時間：2023-08-02 17:14:52
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理政策，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金項目〕中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃項目
〔作者簡介〕王猛，中國人民大學公共管理學院博士研究生；
毛壽龍，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師，北京100872。
一、引言
社會轉型要求政府變革治理模式與體制機制，以應對社會結構調整與運行機制變動所帶來的挑戰。經濟社會結構的變遷會引致治理模式的變化；人類由傳統社會邁向現代文明的過程，亦是治理模式逐步轉型與變革的過程。20世紀后20年，西方國家出現了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現象，非營利組織系統承擔了大量的政府公共服務。〔1〕這種轉變對傳統公共管理理論提出了挑戰，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網絡治理等概念日益流行，并被作為應對政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經歷了急劇的社會轉型，社會結構與運行機制發生深刻變化。中國的社會轉型表現為“從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代型社會的轉變”〔2〕，而治理變革則表現為“總體支配”到“技術治理”的轉型。〔3〕
當前，我國正處于推進發展模式或發展方式轉型的第三次大轉型階段。〔4〕這一階段的特點表現為：經濟發展進入新常態；中等收入群體逐步擴大，社會需求日益多樣化；深度城鎮化對要求進一步提高公共服務供給水平與促進城鄉公共服務均等化；社會利益主體呈多元化與復雜化，弱勢群體分享社會發展成果的期待與中產階層拓寬上升流動渠道的要求逐步增加；社會保障體系進入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質量的方向過渡。歸納而言，當前中國社會轉型呈現以下總體面貌：由偏重經濟增長向經濟社會協調發展轉變，社會事業從規模式發展轉向內涵式發展，社會利益格局進入深刻變動與調整。但在轉型過程中，中國社會主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會轉型與社會治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務供給不足之間的矛盾，公共服務缺位、分配不公、貧富差距、勞資關系等社會矛盾突出。
社會問題、社會矛盾常常與社會轉型相伴隨，這也恰是進行治理變革的緣由和契機。中國社會轉型中面臨的矛盾與問題需要通過進一步推進體制機制創新，以促進政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會通過的“十三五規劃建議”提出了“堅持共享發展”、“發展成果由人民共享”的理念，并把社會共享作為全面建成小康社會的歸宿與落腳點。可以說，社會共享將是指導我國“十三五”時期社會發展的核心理念，亦是應對社會轉型與實現治理變革的基本思路。本文以社會共享與治理變革為主題，著重探討為推進實現社會共享的社會轉型，政府治理變革的基本方向與實現路徑。已有關于社會共享的研究，很少從治理變革的視閾進行系統思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會轉型與治理變革的總體性框架和政策性框架。
二、社會共享與治理變革：一個分析框架
（一）社會共享與治理變革：內涵與邏輯
滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財產”。〔5〕“共享在共同體中是通行的理念和規則”。〔6〕所謂“社會共享”，是指堅持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經濟社會發展的成果。中國在經濟增長與社會發展取得巨大進步的同時，農村邊遠地區和社會弱勢群體卻并沒有完全享有社會改革發展的成果。隨著經濟水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會發展成果的愿望也越來越強。共享理念的提出實質上是對過去差別化、不協調、非平衡性發展理念的糾偏，亦是對現實社會矛盾與社會呼聲的回應。因此，強調社會共享，是解決當前公共服務不均、收入差距過大、貧困等社會問題，促進經濟社會發展、落實全面小康的內在要求。
落實社會共享的治理理念與目標，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會共享的內容是多層次與多樣化的。不僅包括經濟成果的共享，還包括社會成果和權利的共享〔7〕，也包括在經濟發展、公共服務、社會保障、生態環境等方面人人享有。這意味著促進社會共享既要實現公共服務的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會共享的主體是全覆蓋的。實現社會共享要重點解決弱勢群體、城鎮困難群體、農村地區與偏遠地區的問題。通過利益分配機制改革，逐步縮小不同社會群體間的差距。享有社會發展成果并非部分社會群體的特權，而是全體社會成員皆有的權利。這意味著實現社會共享要注重消除非均衡化的制度設計，把解決弱勢群體與困難地區的問題作為治理的重點。最后，如何共享。要通過制度設計兼顧社會共享的公平性與可持續性。建立社會共享機制既要通過轉移補償支持弱勢群體，又要承認個體差異與注重可持續性的效率分配。這意味社會共享并不是一部分社會群體對另一部分社會群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。
社會共享是中國社會轉型的重要方向，但這并不意味著社會共享的格局就會自然生成，而是需要進行制度設計與治理變革以應對社會轉型。而當前中國社會所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決。可以說，促進社會共享與治理變革之間存在緊密的關聯。實現社會共享，需要在治理變革方面把握以下幾個原則：首先，社會共享體現“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要創造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會共享切中了中國社會發展中的公共服務與社會治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關注社會事業即公共服務與社會治理，提升公共服務均等化與社會治理精細化水平。再次，社會共享的核心在于消除不同群體、地區、階層、行業間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進行促進機會均等的制度設計是關鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應社會變革，注重運用現代新理念、新技術促進治理創新。
（二）社會共享與治理變革：分析框架
理解社會共享與治理變革間的邏輯關聯，不僅需要把握治理變革之于社會共享的意義，即為何需要進行治理變革的問題；還需要明確如何進行治理變革，抑或說在哪些方面進行治理變革。明確在哪些方面進行治理變革需要深入分析治理（變革）的內在結構與層次。長期以來，對治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關注治理的制度設計或構成要素，而治理能力論則關注治理體系的執行能力。〔8〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內在層次結構。因此，分析治理的結構及相關構成要素成為我們理解治理變革的關鍵。
對治理結構與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認為，治理至少在制度、組織與技術三個層面上運作〔10〕，或將治理歸納為價值理念、制度設計與行動策略〔11〕，或是價值、主體與工具〔12〕；五維度說則認為，治理包括權力、范圍、方法、主體與權利五個維度。〔13〕在結合既有研究的基礎上，本文提出從理念、結構與技術三個向度理解治理。
治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標和方向。它是政府順應政治、經濟、社會形勢而進行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進行的頂層設計，決定了治理結構與治理技術的價值取向。治理結構是價值理念的表現形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關聯狀態。它是基于特定的治理理念而對不同主體間權力做出的制度化安排與互動模式的有效性建構。〔14〕它包括主體結構、權力結構、制度結構、供給結構等。治理技術是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結構在具體任務環境中的實施方法，也是運用技術手段對理念的踐行和對結構的支撐與優化。因此，所謂治理變革是指政府為適應社會轉型在提供公共服務與解決公共問題中在治理理念、結構與技術三個方面的轉變和調整。
基于以上分析，筆者認為要在社會轉型的背景與治理變革的視閾下思考社會共享。促進社會共享是當前中國社會轉型背景下的戰略選擇，同時推動社會共享本身也是社會轉型的重要部分。實現社會共享，要在理念、結構與技術三個向度上思考治理變革，并集中解決公共服務與社會治理兩大短板，并著力構建社會共享的體制機制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結構與技術三個應然向度分析治理變革的基本方向，并提出實現社會共享的政策框架。
三、社會共享與治理變革：基本方向
理解社會共享與治理變革，其核心在于構建一個描述與分析治理變革的應然框架。在把握治理的內在層次與結構的基礎上，本文提出“治理理念―治理結構―治理技術”的變革框架。治理理念變革的重點在于確立與社會共享相適應的價值目標以指導未來的社會發展方向與具體政策設計，表現為價值追求、發展理念與政策理念三個層次上的變革。治理結構變革是整個治理變革分析的重點，既要把握社會結構與治理格局的總體性轉換，也要關注主體、權力、制度與供給等子系統結構的變動。而治理技術變革主要是指支撐治理理念與結構變革的技術基礎，包括治理的組織平臺與具體機制的變革。因此，堅持社會共享與推進社會轉型，意味著政府治理在理念、結構與技術三個層次的全方位變革（見表1）。
（一） 治理理念變革
1. 價值追求：由區隔到共享。改革開放以來，我國的快速經濟發展使得一部分社會群體逐漸富裕并享受到優質公共服務的同時，一些社會群體卻依舊面臨貧困、公共服務短缺等問題，而并沒有充分享有社會發展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設計。比如，優先發展東部地區、優先發展城市、長期以來的城鄉二元分割體制都是造成地區間、城鄉間不均衡的政策根源。這些區隔化、非均衡化的制度設計固然有一定的歷史原因，但并不符合實現人的全面發展與社會共享的價值追求。因此，構建共享的社會格局其首要問題是推動深層價值由區隔向共享式發展轉變。這意味著社會成果的分配、公共服務的供給不是基于特定身份而進行差別化選擇，而是基于每個公民個體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會格局，使社會成果、公共服務惠及全體社會成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權利。
2.發展理念：由片面到全面。社會共享還意味著一種全面發展的社會形態，即社會成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發展的非均衡性不僅表現為不同社會群體間的差距，還表現為經濟發展與社會事業間的失衡。這突出地表現為社會建設滯后于經濟發展，公共服務供給水平與經濟發展程度和公眾需求存在差距，社會治理水平落后于經濟社會發展的步伐。因此，在發展理念層面實現由片面強調經濟發展到經濟社會協調全面發展的轉向，需要改變只注重經濟增長的效率主義和GDP主義，重視社會建設。將社會事業、公共服務、社會治理、環境保護等作為未來發展的重心。實現發展理念由片面向全面的轉型，需要更加重視整體全面發展，改變只重視城市與東部發達地區而忽視農村與中西部貧困地區的發展路徑，注重統籌城鄉發展與區域發展，維護區域間公平。同時，推動發展理念由“人的發展”到“人的全面發展”的轉變，為滿足公眾多層次、多樣化的發展需求創造條件。
3. 政策理念：由補缺到普惠。政策理念是指導具體政策設計與安排的基本價值觀。公共服務與社會治理是當前我國社會發展中的短板。社會事業發展將是政府治理的重心，社會政策與社會工作將發揮越來越重要的作用。建立社會所有群體共享的公共服務與社會保障體系，將是社會事業發展的重要工作。受制于經濟發展不平衡、財政實力有限以及人口眾多的現實國情，我國長期實行的是一種確保底線公平的補缺型社會保障模式。隨著我國經濟與社會發展進入新階段，越來越多的學者主張建立適度普惠型的社會保障模式。〔15〕實現政策理念由補缺向普惠的轉變，關鍵在于建立普惠型的社會政策體系，即社會政策設計不僅要照顧社會弱勢群體、維護底線公平，還要打破城鄉二元分割，惠及社會所有群體，提高社會保障與公共服務的水平和質量。
