時間：2023-08-01 17:40:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理水平，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
當今中國處于深刻的社會變革時期，大量利益分歧和矛盾沖突在一定區域或時段集中呈現，加上全球金融危機對中國經濟增長和就業的影響，使得維護社會穩定工作面臨著巨大的困難。在此背景下，縣委書記、縣公安局長、縣法院院長等基層重要崗位的官員進京接受培訓，學習如何提高執政能力和水平，正確處置突發性公共事件和，這對于妥善協調化解社會矛盾、維護社會穩定，無疑具有迫切的現實意義。
這次全國范圍內的基層官員“跨級直訓”，很容易讓人聯想到一個多年來廣為人知的現象――群眾“越級上訪”。兩者不但在形式上比較接近，在內容上也都具有某種“向上求助”的特征。
對基層官員之所以要“跨級直訓”，主要是因為不少地方矛盾和糾紛增多、頻發、維穩壓力加大，而一些地方黨委、政府等公權機關僅憑傳統經驗已無法妥善應對，有時甚至會激化矛盾。因而，他們需要進京學習新的治理理念和處理具體事務的技巧，以便回到地方后能學以致用。
相應地，一些群眾之所以越級到省里或中央上訪，主要也是由于鄉鎮、縣市未能妥善解決群眾反映的問題，令群眾漸漸失去對縣鄉一級公權力機構的信任，轉而寄希望于省里特別是中央出面。
這樣看來，縣鄉一級基層公權力機構在社會治理方面的低效乏力，是問題的癥結所在。如果通過對基層官員的“跨級直訓”，能大幅提高基層公權機構的執政能力，令群眾反映的問題大都能在基層得到妥善解決，群眾越級上訪的動力將大為減弱。另一方面，如果群眾的越級上訪，能經由省里和中央向縣鄉一級公權力機構形成壓力，推動這些機構厲行善政，那么縣級官員大約也就無需進京接受“跨級直訓”了。
但實際情況是，群眾越級上訪無非換來了省里或中央部門的一紙“批轉”，所反映的問題并未得到妥善處置，久而久之矛盾反而愈加激化。既然群眾越級上訪的作用有限，那么，對此次縣級官員進京接受直訓對于改善基層社會治理的作用，也不宜做過高的估計。
筆者認為，針對上述難題，治理思路不妨從“向上求助”轉向“反求諸己”。其核心是，要在完善基層社會的內部治理結構上做文章，充分挖掘基層社會的自治資源，發揮地方公權機關之間的權力制衡作用和公眾權利對權力的制約作用；不斷強化基層群眾自治、民主選舉、民主決策機制，改變“權力自上而下賦予、權力者自下而上負責”的權力授受、行使與履責鏈條，促使基層公權機關更多地對自己的權力來源――當地選民和公眾保持敬畏，更多地對選民和公眾的利益負責；并在基層社會形成穩定有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制，使調處糾紛、解決矛盾真正有法可依、有章可循。
對基層社會而言，這將是一個十分艱難但不得不堅定進行的轉型過程。在這個過程中，作為基層地方的國家權力機關，縣鄉一級人大的地位和作用至關重要。縣鄉一級人大一方面需要扎實推進自身改革，增強為選民代議、維護公共利益的能力，另一方面要強化自己監督“一府兩院”（鄉鎮只有“一府”而沒有“兩院”）的職能，以形成“人民選舉、監督（彈劾、罷免）人大代表，人大代表選舉、監督（彈劾、罷免）官員”的機制，使公眾可以通過人大充分表達自身訴求、維護自身權益并監督公權。
循此內生性治理思路，當基層社會逐漸建立起了良好的治理結構和政治生態，群眾越級上訪和縣級官員進京接受直訓之事都將越來越少。（潘洪其）
（6月7日《東方早報》，作者為《北京青年報》評論員）
基層治理的動力從哪里來？我認為還是來自基層。但如上級把所有問題裁量權都收在手中，形成不合理的政策框框，既限制了基層的治理能動性，又因基層缺乏政策制訂權，老辦法不管用，新辦法不會用，在實際工作中進退失據，左右為難，積極性和主動性大受影響。
基層治理包含兩大問題，一是治理主體的問題，即“鎮治”和“村治”問題，二是對治理主體的治理問題，即“治鎮”和“治村”問題。這兩個問題纏夾在一起，相互影響，只要一個發生了變化，立刻就會對另一個產生影響。
從后一個問題來看，中央以及省、市、區縣對基層社會治理發揮著重要而復雜的作用。
把基層問題解決難的原因簡單歸結為干部“不作為”、“亂作為”，而沒有去理解基層“難作為”，沒辦法去作為，這種認識與實際是有偏差的。
基層治理最難解決的就是歷史遺留問題。改革開放以來這類問題太多了，環境污染、土地開發、山林保護等都不是一兩年的事情。但由于任期限制，下一屆干部很少主動積極處理上一屆的遺留問題，導致積重難返。
誠然，基層治理問題，有村干部不作為、亂作為、不依法作為的問題，而大部分是上面政策和基層實際脫節的問題。如土地亂占、亂用、亂租的“三亂”問題，有些上級部門光顧著堵，沒有疏;基層干部是了解實際情況的，他們想去疏卻沒有政策和權力的支撐，只能按照上面的要求來落實。
只要村民眼前利益和政府長期規劃沖突、政府征地價格和市場價格存在著巨大落差，村民就會與上級、干部產生矛盾。村民只在乎實惠。而且村民找干部來解決土地矛盾，干部既不能推開，也不能解決，只能說一些圓場的好話。
農村的村干部三年選舉一次，一上任必須馬上辦事。他如何為百姓辦事？如何為上級辦事？如何注意政策法律？都是村干部的難題。
村里的日常矛盾與法律糾紛還是有很大差異的。很多時候，法律倒在其次，重要的是做心理疏導。村民信任你的話，就可以很好溝通。
解決農村矛盾，以往多靠村干部的威望、村規民約等“人治”方式解決，或靠政府“滅火”，用的是行政手段和思維。強勢一方憑借勢力、話語權平息矛盾的做法，表面上平息了一時紛爭，卻容易埋下深層的矛盾。
有時，基層干部解決社會矛盾，如采用非正常化手段，可以很快把這些小問題給解決掉，但出了亂子誰來承擔？上級領導不管，讓你自己承擔。因此，有人任職時就默默祈禱：我在任的時候不要出大事！沒有過就是功。
村委會出了問題，民政部門沒有能力處理，只能依靠縣委組織部門，但組織部門又不是執行法律的機構，沒法對村主任進行績效考核，按照罷免程序又幾乎不可能罷免他，而鄉鎮黨委、政府對村干部更是只有指導權，而無管理權。出了問題，上邊壓，下面頂，鄉鎮一級夾在中間，十分難受。
在基層工作，培養感情很重要，群眾理解很重要，也就是說的“接地氣”，這是支持你工作的正能量。
1．1體育參與農村基層社會管理的必要性
隨著我國工業化、城鎮化的發展，許多鄉村有了工業、貿易企業等，農民亦有了新的職業，村莊管理的范疇從組織體的層面來說大大拓展，“村務”與“政務”不少都融在了一起，由此形成的農村社區、域內公共設施和公共事業等等建設，帶給了農村社會管理的新情況，給了鄉村社會管理制度提出了新的課題。由于農村整體的社會基礎還比較薄弱，現在又處在由鄉村向城鎮的快速轉型期，所以農村社會的管理只有以創新的精神才能更好地向前推動。按照十報告，社會管理創新必須要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”所以農村基層的社會管理要以建立鎮村的服務體系為中心，努力發揮村民參與公共事物的積極性，不斷創新社會管理的方式方法。體育有其獨特的社會功能，可以在農村社會中豐富村落農民的閑暇生活，滿足農民的娛樂健身需求；適應群眾的情感需求，建構農民的精神生活取向；促進鄉村社會關系的整合，維持鄉村社會秩序的和諧；增強鄉村社會的文化認同，傳承鄉村社區的傳統文化等。體育還可以在培養團結意識促進組織化發展、培育規則意識營造公平有序的社會風氣、緩和疏導矛盾糾紛、提高公眾參與意識等方面發揮重要作用。這些功能對社會管理來說無疑是可以利用的資源。
1．2體育參與農村基層社會管理的可行性
在筆者對農村體育健身情況的調研中看到體育文化活動開展較好的鎮村，社會和諧度相對就高。政府相關部門及一些基層領導把體育運用到自己工作之中，起到了很好的社會管理效果，實踐證明在農村基層利用體育的手段進行社會管理是可行的，對于傳統的農村社會是個很好的創新。
其一，江蘇睢寧縣“舞動鄉村”活動表明體育在社會管理中的良好作用。江蘇睢寧的王集鎮，為豐富村民的精神文化生活，滿足百姓的健身需求他們組織了“舞動鄉村”的廣場舞健身活動。在這一過程中干部們發現這一平臺能很好地引導村民參與村務，所以在由鎮向全縣推廣時，就把它逐漸打造成為睢寧縣農民交流、鄉村議事的場所。由此密切了干群關系，促進了當地社會的和諧，成為創新社會管理的新平臺。例如在“舞動”現場，每周召開一次村情通報會，每月召開一次村民議事會；選派機關干部走進活動現場，傾聽群眾心聲，為群眾解決實際問題。同時建立“村組干部晚辦公”制度，縣鎮職能科室將辦公地點搬到“舞動鄉村”現場，分專題定期為群眾提供現場辦公服務，讓群眾辦事不出村。
歡快的健身舞場面體現的不僅僅是文化娛樂健身，還是對創新社會管理方式的有效探索。這里不但滿足了農民的精神文化需求，順應了群眾的新期待，而且重塑了鄉村社會關系，打造了農村公共空間，開辟了社會動員新渠道。因此，睢寧的“舞動鄉村”因其活動方式貼合百姓需求，得到群眾擁護，既豐富了農民的精神文化生活，又成為百姓參與村、鎮議事和信息交流的平臺。百姓通過這么一種形式參與到了鄉村事務的管理，可以說前所未有，具有很強的現實意義。為此“舞動鄉村”獲評全國“社會管理創新最佳案例”，這說明體育在農村基層的強大作用。當然，體育發揮社會管理的作用不是簡單的跳跳舞就行的，而是在于干部們通過體育活動的方式融入了百姓之中，改變了過去重管理輕服務、被動應對問題的管理理念。領導部門用心去關注群眾的需求，從情感和細節入手，找準了群眾的興奮點，讓村民有了認同感和歸屬感，從而能在基層社會管理和服務方面取得顯著成效。這就表明只有基層干部很好地踐行了群眾路線這一黨的根本路線，社會管理就可以有好的根基和抓手。如此，體育融入農村基層社會管理，政府部門與百姓之間的交流有了很好的渠道，無疑可提升鄉村社會管理的水平，對基層的社會管理是一種有效的創新。
其二，江陰市城鄉一體化建設中運用體育手段促進社會管理創新。而江蘇江陰市則在城鄉一體化建設中積極發展鄉村體育，為農村基層的社會管理創新做出探索。近年來他們在創建體育強市、進行體育現代化試點工作中深切感受到體育工作對社會管理的重要意義，尤其在鄉村基層的社會管理中利用體育作為管理的手段取得了明顯的效果。該市把體育工作列入鄉鎮的工作考核內容，從制度上保證農村基層體育設施建設和體育活動的開展，充分調動社會組織和廣大群眾開展體育運動的積極性。行政管理部門積極引導村委、社區成立體育協會等組織，鎮成立相應的文化體育機構，在組織上保證了鎮、村體育工作的開展。他們還大力建設體育設施、及文化體育活動中心（室），把體育設施與村容村貌治理、社區文化建設緊密結合，不僅改善了環境、推進了城鎮化建設，而且得到百姓的支持，促進了社會的和諧穩定。
基層的社會管理說到底就是為百姓提供良好的服務，使村民和諧相處。而鎮村體育活動的開展能在很大程度上使傳統的鄉村社會煥發生機，江陰市體育局主動推進村級單位的體育建設，從軟硬件兩方面促進鄉村體育的發展，客觀上給基層的社會管理以新的方式，達到創新社會管理之目的。政府把“幸福江陰”———“處處都有好環境，天天都有好心情，人人都有好身體”作為江陰市民生的建設目標，促進了鄉鎮政府對民生工作的高度重視，從而積極配合上級主管部門開展各種體育文化活動，以文體活動營造村風、鄉風、社區風氣。調查中有鎮體育干部講，凡是體育活動開展情況好的，村干部重視體育文化工作的，村民之間矛盾就少，村各項工作就比較容易開展。特別是在城鎮化建設中一些鄉村合并，體育成為一種很好的劑、融合劑，增進了百姓的團結。因此，當最基層的領導有了這種意識，再加上百姓健身意識提高，農村基層順勢而為，不僅滿足了村民的精神文化需求，更營造了和諧向上的村風民風。由此可見體育成為基層創新社會管理的一項重要措施是可行的。
其三，浙江省體育局主動將體育融入社會管理推進基層社會發展。近年來，浙江省體育局主動融入“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，把參與管理創新工作作為開展體育工作的出發點，使基層的體育工作，尤其是基層農村在社會轉型期的體育工作有了較高的起點，使體育在社會管理及創新工作中較好地發揮了作用。他們的工作做法是充分調動社會組織、人士的積極性，根據各地實際組織開展體育賽事，搞好場地設施建設，以此發揮體育振奮精神、凝聚人心的作用，促進人際間的溝通、交流、融合。在增強體育公共服務、發揮體育社團的作用的同時，推進體育文化創新，提高公民身心素質，凈化社會環境。其中通過創辦體育強鄉、強鎮，廣泛開展體育活動，把體育的各項功能有效地運用到社會管理中，比如在農村進行的“網格化管理、組團式服務”中利用體育的文化功能豐富百姓的精神生活、提高生活質量，利用體育的社交功能促進人際關系和諧、緩沖社會矛盾。
縣鄉鎮體育部門努力改進自己的工作，主動將體育融入社會管理。他們提出完善鄉鎮體育組織的扶持政策，為鄉鎮體育依法參與社會服務和管理提供保障；大力開展體育培訓、健身指導、志愿服務等工作，發揮體育組織服務社會的功能。并通過政府部門和社團組織的合作，嘗試政府出資、社團出力的體育公共服務新機制，提高了體育參與社會管理的效率。在這樣的工作狀態下浙江農村基層的體育不僅得到很大發展，至2011年6月“已經創建35個體育強縣，713個體育強鄉鎮，近兩萬個小康體育村，極大地滿足了老百姓就近、就便健身的需求，尤其是廣大農村地區的體育設施實現了從無到有、從有到優的跨越。”而且這樣的發展為農村基層建成服務型政府和農村新的社會管理模式提供了有效的支持，為基層政府運用體育進行社會管理打下堅實的基礎。
2體育參與農村基層社會管理可能出現的問題及控制措施
2．1可能出現的問題
首先，體育參與社會管理創新的意識不夠高。從實際調研和資料看，經濟發達地區農村體育普及程度較高，利用體育進行社會管理機會相對多，但總體上主動地運用體育進行社會管理創新還不夠。如果缺少主動意識，僅以推進文化發展而為，管理的效能雖然有、也必要，但效果會打折扣。而經濟還不太發達農村地區盡管體育設施不是很好，但只要在社會管理中有意識地去運用，也會產生明顯的效果。睢寧的“舞動鄉村”就是很好的例證。因此在農村基層的社會管理中不一定要等到有了好的體育硬件，而是基層領導要從本地的實際出發在管理社會的過程中主動地運用體育。體育之所以能成為社會管理的手段、有效地參與到社會管理創新之中，是因為體育是民生的重要內容，能滿足農民溫飽問題解決后而增長出的健身、精神生活之需求，逐步變成農村社會公共事務的一部分，成為農民新的生活方式。因此在農村的社會管理中自然可以利用體育服務百姓、處置人際間的矛盾等等的公共事務的功能。社會公共事務處理圓滿，意味著加強和改進農村基層社會管理的成效，所以運用體育提升農村基層政權組織社會管理創新很有必要。
其次，“管控式”社會管理體制的慣性，影響體育參與社會管理的深度。眾所周知我國長期以來實施的是“管控式”社會管理，農村則處在最底層。在沉重的“壓力”下，農民的民主和參與公共事務的意識得不到張揚。“管控式”的社會管理還會導致政府的服務意識不強，難以讓體育成為農民的公共服務內容，自然體育與社會管理不會有緊密的聯系。目前，在我國社會管理的模式還沒有根本改變之時，很多農村的體育還處在自生的狀態。因此讓體育在農村基層社會的管理中發揮作用，還需從改變政府職能，從建立公共服務做起，以此推進基層政府服務意識的加強和水平的提高。農民一旦享受到應有的服務，主人翁意識才能隨之提高，民主參與的行動為此而落在實處。當體育對改變舊體制有了重要影響之時，不正表明了它對基層社會管理的作用嗎？體育是百姓容易接受的一種文化形式，其蘊含的教育功能可以引導農民以健康的方式生活，產生寓教于樂、寓管于樂功用，這對改變農民的舊有觀念、提高參與公共事務的意識無疑有著重要意義。由此可見，當政府改“管控”為“服務”，一定會下力氣建設好農村體育文化事業，從而滿足群眾所需，群眾的需求被滿足自然會擁護政府治理好自己的家園。
再次，農村體育組織比較薄弱，影響體育參與社會管理的力度。基層社會的參與式治理是社會管理創新的一個發展方向，其基本路徑是讓松散的基層社會組織化。為此應該讓包括體育組織在內的各類社會組織在法律框架下進行積極有效的活動，促成農村社區生活系統的組織化發展，達成政府與社會組織協同管理的目標。市場經濟的發展導致“鄉村權力資源配置由集體壟斷型向多元主體參與型轉變，意味著農村基層社會管理的原有組織格局趨于瓦解”，在這種情況下如何構建組織化社會？筆者以為最實用的選擇：利用體育可以融入不同領域人的生活、容易為農民所認同的特性，吸納農民到體育社團之中，成為“有組織的人”。一開始體育組織會比較弱小，缺乏積極的社會參與意識。但隨著農民對健康和精神生活的追求越來越高，體育文化活動逐步增多，體育社團因此會很快壯大。農民不再僅以個人或農戶的形式出現在鄉村社會舞臺上，而是能以體育組織的形式參與到鄉村社會之中。當體育組織在農村扎下了根，會很快地顯示出強大的力量，它與權力組織相呼應，共同參與到社會的治理之中。誠然，農村基層的社會管理絕不是靠幾個社會組織就可以解決問題的，但是，隨著我國民主政治的建設，采取繁榮農村文化事業、培育鄉村多種組織、建立并落實相應的制度等措施，切實發揮農民在社會活動中的主體作用，才能提高包括體育組織在內的各種社會組織的力量，使體育有效地融入社會管理之中。
