時間：2023-08-04 17:25:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理重要意義，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
當前隨著十八屆五中全會的精神指引下，我國全面建成小康社會的路線圖已經初見雛形。在全面建設小康社會的發展道路上，基層社區作為小康社會最基本的組成部分，為了實現這一目標，需要社區在教育事業的全面進步上，在城市治安的綜合治理上，在學習型城市的全面建設上，在文明創建活動的積極開展上投入更多的精力，以不斷滿足群眾日益增長的精神文化需求，實現人民安居樂業的社會發展環境，作為國家政策基層執行單位的居委會，作為社會管理創新的重要推動力量，是構建我國社會公共服務體系的重要有機體。而在面臨當前如社區發展、社區自我管理等問題，如何妥善解決這些問題，并發揮社區組織基層民主組織者的作用，對于整個社會的和諧穩定都有著重要意義。
一、社區服務遇到的主要問題
1、社區工作難以獲得居民認同
在社區情況的調查中，大約一半的居民受訪者表示了對于居委會工作的不了解或者不認同，雖然有部分居民對于居委會工作表示了稱贊，但是總體來看其工作成果的反饋與期望達到的目標之間是有差距的。由于居委會工作繁雜且瑣碎，并且社區工作要跟不同類型的人群打交道，也使得不同群體背景的居民對居委會的工作有不同的看法；另外，居委會在戶籍調查、衛生調查、治安管理中的部分職能也導致了居民將居委會工作人員視為基層行政部門的對接人，而對其居民自治組織的職能認識不足，間接的使得居民認為居委會沒有履行好自身職責；另外，重干部身份輕崗位管理造成部門服務意識不強，也導致在工作過程中與居民辦事程序處理不當容易遭致居民反感。
2、行政職能占據了大量工作時間
在當前行政部門工作中心下沉的思想指導下，眾多部門都將分支機構或者職能設置到了社區居委會當中。在調查中發現，居委會掛多塊牌子，從事多種行政職能，居委會需要承擔更多的行政職能，導致原本的以居民生活服務和自治開展為核心的工作性質轉變為以上級部門工作為核心，更多的屬于上傳下達的執行型工作，會議、檢查與居民工作交集較小，工作內容缺乏創新，也對基層情況變化不了解，在職能創新上步伐緩慢。
二、原因剖析
1、自身定位不準
從行政職能的界定上來看，社區居委會應該承擔的政府部門事務應該是輔助工作，其主要定位應該作為居民自治組織在社會基層民主的建設中發揮作用，而不是應該和治安、衛生、勞動保障以及計劃生育等行政工作混雜在一起。此外，居委會工作人員應該更多的以社區服務人員的身份來履行職能，以效益觀念來踐行居委會社區服務職能，才能避免居委會工作資源配置使用效益低下，定位失準的問題。
2、部門權責不對等
首先，政府職能對面對于居委會的管理權限過寬，由于不合理的行政職能安排導致居委會基層工作與大量行政單位的基層職能交叉嚴重，同時對于部門的工作績效評價不當，當前居委會雖然承擔了大量行政部門的工作，卻沒有真正得到與其工作實效相對等的評價機制。另外，當前行政部門的管理體系，沒有實現基層與管理部門的雙向互動，對于居委會的工作內容也沒有得的應有的回饋，間接導致居委會工作陷入長期的事務性工作中，沒有實現其職能作用，現在仍然采取按照上級職能部門意圖單純指令式的運作方式，沒有實現與其權責對等的職能目標。
三、提升祥云社區相關服務工作效果的相關建議
1、明確社區功能定位
在社區居委會的功能定位上，要弱化其作為政府基層職能工作的承擔者，另外作為社區基層民主的指導組織，居委會要創新自身職能，需要重新確立好自身位置，以當前政府職能轉變和機構改革為契機，將更多的工作重心轉移到以社區服務為中心，即當前需要以四項工作重點為主：首先是社區安全，其次是社會文化，再次是社區健康，最后是社區生活，以明確有目的的性加強社區居民聯系和精神文化生活品質提升，通過積極鼓勵居民自治，通過居民會議、協調的形式解決居民生活矛盾和問題，承擔居民之間與政府溝通交流的渠道，讓社區在民主決策、社區管理上能夠更多體會到自身全力，擺脫大量事務性工作的困擾，以居民自身工作重心為核心，切實履行居民委員會的基層職能。
2、理順與政府各職能部門之間關系
在當前居委會的工作職能中，大多數工作職能與政府基層工作相重合，厘清政府、社會、個人的職能是當前順利開展居委會工作的前提之一，根據這種情況，可以提議民政部門實行工作準入制度，市委、市政府各部門、各人民團體，凡擬將組織機構、工作任務、創建評比考核等項目交給社區的，除法律、法規或有明確規定應由基層自治組織承擔的以外，均實行準入制度，通過權責對應，嚴格依法辦事的原則將居委會進一步從繁瑣的行政事務中解放出來，并且使得政府行政管理職能進一步直接與相關部門對接，將諸如檢查、會議等形式主義工作進一步剝離，以社區自治組織的職能定位，對各項工作準入與否進行居民表決，避免工作攤派，將主要工作重點轉移到基層社區建設上來，也讓居委會工作能夠以以居民生活為核心開展，并且在實際工作的開展中，需要借助居委會在政府職能部門中的基層作用，積極籌劃方便居民生活的運作方式。參考文獻：
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[2]陳瀟瀟，朱傳耿.我國城市社區研究綜述及展望[J].重慶社會科學，2013（09）.
[3]孔娜娜，張大維.美國是這樣開展社區建設的[J].社區，2011（15）.