（二）治理結構
1.總體結構：由單中心結構到多中心結構。從整體上講，實現社會共享，要實現“單中心”結構向“多中心”結構的轉型。隨著社會需求多樣化與社會問題復雜性的增強，單中心結構及形成的官僚等級體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會需求的變化與回應社會轉型的挑戰。多中心結構致力于構建一種競爭合作的平等關系，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務、實現社會治理與解決社會問題，及時回應社會公眾需求。實現社會共享就是要著力于構建一種多中心的治理結構，改變政府作為唯一的公共服務供給者與公共事務治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會力量參與公共服務與社會治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應對日趨復雜的治理挑戰。
2.制度結構：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結構需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結構蘊含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚―市場’之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排’、社會組織以及地方社區的‘自我治理’體系”。〔17〕制度結構由單一化向多樣性制度安排轉變，意味著承認制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經濟、社會等領域制度安排中的作用。同時，多樣性的制度安排不僅承認國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設性價值。要生成多樣化的制度結構、呈現較大的公共治理制度空間，則要使權力結構越開放和多元〔18〕，擴大非官僚力量在社會治理中的空間和范圍。因此，實現社會共享，要更多地為市場與社會力量預留制度供給的空間，激活市場機制與社會自治在滿足公共服務與實現社會治理中的作用。
3.主體結構：由單一主體到多元主體。現代社會治理的復雜性意味著任何單一主體在應對社會治理的挑戰時都可能是乏力的。實現社會共享的過程，不僅需要促進公共服務均衡化與提升社會治理能力，還需要對社會利益格局進行調整，消除城鄉間、地區間的顯著差距。因此，單一主體的治理結構并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結構，應該是在明確各主體比較優勢與責任的基礎上建構競爭與合作的主體網絡。因此，實現社會共享，不僅需要充分發揮政府的力量，還需要市場主體與社會組織乃至社會各階層、個體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會組織邊界的基礎上，將部分應該或適宜由社會承擔的職能進行轉移，實現政社分開，提升社會組織在社會建設中的主體性作用。同時，政府要運用政策手段與支持措施激發社會領域活力，加強社會組織培育和社會建設。
4. 權力結構：由集中化權力結構到制衡型權力結構。權力結構反映的是不同主體在治理格局中的權力分配狀態與相互關系。治理變革只有觸動深層次的權力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關系以及推動社會轉型提供權力結構基礎。實現社會共享，意味著也要實現權力的共享。這不僅表現在橫向上的公共治理與私人市場的權力共享〔19〕，而且表現為在政府內部的橫向權力分配上呈現制衡型結構的面貌，也表現為在縱向上賦予地方更多治理權以增強回應性與自主性。社會共享對公共服務質量與社會治理水平提出了更高要求，但集中化的權力結構在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權制衡結構以實現對政府權力運行的監督和社會自主治理。推進集中化權力結構到制衡型權力結構的轉變，意味著在政府內部要建立更具回應性的扁平化結構以增強回應性和自主性，在政府外部要建立分權化、制衡與合作的外部關系以適應社會轉型和外部環境的變化。
5. 供給結構：由統一化供給到差異化供給。供給結構反映的是不同主體在公共產品與公共服務供給中的行為狀態。主體多元化與結構豐富化成為公共物品與公共服務供給的重要趨勢。實現供給結構變革，不僅要發揮多元主體的供給作用與治理功能，還要創新供給模式實現方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務的供給、社會治理的實施要照顧到個體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統一化的供給方式。實現社會共享，意味著要在社會轉型導致社會價值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動供給結構由統一化供給向差異化供給的轉型，要創新公共服務供給方式，發揮政府、市場與社會主體在公共服務與社會治理中的比較優勢，實現錯位靈活供給。
（三）治理技術
一、“維穩”政策的轉型
長期以來，犯罪治理部門面對利益沖突加劇、突發、嚴重犯罪高漲的復雜局面往往通過應急處遇和突發問題解決機制而“被動維穩”，以“嚴打”、專項治理等為形式的運動式犯罪治理為主要路徑依賴。所謂運動式犯罪治理，是指以“運動治理犯罪”為理念、以群體性犯罪治理運動為內容的犯罪治理運作形式和組合方式。
21世紀以來，我國進入社會矛盾的持續多發期。學界對傳統“維穩”政策及其運作方式產生了質疑，開始研討“維穩”問題。以往的被動維穩政策亟待改善的原因有三：
第一，被動維穩政策強調事后的應急犯罪處理機制，對引發犯罪的深層社會文化原因關注不足。被動維穩是一種應對導向的犯罪處理模式，關注犯罪的打擊與控制，關注民意與輿情的平復；但忽視對引發犯罪的經濟原因、社會原因、文化等原因的考量和關照。這樣容易出現治標不治本的犯罪治理困局。
第二，被動維穩政策的實施成本較高，但未必能實現社會的長治久安。被動維穩出于“穩定壓倒一切”或“用人民幣解決人民內部問題”的思路，動輒出現“天價維穩”的亂象，“維穩”所需的高昂成本也成為各界質疑的焦點。這種維穩思路往往僅是將問題、矛盾、沖突暫時控制，但一旦類似誘因出現，犯罪高發和暴漲的局面仍將再次出現。
第三，被動維穩政策重打擊犯罪輕人權保障，有違法治精神。被動維穩往往關注打擊犯罪，但對犯罪治理中的人權保障關注不足。無論是深圳“治安高危人群”的清理活動，還是各種打黑掃黃專項治理，都頻發侵犯相關當事人基本權利，違反法治精神的事件。
實際上，法治精神下的犯罪治理模式，不以消滅犯罪、消除沖突為目標，而以構建治理犯罪和沖突的制度化處遇方式為目標，故“維穩”就是“維權”。
二、運動式犯罪治理的式微與日常性犯罪治理的興起
當前，以運動式治理為代表的被動維穩政策開始出現松動和嬗變，以日常性治理為代表的主動維穩政策獲得更多的認同和踐行。運動式治理是傳統體制之下行政主導和政府統包統攬的，以群體性犯罪治理運動為內容的犯罪治理運作形式和組合方式。作為社會轉型期的非常之舉，一旦“維穩”處置不當，其本身就可能成為社會動蕩發生的誘因。而日常性治理，是指以對犯罪進行日常治理為理念，以國家和社會的常態機制打擊、控制及預防犯罪為內容的犯罪治理運作形式和組合方式。這屬于國家和社會對待犯罪問題的一般性和慣常性應對方案。
作為學理范疇，日常性治理是一種較為理想的犯罪防控模式，但在實踐中理想的日常性治理模式也并非是一蹴而就的，在人類治理犯罪的歷史上，在某一特殊歷史條件下日常性治理不完善或部分失控的局面也并不少見。如由于社會發展的巨大情勢變更和“”對日常性治理的毀滅性打擊，我國改革開放后日常性治理遭受第五次犯罪浪潮的沖擊而顯得力不從心和部分失控。我國運動式治理的再次興起正是為了彌補上述日常性治理出現的失控，但囿于運動式治罪與法治相悖等諸多致命不足，重振日常性治理的呼聲也不斷高漲。
三、日常性犯罪治理的完善
第一，從基本理念上看，犯罪預防應從社會治安綜合治理框架中的重要環節提升為日常性治理的核心環節；在預防工作中，眼光不能僅局限于具體的措施和手段，應當具備戰略的眼光和深邃的犯罪學理論基礎，從弘揚主文化與壓制犯罪亞文化的維度出發加強犯罪預防的基礎性工作。
根據《關于加強社會治安綜合治理的決定》的規定，打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環節，而防范僅是一個重要環節。作為綜合治理的基本發展路徑，日常性治理應該注重預防犯罪在犯罪治理中的關鍵作用，提升預防犯罪的地位，將犯罪預防從社會治安綜合治理框架中的重要環節提升為日常性治理的核心環節，進而取代打擊犯罪首要環節的地位。畢竟，社會治安綜合治理的基本目標不在于片面打擊犯罪，而在于將犯罪控制到社會所能容忍的限度之內，盡最大努力防控犯罪。同時，在綜合治理規定的打擊、防范、教育、改造、建設、管理六項工作范圍中，教育、改造、建設、管理均是預防犯罪的應有之義。正如有學者指出，“從綜合治理的宗旨以及治標和治本的關系等方面考慮，預防犯罪應是社會治安綜合治理的中心環節和根本環節。”
作為日常性治理的核心環節，犯罪預防的著眼點不應僅局限于細枝末節的具體措施，而應優先考慮如何從人類最基本的生存方式上治理犯罪這種整體策略，即弘揚主文化與壓制犯罪亞文化。對社會和國家來說，主文化通過法律、道德、價值觀念、文本等因素表現出來，主文化是其得以自足的根本，也是其和諧、穩定、發展的深層保障力量。對于個人來說，主文化是其思想與行為的基本準則，主文化天然能夠發揮糾正、矯治個人不良行為，評價個人越軌行為的作用。因此，主文化及其所蘊涵的規范性能夠有效地防范、控制犯罪等社會越軌行為的發生，能夠保障個人和社會沿著健康、有序的軌道生活和發展。由于主文化與犯罪亞文化之間存在激烈的文化沖突，因此，主文化的加強就意味著犯罪亞文化的削弱。在日常性治理中，弘揚主文化既需要從價值觀念和意識形態層面大力提倡和宣傳主文化的精神和思想、否定和譴責犯罪亞文化的消極影響，也需要從制度層面全面落實和貫徹主文化的規范性，加大打擊和清理犯罪及犯罪亞文化的生存土壤和外在環境，還需要從社會生活的方方面面采取措施維護主文化的權威性，瓦解和控制犯罪亞文化形成的社會原因。
第二，從治理類型上看，立法反應具有間接性，司法反應具有事后性，行政反應能夠最早介入犯罪和犯罪亞文化，因此，弘揚主文化與壓制犯罪亞文化不僅需要在立法反應和司法反應中進行，更應該改變以往“重司法懲治輕行政治理”的做法，切實加強行政反應。
官方的日常性治理包括立法、司法及行政反應，這三種反應體現了主文化的規范作用，也是對犯罪及其亞文化的控制與瓦解。在治理實踐中，立法反應通過制定相關規范性法律文件直接否定犯罪與犯罪亞文化、宣揚主文化的權威性，司法反應通過司法機構和司法程序追查犯罪人和犯罪嫌疑人的刑事責任，這兩種反應長期以來均受到有關部門的高度重視，并在日常性治理中占有重要地位，而相關的行政反應則受到忽視。在對犯罪有組織的反應中，立法反應具有間接性，司法反應具有事后性，只有行政反應才能最早介入犯罪及犯罪亞文化，因此，日常性治理急需大力加強各種行政反應工作。
行政反應中的警察機構直接面對犯罪與犯罪人，這種警察反應需要改變以往單純事后打擊犯罪的做法，而應堅持預防優于打擊的原則將警力部分轉移到社區，開展社區警務預防等預防犯罪的活動，通過警察日常性的巡邏、檢查等工作提前發現治安隱患，與潛在犯罪人保持有效溝通，深入體察有關潛在犯罪人的生存方式，與管區內居民和社會組織保持穩定的合作關系，事先監控和瓦解犯罪亞文化，將犯罪的危險消除于萌芽之中。因為犯罪與社會其他現象均有廣泛的聯系，行政反應中的其他機構在行使職權治理社會時，必將與犯罪亞文化中的各種致罪因素發生各種接觸，如海關部門對各種走私犯罪的早期審查、城管部門對流動人口和復雜區域的監控、工商部門對各種誘發經濟犯罪的經濟違規經營先期管理等等。加強有關機構預防犯罪和社會越軌行為的職權，充分將犯罪亞文化所孕育的各種致罪因素控制、瓦解與壓制在社會容忍的范圍之內，必將有助于從社會整體意義上促進犯罪防控工作。
第三，從治理主體上看，目前亟需改變單純依靠國家有關部門進行日常性治理的觀念，應大力保障社會組織與公民個人在日常性治理中的主體地位，扶植以及促進社會組織和公民個人對犯罪與犯罪亞文化開展被害預防。
日常性治理的主體本質上涉及日常性治理的依靠力量問題。與運動式治罪相比，日常性治理不僅依靠國家有關部門治理犯罪，還要重視社會組織與公民個人的能動作用。同時，隨著我國市民社會的不斷成熟，社會分化程度在不斷加劇，一定程度上的自治成為必要。因此，日常性治理不僅需要加強社會組織、公民個人與國家有關部門的配合、協作，更需要扶植社會組織與公民個人對犯罪和犯罪亞文化切實開展有針對性的被害預防工作。如企業和公司需要加強自身財務制度的制定、執行，將本單位內部誘發經濟犯罪的犯罪亞文化事先加以控制；再如居民社區需要加強社區內部居民自治組織的建設，通過自治組織加強對流動人口和可疑人群的監控，加強社區內部安全防衛措施的實施，加強對社區居民違法行為、越軌行為的改造和教育，進而消除社區內部的治安隱患和犯罪亞文化賴以形成的土壤。
第四，從治理方式上看，作為建立在科學與理性精神基礎上的日常性治理，不僅重視法律和社會政策的防控作用，更應注重專業機構的專業防控對犯罪及犯罪亞文化的壓制作用。