2．2控制措施
2．2．1以民生的理念發展農村體育是參與社會管理的根本。在我國農村的溫飽解決之后，越來越多的鄉村發生了巨大變化，無論是社會形態還是農民的需求，與傳統的農村相比差別之大不言而喻。在這種情況下采取什么樣的措施促進農村社會的和諧發展？毫無疑問是通過民生建設，滿足農民日益增長的精神、文化需求。上述鄉村的體育建設表明了政府的社會建設行動，及對基層社會管理的積極探索。他們充分利用人的需求這一內驅力，發揮體育特有的振奮精神、凝聚人心等功能，促進人與人的溝通、交流，增進了社會的和諧。實踐表明農村的體育是項很好的民生工程，它不僅改善了環境，還促進了人的健康，滿足了人的精神需求，給了農民更大的生活空間，從而引導良性社會行為的形成，保障了社會的穩定。如此，達到了農村基層社會的管理目標，顯示了體育參與社會管理創新的根本所在。
2．2．2推進城鎮化建設是體育參與社會管理創新的方向。城鎮化是我國現代化建設的必然結果，“城鎮化的時代洪流一改農村長期封閉、單調的生活狀態，帶來了新的生活方式。”而“以人為核心”的新型城鎮化則是當下我國經濟社會可持續發展的必然選擇。“以人為核心”就是要使農民在新的生活方式里生活環境能得到極大地改善，生活質量、水平比過去有較大地提高。反之，只是形式上的城鎮化必然得不到農民的認同，會造成社會的不穩定。所以我國城鎮化必須在人的發展上下功夫。農村基層通過體育文化的建設，如修建體育場館及活動場地等，改善了環境，為百姓生活質量的提高提供了良好的物質基礎；通過成立體育社團、建立相應的工作制度，開展起豐富多彩的體育文化活動，逐步改造鄉村的陋習，培育農村的社會組織及農民的公民意識。由此全面提高農民素質，促進其市民化發展。從社會角度看，民眾通過參與鄉鎮組織的體育活動，可以感受社區的存在，凝聚社區意識，進而產生對新社區的歸宿感，以此增加公民對社會的期待和責任感。由此不難看出，讓體育進入基層社會管理，是農村城鎮化內涵建設所需，必然是農村基層社會管理創新的方向。
2．2．3體育公共服務體系的完善是體育參與社會管理創新的基礎。“政府進行的社會管理創新主要表現為行政效率提高的技術改進或結構調整和增進公共利益的社會服務兩個方面”，政府的管理不能提供有效的服務，農村社會的管理水平則不能提高。好在政府已“開始轉變農村基層社會管理的工作重心，探索服務型農村基層組織建設的新路子和農村基層社會管理的新模式，實現農村基層社會管理從管控到服務的方式轉變。”筆者的調研顯示，鄉鎮一級的公共服務體系正在逐步建立，村與社區的公共服務體系與之配套發展。一旦基層公共服務體系完善了，百姓就可以更好地享受經濟、社會發展的成果，社會的和諧自然產生。而體育是人們生活不可或缺的，自然在政府的公共服務體系中體育服務應占據重要位置，而且經濟越發展其比例會越大。當前我國不少地方城鄉一體化建設中，一項重要內容就是構建以體育設施建設為基礎的體育公共服務體系。建立起了包括體育在內的農村基層社會的公共服務體系，轉型過來的村民就可享受到政府提供的服務，其基本權益才有保障。在這種情況下人們的心情平和、社會矛盾減少，農民多了參與公共事務的途徑。所以發揮好體育的社會功能，體育公共服務體系的完善必不可少。
3結束語
關鍵詞：基層管理；法制化；社區
自從“十二五規劃”實施到現在各地方政府將工作中心逐漸轉移到民生問題，證明我國從中央到地方都對基層建設給予了很大重視。基層社會管理是國家政權分配到地方的體現，其與社會基本活動息息相關。基層建設的好與壞，直接關系著整個社會管理體系的效率與質量。隨著我國社會主義進程不斷邁進，基層管理主體也逐漸由專門管理轉為了分區域分工管理和群眾自治，而基層管理的方式和內容也應與時俱進。因此，以新視角新觀點來研究基層社會管理是必須且亟需的。
一、基層社會管理概述
基層社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、社會多方參與，協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面，為人類社會生存和發展創造既有秩序，又有活力的基礎運作條件和社會環境，促進社會和諧的活動。社區和家庭是一個社會的根本，人從嬰幼兒開始，在社區和家庭中成長，社區和家庭對他們的影響是深遠且根深蒂固的。要想保持社會穩定，就要從社區著手。
法律規定，地方政府有權在自己所管轄的地區行使管理職能。政府在行使這些職能時，不僅需要進行由上至下的監管，更多時候需要參與到社會活動中去，例如訂立合同、合作開發、社會工作授權等。在這過程中，政府與社區、與社會進行著頻繁的互動，構成了現在的地方社會。地方政府要行使自己的職能，必須保證基層社會的秩序、運行、發展和創新。
二、基層社會管理法治化建設
基層管理的有序有效實施應以城鄉社區為平臺，從立法、執法角度出發，充分發揮其作用。
（一）社區管理體制建設
社區管理體制建設是指社區各個管理部門的體系結構、職能設置、及其分工的合理性。我國的社區按行政范圍劃分可分為城市和農村。隨著我國現代化節奏的加快，人民逐漸步入小康社會，城市社區格局愈發復雜，社會收入差距日益加大，原有的街道居委會式或單位大雜院式傳統模式逐漸被物業管理式小區、工業技術開發區、高新產業區、科技園區等取代。農村社區也發生了很大變化，隨著新農村建設以及農村城市化政策的推進，農村社區逐漸集中，人口向城市流動，形成典型的城鄉結合處。不管是農村還是城市，在現今這個多元化社會，基層管理面臨著許多新問題。社區管理體制的完善需要法律的規范和強制。
第一，社區管理體制應依法建設。目前，我國的基層管理剛剛發展起來，還未完全成型，社區的系統性尚未完整、功能還不完備、權限分工也存在著模糊之處，需要進一步完善。在城市，人的自主性越發增強，社區形式的多樣化需要系統的法律制度進行規范和管理；在農村，社區功能較之以往發生了很大變化，需要在法律制度上進行創新。
第二，社區管理體制應依法運行。社區管理離不開黨的領導，基層管理應符合政府的整體規劃，無論是社區選舉、決議還是一般事務管理，都應依法進行。
第三，社區管理體制應依法保障。社區成員權利一般通過社區活動得到體現，法律賦予每個公民的權利需要通過社區這一途徑得到實現，因此，社區管理中的各個途徑需要法律進行規范，從而使每個社區成員乃至整個社區管理體系的權利得以發揮作用。
（二）社區管理隊伍建設
社區管理隊伍包括社區管理中的領導者及基層工作者，他們肩負著建設社區、管理社區和維護社區發展的重任。社區管理隊伍質量的高低直接決定了社區的優劣。目前，我國基層管理尚處于起步階段，社區管理隊伍結構復雜，管理水平參差不齊，不能適應管理需要。因此，在社區管理隊伍建設上，不僅需要從法律上設定社區管理者身份及其工作內容，還需要加強社區法治教育，普及法律知識，保證社區管理工作的依法進行。
（三）社區糾紛解決制度建設
幾乎所有社區都具有人口構成復雜、受教育程度參差不齊、經濟能力差異較大等特征，這樣復雜的群居生活，產生糾紛在所難免。這些糾紛大多是家庭、鄰里間財產及權益糾紛，也有些是群眾和政府間利益協調上的分歧。這些問題需要社區配備相應的應對程序及措施，才能維持社區乃至整個社會的穩定。
三、基層社會管理法治化的完善
（一）立法體系完善
目前，我國已頒布實施了兩步關于基層管理的法律：《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。這兩部法律規定了村、居民委員會的責任和義務，解決了基層管理中的很多問題。但是，社區管理工作復雜且多樣性強，這兩部法律遠遠不能滿足需求。因此，應先對整個社區管理體系進行合理規劃，在此基礎上，秉著集權與分權相結合的原則，根據各個地區的實際情況，對社區工作的管理進行進一步的細分。
另一方面，在現階段，居民的權利義務意識較淡薄，村民、居民委員會在行使管理職能時困難重重，且管理層面有限。在這種情況下，我們應當結合現階段民情，從強調外部管理逐漸轉變為由內而外的治理，積極構建基層自治體系。
（二）明確法律地位
社會基層管理組織在社區工作中發揮著舉足輕重的作用，但其法律地位卻未得到足夠重視。因此，有必要在法律中明確其包括管理地位、管理權限、管理職責在內的權利義務，使基層工作得到有力的法律支持。明確基層管理組織的法律地位不僅能用法律強制力保證基層管理工作的依法進行，同時，還能促進基層管理工作積極性，起到引導公民積極參與、配合基層管理的作用，形成政府、社區管理者、社區居民三方有效溝通，積極互動，形成和諧發展的社會管理局面。
（三）加強法制宣傳
基層社區管理的法制建設不僅需要各方面積極參與，還需要長期穩定的法治宣傳。從普及法律入手，使居民逐漸認識法律、了解法律、用法律保護自己的權益。另一方面，法制宣傳還可以促進政府政策的實施，使居民能夠了解政府管理意圖和目的，在理解的基礎上積極配合社區管理工作，同時也減少了因不懂法引起的各種糾紛。在宣傳形式上，可以采用新聞媒體、戶外廣告、標語、普法課程等方式開展，頻率要適中，既無需過密使人厭煩，亦不要過疏喪失宣傳效果。
（四）培養法律意識
公民是基層管理中最主要的客體及參與者，公民法律意識直接決定了基層管理工作的難易，其法律意識越高，越能理解政府管理目的，越會積極配合政府管理，其法律意識略低，則會認為所有的管理工作都是無意義的，都是與其對著干的。依法治國是我國的基本方針，也是社會主義法治理念的重要體現。首先，應使每一位公民都了解憲法。中華人民共和國憲法是我國的根本大法，是所有法律法規及地方規章的準繩，每一位中國公民都應遵守憲法、了解憲法、在其所允許的范圍內進行活動。其次，應使社區內每一位居民了解其權利義務。這樣做的目的不僅在于可以使居民用法律規范自己的行為，保護自己權益，更能使政府行為得到有效的監督，真正做到依法治國，執法為民。最后，應使每一位居民了解常用的訴訟方法，培養其訴訟意識，使公民的權益得到真正有效的保護。
（五）加強法律援助
法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度，是一種社會公益福利措施。在我國，依然存在著因自然、經濟、文化等原因處于不利的社會地位，難以用自己的力量維護自己的權益的群體。法律援助為這些弱勢群體中的當事人提供法律上的支持，使他們可以像正常人一樣，用法律的武器保護自己的權益不受侵犯。這也正體現的法律的平等性。基層社會管理也不應忽視這些弱勢群體，積極組織設立地方法律援助點，通過免費法律咨詢和法律教育等方式，使法律進入社區，進入所有群體當中。
綜上所述，基層社會管理是推進社會主義法治國家建設的重要微觀基礎，基層管理需結合社會各層級力量，協調社會各方面利益，有效配置社會資源，將法治植入人心，合力推進社會法治化進程，并最終構建出和諧發展的基層社會。（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）
參考文獻
城鄉一體化管理成為必然趨勢
城鎮化是現代社會發展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮化的理解，則需要超越傳統城鎮化的范疇。傳統城鎮化模式主要是人口向城鎮的聚集，伴隨著城鎮的發展，農村走向衰落和終結。新型城鎮化戰略的關鍵目標是實現城鄉一體化發展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮的發展。實現城鄉一體化發展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局。而導致這些問題產生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮化的主要途徑是要通過制度創新，逐步消除城鄉一體化發展的體制機制障礙。
目前鄉村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉村治理模式的一次重大改革創新。村民自治制度發展至今，無論在廣度還是深度上都已經取得了巨大進步，因而也成為當前政府農村工作的一項基本政策，也是農村的一項基本社會管理體制。
村民自治在擴大農村基層民主、組織鄉村社會建設等方面，發揮了積極作用。但不容忽視的是，現有的村民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現實來看，村民自治實際上在執行著管理鄉村基層社會經濟的職能。一方面村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現真正的村自治。要讓城鎮化的推進與農村發展協調統一起來，就需要在城鄉一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉一體化的公共管理和社會管理體系之中。
首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區內，按照城鄉一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統一配置交通、文化教育、醫療衛生、水利、環境等公共基礎設施及公共服務，并實施統一管理。打破城市與農村分離的財政體系，將農村公共領域里各項投入，編入到城鄉一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區農村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。
其次，改革農村土地制度和集體產權制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經濟。為了深化村民經濟活動的獨立自主性，避免因集體產權模糊而引發和激化農村社會矛盾，鄉村在經濟管理方面必須推進集體產權的確權改革，也就是對農村集體土地或其它集體產權加以細化，將具體權責范圍明晰到農民個體之上。并通過制度創新建立起集體產權交易機制，使農民個體的產權收益更加明確。
此外，按照城鄉一體化方式，建設和完善鄉村基層社會生活領域里的村民自治。農村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經費納入到統一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。
將村民自治作為城鄉一體化社會管理體制的組成部分去加以發展和完善，是新型城鎮化的必然要求，也可以說是新形勢下農村發展的必然趨勢。作為一項制度改革與創新，城鄉一體化社會管理體制將為城鄉均衡、和諧發展提供制度保障。當前農村與城市之間最突出的差別問題就是農村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農民自我建設和中央支農資金支持，其效率很有限。
作為生活方式的村民自治
新型城鎮化也是社會生活方式現代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。
自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統的鄉村社會也有自治，傳統鄉村自治通常是在鄉村精英如族長和宗教權威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現村民的自主性，而且也因過于強調村莊內部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮化背景下的村民自治，自然需要從傳統自治向現代自治轉型，與現代鄉村社會生活方式保持一致。鄉村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發展與城市化，一部分鄉村人口遷移至城鎮居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉村的推力作用，二是城鎮的拉力作用。推力作用機制就是鄉村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優越于鄉村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮化的整個過程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷移和聚集。城鎮化同樣還包括鄉村的城鎮化，而鄉村城鎮化實際上就是鄉村社會生活方式的城市化與現代化。
鄉村社會生活方式的城鎮化，既需要有鄉村生活物質環境和條件的改善，同時也需要營造現代的人文環境，即農村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監督在鄉村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。
