開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理的重要性，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

關(guān)鍵詞： 善治； 社會工作； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理； 基層治理創(chuàng)新

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207

“人類對善治的關(guān)注與人類文明本身一樣歷史久遠(yuǎn)”。治理理論興起于20世紀(jì)80年代末，其主要創(chuàng)始人之一羅西瑙認(rèn)為，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機(jī)構(gòu)用來管理他們共同事務(wù)的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現(xiàn)合作。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規(guī)則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。

善治是社會治理的最佳狀態(tài)與目標(biāo)追求。20世紀(jì)80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標(biāo)。對于其內(nèi)涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯(lián)合國人權(quán)高級委員會辦公室（OHCHR）認(rèn)為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現(xiàn)公民的文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會權(quán)利方面，為實現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴(yán)的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認(rèn)為，善治是治理的最高標(biāo)準(zhǔn)和理想狀態(tài)，包括“善者治理”“善于治理”和“善態(tài)治理”。

盡管人們對善治的認(rèn)識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強(qiáng)調(diào)普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權(quán)力制衡與權(quán)利保障以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應(yīng)的方式，通過建構(gòu)并使用合適的制度措施以有效應(yīng)對社會問題與矛盾。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式存在的主要問題

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理有其特殊性，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的特點。面對日益增加的復(fù)雜性需求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式變得應(yīng)接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。

1.管理人員的管控思想較嚴(yán)重，致使民眾需求得不到有效滿足

社會管理本應(yīng)管理和服務(wù)并重，管理中有服務(wù)，服務(wù)中有管理。但長期以來，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在總體工作安排上，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務(wù)，習(xí)慣于“管”“卡”“壓”等傳統(tǒng)的不夠合理的工作方式，對被服務(wù)的社會成員習(xí)慣于居高臨下、發(fā)號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習(xí)慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學(xué)調(diào)研。相當(dāng)多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，缺乏主動服務(wù)意識，習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力對社會組織及基層民眾進(jìn)行管理，無暇也無興趣關(guān)心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續(xù)發(fā)展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內(nèi)在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導(dǎo)致社會管理秩序失衡

目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標(biāo)準(zhǔn)的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以靈活應(yīng)對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現(xiàn)象時有發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態(tài)。一些社會群體的利益訴求無法正常表達(dá)，正當(dāng)合理的利益得不到有效保護(hù)。這種不均衡狀態(tài)甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的內(nèi)在設(shè)置，難以應(yīng)對急劇的社會變遷及隨之出現(xiàn)的社會矛盾

農(nóng)村基層社會矛盾頻發(fā)及社會管理效果不理想的重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)村正發(fā)生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會管理模式及其內(nèi)在設(shè)置缺乏應(yīng)有的彈性、靈活性及回應(yīng)能力，難以適應(yīng)快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風(fēng)險和沖突，甚至?xí)せ鐣?。近些年來農(nóng)村時有發(fā)生即是一種體現(xiàn)。

（三）善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的現(xiàn)實難題制約著改善民生的目標(biāo)實現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點。

1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終

善治的核心出發(fā)點是以人為本?！吧啤币馕吨鹬孛癖娨庠?，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會事務(wù)日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會管理主體多元化過程中起引導(dǎo)作用，著力推動專業(yè)化的社會服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

3.注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動性

善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動自發(fā)地參與到新的發(fā)展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時還應(yīng)借助各類社會組織激發(fā)民眾的主動參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。

4.著力保障弱勢群體的權(quán)利，增進(jìn)社會的公平公正

善治觀點認(rèn)為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權(quán)益保障成為社會公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權(quán)益，使他們在多元利益格局中獲得應(yīng)有的尊重。

社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新帶來新的契機(jī)。

二、善治視域下的社會工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新

（一）社會工作對社會管理創(chuàng)新及社會治理的協(xié)同性與契合性

社會工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢群體，旨在增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會管理，從解決社會問題擴(kuò)展到預(yù)防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。

社會工作對社會管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務(wù)，而社會工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會功能，關(guān)注如何幫助個人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)的困難和障礙。社會工作對促進(jìn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會活力、促進(jìn)社會財富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢。它不是把工作對象只看做被救濟(jì)、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調(diào)動主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質(zhì)上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會救助、社會福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實踐成效。

（二）善治視域下社會工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的功能定位

1.理念優(yōu)化

理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會工作是一個關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實于實踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念優(yōu)化的功能落到實處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實現(xiàn)公共利益最大化，社會工作是一個重要的現(xiàn)實依靠力量。

2.方法改進(jìn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評價，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無法達(dá)到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對保障以服務(wù)對象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗和方法。因此，促進(jìn)社會工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新實踐中融入社會工作的專業(yè)理念和方法，同時結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實際完善和落實政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。

3.風(fēng)險化解

社會管理舊模式創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，獲得收益的同時也要承受代價和風(fēng)險。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會風(fēng)險。當(dāng)前我國農(nóng)村正處于高風(fēng)險期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會風(fēng)險。社會工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風(fēng)險。同時，社會工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時且有針對性的應(yīng)對措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會管理風(fēng)險。

4.人才支持

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導(dǎo)性、能動性和創(chuàng)造性元素。社會工作專業(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會服務(wù)的專門人員。這一獨特的職業(yè)優(yōu)勢使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，并對相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險化解等功能實現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會工作的制度化影響力。

三、社會工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的實現(xiàn)路徑

（一）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對基層民眾需求的回應(yīng)能力

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度以民眾為中心的價值理念

善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型會打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗ζ渌A層或群體的認(rèn)知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭；另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢，提升其改善生活的主動性與能力。

2.以社會工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會矛盾的調(diào)解機(jī)制

社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購買社會工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應(yīng)用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現(xiàn)實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預(yù)防個人和社會可能出現(xiàn)的問題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動，優(yōu)化社會矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新

1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動方式，給其他利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造空間

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式運(yùn)行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵癥結(jié)。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮職能時更多采取“助人自助”“平等協(xié)商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構(gòu)建不同主體有序協(xié)作、共同參與的實踐體系，實現(xiàn)從單一依靠政府向依靠多元主體協(xié)同治理的格局轉(zhuǎn)變?；鶎诱筛鞔_多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內(nèi)的多元利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發(fā)揮“社會”的積極作用。

2.推進(jìn)基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合

基層社區(qū)是社會工作開展的重要載體，可以以社區(qū)為平臺，扶持社會工作參與到基層社區(qū)發(fā)展中，培育社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯(lián)動，使民眾需求得到更充分回應(yīng)及更全面滿足。針對當(dāng)前社區(qū)行政化嚴(yán)重的情況，可采取科學(xué)化、專業(yè)化、人性化方法開展公共事務(wù)管理，逐步理順社會工作與政府、社區(qū)、社會組織、居民之間的關(guān)系，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)的和諧互動機(jī)制。著力發(fā)展民間社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，使之成為承載政府職能轉(zhuǎn)變和專業(yè)人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關(guān)的社會組織，調(diào)動民眾參與，激勵社會組織發(fā)揮好協(xié)同創(chuàng)新功能，使基層社會的各種力量實現(xiàn)充分有效整合。

四、結(jié)束語

基層社會治理體系建設(shè)是一個循序漸進(jìn)的過程，必須在既有社會管理模式基礎(chǔ)上通過破舊立新來穩(wěn)步實現(xiàn)，不能急躁冒進(jìn)，試圖一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的舊模式偏重強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，對民眾需求缺乏響應(yīng)，對社會的自主性欠缺關(guān)注，這種模式已無法適應(yīng)新形勢的要求。由善治理念引領(lǐng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關(guān)注多元利益主體特別是弱勢群體的權(quán)益保障。正是由于這一目標(biāo)旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發(fā)揮獨特而有效的功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式通過改革創(chuàng)新不斷克服現(xiàn)實難題而趨于善治。不可否認(rèn)，我國的社會工作尚面臨提高社會認(rèn)同度和資源整合力、健全基礎(chǔ)性制度安排、推進(jìn)職業(yè)化和本土化水平、提升政策倡導(dǎo)力與反思批判功能等現(xiàn)實問題。但可以預(yù)見，隨著發(fā)展進(jìn)程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現(xiàn)。

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第2篇

一、認(rèn)清形勢，科學(xué)定位，建立社會治安防控體系長效機(jī)制

學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當(dāng)前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權(quán)?！痢两謱俚湫偷某青l(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關(guān)閉國有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質(zhì)偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計，××地區(qū)的外來流動人口超過8萬人，平均素質(zhì)偏低，相當(dāng)一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來了嚴(yán)重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護(hù)法等意識面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實際，從街道層面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會治安綜合治理長效機(jī)制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現(xiàn)基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。

二、深入實踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)

學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動、隊伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會治安綜合治理工作特點，從轄區(qū)實際情況出發(fā)，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。

（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會治安防控體系運(yùn)行機(jī)制。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會治安防控體系科學(xué)合理的運(yùn)行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹夁\(yùn)行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯(lián)動，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動；二是社區(qū)一級聯(lián)動，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹夁\(yùn)行架構(gòu)為主體，通過橫向聯(lián)動工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運(yùn)行機(jī)制。

（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運(yùn)作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊伍管理，進(jìn)行工作績效評估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實基層基礎(chǔ)。

（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會治安防控體系精干隊伍。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，實行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺建設(shè)，實現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動。以義務(wù)平安巡邏隊伍為補(bǔ)充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。

（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過市場機(jī)制運(yùn)作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個監(jiān)控點，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了107個監(jiān)控點和5個監(jiān)控崗?fù)?。二是發(fā)動轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內(nèi)部進(jìn)行實時監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設(shè)四個層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。

（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識，促進(jìn)社會和諧。

三、以人為本，立足長遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展

（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)?；鶎由鐣伟卜揽伢w系是一項長期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會系統(tǒng)工程，其全面落實要始終堅持“三個結(jié)合”：一是要與上級綜治工作精神相結(jié)合，社會治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實上級部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢出發(fā)，繼續(xù)完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學(xué)性、長效性、穩(wěn)定性。三是要與社會矛盾發(fā)展態(tài)勢相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。

（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會治安防控體系的落實和發(fā)展。

深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進(jìn)，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現(xiàn)社會治安狀況的明顯好轉(zhuǎn)。要依靠群眾，發(fā)動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設(shè)融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強(qiáng)防范意識，減少犯罪分子犯罪機(jī)會；通過開展形式多樣的社區(qū)活動，進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔(dān)一定的治安防范義務(wù)；通過及時公開與群眾切身利益息息相關(guān)的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環(huán)境，采取相應(yīng)地防范措施。

第3篇

時下，“我為群眾辦實事”實踐活動正如火如荼開展，各地紛紛組織黨員干部深入基層，多渠道、多形式、多手段發(fā)現(xiàn)和解決群眾急難愁盼問題，成效頗豐，群眾滿意度大幅度提升。

辦好群眾身邊的小事，事關(guān)推動基層社會治理的大事。黨員干部要把群眾的事當(dāng)作自己的事，親力親為，出謀劃策，真正做到親民、為民、服務(wù)于民，在辦好群眾身邊小事中展現(xiàn)新時代黨員干部擔(dān)當(dāng)風(fēng)采。

正確認(rèn)識“小事”。小事不小。黨員干部要正確認(rèn)識到群眾身邊“小事”的重要性，走出“不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)沒注意”的政績觀誤區(qū)，牢記公仆身份，堅守為人民謀福祉的初心，將全心全意為人民服務(wù)的口號踐行到行動中，不計較個人名利得失，從點滴入手、從小事做起，把事情做實做細(xì)。

用心發(fā)現(xiàn)“小事”。坐在舒服的辦公區(qū)聽不到群眾的呼聲，看不見群眾疾苦。唯有深入實際、深入群眾，才能發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而有針對性地、有的放矢地解決好問題，讓呼聲得到回應(yīng)。黨員干部要帶著對群眾的感情走出去，摒棄“官念”、放下“架子”、邁開“步子”， 多到群眾家中坐坐，用接地氣的百姓話拉近彼此的距離，從群眾的“嘮嗑話”“吐槽語”“怒斥聲”中發(fā)現(xiàn)群眾反響強(qiáng)烈的難點、堵點、痛點問題，讓“小事”無所遁形。

用力解決“小事”。小事連著民生，民生連著民心。只有人民群眾的衣食住行、醫(yī)養(yǎng)教衛(wèi)等都得到有力保障，才能真正維護(hù)群眾的利益，贏得民心，激勵廣大人民萬眾一心、眾志成城，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢奮斗。

“兩橫一豎就是干”。黨員干部要邁開步子、俯下身子、撒開膀子，以踏石留印之功，著力為群眾疏堵點、解難點、除痛點，切實干好群眾每一件實事，將藍(lán)圖變實景。時下，“我為群眾辦實事”實踐活動正如火如荼開展，各地紛紛組織黨員干部深入基層，多渠道、多形式、多手段發(fā)現(xiàn)和解決群眾急難愁盼問題，成效頗豐，群眾滿意度大幅度提升。

辦好群眾身邊的小事，事關(guān)推動基層社會治理的大事。黨員干部要把群眾的事當(dāng)作自己的事，親力親為，出謀劃策，真正做到親民、為民、服務(wù)于民，在辦好群眾身邊小事中展現(xiàn)新時代黨員干部擔(dān)當(dāng)風(fēng)采。

正確認(rèn)識“小事”。小事不小。黨員干部要正確認(rèn)識到群眾身邊“小事”的重要性，走出“不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)沒注意”的政績觀誤區(qū)，牢記公仆身份，堅守為人民謀福祉的初心，將全心全意為人民服務(wù)的口號踐行到行動中，不計較個人名利得失，從點滴入手、從小事做起，把事情做實做細(xì)。

用心發(fā)現(xiàn)“小事”。坐在舒服的辦公區(qū)聽不到群眾的呼聲，看不見群眾疾苦。唯有深入實際、深入群眾，才能發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而有針對性地、有的放矢地解決好問題，讓呼聲得到回應(yīng)。黨員干部要帶著對群眾的感情走出去，摒棄“官念”、放下“架子”、邁開“步子”， 多到群眾家中坐坐，用接地氣的百姓話拉近彼此的距離，從群眾的“嘮嗑話”“吐槽語”“怒斥聲”中發(fā)現(xiàn)群眾反響強(qiáng)烈的難點、堵點、痛點問題，讓“小事”無所遁形。

第4篇

一、基本做法

（一）高起點謀劃，明確全覆蓋設(shè)置、一次性報批、按條件到位的推進(jìn)模式

2009年初，浙江省檢察院即開始謀劃全省基層檢察室建設(shè)工作。在組織力量專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)的調(diào)研報告》，從發(fā)展方向、建設(shè)原則、工作職責(zé)、保障機(jī)制等四個方面對新形勢下推進(jìn)基層檢察室建設(shè)提出了總體設(shè)想，明確了“高起點定位、科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥”的發(fā)展思路。2009年7月，省檢察院制定下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范基層檢察室建設(shè)的意見（試行）》，確定了“全覆蓋設(shè)置、一次性報批、按條件到位”的推進(jìn)模式，在全省正式部署開展基層檢察室建設(shè)工作。所謂全覆蓋設(shè)置，即通過在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、銜道設(shè)置檢察室，管轄周邊3-5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的具體工作，以實現(xiàn)全轄區(qū)覆蓋；所謂一次性報批，是指各地在取得當(dāng)?shù)攸h委政府同意、支持的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定檢察室設(shè)置的數(shù)量，一次性向編委和省檢察院履行報批手續(xù)；所謂按條件到位，是指設(shè)置基層檢察室要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞一刀切，不強(qiáng)求一次到位，而是按照“成熟一個、設(shè)置一個、鞏固一個”的工作要求，鼓勵條件成熟的地方先行掛牌運(yùn)行，不斷積累經(jīng)驗。

（二）加強(qiáng)探索實踐，明確職責(zé)任務(wù)、履職方式和運(yùn)行規(guī)范

基層檢察室的職責(zé)任務(wù)、履職方式如何，直接影響到基層檢察室的工作成效，直接關(guān)系到檢察室的發(fā)展前景。

1、在職責(zé)任務(wù)上，堅持以化解矛盾為主體、以強(qiáng)化職能為支撐。在2009年《意見》對基層檢察室具體明確包括收集發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索、開展職務(wù)犯罪預(yù)防、處理涉檢、對公安派出所和人民法庭執(zhí)法活動進(jìn)行法律監(jiān)督等十項職責(zé)的基礎(chǔ)上，2010年全省基層檢察室建設(shè)現(xiàn)場會又根據(jù)深入推進(jìn)三項重點工作的新形勢新要求，進(jìn)一步明確了基層檢察室以化解矛盾為主體、以強(qiáng)化職能為支撐的職能定位，著力引導(dǎo)基層檢察室在群眾處理、檢察環(huán)節(jié)調(diào)解和解、職務(wù)犯罪預(yù)防和線索發(fā)現(xiàn)、社會治安綜合治理等四個方面延伸職能、深化內(nèi)涵，充分發(fā)揮檢察室履行法律監(jiān)督職能的一線平臺作用。

2、在履職方式上，堅持融入和對接現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府各種工作平臺。一是對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治中心。如在綜治中心組織協(xié)調(diào)下開展矛盾糾紛的經(jīng)常性排查與集中排查，加強(qiáng)對基層社會治安動態(tài)的調(diào)查研究，推動健全社會治安防控體系。二是融入農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。立足檢察機(jī)關(guān)法定職能和專業(yè)優(yōu)勢，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、基層站所和村級組織人員為重點，深入推進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。三是探索建立基層執(zhí)法信息銜接機(jī)制。有效融入以聯(lián)席會議、信息定期報備、信息實時共享等不同層次的行政執(zhí)法與刑事司法信息銜接機(jī)制平臺，深入推進(jìn)基層執(zhí)法信息的銜接。

3、在運(yùn)行規(guī)范上，堅持正確處理三個方面的關(guān)系。一是正確處理好基層檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門的關(guān)系?；鶎訖z察室在履職中要突出體現(xiàn)依法獨立行使檢察權(quán)的憲法要求，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅(qū)動、“創(chuàng)收”驅(qū)動辦案辦事，堅決防止從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。二是正確處理基層檢察室與本級院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系。檢察室的各項職責(zé)任務(wù)不宜是內(nèi)設(shè)部門職能的分解，而是一種延伸和深化，檢察室必須以配合協(xié)助基層院內(nèi)設(shè)部門為主要履職方式，接受基層院內(nèi)設(shè)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主動配合開展工作。三是正確處理本級院對檢察室的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本級院對基層檢察室負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，通過績效考評等手段加強(qiáng)對基層檢察室的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，防止工作失范或無所作為。

（三）爭取重視支持，著力加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)，推動工作深入健康發(fā)展

省檢察院出臺《意見》后，即向省委作了基層檢察室建設(shè)專題匯報，得到了省委趙洪祝書記的批示肯定。2010年，積極爭取省委將基層檢察室建設(shè)工作納入省委年度重點推進(jìn)的“基層基礎(chǔ)建設(shè)年”及“法治浙江”建設(shè)重要內(nèi)容。2011年，省檢察院經(jīng)與省財政廳、省發(fā)改委等部門反復(fù)協(xié)商，將檢察室業(yè)務(wù)裝備、基礎(chǔ)實施建設(shè)分別納入到了縣級人民檢察基本業(yè)務(wù)裝備配備實施標(biāo)準(zhǔn)和省“十二五”政法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中。全省市、縣兩級檢察院也積極主動爭取當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府和相關(guān)部門的重視支持。如嘉興、溫州等市檢察院緊密融入市委“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”、加快新興小城市建設(shè)的戰(zhàn)略，推動市委下發(fā)文件，把基層檢察室建設(shè)寫進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃中，為推進(jìn)工作贏得了主動。

二、成效與特點

（一）工作推進(jìn)持續(xù)有力

隨著省檢察院對基層檢察室建設(shè)工作的持續(xù)推動和各地探索實踐的不斷深入，全省各級檢察院在思想認(rèn)識上更加統(tǒng)一，普遍把這項工作擺上黨組重要議事日程，積極爭取地方黨委政府重視支持，通過成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組、召開現(xiàn)場會、實施項目化推進(jìn)等多種措施，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大推進(jìn)力度。經(jīng)全省檢察機(jī)關(guān)上下共同努力，覆蓋全省的基層檢察室工作格局基本形成。目前，全省共批準(zhǔn)設(shè)立基層檢察室134個，正式掛牌運(yùn)行58個，還有一批基層檢察室正在積極籌建中。