犯罪亞文化的形成有其復雜的社會及個人原因，因此犯罪亞文化的瓦解不僅需要法律與社會政策的防控，還需要專業機構的專業防控。犯罪學研究較為注重對犯罪、犯罪人與犯罪亞文化進行專業性防控。如需要大力加強心理矯治機構對服刑人員、潛在犯罪人危險人格和扭曲心理的診治和輔導，進而使更多的人擺脫犯罪亞文化的控制；加強專業戒毒機構對吸毒人員的醫療控制（吸毒是引發諸多犯罪的根源），進而瓦解吸毒這個犯罪亞文化形成的重要標志；在城市規劃和建設中，為了便于防控犯罪，注重增強新建社區、建筑物的預防犯罪功能，注重改善舊城區在設計上的治安隱患，進而消除犯罪亞文化賴以滋生的外在客觀環境。 同時，需要大力加強由公安或專業保安公司提供的技術預防犯罪服務。這主要是運用科技手段依賴各種技術裝置，進而防控犯罪。“這種專業技術防控犯罪包括以報警裝置和監視、監聽裝置為代表的監測裝置，以防盜鎖、保險柜為代表的保護裝置以及各種自救裝置。”這種技術預防能夠有效的為犯罪亞文化和犯罪形成設置障礙。此外，上述專業預防仍需要專業的人員來執行，因此，相關領域專業人士的培訓和教育也是日常性治理不能忽視的問題。
第五，從治理策略與趨勢上看，日常性治理并非意味著完全排斥運動式治罪模式，運動式治罪走向沒落并不意味著今后完全不運用該種模式；由于速效性和社會影響巨大，“嚴打”等運動式治罪在特定條件下也能夠起到有效壓制犯罪亞文化和弘揚主文化的積極意義。因此，有限的運動式治罪配合基本的日常性治理應是我國今后犯罪防控的主要發展趨勢。
參考文獻：
[1]于建嶸.《當前我國的主要類型及其基本特征》.中國政法大學學報，2009.6
[2]單勇，侯銀萍.《中國犯罪治理模式的文化研究》.吉林大學社會科學學報，2009.2
[關鍵詞]鄰避設施；鄰避型群體沖突；治理
一、引言
改革開放以來，我國經濟建設取得了巨大的成就，但是環境問題也日益嚴峻。鄰避沖突在我國愈演愈烈，頻繁發生的鄰避沖突真實的反映出城市治理過程中存在的一系列問題，也是對各級政府治理能力的考驗。[1]鑒于鄰避沖突帶來的損害，本文試圖通過對國內近年來發生的鄰避型群體沖突事件探討鄰避沖突產生的原因，以期提出破解鄰避沖突困境的策略途徑。
鄰避（Not In My Backyard，NIMBY）的概念最早由國外學者O?Hare提出，用來指那些能夠給社會來一定的利益，但是卻由設施周圍居民承擔設施所產生的負外部性效應，在鄰避情結的作用下，引發這部分居民的反抗行為的設施。[2]
二、鄰避沖突發生機理分析
近年來頻繁發生的鄰避沖突已成為引發社會關注的普遍現象，要避免鄰避沖突越演愈烈，就必須理性分析其背后的成因。
（一）民主政治的角度
政府政策的出臺只考慮大多數人的利益，而忽略了對鄰避設施周圍居民利益的尊重。這種為了實現社會整體利益而犧牲小部分人利益的精英主義決策模式導致政府決策缺乏公平性，從而在后續激發了公眾對政府行為的抵抗。[3]另一方面，由于社會資本的缺失，發育不成熟，缺乏獨立的組織資源和動員能力，導致其不能作為政府與民眾之間的有效中介，對有關鄰避設施的政策進行有力的解釋和疏導，社會組織在公共政策過程中所應發揮的作用及其有限。
（二）風險管理的角度
針對鄰避設施存在的風險，政府一般會從話語和行動兩個方面來進行鄰避風險治理。話語上、政府過多的強調“公共利益”，企圖消解鄰避設施周圍居民的反抗行為。行動上，政府強硬的態度和軟暴力等做法往往導致事態走向政府所期望的相反面，激化居民與政府之間的矛盾。
三、鄰避沖突治理的對策
鄰避沖突是各種因素綜合作用的結果，其中公共利益與個人利益、長遠利益與短期利益之間的沖突更加明顯。隨著我國城市化進程的不斷加快，鄰避沖突將不再是個別地區的個別事件，而一有問題就通過“街頭散步”形式解決更不能成為治理的常態。[4]在當前社會轉型的敏感時期，鄰避沖突的解決應當納入完善的綜合治理框架之中。
（一）優化公共政策制定，提高政府公信力
鄰避沖突的發生是因為公共政策缺乏科學性和民主性，要減少鄰避沖突的發生，就必須優化公共政策制定。首先，必須完善政策方案的評估論證，保證評估程序的規范性和評估結果的真實性。其次，政府應當保證政策制定整個過程的透明性。政府應當主動利用電視、報紙、網絡等渠道公開有關鄰避設施的信息，在引起民眾對鄰避設施建設的疑慮之前，及時進行風險溝通，保障政策的權威性。
（二）培育社會組織，促進多元協作治理
鄰避沖突的本質是公共政策中的利益沖突，其中核心的利益相關者包括政府、企業以及鄰避設施所在的社區和居民，因而其治理也應當有多元主體的共同參與。在眾多利益相關者中，社會民間組織發揮著橋梁和紐帶作用。一方面傾聽、了解并疏導民意，引導居民對鄰避設施的理性認識，另一方面則代表反映民意，通過多方的協商、權衡，制定出可以最大限度的兼顧各方利益的方案，減少鄰避設施可能出現的阻力和障礙。
（三）建立利益受損的補償機制，緩解居民的抵抗情緒
由于鄰避設施本身“公共善”與“個人惡”的雙重屬性，決定了少部分人無法避免需要承擔為維護公共利益所帶來的損失。因此合理的補償是有效治理鄰避沖突的必要條件。由于在鄰避沖突的治理中，不同利益主體的實際利益地位和受損的程度不同，因此需要采取不同的補償與回饋機制。[5]
（四）完善鄰避設施建設的相關法律，為利益主體提供法制保障
促進鄰避設施建設的相關法律的完善，能夠規范鄰避設施建設過程中相關利益主體的行為，對政府、企業和當地居民起到積極的引導、規范和約束作用。在法制的監督下，能夠防止行政權的專斷，同時也保障民眾參與，將居民的行為納入法制化的軌道，引導民眾理性看待鄰避設施，極大的降低了因鄰避設施的建設而發生沖突的風險。[6]因此法律是保障公民合法權益，降低鄰避沖突風險的必要手段之一。
參考文獻
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通過剖析政府機制在環境治理中的作用機理可以發現,政府自身的利益傾向及政府制定、實施的環境政策工具,都會影響政府機制在環境治理中的有效性。而決定或影響政府自身的利益傾向與實施的環境政策工具,既與民主、法制等制度構架及財政分權體制有關,也與環境政策制定與執行過程中人的有效理性及信息是否完備等有關。當然,政府內部的科層環保體制也是不容忽視的重要影響因素。
1.環境治理中政府治理機制績效的影響因素
在環境治理的政府機制中,政府是最重要的環境治理主體。而政府是由多層級的不同職能部門組成的。政府的環境政策是由不同的部門或不同的政府人員制定、執行的。公共選擇理論的相關研究表明,政府部門或政府雇員他們同樣也是理性的經濟人,是機會主義者,他們也有其自身的部門利益或個人利益。政府職能部門或政府雇員并不必然總是以社會利益最大化為目標,在具體的政策制定與執行過程中,是以部門利益最大化或個人利益最大化為目標。所以與市場機制一樣,在環境治理中,政府機制同樣也會表現出“政府失靈”。就我國而言,在現行的民主法制體制與財政分權體制下,政府機制在環境治理中“政府失靈”,可能表現為政府在環境治理中的低效或嚴重失效。在現行的民主法制體制下,由于環境政策的制定與執行都需要較強的專業知識,信息的不對稱,導致社會公眾難以對環境政策的執行部門或執行人員進行執法監督。
環境政策的執行部門或執行人員可以利用其專業優勢,為獲取個人利益,實施機會主義行為,鉆環境政策空子,與排污企業合謀,放松污染企業的環境規制。盡管存在上級政府對下級政府的內部監督,社會大眾與新聞媒體對環境政策執法的外部監督,但是,由于信息的不對稱或信息不充分,上級政府對下級政府的監督會存在信息失真,從而導致上下政府之間的內部監督失效。就環境政策執法的外部監督而言,由于信息的不對稱,環境檢測需要較強的專業知識,環境政策是否被如實執行,社會大眾無從得知。環境政策執法部門有可能可以利用信息不對稱及專業知識優勢,與污染企業合謀,從而放松對企業的環境規制。
另外,法制的不完備,也會為企業環境污染留下空間。根據我國法律規定,受害人對污染企業的控告需要原告舉證,證明其受害與污染企業存在直接的聯系。對于企業環境污染造成的環境損害,受害人存在舉證困難,這導致法律對企業污染環境的行為約束低效,從而削弱了政府機制在環境治理中的作用。在現行的財政分權體制下,地方政府通過發展經濟增加財政收入的目標往往會讓位于環境保護目標。與中央政府相比,地方政府的財政收入占全國財政總收入的比重較小,而地方政府的財政支出占全國總財政支出比重較大,盡管有中央政府對地方政府的財政轉移支付,但地方政府每年還是存在較大的財政收支缺口。在我國現行的財政分權體制下,增值稅在地方政府的財政收入中占有較大的比重,各地方政府為獲取更多的財政收入,會大力發展石化、能源、鋼鐵等重工業。而石化、能源、鋼鐵等屬于環境污染較嚴重的高能耗、高污染的企業。
由于地方政府與這些企業存在利益的一致性,所以在環境政策的執行過程中,相關政府部門往往會放松對該類企業的環境規制,如降低環境規制標準、減少罰款、任意擴大排放指標等。例如,2011年6月渤海灣康菲漏油事件,最后只對康菲公司罰款20萬元。另外,石化、能源、鋼鐵等重工業企業規模大、實力強,有較強的影響能力,由于利益的一致性,這些重工業企業往往會形成利益集團,通過政治游說影響政府環境政策的制定與執行或通過邀請地方政府官員擔任公司董事或管理顧問等形式“俘獲地方政府”,從而使地方政府放松對其環境規制。即使環境政策制定與執行過程中不出現政企合謀,由于人的有限理性與信息的不對稱,同樣會導致環境治理中政府機制失效或低效。環境政策的制定具有超前性,環境政策具有穩定性,環境政策一旦制定,不會輕易改變。在制定環境政策時,由于人的有限理性,不可能對事后可能出現的各種環境污染與環境破壞作出詳細而又明確的規定,也不可能對事后可能出現的違規污染作出充分預計,在環境政策的監管之外總有些污染行為存在,而且不受環境政策監管。
2.科層環保管理體制在環境治理中的內在沖突
利用政府機制實施環境治理,并不是單一依靠某一個政府部門,而是涉及到眾多的政府職能部門,通過眾多政府部門之間的分工協作來完成的。所以,環保體制是影響政府機制在環境治理中有效性的重要體制因素。如同馬克思?韋伯所言,與市場組織不同,現行的政府組織是建立在分工及專業化基礎之上的,依靠行政權威而非市場機制來維持運轉的行政等級體系。這種行政等級體系一方面適應了社會化大生產與高度專業化分工的需要;但另一方面,也有其自身不可克服的弊端。就環保體制而言,這種弊端就是因專業化分工造成了環保相關部門職能的內在沖突。就中央政府而言,在環境治理方面,除了環保部外,還涉及到財政部、建設部、林業局、水利部、氣象局、國土資源部、交通部、衛生部、科技部及國家海洋局等。部門之間的高度專業性分工,造成了環保部門之間職能的內在沖突。我國各地方政府的職能部門設置,基本上都是與中央政府對口。在地方政府內部,同樣存在環保相關職能部門的內在沖突。
以中央政府為例,環保相關職能部門的內在沖突如表1所示。具有環境管理職能的部門擁有環境監督職能與經濟管理職能。其中的經濟管理職能主要表現為審批權,對環境管理部門有較強的激勵功能。由于各級環境保護機構具有“理性經濟人”的特質,在行使職能過程中表現出逐利性。內部職能的相互沖突導致各級環保職能部門愿意經常使用一些獲利的審批性職能,而放棄環境監控職能。就地方的環保部門而言,盡管實行垂直管理,但其經費來源是依賴于地方政府的財政撥款,其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加財政收入與經濟增長,往往會向地方環保部門施壓,基于自身部門利益的考慮,地方環保部門也往往會放松對企業的環境規制,甚至利用本部門的環境監管職權獲利。環境治理與生態保護是一個系統工程,需要統籌規劃與統一管理。當環境治理與生態保護涉及到眾多的政府職能部門時,其主要弊端就是職責不明確,部門間信息傳遞失真、溝通不暢,容易造成政府部門之間相互推諉。當有利益時,各部門相互爭搶,當涉及到擔責時,相互推脫。現實中“八龍治不好一水”就是這種科層環保體制低效的體現。環境治理與生態保護涉及眾多政府部門,在政府行政信息不透明,政府外部監督與內部監督缺失,法制不健全的條件下,這種多次級的科層環保體制并不能有效實施環境治理與生態保護。國外環保體制改革的趨勢是在高度專業分工的基礎上,成立統一的管理部門,協調各職能部門之間的分工,同時加大對環保部門的外部監督。
二、政府機制在環境治理中有效的作用條件
環境治理具有較強的正外部效應,需要政府的參與。政府機制在環境治理中也會出現“政府失靈”。政府機制在環境治理中的有效性,依賴于一系列的約束條件。當這些條件不具備時,政府機制在環境治理中的有效性就會受到影響。
第一,利用政府機制實施環境治理,首先要求政府是責任型的政府。所謂環境治理過程中的責任型政府,就是要求政府對社會公眾負責,追求社會福利最大化。政府能夠識別、預警、防范環境責任事故,有效執行環境政策。在環境治理政策實施方面,要求政府有充足的環境政策工具,靈活、有效防控環境污染與環境破壞。
第二,利用政府機制實施環境治理,要求政府對經濟主體的污染行為有充分完備的信息。政府部門只有掌握充分的信息,才能對污染者的產品與生產工藝制定污染指標,規定所有行業中的每個企業、每個消費者的污染物排放的種類、數量方式。同時也要求環境政策的制定與執行成本較低,否則會影響政府機制在環境治理中的作用效果。但是,實際上,環境政策的制訂與執行成本可能并不低,政府也不可能擁有完備的信息。就政策成本而言,由于不同的企業或不同的行業都有其自身的特殊性,要為其量身定做污染控制手段與減排量,需要進行全面的調查。顯然,這需要耗費大量的人力、物力與財力,加大政策制定成本。就信息而言,政府與企業雙方存在信息不對稱。污染企業不向政府部門透露真實的污染信息對其更有利,政府部門難以準確獲取有關污染排放量與污染控制成本方面的充分信息。因此,高昂的成本與不充分的信息降低了政府機制在環境治理中的有效性。