不斷提升社會法治化管理水平
在2013年底公示的我省省級法治城市、法治縣（市、區）創建活動名單上，廣元的朝天區、旺蒼縣、劍閣縣入選。
針對怎樣建設“法治廣元”的問題，廣元市市長王菲回答：“總體上就是：法治精神深入人心，權力運行規范協調，公平正義得以實現，社會運轉井然有序，人民群眾安居樂業。”
成功創建法治縣（市、區）的并不只有廣元。從全省范圍來看，被評為我省省級法治城市、法治縣（市、區）的共有6個城市、54個縣（市、區），成都、眉山、樂山峨邊彝族自治縣、阿壩九寨溝縣等名列其中。
開展“基層法治示范縣（市、區）”創建活動，僅是我省加強基層依法治理的縮影。近年來，我省基層群眾自治和社區建設有序推進。全省新建農村社區1500個，初步構建起社區公共服務、便民利民服務、志愿互助服務相銜接的社區服務體系。我省還積極穩妥推進社會組織登記管理體制改革，目前全省社會組織總數達35461個，覆蓋經濟社會發展各領域。
《四川省依法治省2014年工作要點》出臺后，我省各市（州）以法治城市、法治縣（區）創建為依托，不斷改進社會治理方式，提升社會法治化管理水平。
成都金牛區探索出“居民自治工作法”的社會治理新路徑，成立“服務群眾工作隊”，深入社區、院落聽取群眾意見建議，疏導化解遺留問題。
樂山犍為縣建立縣、鄉鎮網格化服務管理中心及社區（村）網格化服務管理工作站，網格配備網格員，履行社情民意收集、突發事件報告、政策法規宣傳等職能，實現行政服務管理資源與鄉鎮、社區和網格工作力量的融合，推動服務管理一體化。
德陽加強和創新農村社會治理的路子。中江縣喜勝村在2014年開始實施《村規民約》，重點從道德層面感化、教育村民，通過合法、規范、實用的《村規民約》有效提升村民自身道德素質，使得村民參與社會治理的意識、改革創新的發展意識不斷增強，取得了良好的社會效應。目前，德陽全市1438個行政村全部制定了《村規民約》。
“這是四川深化社會體制改革的亮點，也表明四川的社會治理納入全面系統的法治軌道”。針對《綱要》中對社會法治提出的“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的明確要求，成都理工大學教授、博士生導師羅映光這樣認為。
千支法律服務小分隊進萬村
“我們遵法、守法，要爭創民主法治示范村落。”2014年1月17日，崇州市廖家鎮詹灣村，一場爭創“民主法治示范村”暨“文明守法家庭”評選大會在村民委員會舉行。
這次評選大會由成都市司法局牽頭舉辦，除了對9個“文明守法家庭”頒發了獎牌獎品之外，成都市司法局還邀請律師給居民們帶來了一堂生動的法律課。
積極參加評選和普法教育的背后，凸顯的是當前我省基層群眾法律意識的逐步提高。2014年開年以來，為更好地服務基層群眾，各市（州）司法行政系統有針對性地改進和創新工作方式，開展了法律服務、法律宣傳和法律援助等活動。
在廣元，普法隊伍深入到鄉鎮（街道）、村社、單位和到重點工地、重點區域、重點人群開展法制宣傳教育活動2673次，積極為廣大干部群眾所關注的熱點焦點釋法析理、解惑釋疑，提供法律咨詢服務149746人次。
攀枝花積極構建“1小時法律援助服務圈”，通過構建縱橫服務網絡，在全市建立起以市、縣（區）6個法律援助中心為依托、59個行業部門法律援助工作站為支撐、60個鄉鎮（街道）法律援助聯系點為基礎的服務網絡，實現了法律援助受援群體全覆蓋。
“抓好依法治村工作，‘普’、‘治’并舉，是夯實基層基礎，推進基層民主法治進程的細胞工程，對‘治蜀興川’和‘法治四川’建設具有重要意義。”省法治辦相關負責人說。
今年，省司法廳與相關責任單位、各市州簽訂了《推進“法律七進”工作責任書》，要求每年組織1000支法律服務小分隊深入1萬個行政村（社區）開展法律服務、法律援助、法制宣傳，每個小分隊每年集中開展活動不少于2次；在現有律師擔任企業法律顧問1.5萬家的基礎上，力爭實現年均增長20%。
創建藏傳佛教文明和諧寺廟
2013年12月9日，四川省藏傳佛教寺廟管理長效機制建設暨文明和諧寺廟創建活動表彰會召開。會議表彰了95座文明和諧寺廟，1000名創建文明和諧寺廟先進個人和15個先進佛協。
其中，甘孜有4座寺廟獲得省級“文明和諧寺廟”稱號，35名僧人獲得“先進個人”稱號。一直以來，甘孜積極投身寺廟依法管理制度創新、長效機制建設、和諧寺廟創建活動，在促進社會和諧中發揮了積極作用。
去年，甘孜康定縣開展400余次入寺宣講活動，發放2000余份藏漢雙語宣傳手冊，與200余僧尼交心談心，解決寺廟僧尼困難問題近百件；建成1個寺廟書屋，發放26200冊圖書，103個書架、30個標牌。今年，甘孜康定縣又將投入900余萬元實施寺廟危房改造等各項工程。
“加快推進藏傳佛教寺廟管理長效機制建設是堅決反對分裂滲透的現實需要，是宗教寺廟規范管理的迫切需求，是強化政府依法管理的重要舉措。”甘孜州委書記胡昌升說。
為進一步推動全區安全生產基層基礎建設，提高全員安全意識和防范能力，最大限度地降低和減少各類事故與人員傷害，根據《市政府關于在全市開展創建安全街鎮工作的意見》要求，結合我區安全生產實際，區政府決定在全區開展安全街道創建工作。現將有關事項通知如下：
一、指導思想
深入貫徹落實科學發展觀，堅持“以人為本，安全發展”理念和“安全第一，預防為主，綜合治理”方針，充分運用政府、社會的整體合力，切實加強安全基層基礎建設，以創建“市安全街鎮”和爭創“全國安全社區”為載體，深入開展全方位、多角度、多層次的安全建設活動，廣泛宣傳安全社區理念，積極推進安全街道創建工作，形成全民關注安全、全員參與安全的良好氛圍，預防和減少轄區內各類傷害，共享健康和安全，創建安全、和諧的生產、生活環境。
二、工作目標
按照國家安監總局《安全社區建設基本要求》及其評定管理辦法，從2011年7月開始，利用兩年左右的時間，力爭全區所有街道全部達到《市安全街鎮創建評定標準》(見附件1)合格要求，其中60%以上街道要達到“市安全街鎮”優秀標準，并推薦1個創建工作突出的街道申報“全國安全社區”。
三、組織領導
成立由區政府區長、區安委會主任同志任組長，區政府副區長、區安委會副主任同志任副組長，公安分局、區發改局、區住建局(房產局)、區民政局、質監分局、區環保局、區人社局、區衛生局、交警六大隊、公安消防大隊等單位負責人為成員的區創建安全街道工作領導小組。全區創建安全街道具體組織協調、指導和日常工作由區安委辦負責。各街道要成立由主要領導任組長的創建安全街道工作領導小組，建立向基層社區延伸的創建安全街道領導組織網絡，發動轄區內的各類組織、單位和居民共同參與創建安全街道活動。
四、實施步驟
創建安全街道工作分四個階段實施：
(一)啟動試點階段(2011年7月—9月)。區安委辦全面開展調查摸底工作，掌握全區街道安全基本情況，制定下發創建安全街道工作的實施方案。挑選安全硬件基礎較好，軟件臺賬基本健全的街道作為全區試點單位，適時召開區相關部門、街道、基層社區和轄區單位負責人參加的創建安全街道工作動員會議，對各級相關人員進行全面的宣傳動員，促進試點街道盡快進入實質性啟動階段，按照《市安全街鎮創建評定標準》，狠抓各項工作的落實，確保試點任務的圓滿完成。
(二)實施推廣階段(2011年10月—2012年3月)。各街道要切實加強組織領導，認真研究制定創建目標任務的分解方案，建立健全逐級工作責任制，一級抓一級，層層抓落實，確保工作成效。各街道要重點組織全員參與宣傳教育培訓，開展事故與傷害風險辨識評估及其預防、事故應急預案演練，建立完善各類創建檔案，落實建設資金，有針對性地策劃和實施安全促進等標準項目。區安委辦將通過組織開展創建安全街道座談會、外出學習考察及交叉互學活動，努力推動和促進安全街道創建工作的有效開展。
(三)完成提高階段(2012年4月—7月)。在認真小結前兩個階段工作的基礎上，進一步鞏固創建成果，固強補弱。針對安全基礎條件相對較弱的街道，區安委辦進行重點幫扶和攻堅克難。相關街道要加強創建組織力度，加大經費投入，努力改善街道安全基礎設施，適當調配業務能力較強的專業人員充實到街道安全工作戰線，保證創建工作合格。全區要力爭4個街道達到“市安全街鎮”優秀標準。同時，組織已經完成創建任務的街道，進一步完善工作，進行優化提高。
(四)評定掛牌階段(2012年8月—12月)。安全街道創建工作由區安委辦進行初評，由市安委辦按照《市安全街鎮創建評定標準》，組織復查評定，并發放“市合格安全街鎮”和“市優秀安全街鎮”牌匾。同時，對創建工作成效突出的街道，推薦申報“國家安全社區”。2012年12月全市將對安全街鎮創建工作進行總結評比。
五、工作要求