（二）工作成效初步顯現(xiàn)

全省已掛牌運(yùn)行的基層檢察室，緊緊圍繞省檢察院確定的十項職責(zé)任務(wù)，結(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和司法需求實際，積極探索實踐，在暢通群眾訴求渠道有效化解基層社會矛盾、查辦和預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪、服務(wù)村級換屆選舉、參與社會治安綜合治理、維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用，基層檢察室的社會影響力和認(rèn)同度逐步提升，得到了黨委政府的充分肯定和廣大群眾的歡迎。如長興縣檢察院開發(fā)區(qū)檢察室因化解矛盾工作成效顯著被縣委、縣政府授予其調(diào)解工作先進(jìn)集體稱號；路橋檢察院金清檢察室全程參與鎮(zhèn)統(tǒng)一部署的保換屆專項行動，為村級換屆選舉提供了有效的司法服務(wù)和保障。義烏檢察院國際商貿(mào)城檢察室、紹興縣檢察院輕紡城檢察室在服務(wù)專業(yè)市場，臨海檢察院杜橋檢察室在服務(wù)重點建設(shè)項目等方面都發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

（三）工作機(jī)制逐步完善

各地把建立完善工作機(jī)制、制度擺在重要位置，單獨或聯(lián)合其他相關(guān)單位制定會簽文件，建立健全基層檢察室與院各內(nèi)設(shè)部門、“兩所一庭”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他相關(guān)站所的銜接機(jī)制，規(guī)范并推動了基層檢察室工作的開展。如，在工作職責(zé)方面，慈溪、紹興等檢察院均制定了檢察室工作規(guī)則、檢察室人員崗位職責(zé)、目標(biāo)績效考核等制度，進(jìn)一步明確工作職責(zé)、細(xì)化工作流程，保障了基層檢察室在開展工作時有章可循，有效防范了基層檢察室及其工作人員的辦案辦事行為。在與業(yè)務(wù)部門銜接方面，諸暨、上虞、吳興等檢察院出臺加強(qiáng)檢察室與院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作銜接的意見，明確并規(guī)范檢察室與院內(nèi)設(shè)科室之間工作職責(zé)與銜接配合。在與外部銜接方面，湖州市檢察院與市公安局出臺意見，積極探索基層檢察室對公安派出所執(zhí)法活動的法律監(jiān)督；舟山定海區(qū)檢察院與區(qū)法院出臺意見，從五個方面規(guī)范基層檢察室和法庭在民商事審判與執(zhí)行工作的協(xié)作配合，強(qiáng)化基層檢察室對法庭司法活動的監(jiān)督；紹興越城區(qū)檢察院會同國土、工商等6家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會簽會議紀(jì)要，探索依托基層檢察室加強(qiáng)對基層行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督。

（四）黨委政府支持力度較大

基層檢察室建設(shè)得到了各級黨委政府的重視、支持。各地基層檢察室掛牌成立時，縣（市、區(qū)）委書記等主要領(lǐng)導(dǎo)都親自參與成立儀式并為檢察室揭牌。同時，在機(jī)構(gòu)、編制、辦公場所等方面都給予政策傾斜與支持，目前，基層檢察室主任普遍高配到副科級，有的地方還給予事業(yè)編制，大多數(shù)基層檢察室辦公用房都由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，為基層檢察室建設(shè)提供了有力的組織和物質(zhì)保障。如，2011年省發(fā)改委將基層檢察室基礎(chǔ)實施建設(shè)納入到了省“十二五”政法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中，在辦公用房方面，按每個基層檢察院設(shè)置3個檢察室、每個檢察室建筑面積約500平方米規(guī)劃；湖州市委、政府聯(lián)合發(fā)文，落實基層檢察室與公安派出所、人民法庭平衡的機(jī)構(gòu)規(guī)格和干部職級待遇等相關(guān)政策；溫州市編辦出臺文件，明確基層檢察室機(jī)構(gòu)級別為副科級單位，根據(jù)工作需要，檢察室主任可以進(jìn)基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子或檢察委員會。

三、困難與問題

從調(diào)研掌握的情況看，全省基層檢察室建設(shè)工作取得的成效還是初步的，一些實踐成果還不穩(wěn)固，工作中還存在一些亟待研究和解決的問題。主要有：

（一）在思想認(rèn)識上，深入開展基層檢察室建設(shè)的自覺程度還不夠高

部分基層檢察長對基層檢察室建設(shè)的重要性和必要性認(rèn)識不夠，對要不要設(shè)、如何設(shè)仍然心存疑慮，態(tài)度消極，等靠思想嚴(yán)重，很大程度上還是因為上級院的部署而被動推動，工作的主動性、創(chuàng)造性不足。

（二）在職能定位上，不同程度地存在著職能泛化、虛化、異化的傾向

一些地方對基層檢察室的職能定位把握不夠準(zhǔn)確、理解不到位，對哪些工作能做，哪些不能做心里沒底，認(rèn)識不一，導(dǎo)致實踐中不同程度存在職能泛化、虛化和異化的傾向。如，有的大包大攬；有的該履行的檢察職能沒有履行或履行不到位；有的甚至參與一些征地拆遷、催欠農(nóng)民工工資等不屬于檢察職責(zé)范圍內(nèi)的工作，真正屬于檢察職能、體現(xiàn)檢察特色的工作還沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，基層檢察室工作的法律監(jiān)督屬性有待增強(qiáng)。

（三）在工作運(yùn)行上，尚未形成科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作制度體系

基層檢察室的工作制度機(jī)制還不夠健全完善，對工作中出現(xiàn)的許多問題還不能完全解決，存在工作內(nèi)部銜接不規(guī)范、不暢通的問題，如檢察室與派出院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關(guān)系沒有理順，溝通交流不暢，不能形成工作合力；檢察室與國土、稅務(wù)、工商等派出機(jī)構(gòu)的信息溝通、工作聯(lián)系還不暢通。

（四）在工作保障上，還難以適應(yīng)工作發(fā)展需要

在機(jī)構(gòu)規(guī)格方面，有的還沒有明確為副科級，主任沒有高配到副科實職，與公安派出所、法庭不對等。人員配備不足、不強(qiáng)，除少數(shù)幾個檢察室配有3-4人外，大多數(shù)檢察室工作人員只有1-2人，不少檢察室只有1人，而且以退居二線的老同志為主，年齡結(jié)構(gòu)老化。在辦公用房方面，真正做到獨門獨面的還不多，大部分檢察室還是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公大樓內(nèi)部，使用其中一間或若干間辦公室作為辦公場所，對工作開展制約較大。

（五）在工作成效上，探索周期長、見效緩慢

首先，在工作推進(jìn)上還存在發(fā)展不平衡的問題，有的地市已在所轄基層檢察院全面推開；而有的地市僅選擇一、兩個基層檢察院進(jìn)行試點，工作整體進(jìn)度不大。其次，大多數(shù)正式運(yùn)行的基層檢察室工作成效還不太明顯，特色、亮點不多，有的甚至掛牌成立以來，工作基本處于半停頓狀態(tài)。再次，宣傳力度還不夠，一些基層群眾對基層檢察室了解不多，社會影響力不大。

四、意見與建議

（一）要切實提高工作的主動性和自覺性

在中央深入推進(jìn)三項重點工作特別是加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新的大背景下，在新形勢下檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的大框架下，基層檢察室將會被更大范圍、更廣深度地推行。因此，要進(jìn)一步增強(qiáng)工作的前瞻性、主動性，把基層檢察室作為基層基礎(chǔ)建設(shè)的重要內(nèi)容擺上更加突出的位置來抓，按照“積極、穩(wěn)妥、有效”的原則，認(rèn)真思考謀劃深入推進(jìn)基層檢察室建設(shè)的工作思路、任務(wù)目標(biāo)和具體措施，大力探索實踐，切實抓出成效、抓出特色，更好地發(fā)揮其化解社會矛盾、服務(wù)人民群眾等職能作用。

（二）要正確把握基層檢察室的工作重心和著力點

職能定位決定著基層檢察室的工作領(lǐng)域、主要任務(wù)、運(yùn)行方式和工作方法，事關(guān)檢察室的前途和命運(yùn)。要準(zhǔn)確把握基層檢察室的職能定位和履職方式，著力解決“做什么”和“怎么做”的問題。

一是要把基層檢察室工作有效融入到基層社會管理創(chuàng)新大格局中。深入推進(jìn)三項重點工作、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是新形勢下推進(jìn)基層檢察室建設(shè)大的社會背景，也是加強(qiáng)基層檢察室建設(shè)、延伸法律監(jiān)督觸角的出發(fā)點、目的和歸宿。這既決定了基層檢察室的發(fā)展方向，也決定了基層檢察室的履職方式，即基層檢察室必須始終把化解社會矛盾作為工作主體，通過主動對接基層綜治中心、“大調(diào)解”工作體系、農(nóng)村懲防腐敗體系等各種平臺，全面深入地履行各項律監(jiān)督職能，充分發(fā)揮基層檢察室在矛盾糾紛源頭治理和末端處理中的重要作用，有效化解社會矛盾、促進(jìn)社會管理創(chuàng)新、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

二是要把加強(qiáng)對“兩所一庭”等基層執(zhí)法單位執(zhí)法活動的法律監(jiān)督作為履職重點和主攻方向。這是因為，一方面，基層檢察室成立的重要理由之一，就是在基層各項行政執(zhí)法和司法活動不斷強(qiáng)化的情況下，檢察機(jī)關(guān)卻沒有在基層成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，法律監(jiān)督出現(xiàn)死角，基層權(quán)力體系建構(gòu)缺少重要的制衡一環(huán)，許多執(zhí)法活動不能納入到檢察機(jī)關(guān)的視野，導(dǎo)致法律監(jiān)督缺位的狀況。一些執(zhí)法違法行為，給基層社會的和諧穩(wěn)定造成了不同程度的損害，制約了基層民主法治建設(shè)；另一方面，加強(qiáng)對基層執(zhí)法單位執(zhí)法活動的監(jiān)督，是基層檢察室職責(zé)任務(wù)中最具有法律監(jiān)督屬性、最能體現(xiàn)檢察特色的職能，只有強(qiáng)化這個方面的職能作用，才能有效防止和避免基層檢察室職能的泛化、虛化和異化，確?；鶎訖z察室可持續(xù)發(fā)展。因此，基層檢察室必須強(qiáng)化對基層派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督，以維護(hù)社會的公平正義。對人民法庭和公安派出所的法律監(jiān)督，主要是延伸偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督的職能，糾正辦案中的違法問題，確保訴訟活動的嚴(yán)格依法進(jìn)行。對其他行政機(jī)關(guān)派出站所執(zhí)法活動的法律監(jiān)督，主要是通過各種途徑和方法，例如建立基層執(zhí)法信息銜接機(jī)制，依托執(zhí)法信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不公的行為，應(yīng)當(dāng)及時采用檢察建議、糾正違法通知書等形式，督促這些基層站所依法履職，從而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

三是要高度重視職務(wù)犯罪線索的發(fā)現(xiàn)、收集工作。通過受理舉報、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發(fā)現(xiàn)基層組織人員職務(wù)犯罪案件線索，并積極配合反貪、反瀆部門進(jìn)行查處。當(dāng)前，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，村干部職務(wù)犯罪多發(fā)，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益和危及農(nóng)村社會穩(wěn)定，必要的時候，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，基層檢察室可以獨立或牽頭對村干部職務(wù)犯罪進(jìn)行查處，切實增強(qiáng)基層檢察室履職的剛性。

（三）要切實加強(qiáng)基層檢察室自身建設(shè)

一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，結(jié)合每個基層檢察院的辦案量、編制數(shù)、經(jīng)費(fèi)保障等現(xiàn)實條件，一個基層檢察院設(shè)立的基層檢察室一般不宜超過3個。在機(jī)構(gòu)規(guī)格上，應(yīng)考慮與公安派出所、法庭平行，爭取高配到副科級；條件不成熟的地方至少室主任要高配到副科級。二是在人員配備上，根據(jù)工作實際，一個基層檢察室以配備3-5人為宜，并且要注重人員結(jié)構(gòu)，最好能做到老中青結(jié)合；從長遠(yuǎn)看，可以把基層檢察室作為后備干部和新進(jìn)人員培養(yǎng)鍛煉的重要基地。三是在保障上，要統(tǒng)籌做好基層檢察室的經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和科技裝備保障工作，基層檢察室辦公用房要堅持單獨建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，力求外觀設(shè)計注入更多的檢察元素，突出檢察形象與主題。同時，要加強(qiáng)基層檢察室科技裝備和信息化建設(shè)，加大裝備建設(shè)必要投入，盡可能地將先進(jìn)裝備推廣應(yīng)用到基層檢察室的執(zhí)法辦案中。

第5篇

人民調(diào)解制度一直是有效解決**人民內(nèi)部矛盾糾紛、促進(jìn)社會穩(wěn)定的重要途徑。當(dāng)前，要建設(shè)小康社會，必須營造一個和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，人民調(diào)解工作更顯其重要性和緊迫性。對此，我們要有充分的認(rèn)識，要從貫徹落實“三個代表”重要思想，維護(hù)人民群眾的根本利益，確保社會政治穩(wěn)定的高度，切實加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，堅持依法治區(qū)、以德治區(qū)，努力促進(jìn)人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展。

（一）認(rèn)真貫徹執(zhí)行《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，做到依法、及時解決**人民調(diào)解工作中的突出問題；

（二）注意總結(jié)、推廣人民調(diào)解工作的成功經(jīng)驗和先進(jìn)典型，分析研究人民調(diào)解工作中的新情況、新問題，拓寬思路，創(chuàng)造性的開展工作；

（三）加強(qiáng)與區(qū)人民法院在工作上的溝通聯(lián)系，建立民間糾紛定期排查、防激化通報制度、涉及人民調(diào)解協(xié)議的專項通報制度、相互建議函告制度、聯(lián)絡(luò)員制度等，把指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作抓緊抓實。

二、建立健全和發(fā)展多種形式的人民調(diào)解組織，提高人民調(diào)解隊伍的整體素質(zhì)

基層司法所要在所在街道黨政的領(lǐng)導(dǎo)下，按照《居民委員會組織法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的要求，對現(xiàn)有的人民調(diào)解組織狀況深入調(diào)查摸底，針對不同情況進(jìn)行整頓、充實和提高，力爭三年內(nèi)實現(xiàn)全體調(diào)解員達(dá)到高中以上文化程度。

(一)在調(diào)解員的選任方式方面，要在民主選舉人民調(diào)解員的基礎(chǔ)上，推行聘用制。有條件的人民調(diào)解委員會可聘請專職調(diào)解員或?qū)ｉT工作人員。一般可聘請轄區(qū)范圍內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、學(xué)者、律師、司法行政工作者以及離退休的法官、檢察官等擔(dān)任兼職調(diào)解員，或者組織他們?yōu)檎{(diào)解志愿者隊伍，全面建設(shè)調(diào)委會、調(diào)解小組、調(diào)解員三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。

（二）在建立健全街道、居委調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，局將與區(qū)有關(guān)部門商榷，探索在區(qū)工業(yè)城、殘疾人聯(lián)合會建立人民調(diào)解委員會，為務(wù)工者、殘疾人解決**矛盾糾紛、保護(hù)他們的合法權(quán)益提供服務(wù)。

（三）要開展多種形式的崗位培訓(xùn)、示范培訓(xùn)、素質(zhì)培訓(xùn)，造就一支高素質(zhì)的人民調(diào)解隊伍。局將每年組織舉辦一場調(diào)委會主任培訓(xùn)班，今年擬安排在第二季度。其他調(diào)解員的培訓(xùn)由當(dāng)?shù)厮痉ㄋ?fù)責(zé)。

（四）局將試行人民調(diào)解員持證上崗制度。初步擬定同益街道人民調(diào)解委員會和岐山街道寨頭居委調(diào)委會為試點單位，并逐步在全區(qū)鋪開。

三、積極推進(jìn)人民調(diào)解工作的規(guī)范化、制度化建設(shè)

各級人民調(diào)解組織和廣大人民調(diào)解員，要嚴(yán)格遵守《人民調(diào)解委員會組織條例》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，堅持人民調(diào)解的民間性、自治性的特征，堅持平等自愿原則和便民利民的方向，充分運(yùn)用說服教育、耐心疏導(dǎo)、平等協(xié)商等方法化解矛盾糾紛。

（一）按照《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的要求，盡快實現(xiàn)我區(qū)人民調(diào)解委員會的“六統(tǒng)一”（即：標(biāo)牌、印章、人民調(diào)解標(biāo)識、程序、制度、文書的統(tǒng)一）和“五有”（即：有標(biāo)識牌、相對固定工作場所、印章、調(diào)解回訪記錄、統(tǒng)計臺賬）。

（二）在調(diào)委會建立民情民意分析制度、重大疑難糾紛報告制度、定期排查和專項治理制度、糾紛調(diào)解督辦制度，為黨委、政府決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。

（三）各級人民調(diào)解組織要結(jié)合本地實際，針對突出的社會難點、熱點問題，加強(qiáng)工作機(jī)制的建設(shè)。尤其是依托司法所建立的街道人民調(diào)解委員會，要在街道綜治委的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)下，加強(qiáng)與其他有關(guān)職能部門的配合，按照綜合治理、歸口管理的原則，綜合運(yùn)用調(diào)處手段，建立矛盾糾紛的聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建大調(diào)解格局。

（四）基層司法所要加強(qiáng)對調(diào)解協(xié)議合法性、規(guī)范性的日常檢查和指導(dǎo)。

(五)逐步推廣首席人民調(diào)解員制度，提高人民調(diào)解組織對復(fù)雜、疑難糾紛的調(diào)解能力和調(diào)解成功率。

四、切實強(qiáng)化人民調(diào)解功能，拓寬工作領(lǐng)域

人民調(diào)解工作的主要任務(wù)是調(diào)解民間糾紛，新時期的人民調(diào)解工作，要強(qiáng)化三項功能：一是強(qiáng)化調(diào)處民間糾紛功能，最大限度地化解矛盾糾紛，努力營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境；二是強(qiáng)化預(yù)防糾紛、防止矛盾糾紛激化功能，及時全面掌握有關(guān)信息，為黨和政府正確決策提供依據(jù)，努力減少“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生；三是強(qiáng)化法制宣傳教育職能，努力提高基層群眾的法律素質(zhì)，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛發(fā)生。做到事后調(diào)解與因人、因地、因事、因時預(yù)防在前的主動調(diào)解并舉，建立解決**社會矛盾糾紛的長效機(jī)制。堅持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”方針，把預(yù)防矛盾糾紛作為新時期人民調(diào)解工作的重點，堅持抓早、抓小、抓苗頭，采取有力措施，努力把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)，爭創(chuàng)“五無”（無民間糾紛激化引起的自殺、兇殺、群眾性械斗和群體性上訪、無重新犯罪）街道，維護(hù)基層社會穩(wěn)定。

各級調(diào)解組織和廣大人民調(diào)解員要適應(yīng)民間糾紛發(fā)展的新情況、新特點，根據(jù)維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，積極擴(kuò)大工作領(lǐng)域。為此，要將人民調(diào)解工作與基層民主政治建設(shè)相結(jié)合，與社會治安綜合治理相結(jié)合，與人民來信來訪工作相結(jié)合，使人民調(diào)解工作在社會主義民主法制建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。在做好傳統(tǒng)的公民與公民之間婚姻、家庭、鄰里、賠償?shù)瘸Ｒ娦浴⒍喟l(fā)性糾紛調(diào)解工作基礎(chǔ)上，積極參與調(diào)解公民與法人之間、公民與其他社會組織之間的矛盾糾紛。要圍繞農(nóng)民減負(fù)增收、重點建設(shè)項目、國企改革、城市規(guī)劃、發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、基層民主法制建設(shè)等方面問題搞好調(diào)解工作。在涉農(nóng)地方，要努力排查化解土地承包、稅費(fèi)改革、民主管理、生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的矛盾糾紛；在城市要主動及時調(diào)解市政建設(shè)、舊城改造、拆遷、職工下崗等引發(fā)的矛盾糾紛；在企業(yè)要認(rèn)真研究解決**在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，引導(dǎo)職工正確理解并支持改革。