第三,健全的民主制度與完善的法制體系,是利用政府機制實施環境有效治理的制度保障。正如制度經濟學家所言,如其說是政府的失靈,不如說是制度的失靈。針對環境治理中政府機制的失靈,同樣需要完善民主法制體系。人的利已本性并不非隨環境的改變而改變,政府工作人員在政治市場上與經濟市場上并無二至。因此,需要通過建立健全的民主制度與完善的法制體系,強化對政府自利行為的制度約束。防范政府在環境治理過程中利用其擁有的行政資源優勢謀利。
第四,財權與事權相對稱的財政分權體制,是增強政府機制在環境治理中有效性的重要條件。現行的財政分權體制決定了地方財政必然存在收支缺口。地方政府的財政支出壓力,是導致地方政府以犧牲生態環境為代價,發展高能耗、高污染型重工業的誘因。所以,財政分權體制影響著政府機制在環境治理中的有效性。因此,建立健全財政分權體制,保障財權與事權對稱是提高利用政府機制實施環境治理有效性的改革方向。
第五,公開、透明的政府運行機制與有效的信息獲取機制,是克服政府環境政策制定、執行過程信息不對稱,同時也是減少政府環境執法過程中機會主義行為的有效途徑。另外,是否存在統一的協調機構與足夠的權威,化解環保部門之間內部職能沖突,并實施政府部門間的有效溝通,是影響政府機制在環境治理中有效性的關鍵因素。
三、簡單結論與對策
【關鍵詞】霧霾治理；財稅政策；經濟發展
當前，隨著我國工業化進程的逐步深入，霧霾現象的影響范圍也開始從局部向全國性蔓延，其影響程度也日益頻繁與嚴重，對社會、經濟、民生等多個方面帶來了巨大的影響與危害，社會公眾對霧霾治理的訴求與意愿也變得更加強烈。但是，從國際經驗來看，霧霾治理作為一個世界性問題，其有效的治理與防范必定將會是一項長期且復雜的任務，并且霧霾的治理與經濟發展、財稅經濟政策等有著密切的關系。因此，通過研究霧霾治理、經濟結構以及相關財稅政策的關系，對我國當前及今后社會經濟快速健康發展有著極為重要的意義。
一、霧霾在中國的區域分布及其經濟影響
（一）霧霾的成因與區域分布
霧霾是霧和霾的統稱，其主要由二氧化硫、氮氧化物以及可吸入顆粒物這三項組成。其中對社會生活危害影響較大且被公眾所熟知的就是可吸入顆粒物，即PM2.5（直徑小于等于2.5微米的顆粒物）。霧霾產生的主要原因有工業生產排放的廢氣，燃煤排放的煙塵，交通工具排放的尾氣，以及建筑工地和道路交通產生的揚塵等。
當前，我國出現的霧霾現象主要表現為以下幾個方面：1、社會危害影響嚴重。霧霾在影響社會經濟發展的同時，更會對社會公眾的工作、生活以及健康帶來極大的不便與損害。根據相關統計資料顯示，2010年廣州、北京、西安、上海PM2.5污染共造成經濟損失61.7億元，早死亡人數7770人，占四個城市當年總死亡總人數的7.2%；2、霧霾覆蓋面廣。我國2013 年出現霧霾現象的城市包括了京津冀地區、黃河、淮河以及長江流域等重要城市群，其作用范圍占到全國的四分之一；3、污染持續時間長。在去年環保部公布的《2013年中國環境狀況公報》中顯示，在2013年實行環境監測新標準的全國74個城市中，環境空氣質量超標城市比例為95.9%，全國平均霧霾日數達到35.9天，為1961年以來最多。具體數據如下表所示：
表1. 2013年新標準第一階段監測實施城市不同空氣質量級別天數比例
質量級別 優 良 輕度污染 中度污染 重度污染 嚴重污染
天數比例 12.90% 47.60% 22.90% 8.00% 6.20% 2.40%
（數據來源：《2013年中國環境狀況公報》，中華人民共和國環境保護部）
（二）霧霾現象對我國經濟的影響
從短期來看，霧霾現象的出現與治理會在一定程度上抑制地區經濟的發展。亞洲開發銀行和清華大學在2013年研究報告表明，中國的空氣污染每年造成的經濟損失（基于支付意愿）高達GDP的3.8%，相當于損失掉了2013年全年GDP增長率的一半。同時，由于社會資源的有限性，當社會資金、人力物力等資源向霧霾治理方面傾斜時，用于發展經濟的社會資源則必然會相應的減少，并且某些霧霾治理的措施同樣會對經濟增長產生較大的影響。
從長期來看，霧霾治理能改進與優化我國現行的經濟結構，促進我國的經濟轉型升級。通過對英國、美國、日本等國外發達國家的環境污染治理成功經驗的分析，可以看到上述發達國家都不約而同地選擇通過制度創新、稅制改革、金融創新等手段有效的解決了環境污染問題，并同時帶動了國內經濟結構與經濟發展方式的改進與升級，從而再一次從根本上推動了經濟的發展。因此，我國可以通過霧霾治理，創造新的經濟增長點，使霧霾治理成為經濟發展的催化劑。具體來說，通過取締高能耗、高污染企業；提升環保科研技術與研發力度，積極開發可再生能源；優化調整能源消費結構，促進經濟轉型；調整與創新現有財稅政策制度，從實質性推動經濟結構向低碳化發展。
二、中國現行財稅政策在霧霾治理中存在的問題
（一）財政政策支持缺乏力度
根據相關理論與國際成功經驗，要想基本控制環境污染問題，該地區治理環境污染投入占GDP的比重必須達到1%-1.5%才能達到預期效果，占比為2%-3%時，才能有效改善環境質量。然而，從我國經濟統計數據可以看到，我國從2010年至2014年五年的環保財政預算占GDP的比例均低于1%，其治理投入與結果也無法充分滿足當前我國日益增長的環境治理需求，而相應的，我國霧霾治理的資金支持與資源投入也無法實現較為全面的治理。具體數據詳見下表：
表2. 2010年-2014年我國環保財政預算占GDP比重（單位：億元）
年份 2010 2011 2012 2013 2014
環保支出 1412.88 1591.85 1769.10 2101.27 2109.09
GDP 397983 471564 519322 568845 636463
比重 0.36% 0.34% 0.34% 0.37% 0.33%
（數據來源：根據2010-2014年中央政府財政預算報告有關數據整理）
同時，在引導社會企業與單位采購節能環保產品或設備方面，中央往往都只是通過簡單的文件形式鼓勵支持地方政府執行該項政策，而未做出相應的硬性規定或實質性的補貼等措施。因此，部分地方政府在執行政策時，出于對自身財政資金與經濟發展情況方面的考慮，通常不愿對節能效果好但價格較高的環保設備或者產品進行采購，對社會整體方面的環保設備革新與升級產生了較為負面的影響。
（二）環境稅制結構不合理
我國現行稅制結構中針對環境污染治理方面有城市維護建設稅、車船稅、資源稅、消費稅和企業所得稅等稅種。其稅收優惠范圍主要以減免稅為主，形式相對有限，不夠靈活多樣。在具體實施過程中若納稅人不了解含有優惠措施的相關環境治理稅種，則可能會造成其在進行相關生產、消費等經濟活動時無法合理及時獲取原有的利益，并相應地會影響其參與環境治理的積極性。另外，當前正在施行的資源稅改革，即將原油、天然氣、煤炭等資源稅稅率由原有的從量計征改為從價計征的措施對環境保護的作用還不太明顯。如內蒙古政府通過對燃煤電廠數據進行測算，發現燃煤電廠單位千瓦時電價中含增值稅0.033元，風電單位千瓦時電價中含增值稅0.097元。因此，要想扶持風電產業，增值稅率還需降低。同樣，類似的情況也出現在了小水電企業中，雖然小水電增值稅率低，但無進行稅額抵扣。據相關數據測算，火電的增值稅稅負為9%，水電的平均增值稅稅負為16.5%，而小水電企業的增值稅稅負又重于大型水電企業①。
（三）現行霧霾治理收費政策效果不明顯
當前，我國霧霾治理的主要政策是采取“污染者付費”方式。其在收取企業或者單位的排污費時，其政策的制定與費用的征收基本只定位于霧霾治理的微觀層面。且費用征收形式多樣，導致地方政府在執行該政策時往往可能會產生重復收費的情況發生。另外，在排污費征收標準上，其基本上是采取一刀切的征收方式，即超過既定標準的才征收費用，而達到或者低于標準的則不征收，并且對違反標準的企業征收的費用也遠遠低于事后的污染治理費用，進而導致環境管理部門對霧霾治理的力度與作用往往達不到預期的目標與效果。例如SO2的排放，根據現行相關法律其規定企業違規或者超額排放時必須繳納罰款，即按照每超額排放一公斤SO2，政府就相應的征收0.2元的排污費。但從實際的經濟生產活動來看，企業為減少排放一公斤SO2而發生的環保支出遠遠超過0.2元。因此，在現實情況下，許多生產企業在巨大利益驅使下，更愿意繳排污費來維持生產經營而不愿意采取升級節能設備或其他環保措施來減少SO2等污染氣體的排放②。
三、完善霧霾治理的財稅政策建議
財稅政策作為政府調節市場經濟最重要的手段，其對當前霧霾現象等一系列環境污染問題的治理有著非常重要的作用。因此，結合上述分析與論述，本文從財政支出補貼、稅制、排污費征收等方面提出改善霧霾污染的財稅政策改革建議。
（一）積極推動綠色金融發展，促使環保財政投入資金來源的多樣化
1、借助財政政策大力發展綠色金融。根據國際上霧霾治理的成功經驗，我們可以發現國外發達國家與地區在過去幾十年的發展過程中，通過財政、金融、法律等政策手段成立發展了包括綠色貸款、綠色股權基金、綠色債券等、綠色保險、綠色銀行在內的各種綠色金融產品、融資渠道和綠色投資機構，來支持綠色產業的發展。并在環境污染治理資金問題上取得了非常大的成效。據相關資料顯示，我國在未來今后的5年當中，要實現環境污染治理減排的目標，年均至少要有2萬億以上的綠色投資的需求。但是政府財政預算只能拿出3千億左右投入到節能環保清潔能源的領域，其只占到10%-15%的比例，還需要85-90%的民間資本進行補充。而當前市場經濟環境下，民間資本在沒有充分激勵條件下也不愿意投入資金進入該領域。因此，要充分緩解該資金供給矛盾，就需要建立相關綠色金融體系。如采取加大財政對綠色貸款的貼息力度；發行綠色債券；建立公益性的環境成本估算體系和數據庫等措施，以在市場經濟條件下創造一種激勵，讓企業減少對污染型行業的投資，增加對綠色行業的投資。
2、大力提升與優化財政補貼。當前，我國對環保清潔能源的財政補貼占GDP比重僅為德國的1/3，遠遠小于發達國家與地區的平均水平。因此，在排污費征收水平及收入得到提升的情形下，我國應積極從投資補貼、產出補貼、消費者補貼等多個方面增加社會企業、單位或個人對清潔能源使用或設備采用的資金補貼。
（二）優化稅種稅率，完善稅收優惠政策
1、加快環境稅的立法速度，提升排污費征收標準。要在環境稅已有的論證與討論基礎上，更進一步加快其征稅范圍、計征依據、稅率設計等測算工作，盡快促使環境稅在較短的時間內落地全面實施。要進一步加快開征碳稅的實施進度，提升排污費的收費標準與力度，提高企業在進行生產經營時的環境污染成本，促使其購買與使用清潔能源設備減少生產污染。
2、提高煤炭資源稅的稅率。煤炭能源作為我國經濟發展中最重要的一項支柱使用資源，其對環境的破壞與污染一直受到社會各界的重點關注。因此，提高煤炭消費與生產的成本，遏制過度燃煤，促使煤炭生產者、消費者在使用煤炭資源時關注與考慮其對其他地區與其他人的外部效應，從而達到合理使用煤炭資源的目的。在2014年實行的將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征的改革政策也在一定程度上緩解了霧霾污染現象。因此，基于上述經驗，我國應繼續深化能源稅率改革，進一步優化石油能源、化石能源等稅制稅率。
3、降低環保行業企業的增值稅率。針對當前我國環保行業部分企業如小水電、風能發電企業的增值稅稅收仍相對偏重的情況，應該可以考慮在已有的優惠政策基礎上，再降低其增值稅率，并考慮全額返還或部分返還增值稅。
注釋：
①張楠.霧霾天氣背景下清潔能源發展的財稅政策選擇與優化[J].中南財經政法大學研究生學報，2013，（2）：70-73.
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基金項目：
國家社會科學基金2014年度一般項目“環境經濟系統模型框架下的霧霾治理與區域經濟結構升級研究”（14BJY071）階段性成果。
1、堅持把政治思想工作放在首位。為進步職工政治思想素質，增強責任意識，按照區紀委工作布署，今年我治理部開展了黨員干部作風教育月和廉政文化進機關活動。通過黨員干部經常參加支部政治理論學習、組織職工學習先進人物典型、觀看反腐警示教育片、制作宣傳欄、警示牌、聽取廉政講座等活動形式，不但營造了機關廉政文化氛圍，進步了黨員干部及職工拒腐防變的能力，夯實了反腐倡廉的基礎，同時也促進了各項治理工作的開展。
2、積極開展政策業務學習，努力進步服務水平。通過開展以自學為主、參與市中心集中培訓為輔，有計劃、經常化地加強業務理論學習，使每位職工都把握了一定的政策和專業知識理論，熟練了各項業務操縱，不斷進步為人民服務水平。
3、嚴厲工作紀律，堅持廉潔奉公。認真貫徹執行國務院《住房公積金治理條例》和有關的法律法規及財經紀律，自覺維護政策的嚴厲性，正確處理黨與國家、集體與人民群眾利益，堅持情為民所系，利為民所謀，辦事做到公然、公平、公正。
二、狠抓服務質量，打造優質服務環境。
1、強化窗口建設，落實政務公然。為進一步密切與群眾聯系，我治理部始終把建設文明辦事窗口作為精神文明建設工作的重點。通過設立辦事大廳，開展上戶及上街宣傳、面對面地與職工交流，在營業場所公然政策規定、辦事流程及服務承諾，積極參與市政風行風熱線欄目等形式，多渠道地落實政務公然，努力優化服務環境。
2、增強服務意識，推進機關效能建設。按照“為民、務實、清廉”的要求，樹立“治理就是服務，在服務中優化治理”的理念，深進貫徹執行市中心的效能建設六項制度和服務承諾等制度，樹立行業新風。為增進服務，今年在支取上，進一步放寬條件，新增家庭生活困難(低保與特困家庭)支取、重大疾病支取、改制后連續兩年未就業支取等項目,充分體現政策的人性化原則。同時對群眾的來信來訪及網上咨詢，給予高度重視，涉及每一件群眾的政策咨詢與意見投訴，均做到具體耐心解釋、認真答復。
三、大力發展公積金業務，保障政策全面推行。