(一)提高認識，精心組織。推動安全街道建設是提高全員安全意識和防范能力、提升街道安全管理水平，最大限度地減少事故和傷害的重要舉措，是落實“雙基”工作的重要內容，是實現社會安全穩定、和諧發展的重要途徑。各街道要結合社會治安綜合治理和平安建設工作及公安“社區六進”等活動，充分認識創建安全街道的重要意義，切實把安全街道創建工作列入議事日程，認真研究，精心組織，周密部署，將這一惠及人民群眾生命財產與健康的基礎工程抓好、抓實、抓出成效。
今天召開的全縣基婦工作會議是全縣衛生工作會議后一次工作落實會議，剛才二位局長分別就基層衛生和婦幼保健工作作了簡要的回顧，對今年的工作進行具體部署，目標明確，措施扎實，關鍵在于落實，下面就會議再幾點意見。
一、充分認識基婦工作的重要性，進一步增強做好基婦工作的責任感和緊迫感
近年來，黨和國家已將解決民生問題擺上非常突出的位置，特別是去年黨的十七大勝利召開，解決民生問題，更是倍受社會關注，十七大明確“大力發展社區衛生服務”、“加強婦幼保健工作”，努力使全體人民“病有所醫”、給我們衛生事業帶來新的機遇、新的要求和新的挑戰。
1、社區衛生服務是衛生服務體系的重要基礎。
黨的十七大報告中把“人人享有基本醫療衛生服務”確立為全面建設小康社會的新要求之一，要求“加快農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系建設”，作為基層衛生工作的發展方向，是落實黨和國家解決“病有所醫”問題的具體措施。大力發展社區衛生服務，構建以社區衛生服務為基礎，建立以社區衛生服務機構與醫院和預防保健機構分工合理，協作密切的衛生服務體系，對于堅持預防為主、防治結合、優化衛生服務結構、方便群眾就醫，更好地滿足群眾的基本衛生服務需求，做到小病在基層社區，建立新型的醫患關系，具有重要意義。今年省政府已明確將支持經濟薄弱地區完成300個鄉鎮衛生院和3000個村衛生室的改造任務，大幅度增加基層衛生事業的投入，是落實十七大會議精神，加快城鄉衛生機構建設，改善服務條件，提升醫療服務水平的具體措施。我們要緊抓機遇，深刻領會發展社區衛生服務的重要意義，切實加大工作力度，緊密結合實際，努力推動我縣基層衛生工作又好又快地發展。
2、婦幼衛生水平是衡量社會文明進步和衛生事業發展的重要標志。
婦女兒童占我國總人口的三分之二，婦女兒童的健康關系到每個家庭的幸福和安寧，關系到社會的穩定和經濟的發展，關系到民族素質的提高，是民族興盛的基礎，孕產婦、嬰幼兒死亡率、出生人口素質歷來是衡量一個國家和地區經濟，社會事業發展的主要指標，對此，黨和國家歷來十分重視婦女兒童的健康，頒布了《母嬰保健法》，為了促進婦女兒童的健康，國家根據社會經濟發展的水平，了婦女兒童五年發展綱要。加強婦幼衛生工作，對于提高全民族健康素質，促進經濟發展和構建和諧社會具有重要意義。同時切實做好婦幼保健工作對于我們深化社區衛生服務內涵建設，轉變服務模式都具有十分重要的促進作用，作為醫務工作者一定要充分認識婦幼保健工作的重要性和必要性，增強責任意識，轉變觀念，轉變職能，依法執業，有力推動婦幼保健工作健康持續發展。
3、積極應對我縣基婦事業發展過程中的問題。
對照新時期衛生事業發展的要求，結合我縣經濟社會發展總體水平，我縣基層衛生與婦幼衛生事業發展也面臨著許多制約因素，由于經費投入不足，領導重視不夠，婦幼隊伍不穩等問題導致農村衛生機構服務能力不強，基礎設施建設差距較大，婦幼衛生不能適應形勢發展的要求，面對存在的問題我們不能裹足不前，必須充分認清形勢，把握機遇，迎難而上，重點突破，推進我縣基層衛生與婦幼保健工作向前發展。
二、突出重點，扎實工作，全面提高基婦工作水平
基婦工作是社會性工作與小康指標息息相關，這項工作在我縣底子薄，任務重，需要我們花大力氣，下大功夫，突出重點，攻克難點，扎實工作，采取扎實有效措施，全面推進。
1、以機構達標建設為重點，完善農村衛生服務體系。
農村社區衛生服務是為農村居民提供基本醫療衛生服務的基礎和前提，也是衛生事業發展的基本保障，我們要抓住省對經濟薄弱地區鄉鎮衛生院和衛生室基礎建設扶持的機遇，加快鄉、村衛生服務體系建設。一是完善農村社區衛生服務體系建設。要嚴格按照《響水縣農村社區衛生服務設置規劃》，整合資源，合理布局，整體推進、分步實施，落實好每個建制鄉鎮由政府舉辦和建設一所農村社區衛生服務中心和每個行政村建好一個社區衛生服務站的要求，實行一體化管理，優化衛生資源的配置，進一步健全衛生服務網絡，使農村居民小病不出村。二是要加強鄉村衛生機構建設。要嚴格按照《江蘇省農村社區衛生服務中心、站設置標準》，全面改造鄉鎮衛生院，要加強與鄉鎮政府和村委會溝通協調，切實解決好衛生室的業務用房，興建的要積極爭取地基，盡快落實好建設資金，按照省衛生廳統一圖紙，加快建設進度，力爭10月底前落實建設的村(居)全部到位，最大限度的爭取省級補助和縣財政的獎勵，全面改善鄉村衛生機構基礎設施條件。三是要加快鄉村醫療機構的轉型力度，各鄉鎮要盡快確定今年轉型的衛生室，合理調整布局，各鄉鎮的服務站建站率需達到70%以上。
2、以深化內涵為重點，提高農村社區衛生服務水平。
社區衛生服務工作能不能受到群眾的歡迎，關鍵取決于服務質量和服務水平。我們要不斷深化社區衛生服務內涵，用好政府的補助，切切實實為老百姓提供較高水平的社區衛生服務，讓老百姓切實感受到社區衛生服務的益處。一是完善服務功能。“六位一體”綜合服務和主動上門的服務模式，是社區衛生服務的基本特征，要正確把握這一定位，本著缺什么補什么，什么薄弱加強什么，全面開展預防、保健、健康教育、計劃生育技術指導、醫療和康復等綜合。二是加強人才隊伍建設。在繼續加強在崗人員轉崗培訓的同時，重點加強社區衛生服務機構管理人員的培訓，通過培訓，更新理念，理清工作思路，轉變工作組織方式，按照社區衛生服務的工作規律開展工作。衛生局將組織醫院、疾病預防和婦幼保健機構的工作人員下沉到社區衛生服務機構工作，實施技術指導，充實技術力量，提高社區衛生服務水平。三是不斷改進服務方式。要全面推行團隊服務和責任醫生制度，為居民建立家庭健康檔案，建立農村居民健康信息管理系統，對居民健康實施網格化管理。要做好各鄉鎮所在地的老干部、外來投資商等重點人群的健康合同服務，通過以點帶面，逐步推進健康合同服務，提高整體服務水平。
三、以控降孕產婦死亡率為核心，全力提高婦幼保健工作水平
今年，市了“以縣為單位，孕產婦死亡率和嬰兒死亡率分別控制在12/10萬和8‰以內”的目標，而我縣2007年孕產婦死亡率為20/10萬，嬰幼兒死亡率為7.66‰”，面對新的更高要求，我們必須切實抓好以下幾個重點：一是以孕產婦、兒童保健為重點，提高婦幼保健水平。我們要認真貫徹落實“一法兩綱”和“三網監測”的相關工作，嚴格按照《響水縣婦幼保健工作規范》的要求，緊緊抓住孕期保健這一關鍵環節，開展主動服務，使兩個系統管理真正實現管理制度化，運作規范化，真正實現兩個系統管理率達90%的目標。二是全面開展新生兒“三病”篩查。新生兒疾病篩查是《母嬰保健法》賦予我們的重要職責，這項工作雖然取得了一定的成績，但距市下達的90%的目標還有較大的差距。對此我們要高度重視，要轉變觀念，增強服務意識，要通過熱心宣傳，真情服務，使孕產婦及家屬能夠支持篩查，配合篩查，主動要求篩查，確保新兒疾病篩查率達90%，今年將在全縣范圍內再增加新生兒聽力篩查，希望各單位積極支持，積極主動配合，不講難字，只要做字，努力實現聽力篩查率達90%。三是要依法加強母嬰保健技術服務機構、人員、項目的準入管理，開展綜合執法檢查，堅決打擊非法接產，確保母嬰保健專項技術服務機構和人員持證率均達到100%。嚴格按照省人大常委會《關于禁止非醫學需要胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠的決定》，高度重視“兩禁止”專項治理工作，堅持糾正違法執業行業；四是要加強婦幼保健服務體系建設。以愛嬰醫院復評為抓手，進一步加強合格產科建設，規范服務流程、提高服務能力、改善硬件設施，提高服務水平。今年都要精心組織，全務沖刺，確保通過產科合格率達100%，凡應建產科不能達標的一律取消接產資格，人員實行分流，切實保障母嬰安全。五是要加強對死亡孕產婦死因的分析，做到原因不清不放過，教訓不吸取不放過，責任追究不到位不放過，確保孕產婦死亡率和嬰兒死亡率控制在省定目標之內。
四、強化領導，狠抓落實，確保各項目標任務的圓滿完成
1、強化領導，精心組織。各單位要充分認識衛生工作在構建和諧社會中的重要意義，切實加強對基層衛生與婦幼保健工作的組織領導，主要負責人要親自抓，負總責，要切實保證村衛生機構和婦幼保健工作的必備設施的及時到位，分管負責人是直接責任人，認真負責基層衛生與婦幼保健工作的落實，婦產科主任是具體負責人，要認真履行職責，以孕期建卡為抓手，扎實做好本鄉鎮母嬰保健工作，婦兒保專職人員要主動深入村組，及時掌握本村的孕產婦數，做到底數清，情況明，定期組織孕期衛生宣教，積極動員建卡。要結合地方實際，按照“薄弱環節抓突破，不出事；常規工作抓規范，出經驗；重點工作抓標志，出碩果”的工作思路，認真制定工作方案，落實目標責任制，定期會辦研究，強化督導推進，確保年度目標的圓滿完成。
