比，社會主義條件下中國特色的企業制度建設應當內涵一種特定的“積極”意蘊。就是說，居于后發轉軌國家的位置，在現代企業制度的建設過程中，我們應當也可以用社會主義的價值追求和政府主動的制度創新，來盡量避免馬克思所嚴厲批判過的，那種資本主義發展初期曾嚴重存在的種種緊張、矛盾、沖突所付出的巨額交易成本甚至由此造成的災難，比如說古典企業當中勞資雙方之間的種種斗爭現象，而應當反過來主動地倡導一種和諧的理念，通過相關的制度設置，在中國現代企業當中形成一種各利益相關者共贏的利益格局。這是因為，在傳統經濟學那里，由于每個人都追求自己的私利，因此“每個人都妨礙別人利益的實現，這種一切人反對一切人的沖突所造成的結果，不是普遍的肯定，而是普遍的否定”［9］。這種自斯密以來逐漸形成的“競爭”的經濟學體系，在較大程度上包含著霍布斯所謂“個人永遠處于所有人反對所有人的戰爭之中”的悲觀主義理念。而事實上，不僅在現實生活中人們之間的“合作”同“競爭”同樣的廣泛，而且由于合作是人們之間展開可持續性競爭的普遍基本框架，“合作”更加符合人類的終極價值追求。［10］
第二，我國基本經濟制度與企業治理的“勞動者參與”
我國的基本經濟制度對我國企業制度將會有非常重要的影響。雖然我國社會主義尚處于初級階段，基本經濟制度還不能達到經典作家所設想的個人在全社會范圍內實現對生產條件的社會的直接的結合，勞動還是人謀生的手段，而不是人生存的第一需要，但是，畢竟我國的社會性質是社會主義的，在生產力還不夠發達的現階段，企業制度即使不能臻至勞動者主導的理想境界，也必然會因由公有制主導的基本經濟制度，在相當程度上關心勞動者的訴求、關照勞動者的命運、關注勞動者的地位，從而促進勞動者對企業治理的參與，形成“勞動者參與”的鮮明企業制度特色。
第三，我國文化傳統與企業制度的家族色彩
家文化體現了中國文化傳統的突出特征，幾千年文化傳統的社會心理積淀作為一種非正式制度環境對嵌入其中的經濟行為人進而企業制度都產生著重大影響。一方面，在不同制度框架下活動著的經濟人其選擇集是不同，對于侵家文化傳統幾千年的中國人來說其選擇集中一個至關重要的內容就是信任、忠誠、情義，或者說是家族范圍內部的利他主義世界觀，這是一種內化了的精神效用；另一方面，嵌入家文化非正式制度之中的企業，其經濟行為人所擁有的家族關系，以及所擁有的信任、忠誠、情義這樣一種特殊人力資本的質和量，是企業據以判定自身真實利益相關者的一條重要標準，也是一種據以分配物質資源、經濟利益和企業剩余的重要標準，由此成為影響企業利益相關者談判格局和博弈均衡格局的決定性因素，使企業治理打上鮮明的家族烙印。顯然，這種意義上的家族企業和一般所理解的在企業發展初期階段為了節約交易成本而采取的家族式管理具有本質的不同，也更具有旺盛的生命力。不可否認，家族式企業治理方式在成功地避免企業成員的機會主義行為、節約交易成本、提高企業績效等方面的同時，也存在不少內生性的制度缺陷。但是，這只是說明我們需要根據新的情況對既有的家族制度進行創新以提高其“適應性”，而決不意味著我們對家族式企業制度模式的有效性視而不見甚至否定。我們認為，從總體上講，在正處于新舊制度轉型期的中國社會，在由于制度真空因而以一種異化了的方式引進西方那種個人主義的價值觀結果形成社會普遍信用缺失的情況下，家族式企業制度模式可能更主要地發揮著一種積極的作用。
注釋：
①⑦參見：張其仔，《新經濟社會學》，中國社會科學出版社2001年版。
②科斯：《社會成本問題》，載《論生產的制度結構》中譯本，上海三聯書店，1994年版，p191。
③楊瑞龍，《企業的利益相關者理論及其應用》，經濟科學出版社2000年版，p132。
④參見：《企業利益相關者共同治理機制設計》，張立君，載《中南財經政法大學學報》，2002年第三期。
⑤參見：王東，《美國日本企業的歷史比較制度分析》，載《經濟評論》2002年第二期。
⑥參見：孫早，《現代公司治理結構：經濟效率與制度適應的統一》，載《湖南社會科學》2000年第六期。
⑧“適應性效率”是說，當某一種制度能在不同的環境下得以生存和發展，那么該制度就是有效率的；假定生產費用不變，一個具有適應性能力的制度從投入來看就是最能節約交易費用的制度。由于一種有效率的行為都是在一定的制度環境下作出的；同一種制度安排在不同的制度環境下會有不同的效率表現；制度安排只有“適應”制度環境才能最大限度地節約交易成本，因此動態地看，制度安排只有同制度環境高度契合才有效率。本文對制度的“適應性效率”作此理解。
中圖分類號：G471
關鍵詞：公共危機；高校危機；危機治理
【中圖分類號】G647
隨著經濟全球化、社會復雜化和文化多元化的到來，我國社會正處于社會轉型的關鍵時期，結構性的系統風險加劇了各種類型危機發生的可能。在這樣的制度變遷的歷史時期，學校內部的管理制度、人員觀念、市場機制引入等因素的共同影響下，以往的社會危機事件逐漸擴散到校園并頻頻發生，其特征有別于其他傳統的危機事件。可以說，高校面對危機事件的發生已經在很大程度不能單靠事發學院或幾個部門應對，需要危機治理這個更為廣泛的框架下將相關責任的主體納入到解決危機的過程中。因此，我們應該認識高校公共危機治理及其內涵和特征？相關責任參與主體如何參加高校公共危機治理？社會各個方面的力量又如何在正確看待這些危機？
一、危機治理：高校危機管理的必然選擇
危機在人類后工業時代不可避免的社會系統性風險，高校作為社會的重要組成部分不可避免地同樣暴露在風險之下。只有認識到公共危機的內涵及特征，依靠危機治理把力量都也投入處理公共危機中，才能有效提高高校公共危機管理。因此，公共危機治理是高校公共危機管理的必然選擇。
高校公共危機內涵應該從“公共危機”、“高校危機”、“高校危機管理”、“危機治理”這個幾個關鍵詞入手。公共危機是指對一個社會的基本價值和行為準則架構產生了嚴重威脅，并且要求以政府為主體的公共部門在極短時間內和不確定性極高的情況下作出關鍵性決策的事件。[1]危機處于不同制度環境，賦予了高校危機不同的內涵，因而高校危機是指，“由于自然的、人為的或者社會政治的原因引發，在高校內部突然發生的，對高校的教學、工作、生活秩序造成一定干擾、沖擊或危害，甚至造成財產損失和人員傷亡的重大事件。”[2]面對危機的發生，高校的管理部門為應對危機而采取的一系列的行動，這個過程被稱為高校危機管理，“高校危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，高校針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機。”[3]
總之，從危機事件的責任主體來看，高校作為權力主體對發生在高校內危機進行管理，強調的是權力和責任的一致性，強調危機的處理結果。不同歷史時期高校危機事件有著各自的特征，在網絡媒體、學校擴招、政府放權、獨生子女等社會背景下，高校危機事件除了具有突發性、緊急性、決策的非程序性等社會公共危機的共同特征，還具有群體性、不確定性和社會敏感性。
1.群體性。學生是學校的最廣泛的群體，學習和生活在同一區域，人群較為集中。學校是學生駐留時間最長，流動范圍最小的區域，居住范圍較為集中，并且緊張的學習生涯又以班級、社團等各式各樣的組織為行為單位，使得學生人群短時間在較小區域內流動性大。學生的群體性特征使得暴露在公共危機風險下，受到傷害和影響的可能性大，同時，也不利于控制危機的次級危害。
2.不確定性。大學時期學生的生理和心理都處于較為重要的發展時期，同時脫離父母權威監管，在面臨新的學習和生活環境，人生挫折和無力感很容易使學生做出一些出乎常理和意外的不理智和放縱的行為，這表明高校危機的產生是和學生行為動機是有密切聯系的。
3.社會敏感性。高校已經不是“象牙塔”式的學術圣地，從招生、接受教育、畢業工作無疑體現了社會市場的緊密聯系。社會思想價值變遷和市場對高素質人才的需求對學校辦學理念、人才培養、師資隊伍建設、教育資源投入產生了巨大影響，然而，人們對高校的認識還停留在“精英教育”的階段，社會仍把大學學歷作為衡量人才素質的標準或錄用條件。
高校危機事件的特征表明，除了在處理危機時應具有快速反應、責任性、透明性和合法性等原則的同時，也必須強調高校危機管理系統中參與主體的多元性，最大可能地吸納各種部門和其他力量，調動各種資源共同應對危機，形成高校整體的危機應對網絡。
二、一元治理：高校公共危機的困境
高校危機是市場、政府關系聯動變遷的產生結果，可以把市場外部環境的變化看作高校危機產生的外部原因，政府管理權力下方和高校自主性逐漸增大看作內部原因。但是，高校危機管理離不開職能部門的支持，權力與責任相一致，而各個職能部門似乎陷入了“集體行動的困境”，面臨一些理論上的困境與實踐中的難題。
1.高校公共危機治理主體單一，各個相關利益主體參與不足。
從危機發生、發展、結束三個簡單的過程來看，涉及的人員包括主要受害人（一般都是學生），受害人的同學、朋友和老師，學院、學校組織部門的相關責任人。但是，從危機事件的特征來看，社會其他主體也應該是治理主體之一，如新聞媒體、公安、衛生部門等有助于危機事件解決的主體。一系列的校園突發緊急事件表明，高校形成了一種全權處理危機事件的慣性思維模式，把危機事件看作內部管理的意外風險，因而不愿意當面回應社會公眾的質疑，力圖在學校的范圍“控制”危機的全過程。高校對于處理校園危機持一個消極的態度，與事件相關的部門就不愿正面回應，容易產生“踢皮球”式的處理方式，使得在當前危機治理體系中，公共危機治理主體單一，學校組織部門參與不足，社會公共部門介入的渠道和范圍有限，增加了危機治理成本，不利于危機治理的成效。
2.缺乏完整有效的公共危機“預警―治理”系統。
危機不僅需要及時處理，更需要事前預防，高校作為較為特殊的公共部門其體制改革落后于其他社會組織，公共危機下各利益相關者及部門缺乏強烈的危機參與意識和治理危機的共同利益，被動地接受上級指令和處理方案，危機爆發以后臨時組成領導小組，而不是建構預警防范的長效機制，從事后處理轉為事前預防，可以肯定的是，事前預防的治理成本要遠低于事后處理。從H1N1流感預防事件過程可以看出，高校臨時倉促的預防工作，采取下派任務式的檢查方案，學校預防小組校醫院院系學生干部學生，經過層層任務下派，“指令信號”衰減、目標與責任不一致、專業水平降低及利益不相關性致使預防流于形式。