1、加大政策宣傳力度，促進全社會參與。積極開展了形式多樣的政策宣傳活動。如：年初在加強各繳存單位公積金年檢工作的同時完善停、緩交申報審批的治理；加強對改制單位補建公積金的政策宣傳與服務工作；5月份，聯合貿易銀行、開發商上街開展公積金貸款政策宣傳活動；制作并發放政策業務宣傳指南；上戶催交、催建以及向全區各繳存單位發行簡報等，通過各種形式宣傳取得了較好的社會效應，不但增強了職工維權意識，擴展了繳存面，進步了繳存額，也拉動了貸款需求，促進了全社會參與。
2、強化公積金回集力度，做好擴面增繳工作。住房公積金回集是住房公積金各項治理工作的源頭，在強化回集上，主要開展了以下幾方面工作：一是在擴面上，加強與工商、社保等部分的聯系，開展多渠道信息化收集，重點捉住有條件建立的企業，積極主動上門開展政策宣傳及服務；二是在增繳上，積極爭取政府及財政支持，逐步規范并進步財政供給職員的繳存基數與比例；鼓勵有條件單位逐步進步繳存比例、繳足基數；三是在繳存治理上，加強對年檢、繳存申報及停緩交的報批審核工作，對連續三個月未繳的單位，設專人催繳；四是做好年度與各單位對帳查詢及公積金手冊的年度審核工作。通過積極開展擴面增繳工作，今年新開戶單位14個，新建立公積金人數158人，月回集額均勻比上年增長10%以上。
3、積極發展貸款業務，確保資金安全規范運作。根椐目前房地產發展現狀，我治理部把握機遇，積極發展貸款業務，具體采取了如下措施：一是擴展貸款范圍。在原范圍基礎上，開展組合貸款業務，側重對小面積住房貸款的支持力度，如經濟適用房，解決中低收家庭購房資金困難，體現社會***，充分發揮政策的社會保障與互助作用；二是簡化辦貸程序。進一步精減辦貸所需材料、簡化辦貸流程，公道利用各開發商進行政策宣傳、協助辦貸，進步辦貸效率；三是加強對各開發商項目工程及資質審查。今年新開16個樓盤，均做到了現場調查，對五證齊全的項目簽訂公積金貸款業務合作協議，明確開發商的擔保責任，公道防范風險；四是明確受委托銀行責任。加強對受托銀行的責任考核，實行賞罰與委貸手續費及委托業務量掛鉤，充分調動銀行積極性，協助做好貸前審查、貸后催收治理等工作；五是加強貸后治理，逾期貸款設專人催收。通過一系列治理，進步了當年放貸款總量，保證了貸款質量，年末貸款逾期率只有0.0**‰,并杜盡了三個月以上逾期貸款，確保了資金運行的安全完整。
通過上述各項工作，20**年度，我區共實現住房公積金回集2956萬元，占全年目標任務的109.48%，比上年同期增長12.20%；支取住房公積金1643.16萬元，比上年同期增長43.70%，累計回集住房公積金余額8573.01萬元;發放公積金貸款315戶、共3352.90萬元，占全年目標任務的186.27%，比上年同期增長10.72%，累計已放貸1364戶，金額為10014.40萬元,貸款余額為7010.87萬元，實現增值收益116萬元,公積金政策實施面96%,住房公積金存貸比率為81.78%。
四、完善內部綜合治理，促進治理高效、規范化。
1、信息化建設得到進一步加強。自20**年7月，全市同一核算軟件以來，數據正確，更新及時，核算的效率得到較大的進步，經過幾年的不斷升級改造，該軟件已能基本滿足目前的核算要求，今年5月，全市又實現了核算聯網。通過聯網，不但強化了監視治理職能、實現了同一結算，更方便了職工隨時查詢帳戶實時余額，使全市的住房公積金治理工作更加規范高效。
2、完善各項規章制度，促進科學治理。在嚴格執行市中心同一規章制度基礎上，我治理部完善了內部各項治理制度，制定了學習制度、稽核制度、崗位責任制、檔案治理制度等規章制度，并認真組織落實，并根椐不同工作崗位，按照崗位文明、崗位效益的要求，明確相應的工作職責，制定相應的賞罰措施，促進職工充分發揮自己的工作能力，進步工作效率，使內部綜合治理工作逐步走向規范化與科學化。
五、綜合工作完成情況
對照區目標考核工作領導組關于《**區20**年度目標崗位責任制考核細則》，認真組織并開展了各項綜合考核工作。
1、社會治安綜合治理工作開展扎實有效，積極參與平安創建活動。
2、積極配合有關部分開展招商引資工作，年末逾額完成招商引資任務153萬元；積極對市中心爭取，年度內共爭取到支持地方財政廉租房建設補充資金35萬元。
3、在牽頭單位的組織下，積極參與對幫扶鄉鎮的聯系幫扶等各項工作。
開展社保基金專項治理，是落實黨的十七大“加強基金監管、實現保值增值”要求的重要措施，也是落實“學先進、比創新、看實效”的具體體現。全市勞動保障部門將按照人力資源和社會保障部、省勞動保障廳的統一部署，根據省政府廉政建設工作會議、省糾風工作會議的安排，在全市范圍內開展社會保險基金專項治理工作。為做好這項工作，市勞動和社會保障局等8個部門聯合制定了專項治理工作方案，明確了專項治理的指導思想、目標、范圍、內容、方法、步驟以及工作要求。下面我講三點意見。
一、充分認識開展專項治理工作的必要性、重要性
開展專項治理，加強基金監管，是落實社會保障政策的重要措施。黨的十七大和省委七屆三次全會把保障和改善民生作為重要任務，提出要完善社會保障體系，采取多種方式充實社會保障基金，加強基金監管，實現保值增值。社保基金是一項特殊的公共資金，基金安全關乎廣大參保人員的切身利益，影響社會和諧穩定，也事關黨和政府的執行力與公信力。近年來，我們在健全法規政策，規范基金管理，強化監督檢查等方面，做了大量卓有成效的工作，基金安全程度明顯提高。但是，也應當看到，違反社保基金管理政策，操作不規范的現象仍比較普遍，貪污、擠占或挪用社保基金的問題還時有發生，影響了社會保障政策的落實。要通過專項治理，加強基金監管，進一步提高社保基金的安全程度，使社會保障功能真正惠及廣大人民群眾。
開展專項治理，加強基金監管，是社會保險事業健康發展的重要保證。社會保險制度是國家的一項基本社會經濟制度，在市委、市政府的高度重視和各方面的共同努力下，我市社會保障制度體系不斷完善，覆蓋范圍、基金規模逐步擴大。截至20*年底，全市企業養老、機關事業養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到27萬人、5萬人、26萬人、25萬人、23萬人和17萬人。20*年，全市五項社保基金當年收入（按基金決算資料）18.0億元，當年支出13.2億元，累計結余14.2億元，總規模達到46.2億元。社保基金是社會保險制度運行的基礎，隨著基金規模的不斷擴大，工作環節的增加，風險隱患也會逐步增多。要通過專項治理，加強基金監管，使社保基金收的更多，管的更嚴，用的更好，促進社會保險事業健康發展。
開展專項治理，加強基金監管，是反腐倡廉工作的重要內容。社保基金征收、使用、管理和運營，都要直接和錢打交道，近幾年的工作實踐和已經發生的案件充分說明，如果我們的制度不完善，監管不得力，干部不過硬，就有可能出現腐敗問題。要通過專項治理，加強基金監管，發現和糾正在社保基金管理使用各個環節中存在的突出問題，對涉及違反基金監管法規政策，不依法履行職責，，違規操作等行為，堅持制止和糾正。要對涉及社保基金的部門和單位工作人員進行廉潔從政教育、反面典型教育和法紀教育，增強廣大干部職工的基金安全意識、自警自律意識和為廣大參保人員管好錢用好錢的責任意識，使社會保障戰線成為人民群眾放心的行業。
二、統籌安排，分步實施，扎扎實實推進專項治理工作
社會保險基金專項治理工作，政策性強，涉及部門多，持續時間長，工作任務重。在制定工作方案和部署實施中，要把握以下幾點。
（一）建立領導體制和工作機制。全省社會保險基金專項治理視頻會議結束后，市勞動和社會保障局積極與相關部門溝通，研究專項治理的部署實施工作。結合我市實際，成立了市勞動保障局、市財政局、中國人民銀行*市中心支行、市地稅局、市監察局、市政府糾風辦、市審計局、市衛生局等8個部門參加的全市社保基金專項治理領導小組。
領導小組的職責是：研究制定專項治理工作方案，組織協調各成員單位開展專項治理，對各縣區專項治理進行檢查指導，交流通報情況，總結推廣經驗，協調解決工作中遇到的困難和問題，向市政府報告工作情況。領導小組組長由李維副市長擔任，由我和市監察局穆金程局長任副組長，其他各成員單位一名處級領導為成員。辦公室設在市勞動保障局，主任由市勞動和社會保障局田春祥副局長擔任，領導小組成員單位一名科級干部為辦公室成員，具體負責專項治理的協調聯絡。各經辦機構和各縣（區）要按照統一部署，成立社會保險基金專項治理工作領導小組，結合社會保險基金管理實際情況制定具體方案，組織實施專項治理工作。
（二）明確專項治理的范圍和內容。隨著社會保障事業的發展，社會保險的種類越來越多，本著突出重點的原則，這次專項治理的范圍主要是：由統籌單位和個人繳納的社會保險費、國家和省市補助的專項資金，包括城鎮企業職工養老保險基金和機關事業單位養老保險基金，失業保險基金，城鎮職工和城鎮居民醫療保險基金，工傷保險基金和生育保險基金。這些基金建立時間較長，經過不斷改革和完善，已經形成了一套比較成型的監管體系，基金的征繳、支付、管理和運營環節比較規范，檢查起來有相對明確的法規和政策依據。這次專項治理的重點是糾正基金征繳、支付和管理中存在的違規違紀問題，主要包括四個方面：
一是檢查糾正基金征繳中不依法核定社會保險繳費基數，不及時征繳社會保險費；不按規定入賬，隱瞞、轉移社會保險費收入；自行制定征繳優惠政策，造成社會保險費應收未收等問題。
二是檢查糾正社保基金支付中不嚴格執行政策，擅自擴大使用范圍；不按規定及時、足額支付社會保險待遇或管理失職，致使群眾利益得不到保障；不按規定使用或及時結算醫療保險費用，影響基金使用效益；貪污、截留、擠占、挪用社會保險基金，采取欺詐手段套取、騙取社會保險基金等問題。
三是檢查糾正基金管理中不按規定開設銀行賬戶、傳遞票據、劃轉資金和進行會計核算，個人賬戶不按規定記錄，基金不按規定歸集的問題。
四是檢查糾正不按規定儲存結余基金，不執行國家規定的社會保險基金利率政策，或違規投資造成基金損失；歷史遺留的擠占挪用基金問題一直得不到解決，基金安全缺乏保障等問題。
通過專項治理，要盡最大努力解決好基金監管中存在的各種新、老問題，達到強化基金征繳，確保應收盡收；方便參保群眾領取，防止欺詐騙保；規范內部管理，嚴禁擠占挪用；投資運營安全，實現保值增值；加強監督檢查，做到監管有力的目標。
（三）統籌安排專項治理各階段工作。由于社保基金規模大、涉及部門多、管理環節多，情況復雜，為了防止專項治理流于形式，確保工作實效，按照國家、省統一布署，這項工作從2008年8月開始，2009年底結束。我市具體工作的開展分為四個階段：
第一階段：部署啟動階段。從今年8月份開始，建立領導和工作機制，制定工作方案，召開會議部署等。
第二階段：自查自糾階段。今年9月開始到明年3月底結束。各經辦機構、各縣（區）要按照確定的工作范圍和內容，組織涉及社會保險基金經辦和管理的部門開展自查。一是對以前檢查、審計發現的問題分類梳理，根據發生時間、性質和責任提出處理意見，采取經濟的、行政的、法律的手段，堅決予以糾正。二是認真排查新的問題，對社保基金經辦與管理的重點業務、重要部門和主要環節認真進行檢查，摸清風險點、關鍵部位的現狀與存在問題，能糾正的要盡快糾正；立即糾正確有困難的要制定整改計劃，限期整改。對貪污、截留、擠占、挪用、騙取社會保險基金的嚴重違紀違法案件，要堅決依法查處，觸犯刑律的，移送司法機關處理。三是針對各種基金管理使用發現的違規問題，完善社會保險基金管理監督政策，健全基金經辦管理機構內部控制制度。市領導小組將對自查自糾階段工作進行檢查，隨時掌握情況，加強工作指導。
第三階段：檢查驗收階段。從明年4月開始到6月底結束，抽查的重點主要是自查自糾是否認真，存在的問題是否糾正，基金風險隱患是否進行了排查和防范，規章制度和內部管理是否得到完善，對維護基金安全、保障基金安全的長效機制是否建立等情況。
第四階段：總結報告階段。從明年7月開始到年底前結束，各縣（區）領導小組對專項治理工作要進行認真總結，2009年8月底前向市領導小組提交有情況、有分析、有建議的專題報告。
三、加強領導，狠抓落實，確保專項治理取得實效
（一）要加強對專項治理工作的領導。開展社保基金專項治理，加強基金監管，是落實國家和省政府要求，構建和諧社會的重要任務。各縣區和有關部門要充分認識這項工作的重要性，切實加強組織領導；各專項治理領導小組要發揮協調作用，結合本地實際，明確工作任務、目標要求、責任分工和落實措施，按照各階段的工作任務和要求，認真做好組織協調和檢查指導工作；各成員單位要切實承擔起相關責任，加強溝通協商，相互支持配合，按照職責和分工，落實好本部門承擔的任務，保證專項治理工作順利進行。
（二）要嚴肅查處糾正違規違紀問題。查處糾正違規違紀問題，是維護基金監管法規政策的嚴肅性，確保基金安全運行的重要手段。在專項治理中要重視舉報工作，梳理檢查中發現的案件線索，要堅持原則，按規定辦理。要嚴肅糾正和查處在基金征繳、支付、管理和運營中、違規操作，造成基金重大損失的行為；糾正和查處、循私舞弊，貪污、截留、擠占、挪用和騙取、套取基金的行為。要對基金案件的高發部位和環節進行認真查找，剖析發生的原因、特點和規律，舉一反三，吸取教訓，強化管理，堵塞漏洞；要利用典型案件開展警示教育，引導基金經辦管理人員增強法律觀念和紀律意識，認真履行職責，嚴格依法辦事，確保基金監管法規政策貫徹落實。
（三）要探索防范基金風險的長效機制。結合專項治理，要認真查找社保基金制度上、管理上的突出問題和薄弱環節，進一步完善監管法規政策，健全內部控制制度，特別是要健全和完善基金監管民主決策機制，規范基金撥付、使用、運營的民主決策程序，堅持重大問題由集體研究決定，防止個人專斷，暗箱操作；要建立和規范基金運行程序，依照基金法規政策細化經辦流程，形成征繳、支付、管理、運營各環節、各崗位相互監督制約的機制；要建立基金安全責任制度，并列入黨風廉政建設責任制范圍，作為評價領導班子和領導干部工作業績的重要內容，堅持定期檢查和考核；要建立基金經辦管理人員交流制度，對長期在同一關鍵崗位上工作的干部定期輪崗交流，不適合從事基金經辦和管理工作的要堅決調離，建設一支過硬的隊伍。
在建立社會主義和諧社會發展歷程中，我個人認為，機構編制人要當好“五員”，為變革發展不變供應堅實的體系體例機制保證。