2、加強學習，提高水平。基層衛生與婦幼保健工作政策性強，從事這項具體工作的同志，特別是領導干部要做到“四多”，“三不”。即多看、多聽、多記、多想，不講俗話、不講套話、不講外行話。“多看”就是要加強政策理論的學習和先進典型學習，“多記”就是要勤于記錄，“多聽”就是要注意聽上級部門的工作要求和外地先進經驗，“多想”就是要看到的、聽到的、記到的與自己的工作相結合，為我所用，不斷提高自己的政策理論水平和決策能力，要想做事、會干事，不出事，要多問為什么，多想怎么辦，只有這樣才能做到心中有數，路數清楚，領導有力，工作指導到位，不斷開創工作新局面。
十八屆三中全會《決定》明確提出創新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求從社會管理轉向社會治理是我國社會管理從理念到體制的創新，是適應新形勢下我國社會結構和社會組織形式發生深刻變動、社會管理環境發生深刻變化的需要，說明我們黨對社會發展和社會建設規律的認識和把握有了一個新飛躍。
一、創新社會治理體系的重要意義
1.創新社會治理體系，是維護社會和諧穩定的根本途徑。我國正處于經濟轉軌、社會轉型期，經濟體制的深刻變革，社會結構的深刻變動，利益格局的深刻調整，思想觀念的深刻變化，這些既給經濟社會發展進步帶來了巨大活力，也使社會管理面臨許多新情況新問題。在新形勢、新特點面前，我們原有的社會管理體制機制和方式方法，已經不能完全適應新時期經濟社會發展的需要。這就要求我們必須深入研究現階段社會建設的客觀規律，創新社會治理的思路和方法，提高社會治理的效能和水平，并且要采取切實可行的措施，及時發現和解決現實中存在的突出問題，從而有力地維護社會和諧穩定。
2.創新社會治理體系，是提升社會治理水平的必然選擇。社會建設水平的高低、社會管理能力的強弱，是衡量和檢驗執政能力、執政水平的一個重要標志。應當看到，隨著經濟社會加快發展和改革開放的不斷深入，經濟結構、社會結構、組織結構、人員結構都在發生深刻變化，原有的社會管理體制和管理模式有些已不適應、不符合時展的需要，人民群眾以及不同的社會群體對社會管理和服務的需求越來越多元化，而現階段社會管理又面臨著許多新矛盾和新問題，從源頭上如何解決好一些地區和部門出現的管理分散、多頭管而又不管、管不好、社會管理工作中存在的缺位、不到位以及社會管理現有的資源和力量整合等問題。這些都需要在加強社會建設、推進社會治理創新的實踐中認真改進和完善。
創新社會治理體系，是滿足人民群眾期待的重要舉措。創新社會治理，是回應和滿足人民群眾新要求新期待的一項重要舉措。社會治理與人民群眾生活密切相關，直接關乎服務民眾、改善民生、促進民和、維護民利、保障民安的重大責任。隨著經濟社會發展，人民群眾越來越期待社會和諧、社區平安、民生改善。社會治理創新，就是要使人民群眾安居樂業，讓人民群眾通過高效、有序的社會管理，感受到社會的和諧穩定和文明進步。
二、創新社會治理面臨的問題
1.人民內部矛盾易發多發。一方面，矛盾主要集中在農村土地征收征用、城鎮房屋拆遷、國有企業改制、涉法涉訴等領域，因勞資糾紛、醫患糾紛、環境污染、非法集資、股市房市投資受損等引發的矛盾明顯增多。另一方面，矛盾涉及各行業各階層，既有農民、城鎮居民、職工、離退休人員、個體工商業者、學生，也有軍隊退役人員、原民辦教師、老村干部、老知青等特定人群。
2.從社會層面看，改革開放以來的最大變化是，計劃經濟時期，我國實行以“單位制”和城市街居、農村社隊相結合的基層社會管理模式，黨和政府主要通過單位、街居、社隊聯系群眾、整合社會利益、調節社會矛盾。現在，機關和企事業單位等承擔的社會管理職能大部分已經剝離出去，越來越多的人由“單位人”變成“社會人”。非公有制經濟組織、社會組織快速發展，城鄉流動人口大量增加，新的社會階層不斷出現，導致城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構等發生重大變化。
3.從思想文化層面看，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加。一方面，人們的公平意識、民主意識、權利意識、法治意識、監督意識不斷增強。另一方面，部分社會成員思想道德失范，有些人世界觀、人生觀、價值觀發生扭曲。
4.從工作層面看，一些部門和地方經濟建設一手硬、社會管理一手軟問題仍然不同程度存在，面對新情況，過去行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已經難以完全適應。
三、如何深化改革創新社會治理
首先，要改進社會治理方式。要基于對政府與社會、政府與市場的關系的科學認識，對傳統社會管理方式實行重大變革，實現社會治理方式的轉變。按照《決定》要求，要堅持系統治理，使治理主體從政府包攬向政府主導、社會共同治理轉變；要堅持依法治理，使治理方式從管控規制向法制保障轉變；要堅持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運用轉變；要堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉變。
關鍵詞：京津冀；文化養老；老年人；公共文化服務體系
近年來，人口老齡化進程加快，老年人口規模不斷擴大。老年人的生存狀況和精神面貌直接影響到社會文明程度的提高和社會的穩定發展。搞好老年人的文化建設，為其提供全方位的以豐富精神文化生活為支撐的文化養老服務，實現“老有所樂、老有所學、老有所為”，是整體文化建設的重要組成部分，也是公共文化服務所涵蓋的重大社會現實與問題。本研究從文化養老視角出發，探討構建京津冀區域老年公共文化服務體系的重要性及相關策略，對京津冀積極應對人口老齡化，推進發展文化養老事業，豐富老年人的精神文化生活，切實保障老年人的文化權益具有重要意義。
1國內外研究現況
西方國家對公共文化服務的研究涉及政策法規、主要模式、治理機制及績效評估方法等多方面，公共文化服務體系相對完善，國民素質及人們生活的幸福指數普遍較高。我國關于公共文化服務體系的研究始于2005年，黨的十六屆五中全會首次提出建設公共文化服務體系戰略目標。近年來，國內學界對于公共文化服務的諸多理論和實踐進行了探索，相關研究主要集中在公共文化服務及體系的內涵界定、供給主體定位、經驗模式、績效評估以及省市、農村、民族地區等公共文化建設方面，但在理論與實踐的聯系上仍顯不足，且在我國步入老齡化社會的同時，針對老年人特殊群體的公共文化服務體系建設的研究尚罕見報道。特別是從文化養老視角探討京津冀區域公共文化服務體系協同構建的研究目前尚未見有文獻報道。
2京津冀老年公共文化服務體系建設的重要意義
當今，京津冀協同發展已成為國家的發展戰略之一。京津冀區域人口老齡化壓力和養老問題的日益凸顯對三地的協同發展是一個嚴峻的挑戰。關于京津冀協同發展方面的報告多次指出京津冀要實現協同發展，打造面向未來的首都經濟圈、需要推動區域發展的創新，需要探索城市布局、發展開發區，尋找生態文明建設的途徑、需要協調人口經濟環境，保障京津冀地區優勢互補［1］。在此大背景下，構建老年公共文化服務體系，充分發揮公共文化服務在社會養老服務中的作用，對京津冀區域協同構建與發展和諧的文化養老環境，積極應對京津冀人口老齡化問題，解決三地養老供需矛盾，豐富老年人的精神文化生活，提高老年人的生活質量，實現老有頤養，進而推動京津冀區域養老及文化服務事業的健康協同發展，完善文化體制和文化養老服務體系建設具有重要的現實意義。
3完善京津冀老年公共文化服務體系的對策建議
京津冀協同構建中對老年人精神文化需求的關注普遍較少。京津冀三地養老相關扶持政策尚未實現統一，三地經濟發展不平衡，公共文化資源配置不均等，現有文化養老服務專業化水平較低都是阻礙京津冀區域文化養老服務協同發展的重要因素。通過完善京津冀公共文化服務體系建設來保障三地老年人的精神文化滿意度和幸福感，需要考慮到老年人群體的特殊性，需要政府、社會組織、社區和老年人自身的共同努力。
3．1增強對老年群體公共文化服務體系建設重要性的認識
近年來，文化部已將老年群體作為公共文化的重點服務對象，將老年文化建設作為推進公共文化服務均等化的重要抓手，采取有效措施不斷提高針對老年人的公共文化服務水平［2］。人口老齡化問題日漸突出的京津冀區域，要實現環首都經濟的協同快速發展，更應注重搞好老年人的文化建設，提高老年人精神心理健康。充分發揮京津冀三地特色與優勢，尋找關聯性與互補性，加強地域間、部門間的協調配合，完善老年群體公共文化服務體系建設。