第6篇

黨的十、十八屆三中全會對社會治理提出了新的更高要求，要求各級黨委政府要著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益、最大限度增加和諧因素、增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人、財、物大流動，信息流通的快速化，經(jīng)濟(jì)社會大變革等等，直接影響農(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活。同時，新環(huán)境、新形勢對農(nóng)村社會治安綜合治理工作提出了更高更新的要求。基層社會治安綜合治理問題和矛盾糾紛排查主要集中在一些自然村，所以村級社會治安綜合治理工作是農(nóng)村平安發(fā)展的工作著力點。加強(qiáng)村級社管綜治工作的推進(jìn)，是適應(yīng)農(nóng)村社會變化了的需要。對此，筆者通過對12鄉(xiāng)(鎮(zhèn))35村40個村民小組246人進(jìn)行隨機(jī)調(diào)研，召開座談會46場次，咨詢?nèi)罕?0余場次。結(jié)合村級綜治工作的實踐與經(jīng)驗，淺談一下村級綜治維穩(wěn)工作現(xiàn)狀與對策。

一、存在的主要問題、特點及表現(xiàn)形式

1、戶籍管理矛盾突出，不同程度影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定。從調(diào)研的情況看，上戶口難是群眾反映普遍強(qiáng)烈的問題。形成原因：一是戶籍管理制度要求嚴(yán)格。按照要求，辦理戶口登記手續(xù)繁多，程序復(fù)雜，要求證明材料多，群眾經(jīng)常往返于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村組之間，對落戶工作極大不滿意，較為突出的是大量非婚生育人口上戶難，由于父母婚變、死亡及躲避計劃生育等因素，已過上戶的年齡，造成大量的非婚生育人口存在(如：伍寨鄉(xiāng)約有70—80人;蓮峰社區(qū)有30人)，加之親子鑒定費(fèi)用高，一定程度造成了上戶更難。二是存在許多未銷戶口問題。一些已經(jīng)搬出和死亡的長期未銷戶，這些一定程度影響新農(nóng)保、新農(nóng)合、計生等工作開展。上級下達(dá)目標(biāo)任務(wù)是根據(jù)所在戶籍人口數(shù)下達(dá)，不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有人口數(shù)量，對新農(nóng)保、新農(nóng)合等工作開展造成影響。（如：馬楠鄉(xiāng)實施異地扶貧搬遷，有搬出未銷戶、雙重戶籍人口等290余戶4000余人，每年都面臨新農(nóng)合、新農(nóng)保的參保率，開展十分困難，都以工作經(jīng)費(fèi)代為繳納完成參合率）。近幾年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相繼施行計劃生育村規(guī)民約，大部分惠農(nóng)政策工作開展都要求與計生工作掛鉤，包括落戶所需村組出具的證明材料，必須通過計生宣傳員蓋章后才能出具，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民計生工作與登記落戶工作相沖突，把主要矛盾聚集在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，降低了人民群眾對政府的信任度、滿意度。

2、村級綜治專干老齡化現(xiàn)象普遍存在，缺乏對農(nóng)村綜治工作的高度認(rèn)識。目前，在村級組織均已成立了村(社區(qū))社管綜治工作站，受社管綜治專干(治安員)綜合素質(zhì)參差不齊的限制，但其作用發(fā)揮仍然不盡人意，有的形同虛設(shè)，有的純粹是應(yīng)付上級綜治部門檢查而了事。究其原因何在?是村級綜治專干缺乏對村級綜治工作的全面了解，深層認(rèn)識，而導(dǎo)致片面的存在“講起來重要、干起來厭煩、忙起來忘了”的弊病。在農(nóng)村工作實踐中，很多事情則往往被農(nóng)村計生工作、招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)打造等工作所擠占，沒有花更多的精力用在抓好農(nóng)村社會矛盾糾紛的排查調(diào)處上，忽視了農(nóng)村的大局穩(wěn)定。加之大部分綜治專干基本上由村治安員兼任，其待遇偏低，無保險等福利，文化程度低，年齡偏大，人員流動大，基層工作難開展。而年青的、文化程度高一點的，大部分情愿出去務(wù)工，也不愿意當(dāng)治安員。

3、對村級綜治人員的實踐指導(dǎo)、培訓(xùn)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是村級綜治工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，基本上是一年一次。也沒有規(guī)范系統(tǒng)的培訓(xùn)資料，培訓(xùn)內(nèi)容單一，基本上都是以會代訓(xùn)。村級綜治專干的文化程度、業(yè)務(wù)素質(zhì)呈現(xiàn)參差不齊，很難達(dá)到抓好農(nóng)村綜治工作預(yù)期的目的和應(yīng)有的工作效果。

4、村級綜治工作缺乏應(yīng)有的保障措施。上級綜治委雖然制定了一系列的操作程序和規(guī)范制度，但村級綜治工作最基本的要素是人員落實、合理報酬及時兌現(xiàn)。由于待遇低，很難調(diào)動他們創(chuàng)新村級綜治工作的積極性和能動性。加之目前村級綜治干部的責(zé)任心、事業(yè)心還有待進(jìn)一步加強(qiáng)與提高，致使村級綜治工作當(dāng)下基本浮于表層。

5、目前村級不穩(wěn)定因素主要是兩方面：一是群眾期望值過高。群眾要求過高，訴求過高，不信法群眾普遍增多，越級上訪，纏訪、鬧訪現(xiàn)象嚴(yán)重，矛盾糾紛排查化解、維護(hù)社會穩(wěn)定難。二是移民矛盾糾紛突出，個案問題亟待解決。移民矛盾主要集中在歷史問題、個案問題等方面，未切實得到有效化解。對食物量少，資金少，修房建設(shè)難的移民群體，維穩(wěn)形勢依然嚴(yán)峻，要加大后扶力度。由于個別部門在移民回訪工作中只走過程，移民和移民村干部反感。朝陽黃葛社區(qū)存在移民吸毒人員(30人)，維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻。

二、基本對策

1、強(qiáng)化戶籍管理。簡化落戶手續(xù)，核實人口數(shù)據(jù)，加大辦證流程宣傳力度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所牽頭，制定統(tǒng)一的宣傳手冊，發(fā)放到村到組，確保人人熟悉辦證流程，戶戶知曉辦證程序。對非婚生育戶口，積極協(xié)調(diào)上級部門，靈活變通的搞好服務(wù)，加大解決落戶難問題。對親子鑒定費(fèi)用無法承擔(dān)的家庭，協(xié)調(diào)有關(guān)部門幫助承擔(dān)部分或減少親子鑒定費(fèi)用。加大落戶登記的法律法規(guī)宣傳，特別是對未到結(jié)婚年齡已生育子女的落戶程序的宣傳，要嚴(yán)格按照相關(guān)流程辦理業(yè)務(wù)。

2、要切實解決好村級綜治專干的思想認(rèn)識問題。在當(dāng)今農(nóng)村的信息化時代，人們物質(zhì)生活極其豐富，且每個人都有自己

的生活空間，人與人的生活方式隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，相互間的差異也就越來越大，從而造成人與人之間的思想方式、價值取向呈現(xiàn)多元化。在這樣的背景下，統(tǒng)一農(nóng)民群眾思想認(rèn)識，提升平安穩(wěn)定的理念是很難到位。抓好農(nóng)村社管綜治工作，首先要統(tǒng)一村“兩委”班子成員的思想認(rèn)識，樹立強(qiáng)基固本理念，充分認(rèn)識加強(qiáng)農(nóng)村社管綜治工作和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的重要性。其次積極創(chuàng)新工作方式不斷增強(qiáng)村級綜治專干的政治責(zé)任感和歷史使命感，把村級社管綜治工作作為推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的最基本的要素來抓，使農(nóng)村社管綜治工作再上一個新臺階，讓廣大農(nóng)民群眾從細(xì)節(jié)小事起感到滿意。

3、要解決好“有人辦事”的根本問題。搞好農(nóng)村社管綜治工作要有前瞻性和預(yù)見性，以良好的工作方式把村級社管綜治工作落到實處，村級社管綜治工作也就抓到了點子和關(guān)鍵，開展村級社管綜治工作也就順暢多了。針對當(dāng)前農(nóng)村實際情況，村黨支部應(yīng)在主動抓好農(nóng)村發(fā)展前提下，因村制宜配齊配強(qiáng)1—2名綜治專干，選拔文化程度高、政策的觀念強(qiáng)、肯吃苦、樂奉獻(xiàn)的村綜治專干充實到村級社管綜治工作中來，在實踐中得到鍛煉和成長，進(jìn)一步充實好村級社管綜治力量，解決好有人干事的根本問題。

3、維護(hù)移民安置區(qū)穩(wěn)定。加大移民安置區(qū)矛盾糾紛排查化解力度，對吸毒涉賭人員，以高壓態(tài)勢加以依法打擊。積極探索移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)新路子，加大宣傳力度，加強(qiáng)示范效應(yīng)、引領(lǐng)效應(yīng)作用，把移民的心思和注意力引導(dǎo)在發(fā)展上來，確保移民安置區(qū)穩(wěn)定。

4、深化創(chuàng)新人民調(diào)解工作機(jī)制。完善考核獎懲和責(zé)任追查制度，對重大矛盾糾紛，實行定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、定單位責(zé)任、定調(diào)處時限、包調(diào)處制度;完善矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制，大力推廣“預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”，從“重調(diào)解”向“重預(yù)防”轉(zhuǎn)變;完善矛盾糾紛集中排查機(jī)制，即鄉(xiāng)、村每月至少集中召開一次矛盾糾紛排查例會;完善矛盾糾紛督辦機(jī)制;完善矛盾糾紛交接機(jī)制;完善突發(fā)應(yīng)急機(jī)制。

5、化解矛盾上注重決策機(jī)制與調(diào)節(jié)機(jī)制并舉。注重“源頭決策”的科學(xué)性，自覺將注重解決民生問題作為政府源頭決策的治本之策，制定措施，嚴(yán)格政府行為的實施程序、嚴(yán)格政府行為的實施標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格政府行為的公開監(jiān)督;注重“苗頭糾紛”的時效性，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))加強(qiáng)人民調(diào)解作為工作重點;完善基層矛盾糾紛的排查網(wǎng)格，加大對不穩(wěn)定因素的排查化解。

6、制度規(guī)范上注重高效機(jī)制與長效機(jī)制并舉。注重有效提高工作效率，解決社管綜治辦非主導(dǎo)性任務(wù)工作繁雜的問題，解決綜治維穩(wěn)中心程序化運(yùn)作的額問題，解決基層工作運(yùn)轉(zhuǎn)通道的問題;注重理清相關(guān)工作制度，修改出臺社管綜治全面長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立資源整合長效機(jī)制，全面整合人力財力物力資源。

7、著力推進(jìn)基層調(diào)解機(jī)制多元化。適應(yīng)新形勢需要，積極探索多遠(yuǎn)化調(diào)解機(jī)制，成為擺在我們面前的一項重要而堅強(qiáng)的任務(wù)。越是移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越要穩(wěn)定和諧發(fā)展、越是穩(wěn)定和諧發(fā)展越要協(xié)調(diào)多方利益，越是協(xié)調(diào)多方利益、越要化解各種矛盾，越是化解各種矛盾、越要建立多元解決機(jī)制。主要方面：一是充分發(fā)揮好基層調(diào)解工作的基礎(chǔ)性作用，健全人民調(diào)解糾紛機(jī)制。二是充分發(fā)揮人民法院是定分止?fàn)幍闹鲗?dǎo)作用，健全司法訴訟糾紛機(jī)制。三是充分發(fā)揮好剛?cè)岜O(jiān)管有機(jī)結(jié)合的靈活性作用，健全行政處理糾紛機(jī)制。四是充分發(fā)揮好仲裁功能的自治性作用，健全協(xié)商及仲裁糾紛機(jī)制。五是充分發(fā)揮好社會大調(diào)解格局的整體性作用。六是充分發(fā)揮好法律教育宣傳的引導(dǎo)性作用，健全排查防范解決機(jī)制。

8、著力推進(jìn)綜治維穩(wěn)隊伍社會化。在基層綜治維穩(wěn)中，目前仍然是沿用傳統(tǒng)的社會控制防護(hù)，主要使用行政手段推動工作，導(dǎo)致政府在綜治維穩(wěn)上高投入、低效率，造成社會和群眾對政府的高度依賴，低度自控。推進(jìn)綜治維穩(wěn)隊伍社會化，是實現(xiàn)基層綜治維穩(wěn)機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的途徑之一。一是統(tǒng)籌發(fā)揮社會組織的作用，培育社會自我管理機(jī)制。主要加強(qiáng)村(居)委會、基層自治會、調(diào)解會等群眾自治組織建設(shè)，同時，培育并依法規(guī)范行業(yè)協(xié)會、社會中介組織，鼓勵各種非營利性的民間組織、社區(qū)組織、公共組織參與，逐步形成社會自我管理機(jī)制，探索建立社會緩沖機(jī)制。二是成規(guī)模地組建群防群治隊伍、治安信息員隊伍、治安志愿隊伍、見義勇為志愿隊伍、看樓護(hù)院隊伍等方面，動大手筆，做大文章，建大規(guī)模，成大氣候。三是大力發(fā)展由政府民間組織建立的社會工作隊伍，這批隊伍的組織主要為科研、教育、文化、文藝戰(zhàn)線的人員(包括大中專學(xué)生)，讓他們參與治安防范工作，提供維穩(wěn)智力服務(wù)，協(xié)助預(yù)防宣傳，促進(jìn)社會平安創(chuàng)建。

第7篇

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 基層法治隊伍 建設(shè)

[中圖分類號] D2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）10-0023-01

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障”。要全面推進(jìn)依法治國，高素質(zhì)的法治隊是不可或缺的重要因素。基礎(chǔ)不牢，地動山搖，因此基層法治建設(shè)水平的高低，直接影響著國家整個法治化進(jìn)程。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的重點和難點都在基層，發(fā)展不平衡，不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題；收入分配不均、貧富差距擴(kuò)大等，這些社會矛盾和問題大量存在于基層，急需用法治手段來化解基層矛盾和維護(hù)基層社會穩(wěn)定。因此，實現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，必須以基層為基本載體，加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)尤為重要。

1 加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)的重要性

1.1 基層法治隊伍建設(shè)，是推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略部署的需要。十八屆四中全會提出， 全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。推進(jìn)全面依法治國的的重要推手是有一支戰(zhàn)斗力強(qiáng)的法治隊伍。當(dāng)前，在法治中國建設(shè)過程中，基層法治建設(shè)仍是薄弱環(huán)節(jié)。四中全會提出了一系列新的要求，如堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)法治國家、法治政府和法治社會的一體建設(shè)，要實現(xiàn)這些要求，就要以高素質(zhì)的法治人才隊伍作保障。

1.2 進(jìn)一步加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)是推進(jìn)依法行政的重要前提。全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，重點在基層，難點在基層，力量最薄弱的也是基層，創(chuàng)新點和突破點也在基層。加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)是從源頭上把好行政決策、行政行為出關(guān)口的重大舉措。規(guī)范性文件質(zhì)量高不高、決策是否科學(xué)科學(xué)、執(zhí)法是否規(guī)范、行政爭議和量有無增減都與基層法治隊伍的素質(zhì)和能力密切相關(guān)。因此，加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)和前提。是當(dāng)前加強(qiáng)法治政府建設(shè)的一項重要任務(wù)。

1.3 加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要抓手。近年來，隨著我國基層經(jīng)濟(jì)社會的跨越發(fā)展，全民法制意識、參政意識不斷增強(qiáng)，這對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制工作提出了新的更高要求。為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，必須從組織保障入手，進(jìn)一步加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)，努力構(gòu)建新時期法治政府，逐步形成公正高效的現(xiàn)代行政管理體制、科學(xué)民主的行政決策機(jī)制、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的行政執(zhí)法行為、高效便捷的社會矛盾化解機(jī)制、堅強(qiáng)有力的政府法治干部隊伍，為基層經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和民生幸福創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

1.4 加強(qiáng)基層法治工作隊伍建設(shè)，是解決法治隊伍自身素質(zhì)不高的需要。目前，我國基層法治隊伍整體素質(zhì)和能力還有待提高。法治隊伍人數(shù)還不足，法律科班出身的工作人員還不夠，缺乏專業(yè)的基層法律知識。在基層工作還存在了解民意不深、大局觀念不強(qiáng)的現(xiàn)象；還存在執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不透明、不文明的現(xiàn)象；甚至還有司法不公，辦案不廉，搞金錢案、關(guān)系案、人情案的現(xiàn)象。這些問題的存在在一定程度上破壞了法治的權(quán)威和尊嚴(yán)，影響了人民對社會公平正義的信心，損害了黨的形象，因此需要大力提高基層法治隊伍的能力和素質(zhì)。

2 現(xiàn)階段基層法治隊伍建設(shè)存在的問題

近年來，隨著法治建設(shè)水平的不斷提高，我國基層法治隊伍建設(shè)也取得了諸多成績，例如積極培養(yǎng)法治人才，加大法治培訓(xùn)的力度等。同時也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段我國基層法治隊伍建設(shè)方面還存在這樣那樣的問題，與當(dāng)前我國全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署和總體目標(biāo)還存在一些不相適應(yīng)的地方，與建設(shè)法治中國、法治政府、法治社會還存在一定差距。主要表現(xiàn)為：

2.1 基層立法隊伍建設(shè)有待提高?，F(xiàn)階段，基層專門立法人才缺乏現(xiàn)象嚴(yán)重。我國目前基層從事立法專門工作的人員編制較少， 學(xué)歷水平偏低，基層立法工作人員的知識結(jié)構(gòu)也不太合理，特別是缺乏具有法學(xué)專業(yè)背景的專職工作人員，因此，立法觀念和立法質(zhì)量都有待進(jìn)一步提高。

2.2 基層執(zhí)法隊伍工作人員法治素養(yǎng)不高、 執(zhí)法水平低?，F(xiàn)階段我國基層行政執(zhí)法隊伍整體水平仍存在良莠不齊的現(xiàn)象， 對依法執(zhí)法、 嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法執(zhí)法認(rèn)識欠缺，專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力都需進(jìn)一步提高和加強(qiáng)，在有些執(zhí)法部門還存在 “臨時工” 執(zhí)法亂象。有法不依、 執(zhí)法不嚴(yán)、 違法不究、 行政不作為或亂作為現(xiàn)象還存在， 甚至還出現(xiàn)暴力執(zhí)法、 趨利執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等問題。在一定程度上擾亂了社會秩序，損害了政府形象。

2.3 基層司法系統(tǒng)隊伍人力不足、素質(zhì)不高的問題仍存在。現(xiàn)階段，在我國很多基層法院和檢察院，人員不足現(xiàn)象嚴(yán)重，人才結(jié)構(gòu)不合理。很多優(yōu)秀法律人才不愿意到基層工作。很多大學(xué)生已經(jīng)招考入職就直接擔(dān)任法官和檢察官，由于缺乏工作經(jīng)驗和閱歷，常常對對審判和辦案帶來不必要的影響；其次，基層司法隊伍的人員復(fù)雜，有的工作人員甚至沒有專業(yè)知識、有時出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的現(xiàn)象。

2.4 基層法律服務(wù)隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平還有待提高?，F(xiàn)階段我國在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府、法治社會的過程中，基層法律服務(wù)隊伍的職業(yè)素質(zhì)十分關(guān)鍵。大部分的法律服務(wù)隊伍都能恪盡職守，盡職盡責(zé)為服務(wù)對象提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，甚至發(fā)揮他們在參政議政和社會公益等多方面作用。 但基層的法律服務(wù)隊伍整體業(yè)務(wù)素質(zhì)還不夠高，執(zhí)業(yè)水平較高的律師人才也較為缺乏。

3 加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)的對策建議

全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治中國，建設(shè)法治政府，構(gòu)建法治社會，對加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)提出了新的要求，也提出了一些挑戰(zhàn)，因此，我們要積極應(yīng)對，多策并舉切實提高基層法治隊伍的素質(zhì)。

3.1 不斷增強(qiáng)基層法治隊伍的思想政治素質(zhì)