一、要當好宣傳員
機構編制人要勤勞學習黨的方針政策和機構編制的司法律例，并將其貫穿工作的全進程。首先機構編制部分要將政策執行到位，尤其是指導干部，要帶頭執行政策；其次是做好社會各界的宣傳工作，讓廣大群眾自覺貫徹執行政策。
二、要當好調研員
要緊緊圍繞人民群眾最關懷、最直接、最實際的好處問題，在推進勞動就業、社會保證、收入分派、公共教育、醫療衛生、食物安全、安全生產、社會治安等重點領域和關鍵環節的變革，推進有關部分更具體地實行好社會治理和公共服務本能機能，進一步深化行政治理體系體例和機構變革等嚴重問題上深化開展查詢研討，并提出有價值的對策建議，供指導決定計劃參考。
三、要當好協調員
機構編制人要增強與組織、人事、財務、勞動和社會保證等相關部分之間的共同、溝通與協調，這既是健全和完善機構編制治理配套協調約束機制的實際需求，也是梗塞機關事業單位編制、人事治理破綻，避免超編、混編、亂進人等問題發生的主要手段。要以《機構編制治理證》為法定憑證，機構編制治理與人員分配相結合，機構編制治理與工資審批相結合，機構編制治理與財務預算治理相結合。
四、要當好監督員
當前，在機構編制治理工作中，存在嚴厲節制總量與人才缺少的矛盾。這一矛盾在新情勢下將進一步展現，這就要求機構編制人必需以科學發展觀為指導，創新治理形式，不時提高治理的科學化、規范化、法制化程度。一要前期介入。凡觸及人員進編、工作本能機能調整等事項，機構編制部分要進行前期調研，參加方案制定，如許有利于給指導供應歷史的狀況和當前存在的問題，然后為指導科學決定計劃供應參考。二要事中參加。機構編制實名制治理，是機構編制治理機關執行機構編制司法律例，落實黨和國家機構編制治理方針和政策，對所批機構編制完成全程治理的有用方法，是執行機構編制事中參加的主要環節。三要過后監督與常常性檢查。長期以來，機構編制治理存在著重審批、輕監管，重機構設置的優化、人員編制的精簡和縣政府本能機能的改變，而疏忽了對機構編制執行狀況的有用監督，嚴厲制約了機構編制治理全體效能的發揚。要堅持強有力的監督治理機制，設立“12310”監督告發德律風，組織常常性的檢查監督，推進機構編制工作更好地為經濟社會發展服務。
五、要當好評判員
打造“陽光縣政府”，執行依法行政，機構編制人要領先成為處事公道、做事公開、為人公平的榜樣。年3月份以來，我縣領先試行機構編制公示準則。兩年來，共處理機構編制營業1600余例，執行公示1380余例，占處理量的86%；受理告發信息280余條，作廢參加資歷和停辦手續89人，加強了機構編制工作的通明度，堅持了編制部分的新形象。一要堅持公道公平做事。公示的目標是讓機構編制工作處于陽光之下、群眾監督之中。為此，我們在試行機構編制公示準則的還，堅持和完善了機構編制統一指導、專題申報、部分聯動、“雙簽”“雙章”、申報立案等一系列與之相配套的治理準則，使我們的工作有章可循，有規可依，對處理的事項不怕監督。二要堅持按工作流程做事。為了使公示準則不流于方式，不走過場，我們堅持和完善了包括公示范圍、方法、時間、內容及告發受理查處等一系列公示工作流程。明確了凡觸及機構編制政策和嚴重機構編制事項，必需面向社會公示，應考新進工作人員必需全程進行公示，單位異開工作人員必需在用人單位公示。公示時間規定為7天，告發受理查處由編制、人事、紀委一起負責。
關鍵詞：教育治理；多元協商；教育問責
G622.3
一、教育制定政策科學化
政策制定的科學化，主要涵蓋以下三方面內容：前期資料準備的科學化、政策制定過程中的科學化和后期政策實施的科學化反饋。
1.前期資料準備的科學化。在政策制定之前，首先需要大規模的資料收集。資料收集的關鍵在于準確性、及時性和可靠性。
2.政策制定過程中的科學化。在政策制定過程中，同樣需要滿足科學化的要求。首先，在確定擬解決的教育問題的基礎上，要悉心聽取該領域的教育專家的觀點，成立專門的教育咨詢委員會并召開系列的咨詢會議進行深入交流。其次，要充分利用網絡系統和新聞媒體等高新技術手段，廣泛聽取群眾的意見，切實滿足群眾的教育需求，從而提高群眾對教育政策的滿意度。再次，可以考慮選定個別地區進行教育試點，對教育政策實施過程中出現的問題進行及時反饋，從而保證教育政策的充分落實，并以此來完善教育政策。
3.后期政策實施的科學化反饋。在教育政策實施的過程中，尤其需要注意及時反饋，發現問題解決問題，并對教育政策及其補充機制進行相應的完善。
二、構建多元協商機制
構建多元協商機制，是我國教育治理的關鍵。教育領域的諸多沖突和矛盾，主要碓從誚逃效率和教育公平的博弈。例如，近年來的升學問題越來越熱，由擇校引發的矛盾屢見不鮮。其根本原因是教育優質資源稀缺和人們對優質教育的需求之間的矛盾，最終體現為民眾對教育公平的追求。
教育效率和教育公平是教育領域里的一對突出矛盾。為追求教育效率，市場化是一項比較好的選擇；為追求教育公平，政府提供教育時一種比較好的方式。那既追求教育效率又追求教育公平，該如何去平衡政府和市場的關系呢？這就涉及到教育產品的準公共品性質。一般來講，公共物品或服務由政府提供，以保證其公平，例如國防等；私人物品或服務由市場提供，以保證其效率。而教育作為一項準公共物品，需要政府和市場兩方面的協調。市場和國家都是一種空間的表象和結構模式，彼此之間并不是對立或者一方取代另一方的關系，而是需要相互平衡。那如何平衡政府和市場的關系，就涉及到了政府和市場之外的第三方組織的參與。通過政府、市場和公民社會的共同參與和協商，緩解教育效率和教育公平之間的矛盾，實現整體利益的最大化，正是我國教育治理的關鍵。
在構建多元協商機制時，需要注重厘清政府和市場的權力界限、促進多元主體的參與和政府做好掌舵者和劃槳者的雙重角色。
三、完善教育評估和問責制
教育治理的過程，不僅僅包括前期的治理工作，更需要對后期的成效進行檢驗，從而對 治理工作進行反饋和進一步的修正，形成良性的閉合循環。對于后期的檢驗和反饋工作，主 要涉及到兩反面，分別是教育評估體系和問責制。
1.教育評估體系
長期以來，我國政府集管辦評于一身，難以保證教育評價的客觀性和公正性，更不利于對教育成效進行反饋和調節。因此，我國教育治理必須形成一套獨立的、完善的教育評估體系，對教育的質量和教育治理的水平進行監測。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》中明確指出，要“促進管辦評分離”。這就需要一個新的組織來承擔教育 評估的任務，而這個組織最好就是獨立于政府和市場之外的第三方組織。教育評估體系的創
建和完善，可以借鑒國際上比較具有影響力的教育評估組織及其使用的測評系統。這里比較 典型的是 2000 年開始的由經合組織進行的國際學生成績評估項目，簡稱 PISA。僅有政策決策機制和協商機制是不完整的，教育評估體系的監測與反饋作用，成功地將整個流程連接成一個循環。擁有一套完善的教育評估體系，可以努力實現教育政策在實施過程中的最小偏差和失誤，從而在操作層面保證了教育政策的科學化。
2.問責制
問責制主要是指行政問責制，即對行政主體進行責任追究，其中包括因為違法行為或不履行法律義務造成的不利法律后果以及不作為或不完全作為引起的不利后果。也就是說，只要工作職責沒有完全履行就需要進行問責，而不是不利后果的程度一定要達到損害事實的發生。問責制首先需要明確各方所扮演的角色和承擔的責任，包括各教育行政部門、學校領導、學校中層管理人員、教師和學生等多方人員。尤其需要注意的是，學生對自己的學習行為也需要負責。其次，問責制的實施可以強化各方群體的相互監督。問責制不僅僅是上級對下級的問責，也包括同級之間、下級對上級的問責。此外，學生家長、社會人員等外部群體也可以對教育領域內部的人員進行問責，增加教育管理的透明度和外部人員的知情權，從而更好地實現多方參與和協調。
參考文獻：
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一、總體要求
堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨的四中全會、省委十一屆七次全會和市委七屆八次全會精神，緊緊圍繞堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，牢牢把握共建共治共享的社會治理制度總要求，以解決縣域內影響國家安全、社會安定、人民安寧的突出問題為突破口，以增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感為落腳點，健全完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與法治保障、科技支持的社會治理體系。
在全面推進市域社會治理現代化工作中，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，發揮法治的引領和規范作用，增強推動高質量發展的能力，依法規劃、建設和管理城市，確保我縣城市公共環境和基礎設施不斷完善，公共服務和管理水平持續提升。
二、基本原則
一是堅持黨建引領。以提升黨員隊伍素質為中心，開創“城市守護者”黨建品牌，深入推進城市精細化管理，以黨建引領市域社會治理，整合各方資源公平公正、務實高效進行城市管理。
二是堅持以人為本。圍繞提高城市發展質量，優化干凈整潔平安有序城市環境，聚焦全面小康城市品質，科學合理規劃，突出時代、地域和民族特色的原則，牢固樹立為人民管理城市的理念。
三是堅持依法治理。堅持依法規范、執法為民，堅持行政執法公示制度、執法過程全記錄制度、重大執法決定法制審核制度。嚴格規范公正文明執法，明確城市管理和執法職責邊界，制定權力清單，落實執法責任。
四是堅持科學管理。明確城市管理執法的領域，具體實施范圍，增強城市管理的科學性、系統性和協調性，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規行為。
五是堅持創新發展。整合城市管理資源，優化管理流程，逐步推行城市管理數字化的原則，加強政策措施的配套銜接，強化部門聯動配合，以網格化管理、社會化服務為方向，有序推進相關工作。
六是堅持社會共治。制定相關公共政策和管理服務政策，加強公眾監督，公開辦事內容、程序、制度，主動接受群眾監督；堅持開展城鎮居民衛生意識教育、環境意識教育和文明意識教育，提高廣大居民整體素質。
七是堅持科技創新。為城市治理和決策提供支持，加快推動云、網、端等數字基礎科技方式，推進現代信息技術與城市治理、民生服務深度融合結合，提升市域社會治理的科學化、精細化、智能化水平。
三、總體目標
推動城市管理的數字化、精細化和智慧化，加快推進市域社會治理現代化，城市管理具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，有效的將風險隱患化解在萌芽、解決在基層，在城市管理方面實現社會治理現代化。
通過全市上下齊心協力，到2022年，基本實現市域社會治理理念、目標、布局、體制、方式、政策、能力現代化。頓利通過中央、省委審核驗收，獲得“全國市域社會治理現代化試點城市”稱號。
四、工作任務
創建試點城市工作任務包括“共性、區域特色、特色和負面清單”四個方面，其中，城建中心共涉及共性工作任務中3個板塊、8項重點任務、15項分解任務、23項基本要求：
1.治理體制現代化板塊：4項重點任務、6項分解任務、16項基本要求。
2.工作布局現代化板塊：2項重點任務、3項分解任務、3項基本要求。
3.治理方式現代化板塊：2項重點任務、3項分解任務、4項基本要求。
五、實施步驟
創建試點城市歷時三年時間(2020年—2022年)，城市建設服務中心按照上級工作部署，積極開展工作，確保創建市域社會治理現代化試點城市工作有序開展。
（一）城市建設服務中心按照《市創建全國首批市域治理現代化試點城市縣實施方案》要求，成立市域社會治理現代化工作小組。
（二）是根據《市創建全國首批市域社會治理現代化試點城市縣任務分解表》，結合本單位工作職能和特點對實施范圍明確的工作事項進行全面的梳理，圍繞分解目標任務、加強組織領導、完善工作流程。
（三）是按照落實各項工作措施，全面實施創建，明確責任人和完成時限，切實加強組織領導，組建相應機構或專班，制訂工作方案、政策意見和相關配套措施，為全面創建試點城市提供助力。
（四）是嚴把工作進程，實時掌握工作進展情況，按照任務分解階段制定的落實措施和思路，全面實施創建，針對創建遇到的問題開展專項調研，遇到難以解決問題要向領導小組辦公室及時反映，報領導小組研究解決。
（五）積極配合上級創建試點城市考核辦法、工作月調度季通報等制度，根據時間節點形成匯報材料，進行工作匯報；根據上級部門督查檢查意見，針對問題和不足及時整改，確保全面完成工作任務。
（六）要根據中央、省委和市委政法委驗收辦法、評分細則等文件要求，對各項任務完成情況進行全面查漏補缺，就創建試點城市完成情況進行總結、自我考評、材料歸檔，向領導小組辦公室匯報自評得分情況，全面做好迎檢準備。
六、保障措施
關鍵詞：積極老齡化;老年貧困;老年能力貧困治理;創新建議
中圖分類號：C913.6文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2016）01-0132-006
黨的十報告明確提出，要積極應對我國人口老齡化問題。2014年7月全國老齡辦、民政部、教育部和等部委在《關于培育和踐行社會主義核心價值觀加強老齡宣傳教育工作的通知》中強調，要加強有關的宣傳教育，進一步提升全民人口老齡化意識，全面實施積極應對人口老齡化戰略。積極老齡化1999年提出，2002年世界衛生組織在聯合國第二屆老齡大會上提交了《積極老齡化――政策框架》報告，大會通過老齡化《馬德里政治宣言》和《馬德里老齡問題國際行動計劃》兩個重要文件，將“積極老齡化”正式確立為全球應對老齡化問題的基本策略。2004年國際勞工大會的《人力資源開發：教育、培訓和終身學習》和歐盟《2012積極老齡化指數》報告等使積極老齡化的推進路徑更加具體和清晰。