3．2制定必要的文化發展規劃和監督機制
制定京津冀區域老年文化發展規劃和監督機制，完善老年公共文化服務體制機制是推進三地老年公共文化服務體系建設的重要保障。要把加強公共文化服務體系建設，共同締造文化養老環境列入政府的發展規劃［3］。同時，要切實保障老年人的文化權益，使文化養老工作能夠順利開展，還迫切需要制定相關的法律法規，有效保證公共文化服務在文化養老中所能發揮的重要作用。
3．3加強政策支持與資金投入
老年公共文化服務的順利持續開展，需要政府各部門和社會組織提供相關的支持和資金投入。政府應加大對老年公共文化服務及相關文化建設的政策傾斜和資金投入力度，設立老年群體公共文化服務體系建設的專項資金，同時，廣泛征集社會力量參與到老年公共文化服務工作當中，鼓勵社會公益投資和募捐活動，以提供充足的經費保障。
3．4加強對專業服務人員的培養，提升整體服務水平
目前，我國從事公共文化服務的專業人員存在一定的缺口，能夠為老年人提供相關健康咨詢、技術指導、文化教育和服務的專業人才更是捉襟見肘。加強對專業服務人員的培養，對公共文化從業人員進行資格認證和規范化管理，提高現有文化從業人員的基本素養，更好的為老年人提供高效、專業、均等的服務。
3．5完善老年文化基礎設施建設，創設文化養老環境和氛圍
從硬件和軟件兩方面完善老年公共文化基礎設施建設，加強社區文化活動中心、老年人活動站、健身廣場等公共文化設施建設，并完善相應設施配置。同時，努力建設覆蓋范圍廣、功能健全、實用高效的區域公共文化網絡平臺，實現京津冀區域公共文化資源共建共享，為三地老年人提供更豐富的文化信息資源，創設和諧的文化養老環境。
3．6開展形式多樣的老年文體活動，支持和鼓勵老年人
“老有所為”以基層社區為單位，組織開展形式多樣的老年文體活動，發展適合老年人的健身項目和娛樂活動。如，健身隊、臺球隊、門球隊、柔力球隊、京劇票友團等老年人娛樂活動。還可開展詩文創作、琴棋書畫、文藝演出比賽、體育競賽、文體旅游等文體活動。使老年人不僅在比賽和活動中取長補短，切磋技藝，而且在其中找回快樂，找到自信，收獲友誼。
4結束語
在京津冀一體化背景下，大力推進老年公共文化服務的發展已成為必然趨勢。以京津冀老年公共文化服務建設統一規劃管理為導向，在老年公共文化服務建設中三地應不斷探索、大膽嘗試，提高老年公共文化服務效能，推進京津冀區域老年公共文化服務體系建設一體化的建設與發展。
［參考文獻］
［1］趙培培．京津冀一體化背景下養老服務業協同發展研究［D］．保定：河北大學，2015．
［2］文軒．文化部：大力提升老年公共文化服務水平［N］．中國老年報，2014－08－27（001）．
一、政府在提升基本公共服務能力與改進服務方式上取得一定的成效
政府以人為本、執政為民的理念得到加強，把著力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江蘇已初步形成終身教育、就業服務、社會保障、基本醫藥衛生、住房保障、養老服務“六大體系”，覆蓋民生各個方面。2012年，全省小學學齡兒童凈入學率達100%，基本普及高中階段教育，高等教育毛入學率達47.1%。全年城鎮新增就業131.9萬人左右，期末城鎮登記失業率控制在3.14%以內，低于全國平均水平0.96個百分點。主要參保險種參保率穩定在95%以上，城鄉居保和城鎮居民醫保參保基本實現全覆蓋，被征地農民參加社會保障覆蓋率為99.8%。萬人擁有病床數超過42張。全省73個獨立保障的市、縣（區）廉租房和經濟適用房制度覆蓋率已達100%，住房保障制度已覆蓋至15%的城鎮家庭。2012年上半年，衛生部、財政部聯合對各省（區、市）開展了2011年度國家基本公共衛生服務項目考核，江蘇省位居項目考核第一名。
政府職能轉變取得新進展，社會管理得到加強，更加注重基本公共服務。全省所有行政村全部配備了專人負責的人力資源社會保障服務平臺，在全國率先開通“江蘇就業e圖”，基本建成覆蓋城鄉、五級貫通、直達到村的“15分鐘公共就業服務網”，為城鄉勞動者提供了更加優質、高效、便捷的就業服務。通過政府購買公益性崗位等方式充實基層平臺工作隊伍，2012年底全省基層平臺配備專職協理員2.32萬名，目前基層工作人員持證上崗率達70%。目前省級異地就醫平臺與13個省轄市市區實現聯網實時結算，13個省轄市全部合并實施城鄉居民養老保險制度，全面推進醫療、失業、工傷、生育保險市級統籌，13個省轄市初步實現醫療、工傷保險市級統籌和失業保險市區統籌。
各級政府大力推進政務公開，減少和規范行政審批，政府管理和服務方式不斷創新。省地稅、工商、建設、物價等部門在全省開通了“12366”地方征稅收入咨詢服務、“12315”工商管理服務、“12319”公共事業服務和“12358”價格舉報專線電話。省人事廳專門印發了《政務公開手冊》，涵蓋《國家公務員考試錄用》等77項政策規定，大大方便了百姓辦事。一些基層政府通過制度創新推動資源優化配置，提高了公共服務和行政效能，如太倉市推行的“政社互動”模式，從基層組織和社會最基本單元做起，在理順政社權責關系、探索“政社互動”到“三社聯動”路徑等方面都作了制度安排，村民自治實現了替民作主到讓民作主的轉變；宿遷市政府重視通過網絡問政平臺，暢通了民意正常表達渠道，提高了群眾對政府工作的滿意度。
二、政府在提供基本公共服務的能力與方式上仍然存在不足
一些地方政府職能缺位，基本公共服務供給不足。在實際工作中，一些地方政府抱著“甩包袱”的心態，試圖通過全面市場化來解決公共服務問題，結果反而進一步惡化了公共服務的公平性和可及性，加劇了上學難、看病難等社會問題。如宿遷地區于2002年左右開始的醫院、學校大規模民營化“改制”，造成了該地區基層醫療、教育等公共服務供給嚴重不足。這在某種程度上也是由于社會力量參與不足所造成，長期以來個別相對落后地區公共服務由政府包辦，提供主體和提供方式單一，政府公共財政不堪重負從而全面轉向“市場化”，可見全面的“政府包辦”與全面的“市場化”均不可取。即使在南京、無錫等公共服務較為完善的地區，一些基層公共服務也存在著供給不足的問題，如鄉鎮衛生院的人員編制不足就制約了基層醫療事業發展。
基層公共服務發展仍舊相對滯后。在基層特別是基層鄉村，政府公共服務能力不足，方式不夠多樣。據調查顯示，當前農民對健康教育、農業信息、文化娛樂、技術推廣、勞動力就業與培訓等在內的基本公共服務還不夠滿意。當前，江蘇正處在從全面小康社會向基本實現現代化過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，尤其是基層的公共服務需求，在規模、結構、層次和特征方面必然會發生深刻的變化，并呈現出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。
個別部門職能交叉，公共服務的資源重置、效率低下。不同部門之間表面上看是“各抓共管”，實際上卻經常在工作中各自為政，缺乏協調，容易導致公共服務效率的低下及公共服務資源的重置，造成有限資源的不必要浪費。以大病保險和大病救助管理體制為例，目前大多由衛生部門和民政部門分別管理，實行兩套經辦機構、兩套人馬、兩套信息管理系統，是公共資源重置的典型表現。由于部門間人為分割公共服務對象，“作坊式”的操作導致統籌范圍偏小、服務層級偏低，可能影響某些公共服務的可持續性。
現行財政轉移支付結構不夠合理，地方政府促進基本公共服務的財權與事權不匹配。多年來的專項財政轉移支付對于增強宏觀控制、促進區域均等化方面發揮了積極作用。但是，由于缺乏規范的設計程序和統一政策，導致分配過程不夠透明，助長了討價還價等不良風氣；很多專款明確需要地方提供配套資金，這就使財政困難地區很難爭取到專項撥款，背離了均等化目標；由于專項資金規模偏大，相應的監督制約機制和項目考核指標沒有建立，導致資金挪用現象時有發生，專項轉移支付的政策目標難以達到。但從另一個層面看，針對區域的財政轉移支付也不合理，尤其是在人口流動的情況下，從蘇北地區流動出來的人口并未享受到針對該區域轉移支付而來的財政補助，而蘇南地區又不得不再次為他們提供必需的公共服務（尤其是義務教育）。主要原因在于財權與事權尚未很好匹配。如中央與省對無錫預算內財力的集中力度達到60%以上，但從事權來看，無論住房保障、醫療、教育等公共事務支出，還是基礎設施、環境治理等都要地方自行承擔，國家政策上對各地實際情況的差異和承受能力的不同考慮不足。