法治隊伍的思想政治素質(zhì)尤為重要，需要對黨、國家、人民、法律的無限忠誠。高素質(zhì)的法治隊伍還必須有堅定的理想信念，必須高舉中國特色社會主義法治的大旗，能夠認(rèn)同并自覺踐行社會主義核心價值觀及社會主義的法治理念。不斷提高自身的思想政治覺悟。著眼于法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)的工作布局，不斷提高法治隊伍的思想政治素質(zhì)。將社會主義核心價值觀內(nèi)化于心，認(rèn)真踐行。要把法治工作作為一項崇高的政治使命，把維護(hù)人民的合法利益放在第一位，切實做到公平正義，堅持黨的事業(yè)、人民利益、憲法法律至上，大力提高法治隊伍的思想政治素質(zhì)，增強(qiáng)其責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神。

3.2 不斷提高基層法治隊伍的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平

加強(qiáng)基層法治隊伍建設(shè)把加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)形成機(jī)制，做到定期培訓(xùn)普及法治知識，讓法治觀念深入人心，牢記腦海，切實做到責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的要求。同時，法治隊伍具有職業(yè)特殊性，必須經(jīng)過嚴(yán)格的職業(yè)化訓(xùn)練，從事法治工作的人員無論是專業(yè)的思維、語言，還是知識都要求體現(xiàn)專業(yè)化，以符合國家對于法治隊伍提出的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化得要求。那么，這就要求我們在法治工作隊伍的的培養(yǎng)過程中，要做好理論教育與法律實踐之間的有效結(jié)合。學(xué)校內(nèi)的法學(xué)專業(yè)教育是從事法律職業(yè)的基本門檻，最終目標(biāo)是培養(yǎng)法律職業(yè)人才。特別是要根據(jù)全面推進(jìn)依法治國的現(xiàn)實需求設(shè)計培養(yǎng)方案，培養(yǎng)更多優(yōu)秀的法律職業(yè)人才。只有高素質(zhì)、高水平的法治隊伍，是解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象的前提保障。

3.3 不斷加大基層法治隊伍的培養(yǎng)力度

第8篇

關(guān)鍵詞：徽州；禁約合同；禁約告示；禁約碑；約束力

中圖分類號：DF092

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中國古人習(xí)慣于用合同的方式來解決各種財產(chǎn)糾紛和社會矛盾。通過研究存留下來的合同文書，可以幫助我們較為深入認(rèn)識古代中國社會。但合同適用的社會關(guān)系極其復(fù)雜，要透過合同研究古代社會，必須先認(rèn)識合同文書的類型。只有較準(zhǔn)確地把握了合同文書的類型，才能更加深入地研究合同關(guān)系及其所代表的社會關(guān)系。從已公布的古代各地合同文書來看，只有徽州合同文書覆蓋的時代廣泛、數(shù)量眾多、類型較全，以這一地區(qū)的合同文書為典型研究對象，可以基本說明中國古代合同文書的概貌。

本文研究的禁約合同，是古代合同類型之一種，多是同族、同村人等為禁止盜竊、禁止砍伐樹木、保護(hù)蔭木來龍水口等事務(wù)，共同立約承諾并議定罰則的合同文書。其多規(guī)范家庭、房份或者宗族之間的公共事務(wù)。傳統(tǒng)的禁約合同從文本形態(tài)看，有所禁事項、罰則等，大多數(shù)有條文規(guī)范，且立約人數(shù)眾多。有學(xué)者認(rèn)為，禁約合同約束范圍不僅能約束立合同內(nèi)部組織成員及其家庭成員，還能在一定范圍內(nèi)約束合同外違犯合同之人。據(jù)劉道勝研究：“禁約合同約定的范圍相對較廣，其約束力往往超出直接參與簽訂者范圍，小到一房、大到一族，甚或影響到特定區(qū)域人群?！保▍⒁姡簞⒌绖?明清徽州合同契約與民間合約關(guān)系[J].安徽大學(xué)學(xué)報，2009，（1）：121-128. ）如此看來，禁約合同應(yīng)該屬于鄉(xiāng)規(guī)民約的一部分，規(guī)范的多是公共事務(wù)，雖是立約人所立，但約束對象廣至整個鄉(xiāng)里。若就現(xiàn)代法理而言，合同僅約束合同當(dāng)事人，一個沒有參與立約之人，因為他人之間的約定而受到懲罰，是難以理解的。而很多禁約合同，又由于請求官府的支持，而轉(zhuǎn)化成禁約告示、禁約碑，約束范圍擴(kuò)大、效力上升，已可視為鄉(xiāng)規(guī)民約?？梢?，古人在合同觀念上有著其獨特的內(nèi)在價值。本文通過對禁約合同概念的梳理與辨析，以及禁約合同類型研究，將析清禁約合同的內(nèi)在價值，言明禁約合同約束力與約束力來源。

一、清代禁約合同、禁約告示、禁約碑的公布情況與研究概述

對清代禁約合同的研究，離不開對禁約告示與禁約碑內(nèi)容和研究概況的分析。因此，筆者先將清代禁約合同、禁約告示、禁約碑的公布情況與研究進(jìn)行梳理，以便后文全面分析禁約合同在古代基層社會的作用與約束力。

（一）禁約合同

從現(xiàn)在整理的契約文書來看，禁約合同的數(shù)量并不多。《徽州千年契約文書》中“奉官示禁”之“告示”居多，禁約合同僅4份[1]?！吨袊鴼v代契約會編考釋》中，也有幾份禁約類型的文書[2]?！痘罩菸臅惸俊吩凇吧鐣P(guān)系文書（鄉(xiāng)規(guī)民約）”編中，共有10份文書，其中9份是禁約合同[3]?！痘罩菸臅啡妮嫞?0冊）中有禁約合同35份，多是宗族抑或私人之間協(xié)商禁養(yǎng)山林禁約合文[4]?！栋不諑煼洞髮W(xué)館藏徽州文書》411份，其中有1份禁約合同[5]。其他禁約合同，散見于一些研究論文之中。

筆者所在的徽州合同文書整理小組，共有約1160份散件合同文書（不含簿冊類會書和歸戶檔中的合同文書），其中分家合同含鬮書和分單約在600件左右，占到全部合同散件文書的一半以上。其他各類合同散件文書560余件，所見禁約合同15份，其中還有一份是禁約合同樣本。

僅從數(shù)量上而言，禁約合同可謂是合同類型中的“小戶”，但筆者在整理禁約合同文書的過程中發(fā)現(xiàn)，禁約合同數(shù)量少有兩個原因：一是，禁約合同的立約方多是以房、族等為單位，禁約合同尾部一般是“立合同五（八）紙”等，簽名的很多，但是保存合同多是房長或者族支的管理人；二是，禁約合同多是公共事務(wù)為由立禁，較私人事務(wù)而言，在事務(wù)關(guān)系上有概括性。

（二）禁約告示

《徽州千年契約文書》中禁約告示，約20份?！短锊仄跫s文書粹編》中有少量的禁約告示，如“清嘉慶十九年（1814年）婺源縣批俞士清等所請禁止盜砍墳山林木告示”[6]。《徽州文書》中禁約告示有14份。其他有關(guān)榜文告示的出版物有禁約告示，數(shù)量不多，少量散見其中，并未統(tǒng)計。

禁約告示由于其是禁止或約束不特定人，同時是官府所立，張貼于繁華路口，廣而告之是其必要，所以紙質(zhì)文書流傳至今的數(shù)量有限。

（三）禁約碑

立碑示禁，應(yīng)該是公布鄉(xiāng)規(guī)民約的普遍形式。對于“在某一特定鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群在一定時間內(nèi)共同遵守的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的共同規(guī)則。”[7]因為其禁止或約束的是不特定人，通常應(yīng)該以成文公布的形式讓一定區(qū)域內(nèi)的人得以知曉。

各地的碑刻資料中，鄉(xiāng)規(guī)民約較常見，而禁約確是這些鄉(xiāng)規(guī)民約中的重要組成部分，即使不是禁約的鄉(xiāng)規(guī)民約，例如“公約”等，也多帶有禁約的部分性質(zhì)，以禁止性規(guī)范為主。

在碑刻資料中，比較有代表性的是山西碑刻，數(shù)量多，保存完整。《明清山西碑刻資料選》等書[8-10]中收錄了大量的禁約碑，其中有些鄉(xiāng)規(guī)民約雖沒有用“禁”字表達(dá)，但內(nèi)容中不乏有禁約的性質(zhì)，以禁止性規(guī)范為主，同時附有懲罰規(guī)定。當(dāng)然，其他地方的一些碑刻資料中也收錄了一些禁約碑刻[11-12]。這也說明立碑示禁在傳統(tǒng)中國較普遍。

值得一提的是《碑刻法律史料考》，其對歷代碑刻法律史料進(jìn)行了梳理，言名了碑刻法律史料的界定、形式特征及地域分布，并將碑刻法律史料予以分類。同時，通過對相關(guān)碑刻的規(guī)范內(nèi)容和形式予以分析，認(rèn)為這些規(guī)范是國家法的補(bǔ)充，其精神與國家法精神一致[13]。以上研究對于研究禁約較有價值，但由于其對碑刻的分類標(biāo)準(zhǔn)不同，在示禁碑、公約碑刻中，我們可看到禁約碑的身影，族規(guī)碑與鄉(xiāng)規(guī)民約碑中也有一些禁約碑。

（四）研究概述

有關(guān)禁約合同的研究，學(xué)界并不多，如卞利對鄉(xiāng)規(guī)民約類型的界定，從制定的主體、名稱、內(nèi)容、形式等方面進(jìn)行了劃分，雖提及禁約合同，但并未析清禁約合同的內(nèi)在邏輯。劉道勝則認(rèn)為，從性質(zhì)上可將徽州合同劃分為“議約合同”和“禁約合同”兩種主要類型?！白h約合同”主要是在相互合意、利益均等、平等參與、彼此制衡的特殊場境下，由事主各方共同簽訂。“禁約合同”多為具有身份、地位者（如族長等）針對一定范圍的群體所的帶有約束性的禁令，具有村規(guī)民約性質(zhì)[14]。此是較有突破的認(rèn)識，但這些只是對合同類型作了界定與區(qū)分，并沒有從法規(guī)范的角度去分析每種合同的關(guān)系、形成、內(nèi)涵以及作為民間規(guī)范效用與價值，更不會去分析傳統(tǒng)民間規(guī)范與法律制度的沖突所在。

對于禁約碑有一些專門性研究，但多是介紹性的文章。王琳在其文中言及海南禁約歷史以及對今天影響的延續(xù)，認(rèn)為法律可以是國家制定的規(guī)范性文件，也可以是國家認(rèn)可的習(xí)俗或鄉(xiāng)約。同時，將禁約的主要內(nèi)容概括為五個方面：一是保護(hù)村民的生命財產(chǎn)安全，二是保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動，三是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，四是管束傷風(fēng)敗俗的行為，五是倡導(dǎo)民族團(tuán)結(jié)、和平共處[15]。郭春梅也重點介紹了禁約，并認(rèn)為，鄉(xiāng)規(guī)民約是清代山西基層社會自治的重要民間法，其中，它的核心規(guī)則是“約”與“罰”。這種“約”與“罰”相結(jié)合的民間自治特性，對國家律例既是補(bǔ)充，也對民眾心理和地方文化產(chǎn)生了至深影響[16]。

總之，對于禁約合同的專門研究頗少，甚至有關(guān)禁約碑、禁約告示的專文研究也不多見。關(guān)于禁約合同文書的形式、內(nèi)容、立約方、約束力的來源等并未得到重視，如何去看待禁約合同在古代基層社會的功能與作用，尚須進(jìn)一步研究。

二、禁約合同的辨析

何謂禁約合同？以往學(xué)界未有統(tǒng)一明確的界定，僅有少數(shù)學(xué)者在論文中提及，且這些界定都是從文本描述入手，將其加以概括。此種歸納式的定義法有其可取之處，但若收集的文本有限，未進(jìn)行概念辨析，勢必會混淆禁約合同與其他文書的關(guān)系，進(jìn)而忽視禁約合同在清代合同類型有的內(nèi)在價值。

（一）禁約合同的概念

禁約合同，是徽州合同文書中的大類，文書中多用“禁約”、“禁墨”、“禁約合墨”、“禁約議墨”、“禁約合同”表示。其所訂立的目的，多是鄉(xiāng)族人等為禁止盜竊、禁止砍伐樹木、保護(hù)蔭木來龍水口等事務(wù)，共同立約承諾并議定罰則的合同文書。如《咸豐六年（1856年）正月高敦敘堂禁約》《咸豐六年正月高敦敘堂禁約》，俞江教授藏。 ：

立禁約人高敦敘堂，緣因始祖佛善公自績遷歙，承舊嶺地方居住，業(yè)已開支，以成土據(jù)，興造氣象，祠屋公置。有來龍水口并塘壩之基業(yè)，前人興養(yǎng)年久，業(yè)內(nèi)松雜木竹，俱以成林。養(yǎng)成蔭庇，皆祖蔭支丁之護(hù)福也。將來日后，恐有不肖之支丁貪利之背，朝夕侵害，瞞人魆砍業(yè)樹木柴薪、攀椏、伐竹、扒柴侵害等情。是以公同合議興養(yǎng)蔭庇禁止，毋許竊害盜砍等情。如有違理不遵，不法之徒，倚強(qiáng)凌人，橫兇侵害，有人撞知報公者，案例公罰。倘有愚蠢悖理之支丁，聽唆不遵罰者，照例停族，無情賣法，恕不姑寬。故此，同心合議，鳴鑼嚴(yán)禁，立據(jù)存公，粘貼通知。故立有憑，立此禁約。永遠(yuǎn)存公為據(jù)。

一議，斧頭砍伐者，公罰大錢壹千五百文。報知者，賞錢五百文。凌耆不遵，停族拾五年；

一議，鋤頭挖根者，公罰大錢壹千貳百文。報知者，賞錢肆百文。凌耆不遵，停族拾貳年；

一議，柴刀砍伐者，公罰大錢壹千文。報知者，賞錢叁百文，凌耆不遵，停族拾年；

一議，攀椏者，公罰大錢柒百文。報知者，賞錢貳百卅文。凌耆不遵，停族柒年；

一議，扒柴者，公罰大錢叁百文。報知者，賞錢壹百文。凌耆不遵，停族叁年；

一議，放牛者過芒種放牛者，公罰大錢貳百文。報知者，賞錢陸拾六文。凌耆不遵，停族兩年；

一議，唆訟不遵者，公議一弍同罰。聞知者，照數(shù)公賞。凌耆不遵， 照弍停族。

咸豐陸年正月日 立禁約人 高敦敘堂

族長 高冬有（押）

房長 高增林（花押）等9人此處人名省略。

頭首 高福貴（押）等4人此處人名省略。

若通過內(nèi)容或格式辨別禁約合同文書，大致可以遵循以下順序：

首先，合同文書的題頭。題頭多以“立議禁墨人”、“立禁約合同”、“立禁約議墨”、“立禁約人”等開頭。題頭中多包含古人對文書的基本定性。合同、合墨、合約、禁約、議墨等性質(zhì)，均表明有兩人或兩人以上參加，且締約者的地位大致相同，至少在這一具體關(guān)系上，沒有區(qū)分當(dāng)事人之間社會地位或經(jīng)濟(jì)地位的必要。故題頭格式是辨識合同的重要依據(jù)之一。在“合同”、“合墨”等名稱前加一個“禁”字，或直接寫成“禁約”、“禁墨”等來表示題為禁約合同。當(dāng)然也有例外，部分禁約合同在題頭并沒有“禁約”的字樣，直接寫為“立合同人”、“立議墨人”，內(nèi)容部分與禁約合同相同。

其次，內(nèi)容。在內(nèi)容方面，禁約合同先言明所禁事項之緣由。如，因無視族規(guī)而重立禁約之事，“承祖原有各項規(guī)約，向來世守?zé)o異。邇來子侄繁衍，多有違反，甚為吞壞”[17]；有損害來龍水口，盜砍蔭木而申禁之事，“近有鄰村覬覦來龍過脈要害之地，陡來侵占，勢在鯨吞”《光緒十六年祖德公、德潤公兩支下人等禁約》，俞江教授藏。 。再是言明所禁事項，立禁約合同之人，通過商議，將所禁事項逐條列出，規(guī)約明白。如，“一，違禁盜砍樹木者，每根干罰壹仟文；一，違禁盜害茶葉者，每斤干罰錢伍佰文?！币话銇碚f，所禁事項后面還會寫明處罰罰則。亦有僅寫明所禁事項，不含罰則的禁約條款，只在禁約合同尾部標(biāo)明總體處罰辦法，“不得遵依條規(guī)，公同究治，斷不容情”《咸豐七年正月思義社內(nèi)人等禁約合同》，俞江教授藏。 ，或“如有違者，即為不肖子孫，神人共殛”《光緒十六年祖德公、德潤公兩支下人等禁約》，俞江教授藏。 。

再次，合同的尾部套語。一般來說，合同（含合墨、合約等）的尾部套語，往往是“立此合同，一樣兩紙（帋），各執(zhí)一紙（帋）”等語。一旦見到這一套語，即使沒有半書或當(dāng)事人署名，也可斷定為合同文書。在禁約合同中，尾部套語一般是“立此合同禁約，一樣五紙，各執(zhí)一約為據(jù)”，“立此禁約，永遠(yuǎn)存公為據(jù)”。當(dāng)然，也有只寫明“立此合同，一樣八紙”等語，這說明，禁約合同是合同的一種，是用合同形式來共同立約承諾并議定罰則的合同文書。

最后，署名。禁約合同一般是部分族眾，或是族長、房長等具有身份、地位者邀集族眾，針對一定范圍的群體、針對需禁事項而訂立，是基層社會組織的社會成員共同制定出來供大家共同遵守的一種禁止性社會行為規(guī)范。從署名上看，一般是某某房、某某堂、某某公支下人等，多則幾十人，少則十來人，亦有四、五人。且由于古代簽名畫押者多是家庭代表、房份代表等，禁約合同所約束的人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合同上署名之人。

總結(jié)以上規(guī)律，我們可以歸納出四項辨別禁約合同的要件：一是外觀要件，半書與雙方或多方當(dāng)事人署名；二是內(nèi)容要件，即在合同中須寫明所禁之事項；三是格式要件之一，即題頭出現(xiàn)“禁約合同”、“禁約”、“禁約合墨”、“禁墨”等詞語；四是格式要件之二，即尾部出現(xiàn)“一樣（幾）帋，各執(zhí)一帋”等用語。以上要件并不是需要全部出現(xiàn)在同一份禁約合同之中，簡言之，禁約合同之前提首先應(yīng)是合同，加上所禁之事項與罰則后，便是禁約合同。

（二）類似概念的辨析

1.禁約告示

中國古代在信息傳播技術(shù)不夠發(fā)達(dá)的情況下，榜文、告示成為官府向民眾公布政令、法令和上情下達(dá)的重要載體。歷史上告示的稱謂有多種，不同歷史時期的稱謂也有變化。明代中葉以后，大概是出于“上下有別”，并區(qū)分其適用地域的范圍，君主和朝廷六部的布告稱榜文，地方各級政府和長官的布告則稱為告示。榜文、告示都是官府針對時弊或某種具體事項向百姓公開的文書，二者雖叫法相異，實際是同一性質(zhì)的官方布告。

各級地方政府和長官用以公布法令、法規(guī)的榜文、告示，不是官員隨意可以的，它的制定和公布有一定的審核、批準(zhǔn)程序。其程序以制定權(quán)限的不同分為以下幾種情況：一種是下級針對某種事項擬定榜文、告示文本，經(jīng)呈報上級批準(zhǔn)后，以下級長官名義。另一種是由上級針對某種事項制作榜文、告示文本發(fā)給下級，以上級長官名義，或授權(quán)以下級長官名義。還有一些屬于勸農(nóng)、觀風(fēng)、喪葬、育嬰、禁賭、防盜、風(fēng)俗等方面的榜文、告示，均因有規(guī)可循，各級地方政府可依照朝廷授權(quán)或上級的有關(guān)政令、法令的精神制定[18]。