關于積極老齡化的內涵，人們有其不同的理解，《1999年亞洲及太平洋地區老齡問題澳門行動計劃》強調，為迎接一個逐步老齡化的社會，應認真努力摒棄對老年人的消極看法，要大力發揮老年人在家庭和社會中的積極貢獻。各級政府應將這些貢獻，視其為一種國家資源。我國香港地區在積極老齡化的政策框架中，促進老人的參與已被作為基本政策內容，包含有退休后再就業、學習及志愿服務等形式。[1]實現老人經濟社會參與是一項系統復雜的社會工程，會遇到許多的現實困境，需要整個社會、家庭支持，尤其需要政府承擔相應的責任。[2]而在此過程中老年人自身參與能力也十分重要，這種參與能力的培育與提升在某種程度上依賴于老年人有關能力貧困的治理，而且這種貧困治理需要超出傳統的單純的收入貧困治理模式，探索出一種新型的貧困治理路徑。那么，積極老齡化應對老年貧困治理提出怎樣的政策要求、如何將積極老齡化戰略理念與貧困治理創新緊密結合并取得積極實踐效果、具體政策制度如何設計，這些推進積極老齡化中的基礎性問題目前尚未引起學者的足夠重視，本文試圖就以上這些問題作初步的探討。
一、應對老年能力貧困：
推進積極老齡化的內在要求
積極老齡化是世界衛生組織對以往“健康老齡化”、“成功老齡化”政策觀念的進一步提升與發展，主要包括健康、保障和參與三個基本維度，大體又可概括為兩個基本方面，一是要求政府與社會采取積極有效措施和行動為老年人提供有效的生存質量保障;二是強調重視老年人社會價值，促進其參與社會、經濟、文化、精神和公民事務中，為國家、社區、家庭及其本人的發展作出積極的貢獻。由上可見，如何保障和實現老人全面社會參與是推進積極老齡化戰略的關鍵內容之一。老人全面社會參與直接依賴于老人的參與能力。所以，國際積極老齡化的政策文件通常將老人參與能力作為重要的衡量指標和政策內容，在《歐盟2012積極老齡化指數》的指標構成中，老人參與能力具有突出地位，在就業、社會參與、獨立健康、安全生活以及積極老齡化能力和環境等多個指標中，許多都與老人能力有關，并明確將積極老齡化能力納入其中。[3]
關于人的能力貧困及其治理的研究始于20世紀90年代，其中印度著名學者阿瑪蒂亞?森研究引起了不少學者和國際組織的關注。他明確提出并系統論述了人的可行能力貧困及其治理問題，阿瑪蒂亞?森認為，“窮人從表面上看似缺乏稀缺性和競爭性的資產以改變生活的處境，而實質上缺少的是對這些資產的控制權和談判能力，窮人的組織能力和干預資產的能力才是至關重要的”[4]，“貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得某些最低限度需要的能力問題。”[5]他將這種能力稱為可行能力即實質自由，一個人可選擇的功能性活動。如果存在一些因素影響這種功能活動的實現，又不能通過實際的措施免于這些因素的影響，即可視為可行能力的貧困，“貧困可視為達到某種最低可接受的目標水平的能力的缺失，與這種分析相關的最低可接受的目標水平包括基本的物質需求和更復雜的社會性需求。”[7]以老人社會參與能力作為分析基點，結合老人生存和需求特點的積極老齡化的內在要求，本文認為，老人能力貧困是致使老人難以實現社會參與的貧困因素的集合體，主要包括：（1）作為參與能力物質基礎的收入貧困。適當的收入是實現老年人社會積極參與重要保證。馬克思早就指出，只有滿足基本的吃、喝、住、穿等基本需求時才能從事其他社會活動，“當人們還不能使自己的吃喝住穿在質上和量方面得到充分供應的時候，人們就根本不能獲得解放。”[8]所以缺乏基本的物質生活條件是老年人參與各種社會活動能力貧困的物質表現。（2）作為參與能力精神基礎的觀念貧困。積極老齡化要求老人具有積極參與觀念，由被動的福利的被動接受者變為主動參與者和福利的創造者，但傳統上老人年齡、體力及精神等因素很容易作為被救助和照顧者的對象，容易使老人缺乏積極參與觀念，形成觀念貧困，進而導致參與能力貧困。（3）作為參與能力實現條件的機會貧困。通常來看，隨著年齡增加，人們對社會參與機會會相應的減少，甚至存在對老人的歧視，從而使老人出現機會貧困狀態，也直接制約著老人參與能力的發展。（4）作為參與能力及提升條件的知識貧困。因為老人作為社會參與的主體，需要掌握一定的參與知識和技能。如果缺乏相關的參與知識，就容易形成知識貧困，進而導致參與能力的貧困。（5）作為參與能力身體條件的健康貧困。因為老人不斷參與社會、經濟、文化等活動應當具有一定的身體條件，“老人的心理和社會功能如何在很大程度上取決于身體健康狀況。”[9]如果缺乏基本的健康，就是健康貧困狀態，也是老人社會參與能力貧困的重要原因和外在表現。
要推進實施積極老齡化戰略，就必須采取切實有效的措施消除以上形成老人參與能力貧困的五種基本因素。換言之，只有以上貧困得到切實的緩解或消除，老年人的參與能力貧困才能得到根本的改善，積極老齡化才能得以有效的實現。國際積極老齡化政策觀念充分體現了上述政策思路，如2002年的積極老齡化《馬德里政治宣言》指出，要通過新的老年教育計劃增強老年人的參與能力和機會，使老人繼續有機會參與教育和培訓方案，不斷學習新的知識和技能。《馬德里老齡問題國際行動計劃》也強調，通過終生學習的機會，為老年人整個一生和晚年的個人發展、自我實現和幸福提供各種機會，并專門闡述了老年人在獲取知識、教育和培訓機會的必要性與政策建議，其基本目的就是提升老人的參與能力。
二、我國老年貧困治理的缺失：
積極老齡化視野的反思
截至2014年底，我國60歲以上老年人口已經達到2.12億，占總人口的15.5%，據預測，本世紀中葉老年人口數量將達到峰值，超過4億。[10]針對我國快速老齡化和同時存在相當一部分老年人的貧困問題，中國政府已采取了一定的治理措施，在扶貧開發和社會救助中解決了大量的貧困老人問題。此外針對單獨的老人進行幫扶，并取得了一定的積極成效，但從推進積極老齡化戰略所要求老人貧困治理的角度和目標看，還存在以下缺失：
第一，治理理念及目標的缺失。長期以來，我國老人貧困治理基本局限于對收入貧困的治理，未能形成體現積極老齡化理念和需要、符合老人自身特點的老人能力貧困治理理念及目標體系。事實上，我國目前不少貧困老人尤其是農村老人不僅存在著收入貧困，還存在其他非物質性貧困。例如，甘肅的一項調查顯示，農村老人經濟貧困率為54.5%，健康貧困率為42.1%，心理貧困率為12.9%。[11]這些都直接影響老人的社會參與能力。此外，農村老人普遍存在知識水平不高與知識缺失問題，阿瑪蒂亞?森（1996）分析提出，缺乏知識是人們收入、能力、權利及健康等多種貧困的根源，消除知識貧困對治理其他貧困具有根本性意義。但如何通過老人知識貧困治理來提升貧困老人的可行能力，我國尚缺乏相應的政策及目標。在國外已有將老年教育與有效消除老年知識貧困有機結合進而消除老人參與能力貧困的實踐，例如，日本文部省官員岡本薰（2004）提出，經過較長的時間，目前的日本終身學習已引入了有助于發展人的態度和知識技能、改進生活質量和促進自我完善的理念，而非單純的娛樂活動。[12]目前我國老人教育仍然以娛樂活動為基本理念與目標，大多未能與老年人能力貧困的治理有機結合。
第二，治理主體結構缺失。老年人能力貧困治理是一項系統工程，需要多種主體參與，除了政府與社會家庭積極支持外，其中貧困老人自身也應作為重要參與主體，以此發現他們的優勢和挖掘他們的潛力。阿瑪蒂亞?森提出，“發展的目標和手段要求把自由的視角放在舞臺的中心。按這種視角，必須把人們看作是要主動參與――在他們有機會時――他們自身前途的塑造的，而不只是被動接受某些精心設計的發展計劃的成果。國家和社會在加強和保障人們的可行能力方面具有廣泛重要的作用。這是一種支持性的作用，而不是提供制成品的作用。”[6]43老人能力貧困治理中需要消除老人消極被動觀念，確立其主體地位，促進老人能夠通過自身的努力擺脫基本貧困狀態，這是目前我國老人貧困治理中比較缺失的。具體體現在忽視老人反貧困中自身意義，忽視老年人存在較大差別，將他們置于消極被幫助的地位;整個社會尚未形成有利于消除老人確立主體地位的社會環境，如對老人的社會歧視。相關調查顯示，有67.86%的招聘崗位對年齡進行了明確限制，老人工作途徑仍以企業返聘為主，但這一渠道主要是針對有技能經驗的老年“精英”。[13]這也進而影響了廣大普通老人自身的主體意識的形成。老年社會暫時退出容易在心理和精神上產生一定負面影響，帶來觀念的變化，尤其是帶來自主性的缺失。目前，我國老齡政策立法總體上有將老人置于客體地位的傾向，在一定程度上也強化了這一觀念。
第三，制度保障體系的缺失。目前我國有關保障和促進老年社會參與的政策立法十分有限，具體的制度體制更為缺乏。以直接有益于老年知識貧困治理的老年教育制度為例，我國關于老年教育的法制建設雖然取得了一定成效，但與國外已有的以老年教育為基本內容的《終身教育法》或專門的老年教育法相比，我國老年教育的法制建設還存在不少明顯的缺陷，突出問題是缺乏正式和專門的立法，老年教育的內容分散在不同制度規定中，很多制度不具有法律效力。天津、徐州等地制定地方性老人教育專門制度的做法，值得肯定，但還存在著制度不完整、內容規定簡單、權威性不足、缺乏有效保障措施等問題。
本文認為形成上述情況的原因主要有三個方面，第一，理論研究的缺陷。長期以來，我國學者對于老人收入貧困進行了較多研究，但對于老人非物質貧困研究十分少見，對于消除老年能力貧困的研究更為稀缺，未能形成對貧困老人能力貧困治理服務的系統理論支持，近年來學者已開始關注和研究老人知識貧困問題，如周良姣以浙江桐廬縣農村為例認為，農村老年人存在文化基礎、新勞動技能、政策法律等多種知識的缺乏，造成其不能適應社會發展需要、難以通過新的技能增加收入、形成精神貧困和難以維護自身權益等多種不利后果。[14]但總體看，目前我國對貧困老人社會參與能力形成機理、基本表現形式、貧困程度的量度及政策基本架構等問題都尚無清晰和系統的認識。第二，現實實踐的困境。在現實實踐中存在著對人的能力貧困及其相關致貧因素難以具體把握等問題，也由此帶來了政策實踐困境，正如英國學者薩比娜?阿爾基爾在《貧困的缺失維度》一書中所分析指出的，貧困的缺失維度是因為缺乏高質量的國際可比的數據而沒有被多維度貧困度量所涵蓋的那些方面。這些維度具有明顯的內在性價值，并且對于促進那些已經被涵蓋的維度具有重要的工具性價值，忽視它們很可能會阻礙或減緩其他方面貧困的消除。其五個維度包括就業、主體性和賦權、人類安全、體面出門的能力，以及心理和主觀幸福感。[15]Ⅲ而這些維度都與積極老齡化社會參與有著十分密切的聯系。第三，相關政策制度理念的影響。目前我國有關老人的政策立法比較傾向于為老人，尤其是貧困老人提供現實保護，特別注重經濟支持和幫扶，對發揮老人主體作用及消除能力貧困等方面涉及較少，雖然也提出了“老有所為”，但往往缺乏具體的制度保障，難以得到普遍有效地實踐。
三、治理能力貧困：
推進積極老齡化的老年貧困治理路徑
1.將能力貧困治理作為老年貧困治理的基本理念和目標
相對于單純增加貧困者收入的傳統貧困治理模式，將能力貧困治理納入貧困治理目標是貧困治理一種深化和提升，這意味著除了增加貧困者收入以維持其生存外，更要注重人的多種需求和人的發展理念，注重貧困治理方式的綜合性，將滿足貧困者的物質需要和教育、機會、權利、精神、能力提升等非物質需要有機結合，既關注目前效果又注重長遠效應，彰顯貧困治理的新理念、新方法和新機制。
我國通過綜合性治理措施，提升了貧困者治理能力，如以科技教育扶持提升農民脫貧致富，山東聊城市東昌府區促進農民通過技改將種養、企業生產、傳統藝術相結合提升致富能力。[16]赤峰市松山區大廟鎮結合當地的實際，積極開展適應各類村民要求的科普活動，提升農民科技致富能力。[17]上述措施也包括了農村的貧困老人，但還缺乏專門針對貧困老人的政策措施。在制定老人社會政策過程中，明確引入老人能力貧困治理理念和目標，并以此為基礎制定更具體的政策措施，如制定我國《老人社會服務法》或《終身教育法》，都可將上述理念與目標引入其中。
2.將貧困老人置于貧困治理主體性地位
將貧困老人置于貧困治理主體性地位，意味著讓貧困老人在貧困治理中發揮自覺、自主、能動和積極參與作用，這與積極老齡化觀念是完全一致的。注重發揮貧困者主體作用，在我國最近的反貧困政策中已有了一定體現，《中國農村扶貧開發綱要（2011―2020年） 》強調，要充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富。關于貧困老人貧困治理的主體性建設問題，我國學者也進行了相關性探討，如有學者建議，老人教育中引入世界衛生組織“積極老齡化”觀念，通過教育發揮其促進老人參與發展功能，轉變目前老年教育過于注重娛樂休閑的現象。[18]也有學者提出，老年知識教育應包括對老人有益的各種知識教育，除興趣活動知識外，還包括老年生理、心理、智力文化等知識，老年教育的目的在于使老年人在社會和生活實踐中獲得生存和發展的能力。[19]這些建議對于確立貧困老人的貧困治理主體性地位具有一定的積極意義，但仍然存在將老人置于被動地位情況。本文更傾向于將老人主體性建設視為一個綜合的賦權過程，即作出有效選擇的能力，然后將這種選擇轉化為合宜的新的和滿意的結果。[15]34這種賦權就需要政府、社會以及老人個人共同承擔起相應責任，其中包含從觀念轉變、策略實施、效果評估到制度保障的整體努力過程，以保證能夠取得滿意的效果。
3.以公平為基本原則，構建老年能力貧困治理制度體系