提供公共服務的社會組織發育不健全。國際經驗表明，社會組織在促進就業、參與社會管理、提供公共服務等方面發揮著重要作用。但有的地方和部門對社會組織發展的重要意義和發展趨勢認識不夠，特別是個別地區仍將工作重點放在招商引資等經濟發展方面，從而輕視甚至排斥社會組織發展，對于社會組織在稅收優惠、財政支持、人才隊伍、社會保險、承接政府職能轉移等方面缺乏明確政策規定。此外，在全國范圍內，社會組織管理相關法律體系相對滯后，社會組織監管體制仍需進一步完善。
三、改進政府基本公共服務的基本思路與政策建議
江蘇改進政府基本公共服務必須構建良好的制度環境、高效的公共財政體制、完善的公共服務的市場機制等。可著重從以下幾點入手：
明確政府提供基本公共服務的范圍。總理在十二屆人大一次會議舉行的記者會上提出，新一輪改革方案核心是轉變政府職能，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。政府通過職能轉變和政策引導，注重激發社會活力，充分挖掘政府自身資源的潛能，帶動社會資源共同參與，構建多層次、多樣化的公共服務供給體系。但必須明確的是，政府作為基本公共服務提供主體和責任主體不可改變。浙江、廣東都曾出臺有關基本公共服務體系的規劃、意見或改革方案，從而確定了政府在公共服務方面的責任與范疇，因此，建議江蘇制定類似的發展規劃和具體標準。當前江蘇發展的重點仍將集中于社會保障、勞動就業、基礎教育、公共衛生、公共住房等方面。江蘇應從基本省情出發，根據公共需求和經濟社會發展水平，研究制定和完善基本公共服務領域的公共服務標準，如城鄉公共設施建設標準、公共安全標準、公共教育標準、公共衛生標準、公共住房標準等，以便公共服務主體按照標準提供公共服務。在此基礎上，應研究制定基本公共服務發展的專項戰略規劃（如2014年到2020年），并逐年推出年度行動計劃，從短期、中期、長期三個階段明確全省推進基本公共服務發展的階段、進度和目標。
著重推進基本公共服務向基層傾斜。加強基層公共服務機構建設，要從基層和面向居民出發，不搞上下一般粗的管理體制機制。針對基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進一步調整和完善政府職能。要著力促進公共資源向基層延伸，推動優質公共資源城鄉均衡分布。提高基層政府提供公共服務的能力，必須解決地方財力不足問題。縣市政府應在這方面加大投入，確保基層人員的工資和獎金能夠反映出他們的地位和價值。在當前推進城鄉公共服務一體化的重點上，要對農村的公共服務供給進行全新的考慮和制度設計。一要建立新型的農村公共服務供給體制。建立適合農民的現代養老保障制度、醫療保障制度、農產品保險制度、現代農業服務體系、農民專業培訓制度，等等。二要明確農民公共服務的先后次序。農民的公共服務需求集中于提高收入、提高土地征用補償標準、金融支持、醫療保障、養老保障需要、發展教育、垃圾處理等。可見，為農業生產提供實用信息，避免強制征地、拆遷，提供金融支持，建立醫療、養老保障，提供優質教育是當前農村公共服務的重點。三要重點建設好鄉鎮衛生院和村衛生所。鄉鎮衛生院和村衛生所是農村重要的、不可缺少的醫療服務設施，是標準的公共物品，不能市場化，更不能私有化。建設好鄉鎮衛生院和村衛生所是政府的職責。四要重視農村新型社區建設。江蘇在“三集中”的過程中形成了許多由征地拆遷而形成的既非標準意義上的城鎮也非原來鄉村的新式“社區”、“新村”，未來此類新型社區可能是農村最具代表性的居住形式。應當對這類新型社區的建設、公共物品的提供、基層社會的管理進行全新的制度設計。這類新型社區的公共服務做好了，將解決多數農民的公共服務問題。
吸納社會力量參與公共服務。政府在提供基本公共服務中的主導地位，不等同于由政府完全包辦。政府應在公共服務的部分環節和領域策略性退出，將主要職能集中在政策制定、服務購買和服務監督上，切實提升財政資金的宏觀配置效率。應注重通過創新機制，調動社會力量參與公共服務和社會管理的積極性，善于綜合運用行政手段和市場工具，不斷釋放行政資源配置的“制度紅利”，最大限度地改善社會福利水平。對于公益性較強的非基礎性公共服務，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、PPP模式（公私合營）、特許經營、貸款貼息、優惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。對于公益性較弱，以經營性為主要特征的非基本公共服務，要在政府統籌規劃、宏觀調控下由社會組織、個人或其他社會力量舉辦，由市場調節供需關系，以滿足不同人群的多樣化需求。如在養老服務方式上，可考慮借鑒蘇州、無錫等地“虛擬養老院”之類的民辦非營利性組織并加以推廣，在推動家庭養老的產業化發展過程中，還可以通過對部分困難群體的轉移支付來實現市場化與公益性的有效結合。
發揮社會中介組織的作用。以理順政府與社會中介組織的關系為重點，推進社會中介組織管理制度改革，從制度上保證社會中介組織在公共服務方面的獨立性，以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據法律規范承擔相應的法律責任，履行公共服務的職責。要重點培育和扶持行業協會、公益慈善組織、農村專業經濟協會、社區社會組織。同時，加快社會中介組織的法制建設，盡快制訂與出臺地方性的中介組織法規或條例。規定中介活動、中介機構和中介人在社會生活中的地位和作用；界定中介機構與中介人的定義、性質、活動范圍、注冊條件或資格條件、相應程序、市場準入以及違法后的懲罰與禁入制度等；確定經濟、科技、法律、文化等各類中介機構、中介人和中介活動的組織制度、行業規范和服務標準。
積極推進事業單位改革。創新公共服務供給機制，加快推進事業單位分類改革，降低基本公共服務成本，逐步變“以錢養人、養機構”為“以錢養事”，采取政府購買服務、合同委托、服務承包等多種方式支持事業單位發展，建立現代事業單位管理體制和運行機制。在此基礎上，一些基層社會事業編制人員仍有待進一步充實，這應該是發展基層基本公共服務的重要人員保障。如公立幼兒園及基層鄉鎮衛生院的人員編制都需要充實提高，特別是只有統籌考慮鄉村衛生所的人員編制及待遇，才能夠初步緩解基層醫療服務供給不足的當下困境。當然，這也需要有效地控制事業編制人員中后勤保障人員的比例，從而更大程度地提高公共財政支持基本公共服務的效率。
改革與完善公共財政支付體系。加快完善公共財政體制，合理劃分各級政府基本公共服務事權與支出責任，加強規劃、投入、監測及政策支持，推動形成基本公共服務體系有效運行的長效機制。在地區財政轉移支付過程中，蘇北地區仍需要進一步的省級財政支持，特別是基層醫療、教育等方面需要進一步加大投入。在區域性轉移支付以外，公共財政扶持需進一步加強對個人或家庭扶持，進而減少各級中間機構的行政性截留或挪用。如由于人口流動問題，可考慮在省內統籌發放義務教育階段的“教育券”，以減輕蘇南發達地區人口流入地區的負擔。對于困難條件的家庭養老，可由各級地方財政給特定困難個人或家庭發放適當的“養老券”，用以贊助購買一些由民辦非營利性組織提供的養老服務。在一些基本公共服務提供方式上，需要逐步實現由直接全面負責到間接支付購買的重要轉變。如在住房保障方面，把用于住房保障的財政資金用于通過收儲市場閑置房源籌集公租房的辦法，就是一條“多、快、好、省”的路子。
完善基本公共服務的績效評估機制。國際經驗表明，改進公共服務績效的制度因素包括：分權和向下游政府轉移基本公共服務責任；合理的人力資源管理；教育、衛生等部門擴大運作規模可以提高效率。從技術上來說，不斷采集有關公共服務的財政支出效率信息也非常重要。績效的設計是服務外包的核心，因為只有通過績效才能對投入與產出的關系以及資金使用、規制管理等制定出明確的政策，來刺激基本公共服務的供給。一是績效評估中的公平性，這是居民是否滿意的核心。基本公共服務績效評估的公平性和公正性表現在基本公共服務均等化程度上。二是要加強對公共服務供給效果的評估工作，進一步建立和完善專業評估機構，設計合理可行的評估指標，避免評估工作形式化和表面化，努力提高評估指標的系統性和科學性。政府要組織專家對現有的社會組織進行評估定級，按照相關規定，要求達到一定等級的社會組織才有資格承接政府的公共服務項目。
[關鍵詞]鄉村治理；制度權威；正式制度
[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06