作為鄉村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協調鄉村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉村社會生活環境而服務。推進鄉村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養人們的民主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉村社會生活領域形成民主化的風尚和環境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現，即鄉村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創造性和積極性會被調動起來、激發起來，為鄉村發展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產要素或資源配置時，農村的要素市場才能發育、發展起來；只有農村市場發展起來了，農村才會進一步開放；農村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農村，農村才會獲得新的發展機遇。
未來村民自治中的民主管理將主要是鄉村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉村基層政權建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉村基層社會的生活性事務，其職能也就走向專門化、單一化，村民自治組織的權責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發揮更加有效、更為積極的功能。
作為一種生活方式的村民自治，民主監督的內容主要表現為村民在平常生活中的自我教育、自我監督，而且民主監督主要是在村莊及村民內部對共同生活的事務和社會行為的相互監督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產權收益的職能，以及組織和管理村級經濟的功能，所以村民自治的民主監督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監督。村民之所以要對村委會實行監督，村委會之所以要公開村務接受監督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權力，成為一種類似權力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權力化，村民就不需要花費大量的精力去監督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監督職責，在構建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發揮更為積極的功能。
作為一種現代生活方式，村民自治需要通過相互監督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協調個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協調。個體社會性的提高必須通過法律及規范來規制個體的行為選擇，并通過社會監督機制促使個人遵循法律和規范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發揮其對基層違法違規行為的監督和教育功能，將有助于構建和諧的基層社會。
走向社區建設
在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。
在社會學意義上，傳統的村落盡管也屬于一種社區，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構成的社會共同體。傳統鄉村社區的存在和維續主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規范以及認同邊界，因而容易在村莊內部形成自治格局，但同時也容易使社區封閉起來。現代意義的鄉村社區建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構社會共識、規范和秩序。
從發展的角度看，更好地治理鄉村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉村發展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉村人口的單向外流，三是鄉村發展的可持續性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉村基層民主有促進作用，但對鄉村發展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據鄉村發展的實際深化改革和創新。
首先，村莊的封閉性使得鄉村發展只能按照自然循環的方式發展，即通過村莊內部人口一代一代地自然更替，維持著鄉村的存續。由于封閉的鄉村難以讓新生力量進入，因而鄉村發展最多不過是村莊內部面貌的更新，而難以與社會轉型保持協調。未來的村民自治需要改變鄉村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統村莊自治理念，走向現代社區建設。通過鄉村社區建設，一方面可以發揮基層社會力量更好建設和管理鄉村社會；另一方面在新的生活共同體構建過程中促進鄉村與外部世界的聯系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉村建設和發展之中，從而可以把鄉村建設成與城市社區相類似的社會生活空間。
其次，鄉村人口的單向外流，導致鄉村建設與發展的基礎越來越不穩定、發展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結。盡管在城鎮化的大背景下，鄉村人口的外流是一種趨勢，流動也是農民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結是理所當然的結局。鄉村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經濟下發生的，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民自然會不斷地走出鄉村、流向城市。如果城鄉差別過大、城鄉二元體制存在，這種鄉村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉村社區得以更好的建設與發展，鄉村社區生活方式同樣達到現代化水平；二是鄉村社會是充分開放的，即鄉村市場必須充分發展。要讓村落社區不僅發展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。
再次，無論是新農村建設還是城鎮化，其共同目標都是促進發展，其中自然也包括鄉村的發展。如果只有城市擴張和發展，而鄉村不斷走向衰落和終結，那么這一發展過程很難說是協調的和良性的發展。加強農村社區建設將是解決鄉村發展的持續性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農村社會的可持續發展必須有相應的社會管理體制作保障，在現代化和城鎮化的大背景下，必須改革現行的農村社會管理體制，即把村民自治的鄉村社會管理轉向新型農村社區建設。推進新型農村社區建設，主要就是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉向社區管理，社區建設與管理體制實現了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區社會服務和社會管理的效率，對促進社區生活環境的改善起到積極作用。同樣，在農村推進村民自治向農村社區建設與管理的轉變，也將會提高農村社會管理的效率，對不斷改善農村社會生活環境發揮重要推動作用。伴隨著新型農村社區建設的推進，鄉村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續地發展。
新型農村社區建設是城鎮化背景下鄉村自治的理想選擇，通過農村社區建設，可以更好地改變人們固有的城鄉差別觀念，形成城鄉融合與一體化的新理念，樹立建設新農村的信心，重新構建鄉村社會認同體系。此外，新型農村社區建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區管理模式，使鄉村得以更好地建設與發展。由此打破傳統村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。
這里所說的社區治理，主要是社區的法制化治理，實現社區事務的法制化，規范化。
社區治理遇到的問題
社區主體法律地位不明。社區各個組織之間不僅缺乏有效的配合和聯系，而且各個組織沒有明確的法律定位。社區自治組織在社區管理中的的核心地位并不突出。《居委會組織法》中的居委會的自治地位也只是籠統的規定，少有涉及居委會的性質、職責、任務、產生程序、運行機制等配套規定，這樣一來，居委會只是服從上級的行政命令，自治權無從體現。除居委會外，社區業主委員會（業主大會）的法律地位也不確定，與社區居委會的關系也缺乏明文規定。自治主體在實踐運行中依然被作為政府的執行者，重塑自治組織并沒有得到法律的有效支持。
社區自治機構不完善。第一，社區自治組織主要有居委會和業主大會，居委會主要負責社區事務的監督，而業主大會作為社區民意機構主要以會議形式決定社區重大事務的決定，但實踐中這些機構設置的隨意性比較大，功能錯亂，直接影響到治理結構的穩定。第二，行政主體參與形式不明。由于行政體制改革相對滯后，街道辦事處定位不清晰，政府服務職能與方式尚不能適應社區治理結構。第三，社區黨建組織缺乏法律化和制度化。執政黨的地位在社區重大事務決定上體現不出來。
社區自治缺少物力、財力的支撐。我國居委會一級沒有財政收入，日常工作經費全部由國家財政支出，依賴街道撥付。財政不獨立導致事權不獨立。居委會人員年齡偏高，文化水平偏低，不能適應新的時展的要求。
立法及法治理念滯后。社區中的“居民”有別于戶籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共領域如何形成，需要法律和理念上進一步明確。辦理區域內公共事務和公益事業，調節糾紛，維護治安，協助政府及其派駐機構做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作，在傳統理念和體制下難以兼顧。而且，社區服務處于社會管理一線基層，機構不健全、機制不完善、責任不明確、工作條件差、待遇無保證、措施不得力等問題，嚴重影響社區法治進程。
社區治理的改革與完善
（1）服務型政府的轉變。政府向服務性政府的轉變主要是在公共服務職能上，政府的公共服務職能必須隨著全社會的發展變化而變化。政府只是單純的作為掌舵人，注重大方向的把握而不是事無巨細的參與社區的具體行政事物。政府服務職能的實現，并不要求政府充當生產者和提供者的角色，政府完全可以購買服務而不是親自提供，也不能包辦一切福利。政府提供的服務只在社區福利與秩序方面，包括社區基礎設施建設，醫療和教育服務。政府行政職能的轉變，是政府內部自身職能的改革與完善，改革的程度也取決于政府的自身，這就需要通過立法，在制度上進一步明確各級政府服務職能、程序、編制及責任。對地方政府的制度創新，符合上位法和政策的提升為地方法規。街道辦事處作為基層政府的派出機關，一方面連接著政府，是政府權力的末梢，另一方面聯系著基層社會，是一個在基層社會中起關鍵作用的社會主體，所以要理順行政關系，建立健全工作機制，明確政府監督、指導、統籌、協調、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機關的協作、配合的工作機制。②社區行政事務經費統一由政府財政統一撥劃。明確社區居委會和公共組織專職提供社區公共服務、居民事務管理方面的職能，做好居民教育、醫療救濟和維持秩序工作。進一步明確社區居委會和社區自治組織的關系，通過立法讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉。
（2）社區居民自治權利的制度化。社區居民自治權利的發展構成社會全面轉型和民主政治建設的重要內容。社區居民自治，是我國公民資格實現的一個途徑,通過對公民的、政治的和社會的三個方面的權利和義務的組合，實現基層民主目標。社區居民參與社區的建設與治理依賴于建立完善的居民參與機制。居民參與機制要具體規定居民參與社區自治的權利義務和責任。居民參與領域涵蓋社區事務的各個方面，包括社會、經濟、政治和文化。
（3）社區治理規則的完善。社區居民自治實行直接民主,直接民主要求居民直接參與社區事務，商議社區的發展、規劃。建立保障居民自治權利實現的各種規則,不僅有助于居民自治權利的有章可循、有法可依，而且有助于治理主體獲得合法支持。中國社區治理的規則缺失和秩序失范是當下的主要問題，必須用法律規范保護自治體的機構自治和社區有序治理。這樣社區自治組織和居民就在遵守國家法律和國家政策的前提下實施自治。
（作者單位：華北電力大學 河北保定）
雖然在法律層面仍然缺乏對農民專業合作社聯合的規范，但國家政策和地方立法出現了有利于農民專業合作社聯合的演變。中央財政安排專項資金扶持的示范社中，聯合社超過1/5。而中華全國供銷合作總社先后公布的多批農民專業合作社示范社中，均有一定比例的聯合社。2009年，中國銀監會、農業部出臺了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，將信用貸款和聯保貸款引入農民專業合作社，對促進合作社聯合以獲得更高信用等級和開展貸款聯保，發揮了積極作用。2010年，農業部會同發改、財政、科技、水利、商務、林業等部委出臺《關于支持有條件的農民專業合作社承擔國家有關涉農項目的意見》，推動一些地區農民專業合作社聯合經營，申報項目支持。與《農民專業合作社法》相配套的《農民專業合作社示范章程》等法規、規章，為農民專業合作社的聯合預留了空間。農業部計劃在“十二五”期間，依據《優勢農產品區域布局規劃（2008—2015）》和《特色農產品區域布局規劃（2006—2015）》，重點圍繞糧食、油料、棉花、蔬菜、水果、生豬、奶牛、禽類、淡水養殖、農機等10大行業培育100家聯合社，扶持其做大做強，進一步指明了農民專業合作社的發展方向。從地方來看，越來越多的地方性法規，如北京、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、湖南、四川等省份的農民專業合作社法實施辦法，都規定農民專業合作社可以組成聯合社，積極引導同類農民專業合作社聯合。
對于農民專業合作社而言，無論將其看作獨立的企業，以集體或聯合行動存在的聯盟，還是一組契約關系的聯結，其積極作用都被眾多學者證實。Sexton認為，合作社能獲得大量的經營業務以達到規模經濟[1]。Nourse認為，合作社是促進市場競爭的力量，農民只有通過建立規模較大的合作社才能恢復力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認為，農民合作組織能形成反市場壟斷的力量，可以減少營銷過程中的信息不對稱以及外部性的影響，保護專用資產投資免受機會主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農民合作組織能降低經濟活動的風險和不確定性，改善市場失靈[3]。還有學者指出，農民合作組織能幫助農戶節約交易費用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農產品營銷中起到積極作用，確保農民獲得相對穩定的收益。國內眾多文獻也表明，農民通過發展合作社，提高了組織化程度，提升了話語權，改善了市場地位，提高了生產技術水平；合作社有利于整合社員資源，形成規模優勢，推進農業生產的專業化、標準化和產業化；有利于促進農產品銷售，在一定程度上遏制了流通環節對農民的盤剝，降低了經營風險，增加了農民的收入。
盡管現有文獻對農民專業合作社已有廣泛研究，但農民專業合作社聯合是一個較新的課題，文獻比較少見。張曉山探討了農民專業合作社的組織發展[4]。方玉媚等、方凱等分別對四川果旺果蔬聯合社、云南蒙自甜石榴產銷聯合社進行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對四川省井研縣聯合水果合作社的治理機制進行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯合社為例，剖析了聯合社的產生、運作以及優越性，分析了聯合社的發展空間。王藝華、王樹恩指出，農民專業合作社聯合發展可以對接大市場，延伸農業產業鏈，促進現代農業進程，增強自我服務功能，提高對社會資源的承接和利用能力，是農村經濟社會發展的現實需要。也是專業合作社發展的必然趨勢[7]。這些文獻主要通過研究合作社聯合的典型案例，探討聯合社的作用和發展趨勢。綜合來看，理論界對農民專業合作社聯合的探討，盡管遠未達到條分縷析、引領實踐，但作為農民專業合作社成長過程中自發出現的一種新的產業組織形式和制度安排，聯合社已顯示出更強的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長的內在根據，探討其績效和治理機制，可以為聯合社的規范發展提供理論和政策依據。