公平與制度有著密切聯系，因為公平“要在這些制度中掌管權利和義務的分派，決定社會生活中利益和負擔的適當分配”[20]。貧困治理作為一種利益再分配過程，必須有公正的制度保障發揮引導福利供給的行為，規范福利資源的再分配，消除社會排斥三方面作用。黨的十報告明確提出，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。這對于老年能力貧困治理制度的建設同樣具有重要意義。如何將公平原則運用于具體建設中，西方學者進行了較多的探討，如約翰?羅爾斯提出了形式與實質正義的概念，前者指無偏見地實施公開的規則，后者指分配權利和義務的原則是“差別原則”或“不平等分配原則”。這種分配是對平等分配的一種補充或矯正，是用不平等的方法調整不平等的社會關系。阿馬蒂亞?森基于對反貧困實踐現實問題的深入思考，提出了對公正的關注和研究應由關注整體福利公正到注重個體福利公正。“我們并不只關注‘總量’，而且也關注幸福的不平等程度。”[6]52-53還必須提出一個與人際差異相適應的理論來解釋平等問題。這種認識對于我國老年能力貧困治理制度構建具有一定的借鑒意義。本文認為，我國在相關制度建設過程中應體現兩方面的公平原則，一是形式公平原則，使農村老人與城市老人享有同樣的福利資源。農村是貧困老人較為集中的地區，他們也是享受能力貧困治理資源、福利資源相對較少的地區，需要通過體現形式公平原則的老人福利制度改變這種狀態。改革開放以來，尤其是進入新世紀以后，我國城鄉關系一直處于創新之中，基本目標是消除城鄉福利差別。黨的十六大提出了“統籌城鄉經濟社會”，十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快現代化的重大戰略”。黨的十進一步提出了“推動城鄉發展一體化”，使城市資源有效地運用農村貧困老人教育、就業、健康等社會服務中。二是實質公平，以包容性制度推進老人貧困治理策略。目前以包容性制度治理貧困的策略在印度、孟加拉國、巴西、越南、馬來西亞等國正在進行積極地探索和實踐，但他們主要集中在以企業為主體的經濟和技術創新以使底層的貧困者受惠，包括技術援助和政府補助、投資窮人受惠的創新活動及政府采購產品與科技服務。[21]我國應強調包容內容的綜合性和內在統一性、制度機制保障性及貧困者的主體性，反映社會主義包容性的制度特質。
4.建立健全老人能力貧困治理的具體制度機制
第一，建立健全專門資金支持制度。在我國城鄉反貧困中，政府財政資金的扶貧投入主要是采取專項資金和專款專用的方式，通常能夠取得較好的效果。對此方式國外也比較重視，2000年印度就成立了國家創新基金會，為農民、工匠、技師等民間人群創新提供專門的資金服務，我國在支持老人服務方面已進行了專項資金的嘗試，2013年民政部及財政部聯合下發《關于做好2013年度中央專項彩票公益金支持農村幸福院項目管理工作的通知》下發資金10億元，支持3.33萬個農村幸福院項目建設。有學者建議，“聯合設立以財政資金為引導、廣泛吸收社會資金進入、專業基金管理機構管理、市場化機制運營的老年文化創業扶持基金”[22]。本文同意這種看法，建議老人創業扶持基金設立范圍更廣泛一些，特別是要結合老人本身及當地地方性特色和優勢，從而取得更理想的效果。建議政府與民間組織設立用于老人能力貧困治理有關的專項資金，特別是教育、健康、參與能力培訓等基金。
第二，建立健全專門教育支持制度。通過老年教育消除老年人知識貧困，對于老人經濟社會參與能力貧困的治理具有重要意義。20世紀60年代，法國成人教育家保爾?朗格朗（P.Lenggrand）提出應通過終身教育提升老年人知識水平，得到聯合國教科文組織的首肯。1970年他的《終身教育引論》一書集中闡述了其思想理念，此后老年教育研究不斷推進。為有效發揮老年教育在治理老人能力貧困中的作用，建議以科學度量老年能力貧困為起點，把握其教育需求，進行針對性地設計教育模式，建立包括基礎文化、實用技術、健康、政策等知識教育內容的制度保障體系，并通過積極有效地培育和提升他們的知識吸收能力、交流能力及運用能力，進而轉化為實際的社會參與能力。
第三，建立健全專業老年能力貧困治理人才支持制度。城鄉尤其是農村貧困地區，通常普遍存在老年服務專門人才缺乏的問題，特別專門老年教育人才支持。建議建立健全更為靈活的老年服務人才管理機制，打通人才流動、使用、發揮作用中的體制機制障礙，使相關人才能夠在老年教育培訓、老年社區教育、新價值觀培育、知識技能掌握、就業信息交流等多種老年能力貧困治理目標中發揮積極作用，特別要注重多種形式的激勵制度，鼓勵相關人才深入農村進行農村老年能力貧困治理的綜合性和持續性的幫扶活動。
第四，建立健全社會資源整合制度。老年能力貧困治理需要多種社會資源的參與，所以應積極探索建立健全老人貧困治理服務資源的整合制度，使更多社會資源發揮獨特的優勢。借鑒國外做法，完善政府購買服務制度，通過購買專業社會工作服務介入老年精神救助。精神救助有利于受助者避免心理問題或心理疾病的發生、發展，恢復心理健康、塑造健全人格，重樹社會支持網絡的一切行動。[23]這對于貧困老人主體意識確立，提升老人社會參與能力具有直接意義。2014年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》公布了《政府購買服務管理辦法（暫行） 》，其中基本公共服務內容中的公共教育、勞動就業、人才服務、社會救助、養老服務都與貧困治理服務具有一定關系，但還需要盡快形成正式立法制度，在我國推進積極老齡化戰略目標下強化和充實與老人能力貧困治理相關的服務內容。
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關鍵詞：企業財務管理變革財務管理實踐 變革趨勢
1 企業社會責任變化對現代企業財務管理變革的影響
利益相關者理論把企業社會責任納入其研究的視野，不僅使企業社會責任的研究有了更科學的理論基礎，而且也使自身的發展有了更加堅實的微觀基礎。但歸納起來，主要有如下三種觀點:一是最廣泛的定義，即凡是能夠影響企業生產經營活動或被企業生產經營活動所影響的人或團體都是企業的利益相關者，包括股東、債權人、雇員、供應者、消費者、政府部門、相關的社會組織和社會團體、周邊的社會成員等:二是稍窄的定義，即凡是與企業有直接關系的人或團體才是企業的利益相關者.該定義排除了政府、社會組織及社會團體、社會成員等與企業沒有直接關系的利益相關者:三是最窄的定義，即只有在企業中下了“賭注”的人或團體才是企業的利益相關者。這一定義直接與主流經濟學中的“資產專用性”這一概念相聯系。用主流經濟學中的這一概念來重新表述，就是凡是在企業中投入了專用性資產的人或團體才是企業的利益相關者。本文的研究是基于第一種觀點。
2．現代企業財務管理變革趨勢探究
2.1．企業財務目標的變革
企業財務目標的導向作用使其頗受財務學界的廣泛關注，但至今未形成統一的認識，在現實生活中由于不存在萬能的市場、無瑕的制度環境以及企業的風險不是全部由股東承擔等相關前提條件，因此追求股東財富最大化就會導致企業忽視社會責任，損害其他利益相關者的利益。而按照利益相關者理論，考慮到企業社會責任，我們把企業財務目標確定為“企業價值最大化與分配公平化”。企業價值是企業未來收益的現值。企業價值最大化是指企業通過合理經營，采取最優的財務政策，在考慮資金時間價值和風險報酬的情況下，使其可持續發展，從而使其價值達到最大。它體現了各利益相關者對企業的利益要求。盡管各利益相關者對企業的利益要求有所差別，如股東期望資本增值最大化、債權人期望按時收到本息、職工期望薪金收入最大化、政府期望企業的社會貢獻或稅金最大化、公眾期望企業維護和支持社會公共利益等，但這些不同的利益要求實際上都內含于“企業價值最大化”之中，都可以在實現企業價值最大化中得到滿足。如果把企業價值比作一塊蛋糕，由各利益相關者共同分享，則當這塊蛋糕一定時，各利益相關者的利益就會此消彼長，而當這塊蛋糕增大時，各利益相關者的利益就都會有所增加。在各利益相關者的利益得到“最大化”滿足的同時，也為企業可持續發展，實現價值最大化奠定了更加堅實的基礎。但是，要使各利益相關者的利益都能夠在企業價值最大化中得以滿足，還必須做到把企業價值在各利益相關者之間加以公平的分配，使各方的利益達到和諧統一。因此，應把“企業價值分配公平化”納入企業財務目標之中。而要做到這一點，就必須建立起相應的財務治理機制。
2.2．企業財務治理機制的變革
毫無疑問，“股東至上”的財務治理機制難以保護其他利益相關者的利益。要突破這種財務治理機制，就必須在企業財務方面建立起共同治理與相機治理相結合的財務治理模式。企業財務的共同治理機制就是通過建立一套有效的制度安排使企業財權安排能夠平等地對待各利益相關者，它取決于企業所有權安排的對稱性。目前，共同治理模式已成為各國企業治理結構的現實抉擇。它應該包括哪些內容，目前學術界有不同的看法。但按照企業所有權的一般定義，可把企業財權分為財務收益權和財務控制權兩大類.企業財權安排是指如何把企業財權在產權主體之間加以分配。要維護各利益相關者的產權權益。借鑒一些國家的經驗，企業財務共同治理機制的內容主要包括:共同的財務收益分享機制。即為企業投入了專用性資產的股東、債權人、經營者和員工等利益相關者都應該從企業財務收益中獲得相應的報酬。為了使經營者和員工能夠分享企業財務收益并承擔企業風險，就必須在他們的報酬結構中設置長期風險收入這一長期激勵項目。借鑒國際經驗，對經營者的長期風險收入可以采取股票期權、虛擬股票、股票增長權和業績股份等股權激勵方式;對員工的長期風險收入可以采取具有工會性質的職工持股會等股權激勵方式。
2.2.1.共同的財務決策機制
一方面通過采取累計投票制度、表決權行使制度和股東訴訟制度等制度安排，在股東大會中建立相互制衡的議事機制，以抑制控股股東的“掏空”行為，保護中小股東及其他利益相關者的利益。另一方面通過在企業董事會中建立共同的財務決策機制來保證各利益相關者都有平等機會參與企業財務決策，其內容應該包括股東董事制度、獨立董事制度、銀行董事制度、員工董事制度、政府代表董事制度等。
2.2.2． 共同的財務監督機制
即主要通過在企業監事會中建立共同的財務監督機制來保證各利益相關者對企業財務行為實施有效監督，包括股東監事制度、銀行監事制度、員工監事制度、政府代表監事制度等內容。企業財務的相機治理機制就是在企業處于非正常經營或不履行社會責任的情況下，通過建立一套有效的制度安排使受損失的利益相關者能夠掌握企業的財務控制權，以改變既定的利益分配格局。它取決于企業所有權安排的狀態依存性。由于相機治理機制主要是對企業內部人的行為進行約束，因此企業財務相機治理機制的內容包括股東的相機治理、債權人的相機治理、職工的相機治理、客戶和供應商的相機治理等。這些相機治理的基本原理是:當企業出現銷售收入持續下降、股利持續低水平、資產負債率過高、內部人道德風險嚴重、環境污染、產品和服務質量低劣等不良情況時，某些利益相關者意識到其利益將會受到損害，就會通過相機治理機制(如破產機制、產品市場和控制權市場等)來要求重新分配企業財務控制權;當這一請求得不到滿足或效果仍不滿意時，就可以通過法律制度來獲得在財務控制權安排中的支配地位。
2.3．企業財務政策的變革
企業財務政策是指企業在特定時期為了實現一定的財務目標所采取的財務行動或所規定的行為準則。每一種財務政策都有其特定價值取向，而這種價值取向則主要取決于企業財務目標。面對企業社會責任的強烈挑戰，企業財務政策必須發生相應的變革，從服從“股東財富最大化”財務目標轉向服從“企業價值最大化與分配公平化”財務目標。其內容主要表現在兩個方面:一是要選擇比較穩健的財務政策等，如選擇比較穩健的資產結構、融資結構、債務水平、信用政策和股利政策等，以支持企業可持續發展。正如阿里•德赫斯的研究所表明，世界上幾乎所有的長壽公司都是選擇比較穩健的財務政策。二是要兼顧企業的經濟責任和社會責任。也就是說，在考慮企業經濟責任的同時要考慮企業社會責任。不能只考慮股東的利益，還要考慮企業的未來發展和債權人的權益保障;在融資政策等方面，不能只考慮融資的成本，還要考慮融資的風險以及融資對企業競爭能力的影響。如果不是這樣，企業就不可能從各利益相關者那里獲得各種專用性資產和良好經營環境，就更談不上可持續發展。2.4企業財務評價的變革.
從總體上看，絕大多數實證研究支持了企業承擔社會責任有助于提高企業經營業績，特別是在市場經濟發達、制度環境完善的國家或地區表現得更加顯著。從短期或長期上看，企業承擔社會責任雖然在短期內要付出一定的財務成本，從而導致其盈利水平的下降，但在未來可以獲得更多的社會資源和良好的經營環境，降低隱性成本(如產品質量成本、環境成本等)和顯性成本(如借款利息等)，保持可持續發展，創造出更多的利潤。從直接或間接影響上看，企業對員工、客戶、供應商、債權人等直接利益相關者承擔社會責任，可以直接提高企業經營業績;對社區、公眾、政府等間接利益相關者承擔社會責任雖然不能直接提高企業經營業績，但能夠為企業持續發展創造更好的經營環境，最終促進企業經營業績的持續增長。總之，企業承擔社會責任雖然會發生一定的財務成本，但可以通過其降低法律風險、減少浪費、改善與監管部門的關系、增強品牌美譽度、改善企業內部人際關系以提高職工工作效率、降低獲取各種資源的成本等作用，使企業經營業績穩定增長。所以，要把企業所從事的社會責任活動納入企業財務評價之中。只有這樣，才能全面地評價企業的整體價值和可持續發展潛力。否則可能導致決策失誤，造成不必要的損失。
本文通過以上分析所得出的結論是:按照利益相關者理論，企業承擔社會責任不是一種簡單的利他主義，而是一種既利己也利他的最優抉擇;面對全球性企業社會責任的強烈挑戰，企業財務管理作為企業各種利益關系的焦點必將發生相應的變革，從“股東至上”型財務管理模式轉變為“利益相關者合作”型財務管理模式。上述研究結論的意義，在理論上表現為把企業社會責任納入企業財務理論研究的視野，其理論基礎、研究重點和研究方法等方面都將會發生革命性的變化，將使企業財務理論研究跨入一個新的歷史發展階段;在實踐上表現為把企業社會責任作為企業財務管理的重要內容，企業的財務目標、財務治理、財務政策和財務評價等方面也都將會發生革命性的變化，將極大地推動企業財務管理的發展，充分發揮它在強化企業的社會責任意識，推動企業與社會的和諧發展中的重要作用。
參考文獻