鄉村治理是治理理論與鄉村實際相結合、解決鄉村問題的新模式。在當代鄉村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網絡的一體化行動是特別值得關注的問題。由于當下鄉村治理中存在的問題主要不是缺少制度規范，而更多是制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉村治理機制轉型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構制度權威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉村治理中制度權威建構的緊迫性和重要性。
制度權威是衡量制度發揮作用和有效性的重要標尺，表現為人們對制度的服從關系。鄉村治理中的制度權威是指以正式制度規范作為鄉村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數人的意志，而是與現實發展要求相適應的制度規則，這些制度規則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規則，不是習俗、慣例等非正式的制度規范；二是管理行為的標準化、規范化和常態化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權威系以正式制度為基礎。
一、鄉村治理與制度權威的契合
鄉村治理作為國家多層治理結構的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現善治目標和可持續發展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉村治理的運作邏輯和規則體系，既要界定多元參與主體的權能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩定性。
（一）鄉村治理中制度權威建構的可能性
“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質上是一種規范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內容而言，制度本質上是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性。
治理的各種界定大多都涉及對制度及其權威的強調。比如全球治理委員會在其定義中強調，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學者俞可平認為，治理的基本內容是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內核”的合作關系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規范或品質。[5]
治理概念中對制度的強調表明，制度是保障治理的基礎性要素。公平、有效的治理必須以一個穩定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統社會管理體制、實現善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權威的內在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結構可以被視為制度框架[7]，制度權威的建構被視為檢視治理成功與否的重要標準。
理論層面的觀察揭示了治理與制度權威的內在一致性。與此同時，鄉村治理過程中的同構性也為制度權威的建構提供了可能。目前，雖然我國鄉村發展形態各異、地方差異較大，但各地的鄉村治理經歷了大體相同的發展階段、面臨相似的發展問題、具有相似的發展要素、呈現出相似的利益結構。在頂層設計作為鄉村治理發展的重要動力機制下，鄉村治理中的同一性特點決定了其制度化發展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內在的包含了對體現為差異性的不同區域制度安排的服從關系。
（二）鄉村治理中制度權威建構的必要性
制度既是多元行為主體進入治理的規則空間，也是治理行為的發生場域。制度權威在鄉村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節和對立，從而避免社會沖突和治理困境。
1.制度權威是鄉村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權威。[9]在社會急劇變革的轉型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉村治理的內在秩序難以自覺生成，由外而內的制度權威就成為影響鄉村治理變局的重要基石。首先，制度權威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉型的大背景下，鄉村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權威的建構能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩定性和合法性。其次，制度權威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩定與發展。在傳統的鄉村治理模式下，基層社會矛盾往往表現為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉村社會問題的功能性資源基礎。
2.制度權威有助于整合鄉村治理的多元要素。在快速多變的后現代社會中，隨著鄉村成員權利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉村治理中的多元主體極力掙脫傳統的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉村利益的統一性和公共性規范著鄉村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉村的穩定性和可治理性、另外，具有權威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉村社會各方面建設的前提條件。鄉村治理通過特定程序把個人偏好轉化為社會決策，對于整合離散的鄉村社會，輸入現代性要素，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要意義。[10]
3.制度權威有助于鄉村治理的可持續發展。制度權威的建構能夠切實推進中央政府關于鄉村改革的政策措施。中國的現實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設計是鄉村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此，遵循制度規則，嚴格程序，是穩步推進改革的基本前提。制度的廣泛規束還有助于降低鄉村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉型中，但這個問題隨著鄉村治理中參與主體的規模增加、結構復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設計通過規定有關行為規則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉村治理的挑戰，維護著鄉村治理的內在結構，有助于其持續穩定的發展。
二、鄉村治理中的制度權威缺失
“鄉村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規則的缺陷，這些制度在構造基層政權的角色、權利義務及其和村民的社會關系方面，存在著內在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉村治理在很大程度上是農村舊的制度規范消解和新的制度規范重構的過程。但一直以來，中國鄉村都是社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，正式制度權威并沒有真正地建立起來。目前，鄉村治理中的制度權威存在以下問題：一是制度失靈，即現有的制度規范無法有效解決鄉村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現有的制度規范未被有效地遵守和執行；三是制度權威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權威替代，表現為鄉村治理中的非正式制度權威對正式制度權威的替代。