3.高校公共危機的應對需要一個容納各方的綜合協調治理框架
隨著社會與高校的雙向擴張，高校出現社會內部化的趨勢，學校的圍墻只是一個象征的作用，而公共危機治理的成本轉嫁考驗著學校的應對能力。社會相關組織與高校之間、學校各部門之間、院系之間、教師與學生之間缺乏制度化合作機制。嚴峻的事情再次說明，利益相關的范圍早已超過以組織權力界定的范圍，高校組織功能分化的加劇，上下級部門的高權力距離，使得高校權力主體之間協調與合作的彈性僵化，應對危機時“強制指令性”的合作，不過是各自承擔責任的一種分配，表明很好地處置危機并不是一種激勵性工作，這也與平時很少聽到某高校部門或個人因對處置危機有貢獻而受到表彰的消息。
三、多元參與：高校危機治理的路徑選擇
高校傳統行政化的管理體制不斷探索“去行政化”的改革，在缺乏權力中心的管理下，高校公共危機治理的路徑應該怎樣選擇？在此之前，有必須先了解治理的概念。所謂治理，是指“各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和”。[6]有效的高校危機治理，不僅要依靠高校管理部門，還需要各個院系、師生和有利益相關的主體全過程的參與，高校危機治理結構建構應從高校引導地位確立、與參與者互動溝通、保持社會的聯系三個方面著手，形成多元治理的路徑選擇。
1.強調高校在危機治理中的引導地位
高校作為學校的管理者，有責任維護學校穩定與解決危機的職責。團隊組織的力量要大于單一主體的力量，建立危機管理小組并通過劃分部門機構和配置固定人員，制度化具體的責任及處理辦法，建立透明、公開、及時的聯系通道，保障從學生到教師到學校各個部門都能獲取到危機管理小組的人員組成、職責分配、聯系電話，從而起到網絡化管理中心的作用。一旦危機發生，危機管理小組立即預警信息，危機管理小組成員立即進入相應的應急工作狀態，發揮危機事件狀態下的相互合作整體能力。這就要求危機管理小組具有協調其他部門的能力和協作權威，因而小組成員應該包括這些小組人員既包括各系（院）的教師代表、輔導員和學生代表的比例，又要考慮學校的后勤服務、保安、心理咨詢、醫院等相關部門專業人員，并由學校領導負責（校長或副校長），在專門設立的辦公室內面對面直接溝通，針對各種可能狀況擬定必要的應變計劃，并指導定期與不定期的演習操練。
2.保障高校危機事件參與者之間的溝通
信息溝通是高校危機管理首要解決的難題，決定著事件參與者的行動策略。保障高校危機事件參與者之間的溝通，要在以下三個方面進行。
第一，學生與教師的溝通。教師是與學生的直接聯系人，可以在短時間集合全體學生，并較為容易地進行面對面的交流，而且相比學生，教師更為客觀看待危機事件，理應有責任在第一時間里組織學生并告知學校發生了什么事和應該做些什么事。
第二，家長與學校的溝通。家長總是關心學生的，然而學校擔憂家長過于擔心的緊張心態會產生不利影響，消極對待家長的擔憂情緒，但家長的擔憂無疑導致危機管理遭遇外部干擾，因而要克服家長的恐懼心理，只有通過與家長建立良好關系，在危機管理過程中得到家長的支持和理解。
第三，學校與媒體的溝通。學校指定專門人員擔任學校新聞發言人，客觀、及時地讓新聞媒體獲得真實消息，占據信息的制高點，成為信息的權威中心，同時對不實謠言應予回應與駁斥，還可設立專線電話或開辟專門的臨時的媒體采訪室。
3.高校與社會聯合建立危機管理機制
高校危機早已不再是校園內的危機，高校與社會聯合建立危機預警機制形成“多元共治”的治理模式。聯合建立危機管理機制已然成為消弭無縫隙管控的路徑選擇，這就需要學校與這些機構保持日常聯系，共享彼此的資源，長期保持制度化溝通與聯動機制，由此組成危機管理社區中心。高校由危機管理小組成員作為危機管理社區中心的聯絡人，制定和公布學校、社會一體化的管理事項和應變措施，建立定期的會議制度，形成全方位的危機管理機制，將來校內外危機參與者及治理力量都納入事件當中，并且引導這些主體致力如何采取行動才能推動危機解決，而不是僅僅只是“告知”，需要相互認可了解提升全體達成一致的可能為共同的目標行動的愿望，從而全面實現危機的系統防御。
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關鍵詞：校企合作；網絡化治理；內涵特征；動力邏輯；趨向路徑
作者簡介：張培（1986-），女，重慶璧山人，重慶工商職業學院講師，研究方向為高等教育管理；南旭光（1978-），男，江蘇徐州人，重慶工商職業學院教授，博士，研究方向為高等教育管理。
基金項目：2015年度重慶市社會科學規劃項目“職業教育校企合作治理模式研究”（編號：2015YBJY132），主持人：南旭光；2014年度國家社會科學基金教育類重點項目“職業教育校企合作雙主體辦學的治理結構、實現途徑和政策研究”（編號：AJA140003），主持人：楊進；重慶市高等教育教學改革研究項目“‘三融合’辦學思路下立體協同應用型人才培養模式的構建與實踐”（編號：153288），主持人：張培。
中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）07-0026-05
在本世紀過去的15年，我國職業教育經歷了一個飛速發展時期，不僅辦學規模取得了急劇的擴張，比較好地支撐了我國經濟社會發展對職業性人才的多層次需要，而且人才培養質量也逐年提升，比較好地滿足了我國社會主義市場經濟建設對高素質技術技能型人才的多元化需求。可以說，我國職業教育的發展已經向縱深推進，更主要的是校企合作、產教融合已經成為我國職業教育人才培養的主要途徑和重要載體[1]。伴隨著近年來我國經濟結構調整和產業轉型升級步伐的加快，在經濟新常態背景下，職業教育的社會責任和歷史使命更大，要想增強吸引力、持續的快速發展，就要圍繞校企合作構建起與區域間互動合作、與行業互動合作、與企業互動合作、校企深度融合的新網絡系統。事實上，不管是從校企利益共同體的角度，還是從社會關系資本的角度，亦或是從國家“推動行業、企業和社區參與職業院校治理”、“鼓勵多元主體組建職業教育集團”等政策要求，都需要推動高職院校、行業、企業、科研機構、社會組織等主體之間的共同參與，形成網絡化合作。然而，面對日益復雜的合作內外部發展環境、合作的不確定性和日益多樣化的社會需求，職業院校在推進校企合作的過程中，仍表現出許多的不適應，嚴重制約了職業教育及其人才培養的持續、快速、健康發展。究其原因，本文認為關鍵在于需要進一步推進校企合作的管理體制和運行機制改革，應該創新校企合作治理模式。面對校企合作中合作形式的多樣化、公私合作伙伴關系和委托――問題的復雜化，治理問題已經不在于選擇何種治理工具了，而需要考慮是否將各類參與對象納入到治理過程中，實現多元主體之間復雜博弈過程的相對平衡。而如何更好地將分散化的、各具利益訴求的主體粘合起來以實現校企合作的“善治”目標，正是網絡化治理（Network Governance）所研究的問題。職業教育校企合作作為一種典型的網絡化社會組織，對其推行網絡化治理，自然是校企合作治理實踐演進過程的必然趨勢、備受關注的治理形式和可靠的路徑選擇。
一、校企合作網絡化治理的內涵及特征
（一）校企合作網絡化治理的內涵
隨著經濟社會的發展，國家在公共事務方面的管理模式已不再單純依靠權力型治理，政府不再被視為唯一的權力運行中心和行為主體，轉而向政府與公民之間的合作、政府機構與非政府組織之間的合作、公共管理機構和私人部門之間的合作、被動強制與主動自愿之間的合作演化。在這種治理理念下，管理活動是嵌入到復雜社會關系之中的，私人組織、公眾機構和個人的參與都被納入其中，并以問題導向的原則形成了由多形態參與主體構成的社會網絡組織體系，從而產生了一種比較復雜的協同合作的多中心治理模式[2]，這便是網絡化治理。盡管網絡化治理最初是被引入到政治學和公共管理領域的，但是作為一種新的治理模式，它主張政府機構、市場組織和私人部門等都作為社會多元的治理主體，這對于創新社會管理、變革治理機制、重構組織體系的治理結構有重要的現實意義。
在經濟新常態下，社會競爭關系日益復雜化，社會組織更多地呈現出網絡化的特征，職業教育校企合作也不例外。經濟社會發展對職業性人才培養的多元需求使得校企合作參與主體彼此之間有越來越多的事務需要協商、越來越多的資源需要交換、越來越多的利益需要共享，當然也就越來越需要在治理過程中采取一致的行動。正是基于在校企合作活動中達成合作關系的各參與主體或部門之間所形成的網絡關系，網絡化治理認為在這個合作網絡之間存在著資源的相互依賴、信息的相互交換、知識的相互共享、行動間的彼此互動等，這就意味著許多行為主體要共同參與到治理過程中來。換句話說，在網絡化治理模式下，不僅存在沿著自上而下的層級結構建立起傳統的縱向的權力線和行動線，還必然存在著藉由公共部門和私人部門所結成的多樣化的橫向合作伙伴關系，從而呈現出現代社會組織治理機制的復雜性、多樣性、靈活性和動態性。概括而言，校企合作網絡化治理的實質在于它是一種不同于單純的官僚層級體制（政府治理機制）或純粹的市場化體制（市場治理機制）的新型的組織治理機制，是因由校企合作而使得政府、職業院校、市場組織及私人部門等參與主體在一個制度化或慣例化的框架中相互依存，并為了實現相互之間所達成的合作愿景和目標價值而協同開展的聯合行動。
（二）校企合作網絡化治理的特征
第一，行動基礎的彼此信任。信任是社會資本的重要組成部分，是合作產生的基礎，也是網絡化治理的保證。作為一類復雜的社會關系網絡系統，校企合作從最簡單的依靠情感認知獲取的人際信任逐漸延展到受組織文化、行為特性、管理模式等因素影響的合作過程信任和合作制度信任[3]，從而演變成一個基于信任維系和制度規約機制下的多邊合作框架。當然，校企合作網絡內的信任關系強弱和信任的維度多寡不是一成不變的，是隨著合作項目的變化和合作主體的變化以及時間變化而動態變化的。