一、誘致性制度變遷框架下農民專業合作社的聯合
新制度經濟學認為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強制性變遷的收益有較大的不確定性。農民專業合作社的聯合，在很大程度上是農民專業合作社制度誘致性變遷的結果。
（一）農民專業合作社的聯合源于合作社制度的不均衡
確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的新型農業耕作模式，從而改變了農業和農村經濟格局，調動了農業生產者的積極性，在農業發展水平較低，主要是手工勞動的歷史條件下，極大地改變了我國農業生產和農民生活。但是，下的農戶小而散，需要獨自面對市場競爭，分散農戶和現代經濟體系的脫節，導致其經濟活動的交易成本高，經濟效率低。隨著市場經濟進程的推進，農業生產經營越來越具有市場導向性，農民逐漸轉向專業化生產。雖然農產品市場接近完全競爭，但在一定條件下，提升農民的組織化程度，可以提升他們的市場抗衡力。因此，農業專業化的過程，也是農民組織化程度不斷提高的過程。而同一產業或同一地域的農戶只有以一定方式組織起來，專業化分工才成為可能，且在專業化和交易費用的兩難沖突中，只靠市場進行農業分工會使其協調效率受到限制，需要農民合作經濟組織來進行農業分工和協調，提高交易效率，以獲得更多專業化經濟。農民專業合作社是一種介于市場與科層之間的制度安排，沒有市場組織較高的市場交易費用，又保持著市場的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優越性，從而很 好地契合了農產品交易的特性。它在一定程度上解決了我國農業產業化進程中集體經濟組織統不起來、技術部門包不下來、農民單家獨戶辦不起來的困難，使小規模分散農戶與市場之間、農業與市場之間，形成一種以經濟聯系為紐帶的組織網絡。
雖然隨著《農民專業合作社法》的施行，我國農民專業合作社迅速發展起來，但家庭承包經營、人多地少的基本國情，使我國農民專業合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數合作社在目前的制度環境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動力不強、產業化經營水平不高等問題。這些問題反映了現行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現了新的盈利機會，進而導致了制度變遷的必然。
（二）農民專業合作社聯合的發生和發展取決于聯合社的預期凈收益
從農戶和單個合作社來看，農民專業合作社聯合的“外部效益”，主要來自四個方面：
1.由規模經濟帶來的利潤
通過把若干同類農產品專業合作社聯合起來組成聯合社，可以擴大加工或產品營銷服務的規模，在更大程度上實現農業規模經營。通過統一組織生產、運輸、冷藏和銷售，統一提供技術服務等，降低了基層社的生產經營成本，也使得購銷業務大大集中，購銷規模明顯擴大，實現了外部規模經濟，有利于提高合作社的市場競爭力和市場占有率，也有利于農業現代技術、組織方式和資金的投入。因此，只要農業生產地域的分散性以及合作社規模的不均勻性存在，農民專業合作社就有聯合的必要性。
2.外部經濟內部化帶來的利潤
聯合社比分散的單個合作社具有更強的市場談判能力，整合資源的力量更為強大，通過搭建聯合社、基層合作社和生產資料供應商、農產品銷售商的平臺，既能加強合作社之間的有機聯系，避免了合作社之間的不良競爭，提高農民的組織化程度，又能進一步增強自身實力，提升農民的市場談判地位，從而打破了原來基層社和農民被動接受企業單方給定的質量等級和價格的市場格局，可以分享更多加工和流通環節的利潤。
3.克服風險厭惡帶來的利潤
農業生產的連續性與長周期性，無法通過內部控制及時擴大或縮小規模，加上農產品的可貯存性差，使農業成為一種冒險事業。而農戶大多數是風險厭惡型，在風險普遍存在的制度安排下，風險厭惡無疑會大大消減經濟活動，克服對風險厭惡的制度創新能獲得潛在利潤。聯合社通過內部協作提高資源配置效率，提高規模經濟性，降低經營中的不確定性，內化農業經營風險；通過契約安排，轉嫁一定的技術風險和市場風險，使得基層社抗風險能力得到提升；通過推廣種植、養殖保險，可以更有效地幫助成員降低生產經營風險。
4.交易費用的轉移和降低帶來的利潤
合作社的聯合所帶來的直接效果，就是擴大了單個合作社的社員數量和資本規模，實現了資金、設備、原材料和勞動力的集中調配和使用，提高了要素的使用效率，大大節約了交易成本。同時，聯合社彌補了單個專業合作社銷售渠道窄、信息來源少等問題，進一步整合了資源，增強了合作社的市場對接能力和競爭力，有助于降低交易費用。
（三）各地農民專業合作社聯合發展情況
隨著農民專業合作組織的迅猛發展，全國農民專業合作社聯合也呈現出較好的發展勢頭，以彌補單個合作社勢單力薄等不足。但各地區的農民專業合作社聯合的發展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。
1.全國農民專業合作社聯合的總體情況
隨著農民專業合作社數量的快速增長，多數合作社存在的生產規模偏小、科技含量低、服務領域狹窄、市場品牌不響、帶動能力弱等問題也日益凸顯，迫切需要通過合作社進一步的聯合來解決單個合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農民專業合作社生產經營規模的擴大，自身積累資金的增多，將逐步形成設立聯合社的能力和愿望；某些規模較小的合作社，為了增強市場競爭力，也可能希望設立聯合社開展經營活動。近年來，全國大多數省市已經出現了各種形式的聯合組織，并在聯合經營、開展信息交流和維護合作社權益等方面發揮了積極作用。從表1（見下頁）可以看出，雖然從全國來看，單個的專業社是目前農民專業合作組織的主要形式，但聯合社的比例已接近7％。
在農民合作社聯合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導安排的專業性合作經濟組織而組建的聯合社或合作社聯合會。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農民合作經濟組織聯合會。這類聯合社（或聯合會）以橫向聯合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺，承擔向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規宣傳、教育培訓、營銷推廣、對外交流和行業自律等工作任務，帶有很濃的行業協會色彩。與政府主導的聯合社制度安排不同，民間自發的誘致性聯合社制度安排，以同業聯合為主。這種民間自發的聯合社制度安排，以承認合作各方的“私人產權”和“私人利益”為基礎，其組建而成的聯合社，并不僅僅是合作社成員數量的增加和規模的擴大，蘊涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發展。目前，農民自發組織的聯合社，占了現有合作社聯合組織的90％以上。
2.農民專業合作社的聯合發展存在區域差異
我國現階段農民專業合作社的聯合發展，是在國家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤誘導的自發創新，因而呈現出自發性、異質性和區域性等特點。各類聯合社可以大致分為由同類專業合作社組成的聯合社和由特定地域內各類專業合作社聯合組成的聯合社兩種類型。同業聯合和地域聯合的聯合社在職能定位方面存在差異。由于國家法律和政策對農民專業合作社的聯合缺乏明確而統一的規定，即使是同業聯合的聯合社，在不同區域之間，其業務經營范圍、治理結構等也具有明顯的異質性（見表2）。對此，一個明顯的例證就是各省、市的地方性法規對農民專業合作社聯合的規定大不相同。另一方面，從調查情況來看，多數聯合社都對經典合作社原則有不同程度的修改，但不同區域的聯合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區往往要求基層社具有較大的種植、養殖或營銷規模；東部地區更加注重資本報酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業知識的職業經理轉變。
從聯合社的數量來看，東部地區聯合社發展最為迅速，聯合社在全部農民專業合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠高于全國平均水平；而西部地區聯合社發展較為緩慢，聯合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國平均水平；而中部地區和東北地區聯合社發展相對較為平穩，均高于全國平均水平，其中中部地區聯合社在全部專業社中所占的比例為7.99％，東北地區聯合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個區域平均數據比較可看出：中部地區合作社數量最多，平均每個省有8291.7個農民專業合作社，662.8個聯合社，顯著高于全國平均水平，而西部地區合作社數量最少，平均每個省2982.5個，77.1個聯合社，明顯低于全國平均水平。
進一步分析表3可以看出：東部地區雖然專業合作社和聯合社的絕對數量并不領先，但聯合社占合作社的比例最高，表明東部地區合作社的發展步伐較快，質量管理水平較高；中部地區無論是平均每個省的農民專業合作社總數量，還是聯合社的數量，都比其他三個區域明顯偏多；西部地區農民合作經濟組織發展相對較為緩慢，農民專業合作社和聯合社的數量比其他三個區域明顯偏少。這在一定程度上說明合作組織的發育程度與市場經濟的成熟程度緊密相關。
二、政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用及其邊界
在農民專業合作社誘致性聯合過程中，政府充當著重要角色。但從目前的現實情況來看，政府參與農民專業合作社聯合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農民專業合作社聯合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農民專業合作社聯合提供必要的政策扶持，促進農民專業合作社聯合進一步健康快速發展。
（一）政府在農民專業合作社誘致性聯合中的作用不可或缺
在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進變遷過程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯合行動來完成，但集體行動常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創新主體來自基層，是一種自下而上的漸進發展的變革過程，所需時間長，難以全面實行，而強制性制度變遷的主體是政府，推動力大，但社會震蕩大、風險高。二者組合的制度設計能較好地避免一方單獨行使的缺陷。加之我國不同于西方市場經濟國家的突出之處是政府力量強大，因此，在我國農民專業合作社聯合由普遍性市場行為到強行性規則的程式轉換中，政府發揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個方面：
1.政府對聯合社的法律地位予以確認
政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經過政府在政治和法律程序上的確認，才能夠在全社會范圍內擴散和推廣。即使大規模的市場制度創新需求轉變為市場的制度供給也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個階段：首先是市場主體突破既存制度，自發響應獲利機會，形成普遍性市場行為；然后是政府進行制度供給，對普遍性市場行為的合法性加以追認。在我國，盡管單個的農民專業合作社，由于生產經營規模和自身實力的限制，依然擺脫不了抗風險能力差的困境，在參與市場競爭中仍處于弱勢地位，有著進一步聯合的制度需求。但聯合社面臨現行法律制度的剛性約束。聯合社是多個合作社作為成員，聯合成立的新的具有獨立法人地位的合作社。從法理上說，設立聯合社要求農民專業合作社能夠成為合作社的成員。根據合作社法的規定，“成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員；成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五”，顯然這一比例幾乎無法滿足設立聯合社的要求。因此，從現有法律規定看，尚無合作社聯社存在的法律空間。另外，在現行法律框架下，雖然仍可以通過社團法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農民專業合作社擴張和聯合的需求，但是和一般意義上的聯合社仍存在本質區別。社團法人登記雖然解決了聯合社的法律地位問題，卻在很大程度上限制了聯合社的業務范圍，不能從事營利性活動；成立公司無法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對股東有最高人數限制，使得聯合社的發展和規模都受到制約；而吸收合并、新設合并等手續較為繁瑣，設立成本較高。因此，應推動立法機關盡快修改農民專業合作社法，對聯合社的法律地位予以確認。
2.政府對聯合社給予扶持，解決聯合過程中市場主體不能自行解決的問題和困難
西方合作運動大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發展數目已多、有聯合的必要時，才共同組成聯合社。由于集體行動的內在矛盾，合作社聯合往往存在巨大的協調成本，同時，合作社作為弱者的聯合，與企業的競爭在資金、技術和管理能力上有可能處于劣勢。故在各國農民專業合作社發展的過程中，政府總是扮演積極角色。在我國，家庭承包經營、土地細碎化的缺陷，使農民專業合作社在集體行動方面存在高組織成本，單純依靠農民在逐利動機驅使下自發行動并不能完全實現誘致性變遷。土地使用權的流轉遲緩，農村合作金融不發達，農業投資不足，也使農民專業合作社的聯合發展受到種種限制。所以，應將民間創新主體的自發創造與政府推動相結合，一方面進一步強化農民在合作社成長中的主體作用，另一方面，在農民專業合作社自組織的基礎上，政府適時地進行制度供給，提供核心制度安排，協助民間主體實現制度創新，同時，加大扶持力度，建立有利于農民專業合作社聯合的信貸、財稅和登記等制度，加強合作社成員的合作教育與培訓，不斷提高農民的合作意識和組織能力。
（二）政府參與農民專業合作社聯合的程度
1.政府參與程度總體不足，農民專業合作社聯合的制度供給滯后，影響了聯合社的發展
在有限理性、信息高度不對稱、傳導反饋的時差性等因素約束下，制度供給會呈現一定的滯后性。作為制度環境的核心因子，法律對市場變化的反應也不可避免地存在一定的時滯。立法者有時也會主動地保持緘默，為前瞻性的市場參與者提供試驗甚至試錯的機會。農民專業合作社聯合制度供應明顯滯后，也使聯合社在運行中遇到一些困境，影響了聯合社的治理。
第一，無法形成與聯合社相匹配的有效治理結構。目前的農民專業合作社多是在“能人效應”、外部力量帶動下成長起來的，民主管理制度、財務管理制度和監督機制都不盡完善。30多年的家庭聯產承包經營體制，逐步讓農民“原子化”，農村 優秀人才流失，留守農民普遍素質較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔角色等方面的異質性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯合社規模的擴大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉向專家控制，出現了類似IFOs的委托－問題。合作社的剩余索取權被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經理人員的運作符合成員們的利益，成本明顯偏大。