具有法律效力的告示，以規(guī)范民間事務(wù)管理、地方行政事務(wù)管理等方面的法令、法規(guī)為主，其內(nèi)容涉及到吏治、安民、錢糧、學(xué)政、約束兵丁、鹽禁、救荒、庶務(wù)、關(guān)防、獄政、詞訟、鄉(xiāng)約、保甲、風(fēng)俗等社會生活的各個方面。告示所及事項，既有諸如防火、防盜、息訟、禁賭、禁殺牛、禁胥吏勒索等普遍性問題，也有因地域、人文環(huán)境、習(xí)俗各異和天災(zāi)、戰(zhàn)亂出現(xiàn)的特殊性問題。

禁約告示，是告示的一種，即地方官府針對地方治理的特定情況而頒布政令。這些禁約告示，有兩種情況，一種是官府因為治理需要而主動頒布；一種是因為民間有禁約合同之類的情形，由于其所禁事項比較重要，需官府權(quán)力作為支撐并廣而告之，請求官府頒令禁止。如同治十年（1871年），祁門縣倪、胡、汪三姓聯(lián)合立約，禁止放火燒山，官府應(yīng)其之請嚴(yán)禁燒山告示，三姓原定有防火、防盜的禁約合同，但由于約束能力有限，于是以監(jiān)生胡惟成為首肯請縣衙給示嚴(yán)禁。告示的內(nèi)容與禁約合同區(qū)別不大，無非是在前加上“欽加同知銜特授祁門縣正堂隨帶加一級世襲云騎尉周，為給示嚴(yán)禁事”，結(jié)尾寫上“倘有不法棍徒擅敢砍伐，許業(yè)主同約保指名，據(jù)實赴縣具稟，以憑嚴(yán)拿，大法重究，斷不寬貸，各宜凜遵毋違。特示?！?[19]如此，懲罰縱火燒山就具有了行政執(zhí)法的效力。

2.禁約碑

禁約碑形式多樣，但大致可以歸為兩類：一類是由官府頒布的具有約束性的法律文件，或者是針對個別地方、人或事的命令，碑題和碑文中多出現(xiàn)諭、示、禁令字樣；一類是為了維護(hù)鄉(xiāng)村治安、社會風(fēng)尚的好壞，鄉(xiāng)里的族眾共同商議制定禁約等刻之于碑。如《乾隆二十七年（1762年）五月初十婺源合村山場禁示》[20]。從禁約碑可知，之前四戶人等立有禁約，但并未能起到長養(yǎng)山林的作用，屢被無知小民入山侵害。四戶人等不得不請求官府示禁，給予保護(hù)。同時，從碑文可以看出，民間請求官府所立的禁約碑，需要經(jīng)歷公議、公立并經(jīng)稟官府批準(zhǔn)、備案，最終以刻碑的形式宣示于眾等過程。

3.公約

公約的性質(zhì)與禁約相近，是指在家族、鄉(xiāng)里、行業(yè)內(nèi)部議定某些行為規(guī)范，類似行為準(zhǔn)則，但是抽象性的約定，一般缺乏具體的條款和罰則。如《咸豐元年（1851年）十月方光圣公支下人等公約》《咸豐元年十月方光圣公支下人等公約》，俞江教授藏。 ：

立合同聚誼墨據(jù)方光圣公支下人等，邇因習(xí)俗澆漓，人心不古，家人視同吳越，爭吵不啻仇讎，以致強(qiáng)者凌弱，勢者欺孤。累年以來，紛爭不斷，兄弟等五房人等，不忍容此妄人，是以和同聚誼，公立規(guī)墨據(jù)。后如有恃強(qiáng)欺弱，倚勢凌孤，以及竊詐奸究等情，公同處究，斷不姑寬。庶幾風(fēng)俗歸淳，人心返樸，世承忠厚，不忝前人。茲恐口血寒盟，故立合同聚誼墨據(jù)，壹樣五紙，各執(zhí)壹紙，公同存照。

咸豐元年拾月日 立合同墨據(jù) （署名與花押略）

上引文書既稱“合同”，又稱“聚誼墨據(jù)”。一般來說，在徽州契書稱謂中，“墨據(jù)”與“合墨”是有區(qū)別的，“墨據(jù)”多為單契形式，“合墨”多為合同形式。但這份文書將兩種稱謂合并，本身說明了立約當(dāng)事人對契約關(guān)系的性質(zhì)沒有一致認(rèn)識，采用了模糊處理。從尾部套語來看，寫明“壹樣五紙，各執(zhí)壹紙”，可斷定是合同?？傮w而言，公約合同與禁約合同一樣，是認(rèn)識和研究徽州社會秩序的重要文書。

4.鄉(xiāng)規(guī)民約

在中國古代，基層社會組織主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)里組織。因此，嚴(yán)格意義上的鄉(xiāng)規(guī)民約的出現(xiàn)，應(yīng)該是在鄉(xiāng)里組織確立之后。根據(jù)學(xué)者的研究，鄉(xiāng)里制度初步定型于春秋戰(zhàn)國時期，正式確立于秦漢時期[21]。春秋戰(zhàn)國時期，鄉(xiāng)、里已成為基層社會組織的一級單位。秦代，鄉(xiāng)里制度確立為鄉(xiāng)、亭、里三級制，大率十里一亭，亭有亭長。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼[22]。漢代大體上因襲秦制， 不過在里社之外，又普遍出現(xiàn)了“私社”，即按行業(yè)或門第結(jié)合起來的民間組織。由此推知，作為基層社會組織行為規(guī)范的鄉(xiāng)規(guī)民約，其出現(xiàn)應(yīng)在春秋戰(zhàn)國與秦漢之間。

漢代《漢侍廷里父老僤買田約束石券》，可能是已知最早的一份鄉(xiāng)規(guī)民約原件。券文講述的是，東漢明帝永平十五年（72年）六月，侍廷里的25位居民自發(fā)組織了一個名為父老僤的團(tuán)體，斂錢六萬一千五百，買田八十二畝。并規(guī)定，這些田歸僤中的25名成員集體所有（其后是25位成員的具體名單），其中如有成員按家產(chǎn)數(shù)量當(dāng)輪充里父老的，即借與此田，以其收獲供充任里父老的用度。如果將來家產(chǎn)不足以充任里父老，則將此田退還，轉(zhuǎn)給僤中繼充里父老的成員。如果僤中所有成員的家產(chǎn)數(shù)量都不足以充任里父老，即將此田假賃給僤中的成員經(jīng)營[23]。僤中成員的這些權(quán)利，死后可由其后代繼承。為使大家共同遵守，立此約束石券。從券文內(nèi)容來看，這是一個名為“父老僤的‘私社’”組織所訂立的一份協(xié)定。它符合鄉(xiāng)規(guī)民約的基本特征，是一份典型的鄉(xiāng)規(guī)民約[24]。

鄉(xiāng)規(guī)民約是一種民間自治性規(guī)范。道光十七年（1837年）云南大理云龍縣長新鄉(xiāng)《鄉(xiāng)規(guī)民約碑記》明確表示：“從來朝庭之立法，所以懲不善而警無良；鄉(xiāng)之議規(guī)，正以從古風(fēng)而敦習(xí)尚。”[25]國法在全國各地是統(tǒng)一的，而鄉(xiāng)規(guī)民約卻顯示出各自為政的特點，即各地多根據(jù)不同的社會背景、針對不同的需要訂立相應(yīng)的鄉(xiāng)規(guī)民約。其篇幅不等，多則上千字，少則十來字。

通過對禁約合同概念的梳理，以及禁約告示、禁約碑、公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等概念的辨析，可知這幾組概念有聯(lián)系，亦有其內(nèi)在區(qū)別。

聯(lián)系上，禁約合同多是同族、同村人等為禁止盜竊、禁止砍伐樹木、保護(hù)蔭木來龍水口等事務(wù)，共同立約承諾并議定罰則的合同文書。其核心在于強(qiáng)調(diào)民眾之間自行訂立、自行管理公共事務(wù)的合意；禁約告示是各級衙門針對時弊或某種具體事項，向不特定或特定的社會群體公開的文書。其中有一部分來自民間請示官府所頒布，因民間先有禁約合同之情形，由于所禁事項比較重要，需官府權(quán)力作為支撐并廣而告之，請求官府頒令禁止；禁約碑亦有一部分是民間請示官府所立，在請示之前，也有鄉(xiāng)里的族眾共同商議制定禁約等，有禁約合意的存在。可以說，禁約合同是“奉官示禁”中禁約告示與禁約碑的前提。當(dāng)然，禁約告示和禁約碑之間也有相關(guān)聯(lián)系，有些禁約告示為了保存長久，即將禁約告示的內(nèi)容，請示官府后，刻立于碑中。關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約，其是基層社會組織（同族、同村人等）制定出來供社會成員共同遵守的一種社會行為規(guī)范，它是禁約合同、禁約告示、禁約碑、公約的上位概念。

區(qū)別上，禁約合同多是同族、同村人等為管理公共事務(wù)的合意，有強(qiáng)制性的禁止規(guī)范，一般有禁止某些具體行為的條款，并有明確的罰則。這方面首先區(qū)別于公約，公約類似行為準(zhǔn)則，是抽象性的約定，一般缺乏具體的條款和罰則。禁約告示與禁約碑則是具有官府權(quán)力性的禁令，雖其有部分是“奉官示禁”，但有官方權(quán)力作為支持后，禁約就上升為地方行政類的法律。鄉(xiāng)規(guī)民約較好理解，它是基層社會組織制定出來供大家共同遵守的一種社會行為規(guī)范。在效力范圍上，一般遍布一定范圍（同族、同村等）的基層社會組織；在規(guī)范訂立主體上，可以是基層社會組織的社會成員共同制定，也可是基層社會組織中有權(quán)力的尊、長者（族長、房長等）等訂立，還可是基層社會組織擬定，請求官方頒布等；在規(guī)約的形式上，可以是公約、禁約，還有部分是族規(guī)等；在約束力上，違反鄉(xiāng)規(guī)民約，會受到基層社會組織（宗族）等的相應(yīng)處罰?？梢哉f，鄉(xiāng)規(guī)民約的概念范圍較廣，其概念的核心在于突出民間社會的自我規(guī)范。

三、清代禁約合同的類型

為了便于研究禁約合同的類型，筆者將《徽州文書》全四輯、《徽州千年契約文書》以及俞江教授收藏的禁約合同文書共54份，按照所禁事項、立約主體、對內(nèi)約束力、對外約束力等條件逐一分析。從這54件禁約合同的“所禁事項”可知，禁約合同主要集中在“山場禁養(yǎng)”、“墳山、蔭木、來龍、水口的保護(hù)”、“維護(hù)社會治安與風(fēng)尚”等方面。其中“山場禁養(yǎng)”29份，保護(hù)“墳山、蔭木、來龍、水口”15份，保護(hù)祀產(chǎn)和祠產(chǎn)各1份，其余包括“長養(yǎng)河魚”、“謹(jǐn)防盜竊”、“禁賭博”、“偷水倒缺”等有關(guān)社會治安的公共事務(wù)。

（一）山場禁養(yǎng)

“山場禁養(yǎng)”是徽州禁約合同中的大類，許多禁約合同的開頭便是“立禁養(yǎng)青山”、“立禁山頭”等語，其作為一大類是有原因的。徽州地區(qū)山地眾多，林業(yè)是家庭經(jīng)濟(jì)的主要來源之一，此可在大量的分家文書中得以證實。分家文書的財產(chǎn)類型主要是屋宇、田地、山場等，一般分家文書都會將這些財產(chǎn)按照“諸子均分”的基本原則一一列明。而在徽州的分家文書中，“山場”的分配都可得見，是家庭財產(chǎn)的大類。

緣何產(chǎn)生山場禁養(yǎng)的禁約合同，則是由所保護(hù)的財產(chǎn)特性和財產(chǎn)的權(quán)利主體決定的。就財產(chǎn)特性而言，徽州地區(qū)的山場多栽種松杉、苗竹、雜木、柴薪等，以樹木為主，這些樹木類的財產(chǎn)一般成材時間長，需要年限，只有用時“蓄養(yǎng)”，成材之日才能有收益；而在財產(chǎn)的權(quán)利主體方面，這些須禁養(yǎng)的山場，多歸屬于幾姓、幾房或者整個宗族，每戶可能僅有里面的一些股份，要保證山場的長期禁養(yǎng)，則需要大家一起遵守約定。當(dāng)然，此也是山地類型決定的，由于山地的大小不一，過大的山會被多個權(quán)利主體所享有，多個權(quán)利主體要想在一個財產(chǎn)上達(dá)成一致，則需要大家同心協(xié)力地遵守約定。

（二）保護(hù)墳山、蔭木、來龍、水口

《中庸》云：“事死如事生，事亡如事存，孝之至也。”古人的觀念中，死者不過是在另一個地方存在，享受子孫的祭祀。因此，作為死后安葬的墳山和作為祭資的墳產(chǎn)，對于子孫和祖先都很重要。墳山不保，蔭木被伐，毀壞風(fēng)水，祖宗不得安寧，在世的子孫也不會興旺，死后也難以面對“列祖列宗”。由于祖宗支下“枝繁葉茂”，墳山多半是族人、房份或幾家共有，也因共有關(guān)系的存在，勢必會產(chǎn)生公共領(lǐng)域，欲共同保護(hù)產(chǎn)業(yè)被侵害，須共有人齊心協(xié)同。一要保證共有人之間能夠遵守規(guī)約，二要一致抵御外來侵犯，這也就決定了禁約合同這種關(guān)系的產(chǎn)生。由于墳產(chǎn)是古人財產(chǎn)中的大類，所以保護(hù)墳山與蔭木等墳產(chǎn)禁約合同最為普遍。如前引《咸豐六年正月高敦敘堂禁約合同》。

同時，在保護(hù)來龍、水口方面，也有部分禁約合同。徽州人篤信堪輿風(fēng)水，尤重水口和龍山的保護(hù)。水口是一個村莊的水進(jìn)、水出的重要場所，關(guān)系到村莊的興衰和人丁的興旺發(fā)達(dá)與否。因此，聚居的宗族大都重水口的營造，在周邊廣植林木，涵養(yǎng)水源。李坑水口的文昌閣，延川水口的關(guān)帝廟，都是經(jīng)過堪輿風(fēng)水專家精心選擇與營造的村落水口典型代表。在俞氏宗族的聚居村“汪口”，江灣水與段莘水在村南匯合，形成了枕向山、面流水的格局[26]。于是，俞氏族人在向山上精心培植林木，“掌養(yǎng)樹木，垂蔭森森”《龍溪俞氏家譜》卷首《附舊跋》，乾隆二十七年修訂本。 ，形成了青山疊翠、河流清澈的村莊水口環(huán)境。水口樹木嚴(yán)禁亂砍濫伐，更“不許入該村水口林內(nèi)搬枝摘葉”《清嘉慶二十五年三月婺源延村弭賭杜竊告示》，原碑現(xiàn)鋪于江西省婺源縣思口鎮(zhèn)延村汪松林宅地面上。轉(zhuǎn)引自：卞利.明清以來婺源的生態(tài)環(huán)境與社會變遷[J].鄱陽湖學(xué)刊，2009，（3）：38-43. 。為保護(hù)村莊的周邊環(huán)境，立禁約合同也很常見，如《嘉慶十九年（1814年）正月吳上鼎、吳上良等禁約合同》《嘉慶十九年正月吳上鼎、吳上良等禁約合同》，俞江教授藏。 ，此禁約合同是吳氏四大房為保護(hù)屋前水口所立，水口涉及“人丁興旺，財源聚蓄，蓋非一己之私”，四房人等應(yīng)該共同保護(hù)居住地區(qū)周邊環(huán)境，水口樹木嚴(yán)禁亂砍濫伐，如此才能一村人丁興旺，財源聚蓄。

將保護(hù)墳產(chǎn)、蔭木、來龍、水口的禁約合同歸為一類，是因為此些財產(chǎn)類型既有物質(zhì)的財產(chǎn)收益性，如林木等，也有精神層面的期待價值，如家庭的興旺、生活環(huán)境的保護(hù)等，它們不同于一般的財產(chǎn)，其主體范圍不甚明確，價值載體也較多樣。但這些財產(chǎn)卻又是古代徽州人盡皆知的，深入民眾內(nèi)心。

（三）維護(hù)社會治安與風(fēng)尚

從細(xì)處看，清代徽州的民間糾紛和訴訟，所涉及的內(nèi)容和關(guān)系頗為復(fù)雜，這些都可從“徽州地方志”，以及一些民間訟師教人打官司的“投狀珥語”中得以展現(xiàn)，如《兩便刀》、《轟天雷》、《蕭曹遺筆》等訟師秘本中，都有各種類型糾紛投狀的書寫格式。還有一些清代民間投狀原件，也可反映當(dāng)時的糾紛類型[27]。但加以概括，會發(fā)現(xiàn)主要集中在戶婚、田土、錢債等方面，恰與清代律例中常提到的屬于州縣“自行審理”的案件范圍相重合，也稱“細(xì)故”或“細(xì)事”，《大清律例·刑律·訴訟》“越訴”律下的條例規(guī)定：“戶婚、田土、錢債、斗毆、賭博等細(xì)事，即于事犯地方告理，不得于原告所在之州、縣呈告。”[28]而按照清代條例的規(guī)定，這些案件在每年的四月初一至七月三十不得受理，正值農(nóng)忙，“其一應(yīng)戶婚、田土等細(xì)事，一概不準(zhǔn)受理”[28]479。也就是說，一年之中，有四個月官府不受理這類案件。若發(fā)生此類案件，惟有調(diào)處，向保甲、宗族等投鳴，是當(dāng)事人解決糾紛的重要途徑。且這些“細(xì)故”之事從明代以來，就有宗族、鄉(xiāng)約、保甲等調(diào)處的習(xí)慣。明初《教民榜文》規(guī)定：“民間戶婚、田土、斗毆相爭，一切小事，須要經(jīng)由本里老人里甲斷決，若系奸盜、詐偽、人命重事，方許赴官陳告。是令出后，官吏敢有紊亂者，處以極刑；民人敢有紊亂者，家遷外化。”只有老人、里甲不能解決糾紛時，才能向官府呈遞。這樣，在明代，向里甲、老人投鳴作為法定訴訟程序，已在全國普及。清代雖沒有類似規(guī)定，但解決民間糾紛的習(xí)慣仍然在延續(xù)。 州縣官為了更好的控制宗族，在很大程度上也依賴于當(dāng)?shù)刈谧鍎萘Γ瑢τ诓簧婕靶淌碌陌讣?，以宗族?nèi)部調(diào)處為常態(tài)。

因而，為維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣伟才c風(fēng)尚，彌補(bǔ)社會領(lǐng)域的規(guī)范缺失或不明晰地帶，宗族等基層社會組織會制定家法族規(guī)，對國家法在當(dāng)?shù)氐膶嵤┯枰约?xì)化和補(bǔ)充，以達(dá)到社會秩序穩(wěn)定。

就家法族規(guī)而言，以綜合性規(guī)范為主。進(jìn)入清代，隨著宗族的擴(kuò)大，宗族產(chǎn)業(yè)的增多，宗族活動的多樣性，綜合性規(guī)范難以對某些特定事務(wù)作詳細(xì)規(guī)定。于是，很多宗族為適應(yīng)變化，陸續(xù)訂立調(diào)整族內(nèi)某一方面關(guān)系的單一規(guī)范。如會稽孫氏訂立的單一性規(guī)范就達(dá)十多種。《會稽孫氏族譜》卷首，光緒二十年本。 然而，由于家法族規(guī)的制定和刊行并非隨時皆可，所以在規(guī)范一些特定事物時，仍有其滯后性。同時，由于不同宗族的內(nèi)部控制力有別，控制力弱化的宗族訂立規(guī)約之時，需要族人廣泛參與，合議約定，簽名畫押，恐口無憑。于是，針對某些需要及時解決的特定事項，需要共同申禁。如《道光十二年（1832年）正月十八會、興仁堂支丁等禁約合同》《道光十二年正月十八會、興仁堂支丁等禁約合同》，俞江教授藏。 ，此份禁約合同，是十八會、興仁堂等支丁為嚴(yán)禁山場、田地、雜糧、菜蔬“被匪遭害偷竊”等項，眾支丁公議立合同，各房執(zhí)事帶管，并約定對抓到“偷盜者”懲罰，希望支丁能夠共同遵守，齊心協(xié)力，才能“上供國課，下及民生”。