第二，行動主體的多元拓展。隨著社會分工的愈發細密，場景式人才培養更加迫切，無論是高校還是行業企業，都無法獨立承擔起適應社會需要的人才培養的任務，也就無法獨立承擔起校企合作的治理任務，必須充分發揮各自的能力、資源和優勢，吸引多元社會主體進入到校企合作治理場域，共同參與人才培養事務，形成開放性的治理模式，架構更大更多向的合作網絡，形成更多的治理中心，構建出全新的校企合作治理路徑。
第三，行動模式的合作互惠。校企合作之所以達成，就是因為參與者認同彼此通過交換資源、共享知識、實現共同目標而愿意采取相互協同、相互依存的合作路徑和集體行動，這是一個交換與合作的過程，更是各合作主體之間形成動態的相互依賴的結構關系的過程，既要允許也要鼓勵通過資源交換和優化配置以換取彼此的利益、協調彼此的行動，也只有通過網絡化治理才能保證互惠互利，滿足各自獨立的個性化的利益要求。
第四，行動規則的民主協商。網絡化治理的對象是一種特定的組織，是一個建立在聯結公共部門、私人部門、社會組織及個人基礎上的網絡結構形態，從其內在邏輯上就具有互動作用的設定，必然要強調各合作主體之間依靠彼此橫向的協商而達成一致的行為，而不是簡單粗暴地依靠縱向的指揮命令達到權威認同。這種民主協商可以通過地位規則、邊界規則、整合規則、信息規則等，建立相互依賴的關系，從而減少機會主義行為的發生，也坦然共同承擔合作風險。
二、校企合作網絡化治理的動力邏輯
（一）經濟社會轉型推動校企合作走向網絡化治理
毋庸置疑，經過30多年的社會主義市場經濟建設，我國經濟發展和社會轉型都取得了巨大成就，與此伴生的職業教育校企合作也不斷得到創新和突破。市場經濟體制的逐步深化，既要求各類社會組織以較強的協作互動能力應對環境變化，也為網絡化治理提供了經濟基礎和制度條件。事實上，市場經濟體制的運行本質凸顯在其社會化、多元化、民主化等組織和行為特征上，必然要求各參與主體具有自主性，為推動社會資源整合提供了條件，也提升了職業教育校企合作的各方參與者實現網絡化治理的內在需求。而且，伴隨著市場經濟體制的確立，國家治理制度和社會控制體系的重構催生了各類異質性的網絡化治理主體，不僅有效推動了政府管控行為從校企合作活動中的退出，還為校企合作網絡化治理提供了組織保障。近幾年，特別是在黨的十八屆三中全會之后，不僅明確提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”，還確定了要進一步“轉變政府職能”、“創新社會治理”、“深化教育體制機制改革”，此后“推進職業教育集團化發展”、“探索混合所有制辦學”、“深化校企合作發展”、“鼓勵社會力量參與職業教育”等關于促進職業教育發展的系列利好政策接連出臺，如今在“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展新理念之下，“供給側結構性改革”再次拉開了經濟社會轉型發展的新路徑。一個更大的藉由“互聯網+”發展范式誘致的以創新驅動為內核的校企合作網絡化組織體系正在形成。這些外部不斷發展變化的經濟社會轉型，為校企合作網絡化治理提供了內生動力。
（二）校企合作彰顯社會公共價值需要網絡化治理
盡管“校企合作、產教融合”已是被實踐證明了的職業教育人才培養的重要路徑和載體，行業企業和職業院校之間也理論上有著天然的相互利益訴求關系，但現實層面的實踐推動卻顯得困難重重。其中原因在于職業教育人才培養和行業企業用人需求之間有一個難以跨越的“中間地帶”[4]，這是社會分工“異化”所導致的結果。從經濟邏輯上考察，既反映了市場機制的作用成效，又揭示了政府治理機制和市場治理機制的失靈；從政策體制邏輯上考察，目前既缺乏明確的規范約束，也沒有可操作性的政策支持和保障。而事實上，無論是職業院校還是行業企業，除了自身的社會責任和社會價值之外，在促進職業性人才培養和促進社會經濟發展方面，它們還有著共同的社會價值認知，在各自所承擔的社會責任及功能擴展的領域內，也存在著“相向而行”的內涵價值指向和價值認同。這不僅成為解決橫亙在校企合作之間的模糊地帶問題的邏輯起點，還成為政府機構、職業院校和行業企業等愿意努力通過多主體合作、多元化合作、多維度合作打造校企合作網絡并通過網絡化治理模式的選擇實現社會公共價值的邏輯起點。如今的職業教育校企合作網絡的構成主體，已經不再局限于職業院校和行業企業，轉而向“政、產、學、研、中”全領域、全產業鏈條演化，建立校企合作價值共同體是必然的趨勢。所以，在這個意義上，校企合作更是一種全新的通過公私部門合作，由政府行政機構、職業院校、營利性私人部門、非營利組織等廣泛參與職業教育人才培養的社會公共價值網絡，對網絡化治理的需求由此而生。
（三）校企合作治理能力的現代化需要網絡化治理
作為一種兼具“教育屬性”和“職業屬性”的教育類型，在產業轉型升級加速的背景下，職業教育的應用性、開放性、現代性非常突出，這也就決定了職業教育及其校企合作網絡必然涉及越來越多的參與主體，而要權衡協調它們之間性質各異的利益訴求，就不能采取普通的或者傳統的治理模式，必須考量其多元、全局、復雜的治理特質。所以說，構建現代職業教育體系，首先要面對的發展目標與戰略任務就是治理能力現代化――其核心就在于對校企合作問題的治理上，是對職業教育校企合作治理效率與治理合意性所提出的本質要求[5]，也是現階段我們應重點突破的瓶頸制約。傳統意義上的校企合作是邊界很清晰的組織體系，職業教育機構和行業企業之間往往是線性合作，具有層級秩序特性；而新常態下的校企合作不再是一對一、點對點的合作，主體的多元化造成了合作向網絡化發展，直接模糊了校企合作的組織邊界，呈現了相互⑼傅那魘疲校企合作網絡也就更具靈活性、主動性、積極性和適應性。事實上，無論從理論研究層面還是從實踐推動層面看，對校企合作活動而言，從管理走向治理，正是推進職業教育治理能力現代化的必由之路，是新時代提出的新命題。這就要求職業教育校企合作必須重新明確治理目標，改變傳統的完全依靠行政命令的管理體制，建立完善的網絡化治理體系和網絡化治理機制，推動政府主管部門、職業院校、市場組織和其他社會主體之間可以有效協作，不斷提升職業教育的辦學質量和社會適應性，真正實現校企合作治理能力現代化。
三、校企合作網絡化治理的趨向路徑
（一）重塑政府角色定位
盡管傳統的高度集權的教育管理體制在改革開放之后逐漸瓦解，讓位于更為活躍的市場組織和社會力量，更多地表現為政府權力主導、社會共同參與的網絡化治理特征，但是，由于歷史原因和體制現實，掌握著大部分教育資源的政府并未從校企合作管理中有效退出，職業院校校企合作治理主體依然比較單一。在網絡化治理機制中，政府理應充當“元治理”的角色，其定位應從臺前轉到幕后，從游戲參與者轉向規則制定者。政府在治理結構的變革中更多的是發揮引導作用，既要提供諸如合作機制、信任機制、協調機制和責任機制等以便在校企合作的外部環境和政策支撐層面起著主導作用[6]，同時又要致力于促進校企合作參與各方建立共同的愿景，進而鼓勵各主體創新制度安排以便補充和完善現有治理機制的不足。所以，政府有效介入的目的在于引導、組織、協調和規范各類社會資源以最大程度地增加公共利益和提升公共價值，而不是直接由其提供職業教育服務和產品。所以，為了建立并完善職業教育校企合作長效機制，要注意發揮好政府的主導、協調、監督、推動等作用，這樣才能真正推進校企合作網絡化治理模式的實施，從而促進職業教育更健康可持續的發展。
（二）推動企業主導參與
如果認真梳理校企合作的歷史，我們可以發現“校企合作”在最初是一個虛無的概念，因為職業教育與企業的關系原本就是一體的，“學習過程”和“工作過程”也是緊密結合在一起的。但是在社會化大分工的推動下，職業教育和企業生產逐漸脫離開來，也由此帶來了一些職業教育人才培養中無法跨越的問題。如今，我們大力推動行業企業參與職業教育人才培養，鼓勵探索混合所有制辦學和現代學徒制試點等，實質上都是在重塑企業在職業教育中的辦學主體地位。如今，面對著“中國制造2025”和“互聯網+”行動計劃，再加之“互聯網+”作為一種新的發展范式對傳統業態的變革和新業態的催生正在加速，職業教育要適應產業環境以及技術環境的快速變化，就要深度調整辦學定位和辦學思路，讓企業主導校企合作活動，從“合作”走向“融合”，真正參與到人才培養的全過程，提供工作場景的學習，校企合作“雙主體”或者“企業主導+學校主體”辦學，突破辦學壁壘和環境約束，形成全方位、立體化的職業教育辦學平臺，共同遵循教育發展規律，真正服務行業企業的需求，為企業和社會培養高素質的技術技能型人才。
（三）構建多邊戰略聯盟
如今，在經濟社會轉型升級及各種困難疊加時期，不論是企業生產還是職業教育辦學，發展環境和生存環境都越來越復雜，各種不確定性相較于以往更加難以把握。因此，必須從戰略高度關注校企合作、關注合作網絡內關系的多重連接、關注合作主體之間的協作、關注內外部資源的統籌及協調。所以，圍繞經濟社會發展需要，由職業院校、行業企業、科研院所及中介機構等共同建設，以契約或資產為聯結紐帶而組成的職業教育集團就正當時。這樣便可以構建起多邊的戰略聯盟組織體系，可以使各參與主體超越自身的單獨作用，形成校企合作網絡的整化效應和聯合效應，在統籌各類利益相關者訴求和合理配置資源的進程中實現校企一體化辦學、不同層次職業教育協同發展、各類教育集約化發展。事實上，從“供給側結構性改革”的角度看，作為一種介于“公共產品”與“私人產品”之間的職業教育服務，應該在政府引導下，借國家大力發展公私合作伙伴關系的契機，充分發揮其制度創新作用和機制轉換職能，建立由職業院校、行業企業等共同參與的多元化職業教育供給體系[7]，成為現代網絡化治理的典范。
（四）加強多元集成創新
一般意義上講，職業院校具有人才培養和技術服務的優勢，而企業則具有把握市場規律和技術商業化方面的優勢，也正是如此才可以基于資源與能力的互補而形成有效的校企合作。但事實上，職業院校在人才培養過程中，與產業發展和行業企業需求之間還存在不少差距，使得職業性人才供給和需求之間存在現實的脫節。從實際運行中來看，企業的新產品、新生產流程、新經營模式等基本上都是系統集成創新的結果，職業教育人才培養也是一個與時俱進的多元合作集成創新的結果。校企合作成員單位之間的相互依存度日益增強，只有通過整合資源和優勢才能最終形成現實生產力和競爭力，合作過程中的集成創新則明顯更具有持續的優勢。職業院校需要把來自不同行業企業、社會組織或科研院所的技術能手、高管人才及其先進技術和方法集成起來，以形成辦學優勢；企業也需要將職業院校的技術服務和人才培養過程引入到真實的生產環境中，從而集聚人力資源優勢以形成核心競爭力。校企合作網絡的構成單位可以因由市場機制的作用，按照十提出的“實施創新驅動發展戰略”，推動合作創新和集成創新，形成更緊密的網絡化治理模式。