第二，基層合作社和聯合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯合社之間經濟實力對比懸殊，聯合社有充分的定價權，加之各基層合作社大多直接由農民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產者，而產前和產后的環節由聯合社控制，這樣，在制度供應滯后、利益分配機制不健全的情況下，產前和產后環節的利潤多與多數基層合作社無關。由于聯合社的股權比較集中，如果制度約束缺位，聯合社運營過度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢，內部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯合社組織結構及其決策機制的不正常，從而使聯合社變成了少數股東的“富人俱樂部”，聯合社全體成員特別是農民成員的合法權益難以得到公平保護①。民主治理局面的實現與否基本上也就決定了聯合會在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農民成員的主流意見。
第三，聯合社有排斥小規模合作社和兼業農戶的傾向。聯合社普遍為入社成員設定門檻。從調查情況來看，同類專業合作社聯合組成的聯合社，主要是以從事該種農產品生產為主業的達到一定生產規模和商品量的專業農戶的聯合，并不歡迎小規模的合作社和兼業農戶。這樣，聯合社的發展明顯有利于更具有企業家特性和境遇較好的農民來尋求新的市場機會，但創造一種機制來保護甚至增進弱勢農民的利益越發困難。
第四，產權不明晰，滋生機會主義行為。大部分合作社在政府部門引導下組建，常常受多個部門單位支持，在組織資金、技術培訓、產品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯合，進一步使聯合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農民之間財產關系模糊不清。立法粗陋，產權界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權，不可避免會激發了外部人攫取動機，導致機會主義行為和“搭便車”行為。
2.政府需要加大對農民專業合作社聯合的制度供給，明確政府對農民專業合作社聯合進行扶持的職責，促進聯合社規范發展
過去50年，各國農業合作社企業的集中趨勢加速。荷蘭1949年供應飼料和肥料的合作社有1160個，1998年只剩36個；牛奶加工合作社從426個，降為6個。聯邦德國1950年共有23842個農村合作社，而到1998年這一數字縮減到4221個。但同期的社均成員數則由137個增加到711個，規模明顯擴大。我國農民專業合作社的聯合發展尚處在起步階段，目前政府推動合作社聯合的重點是對合作社進行培訓和規范，主要是建立穩定的合作社培訓機制，規范聯合社的各項職能、制度和組織架構，整合農委、農辦、科協、農業局、供銷社等涉農部門的資源，明確財政資金的支持方式，充分發揮政府的服務職能，更好地推動合作社聯合發展。在治理機制上，聯合社應當堅持成員以農民為主體、對成員服務不以營利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯合社可以不完全拘泥于國際“合作社原則”，需要從實際出發，適度放寬對資本權利的限制，以利于吸引資金，鼓勵聯合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯合社內部治理機制一定的包容性，但不能改變其農民專業合作社的基本特征。
3.政府應當避免對合作社聯合進行不恰當的直接干預
農民專業合作組織的發展是一個水到渠成的過程，不可能超越階段、跨越式地發展。在規制聯合社的法律規范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過度干預可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續發展。調查表明，政府不恰當的干預使一些合作社的聯合出現異化。在政府的制度供給過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入了政府的效用函數。在進行聯合社制度設計時，一些地方政府在農村市場資本化和農民專業合作社扶持政策的刺激下，以實現政績為預期，過度干預合作社的聯合和發展，導致了農民專業合作社聯合的異化，結果一些聯合社的定位不準，職能不明，體制不順。有的聯合社是“公司十合作社”，以套取政府的優惠政策；有的是假借聯合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標，導致聯合社只是形式上的表面文章，起不到應有的作用。因此，政府在扶持過程中，應注意充分尊重農民群眾的選擇權和決定權，不能采取強迫命令的方式推動合作社聯合，同時，要求擺正政府與市場的關系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采用經濟手段和法律手段，而不是行政手段。
三、結論與對策建議
通過以上分析和研究，可得出以下結論：
第一，農民專業合作社的聯合發展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也是從一種制度均衡狀態向更高的制度均衡狀態轉化的過程。理論和實踐都表明，在農民合作經濟組織促進農業專業化發展的過程中，合作社成員對合作內容、合作形式、合作層次必然會提出越來越高的要求，為此，合作社有必要走向聯合，實現在更大規模和更高層次上的合作經營。這不僅僅是因為鼓勵聯合是國際合作社聯盟確定的合作社基本原則，更是因為合作社的聯合存在明顯的“外部利潤”。成立農民專業合作社聯合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價能力，擴大合作社的業務范圍，解決合作社依靠自身力量無法解決的問題，推動現代農業發展。
第二，我國農民專業合作社聯合發展的區域差異，表明了同一制度安排在不同制度環境下，具有不同的比較效用。聯合社的發展，從一個側面反映了農民專業合作社的制度績效，說明制度安排的移植不僅會受到非正式制度環境的約束，而且也會受到產業特性的約束。而經濟組織的績 效，既取決于組織內部的制度安排，也取決于組織制度安排與環境的相容性。因此，聯合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實現他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農民專業合作社聯合中的重要作用，也表明了對制度變遷進行引導和控制的必要。
可見，要使農民專業合作社的聯合健康發展，并加強政府引導作用，并從以下三個方面著手：
第一，政府應加快制定推動合作社聯合發展的法律規范，即設立發展聯合社的制度裝置，幫助實現誘致性變遷。這些規范應從農戶經營土地規模小且高度均等化這一基本農情出發，對合作社聯合發展中的一些問題，如資本聯合與勞動聯合，基層社與聯合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過聯合社治理機制的創新來努力解決。
第二，堅持誘致性制度變遷，關鍵在于基層社是否存在聯合的需求，在于聯合社的運行能否堅持獨立、自治、民主的合作精神。政府參與聯合社的創建隱藏著風險，應當通過宣傳、教育、示范等方式培育人們對新制度的需求，如果合作社的聯合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農民專業合作社的聯合，就整體而言，不是政府推行的強制性制度變遷，而是農民在逐利動機驅使下自發創新的誘致性變遷。制度的設計應該是自下而上的，不是政府強制推動。
第三，政府只扮演一個基本行為規范的保障者和制度變遷合法性的最終確認者角色，從而保證市場創新主體在一定限度內有足夠的自由進行制度創新，并通過仿效、接受或拒絕的方式對其試驗或加強。
*該標題為《改革》編輯部改定標題，作者原標題為《基于誘致性制度變遷視角的農民專業合作社聯合》。
注釋：
[關鍵詞]社會治理;農村宗族;村民自治
[中圖分類號]D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中國農民聚村而居，村與宗族始終是中國農村社會的基本組織形式。從20世紀80年代以來， 中國農村社會發展的轉型使得傳統宗族勢力重新找到了賴以生存的經濟基礎和資源空間，宗族組織在農村開始活躍，對農村村民自治的實施產生了重要的影響。
一、基層社會治理中農村宗族對村民自治的積極影響
（一）農村宗族德育傳統對農村社會的和諧穩定起到了凝聚作用
農村宗族比較注重傳統道德教育，通過宗族文化這個載體，宗族道德被不斷傳承，很多宗族都秉承了以儒家思想為核心的傳統道德，盡管其中不乏封建倫常色彩，但也凝聚了許多傳統道德精華，對宣揚和保持優良傳統道德具有一定教化功能。《曲阜孔府檔案史料選編》中選錄的孔子宗族的族規家訓中，就規定“務宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧為圣裔”、“崇道重道，好禮德”〔1〕。山東淄博翟氏在總結該族歷史經驗時，提出“尊老、敬老、贍養老人，乃吾族之美德……如果人類把血脈相連的親緣丟掉，那么罪惡便會瘋長;如果人們把最具良知的孝道忘記，那么世間便失卻了真情。”〔2〕在長達兩千余年的封建社會中，農村宗族宗法關系一直與基層政權并存，農村宗族承擔著一定的組織、協調、教化和救助的義務，維系了農村社會的秩序和穩定。時至今日，在宗族文化內化下的傳統道德仍然是維系農村社會安定秩序的重要基礎，在解決農村社會矛盾和糾紛方面發揮著很好的調解功能。實踐證明，現代文化與傳統宗族文化經過適度整合可以統一， 其功能可以促進當代鄉村社會的和諧。
（二）農村宗族力量對基層行政權力的制衡影響了鄉村政治民主化進程
馬克思曾經提出社會參與國家、社會制約國家、社會收回國家這三種防止國家權力蛻變的途徑，村民自治就是社會參與國家，社會制約國家和社會收回國家的重要表現形式。〔3〕隨著國家制度安排的多樣化，村莊內部的公共事務由國家嚴密管控變成了村莊社會的自我管理和自我服務，形成了國家與社會的分權。在農村，村民會認為村委會背后有鄉鎮政權的支持，他們往往會在認為自己利益受到侵害時尋求宗族力量的幫助，宗族力量無形中成為制約基層行政權力的一種獨特力量，在一定程度上提高了村委會選舉的競爭性和選舉的公正性，影響了鄉村政治民主化的進程。①借助宗族這種隱性的形式，農民形成了一定的利益表達共同體，參與鄉村政治，悄然改變了農民對政治的冷漠觀望，逐漸由動員性政治參與向自覺性政治參與轉變，推動了村民自治的發展和鄉村民主化進程。
（三）農村宗族力量與國家行政權的博弈促進了新型治理權威的形成
農村社會一般并存著以國家強制力為后盾的行政權威和以血緣關系為紐帶形成的宗族權威，并隨國家法律、政策的變化而消長。改革開放之后，隨著村民自治的普遍推行，國家行政權的觸角開始從農村抽離，由于村民自治組織的功能比較單一，其利益價值取向和村民的實際要求存在一定差距，它更強調依法治理。〔4〕而廣大農村仍然是一個熟人社會②，鄉親間的關系讓人們依賴彼此，更加注重一個“情”字，人們會認為宗族權威本土化一些，基層政權和村民自治組織權威與宗族權威博弈的結果是形成了一種新型的農村村落權威，這種權威既是依據父系血緣關系而形成的宗族觀念，同時也是基于農村村民自治組織的權威而形成。它是傳統與現代的結合，是倫理道德規范之治和國家法律之治的結合，著名學者諾斯指出，歷史實踐證明：一個國家的現代化必須要以其本身的傳統作為歷史的起點，否則結果就會是四處碰壁，頭破血流。這種新型村落權威的形成發展體現了現代化進程中對歷史傳統的揚棄。
二、基層社會治理中農村宗族對村民自治的消極影響
（一）農村宗族族規形成了與國家法制的緊張狀態
農村宗族以族規宗法替代法律，形成了與國家法律法規的緊張沖突。宗族“人治”主導下的族規制度規范過分強調族規家法的重要性，強化同一宗族對本族的文化認同感，這種狹隘的宗族思想與現代社會所要求的法治相差甚遠，損害了法律的規范性。從族規所涉及到的內容上來看，有些族規存在明顯與國家法律的抵觸之處，如林氏族規第十條規定，凡是有族人做事不端，違反了族規祖訓者，交予公祠審議后，才可以交由政府機關處置。〔5〕違規者一般會受到訓斥，罰款，嚴重者將會受到身體上的懲罰。有些強大的宗族勢力依仗著“家大族大”稱霸一方，對國家的法律政策視而不見，甚至運用暴力抵制正常執法。此外，農村宗族力量對農村集體械斗的影響由來已久，宗族常常成為農村集體械斗的主導性力量。宗族族規文化所傳遞出來的精神與公共權力所要求的民主、平等格格不入，抑制了鄉村社會競爭精神的成長。
（二）農村宗族力量影響了村民自治權的行使
農村村民主要是以血緣關系為紐帶，以地域關系為基礎構成了他們日常的生活范圍和生產關系，形成 “熟人社會”亦或“半熟人社會”，這也是宗族力量的存在基礎。隨著我國基層民主的推進，農村宗族力量不可避免和村民自治權的行使產生了碰撞和沖突，宗族力量從某種程度上排斥了法治社會的形成，阻礙了村民自治權的行使。村民自治的前提和基礎是民主選舉，選出具有一定威望和凝聚力的村民委員會對于村民自治具有非常重要的意義。但是在宗族力量強大的一些村落，農民希望選舉時“自家人”和“本房人”能夠當選，村委會的選舉實際上演變為各大宗族勢力謀求本宗族利益的舞臺。它以犧牲沒有強大宗族勢力可以依靠的小戶村民的利益來換取部分村民所謂的公平，形成大族壟斷的局面，造成了村民自治組織職能弱化甚至異化。
（三）農村宗族文化的傳播抑制了現代農民的培育
農村宗族力量的復興使多子多福的生育觀、宗法裙帶關系網、臣民意識等帶有封建文化印記的落后思想意識得以形成和蔓延，宗族“不僅使社會內部缺乏有機的聯系方式和變革因素，而且使社會在與外界的聯系中傾向于封閉和保守”〔6〕，村民人格獨立性與創造性被壓抑，創新意識和進取精神缺乏，與現代社會對公民的要求格格不入，不利于現代農民的培養。我國是農業大國，8億多農民的現代化是我國現代化進程中面臨的嚴峻課題。不僅要使他們在經濟生活上得到改善，而且要使他們在思想觀念、價值取向、心理結構、思維方式上也要走向現代化。
三、基層社會治理中規制農村宗族促進村民自治的對策
（一）在法治框架內合理整合農村宗族力量
農村宗族力量的發展和存在與現代法治要求有背離之處，應將族規宗法納入到社會規范體系和道德準則中來，確保族規宗法和國家法律政策在同一個規范體系中，在吸收族規宗法中傳統精華的同時，逐步消解與國家法律沖突的部分，使德治和法治在農村基層以恰當的方式結合。當前鄉村社會的選舉為宗族力量參與農村公共事務管理提供了一個合法入口和現實平臺。在農村基層選舉以及治理整合中，要在國家法律規則范圍內，將宗族力量整合改造到國家政治體系中，使其在法治框架內參與農村社會公共權力角逐。
（二）加快推進農村集體經濟發展
村民自治作為一種農村治理的制度設計與安排，其發展水平取決于農村市場經濟的發展狀況。農村的推行使得農村生產呈多樣化發展，村民與村委會的利益關聯弱化，村委會對農民收入影響微乎其微。在市場條件下，只有發展壯大農村集體經濟，才能為村民提供更多的公共產品和服務，村民與村委會之間的利益關聯也才會隨之增多，村民參與村民自治的政治熱情才能增高。另一方面，只有集體經濟發展了，宗族力量的經濟職能才可能弱化甚至分化，村民參與基層民主才能更為理性，較少受宗族力量的影響，現代民主法治的土壤才可能逐步形成，從而有利于村民自治的深入發展。
（三）要加強農村村民自治的法制建設
首先，要修訂完善《村民委員會組織法》。明確村支兩委的職能劃分，當兩者的職能權限不明確，出現了重合或者職能管理空白，國家法律政策就難以在鄉村落實。要修改村委會選舉中的委托投票制度，明確禁止全權委托，并就“近親屬”的范圍作補充規定。進一步完善村務監督機構對村委會的監督權，完善對侵害村民自治權的法律責任。其次，要建立維護村民自治權的司法救濟制度。目前， 村民自治權運行中的經濟糾紛、選民資格糾紛、政治權利問題（如賄選）等均未納入司法保護范疇，司法保護的缺失損害了村民自治制度的有效性。再次，要對農村宗族問題專項立法。宗族問題不能簡單地依靠行政手段和外部強制加以消除，只有持續在農村開展社會主義精神文明和法治建設，讓科學、民主、法治精神深入人心，宗族力量才會喪失生存的空間。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕譚毅溪，石勇.宗族復興對農村法制建設的影響〔J〕.江西社會科學，1998，（11）.
〔2〕新續翟氏五支世潛?序言.轉引自馮爾康.18世紀以來中國家族的現代轉向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我國村民自治研究〔M〕.北京：北京大學出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治與宗族關系研究〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族規，2000年修訂，第56條.
〔6〕工寬讓，賈生華.傳統農民向現代農民的轉化〔M〕.貴州：貴州人民出版社，1994：31.