四、禁約合同的約束力及其來源

通過禁約合同概念的梳理與辨析，以及禁約合同類型研究，要析清禁約合同的內(nèi)在價值，須對禁約合同約束力與約束力來源進(jìn)行考察。前已提及，禁約合同從文本形態(tài)看，有所禁事項、罰則等，大多數(shù)有條文規(guī)范，且立約人數(shù)眾多。其約束范圍不僅能約束立禁約合同內(nèi)部組織成員及其家庭成員，還能在一定范圍內(nèi)約束合同外違犯合同之人。這種“內(nèi)部約束力”與“外部約束力”是如何形成，或者說有無“外部約束力”，需要回答。

（一）禁約合同的內(nèi)部約束力

關(guān)于禁約合同的內(nèi)部約束力，不言而喻，立有禁約合同之人，對于所禁事項有共同維護(hù)遵守的義務(wù)，如若違反，則會受到禁約規(guī)定的處罰。這種內(nèi)部約束力的來源，存在于古人對于契約與合同關(guān)于契約與合同的“信用”價值，俞江認(rèn)為：在中國古代，“契約”和“合同”是兩個不同的概念，但其概念核心在于“承諾”和“信用”，其中“信用”是最根本的價值。（參見：俞江.“契約”與“合同”之辨——以清代契約文書為出發(fā)點[J].中國社會科學(xué)，2003，（6）：134-148.）的“信用”價值和倫理中。

《周禮·地官司徒·司市》曰：“以質(zhì)劑結(jié)信而止訟。”此表達(dá)了西周時期人們對契約的認(rèn)識。這一契約的目的，應(yīng)該是長期的契約活動經(jīng)驗上抽象出來的結(jié)果。事實上，“信”的價值評判功能并不限于在商業(yè)貿(mào)易，而是及于各種社會交往甚至政治關(guān)系的“約”。一旦形成“約”的關(guān)系，除非極端情況，“信”這一判斷立時排除了其他價值介入的可能，成了一種獨立的評判標(biāo)準(zhǔn)。所謂：“凡大約劑書于宗彝，小約劑書于丹圖。若有訟者，則珥而辟藏，其不信者服于墨刑。若大亂，則六官辟藏，其不信者殺?！薄吨芏Y·秋官·司約》對“不信”者態(tài)度之嚴(yán)厲可見一斑。春秋時期，“信”的意義繼續(xù)得到了原始儒家的闡釋。隨著儒家學(xué)說的闡釋與宣傳，“信”成為普通人解釋社會中交際行為包括契約活動的共識，當(dāng)此共識最終成為自覺，就是具體的契約關(guān)系中強(qiáng)調(diào)“信”的價值取向的開始。這個經(jīng)驗到抽象，再用以解釋經(jīng)驗的過程，大致始于西周，經(jīng)過春秋時期的提升，到漢代已初步完成。這一倫理準(zhǔn)則一直延至明清，根植于中國古人的傳統(tǒng)價值之中。

信用而非自由或平等，為中國傳統(tǒng)契約的實踐留下了廣闊的空間。而與這一價值幾乎同時建立起來的，是所謂的“官有政法，民從私契”的觀念，即將契約的內(nèi)容和效力視為與法律具有同等效力的觀念。

就禁約合同而言，立約禁止的范圍多是公共領(lǐng)域的事務(wù)，一戶或者兩三戶是難以完成的。此即要求所有涉及事務(wù)之人能夠齊心協(xié)力，共同遵守維護(hù)。公共領(lǐng)域的基本問題，是如何解釋個體與共同體的關(guān)系，如何在制度上安排和解決個體與共同體的利益沖突問題。個體與共同體的關(guān)系基本上存在三種狀態(tài)：無政府主義、強(qiáng)制和契約化。契約的目標(biāo)是解決社會困境、解決無政府主義和不公平社會所導(dǎo)致的社會疾苦和分配正義。公共領(lǐng)域的契約目的在于解決社會合作中的個人之間的共存問題。同時，鄉(xiāng)土社會因地緣關(guān)系而形成，鄰里之間、同村之間每天都會“低頭不見，抬頭見”，背“信”即無“義”，會受到譴責(zé)，一來二去，在地緣關(guān)系的社會中自我的生存壓力就會增加，迫于這種輿論，合同與契約中的承諾往往有較強(qiáng)的約束力。

因此，禁約合同雖區(qū)別于其他交換類型的合同，存在于公共領(lǐng)域，但其內(nèi)部約束力并不因此而減弱，這種內(nèi)部約束力是中國傳統(tǒng)社會“信”的完全表達(dá)。

（二）禁約合同有無外部約束

外部約束力，即禁約合同不僅可以約束立合同人，還可以約束外部違犯禁約合同的人員。此種“外部約束力”是否為禁約合同所特有，或者說禁約合同有無“外部約束力”則須辨析言明。

判定禁約合同有無“外部約束力”，需從禁約合同文本和違犯禁約合同之人入手。

從禁約合同文本看，筆者就已公布出版的《徽州千年契約文書》、《徽州文書》四輯中所有禁約合同挑出進(jìn)行統(tǒng)計，加上本收藏單位已有的15份禁約合同文書，共54件。其中，規(guī)定了內(nèi)部約束力和外部約束力的共31份，占整個禁約合同的近60%，而仔細(xì)甄別對禁約合同的立約主體間的處罰和對外部人員的處罰，發(fā)現(xiàn)是有區(qū)別的。對內(nèi)的處罰一般較嚴(yán)，以罰金、停胙、逐出宗族等為主，對外的處罰一般是“公同究治”、“公同議定”、“公同送官究治”，并未言明如何處罰，只有極少數(shù)合同中會涉及“如有外人侵犯，亦同上議” [29]，即同內(nèi)部處罰一致，但這種處罰也是以罰金為主。因此，從文本可以推出，禁約合同本身是沒有外部約束力的，如若是外部人員犯禁，輕的是犯禁之人由于偷盜而理虧，自己甘愿受罰錢財，重的則是“送官究治”。這種處罰形式不是禁約賦予的，而是立禁約的主體因為財產(chǎn)權(quán)利而享有的“自力救濟(jì)”。

另一方面，從違犯禁約合同之人看，有“內(nèi)部人員違犯”和“外部人員違犯”之分，內(nèi)部人員違犯也即立禁約合同之人違犯，他們按照禁約合同處罰規(guī)定處罰不言而喻。外部人員違犯，是否能夠處罰？還可以用一些其他文書證明?！痘罩菸臅分杏幸环莨渤鲥X告理的文書——《清嘉慶九年（1804年）三月吳佛生公祠秩下經(jīng)手學(xué)章等立合同文約》，因倪姓等人“阻種，控身合村例禁，呈控在官”，而“費(fèi)用好大”，大家照“土名”出錢共同告理[30]?？梢姡獠咳藛T若違犯了禁約，若事情鬧大，還是需要到官府解決的，禁約合同對外部人員并沒有約束力。

（三）禁約合同之外部保證

禁約合同雖沒有“外部約束力”，但其有外部保證。此種外部保證是禁約合同得以訂立和執(zhí)行的根本依據(jù)。訂立禁約合同之人會認(rèn)為立約是為應(yīng)當(dāng)，違犯禁約合同之立約人受到處罰無敢不“伏法”，外部人員也會因此理虧，官府也常常給予支持，將所禁事項上升為行政法令。深入分析，這種外部保證的根源來自族規(guī)家法與國法。

1.族規(guī)家法

部分禁約合同的立約人是同一宗族內(nèi)部的成員，或者是宗族的支眾、房份等，由于族規(guī)家法的長期約束，諸如“孝悌”、“宗族和睦”、“息爭訟”、“重農(nóng)?！?、“厚風(fēng)俗”、“務(wù)本業(yè)”、“禁非為”、“弭盜賊”等倫理價值費(fèi)成康就中國的家法族規(guī)進(jìn)行了研究，其認(rèn)為，家法族規(guī)中有關(guān)家事的內(nèi)容有：（1）孝悌；（2）職業(yè)；（3）修身；（4）門戶；（5）上下；（6）婚姻；（7）立繼；（8）喪葬等。有關(guān)族事的內(nèi)容有：（1）機(jī)構(gòu)；（2）宗祠；（3）族產(chǎn)；（4）族譜；（5）祖墓；（6）族學(xué)；（7）尊卑；（8）族誼；（9）其他，包含家庭與宗族，宗族與他族，宗族與地方官府以及國家的關(guān)系。具體而言：第一，和睦鄉(xiāng)鄰；第二，規(guī)避詞訟；第三，不損他人；第四，防止沖突；第五，捍衛(wèi)宗族；第六，嚴(yán)懲盜賊；第七，保護(hù)環(huán)境；第八，及時納稅；第九，禁入會黨等。（參見：費(fèi)成康.中國的家法族規(guī)[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2003.） 和“祠產(chǎn)”、“祀產(chǎn)”、“墳產(chǎn)”等族產(chǎn)類財產(chǎn)的不斷強(qiáng)化，共同維護(hù)和遵守是“必要義務(wù)”，違反則是“不肖”。族規(guī)家法等規(guī)范教諭式規(guī)范的長期約束，使生活在宗族社會的民眾內(nèi)心有著自己的生活法則，這種生活法則是在宗族社會自身與他人、自身與社會群體交往的基本準(zhǔn)則，也是存在于宗族社會中的最高行為規(guī)范。但由于它的抽象性，不盡能對某些特有事項有明確規(guī)定，于是需要宗族內(nèi)部人員就某些特有事項明確說明，以“令行禁止”。前來立約之人也會認(rèn)為這是符合族規(guī)家法的。違反之人在被抓之后，也會理虧認(rèn)罰。

2.國法

前文已述，《大清律例》對于“戶婚、田土、錢債”的案件與糾紛，認(rèn)為是“細(xì)故”或“雜事”，重點放在民間自我調(diào)處，而宗族、保甲等在調(diào)處的過程中，多依據(jù)族規(guī)家法。

但若糾紛升級，或者是經(jīng)常侵犯，立禁約合同之人則會“報官”，此該是州縣“自行審理”，立約之人也會請求將禁約合同升格成地方行政性的命令——告示，以告知眾人，若再犯則觸犯了“國法”。當(dāng)然，也有抓到侵犯之人，“送官究治”的。

此種外部保證，因禁約合同的類型則有所區(qū)別。一是，對于禁養(yǎng)山場、保護(hù)墳產(chǎn)、蔭木、來龍、水口等涉及財產(chǎn)類的禁約合同，因為其是財產(chǎn)權(quán)利的保證，禁約合同的外部人員侵犯之時，等同于私人之間對于財產(chǎn)的侵犯，財產(chǎn)權(quán)利人因為其對所禁止之財產(chǎn)有產(chǎn)權(quán)，所以能夠采取“自力救濟(jì)”，當(dāng)然這種“自力救濟(jì)”應(yīng)該是在官府允許的處罰范圍之內(nèi)的，如若不是在范圍之內(nèi)，則需要“送官究治”。二是，觸犯族規(guī)類的禁約合同，這種對外部侵犯人的處罰，依據(jù)的是鄉(xiāng)里間認(rèn)同的規(guī)范，也就是每個宗族都有可能規(guī)定這種禁止性規(guī)范，然而，這種對外部人的處罰并不常見。

余 論

禁約合同，是徽州合同文書中重要的一類。一般認(rèn)為其重要性表現(xiàn)在：一，合同所規(guī)范的內(nèi)容在由私人領(lǐng)域向公共領(lǐng)域發(fā)生變化，約定的內(nèi)容多是公共事務(wù)；二，合同的約束力有時能夠突破立約人范圍。但本文通過對禁約合同的類型和約束力進(jìn)行分析，可以得出，禁約合同仍然是一種私人間形成的自發(fā)秩序，這種自發(fā)秩序的形成是以“財產(chǎn)的共有或公有”與“地緣或血緣的關(guān)系”為前提的。

從山場禁養(yǎng)的禁約合同看，這些所要禁養(yǎng)的山場，多屬于幾戶或幾個房份，他們共有整個山場，為了能夠得到若干年后的期待利益——樹木成材，一是需要共同約束自身，不去提前獲取利益；二是需要共同齊心抵御外來的侵犯。而就墳產(chǎn)、祠產(chǎn)、祀產(chǎn)、蔭木、水口類的禁約合同而言，則是因為此類財產(chǎn)是整個家族或房份等公有，雖不具體到每戶，但每戶都享有此種“權(quán)利觀念”，如若保護(hù)不好，人心將不安。當(dāng)然這類財產(chǎn)難以用來分配到每戶，可若墳產(chǎn)、祠產(chǎn)、祀產(chǎn)的山場被侵損，祭祀之時各家各戶仍需拿出一定量的財物，間接上這些公有的財產(chǎn)是關(guān)系到每戶的。因此，我們可以說，私人間由于財產(chǎn)的共有或公有會產(chǎn)生一種調(diào)和權(quán)利糾紛的自發(fā)秩序。

同時，這些自發(fā)的秩序也會因為地緣或血緣的關(guān)系而產(chǎn)生。有些關(guān)乎整個鄉(xiāng)村的社會治安的禁約合同，他們因為生活在一個地方，或者是一個宗族，為了維護(hù)本地生活安寧，需要將一些破壞和諧秩序的陋習(xí)予以禁止，共同約束自身和抵御外來侵犯。

然而，從禁約合同、禁約告示、禁約碑等的整個體系來看，禁約產(chǎn)生和運(yùn)行是需要外部保證的，這種外部保證就是國家法或官方的支持，如果禁約合同沒有國家法作為外部保證，違犯禁約合同的人，無論是外部人員還是內(nèi)部人員，則是不會遵守禁約的。只有國家法支持這種自我約束的效力，禁約合同才能發(fā)揮基層社會調(diào)和權(quán)利糾紛的作用。JS

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第9篇

一、當(dāng)前設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的的必要性和可行性分析

相對于現(xiàn)今的中國社會現(xiàn)狀，是否有必要有條件重設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，輿論界存在著兩種聲音，一種認(rèn)為當(dāng)前設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的條件還不成熟，應(yīng)該緩行，理由如下：

1、我國的司法資源有限，無法承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的需要。我國目前有19219個鎮(zhèn)，15925個鄉(xiāng)，如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室人員以3到5人算，平均3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個檢察室，就得設(shè)置11700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，需要35100到58500多人。我國目前司法投入不足，經(jīng)費(fèi)難以保障，符合條件的檢察人員短缺。東部地區(qū)基層檢察院辦案一線都一直“喊渴”，西部地區(qū)，特別是西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，檢察官隊伍青黃不接，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，后備力量嚴(yán)重匱乏。在我國目前司法資源非常緊張的情況下，大規(guī)模設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，會使本來吃緊的司法資源雪上加霜。

2、配套法律法規(guī)、制度尚不健全，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的實踐經(jīng)驗不成熟。雖然可以將我國《人民檢察院組織法》第2條第3款的規(guī)定以及《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律依據(jù)，但是以上法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立只是一個原則性規(guī)定，缺乏可操作性。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也未得到國家層面法律的認(rèn)可。

3、基層檢察室不能完全解決農(nóng)村法律監(jiān)督空白的問題。從目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況來看，急需要檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督觸角延伸到廣大農(nóng)村的每一個角落。但我國的司法資源有限，如果在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，所需經(jīng)費(fèi)、人員無法保障。如果只在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，或者一個檢察室管轄兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置的效果非常有限。一個檢察室如果人員設(shè)置過少，則無法勝任檢察室龐雜的職能，影響工作開展。如果人員配置過多，在目前符合條件的檢察人員普遍短缺的情況下，勢必影響到基層院日常工作的開展，并且一些職能與基層院重疊，浪費(fèi)了有限的人力物力。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察隊伍的監(jiān)督管理也是一個問題。

另一種聲音自然是贊同甚至溢美之詞，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是在中國特色社會主義檢察體制、法律框架內(nèi)的探索、創(chuàng)新和發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置也是科學(xué)發(fā)展在檢察工作中的具體體現(xiàn)；它的設(shè)置對于優(yōu)化檢察職權(quán)配置，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)農(nóng)村公平正義，保障農(nóng)民平等權(quán)益方面具有不可替代的作用等等，這其中有政治需要之言，也有理性思考之詞。筆者認(rèn)為，當(dāng)前設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室確實存在著諸多問題和困難，但這些困難和問題并不是不可克服的，并不足以使我們望而卻步。哲學(xué)上說，事物總是曲折發(fā)展的，我們應(yīng)該跳出歷史的局限，從法治精神、時代趨勢、長遠(yuǎn)發(fā)展中理性對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室這一曾今的歷史遺物而今的社會必然。

首先，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是我國憲法精神的間接體現(xiàn)。雖然設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在憲法和法律上找不到直接的字眼，但是它這種組織形式和憲法法律不相違背，還可以從憲法和法律中推導(dǎo)出來。我國憲法第129條和130條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)形式由法律規(guī)定。根據(jù)人民檢察組織法第二條規(guī)定：“如果省一級人民檢察院或者縣級人民檢察院根據(jù)需要經(jīng)過人大常委會批準(zhǔn)可以在工礦區(qū)，農(nóng)墾區(qū)或者林區(qū)等建立派駐機(jī)構(gòu)”。追溯立法的本義，其中規(guī)定的“等”應(yīng)作廣義的解釋，不應(yīng)局限于工礦區(qū)，農(nóng)墾區(qū)或者林區(qū)，同時第二條規(guī)定中還有“根據(jù)需要”，這就使設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室就符合了立法的規(guī)定。另外憲法第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！备鶕?jù)該條文，我們可以衍生出一個結(jié)論：應(yīng)該從組織上保證公、檢、法等機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、配合制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層檢察機(jī)構(gòu)的缺失顯然有違憲法要求法制平衡和法制治理機(jī)制之完整。

其次，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是健全農(nóng)村司法體系的必由之路。目前，法律監(jiān)督最大的需求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最薄弱的環(huán)節(jié)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有些基層地區(qū)，由部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發(fā)的“官民”矛盾、“警民”矛盾長期得不到解決和疏導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村頻繁，這與法律監(jiān)督不力有很大關(guān)系。而強(qiáng)化法律監(jiān)督必須要有陣地，法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務(wù)、土地等行政派出機(jī)構(gòu)也一應(yīng)俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機(jī)關(guān)缺乏類似的機(jī)構(gòu)，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為法律監(jiān)督的盲點。從社會控制角度來看，農(nóng)村社會秩序缺乏科學(xué)而完善的法制治理機(jī)制，尤其是治理結(jié)構(gòu)中的法律監(jiān)督權(quán)仍處于基本缺失的狀態(tài)，未能實現(xiàn)完整意義上的（對行政、審判行為的）分工制衡機(jī)制。①可見，現(xiàn)階段以及今后很長一段時期，適當(dāng)?shù)財U(kuò)大檢察工作在廣大農(nóng)村的覆蓋面，使檢察資源配置落實到農(nóng)村，是健全中國特色農(nóng)村司法體系的必由之路，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室無疑是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律監(jiān)督主陣地的最好載體。

再次，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需求。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)中，各種審判、行政權(quán)力已經(jīng)延伸到了農(nóng)村基層，唯獨基層檢察院沒有與之相匹配的機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在基層信息不通、耳目不聰?；鶎訖z察院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)種種社會矛盾的了解掌握及其對鄉(xiāng)村干部行政管理行為和基層法庭裁決行為的法律監(jiān)督，僅靠少而粗的群眾舉報材料和難得一次的下訪巡訪或法制宣傳，顯然只是“冰山一角”。尤其是近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部貪污挪用集體土地補(bǔ)償款、侵吞國家惠農(nóng)資金等職務(wù)犯罪現(xiàn)象屢見不鮮，各種涉農(nóng)犯罪得不到及時有效查處，農(nóng)民權(quán)益得不到及時有效保護(hù)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室通過收集鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪案件線索，參與農(nóng)村綜合治理，宣傳檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、職能以及舉報、申訴的方法等，有效激發(fā)農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識，有效提高法律監(jiān)督能力和水平，服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