隨著現代職業教育體系構建進程的深化，校企合作已經成為職業院校在加強技術技能型人才培養中必須實施的戰略性舉措和基本策略。但是校企合作的不順暢或者合作不深入卻極其常見，除了一些眾說紛紜的原因之外，根本還在于多元合作參與者的治理不當造成的。這是因為，新常態背景下校企合作的網絡化越來越明顯，合作組織體系的邊界越來越模糊，權力越來越分散，各種問題更加復雜化、動態化，如何才能兼顧合作效率及資源配置效能的雙提升，網絡化治理模式就成為了職業教育校企合作治理的首要選擇，可以在多元化的參與主體之間建立一種真正的多中心的制度安排，可以有效實現職業教育的社會公共價值。伴隨著我國市場經濟體制的更加完善，職業教育校企合作網絡化治理將重新界定政府機構、職業院校、社會組織之間的關系，建立起公民社會治理結構，進一步創新社會治理模式，它也代表了校企合作治理的未來。
參考文獻：
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一、治理的內容
管理是指政治統治者的地位保護盒階級壓迫功能逐漸淡化,代之以將行政權力主要運用在經濟社會發展和民生福利等方面的政治意志執行過程。政治是國家意志的體現,而管理則是這一意志的執行。對于什么是治理,許多機構和學者都作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協會和世界經濟合作與發展組織的定義。全球治理協會的定義是:治理是個人與機構、官方和私人治理其共同事物的總和,多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起,找到合法的辦法。它是一個持續不斷的過程,在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此時應,也可以是人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經濟合作與發展組織的定義是:治理是運用政治權威管理和控制國家資源,以求經濟和社會的發展。具體而言,治理是有許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式,它靈活的反映著多樣活的規章制度甚至個人態度,以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征,概括起來主要包括以下幾個方面的內容:
1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。
2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。
3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。
4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。
二、善治的內容
！ 善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。
三、公共治理的內容
公共治理則是在治理概念內涵的意義上進一步具體化,用“公共”一詞更加明確地界定治理的公共性,多元性和互動性。公共治理涵括了治理概念的所有內涵,同時,他還繼續吐出了共有的價值和內容。公共的詞義非常廣泛,不僅包括作為傳統公共機構的政府,還包括準公共機構的社會組織和營利性機構,以及生活在社區和組織中的個人。內涵廣泛的“公共”它不會排斥任何一個公民或者機構參與公共事務,享受應得的福利。另外,公共治理還有另一重特征:公共關聯,公共治理不是將任何社會事務割裂開來,而是從整體上,從所有公眾的利益角度來進行處理。它突出了公眾與公共事務的不可分離性,強調了公民的責任精神。公共治理與傳統的管理和一般的治理相比,更加強調公共利益的精神和效益。公共治理堅持的是整體社會主義價值觀,共和主義、社群主義的思想明顯影響了當代公共治理的理念。治理不再單單是政府的職責,更是地方社區每一個公民體現自己價值、融入社區公共體、創造共和精神的必要手段。公共治理理念將會在經常的時期內引領社會政治行動發展的方向,影響社會共同體價值的構建于變革。
公共治理成為全球化的新型整治行動和社會發展組織,所謂“沒有政府的治理”就是指在全球化下,國家、國際組織和國際社會之間跨越組織障礙是閑的公民自組織治理。這一模式越來越成為國家之間和內部的對抗式的、狹隘的管理模式的替代者。公民成為治理中越來越重要的角色,國家與社會之間森嚴的界限逐漸模糊,更加多言的參與者使得社會治理展現出生機勃勃的面貌。公共治理成為國際化的政治潮流,它將一些基本的價值理念和原則傳送到世界各個地方,服務于發達的和發展中的國家和地區。這些基本價值和原則盡管在各個地方的理解和解釋并不完全一樣,但是去基本內核還是一直的。它因此成為國際化公共治理互相溝通和促進的原動力。具體說來,公共治理的基本原則包括:參與原則、透明原則、責任原則。回應原則、寫作原則和合法性原則等。
[摘 要]城市公共危機在社會需求和政府能力之間存在一種極大的張力，其本質不僅是構建現代危機管理體系的問題，還是政府與社會權力關系重構的問題。實現具有中國特色的城市公共危機治理目標的根本在于建立“自治、共治、公治”并行的現代公共危機治理模式，在公共危機事件干預全過程和公共危機治理全要素支持的雙層疊加回應機制中設計城市公共危機治理的體系結構，將風險管理（R）、危脅管理（H）、應急管理（E）和災害管理（D）整合形成連續統的治理框架，打造全主體參與、全要素剖析、全過程應對的協作網絡和制度平臺，形成法律法規體系健全、應急預案有效、機構職能明確、技術手段先進的創新戰略。
[關鍵詞]城市公共危機；城市公共危機治理；體系結構；框架戰略
中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0063- 07
一、應對城市公共危機的模式轉變：從傳統管理到現代治理
進入21世紀之后，城市危機出現了一些新特征：（1）危機發生的頻次高，誘因呈綜合化特征；（2）危機產生的時域突發性，傳播的方式多元化，波及的領域寬泛化；（3）危機跨地域傳播，疊加性影響及暴力的程度加劇。這些特征的出現與傳統政府模式面臨的五大方面挑戰緊密相關：一是以單中心自上而下管制和命令為特征的普遍政府管理模式越來越掣肘于風險社會的逼近與來臨，無力應對非常規的突發事件；二是以科層制和“命令－控制”為組織結構并以規則、效率而著稱的“官僚制典范”在日益頻繁的公共危機面前已顯得捉襟見肘、行動乏力；三是以解決共同政治問題和服從價值權威分配的政府“典則規范”[1](P113）在危機頻發的狀態下亟須增強的社會整合能力反倒日益衰減；四是在高度動態性、非線性和不確定性的復雜社會系統中，組織惰性帶來的組織社會敏感度的遲鈍甚至是缺失，成為傳統政府回應性缺失的致命的限制性因素；五是現代社會的統治需要具有實質的合法性，而這些實質的合法性則來源于社會和公眾對其實際統治過程的認可，危機局勢是對社會穩定構成的最直接的威脅，會使政府的合法性與良好形象面臨極其嚴峻的挑戰。
城市危機主要是政府危機應對方式的局限性所致。這些局限性主要表現在：（1）傳統的全能型政府形態下表現出的“婆婆”或總管式的城市功能定位已經不能應對多元化的城市公共安全需求；（2）多元協同治理的公共危機減緩、準備、響應和恢復四大應急管理系統沒有建立，單極化、單中心的傳統政府應急管理模式難以應對突發性和寬泛化的城市公共安全需求；（3）社會支持和動員系統中制度化的聯動機制較為缺乏，城市安全應急管理過程中的資源浪費現象嚴重；（4）缺乏基礎科學研究，危機管理的法治化進程較為滯后，法律行為框架松軟，應急管理工作者和全社會共同成員的危機意識不強、危機應對能力較弱。由此可見，傳統政府管理模式和危機應對方式實質是一種被動的“刺激－反應”模式。政府的各個部門就好比是人體的神經末梢組織，它們收集各種關于危機的信息并反饋給神經中樞組織——高層組織，并等待高層組織做出危機管理的相關決策。由于地方政府組織部門和高層組織各自在信息傳遞、危機意識、組織結構、個體素質等方面存在的缺陷，這種對危機的線性處理方式并不能保證危機的全程高效管理，往往導致危機管理和決策的不足或失效。最值得反思的是，這種被動的刺激－反應模式有時不僅不能有效應對危機，反而惡化危機而成為了新的危機源（如圖1所示）。
這種現代危機管理體系的主導意識仍是一以貫之的傳統“管理”理念，人治思想、政績導向等體制性因素、政策性因素和管理性因素多因并存導致危機管理體系還遠遠不能勝任城市公共安全治理的需求[2]。首先，從危機管理對象看，現代城市還沒有實現全危險要素的真正的標本兼防與兼治，行政不作為或仍然是臨時抱佛腳的事發后被動應付、被威脅牽著鼻子走，危險要素純粹被行政手段暫時壓服和對上潛藏。其次，從危機管理過程看，城市還沒有實現危機生命周期全過程的循環式管理，在減緩、準備、響應和恢復四個階段上仍以事發當口才集中應對、事發之前文件通知和領導講話為主要形式的單程離散式預控，主要是通過行政手段、采取自上而下單向度管制和命令為主的方式，條塊分割現象嚴重。再次，從危機管理主體看，正式的組織體系往往只有政府或公共部門一方，非政府組織私營部門、社區為單元的公民個人和家庭及國際組織基本上還不是現行危機應急體系的制度化主體。最后，從危機管理對象、過程和主體三方面綜合看，高度相關并可能獨具短平快優勢和專業特長的政府組織以政治動員模式的發動及感召、相關民間力量基于對自身切身利益的關注而采取配合行動，大都只是在危機已經爆發并釀成巨大威脅之后臨時聚合和短期聯手，政府與民間私營部門、民眾與民眾及與工商企業，任何政府體系外的及政府體系與其他體系之間在危機過后都不再有可持續的預備性合作、組織化行動和制度化協同[3]。因此，城市的公共危機不僅由于實際問題的復雜性形成了管理的需求，而且由于現行體制剛性制約政府管理的能力，在社會需求和政府能力之間造成了一種極大的張力，導致政府能力的增量與政府遭遇的問題甚至是政府自身釀致的問題增量相比無法保持同比例匹配，面臨著管理模式、組織架構、整合能力、回應能力及合法性等方面的綜合性挑戰。