① 據對中部某縣26個村委會選舉的調查，很多村為了讓各自參與競選的宗族候選人成功獲選，宗族之間都進行了比較激烈的宣傳活動。不少大宗族的候選人在關注自身競選的同時，也更為關注競選對手和選舉主持者的行為，在一定程度上增加了選舉的透明度、公正度。
② 盡管隨著市場經濟的發展，大批農民進城務工，農民在城鄉之間大規模的流動，在城鎮化過程中，大批農村村落被消解，但從整體來看，農村社會仍然是熟人社會。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
【關鍵詞】社會變革 基層團場 人民調解 糾紛解決
【中圖分類號】D902 【文獻標識碼】A
社會轉型時期糾紛解決面對的新挑戰
糾紛主體的復雜性與陌生性。我國傳統的社會是一個熟人社會，這是由當時農業社會的社會結構所決定的，在生產水平低下的條件下，人們需要相互合作，形成了以家庭、村落為核心的生活與生產的共同體。隨著社會轉型，人際之間的流動性加大，熟人社會逐漸轉變為陌生人社會，糾紛不再局限在家人、鄰里之間，逐漸呈現出主體復雜化與陌生化的特點。
糾紛的多元化。在社會轉型時期，糾紛的多元化主要體現在幾個方面；第一，糾紛類型多元化。傳統的婚姻家庭糾紛、相鄰關系糾紛已經不再是民間主要的矛盾糾紛，新型糾紛如環境與生態糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、黨群干群關系引發的糾紛不斷增加，并在糾紛總量中占據越來越大的比例。第二，糾紛的成因多元化。傳統的糾紛呈現直線型特點，而新時期的糾紛呈現曲線形特點。構成糾紛的因素由單一因素轉變為多種因素的共同作用，由“一因一果”的糾紛轉變為“多因一果”或者“多因多果”。傳統的糾紛要么因為情感因素，要么因為經濟因素，同時兼具這兩個特征的并不多，但是當下糾紛牽涉方方面面的因素。
糾紛的群體性與關聯性。計劃經濟時期，整個社會的同質性相對較高，在集體主義的約束下，各種矛盾沖突的表現并不那么明顯。采用“全國一盤棋”的做法在大多情況下都能取得較好的效果。但是從20世紀90年代中后期開始，中國進入社會轉型時期，而社會轉型的實質就在于對利益的調整。隨著經濟的高速發展，中國社會進入矛盾高發期。在各社會成員由“單位人”轉變為“社會人”的過程中，收入差距和貧富差距拉大，社會主體被分化為不同的利益階層。矛盾糾紛由傳統的公民與個人轉變為各經濟實體和社會群體。糾紛的規模不斷增大，由于糾紛主體的利益一致性，有著一致訴求的糾紛當事人通過各種方式進行聯系，形成一個短期的“利益共同體”，采取不同的方式對糾紛進行干預，形成一種較緊密的群體，少則十幾人多則上百人參與，弄不好就會形成。在拆遷安置、征地補償、農民工的勞資糾紛、社會福利與保險等糾紛中，這些矛盾由于涉及集體利益，往往有著顯著的“關聯性”與“群體性”的特征。
人民調解的應對優勢
平等自愿。與公力救濟相比較，人民調解最大的優勢莫過于其平等性及自愿性。人民調解的平等性在于人們調解是雙方當事人在地位平等基礎上進行友好協商，人民調解組織在其中只是一個協調者的作用，并不強制干涉糾紛進程，避免引起當事人對強權的抵觸心理。人民調解的自愿性在于，當事人享有充分的自由選擇權，從把糾紛提交調委會處理，到達成調解協議，均由當事人自愿協商決定，不允許任何人采取任何強制調解方式。
法官是陌生人而調委會的調解人員卻是“身邊人”。調委會是基層群眾自治組織，是人民自愿選舉出來的，選之于人民并為人民服務。基層調解員熟悉社區情況，更容易讓老百姓放下警惕打開心防。而在平等自愿原則主導下的糾紛解決，充分尊重當事人對自己權益的處分，有利于達到更好的社會效果。
效率。糾紛解決的效率是從時間維度上界定的，指解決糾紛所需時間的長短。與公力救濟相比，人民調解的效率性有著顯著優勢。公力救濟往往追求程序正義，程序正義意味著法院必須嚴格按照一系列的規則進行，復雜的程序性和高效率是法院作出正確判決的保障，判決的正當化則是司法正當的重要環節，但是，調查取證需要時間、鑒定勘驗需要時間、申請證人出庭需要時間，這導致了訴訟是非常耗時的一種糾紛解決方式。
但人民調解則不同，人民調解是以當事人的同意為其正當化的基礎，而非由復雜的程序作為正當性的保障。它可以隨時介入，就地解決，采取簡單的方式靈活處理糾紛，幫助當事人解決矛盾。
上文已經分析，目前糾紛呈現出多樣性與復雜性、群體性與關聯性的特點。糾紛一般分為萌芽期、爆發期、相持期等階段，如果采取公力救濟的方式，往往是對糾紛的補救，是在糾紛已經發生后采取的不得已的措施，這就意味著已經錯過了糾紛解決的最佳時期，因為糾紛已經經過一段時間的醞釀。而采取人民調解的方式，可以在萌芽期就及時介入糾紛，防患于未然，把糾紛扼殺在最初階段，防止糾紛的擴大。在最初階段及時解決糾紛，能極大地提高解決糾紛處理的效率，不但能避免法院立案難、調查難、取證難的弊病，也可以避免采取行政救濟，遭遇行政機關相互推諉、拖延的現象。
另外，人民調解采取溫和說服的方式，采取情理法多種手段相融合的方法，針對不同情況來平衡當事人之間的利益沖突，以柔克剛、潛移默化地解開當事人的心結，靈活多樣又溫和和，最大程度地避免“強按牛喝水”的現象，消除當事人的反感，提高執行的效率。
靈活。人民調解是一項靈活的糾紛解決機制，主要體現在如下兩方面：
第一，參照的規范靈活多樣。在社會轉型期間，出現各種新糾紛，法律卻有滯后性，立法之初并沒有針對未來的糾紛類型及處理作出規定，導致法律存有空白。但是人們調解卻不單純將法律作為解決沖突的規范，它還依據當地風俗、鄉規民約、宗教習慣、情感、道德等多種因素來解決矛盾沖突。這就使得人民調解在遭遇新型糾紛時，不至于措手不及。
第二，采取的手段靈活多樣。靈活高效是人民調解這一制度設計之初的基本價值追求，調解員在處理不同糾紛時運用不同策略。較之于司法救濟和行政救濟的強制性，人民調解更加溫和靈活。例如，對尚有感情的當事人，通過情義融化法，通過回顧他們過去的點點滴滴來喚起他們的感情，達到大事化小、小事化了的效果。對性格剛烈、脾氣急躁的當事人采取以柔克剛的方法，避免一開始就拿出法律對其批評教育，而多采取和風細雨的勸說，使其心服口服。對優柔寡斷的當事人采取正義威懾法，利用道德感化、輿論導向等方法，使他們配合調解員工作。
人民調解在基層社會中的實踐
排查矛盾，預防糾紛。一方面，基層調委會本著“預防走在排查前，排查走在調解前，調解走在激化前”的原則，對各類矛盾糾紛進行全面深入的大排查。采取普遍排查與重大排查相結合的方式，在重大節假日期間和各敏感時期對糾紛存在的苗頭隱患進行拉網式排查。在中秋、元旦、春節期間，人民調解員深入困難群眾多、矛盾糾紛多、工作難度大的村組，對社會治安薄弱的重點區域進行有針對性的排查，并對排查出的矛盾糾紛及時化解。
另一方面，針對社會轉型時期矛盾糾紛的特點，針對涉及人群眾多、數額巨大的征地補償問題及拆遷安置問題。人民調委會及時預防此類糾紛，對轄區內社會敏感問題引發的矛盾糾紛做到底數清、情況明，通過對這些糾紛的全面排查，深入分析，做到準確預防矛盾糾紛的發生。
部門聯動，化解糾紛。在社會轉型時期，政府由“治理”轉向“善治”。善治的本質就是多方參與，政府與公民對社會生活共同管理，各部門相互協調配合，使社會發揮最大的活力。
黨的十報告提出要加強和創新社會管理，正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。
出于對加強和創新社會管理的回應，人民調解工作被納入到基層建設工作范疇，在基層社會中，人民調解與司法調解、行政調解形成“大調解”格局，相互配合，齊抓共管。加強人民調解與行政調解的鏈接，對涉及土地承包、醫患關系、征地拆遷、環境保護、交通安全事故造成的損害賠償等矛盾糾紛，人民調解委員會加強與派出所、土管、、民政等部門的配合。整合各個部門的力量，合力化解糾紛，從源頭上防止治安案件和民事案件轉為刑事案件的發生。加強人民調解與司法調解的鏈接，實現案件分流，優化資源配置。通過加強人民調解與司法調解的配合，在各基層法院加強民事審判訴前、訴中與人民調解的對接工作，推進人民調解的窗口前移。
在新形勢下，矛盾糾紛的化解單靠一個部門的力量很難完成，單靠一種調解方式也未必會取得很好的效果。“三調聯動”機制整合了調解資源，充分發揮了各種調解的優勢，通過運用各種手段，拓寬矛盾化解的領域，調解方式由事后被動調解轉化為事前主動調解，最大限度地減少了社會的不和諧因素。
人民調解在基層社會治理中的價值
和諧。人民調解的理念是和諧。在人民調解的制度設計之初，考慮的就是通過在充分尊重群眾訴求的基礎上，化解糾紛，實現人與人之間的和諧。公力救濟以規則作為解決糾紛的依據，而人民調解則把當事人的意思自治作為解決糾紛的依據。公力救濟追求普遍正義，難免會導致某些個案中的利益沒有得到很好的平衡，造成法律與人情的相悖。在某些情況下，法院的解決方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民調解制度則不同，人民調解制度不只有著深遠的文化土壤，而且是對現實生活的具體回應。在訴訟中，被告往往有著強烈的屈辱感和憤怒感，而一次一次的開庭審判和公開質證、法庭辯論都會加劇當事人雙方的緊張與對立。在傳統觀念中，當事人對薄公堂，劍拔弩張，當事人都有一種反正已經“撕破了臉”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最終判決，在司法的強制力下，甚至進一步加劇了當事人之間的沖突。人民調解制度則更加尊重當事人的意思，調解是在當事人完全自愿的前提下開展的，調解人在調解過程中充當一個“中間人”作用，并不帶有任何強制性的官方色彩，既避免了“以權壓人”也不會造成當事人的二次負擔。基于人民調解良好的保密性和調解方式的溫和治愈性，當事人可以放心地將深層次的矛盾向調解人陳述，通過調解人在雙方不斷斡旋，達到二者都滿意的結果。
人民調解的實效是和諧。一方面，在司法救濟或者行政救濟中，當事人面對不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救濟的官方色彩，在很多情況下，糾紛解決之初就容易引起當事人的逆反與敵對，糾紛解決過程中，更讓人質疑程序的公平性與合理性。最終的解決方案引起的不滿不能宣泄，嚴重的可能演化為對社會的仇恨和對糾紛另一方當事人的不滿，從而導致新的犯罪。這種不滿導致判決的執行難，社會效果不理想。但是人們調解不僅具有溫和的外觀還具有完美的內核。人民調解通過當事人自己相互協商達成解決糾紛的協議，使得雙方當事人心平氣和地走出糾紛，自愿履行自己做出的調解協議，圓滿解決糾紛，達到人與人之間，人與社會之間的和諧。另一方面，并非所有的糾紛都可以采取訴訟或者行政救濟的方式。通常意義上的糾紛分為情感類和金錢類。但在社會轉型期，不少糾紛兼具這兩種特點。但在法庭上，你提出什么訴訟就會得到什么救濟，對于針對金錢的糾紛可能通過一紙判決得到裁定，但針對感情的糾紛，卻收效甚微。正如龐德所說：“一個法院能使一個原告重新獲得一方土地，但是它不能使他重新獲得名譽。法院可以使一個被告歸還一件稀有的動產，但是它不能迫使他恢復一個妻子已經疏遠的愛情。法院能強制一個被告履行一項轉讓土地的契約，但是它不能強制他去恢復一個秘密被嚴重侵犯的人的精神安寧。”①在很多情況下，人們提訟可能是一時義憤，或者純粹為了名譽、情感，但在法庭上，很可能得到一個針對金錢的物質彌補，卻忽視了潛藏在糾紛表面更深層次的矛盾，無法從根本上修復雙方關系，解決糾紛。人民調解不只有訴訟的基本價值，還兼具人間的溫情，有利于社會各成員之間關系融洽，推動社會和諧。
穩定。塞繆爾?亨廷頓認為，經濟發展本身就是一個造成社會不穩定的進程，一方面經濟增長以某種速度極大地促進物質福利和生活水平的提高，但是另一方面卻因其不平等而以更快的速度造成社會的怨憤。戴維斯則直接將這種現象解釋為“發展型的相對剝奪感”。中國目前社會結構變化，經濟轉型，在急劇的社會變遷中，人民的生活水平和價值觀念都發生巨大的改變，造成大量的矛盾糾紛。
在這樣的社會背景下，人民調解被稱為“維護穩定的第一道防線”，有著深刻的現實根源。其最重要的作用在于，人民調解制度注重源頭治理預防矛盾糾紛，訴訟是一種針對已然狀態的糾紛解決機制，而人民調解則不然，人民調解制度堅持“抓小、抓早、抓苗頭”的工作方針，通過排查矛盾、預防糾紛，可以將糾紛化解在其萌芽狀態，避免了矛盾的進一步激化升級和事態的進一步惡化擴大。
從人民調解的主要機制來看，人民調解制度在基層社會中實現定期排查糾紛制度、信息報送制度、重大疑難糾紛的分析研判制度、社情分析調查制度及多部門的聯合調處機制。這些機制確保了基層調解組織能充分掌握工作的主動權，促進基層社會的穩定。苗頭性的糾紛排查調處制度屬于基層社會治理中的預防性、基礎性的工作，對糾紛的排查，可以為社會和諧穩定發展創造良好的環境。信息報送機制，利用基層調委會根植于基層社區，了解社情民意的特點，可以在群眾和政府之間起到“橋梁”作用，上傳下達，幫助政府了解糾紛動態，制定切合實際的政策。重大疑難糾紛的分析研判制度，通過對糾紛成因、性質、特點、發展趨勢的分析，可以使調解人員更好地掌握糾紛動態，因地制宜、因時制宜，對癥下藥，找到矛盾糾紛的深層次原因，化解糾紛。多部門聯合調處制度，可以整合優勢資源、形成化解糾紛的合力，提高糾紛解決的效率，達到更好的社會效果。
從人民調解的具體運作來看，人民調解在現實生活中，不僅面向傳統的婚姻家庭、鄰里、賠償等常見性、多發性的糾紛，防止這些小糾紛激化，由輕微民事案件轉化為刑事案件；還根據當前社會變革時期經濟發展的新形勢，不斷完善調解網絡，拓寬調解的深度和廣度。各基層調委會對轄區內的突出問題和熱點糾紛都進行密切關注，對涉及征地拆遷、安置補償、弱勢群體保護、干群關系等方面的糾紛，積極化解，最大限度地減少不和諧因素，維護社會穩定。
總之，社會的高速發展帶來了人民群眾生活水平的提高，也帶來了各種社會問題和社會矛盾。人民調解以它特有的優勢回應著社會的需要，彌補了公力救濟的空白地帶，也完善了社會治理的網絡結構。人民調解立足于群眾自治，所形成的秩序與社會有著內在親和性，通過對糾紛的預防、化解和糾紛發生后對群眾的宣傳教育，防止矛盾擴大，最大限度地消除不和諧因素，為社會的持續健康發展提供強大動力。因此，我們要認真對待人民調解機制，發揮其在社會治理中的積極作用，積極探求人民調解機制的進一步發展。
（作者分別為石河子大學政法學院副教授，石河子大學碩士研究生；本文系“兵團團場糾紛解決調處機制研究”的階段性成果，項目編號：2012YB04）
【注釋】
關鍵詞：民生；社區建設；社區社會組織
隨著我國社會體制改革的有力推進，在政府向社會力量購買公共服務工作的推動下，社會組織將面臨難得的發展機遇。而作為社會組織重要組成部分的社區社會組織，也將會伴隨著我國社區建設的整體進程而進入一個快速、規范的發展階段，特別是在以改善民生為重點的社會建設的實踐中，社區社會組織以其自身特有的組織特性與優勢將在服務基層民生建設中發揮重要的支撐作用。
一、解決基層民生問題需要發展社區社會組織