最后，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機(jī)關(guān)自身發(fā)展的形勢所趨。基層檢察院建設(shè)在檢察事業(yè)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的地位和作用。目前，雖然基層檢察院經(jīng)歷了30余年的發(fā)展，但是基層檢察院的法律監(jiān)督能力、隊伍建設(shè)水平尚不高，特別是由于檢察工作的專業(yè)性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關(guān)注點作為檢察工作著力點的意識和能力還不強(qiáng)，已經(jīng)不能滿足人民群眾日益增強(qiáng)的法治需求。適時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，發(fā)揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機(jī)關(guān)暢通監(jiān)督渠道，創(chuàng)新工作機(jī)制，提高檢察機(jī)關(guān)的基層知曉率和認(rèn)可度，走檢察專業(yè)化與群眾路線相結(jié)合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監(jiān)督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，從而進(jìn)一步提升執(zhí)法公信力和檢察機(jī)關(guān)形象。

二、新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位

當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的重構(gòu)并非是對原有檢察室的簡單恢復(fù)，而是哲學(xué)上的“揚(yáng)棄”，是按照中央對檢察工作的新要求、新任務(wù)，賦予檢察室新的時代內(nèi)涵，賦予其新的界定、新的內(nèi)涵。

1、以強(qiáng)化法律監(jiān)督為職能基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行法律監(jiān)督職能的眼睛和觸角。過去在檢察工作中，沒有設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的地區(qū)，對發(fā)生在基層派出所、人民法庭等機(jī)構(gòu)破壞法律統(tǒng)一實施的行為很難進(jìn)行法律監(jiān)督，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的地區(qū)，也存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、不依法監(jiān)督、不規(guī)范監(jiān)督的問題。重新構(gòu)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室必須以強(qiáng)化法律監(jiān)督為職能基礎(chǔ)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、訴訟監(jiān)督等監(jiān)督權(quán)能，與基層派出所、人民法庭形成相互制約、相互配合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法體系。

2、以服務(wù)業(yè)務(wù)部門為職能載體。檢察室不是檢察院，在適當(dāng)延伸和擴(kuò)展檢察室職能的同時，必須考慮到檢察室與派出院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系，特別是檢察室與業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)重疊關(guān)系，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室擁有民行、控申檢察職能后，檢察室與院民行科、控申科的關(guān)系等。有學(xué)者認(rèn)為，賦予檢察室的民行、偵監(jiān)、監(jiān)所、控申等職能，從性質(zhì)上看并不需要一種完整的權(quán)能，而是在充分發(fā)揮檢察室貼近基層、貼近群眾優(yōu)勢的前提下的部分權(quán)能。②筆者贊同這種觀點，如檢察室可以受理民事行政檢察申訴，可以辦理轄區(qū)內(nèi)的民事行政“不立案、不提抗、不抗訴”等息訴案件和促進(jìn)雙方當(dāng)事人和解的案件，但不承擔(dān)上級民行檢察部門的交辦案件和轄區(qū)內(nèi)的抗訴案件，可以接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，可以發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，但不承擔(dān)職務(wù)犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應(yīng)更多的配合內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門辦理案件。

3、以承辦刑事案件為職能補(bǔ)充?，F(xiàn)有基層檢察室的工作情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職責(zé)包括收集職務(wù)犯罪線索、職務(wù)犯罪預(yù)防、法制宣傳教育、綜合治理等，總體而言，涉及內(nèi)容廣泛，但虛而軟，難以產(chǎn)生像執(zhí)法辦案這一剛性權(quán)利所帶來的明顯效果，其最終被群眾的接受度、認(rèn)可度也難以預(yù)料。而當(dāng)前基層派出所和人民法庭都有承辦刑事案件的職能，筆者認(rèn)為基層檢察室也未嘗不可嘗試，可以將批捕、職能一定程度地下放，由檢察室承辦轄區(qū)內(nèi)刑事案件后提交提交檢察長（或檢委會）審批，通過這種剛性權(quán)利的賦予、實質(zhì)性職責(zé)的履行充實基層檢察室的工作內(nèi)容，讓基層檢察室有作為、有地位，提高基層檢察權(quán)履行的公信力和實效。

三、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)的意見和建議

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室固有的法律依據(jù)、組織體制、保障機(jī)制等先天性缺陷，在推進(jìn)過程中勢必會遇到一些困惑和困難，如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，順應(yīng)檢察改革的需求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室明確職責(zé)、規(guī)范運(yùn)行，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面考慮：

1、宣傳教育到位，進(jìn)一步深化認(rèn)識。檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的重要性，尚無足夠的認(rèn)識，即使在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也無統(tǒng)一的認(rèn)識：一是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)案多人少矛盾突出，再設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室勢必分散力量，影響各項業(yè)務(wù)工作的開展；二是以前也搞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，但由于指導(dǎo)思想不對或設(shè)置方式不當(dāng)，導(dǎo)致設(shè)置效果不佳，遂認(rèn)為設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是重蹈歷史覆轍；三是認(rèn)為人財物等諸多因素難以解決，條件不具備。這些內(nèi)部的思想障礙，是當(dāng)前制約設(shè)置進(jìn)程的關(guān)鍵因素，要通過理論教育、輿論宣傳、總結(jié)推廣典型經(jīng)驗等措施進(jìn)一步統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)識，奠定穩(wěn)定的思想基礎(chǔ)。

2、試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行，逐步推廣鞏固。目前設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室還不可能做到像“二所一庭”建設(shè)一樣全線鋪開，其設(shè)置也應(yīng)采取探索式的試點性工作，不可全面開花，操之過急，必須堅持三個原則：一是重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點。各地的地方政府都會根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展趨勢，對轄區(qū)內(nèi)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合人口數(shù)量、素質(zhì)、地理環(huán)境、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況，設(shè)立中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這樣的中心鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室進(jìn)行試點工作，可以起到良好的示范效果，總之設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室必須堅持因其所需，因地制宜、實事求是、重點設(shè)立。二是慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作法律性和政策性比較強(qiáng)，涉及到單位、人、財、物，因此，要統(tǒng)籌兼顧，慎重穩(wěn)妥，做到成熟一個，設(shè)立一個，鞏固一個，在做好試點工作之后，做好理論研討、經(jīng)驗總結(jié)工作，將成熟的工作思路、方法、機(jī)制進(jìn)一步推廣。三是目標(biāo)管理高效原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作效果效率，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益、群眾利益、檢察機(jī)關(guān)的形象和聲譽(yù)。因此，筆者認(rèn)為有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作實行目標(biāo)管理，明確任務(wù)、分解責(zé)任，引入競爭機(jī)制，推進(jìn)爭先創(chuàng)優(yōu)，為基層社會穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。

第10篇

一、實施縣級社綜合改革是關(guān)系供銷合作事業(yè)發(fā)展全局的重大問題

認(rèn)識是行動的前導(dǎo)。認(rèn)識統(tǒng)一了，深刻了，行為才能自覺和統(tǒng)一。推進(jìn)縣級社綜合改革，首先要解決思想認(rèn)識問題。就是為什么要推進(jìn)縣級社綜合改革，推進(jìn)縣級社綜合改革對于供銷合作社事業(yè)的發(fā)展具有什么樣的意義。

在縣級社綜合改革重要性的認(rèn)識問題上，我們有一個漸進(jìn)的、不斷深化的過程。大家知道，“三農(nóng)”工作作為全黨工作的重中之重已經(jīng)提出幾年了，去年又提出新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)。黨和國家的這些重大方針政策始終是我們工作的指導(dǎo)原則。到底新農(nóng)村建設(shè)的主要問題是什么？供銷社參與新農(nóng)村建設(shè)的切入點在哪里？供銷社要承擔(dān)起參與新農(nóng)村建設(shè)的歷史使命，最迫切的任務(wù)是什么？這些一直是我們反復(fù)思考的問題。概括起來，就是幾個“先決條件”。

第一，“三農(nóng)”的發(fā)展和搞好新農(nóng)村建設(shè)，取決于合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展程度。也就是說，農(nóng)民各類合作經(jīng)濟(jì)組織的建立、建設(shè)和體系的完備，是“三農(nóng)”發(fā)展、建設(shè)好新農(nóng)村的先決條件。如果合作社體制建立不起來，新農(nóng)村建設(shè)、“三農(nóng)”的進(jìn)步就會遇到內(nèi)在動力或發(fā)展機(jī)制上的障礙。為什么我們要積極建設(shè)合作經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)體系，依托供銷社搭建服務(wù)組織這個平臺，就是基于這樣的認(rèn)識。

第二，供銷社農(nóng)村流通主體作用的發(fā)揮是供銷社服務(wù)“三農(nóng)”的先決條件。服務(wù)“三農(nóng)”，光是建立了合作經(jīng)濟(jì)組織還不行，還一定要有流通服務(wù)體系作支撐。供銷社流通服務(wù)體系不僅要建立起來，而且要逐步發(fā)揮主體作用，讓農(nóng)民信得過，用得上，離不開；沒有這個作用，供銷社服務(wù)農(nóng)民就沒有吸引力，就沒有依托和手段，所謂服務(wù)就是一句空話。

第三，必要的體制、政策和資金條件是供銷合作社發(fā)展的先決條件。三個因素離開哪一個都不行。三個因素中，體制是根本。我們現(xiàn)在做的縣級社綜合改革，正是要創(chuàng)造一個好的體制基礎(chǔ)。體制理順了，政策就可能配套，資金也相應(yīng)好解決一些。

第四，縣級社的體制能不能理順，這個體制是不是科學(xué)合理，是不是鞏固，是整個供銷社體制有沒有生命力、有沒有價值的先決條件。也就是說，供銷社體制有無前途，不在于全國總社有無龍頭企業(yè)，也不在于省級社有無龍頭企業(yè)，不在于市級社盤活了多少資產(chǎn)，有無龍頭企業(yè)，而在于縣級社這個體制對“三農(nóng)”發(fā)展是不是有用，是不是富有活力和競爭力，是不是科學(xué)、合理和穩(wěn)固。

我們考慮問題的出發(fā)點在哪里？我們思考問題、指導(dǎo)工作的邏輯是什么？就是這幾個先決條件。在建設(shè)新農(nóng)村過程中，在供銷社改革中，解決好了這幾個“先決條件”，就可以帶動大局，促進(jìn)整體工作面貌的根本改觀。這是我們供銷社在多年的改革探索中總結(jié)出來的基本認(rèn)識。

縣級社綜合改革的基本思路，就是要堅持以服務(wù)“三農(nóng)”，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)為宗旨，以供銷合作社體制全面創(chuàng)新為途徑，以提升供銷社服務(wù)帶動能力為目標(biāo)，努力把供銷合作社改造成農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)力量，農(nóng)村商品流通的主體力量，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的主要力量。供銷社改革的最終目標(biāo)就是打造成為這“三種力量”?？h級供銷合作社在供銷合作社體系中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著對縣域供銷社系統(tǒng)改革統(tǒng)一指導(dǎo)，發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)統(tǒng)一實施的重要職責(zé)。從服務(wù)“三農(nóng)”的角度講，縣級社是體現(xiàn)“三種力量”的主要載體。從對系統(tǒng)的管理功能講，只有縣級社能夠做到“四個統(tǒng)一”?！叭N力量”、“四個統(tǒng)一”，歸結(jié)起來，集中表達(dá)了這樣一個概念，就是縣級社是整個供銷合作社體制的基礎(chǔ)性體系。這里所講的“基礎(chǔ)性體系”，和我們體制中的基層單位有著不同的含義。這個“基礎(chǔ)”所指的是，縣級社可以組織管理所屬基層單位，包括基層社，自成一個小的治理和發(fā)展體系，具備應(yīng)對市場競爭和為“三農(nóng)”提供服務(wù)的基本規(guī)模和能力。而基層社則不具備這一特點?；鶎由珉x開縣級社的體制支持，就很難生存和發(fā)展。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在以現(xiàn)代流通為主要形式的戰(zhàn)略狀態(tài)下，基層社離開縣級社的“統(tǒng)一管理”，是不可能有大的作為的。所以說，縣級社是供銷社整個體制的基礎(chǔ)，縣級社興則整個體制興，縣級社衰則整個體制衰，處在充分競爭條件下的供銷社尤其如此。因此，抓好縣級社改革，建設(shè)和理順縣級社的組織、管理、經(jīng)營等重要體系，對于整個供銷社系統(tǒng)的發(fā)展具有決定性的意義。

二、必須清楚地認(rèn)識縣級社體制存在的重大弊端

認(rèn)識到縣級社的地位、作用只是問題的一個方面。另一方面，我們也要看到縣級社還存在許多問題，其中最主要的是體制不順，組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式長期以來沒有改革和創(chuàng)新。如果再不對縣級社的機(jī)構(gòu)、職能及治理方式進(jìn)行認(rèn)真的規(guī)范和改革，不僅前些年供銷社改革發(fā)展取得的成果不能鞏固，而且今后通過建設(shè)新農(nóng)村、服務(wù)新農(nóng)村來發(fā)展供銷社事業(yè)的重大歷史機(jī)遇，也會由于沒有科學(xué)的體制支持而再次喪失，供銷社體制的價值就會遭受更加重大的損失。如果目前的狀況再繼續(xù)發(fā)展下去，可以斷定，供銷社機(jī)構(gòu)的“外殼”即使能夠保留，供銷社的職能、作用也不會再像1995年中央5號文件那樣受到肯定了，供銷社體制的功能和價值可能會被其他社會成分所取代，供銷社的發(fā)展就會更加渺茫。因此，實施縣級社綜合改革，是涉及全局、甚至事關(guān)供銷合作社體制存亡的一件大事。我們必須充分認(rèn)識實施縣級社綜合改革的重大意義，切實增強(qiáng)加快改革的責(zé)任感和緊迫感。

回顧縣級社改革發(fā)展的歷程，盡管各地進(jìn)行了各種探索，有些地方的改革也收到了明顯的成效，但從總體上講，縣級社體制中固有的弊端并沒有從根本上革除，主要有四個方面：

一是職能定位不明確。供銷社對農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)的組織和服務(wù)功能，在農(nóng)村商品流通體系中的主體功能，只是供銷社系統(tǒng)內(nèi)部的發(fā)展目標(biāo)和工作要求，沒有在國家行政的和非行政的規(guī)定中得到明確或確認(rèn)。甚至供銷社對社有資產(chǎn)的管理功能也沒有具有法律意義的規(guī)范。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。目前大多數(shù)縣級社基本上是行政化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，官員化的人員安排，機(jī)關(guān)化的工作方法。在這樣一種狀態(tài)下，縣級社要擔(dān)負(fù)起發(fā)展和服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)，幾乎是不可能的。

三是治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)。目前大多數(shù)縣級社，對企業(yè)、對資產(chǎn)、對經(jīng)營仍舊延續(xù)著過時的計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政管理辦法，系統(tǒng)業(yè)務(wù)的開展和供銷社作用的發(fā)揮受主要領(lǐng)導(dǎo)影響過大。有的縣，換一個素質(zhì)好的縣社主任，整個縣社系統(tǒng)就有了生機(jī)；有的縣，換一個精神狀態(tài)和素質(zhì)有問題的縣社主任，縣社系統(tǒng)很快就垮下去了。作為一個和市場緊密相連的經(jīng)營和服務(wù)體系，沒有科學(xué)的治理方式顯然是很危險的事情，特別是在一些發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不太好的縣級社更是如此。

四是產(chǎn)權(quán)改革不到位。這些年，縣級社的改制改革形形，其中有兩種情況造成了社有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。一種是不改革，維持舊體制、舊格局，坐吃山空；一種是亂改革，賣光分凈，任其流失。產(chǎn)權(quán)制度改革不能及時和正確的進(jìn)行，嚴(yán)重影響了企業(yè)的發(fā)展和社有資產(chǎn)的保值增值。

這些年來，供銷社系統(tǒng)竭盡努力而難以實現(xiàn)較快的、明顯的發(fā)展，固然有外部條件的原因，但更重要的是沒有一個職能明確的、科學(xué)合理的體制結(jié)構(gòu)。特別是縣級社體制扭曲、體制改革的滯后，使我們付出了巨大的改革成本。這些年來，供銷社資產(chǎn)被賣光賣凈的事件一直不斷，那么多的良性資產(chǎn)都被賣光了，現(xiàn)在再試圖整合資源，已經(jīng)成為不可能的了。為什么會導(dǎo)致這種狀況，根本原因就在于我們體制上存在重大缺陷，缺乏明確的體制性的規(guī)范。現(xiàn)在供銷社系統(tǒng)發(fā)展出現(xiàn)這么多問題，發(fā)展這么困難，主要是我們體制內(nèi)部的“內(nèi)生性破壞作用”造成的。這種破壞給供銷合作社事業(yè)造成了極大的消極影響，一個直接的后果，就是使人們感到“供銷社不行了，沒有用了”，而對供銷社漠然視之。歸結(jié)起來，縣級社的現(xiàn)狀已經(jīng)很不適應(yīng)參與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，已經(jīng)很不適應(yīng)日益激烈的市場競爭的需要，已經(jīng)很不適應(yīng)供銷社體制創(chuàng)新和事業(yè)發(fā)展的需要，必須遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，進(jìn)行及時的、認(rèn)真的改革。

三、著眼于服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)大局，進(jìn)一步明確縣級社綜合改革的方向

服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是供銷社改革發(fā)展的根本立足點。今后縣級社改革的方向，就是立足于新農(nóng)村建設(shè)的大局，通過兩年左右的集中改革，革除縣級社現(xiàn)存的主要體制弊端，理順縣級社的組織、管理和經(jīng)營服務(wù)體系，在縣級社搭建起農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村流通服務(wù)兩個網(wǎng)絡(luò)體系和村鎮(zhèn)社區(qū)綜合服務(wù)中心，形成“兩個體系、一個中心”的體制格局。

我們講縣級社綜合改革，實際是要進(jìn)行縣級社的體制改革。過去我們也說抓縣級社改革，但基本上是就單方面的改革提出要求，并不涉及整個體制。綜合改革怎么抓，不明朗?？h級社體制改革，就是要建設(shè)兩個體系。一個是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織體系，一個是為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)體系。這兩個體系互相滲透，互相作用，相輔相成，構(gòu)成供銷合作社的完整的基礎(chǔ)體系。

對于縣級社綜合改革的指導(dǎo)思想，可以用“三個有利于”來概括：一是有利于建立農(nóng)村現(xiàn)代流通體系。新農(nóng)村建設(shè)，流通體系是十分重要的方面，供銷社必須借助流通體系服務(wù)新農(nóng)村，否則就不可能有所作為。二是有利于發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。只要建立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織體系，供銷社就可以回歸到體制的本質(zhì)屬性上來。三是有利于建立對新農(nóng)村建設(shè)的服務(wù)體系。供銷社必須努力成為農(nóng)村服務(wù)體系中的重要組成部分。

對于縣級社綜合改革的基本框架，我們設(shè)計了一張縣級社組織經(jīng)營體系圖。可以看出，縣級社體制有兩個臂膀：一翼是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會，一翼是企業(yè)集團(tuán)（或其它企業(yè)組織形式）。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會下面，有各種專業(yè)社、聯(lián)合社和各類協(xié)會，一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織接受省市合作經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)、管理和服務(wù)，成為一個新型的組織系統(tǒng)。經(jīng)營集團(tuán)下面是日用消費(fèi)品、農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品、再生資源等經(jīng)營企業(yè)或載體，其網(wǎng)絡(luò)向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超市群和加工服務(wù)網(wǎng)點，一直到村鎮(zhèn)的社區(qū)綜合服務(wù)中心。經(jīng)營集團(tuán)上面對接的是大型龍頭企業(yè)，大型龍頭企業(yè)既可以是社會上的經(jīng)營主體，也可以是供銷社系統(tǒng)的大型企業(yè)，這些龍頭企業(yè)覆蓋的是縣級經(jīng)營集團(tuán)的所屬企業(yè)。今后，發(fā)展流通網(wǎng)絡(luò)的基本方法就是縣一級社通過整合資源，建立起縣域網(wǎng)絡(luò)，由大型龍頭企業(yè)對接或覆蓋縣一級的經(jīng)營集團(tuán)，通過經(jīng)營集團(tuán)使經(jīng)營向下延伸。按照這樣的思路把網(wǎng)絡(luò)建起來后，不管市場發(fā)生多大變化，縣級社都能保持完整的體系，整個供銷社也就能保持完整的體系基礎(chǔ)。