面對一個高風險的社會，任何組織之間都必須擁有的共識是：如果我們在共赴危難時都不能共擔責任，都不能為此而在危機減緩與準備過程中高度信任地對政府體系之外的組織化行動委以適當對應的放權和授權，不提供制度化安排和建構組織間協同合作的工作網絡，那么很難設想能夠迅速發展起非政府組織和民間社會力量來與政府一道共同治理社會的其他方面，更難設想僅僅憑借一以貫之的純行政手段與單向管控的社會動員方式能夠克服危機[4]。因此，政府應對公共危機必須實現從傳統管理轉向現代治理模式的轉變，現代公共危機治理理念的本質并不僅僅是構建危機應急體系的問題，還是政府與社會權力關系重構的問題。城市具有的人口高度流動性、各種組織機構的多樣性和復雜性、城市建設和擴張引起的去中心化、城市基礎設施的網絡彌散性以及各種事件的放大效應和連鎖效應必然要求政府主體采用一種整體和全盤的方式，重新整合政府組織內部以及社會中先前的那些支離破碎的部分在公共危機治理中的功能與效用，實現從傳統單一的強勢國家、政府單一治理主體向多元的公共危機治理體系的轉變，從而構建起公民個體－社會群體－政府部門－整個國家一體化，點、線、面相結合的動態性、柔性化的公共危機治理系統。
[關鍵詞] 新生代農民工;半城市化;社會復合治理;路徑分析;思路與對策
[中圖分類號] F320 [文獻標識碼] B
一、問題的提出
在舊生代農民工落葉歸根、逐漸退出歷史舞臺的背景下，在代際更替中成為農民工群體主體的新生代農民工已經成為新型城鎮化的主導力量。相比父輩，生長在城市、遠離農村和農業、具有較高文化素質和處于迥異時代背景的新生代農民工在價值取向、社會心態、個人訴求、行為邏輯、參照目標、身份認同、生活方式等諸多方面體現出顯著不同的特征，因此對農村和土地的眷戀有所消減，而對進入城市社會有著較強的期盼和憧憬。
然而根源于戶籍制度的城鄉二元體制使新生代農民工雖然在經濟上、甚至在身份上融入城市，但是卻面臨著就業歧視、社會網絡狹窄、人力資本匱乏、心理認同度低等問題。新生代農民工城市融入過程中存在經濟上融入，社會和心理上嵌入的非實質性融入現象，傳統的由戶籍制度導致的二元結構正在城市內部演變成為新的二元結構，即新生代農民工處于半城市化狀態，處于城市與農村的雙重邊緣，是一群沒有認同或認同內卷化了的、懸空的一代，這使得新生代農民工成為真正市民、與城市融入的夢想遭遇到前所未有的諸多尷尬與無奈。
隨著新型城鎮化進程的不斷推進，人的城鎮化已經取代物的城鎮化成為新型城鎮化戰略的核心，在城鎮化過程中需要注入人文關懷、需要融入人性理念，讓新型城鎮的每一個角落都能彰顯人性的光輝。新生代農民工半城市化問題不解決，不僅會使新型城鎮化進程和新型城鎮化的質量受到影響，而且也影響社會的和諧穩定。然而，新生代農民工城市融入是一個復雜的課題，不僅要跨越城鄉二元制的藩籬即取得城市戶籍，還要能夠形成城市的生活方式、價值觀念，擁有一定的融入城市所必需的心理資本，獲得本地市民的情感接納和社會資本，并且擁有在城市安居興業所必需的人力資本。
國家新型城鎮化規劃提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”，十三五規劃綱要中也提出“加快農村轉移人口市民化，深化戶籍制度改革、實施居住證制度、健全促進農業轉移人口市民化的機制，加快新型城鎮化步伐”。無論是國家新型城鎮化規劃，還是十三五規劃綱要，都從政策、制度或機制上給予外來人口更多的、更公平的享受市民待遇的機會。因此，在這一趨勢下如何使新生代農民工更好地融入城市，彰顯新型城鎮化過程中人文關懷和人性理念，是非常有意義的研究課題。
鑒于新型城鎮化所提倡的人性關懷以及新生代農民工的獨特性，基于國家新型城鎮化規劃和十三五規劃綱要提出的農村轉移人口市民化的政策、制度和機制保障，研究影響新生代農民工半城市化問題的成因并尋找解決半城市化問題的合理路徑，對于新生代農民工真正融入城市、持續改進我國城鎮化質量、推進我國新型城鎮化進程意義重大。因此，本研究在對文獻進行梳理的基礎上，利用SPSS22.0統計分析軟件，以對新生代農民工半城市化問題成因進行的問卷調查得到的抽樣數據為基礎，選取影響新生代農民工市民化意愿影響因素為自變量，以新生代農民工市民化意愿為因變量，通過單因素卡方檢驗及二元logistic回歸分析，驗證新生代農民工的半城市化狀態與心理資本、社會資本、人力資本的相關關系，在此基礎上建立基于三種資本協同的新生代農民工城市融入模型，并以城市融入模型為基礎，提出了新生代農民工半城市化問題的社會復合治理解決思路與對策。
二、國內外研究現狀
基于中國特有的城鄉二元模式以及戶籍制度對于新生代農民工城鎮化的影響，在城鎮化、半城市化、城市融入以及新生代農民工問題方面的研究形成了中外分化格局。
第一，西方學者在早期人口遷移理論的基礎上，以流動人口和移民為研究對象，關注城鎮化以及流動人口和移民的城市融入狀況。
西方早期的人口遷移理論，利用歸納方法對人口遷移狀況進行解釋，力圖發現人口遷移內在的規律和特征。其中建立在一定假設基礎上的推拉理論、預期收入理論、勞動力轉移理論等都從工業化、城市化視角研究農業轉移人口問題，成為現代人口遷移研究的基礎。在此基礎上，西方學者深入探討了城鎮化與經濟社會發展之間的關系及其后果，提出了由城鎮化所導致的“城鄉發展失衡”、“過度城市化”等今天依然困擾世界城市發展的問題。20世紀80年代以后，西方的人口遷移與城鎮化問題研究逐漸從宏觀視角轉向對于轉移人口個體及家庭遷移動因或遷移行為等微觀層面的研究。
西方學者的半城市化研究始于20世紀50年代的對于半城市化現象的論述，后來演變成為從特征、過程的角度定義半城市化，并對半城市化問題發展機制、發展現狀以及產生的后果進行深入探討。由于不存在城鄉二元體制，西方學者對于流動人口半城市化的解決機制研究主要聚焦于心理層面，如社會熔爐理論、社會同化理論提出的流動人口通過接受當地主流文化、建立社會網絡并實現心理認同的同化過程。
西方學者的研究雖然在與中國迥然不同的國情和制度背景之下展開，但為中國錯綜復雜的城鎮化問題提供了深入研究的良好平臺，為中國農村人口市民化問題的解決提供了良好的借鑒。
第二，國內學者以普通意義上的農民工群體流動為研究起點，進而考慮新生代農民工獨特性以及其在農業轉移人口中的主體作用，對新生代農民工的城鎮化及半城市化問題進行深入研究。
20世紀80年代開始，來自社會學、人口學、經濟學、管理學、政治學、地理學等學科的諸多學者，基于各自學科視角對農民工群體的流動問題展開研究。研究內容從早期關注的流向、規模、人口學特征等人口流動的靜態特征，逐步演變為流動過程、工作和生活狀態、行為方式、社會融合等社會經濟動態特征，以及人口流動對流入地和流出地的經濟社會影響等。
以王春光（2001）首次提出新生代農民工的社會認同與城市融入問題為標志，學界開啟對農民工代際特征以及新生代農民工的熱烈討論。在王春光城市融入與半城市化研究的基礎上，學界在三個方面就新生代農民工的半城市化及城市融入問題進行廣泛探討。第一，對農民工半城市化狀態進行驗證和分析。通過考察新生代農民工的工作和生活方式、社會認同、群體特征、權益保障、心理狀態、就業狀況、城市融入等方面，指出雖然在消費方式、生活方式方面，新生代農民工已經基本市民化，但非正規就業和發展能力的弱化、居住邊緣化和生活“孤島化”以及社會認同的“內卷化”都使其處于城鄉兩棲的半城市化狀態，影響中國的城鎮化進程。第二，對于新生代農民工半城市化現象的形成原因進行分析，居于主流的觀點是我國城鄉二元體制的戶籍制度導致新生代農民工半城市化的“制度決定論”。還有學者提出，新生代農民工自身人力資本、物質資本和社會資本的匱乏也是導致其半城市化的原因。第三，農民工的半城市化狀態已經呈現出結構化、長期甚至是永久化的特征，因此學界展開了對農民工半城市化的演進趨勢及成本測算的相關研究。
經過修正的西方人口遷移和城鎮化的相關理論等被廣泛運用于我國城鎮化研究。然而，由于我國與西方城鎮化在宏觀場景、推動力量、歷史歷程、政策安排與現實后果方面都存在巨大差異，因而在借鑒和運用西方相關理論時，應該結合我國實踐并結合時代特征。與此同時，伴隨著新型城鎮化的推進，中國的城鎮化研究水平也日益提高。在研究技術上，早期以規范研究為主，發展到目前占主流的各類實證研究，學者們大量使用的實證方法如Logit模型、OLS回歸分析、Profit模型等分析方法，取得了許多令人矚目的研究成果。
怎樣實現新生代農民工從半城市化到完全市民化？影響新生代農民工融入城市的關鍵因素是什么？又如何避免半城市化所導致的城市貧民窟現象？以上問題的解決對我國新型城鎮化的推進意義重大。然而，縱觀國內外對新生代農民工半城市化的相關研究，居于主流地位的“制度決定論”已經無法很好解決當前新型城鎮化提出的“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”的戶籍制度改革趨勢下新生代農民工仍舊處于半城市化狀態以及無法融入城市等問題，因此，亟需從新生代農民工軟實力――心理資本、社會資本和人力資本的視角打破以往研究中影響新生代農民工市民化各種因素各自為政的桎梏，通過三種資本的協同作用對新生代農民工的半城市化問題提出解決思路。
三、基于心理資本、社會資本、人力資本協同的新生代農民工半城市化實證研究
通過對國外勞動力遷移、城市化進程和半城市化現象進行簡單的梳理和分析，以及對我國新生代農民工半城市化和城市融入問題進行回顧，本研究歸納出了新生代農民工“半城市化”的表現特征、成因及演變趨勢，新生代農民工市民化的影響因素及面臨的問題。經過文獻梳理和歸納，新生代農民工市民化的影響因素為：人口學因素、心理資本因素、社會資本因素、人力資本因素、制度因素。