近年來，保障和改善民生已成為社會各界廣泛關注的熱點。黨的十也強調指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”。[1]（P.15）可以說，解決好民生問題已成為我國全面建成小康社會進程中的一個關鍵議題。在我國，民生問題具有比較突出的復雜性，而且由于一些歷史與現實因素的影響，我國民生問題還存在結構性矛盾，不僅每個民生問題內部之間存在結構性矛盾，而且各個民生問題之間也存在結構性矛盾，而化解這些復雜的結構性矛盾，需要政府、市場、社會多方面力量進行聯動，需要系統的制度安排來進行保障。毋庸置疑，政府是解決民生問題的主導力量，然而隨著我國改革的不斷深化，特別是在一些改革已進入攻堅階段的背景下，推進民生領域中的一些關鍵環節改革迫切需要進一步厘清政府、市場、社會三者之間的邊界和關系。根據已有經驗與理論，為了避免政府和市場的雙重“失靈”，在現代民生建設過程中需要充分發揮社會力量的支撐作用，需要充分調動各類社會組織以及公眾力量的積極性，促進民生建設自上而下和自下而上的有機結合，最大限度地增進民生建設的活力與動力。
一定程度上說，民生問題的重點與難點都在基層。如在城市，隨著“單位人”向“社區人”的轉變，大量的涉及基本民生的事務都要在社區進行辦理與解決，而且隨著我國城市化進程的加快，大量的流動人口將進入城市社區生活，公共服務的重心必然下移，這對當下的社區治理及基本公共服務又提出了新的要求與課題。基層社區是整個社會系統的基礎，它對社會動態的反映尤為敏感、對社會服務的需求也更為直接。可以說，解決好基層民生問題不僅關系到人民群眾的生存保障與生活質量，而且也關系到整個社會的穩定與和諧。對于保障和改善基層民生來說，僅靠基層政府的力量是不夠的，特別是隨著社會發展需求的不斷變化，滿足社區居民多層次、多樣化的社會需求需要社區社會組織的積極參與。
社區社會組織參與基層民生建設，不僅是社區社會組織自身持續發展的內在要求，而且也是新形勢下不斷開拓基層民生服務新格局的題中之義。社區社會組織一般具有志愿性、非營利性、公益性、民間性、社區性等特質，這些特質不僅養成了該類組織的“性格”、形塑了該類組織的功能，而且在一定程度上也助于規避政府、市場在基層民生服務中的一些“失靈”風險。可以說，社區社會組織服務基層民生建設有其一定的必然性，因為在社區里，改善基層民生的相關領域與內容，一般與社區社會組織的宗旨、目標、活動內容等相互呼應。也可以說，社區社會組織參與基層民生建設是其實現自身組織訴求的使然。社區社會組織通過關注民生、參與民生、服務民生，不僅能夠實現其組織的自身價值，而且也能夠擴大組織的影響力、提高組織的美譽度，從而提升組織的生存與發展空間、樹立組織的良好社會形象。
隨著現代公共管理創新的不斷推進，民生服務的格局與方式也需要與時俱進、開拓創新。在保障和改善基層民生過程中，社區社會組織作為一種重要的建構力量正在影響著基層民生服務新格局的生成。在實踐中，它已成為優化現有民生服務方式不可或缺的重要因素。社區社會組織一般都是由居民自愿組成，并根據社區居民實際需求而建立的，在服務民生過程中具有更為突出的實效性、針對性及靈活性，對居民多樣化的社會需求能夠做出迅速回應。大體來說，在推動和諧社區建設過程中，社區社會組織可以在居家養老、文化教育、衛生醫療、公益慈善等方面提供形式多樣的便利服務，而且有些社區社會組織由于擁有“專業”的人才隊伍，在服務基層民生中還能夠為特殊人群提供更為及時、貼心的“專業”服務。在基層社區，隨著政府轉變職能工作的推進，政府可以把一些轉移出的具體公共服務工作交給一些有能力、有條件的社區社會組織，這樣做不僅能夠有效緩解民生服務壓力、提高政府的行政效率，而且也能夠增強社區社會組織的發展能力。
在積極推進“社區社團人”建設實踐中，社區社會組織在服務民生中的社會協同效應將會得以充分顯現。社區社會組織來自民間，具有一定的草根性，在聯絡社區各方力量，調動人民群眾參與社區建設上具有一定的組織優勢，而且通過有組織的參與活動、表達民意訴求，還能夠有效地整合社區資源、協調社區內各組織之間關系、提高社區公共議事能力。可以說，推動社區社會組織參與基層民生建設，也是充分尊重人民群眾首創精神、堅持群眾路線的重要體現。通過積極參與基層民生建設，社區社會組織凝聚居民的紐帶作用將得以進一步提升，美麗社區建設的主體作用也將得以進一步彰顯。
從整體來看，雖然在一些地方實踐中社區社會組織服務基層民生的作用已得到了充分發揮，然而，與社會建設的總體要求相比、與社區居民不斷增長的多樣化需求相比，社區社會組織參與基層民生建設還面臨著一定的不足與挑戰。從社區社會組織自身來看，主要有：組織的內部治理結構還不夠完善；組織內部制度化建設還不夠健全等等。從政府的培育與扶持來看，主要有：社區社會組織的數量還無法滿足現代社區治理實踐的需求，沒有形成規模化效應；社區社會組織的種類還比較單一，活動內容有限；政府對社區社會組織的規范化管理還有待提高等等。從社會認知來看，主要有：整個社會對社區社會組織的認知度還不高；一些地方、部門、組織機構對社區社會組織的功能與作用的認識還不夠等等。
二、社區社會組織服務基層民生的幾點思考
（一）更新理念、高度重視社區社會組織在服務基層民生中的積極作用
近年來，隨著社會建設的大力開展，在社區建設的生動實踐中，社區社會組織在滿足民生多樣化需求、提升基層民生保障能力方面發揮了重要作用，一些地方在培育和發展社區社會組織服務民生方面也取得了一定成績與成效。然而，在有些地方和部門，特別是一些基層組織機構，對社區社會組織服務民生的能力與功效還持有懷疑態度，思想保守、認識不足已嚴重影響了社區社會組織的健康發展。為此，在積極推進政府職能轉變的背景下，要不斷強化民生思維，樹立治理理念，激發社會活力，重視社區社會組織在社會建設、社區治理、改善民生中的支撐作用，營造有利于社區社會組織發展的社會氛圍，努力形成社區社會組織助力解決基層民生問題的社會共識。在基層實踐中，政府相關部門要不斷更新理念，解放思想，善于運用社會發展理論的相關成果，在現代社會治理理論的關照下，積極“推動社會組織參與協同治理”，[2]（P.13）緊密結合我國基層實際，開拓創新，努力地在社區社會組織服務基層民生的理論上、制度上、實踐上取得新突破。
（二）建立健全社區社會組織服務基層民生的長效機制
為了確保社區社會組織服務民生的有序開展，建立社區社會組織服務基層民生的規范化制度安排顯得尤為迫切，為此，可以適時建立以民政部門牽頭，相關部門配合、協調的工作機制，創造性利用已有孵化、培育社會組織機構的人員對社區社會組織服務民生工作進行日常指導與管理；可以通過深化社會體制改革，建立并完善社區社會組織服務民生的培育――支持――監管――評估――獎勵政策體系，做到有組織機構管理、有專人負責、有規范制度、有監督機制、有保障措施、有宣傳渠道。當前，針對社區社會組織培育與發展的實際，要不斷加強社區社會組織的規范管理，不斷完善社區社會組織的備案管理制度，為社區社會組織服務民生創造良好制度環境。社區社會組織也要不斷加強內部治理，通過規范化的組織建設，不斷提升自身管理水平和服務能力。通過輿論宣傳以及其他有效手段和措施，積極引導、鼓勵社區社會組織關注民生、參與民生建設，對在助力解決民生問題過程中有突出表現的社區社會組織要給予適當的物質或精神獎勵。通過建立規范化的保障措施，利用政府公共資源帶動各類社會資源，為社區社會組織服務基層民生提供場所、設施、平臺、資金等方面的幫助與支持。總之，通過建立規范化、制度化的社區社會組織參與民生建設的體制與機制，將有利于調動社區內各方力量，以此形成有效改善基層民生的合力。
（三）要著力培育服務類、公益慈善類社區社會組織積極參與基層民生建設
為了更好地推動社區社會組織全面參與民生服務，針對當前社區建設、改善基層民生的實際，要著力重點培育和鼓勵服務類、公益慈善類社區社會組織積極參與民生建設，這不僅因為在當下社區建設中，這兩類組織開展活動的內容是基層民生建設所急需的，而且還因為這兩類組織開展的活動具有良好的社會示范效應。服務類、公益慈善類社區社會組織通過在社區開展民生服務，不僅能夠有效地擴大其組織的社會影響，而且還能夠增進社區居民對整個社區社會組織的了解與認知，從而為社區社會組織全面參與基層民生建設創造良好的社會輿論氛圍。為此，在保障和改善基層民生過程中，要不斷加大對服務類、公益慈善類社區社會組織在政府購買服務項目和籌集資金上的支持力度，如在財政補貼、稅收減免等方面要給予適當傾斜。通過建立培訓機制，不斷提高這兩類社區社會組工作人員的綜合素質，以專業化、職業化帶動組織的整體發展，以此進一步提升其服務民生水平。要不斷加強專業社工和志愿者隊伍建設，通過專業社工來幫助和指導這兩類組織參與基層民生項目，通過志愿者來充實組織力量、擴大社區參與。在實踐中，要善于總結這兩類社區社會組織在服務民生建設中所積累的經驗，對于具有較好示范性效益的做法、模式要適當地進行復制與推廣。
參考文獻：
黨的十六屆四中全會《決定》著眼于實現我國經濟社會協調發展、著眼于黨和國家長治久安，提出了構建社會主義和諧社會這一新概念。司法行政機關擔負的法律宣傳教育、法律服務、法律保障三大職能是社會治安綜合治理的重要組成部分，特別是指導管理人民調解工作、普法依法治理工作、法律援助工作、法律服務工作、對違法犯罪人員的教育改造工作和刑釋解教人員安置幫教工作以及社區矯正工作等是保障基層社會穩定的重要工作。司法行政機關在構建社會主義和諧社會工作中責任重大，義不容辭。
作為一名科長，我認為做好基層行政工作必須具備兩個條件：
一是愛崗敬業的工作態度
司法所面向群眾，貼近基層，工作瑣碎繁雜，必須具備愛崗敬業的工作態度，才能做好基層司法行政工作。近年來，周口店鎮改革發展不斷加快，隨之引發的矛盾日益復雜、頻繁。為妥善解決好各類矛盾糾紛，必須本著維護團結穩定的大局，對黨和人民負責、對事業負責、對本地區經濟社會發展負責的態度和精神，才能真正把工作做好，為黨委、政府分憂，為群眾解決問題。
二是扎實過硬的基本功
作為一名司法所長，沒有一身扎實的基本功是很難勝任的。為此，必須抓緊一切可以利用的時間進行學習，通過幾年的努力我順利地拿到法律本科的文憑。
回顧這幾年的學習經歷，我深深覺得，學習意義已超出了學習的本身，這何嘗又不是對自己意志的一種磨練呢？使我在磨練中練就了我一身扎實的基本功，使我在工作中更加游刃有余。我憑著較為扎實的基本功，愛崗敬業的工作態度，樸實的工作作風，在自己平凡的崗位上努力工作，贏得了黨委、政府的好評，人民群眾的贊譽。
第一、大力加強人民調解工作，及時排查化解基層單位矛盾糾紛
人民調解工作是人民群眾自我管理、自我協調的自治性活動，是把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態、化解在初始階段、解決在基層單位的有效手段。當前，我市指導管理人民調解工作的重點是進一步貫徹落實中央“一個意見”、“兩個規定”和省市有關加強新時期人民調解工作的文件精神，拓展人民調解工作領域，努力提高人民調解工作的質量和水平。要繼續抓好鄉鎮、街道人民調解委員會的建設，鞏固加強農村、社區人民調解委員會的建設，推進企事業單位、原創：行業性、區域性人民調解委員會的建設。力爭做到人群集中的地方，有化解矛盾糾紛需求的地方都有人民調解工作。要按照《人民調解工作若干規定》的要求，堅持任職條件，選好配齊調解員。推行調解員持證上崗、首席調解員制度。要總結人民調解庭和調解小分隊建設及開展工作的經驗，適應人民調解與訴訟制度相銜接的要求，提高人民調解協議的規范化水平。要加強矛盾糾紛的排查調處，在積極調解傳統的常見性、多發性糾紛的基礎上，對公民與法人、公民與其他社會組織的矛盾糾紛，特別是對社會熱點難點糾紛和群體性矛盾糾紛，人民調解組織要充分發揮調處功能、法制宣傳教育功能、矛盾糾紛預防功能和信息報告功能。要積極介入諸如因城市拆遷、農村征地、企業改制、民工工資等引發的、重大事件的調處，全力把矛盾糾紛消除在萌芽狀態，解決在基層單位。要通過提高調解率、調解成功率和協議履行率，提高人民調解的社會公信力。
第二、加大基層普法依法治理工作力度，從源頭上預防和減少矛盾糾紛
基層普法依法治理工作是社會治安綜合治理的基礎工作。要進一步加強農村基層民主法治建設，抓好“民主法治示范村”創建活動。要抓好社區民主法治建設，繼續推進“法律進社區”工作，落實“五個一”要求。要大力開展憲法以及對人民群眾生產、生活有直接指導意義和密切關系的法律法規的宣傳，教育公民遵紀守法，尊重社會公德。要加強完善社會主義市場經濟體制的法律法規宣傳力度，提高企業經營管理者依法管理、依法經營、依法維權的能力和水平。要抓好青少年法制宣傳教育基地建設，進一步加強未成年人的法制宣傳教育，提高青少年分辨是非善惡的能力。要做好行政復議、申訴等合法解決糾紛方法的宣傳工作，使群眾了解、掌握和選擇正確的訴求表達方式，預防和減少群體上訪、進京上訪、越級上訪事件發生。
第三，進一步加強法律服務和法律援助工作，引導公民和法人通過合法途徑解決矛盾糾紛
法律服務和法律援助工作能夠有力促進矛盾糾紛的正確及時解決。要進一步規范和拓展法律服務，不斷提高服務質量，為公民和法人處理各類糾紛提供優質高效的法律服務，實現法律服務的政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。要努力解決“群眾打官司難”的問題，促進各類矛盾糾紛通過合法途徑解決。積極開展法律服務進社區，方便居民的法律服務需求；引導基層法律工作者為農民群眾提供方便、快捷的法律服務。
法律援助要繼續做好“建網、擴面、提質、解熱”的工作。“建網”就是要按照“三有”標準抓好法律援助機構建設，向街道（鄉鎮）、農村（社區）延伸，形成法律援助網絡體系。“擴面”就是要努力擴大法律援助的覆蓋面，使更多符合條件的困難群眾及時得到法律援助，以此解決困難群眾和弱勢群體請律師難、打官司難的問題。“提質”就是要依法建立和完善法律援助工作的基本制度，以此促進法律援助工作者提高職業道德素質，提供優質服務，保證辦案質量，力求以最低的成本、最高的工作效率取得最好的社會效益，為實現社會的公平和正義發揮重要的作用。“解熱”就是要緊緊圍繞中心工作，著重解決諸如民工請求支付工資等社會熱點問題。
第四、認真做好刑釋解教人員的安置幫教工作，努力減少社會不穩定因素
做好刑釋解教人員的安置幫教工作，預防減少重新犯罪是社會治安綜合治理的重要內容。加強對安置幫教實體的整頓、認證、管理工作，促進安置幫教實體的發展，擴大安置就業能力。要積極扶持建立過渡性安置基地。要加快刑釋解教人員信息管理系統建設，利用計算機網絡技術強化對刑釋解教人員的銜接管控工作。要加強對刑釋解教人員流散社會、不落戶和人戶分離等問題的解決和對“三假人員”（假姓名、假身份、假地址）的查找，最大限度地減少脫管漏管。要加強協調，拓寬安置幫教渠道，積極引導、扶持刑釋解教人員就業，并做好對刑釋解教人員的社會保障工作。
第五、大力加強司法所建設，完善基層社會治安防控體系
鄉鎮、街道司法所是司法行政機關的基層單位，擔負著指導人民調解、安置幫教、開展法制宣傳、法律服務、法律援助等法定職責。當前在司法所建設上要全面落實幾個方面的要求，一是各鄉鎮街道全部成立司法所；二是司法所所長由副科級干部擔任；三是司法所由三名以上工作人員組成，其中政法專項編制要專編專用；四是理順司法所管理體制；五是解決司法所的辦公場所和其他經費保障問題。
第六，加強社區矯正試點工作，加大對不穩定因素的監管力度
【摘 要】近年來我國社區媒體的興起，不僅僅是傳統紙媒應對危機，尋求自我轉型發展的探索創新，從本質上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產物，社區媒介的中國特色之路，產生了獨特的第三方組織，在政府與社區之間起到溝通和橋梁作用。
關鍵詞 社區報 媒介社區化 社會管理 創新
一