縣級社中，合作經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)這兩個體系，都很重要，不可偏廢。供銷合作社本來就具有合作經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)，構(gòu)建合作經(jīng)濟(jì)組織體系，某種意義上是我們供銷合作社本質(zhì)屬性的回歸。但是，只有合作經(jīng)濟(jì)的組織形式還不夠，還要有一個完整的、現(xiàn)代化的、按照市場法則運(yùn)作的、為農(nóng)民服務(wù)的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)體系。這兩個體系相輔相成、互相作用，就構(gòu)成了一個功能完備的縣級社體制。建立了這個體制，就為我們供銷社服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

四、抓緊對既定工作部署進(jìn)行調(diào)整

首先是省市兩級社要調(diào)整。今后兩年省市兩級社一個共同的目標(biāo)，就是打造我們體制的基礎(chǔ)性體系。基礎(chǔ)性的體系在哪里？在縣級社。必須上下協(xié)調(diào)，齊心協(xié)力，集中精力，全神貫注地做好這件大事情。這是一項意義重大的改革，它的性質(zhì)實際上是一場涉及供銷社體制的深刻革命。什么是革命?革命就是打破舊秩序，進(jìn)行利益的再調(diào)整。但是，我們的調(diào)整不是剝奪別人，而是為了給社會帶來更好的服務(wù)，給群眾帶來更好的利益；對系統(tǒng)內(nèi)部，也是富有建設(shè)性的，是要強(qiáng)化我們系統(tǒng)的利益，是要保障我們的利益，增加我們的利益，創(chuàng)新體制是為了發(fā)展事業(yè)。因而，內(nèi)外上下，大家的利益是一致的。在這樣的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革和調(diào)整，就有了廣泛的群眾基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有了順利推進(jìn)的前提條件。

第11篇

(華中科技大學(xué)，武漢430074)

內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要。現(xiàn)行關(guān)于項目制的研究，對于項目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運(yùn)作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機(jī)制。在這種情況下，項目制不僅很難實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，而且往往會造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對現(xiàn)行的項目體制和基層組織進(jìn)行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國家與農(nóng)民的實際需要。

關(guān)鍵詞 ：分稅制項目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導(dǎo)言

改革開放后，財稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體，促成丁中國經(jīng)濟(jì)的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。

這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟(jì)社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了非常嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗?fàn)幒凸?、學(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會焦點，嚴(yán)重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費(fèi)時代。

取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認(rèn)同，實現(xiàn)了預(yù)期的政治目標(biāo)。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負(fù)了惡名，面臨正當(dāng)性危機(jī)——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導(dǎo)致國家政策實質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運(yùn)作空間。在后稅費(fèi)時代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣峁┕卜?wù)的能力和基礎(chǔ)條件。

為了彌補(bǔ)這一空缺，中央政府啟動新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控斦?，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運(yùn)作模式。由于其獨特的比較優(yōu)勢和相應(yīng)的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進(jìn)行組織和動員的體制機(jī)制，構(gòu)成了一種重要的社會學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個方面。

當(dāng)前，學(xué)界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項目制必然也會對農(nóng)村社會及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認(rèn)為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認(rèn)為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習(xí)俗。

周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認(rèn)為，還應(yīng)該從項目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看形成項目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運(yùn)作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機(jī)制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會學(xué)想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現(xiàn)，作為項目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項目進(jìn)展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個“派出機(jī)構(gòu)”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運(yùn)作機(jī)制”，即國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但項目在實際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設(shè)計，科層管理和“一項目一政策”可能導(dǎo)致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運(yùn)作項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。最后“項目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭取機(jī)制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應(yīng)項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應(yīng)項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。實際上，項目運(yùn)作的復(fù)雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀(jì)初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時，國家還進(jìn)行了配套稅費(fèi)改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機(jī)構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進(jìn)入“后稅費(fèi)時代”。

（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化

不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。

按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)及社會資源儲量、農(nóng)民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平上的差別。那些具有行動能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達(dá)成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達(dá)的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團(tuán)主義”理論，認(rèn)為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。洪銀勇等也認(rèn)為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會結(jié)構(gòu)與社會資本）納入到地方法團(tuán)主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認(rèn)為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認(rèn)為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強(qiáng)調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強(qiáng)調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。

既有研究均是以發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認(rèn)為，“財政包干制”實際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運(yùn)而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，由于事權(quán)與財權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴(yán)重的公共財政危機(jī)，也進(jìn)一步拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達(dá)地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費(fèi)任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個緊密的利益共同體，通過稅費(fèi)征繳和村莊各項建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負(fù)，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉(zhuǎn)化機(jī)制，變成了更加沉重的稅費(fèi)任務(wù)和愈益嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機(jī)會。基層政權(quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道?；鶎诱?quán)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費(fèi)都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴(yán)峻困境。在此時，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)入到了一個全新階段。

（四）后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費(fèi)，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取，此時村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”特點。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時村干部對于基層政權(quán)具有了比較強(qiáng)的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。

農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為。對于不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強(qiáng)勁的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達(dá)地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟(jì)活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導(dǎo)致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源?！巴恋亍背蔀橥苿拥胤綄崿F(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護(hù)耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強(qiáng)了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導(dǎo)地方政府向偏遠(yuǎn)農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標(biāo)，從而又掀起了基層政府在偏遠(yuǎn)地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運(yùn)動，這項運(yùn)動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機(jī)感，受到了社會的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項目制的方式推進(jìn)的，從而也引起了人們對于項目制的關(guān)注和重視。

四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進(jìn)村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？

一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強(qiáng)制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運(yùn)作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進(jìn)一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認(rèn)可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經(jīng)不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運(yùn)作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預(yù)目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認(rèn)為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現(xiàn)?，F(xiàn)在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地?fù)碜o(hù)他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項目制進(jìn)村的一個十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項目進(jìn)村以后，農(nóng)民不認(rèn)為這個資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強(qiáng)的運(yùn)作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺?！艾F(xiàn)任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟?fàn)帉κ忠雲(yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻椖俊?，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進(jìn)行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運(yùn)作中，項目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權(quán)力得到極大強(qiáng)化。

（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”

項目制同樣也會對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟(jì)行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進(jìn)行的利益博弈?？梢哉f，正是項目制的作用機(jī)制增大了這個利益博弈過程的復(fù)雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經(jīng)營這臺超強(qiáng)機(jī)器。城郊農(nóng)村是這臺超強(qiáng)機(jī)器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環(huán)，不斷推進(jìn)城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進(jìn)行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進(jìn)行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機(jī)，引起社會廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團(tuán)”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標(biāo)，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機(jī)。

需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財力相匹配的責(zé)任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進(jìn)程，反而隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強(qiáng)。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強(qiáng)勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進(jìn)退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。

五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀(jì)初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標(biāo)是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費(fèi)改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項目在村莊門外徘徊時，具有很強(qiáng)的競爭性和部門性特點。而一旦項目進(jìn)村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質(zhì)性的賦予了項目爭取者個人或其利益團(tuán)體極大的自主權(quán)和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標(biāo)的實現(xiàn)大打折扣、偏差嚴(yán)重。這是造成項目制在村莊范圍內(nèi)運(yùn)作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項目制運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應(yīng)該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機(jī)制優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機(jī)制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級政權(quán)以上，項目體制本身是一種很好的監(jiān)督機(jī)制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運(yùn)作和傳遞，爭取在項目到達(dá)縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當(dāng)項目資源到達(dá)縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展?fàn)顩r、目標(biāo)等多種因素，對轄區(qū)范圍內(nèi)的項目資源進(jìn)行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現(xiàn)的競爭性和私人關(guān)系對項目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權(quán)的“打包”作用，增加項目資金的瞄準(zhǔn)度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和制衡，降低私人運(yùn)作的空間。

第12篇

關(guān)鍵詞：城市社區(qū) 應(yīng)急管能力 安全保障

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）14-0086-02

近年來，城市中各種應(yīng)急事件屢見不鮮，一方面是自然災(zāi)害猝不及防，一方面是群體突發(fā)事件頻繁發(fā)生。城市應(yīng)急事件存在復(fù)雜性、多樣性特征，由于大量突l事件源于基層或社區(qū)組織，對于一系列的預(yù)警、防范，相關(guān)政府部門往往無法第一時間發(fā)現(xiàn)并及時處理，以至于為突發(fā)事件的處理效率、處理成本帶來極大的負(fù)面影響。

一、提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的意義

（一）強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備針對性

提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力可促進(jìn)社區(qū)對周圍環(huán)境一系列不確定因素開展科學(xué)有效分析，經(jīng)由實施科學(xué)有針對性的應(yīng)急知識宣傳教育，組織應(yīng)急培訓(xùn)、演習(xí)等活動，以強(qiáng)化城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)警防范能力。

（二）確保第一時間應(yīng)急響應(yīng)

提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力與突發(fā)事件可否及時有序處理存在密切聯(lián)系。突發(fā)事件發(fā)生后，在政府組織的相關(guān)援救隊伍到達(dá)事發(fā)地前，城市社區(qū)可先期開展應(yīng)對工作，第一時間對各項信息開展采集、傳遞，及時組織事發(fā)地周邊居民開展自救互救，實現(xiàn)對事態(tài)發(fā)展的有效控制，進(jìn)而盡可能降低人身財產(chǎn)損失。

（三）促進(jìn)重建措施高效實施

突發(fā)事件引發(fā)后，災(zāi)后重建是應(yīng)急管理工作中十分重要的一環(huán)，由于災(zāi)后恢復(fù)工作牽涉諸多方面內(nèi)容，再加上政府資金投入有限，倘若所有事宜均要政府一手操辦，無疑會延緩重建計劃進(jìn)程。積極參與重建計劃是城市社區(qū)的職責(zé)所在，以城市社區(qū)為單位開展物資援助、心理疏導(dǎo)，可迅速將應(yīng)對政策落實到個人，促進(jìn)重建措施高效實施，極大限度減輕突發(fā)事件造成的影響。[3]

二、城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升工作方案設(shè)計

全面城市社區(qū)在時展新形勢下，要緊隨社會發(fā)展腳步，強(qiáng)化改革創(chuàng)新，引入先進(jìn)科技理念、成功發(fā)展經(jīng)驗逐步提高城市社區(qū)應(yīng)急管理能力，為進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理有序開展，可以自以下相關(guān)策略著手：

（一）調(diào)整城市社區(qū)與政府的關(guān)系

眾所周知，政府在公共突發(fā)事件處理中占據(jù)著核心主導(dǎo)地位，然而由于應(yīng)急管理存在復(fù)雜性、時效性特征，使得政府還要扮演促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者的角色。如今我們一方面已經(jīng)認(rèn)識到城市社區(qū)在應(yīng)急管理中所具備的優(yōu)勢，一方面又顧及喪失對城市社區(qū)的控制力，使得對城市社區(qū)管理依舊保有一種矛盾心理。新公共管理理論指出，突發(fā)事件應(yīng)急管理工作能否有序進(jìn)行，并不取決于政府權(quán)力的大小，或是政府指令的權(quán)威性，政府應(yīng)當(dāng)更新思路，依托新型管理技術(shù)手段，實現(xiàn)對社會力量的優(yōu)化整合，這也是政府的最終責(zé)任和工作目的。

地方政府要建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和合作關(guān)系，對社會環(huán)境及自然環(huán)境開展管理保護(hù)，為每一社會主體提供充足的參與空間。[4]面對不斷發(fā)展轉(zhuǎn)變的社會環(huán)境，政府務(wù)必要優(yōu)化運(yùn)行模式。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)識基層組織在社會管理尤其是應(yīng)急管理中的重要性。首先，政府應(yīng)當(dāng)開展好城市社區(qū)應(yīng)急管理指導(dǎo)工作，為城市社區(qū)應(yīng)急管理指明發(fā)展方向，對城市社區(qū)在應(yīng)急管理中的權(quán)力、義務(wù)予以充分明確，強(qiáng)化城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍建設(shè)，推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化進(jìn)程。其次，政府應(yīng)賦予基層社區(qū)以權(quán)力和責(zé)任，引導(dǎo)城市社區(qū)開展自主創(chuàng)新。最后，積極引導(dǎo)城市社區(qū)參與突發(fā)事件預(yù)案的討論和應(yīng)對措施制定，進(jìn)而提高突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)實用性。

（二）建設(shè)多元主體協(xié)同治理機(jī)制

近年來，多元主體協(xié)同機(jī)制在眾多發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理中得到廣泛推廣，而在我國則依舊處在初級發(fā)展階段。我國傳統(tǒng)應(yīng)急管理系統(tǒng)注重系統(tǒng)的穩(wěn)定性以及系統(tǒng)原則的延續(xù)性。新形勢下，應(yīng)急管理特征發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變，由此很大限度上提升了應(yīng)急管理的難度。

作為一種以多中心治理理論為前提的機(jī)制，多元主體協(xié)同機(jī)制在應(yīng)急管理中可實現(xiàn)對社區(qū)、企事業(yè)單位以及民間組織的優(yōu)化整合，促進(jìn)城市社區(qū)在應(yīng)急管理中的功能得以有效凸顯。在組織結(jié)構(gòu)方面，多元主體協(xié)同機(jī)制的偏平化、彈性化的組織結(jié)構(gòu)可取代以往官僚制組織機(jī)構(gòu)中僵化式和機(jī)械式的層級模式；在權(quán)力構(gòu)成方面，除去政府部門之外，無論是社區(qū)居民還是企事業(yè)單位均具有管理的權(quán)力及義務(wù)；在決策機(jī)制方面，依托集權(quán)、民主相互結(jié)合的手段，在社區(qū)應(yīng)急規(guī)劃、法規(guī)建立、政策制定等階段，主張民主參與第一、強(qiáng)制第二，從而強(qiáng)化決策規(guī)劃的科學(xué)可靠性。在城市社區(qū)應(yīng)急管理多元主體協(xié)同治理機(jī)制建立過程中，應(yīng)當(dāng)秉承公共危機(jī)治理理念，提高對資源、信息各方共享的重視度，積極吸引企事業(yè)單位、志愿者、社區(qū)居民，開展群防群治。

（三）城市社區(qū)參與城市應(yīng)急管理保障體系建設(shè)

（1）強(qiáng)化城市社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)。城市社區(qū)應(yīng)急管理能力高低，受其是否具備良好的應(yīng)急管理文化、素質(zhì)很大程度影響。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對城市社區(qū)居民的危機(jī)教育，推行不同形式的危機(jī)教育。其中，政府可借助電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)平臺開展應(yīng)急知識宣傳教育，城市社區(qū)可定期組織應(yīng)急知識宣傳、座談討論活動。同時應(yīng)當(dāng)開展應(yīng)急演習(xí)活動，結(jié)合不同地區(qū)實際情況，城市社區(qū)、街道辦應(yīng)積極組織該地區(qū)針對其易發(fā)的突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防、演習(xí)活動，從而提高城市社區(qū)居民突發(fā)事件應(yīng)對能力。

（2）強(qiáng)化城市社區(qū)應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)強(qiáng)化對城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，尤其是一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化在衛(wèi)生、消防、抗震等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投入。對于經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，政府應(yīng)加大補(bǔ)貼，從而減輕城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另外，對于城市社區(qū)應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)，不同地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實際情況引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位、學(xué)校等共同參與。

（四）強(qiáng)化城市社區(qū)應(yīng)急管理工作法制建設(shè)

城市社區(qū)應(yīng)急管理同樣離不開法律的保障。

（1）加強(qiáng)法律制度建設(shè)，為城市社區(qū)應(yīng)急管理有序開展提供科學(xué)可靠的制度環(huán)境?，F(xiàn)階段，我國即便已出臺了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為特定規(guī)范的突發(fā)事件防治法規(guī)及相關(guān)緊急預(yù)案，然而該項法律法規(guī)針對次生災(zāi)害的防治、災(zāi)害造成的連鎖反應(yīng)等相關(guān)工作未做針對性立法，同時各種應(yīng)急預(yù)案在時效性、預(yù)見性等方面依舊存在極大的缺失。[5]基本法相關(guān)內(nèi)容的制定、完善迫在眉睫。

（2）依托部T法的修訂，推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理每一主體相互間的協(xié)同效應(yīng)。借助法律的形式促進(jìn)突發(fā)事件下權(quán)責(zé)調(diào)適機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，對每一組織乃至個人在應(yīng)急管理中的權(quán)力、義務(wù)予以明確，實現(xiàn)對他們的有效監(jiān)督、約束。

（五）強(qiáng)化城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍建設(shè)

單一主體力量極為有限，這在突發(fā)事件應(yīng)急管理中顯得特別明顯。因此，城市社區(qū)應(yīng)當(dāng)對自身蘊(yùn)藏的資源開展優(yōu)化整合，推進(jìn)應(yīng)急管理人力、物力、財力等資源的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，強(qiáng)化隊伍建設(shè)，積極促進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的有效提升。

城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍除去社區(qū)組織、上級職能部門、專業(yè)技術(shù)人員等組成的專業(yè)隊伍以外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社區(qū)居民、物業(yè)公司人員、轄區(qū)企事業(yè)單位工作人員等組成的非專業(yè)性志愿服務(wù)隊伍的建設(shè)。有序推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍的協(xié)同管理、指揮，構(gòu)建健全的培訓(xùn)教育制度，強(qiáng)化對應(yīng)急管理隊伍的基礎(chǔ)知識、技能培訓(xùn)，開展實地演練，切實執(zhí)行組織績效評估，提高城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍綜合素質(zhì)。與此同時，城市社區(qū)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化志愿者隊伍建設(shè)，對人員進(jìn)行妥善安排，保證優(yōu)勢功能的有效發(fā)揮。依據(jù)規(guī)范流程對志愿者進(jìn)行招募、資格認(rèn)證、培訓(xùn)考核等，提高城市社區(qū)志愿者隊伍的綜合素質(zhì)。在應(yīng)急管理期間，對志愿者隊伍給予指導(dǎo)、幫助，促進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理工作有序進(jìn)行。

（六）開展城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)與評估

科學(xué)完備的應(yīng)急管理評估，可對全面應(yīng)急管理過程有效性開展檢測、反饋，找出其中存在的問題，有助于經(jīng)驗總結(jié)、提供發(fā)展依據(jù)，改善城市社區(qū)應(yīng)急管理能力，促進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理工作的有序開展。

應(yīng)急管理全面環(huán)節(jié)開展的評估應(yīng)當(dāng)包括：突發(fā)事件引發(fā)前脆弱性及風(fēng)險源評估與預(yù)警、突發(fā)事件引發(fā)時實時檢測與快速評估、突發(fā)事件引發(fā)后損失與能力評估等內(nèi)容。城市社區(qū)應(yīng)急管理能力評估是對城市社區(qū)處理突發(fā)事件過程中的實時評估、事后評估，是從資源設(shè)置、應(yīng)急設(shè)計等多個方面，對城市社區(qū)應(yīng)急管理全面階段開展能力評估。經(jīng)由能力評估，可獲取針對應(yīng)急組織自身、應(yīng)急行動及項目水平的評估結(jié)論，進(jìn)而為提高城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提供有力依據(jù)。城市社區(qū)可自主或者邀請第三方組織對自身應(yīng)急管理能力開展評估。首先，要對城市社區(qū)應(yīng)急管理能力評估主體、內(nèi)容予以確定，然后，應(yīng)用科學(xué)有效的評估方法，建立科學(xué)完備的城市社區(qū)應(yīng)急管理能力評估體系，結(jié)合評估模型，開展好模型數(shù)據(jù)分析，從而獲取能力評估結(jié)論。城市社區(qū)應(yīng)當(dāng)提高對應(yīng)急管理能力評估的重視，對應(yīng)急管理每一階段的影響因素進(jìn)行分析，實行科學(xué)的措施，積極促進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的有效提升。

三、結(jié)語總而言之，城市社區(qū)是社會必不可少的一個元素，城市社區(qū)應(yīng)急管理是社區(qū)居民生活、生產(chǎn)安全的重要前提，是城市社區(qū)安全、和諧、穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。公共事件頻發(fā)且導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失的一大原因是全社會安全意識不足，城市社區(qū)居民自救互救能力缺失，城市社區(qū)安全基礎(chǔ)差。因此，政府務(wù)必要不斷鉆研、總結(jié)經(jīng)驗，清楚認(rèn)識城市社區(qū)應(yīng)急管理能力內(nèi)涵，全面分析城市社區(qū)在應(yīng)急管理中的特點與優(yōu)勢以及提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的意義，結(jié)合城市社區(qū)應(yīng)急管理工作實際情況，積極促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理能力有效提升，推動城市社區(qū)的有序健康發(fā)展。

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