以1980年后出生、16周歲以上農村戶籍外來務工人員的市民化傾向及其影響因素為研究對象，進行了新生代農民工半城市化問題的大型問卷調查。本次調查共回收有效問卷1132份，問卷Cronbach'salpha系數=0.8647，表明問卷具有較高的信度。實證分兩部分。首先，在問卷調查獲得統計數據的基礎上，本文在5%的顯著性水平上，利用SPSS22.0統計軟件，采用單因素卡方檢驗對第二部分提出的理論框架，即各個影響因素與新生代農民工市民化傾向的關系進行單因素驗證。實證結果表明，所有因素的顯著性值都小于5%，可以認為這些因素單獨與新生代農民工市民化意愿相關。其次，運用SPSS22.0統計軟件對數據進行處理，進行了新生代農民工城市化傾向影響因素的logistic回歸分析。對于單因素卡方檢驗結果顯示顯著相關的因素，可以運用二元logistic回歸分析研究在其它因素影響下每一因素對于市民化意愿的影響以及各因素的相對影響程度。由于因變量新生代農民工市民化傾向（有市民化傾向=1，沒有市民化傾向=0）為虛擬變量，且為只有兩種結果的定性變量，故可以采用二元logistic回歸模型對新生代農民工市民化傾向影響因素進行分析。
在模型設計中，可以假設P為有市民化傾向的概率，而1-P為沒有市民化傾向的概率，對P進行logit轉換，記為logitP，以logitP為因變量建立的線性回歸方程為：
Log itP = a+b1x1+b2x2+…+bnxn （1）
由（1）可以導出：P= （2）
（2）式為logistic回歸模型。在式中，a為常數項或稱為回歸截距，bi為第i個影響因素的logistic回歸系數，xm為作為第i個影響因素的自變量。
本研究在選入變量α=0.05的水平上，運用SPSS22.0統計軟件對被調查的1132個樣本的截面數據進行logistic回歸處理。在對數據進行處理的過程中，采用自變量組分步強制納入法，分別就人口學因素、心理資本因素、社會資本因素、人力資本因素、制度因素五組自變量對新生代農民工市民化傾向的影響作用進行分析。實證研究的結果表明：心理資本因素、社會資本因素和人力資本因素均對新生代農民工市民化意愿影響顯著;雖然制度因素的影響更加顯著，但國家一系列解決農業轉移人口市民化問題的政策措施出臺后，制度因素的影響將產生變化;人口學因素對市民化意愿的影響不確定。
四、基于心理資本、社會資本、人力資本協同的社會復合治理的解決思路與對策
張紅芳，吳威（2009）認為，心理資本、社會資本和人力資本具有協同關系，三者的協同是開發個人潛能、形成組織競爭優勢的關鍵。林竹（2011）認為，通過心理資本、社會資本和人力資本的協同可以解決新生代農民工的就業問題。張洪霞（2013）也認為，通過三者的協同可以解決農民工的社會融入問題。本研究認為在國家制定出臺了一系列農村轉移人口市民化的政策、制度和機制保障的情況下，通過心理資本、社會資本和人力資本三者的協同可以提高新生代農民工的城市融入程度，解決其半城市化問題。
所謂社會復合治理主要指社會治理結構從政府作為單一主體排斥其他主體參與，向多種社會主體協同以促進治理績效優化和提升社會整體治理能力轉變過程中的一種新型治理形態。作為一種新型治理模式，復合治理的治理主體強調多元參與主體的“復合型”協同參與，更加注重社會組織參與主體在治理機制中的平等地位;治理過程強調政府與社會組織間的“雙向互動”，即通過政府部門的主動作為和其他各主體的全面參與，實現“雙方”的優勢互補，建立良好的互動伙伴關系;治理結構強調多元參與主體間的橫向互動，與傳統科層組織形成網格狀治理結構，各個參與主體成為連接多渠道治理路徑的結點，其網絡觸角涉及社會生活的各個方面，對社會需求反應更為及時靈敏。因而，新生代農民工半城市化問題的解決作為社會治理的重要內容，應該引入復合治理的理念，引導第三方組織和企業與政府進行“復合型”協同型參與，構建政府、企業和公民社會三維結構下的多元主體復合治理模式，有利于打破單一主體的政府治理模式，提高問題的解決效率。所謂社會復合主體是指在促進經濟發展和社會進步的創新行動過程中，多個不同社會主體共同參與、主動關聯所構成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型主體網絡。據此加以引申和延展，新生代農民工半城市化問題解決的復合主體則是指以政府為主導，形成政府、企業和社會組織“三位一體”的復合主體，旨在打破不同主體間的“部門分體制”，塑造一種互相嵌入、功能互補的互通互聯協同治理模式。其核心思想體現在：一是注重“政府―企業―社會”三維合作的組織模式，也注重不同主體的主動性和專業性，促進各主體的優勢復合發揮。二是復合治理主體構建了主體間相互融通，共同分享，優勢互補的互動平臺，打破了治理全過程不同環節、領域的部門割裂、主體分立。三是實現主體間互聯互通的內部化，對于有效整合多主體間的社會資源，加強融通協同，提高治理效率具有實然性。因此，如何在實踐中構建政府與企業主體、政府與第三方組織及企業主體與第三方組織之間“雙向互動”的良關系，形成優勢互補和犄角支撐的耦合型治理格局，是深化和創新半城市化問題解決路徑的一種新探索。在這一社會復合治理結構的支撐下，運用政策、法律、社會、經濟等多種手段，通過全方位培訓增加新生代農民工人力資本，從而增強對城市居民身份的自我認同以增加其心理資本，增加其職業交流并在此基礎上增加以業緣為基礎的社會資本;通過各主體努力增加其與城市居民的溝通、交流渠道以增加其社會資本，從而使其擁有心理歸屬感，并擁有更多信息渠道從而增加其人力資本;通過網絡組織進行的包括心理援助和心理咨詢在內的心理培訓，加強對其挫折心理的疏導，提高新生代農民工的心理資本，促進其主動融入城市以提高社會資本，激發其自身強烈的成就動機以提高人力資本。
[參 考 文 獻]
[1]張兆曙.城市議題與社會復合主體的聯合治理――對杭州3種城市治理實踐的組織分析[J].管理世界，2010（2）
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關鍵詞 流域復合系統；適應性管理；復雜性；不確定性
中圖分類號 TV213
文獻標識碼 A
文章編號 1002－2104(2010)07－0060－08
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.010
流域是人類生活的主要生境，對人類生存與社會發展起著重要支撐作用。然而，數十年來隨著我國人口的快速增長以及經濟的迅猛發展，流域自然資源遭受嚴重破壞，生態環境持續惡化，多種環境資源危機共存且日益加重，并呈現流域性特征，使流域社會一經濟一生態可持續發展面臨重大挑戰。突出表現在：流域性復合型水污染問題在眾多流域日益突出；水資源短缺問題從干旱地區季節性缺水轉變為普遍的季節性缺水與水質型缺水并存的局面；流域內生物多樣性降低、濕地破壞、生物群落退化等生態問題凸顯，并呈現“局部改善、整體退化”的總體格局；在全球氣候變化的影響下，水災害與突發事件的頻率、強度以及風險都在進一步加劇。我國自然生態與環境先天脆弱性及經濟持續高速發展，導致這些本應在不同發展階段出現的流域危機在短期內集中顯現與爆發，各種問題相互作用、彼此疊加，使流域資源、環境與生態問題越來越復雜化與多樣化，人與自然、人與社會之間的矛盾日益尖銳與突出。而我國要以稀缺的水資源、有限的水環境容量和脆弱的水生態，承載不斷擴張的人口規模和高增長、高強度的社會經濟活動，面臨著比世界上任何處于同一發展階段的國家所面臨的都要復雜、嚴峻的流域性問題與前所未有的壓力。
1 流域復合系統及其復雜性分析
流域水問題的系統性、復合性、多樣性、突發性和嚴峻性等特征要求基于復雜性科學的視角，站在流域社會―經濟―自然復合系統的層面對其進行分析，以清晰全面認識其成因與復雜性，進而用科學方法進行管理。
1.1流域復合系統
流域社會―經濟―自然復合系統是人為主體、要素眾多、關系錯綜、目標功能多樣的復雜開放巨系統，具有復雜的時空結構與層次結構，呈現整體性、動態性、非線性、適應性以及多維度等特性。水是流域系統的紐帶，具有多重屬性。它既是一種自然資源，又是物質生產資源，同時還是一種生活資源。而人作為系統中最活躍的要素，具有一定的經濟行為和社會特征，通過資源開發與利用等社會經濟行為將資源和環境緊密聯系在一起，人的廣泛參與及其有限理性造就了流域系統的高度復雜性。
構成流域復合系統的三個不同性質的系統――自然子系統、經濟子系統與社會子系統，各自又是復雜自適應系統，有特殊的結構、功能和作用機制，而且他們自身的存在和發展又受其他系統結構、功能的制約。如圖1所示。
(1)流域自然系統是一個完整的生態系統，具有自組織、自調節與自生長能力.是復合系統形成的基礎。系統內部存在著復雜的非線性反饋機制，并與社會經濟系統存在物質、能量與信息的交換，以生物與環境的協同共生及環境對流域內活動的支持、容納、緩沖及凈化為特征。人類對自然生態系統的影響主要體現在環境污染型與資源破壞型影響，其又通過一系列自然過程、物理過程、化學過程及生物過程等使自身狀態與結構發生變化，進而決定其服務功能。自然生態系統可以通過兩種方式進行調節：外部組織或者自組織。許多傳統的保護工程方式就是外部組織，但是它們結構僵硬且適應變化的潛力較小。
(2)流域經濟系統以資源為中心，經濟活動主要由市場機制與宏觀反饋控制體系進行調節。市場機制是經濟內在本體機制，市場把流域內外各種經濟活動與需求緊密聯系在一起，對資源配置和經濟運行起著重要自調節作用。而反饋控制機制體現在政府通過行政手段與經濟政策對經濟系統進行宏觀調控與干預。流域內經濟結構本身就是市場機制與宏觀控制機制相互作用下形成的。其中，反饋控制機制與資源環境壓力是對經濟系統的約束；而市場機制的作用過程是在前兩者作用下，系統內微觀主體受價格、供求與競爭等影響，不斷調整其經濟行為，逐步自組織、自適應的過程。單純依賴政府直接干預或市場自我調節都是過于簡單的做法，因此，在實踐中兩者之間的力度把握與時機選擇是相當復雜的問題。