自2014年以來，筆者先后北上南下，對我國京津冀、晉粵滬等地區的傳統紙媒單位做了一系列的調研，綜合業界與學界的研究，初步得出以下結論：至少在未來很長的一段時間內，傳統紙媒的改變之路似乎只有兩條，一條是政府買斷的黨報公益化，另外一條是以提供購買服務為主的媒介社區化。前者對于已經產業化了的傳統媒介而言，是一種被動的危機，而后者卻是一條可以主動嘗試的機遇。相比較而言，前者對于傳統媒體本身而言無異于扼腕斷臂，而且對于處在社會轉型期的中國社會而言，后者的意義或許更大于前者。
根據相關資料與調研，目前在我國能夠成功運營的媒介社區化模式，主要為傳統媒體與基層政府合作共同創辦的模式。在這種模式中，我們不禁會擔心社區媒介在運營中能否保持自身的獨立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區報在我國10年的發展實際，質疑社區報可能遭遇到了“水土不服”,但在筆者的調研中發現，很多社區媒介的“操盤手”對這一問題卻一直持有樂觀態度。在他們看來，在全球化政府改革與科學政府新型管理時代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細，在政府職能轉型的過程中，必然會改變以往單一社會管理主體的模式，轉為尋求多元化社會管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會組織身上，在政府的領導下協同解決社會問題，這才是社會管理創新的應有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場的辦法解決社會問題，非黨報媒體產業的未來出路必然是轉型為社會服務業，參與社會管理創新，成為政府和社區之間最強有力的平臺與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場與營銷競爭中，占領最好和最后的終端——社區家庭。所以，基于我國的媒介環境與以往社區報的實踐經驗，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區報的最終話語權和管理權在基層政府手中，在這個基礎上，積極參與社會管理創新，回歸公共服務，在他們看來，這將是中國媒介社區化最安全的模式，至少在現階段是如此。于是，正如同數十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務和參與社會管理創新為主的社區媒介不斷出現，媒介社區化競爭浪潮，實際上已悄然到來。
本文結合筆者對我國京津冀、晉粵滬等地區的傳統媒體的調研，綜合相關的文獻研究，以合肥地區的社區報為案例進行分析，試圖解答社區媒介是如何參與社會管理創新的，又是如何提供公共服務的，以此來思考社區媒介未來可能的發展機制。
二
社區報，是指服務于城市中的社區讀者，強調其歸屬感的報紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區存在的媒介形態，不斷被國內媒體嘗試創辦。在當下中國的媒介管理體系下，社區報成為了媒介社區化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚報報業集團旗下合肥晚報推出了安徽省第一張社區報《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設”背景下試水社區報的探索。截至2014年7月1日，共創辦了10張社區報，并且爭取在年內完成15張的布局任務。通過對這10份社區報進行文本分析以及對相關人的訪談，我們發現，合肥地區社區報在實踐媒介社區化的進程中，運營團隊除了在新聞業務方面“創新”和“苦干”外，還積極的探索社區媒體參與社會管理創新的模式與機制。
1、深耕社區大小事，建設新型關系紙
在新媒體時代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區報并沒有時效性優勢，像合肥地區已經創辦的10份社區報全部是周報。而且如同前文所述，社區報要做的就是想辦法將政府與社區更好的連接到一起，做好平臺與橋梁。所以，很多社區報經營者干脆把社區報定義為“關系紙”，而不是傳統意義上的“新聞紙”。
（1）做家門口的新聞。好的社區新聞正是“當地的新聞、原創新聞、社區報記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發行之后，以“報道家門口的事”為宗旨，還開設了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區大媽帶你逛菜市場推薦當季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優惠產品，轄區銀行的理財經理向你推薦最新的理財產品等內容。這些來自特定轄區的生活信息，雖然“小”，但對于生活在該城市社區的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關的，而這種面向小區域的新聞信息是很容易被追求高發行量的傳統都市報所忽視的。社區居民想關注的事情，才是社區報要重視的事情。社區報借助可以貼近生活、貼近社區的優勢，拉近社區居民與社區報的距離，吸引更多的社區居民關注，獲得社區居民的信任。
媒介社區化與傳統新聞理論并不矛盾，只是強化和彰顯了媒介社會功能中傳播、協調和娛樂功能，弱化了社會監督的功能，更加追求社會效益，而不是商業效益。
（2）做政府與社區的連心橋。社區報借助信息傳遞將基層政府與社區聯系在一起，將社區居民聯系在一起，把社區居民的心情、感情、生活與需要的服務聯系在一起。社區報創辦的“公民議事廳”、“市民會客廳”等，吸引社區居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區事。這種互動、交流的過程，為社區報提供了最有價值的社區新聞素材，將社區居民的所思所想、所需要解決的問題呈現給基層政府。與此同時，社區報將基層政府為社區建設所做的工作反饋給社區居民，幫助社區居民及時的了解相應的法規政策。社區報的這項工作的最大意義就在于開放性的社區空間，為社區和社區居民與政府之間就社區建設問題的協調與協商提供“連心橋”，實現各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會問題，避免以往因為缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社區形象建構的幫手。社區報對基層政府管理創新的探索還體現在對基層社區建設的形象建構與呈現上。社區建設的水平需要通過社區形象的建構來呈現，社區形象的建構又要通過媒體的傳播來實現，然而基層社區對于傳統媒體來說，并不是時時刻刻都具有新聞價值的。社區報背后擁有傳統媒體資源、專業的人力資源以及可以帶來的社會資本，一方面它本身就可以參與到所在社區的形象建構與呈現之中，另一方面可以利用自身的優勢吸引更多的注意力。《北城新聞》從2013年12月5日開始，以美好鄉村的生態宜居、興業富民、文明和諧，以及美好鄉村建設前后圖片對比做了4個專題，集中展現了長豐縣農村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會管理水平的提高。社區報在這些版面的建構之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤物細無聲般的形象建構，對希望能夠及時宣傳自己轄區內取得的成績的基層政府而言無疑是多了一個幫手。對基層政府部門來說，和這個“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時候，有被動的感覺，而是相互依存的信賴。社區報作為社區的一部分，主動參與社區建設，與政府部門互動，這也是基層社會管理創新的應有之義。
2、培育社區參與感，建構社區共同體
社會轉型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會”被由社區形成的“生人社會”所代替，社會人口流動大，人際交往少，人際關系淡漠，這種狀況尤其出現在一些新建設的社區之內。當下中國的社區發育程度對于社區居民而言，僅僅是一個生活區域，對社區中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們在正常的上班時間內，活動范圍是同工作區域相關的，而下班之后的活動范圍基本上與社區活動關聯不大，多屬于個人生活圈內的活動。“在個人至上的工業化和現代化社會，一群陌生人如何超越個體私利形成具有集體責任感和歸屬感的社區？”③自滕尼斯以來，這個困擾西方社區研究的核心問題也在困擾著當下中國的社區建設。
在分析合肥晚報社區報的文本，以及對社區報負責人的訪談之后，認為合肥晚報社區報對基層社會管理創新的探索還體現在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺”，培育社區居民的參與感，吸引社區居民參與到社區建設之中，以此來建構社區的生活方式與社區的共同體意識，提高社區居民對社區的歸屬感與認同感。
（1）“紙上空間”與社區建構。合肥晚報社區報現已發行9份社區報，每份社區報根據社區發育程度與文化構成，制定不同的報紙定位，以此來實現社區報的辦報風格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現著社區報為了適應社區文化的差異而做出的調整，另一方面也體現了社區報為了培育不同社區文化所做的努力。
“中國目前所辦社區報還是‘中國特色’，行業印記明顯，社區居民的參與度過少。”④合肥晚報社區報在差異化定位的同時，招聘市民記者，吸引社區的居民參與到社區報的內容生產之中，讓社區居民既是社區報的讀者，也是社區報的作者。開放、參與、分享、互動，這是互聯網時代對媒介轉型提出的新要求，也是與社會管理創新理念所重合的部分。社區報定期設定相關的議題，用一種開放的心態，吸引社區居民參與到報紙的新聞生產之中，利用社區報形成的“紙上空間”，參與、分享、互動。
社區報打造 “紙上空間”，進行輿論引導，讓社區居民在潛移默化之中將社區報看成是“自己的報紙”，在這個空間之中進行著關于社區建設的交流，進而實現社區居民對社區文化的認同，完成社區共同體在社區居民想象中的建構，形成“我們的社區報，我們的社區”的觀念。
（2）“戶外舞臺”與社區建構。打造盡可能多的戶外舞臺，這是基層政府部門在推進基層文化建設的時候，可能想做卻力不從心的地方。社區報參與到戶外舞臺的搭建中，可以利用市場的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財力支持；通過動員社區居民參與進來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎設施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節”系列活動、《北城新聞》同長豐縣合作舉辦“美好鄉村請您回家看看”活動、《高新新聞》組織“高新區植樹節植樹活動”；《老城新聞》組織老城區桃花節相親活動等等。
由社區報與基層政府合作共同舉辦或者單獨承辦這種社區活動，讓多元化的力量參與到社區文化建設中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動越多，社區居民就越來越主動的走到戶外，走到社區的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現實中面對面的交際互動，對社區居民形成社區共同體意識具有積極意義。
3、回歸公共服務事業，探索公共服務模式
“公共服務社會化，不僅有政府‘放權’的過程，更有政府‘還權’的過程，把本應由社會承擔的那部分公共管理職能真正交由社會來行使。”⑤推進社會管理創新，一個重要的理念就是推動社會管理主體的多元化。在政府職能轉型期間，很多原本屬于政府職能范圍內的社會工作，慢慢將會轉移給一些有能力的社會力量。
“如果能夠將一個新聞機構從這種商業化模式中解脫出來，就像美國的大學一樣，成為一種社會組織而不是盈利組織，新聞還會有美好的未來。”⑥美國學界和業界掀起的關于“報紙公共服務模式”思潮的目的實際上就是呼吁媒體向公共服務轉變，而不是依舊一味的追求經濟效益。這股思潮對正處于媒介轉型期間的中國媒體而言同樣具有可借鑒之處。
在具體操作上，社區報深扎在社區，通過舉辦市民議事廳（珠江時報社區報）、市民會客廳（合肥晚報社區報）等類似的項目，致力于幫助政府解決社區居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進了當地區街部門的年度工作報告里。
一些地區社區報的負責人想把社區報與政府的更多職能部門緊密對接，建立聯動機制，比如組建基于社區和媒體聯合基礎上的“市民服務中心”，集中精力解決政府為民服務的“最后一公里”問題。社區媒體作為擁有公信力、號召力、影響力的社會組織，有能力參與到社會公共服務的整合與提供之中。
社區志愿服務是社區公共服務的主要內容，是社區居民參與社區治理、社區建設和社區服務的主要途徑之一。社區志愿服務體系的建立與完善，社區志愿者隊伍的招募，社區志愿者資源整合，以及社區公共服務的展開，都需要一個強有力的社會組織來協調組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務，分身乏術，回歸公共服務的社區報正好彌補這個欠缺。合肥晚報與合作街區如廬陽區、濱湖區啟動了合肥晚報社區義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運營著一支專業化、細分化、常態化服務的社區義工隊伍，細致科學服務轄區有需要的家庭和人群，并以此為引領，將相關經驗和組織架構推廣到市內的其他社區，最終形成系統和規模化的合肥晚報社區義工組織，深耕社區，服務百姓。
三
媒介社區化是傳統媒體面對媒介變革帶來的碎片化、分眾化現象，所采取的產業轉型之路，同時也是傳統媒體應對城市化布局的新舉措。從本質上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產物，社區媒介的中國特色之路，產生了社區報這種獨特的第三方組織，在政府與社區之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當下社會轉型過程中，對社區媒體參與社會管理創新提供了有利的機遇，但我們還要看到以往實踐中未曾解決的一些危機，社區媒體在完成作為媒介本身的職能的同時，更要提供社區與政府之間溝通、協商、協調的民主平臺，在潛移默化之中培育社區居民的公民意識，重構社區的共同體意識，提高社區居民參與社區自治的自覺性，在政府部門的領導下，協調社會力量回歸社會公共服務，共同參與到社會管理之中，或許，這正是中國媒介社區化能否成功的關鍵所在。
參考文獻
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②④寧田甜，《目前在中國，沒有一份真正意義的社區報》[N].《大河報》，2013-05-20
③楊敏，《作為國家治理單元的社區——對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究》[J].《社會學研究》，2007（4）
⑤陳慶云，《我國公共管理研究的基本內容及其重點》[J].《公共行政》，2003（3）
⑥王學鋒，《迎接新聞業的“小時代”》[J].《中國記者》，2014（5）