(3)流域社會系統以人為中心。流域系統的基本功能是為了滿足人類生活的需求。在市場化逐步健全的今天，人類生活用品絕大部分是從經濟系統中獲取，因而人類生物質與文化需求是推動經濟發展的根本動力。人類在改變其生存環境與生活質量的過程中，直接或者間接地對自然系統產生了影響。所以，社會系統在復合系統中起主導作用，其主體的價值取向與行為方式主要受到文化傳統、價值觀等內化因素與法律規范、經濟刺激等外部因素的影響，只有對主體價值取向等有很好的規范才能保證流域經濟、自然的健康發展。
在這三種機制及其相互作用下，流域系統表現出強烈的整體性、動態性、涌現性等特點。如，人類追求經濟發展與社會穩定帶來的資源過度開發與污染排放，使流域生態狀況惡化，并嚴重影響生態系統自調節與自適應能力；而自修復能力降低導致其環境容量同步下降，加速惡化趨勢。同時，經濟發展與人口膨脹致使水資源需求量及水污染排放量同步擴大，而污染引發的水質惡化進一步加劇水資源短缺。流域生態持續退化，不但造成區域生存與發展的自然條件退化；而且大范圍生態失衡，加劇了災害風險和生態危機，使經濟難以持續增長并引發社會不穩定。然而，人類筑堤修壩、圍湖造田、超采地下水等經濟活動或抵御災害行為，一方面卻使生態環境的脆弱性更加顯著，尤其是大量水利工程設施使流域被人為地渠道化、破碎化，污染物凈化能力、水生生物生產能力等不斷下降；另一方面人類自身抗災的能力日益下降。進而，在多重因素影響下，流域災害層出不窮和快速增長，并以誘導型自然災害為主。
總之，流域系統中社會、經濟、環境、資源相互聯系、相互制約和相互作用，構成了人與自然相互依存、共生的復合體系，具有強大的交互反饋能力。流域水危機從表面上看是各種水問題相互影響、彼此疊加而愈演愈烈；但從本質上講，人的社會生活與經濟生產等對流域系統產生的干擾已不再是對流域自然過程的簡單干擾，而是社會過程、經濟過程與自然過程交織作用的集中體現。
1.2復合系統管理中的不確定性
流域復合系統的復雜性與強大的交互反饋能力，造就了在管理實踐中普遍存在的不確定性，而且許多不確定性是難于預測的。不確定性已成為流域管理取得成功的巨大障礙與必須直面的問題。
(1)系統認知的不確定性。流域復合系統是開放的復雜巨系統，人們對其認識具有不完全性與漸進性。因而，系統認知不確定性是固有的，不僅表現在系統狀態的部分可觀測性、系統結構與過程以及歷史發展趨勢的不確定性，而且產生這些趨勢的系統要素及其交互關系包括非線性、反饋回路、延遲等都具有不確定性。同時，自然過程、社會過程與經濟過程共同存在且作用于流域系統，使得單一學科知識并不能對其進行有效分析與總結。
(2)管理目標的不確定性。目前廣泛研究的流域綜合管理是以實現流域可持續發展為總目標，但由于系統演化及其管理涉及的時間與空間尺度較大、系統漸進認知帶來的認識滯后性等在構造該目標體系上存在很大分歧與抽象色彩，尚不存在一個明確并具有操作性的普遍認同體系。在實踐中，人們又對問題的原因、利害關系等識別上存在分歧，不可避免地從不同的視角與利益出發提出管理的目標或需求。同時，流域內社會經濟發展以及全球經濟的影響會給管理帶來更多新的需求與問題。
(3)管理依據的不確定性。流域系統的復雜性使其狀態和干擾因素難以簡單概括為一些易測定的指標；生態修復的長期性也需要長期的可重復試驗和觀測。而且流域系統的時空特征帶來的尺度效應、累積效應、外部因素干擾以及抽樣和測量誤差，使得精確識別與量化系統狀態以及影響源及其效果分析變得異常復雜。此外，特別是由于對系統功能及過程的認識不足，管理方案不得不建立在某種模型假設前提上，而模型參數與結構的不確定性使理論結果與管理輸出之間存在差距。因此，管理的理論與實證依據具有巨大的經濟成本與時間成本效應以及潛在風險，對管理實踐提出了巨大考驗。
(4)管理決策的不確定性。決策制定者、利益相關者與科學研究者之間不協調給管理決策帶來了不確定性。他們對問題的產生原因與合理的解決方案可能有不同的看法，而這些看法會影響他們對系統的認識、具體管理目標、具體管理措施成功的可能性等的判斷。具體表現在研究者主要從專業學術角度對系統或特定問題進行研究；利益相關者傾向于從切身利益出發提出要求；而決策者偏重從社會經濟發展的宏觀視角去解決實際問題。
(5)系統行為的不可預測性。流域系統的自適應性也決定了系統對管理行為的響應具有不確定性。社會、經濟、人口、生態等因素的變化性使得通過觀察難以直觀推斷系統狀態以及影響源，并預測他們對管理行動的反應。個體行為的主觀性使得流域治理的社會經濟政策實施效果無從精確預測，即管理者對系統部分可控制。系統的開放性還決定了系統要受到外界物質、資金與人員等方面的隨機干擾，進一步加大了系統響應的不確定性。此外，還有某些因素的不可預測性內在于系統行為中，如極端氣候條件以及不斷呈現出的新型污染物等。
綜上所述，流域復合系統作為一個復雜開放巨系統，其復雜性主要體現在流域系統及其子系統自身結構、功能與內在規律以及流域內各要素相互作用機制的復雜性，人類并不足以對它具有充分理解并實施控制。而復合系統的復雜性特征使得系統一方面呈現出極大的隨機性、模糊性、不確定性和不穩定性，另一方面由于系統內在自適應能力與作用規律則表現出秩序性、確定性、必然性和規律性，使得流域治理必定是一個長期、復雜、艱巨的工程。
2 我國現行流域管理模式分析
回顧我國重點湖泊及流域治理歷程，不難發現，流域治理正在經歷由單一的水利工程或者生態治理工程為主向以流域復合系統社會、經濟、生態協調可持續發展的系統工程轉變。
從管理目標與范圍看，流域管理在不斷根據出現的問題進行調整趨于合理，而且在對流域的科學認知方面也在不斷的加深。例如，《太湖水污染防治“十五”規劃》就明確體現了政府在水環境治理方面的四大轉變：從工業點源污染控制為主向工業點源與農業面源污染控制相結合；從城市污染控制為主向城市與農村污染控制相結合；從陸上控制為主向陸上與水上污染控制相結合；從治理污染為主向防治污染與生態環境保護并重轉變，力圖進入污染控制、污染治理和生態修復的綜合治理階段。而且，管理者認識到流域治理是具有長期性、復雜性與艱巨性的系統工程，必須統籌規劃，分步實施；預防為主，防治結合；標本兼治，綜合治理；突出重點，全面推進。
盡管如此，近20年來流域治理中各類“零點行動”、“環保風暴”等執法行動與“綜合規劃”的實際效果卻差強人意，流域性污染尤其是在大型湖泊流域性污染并沒有得到有效控制，眾多湖泊富營養化趨勢仍未扭轉，污染反彈甚至惡化時常發生，大部分流域污染物排放總量不降反升。這無疑也說明了現行管理模式還不能從根本上解決流域性問題。因此，有必要對現行管理模式進行剖析。
2.1管理范式與手段
流域治理普遍采用機械唯物的“預測一控制式”管理范式，認為系統對管理行為的響應可以預測，進而設計最優控制策略。尤其是近年來，國內外對小流域及其治理作了大量研究，從短期看確實解決了實踐中存在的難題。但它們大多把流域系統看作一個具有線性、規范性與平衡性等特點的可簡單預測、容易控制的理想系統，針對流域中矛盾的某部分進行研究與治理，把問題當作遵循簡單線性因果關系的確定性問題來對待與處理，以試圖減小問題的復雜性及其維度；認為規劃制定者可以分析系統內存在的一系列明確的杠桿效應，并應用它來引導已知的反應。這無疑低估了政策干預所帶來的非線性反饋效應、時滯效應以及人的自主性的重要性。這種簡化方法具有誤導性，它或許能夠在短期內成功應對某些局部問題，而長期看來卻時常具有超過短期利益的負面影響。
基于這種管理范式，流域管理還是以“自上而下、層層分解”的行政命令一控制手段為主，而市場化和社會化管理手段較弱。這種手段雖然簡單易行、針對性強，但是缺乏柔性與持久性，在高不確定性的環境中效果較差。
2.2政策與規劃制定
流域治理強調自上而下統一規劃，但很容易產生政策時滯效應，包括認識時滯、執行時滯與效力時滯三方面。現在通過成立專門流域管理機構，政府正有效縮小執行時滯，但相關機構的理論水平與預測能力往往存在很長的認識時滯；同時，流域管理中涉及復雜的社會、經濟問題，它們會讓各種政策難以發揮應有效力。例如，2007年無錫供水危機事件爆發后引發學界和政府持續討論，隨后通過國家和地方的逐級反饋與審批，到2009年才有完備的地方性措施出臺。而這些措施從出臺到實施、再到奏效需要更長的時間。
其次，綜合治理雖然以社會經濟與生態環境協調發展為目標，但是規劃重在考慮水資源可利用量、水環境容量等生態因素，人文與技術因素在規劃中沒有得到足夠的重
視與納入，難以充分考慮到各種利益相關群體對政策規定的可承受能力，使遵守法規和政策與生存和發展產生矛盾，從而導致現實中利益相關者為了生存而不顧生態極限。而且水環境容量測算本身就存在較大的爭議。
第三，統一規劃雖然采用綜合管理的形式，但并沒有出臺流域性的政策和實現政策間的協調。我國水資源與水環境雙重管理體制決定了流域水資源管理與水環境治理分開進行。總量控制與配額管理是規劃決策制定的依據。水資源可利用量、污染物減排目標和污染治理投資等主要依據行政區劃逐級分解，沒有遵循流域特征和污染變化趨勢以及目標的現實性。
第四，在規劃制定中，低估了問題的復雜性與長期性，目標設定不合理、備選方案不足、風險管理困難等致使無法進行柔性化管理。規劃內容中對生態系統進行人為控制的色彩比較濃重，多偏重且依賴生態治理工程、大型調水工程等水利設施建設以改善流域環境。部分工程重復建設、重復投資、運行效率低下問題嚴重。
此外，有些部門集決策權、執行權、監督權于一身，導致權力尋租、部門利益化等問題，協調管理難度加大；監測與評估不能客觀公正，進而管理者也沒有動力與壓力來及時發現政策或工程方案存在的問題并進行調整。
2.3社會參與
社會參與在目前流域管理中觀念極其淡薄。在管理決策中，由于參與渠道不暢通、制度保障缺乏、信息公開不足等諸多因素，NGO、科研機構以及社會公眾參與力度、范圍及深度都十分有限，即便重要利益相關者的參與力度仍不足。決策更多是一種“自上而下”被動接受的過程，這不但使公眾利益難以得到保障，對公眾及利益相關者支持度與目標可實現性也考慮不足，實施效果難免產生很大偏離。而且流域治理過多地依靠國家投入，缺乏社會資金的有效注入，資金不足成為制約瓶頸。
同時，社會參與不足，不但造成公眾意識不到治理的困難與復雜，使他們傾向于抵觸有損自身利益的政策，而對環境短期內得以改善抱有很大期望；而且，公眾很容易產生路徑依賴，傾向于依賴行政機構解決環境資源問題。
3 適應性管理
不可否認，當前管理模式在流域治理中取得了長足的進步，流域問題得到了一定遏制。但這種以行政控制為主的管理模式，面對新時期日趨嚴峻的流域復合性水危機、流域系統的高度復雜性與不確定性，難以通過傳統的理性主義、還原主義決策模式對未來做出精確預測與評估，治理不到位和部分失效在所難免。近年來中外眾多學者指出，中國面臨的水危機實質上是治水體制變革長期滯后于治水需求變化累積形成的治理危機，解決核心是治水模式轉變。例如，世界銀行和聯合國開發計劃署等發表的中國環境問題戰略研究報告都把解決環境問題的治理結構和體制改革放在優先行動中。因此，有效的管理模式與制度框架才是應對流域可持續發展挑戰的關鍵。
在充分考慮生態系統的不確定性、復雜性、時滯性的基礎上，Holling于1978年提出了適應性管理理念，隨后這一思想得到了深入研究，并應用到生態系統管理眾多領域。適應性管理的前提是人類對任何生態系統主要驅動力及系統行為和響應的認識能力存在固有局限性，因此管理必須具有適應性和通過積累并吸收以往經驗和見解改變管理實踐的能力，通過不斷調整戰略、目標及方案等，以適應快速變化的社會經濟狀況與環境變化維持可持續的社會生態系統，其目的在于維持和增強生態系統恢復力，即關鍵生態系統結構和過程對自然和人類社會干擾的持續性和適應性，而不是對生態系統進行控制。因此，適應性管理是一個通過從已實施策略結果中學習來持續改進管理政策與實踐的系統過程，即通過管理學習來學習管理的過程。
適應性管理通過進一步融合協同管理的思想在歐美眾多流域治理中得到了很好的應用與推廣，并已有了不少成功案例，如美國密西西比河流域野生物種與魚類保護計劃、密蘇里河流域生態恢復工程、澳大利亞大堡礁水質改善項目等。通過對這些治理經驗的分析，總結到適應性管理的特征及其與傳統管理模式的區別還體現在以下方面：
(1)強調對管理過程的管理。適應性管理是從廣泛的研究與溝通中形成的，它以社會參與且政府、利益相關者等分享管理權利與責任為先決條件的。實現適應性管理還需要體制建設、構建信任與社會資本的發展與完善。而且，為了綜合考慮管理中不同種類的不確定性，適應性管理并不是簡單地表現為“反復試驗”，而是認為政策制定到實施的全過程是一個由問題識別、政策形成、政策實施、系統監測以及評價與反饋等一系列行動組成的迭代循環過程，并提倡對政策進行全生命周期管理。
(2)強調從知識管理到知識創新的轉變。生態系統管理與人類社會經濟管理是一個信息密集型的跨學科、跨領域嘗試。它需要對復合系統復雜性的綜合了解，以在多重尺度上監測系統各方面狀態、制定決策并對系統反饋做出反應。因為這種復雜性，任何組織或機構難以擁有管理所需要的全面知識與信息。適應性管理的明顯特征之一就是將管理者、科學研究者以及利益相關者通過交流、溝通等方式使知識從個體私有向群體共用轉變，實現知識共享與知識創新，并形成良好的互動。
(3)強調群體決策過程。綜合視角下流域管理對象不再局限于自然系統，而是涉及到社會經濟領域。對自然生態系統科學認知的不足，單純的環境管理可以采用控制等硬系統方法；但是，人的主動性與不確定性決定了對復合系統特別是非結構化問題的管理上需要應用軟系統方法。適應性管理把利益相關者引入到決策制定過程中，能夠更有利于資源爭端與環境沖突的解決。在政策形成階段，綜合考慮不同利益相關者的視角、利益與價值觀，在多框架下，通過溝通、協商與談判達到對問題的普遍認識與共同的階段性目標，保證管理決策的公平性與公正性。只有這樣，決策才能得到廣泛的支持。因此，這個過程同樣也是信任構建的過程。正如Pahl-Wost所說：管理不是為了尋求問題最優解決方案，而是持續的學習與溝通過程，其中最優先的是交流、共享觀點和提出適應性群體策略。因而，把公眾引入到管理之中，一方面有利于公眾或利益相關者從“被動接受”向“主動商議”轉變，提高政策的公正性與支持度；同時，能夠更好地吸納社會資本，而不是依賴政府投資。
(4)把社會學習作為出發點。社會學習是貫穿其中最核心的特征。社會學習理論強調社會的主動參與，強調在價值與同一性形成中人與環境的動態交互。在環境資源管理中，基于學習的方法用來處理管理中的不確定性，社會學習不單要注重構建學習型政府，而是在更為廣泛的空間開展學習，包括政府、科研機構、企業與組織以及社會個體層次。基于現行或未來的新技術為依據，通過反復實踐、評價及調整，在實踐中學習尋求適應企業或個人的“最佳管理實踐”，從傳統以保護為特征的專家知識灌輸向基于團體的學習轉變。
結合目前我國流域狀況和管理現狀，我們可以看出，適應性管理具有很大的優越性，見圖2。適應性管理是更
合理治理模式的一個嘗試，是流域未來治理的一個方法創新，我們應該積極探討其在我國流域治理中的應用。
4 流域適應性管理模式初探
通過以上分析，我們清醒地認識到，處在社會經濟轉型期的中國面臨多方面的挑戰，推行適應性管理并非一蹴而就，還要接受來自法律法規、社會傳統、管理手段等多方面的挑戰，單純依靠以往經驗的延伸并不能順利地實現向新管理模式的轉型。本文主要從管理環境、管理體系、管理手段、決策機制以及科學研究等五個方面作初步探討。
4.1從單獨立法到綜合立法：管理環境轉變
健全的流域管理法律與法規是實施流域適應性管理的基本環境與根本保障。據我國水法與水污染防治法及其相關法律法規，現行流域管理以流域統一管理為主、以部門管理和行政管理為輔的統一管理模式。然而，在管理實踐中情況卻與理論設計相反，國家管理機構與地方機構條塊分割，以河流流經的各行政管理為主，涉水部門甚至行業管理部門各自為政，形成了區域和行業在水資源及其它資源管理、開發、利用等方面的決策分散化狀況，而流域綜合管理機構權力被瓜分無法履行協調管理職能。究其原因是目前我國尚沒有真正意義上的流域法，有關流域管理的法律法規通常是部門或行政區立法，一方面，人為割裂了流域內環境資源與社會、經濟的內在聯系；另一方面，各部門與行政區立法重復甚至沖突，相關利益者的權利與義務、職能部門的權力與責任等方面不夠明確，加重了流域管理和協調的難度。而且，現行法律法規大多是實體性立法，缺乏跨部門、跨行政區管理以及利益相關者參與的程序性規定，實體性規定沒有程序性制度相配合將導致實體性規定的目標難以實現。
4.2從集中管理到多中心治理：管理體系創新
適應性管理體制是以政府為主導、社會協同、公眾參與的多主體互動合作的多中心治理格局，這種合作治理模式實質上通過建立一種在微觀領域對政府、市場的作用進行補充或替代的制度形態，有利于大量的社會力量參與治理，形成“政府、社會、市場”上下互動的管理過程與公共行動網絡。它要求流域管理中多元利益相關者、社會公眾及科學機構有直接參與決策的權利與義務，如果失去了這一點，流域管理很容易又走入政府專行的集中管理局面。在新的管理體制下，管理能夠更科學公正地進行決策，而且能夠針對管理效果的反饋以及突發性做出及時果斷的反應，避免傳統層級審核與命令方式在時間上的延遲。Ostrom等已經論證了多中心治理在發展中國家的可行性。尤其是當前我國一些湖泊流域非點源污染已經替代點源成為水質問題的主導要素，其分散性、隱蔽性、隨機性、不易監測、難以量化等特征使得政府管制難度越來越大。引入以社區、村鎮為單位的自主治理是十分有必要的。它能夠充分利用成員的合作優勢與監督力量，在微觀層面對環境治理形成共識。
然而，建立這種體制需要從各個層面逐步開展。在國家層面上，完善公眾參與的相關法律制度是基礎，加強對NGo及利益相關者等參與流域管理的權益規定，并出臺公眾參與的具體程序性規定；在流域層面上，轉變傳統管理觀念積極推動機構改革，建立制度化的參與機制，進而組建社會參與的綜合性流域管理機構；在部門與地方層面上，信息披露要及時全面，意見征求要切實落實；在社會層面上，宜鼓勵社團組織、公眾社區等民間組織的創建與發育，并通過一定的賦權使他們有效地行動起來，形成環境資源治理的基礎。
4.3從單一管理到綜合集成管理：決策機制創新
適應性管理雖然強調自組織管理與群體參與，但是最終還是要以科學決策機制為支撐來保障其發揮效用。目前，盡管各類計算機信息系統和水質監測裝置普遍運用，但參與式的群決策機制還處于概念化層面，缺乏系統性和科學性。有關參與式決策機制、群體決策支持平臺研究幾乎是空白，國外也沒有完整、直接現成的成果可供借鑒。錢學森先生提出的綜合集成研討廳體系是在長期實踐背景下融合多學科與多領域的技術與方法而形成的可操作的、行之有效的方法體系和實踐方式。宜以該方法為指導，通過綜合集成定性定量相結合、專家研討、信息處理與數據融合、人工社會與虛擬現實、群體決策及定性推理技術和分布式交互網絡環境等多種技術與方法，從“定性綜合集成”到“定性定量綜合集成”再到“從定性到定量綜合集成”循環往復、逐次逼近，建立創新型的治理決策機制，用結構化的決策序列來逼近流域管理中非結構化問題。
4.4從剛性管理到柔性管理：管理手段豐富
行政手段面對日益復雜與高度不確定的環境已經顯得力不從心。而當前我國流域管理中依然未培育出良好的市場經濟手段。這使得政府職能主要集中在興建、運營水利工程及污染末端治理。所以，宜充分重視利用經濟手段把環境成本內部化，從經濟上刺激環境資源破壞者行為與價值觀的轉變。具體來講要完善流域資源的有償使用制度，推進水價改革與排污權制度并形成合理的價格機制，促進水權、排污權等各類市場的發育，建立與現有技術相適應的排污標準以及通過特許經營開放傳統政府壟斷的水務市場。除經濟手段與市場建立外，更要充分認識社會化管理手段的重要性。一方面，通過推行社會教育與培育社團組織、公眾社區等非政府組織，提高公眾資源節約與環保意識，引導與規范流域內居民的生活方式與行為：另一方面，鼓勵公眾參與到管理決策制定與持續監督中，并通過決策參與使人們能夠更積極地支持政策實施與改變生活方式。同時，注重行政手段與經濟手段、社會化管理相結合，傳統政策優勢與體制機制創新相結合，提高各類手段的綜合效力。最終在此基礎上，使行政管理機構完成向社會管理與公共服務的職能轉變。
4.5從經驗治理到科學治理：科學研究職能轉變
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