從一定程度上講，制度權威是一個客體性概念，它取決于鄉村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質、動員能力、執行條件等綜合性條件。具體分析，鄉村治理中制度權威無法有效建構的主要原因如下：
（一）制度權威與鄉村治理之間的內在緊張
制度權威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩定的運行規則和程序來應對鄉村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協商：事實上，鄉村治理的評估標準更多關注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩定性、封閉性特點與鄉村治理所強調的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。
另一方面，制度權威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調合理性的調適。在現實的鄉村治理中，制度的剛性程度越高，鄉村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現為制度權威約束下鄉村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權威的建構產生巨大的威脅。
（二）制度權威的碎片化
鄉村治理中的制度權威碎片化是指由于權力分化、沖突缺乏協調和利益統一，導致制度相互分割、無法有效整合引發制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現象。導致制度權威碎片化的原因有：
一是科層體制的影響。傳統官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調專業化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協調與權責整合導致各行政部門出現條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉村治理出現眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經過這些部門層層過濾。在不同層級的執行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]
二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結構，政治制度、經濟制度和文化制度之間并沒有實現無縫對接，城鄉公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉村社會的價值觀念、倫理規范和利益取向的沖突，并進而導致鄉村社會各主體選擇行為的沖突，引發制度性的利益割裂。[15]
（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性
按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發形成、并被人們無意識接受的行為規范，主要包括意識形態、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統的鄉村社會文化生態中，個人權威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經濟學認為，正式制度的權威依賴于它與非正式制度的兼容和協調程度。[17]但從我國鄉村治理的制度環境來看，傳統農業封閉保守的生產方式和家族倫理觀念與正式制度權威所要求的產業化分工、開放經濟以及建立在平等基礎上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉村治理的社會文化生態相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續與轉換，制度權威的建構受到很大限制。
需要注意的是，非正式制度并不都發揮積極的作用。其內含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權威和作用的重要因素。特別是在社會結構轉型和體制轉軌交疊的大背景下，經濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權威的組織化資源的同時，將鄉土游戲規則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。
（四）鄉鎮政府的自利行為選擇
在鄉村治理的結構體系中，鄉鎮政府作為行政階梯序列中的基層政權組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構建起一套利益共享和責任互賴的制度聯結體系：鄉鎮政府既要在科層組織體系中遵循制度規則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉村治理體系中，鄉鎮政府基于理性自利人的角色發揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權力下沉，鄉鎮政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權力邊界和利益空間。由于傳統的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉鎮政府的自利角色調整使得制度對鄉村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現了制度權威弱化的現象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉鎮政府的權力運作空間，這雖然有助于其職能轉變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎，制度供給鏈條在鄉鎮政府遇到梗阻。
鄉鎮政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當地人民的基層政府。[19]鄉鎮政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權威的一個負面標桿。
（五）制度環境的約束
制度權威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結構之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉村是中國社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，長期較為封閉的生產方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現非規范。
伴隨著改革開放和市場經濟發展，鄉村傳統的生活節奏受到沖擊，人們開始重新建構對利益的追求。于是，凡事必經過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經常根據利益的游移而允許不同的規則在鄉村中被轉換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權威的形成、轉換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發生。在這種治理背景下，漠視制度權威的投機行為強化了鄉村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規則。
三、鄉村治理中的制度權威重構
我國鄉村治理中的制度權威重構，既要遵循制度權威建設的一般要求，又要從實際出發尋求制度權威建設的有效路徑。
（一）制度權威重構的基本原則
當代地方治理發展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉村治理的權力中心轉向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權力與利益資源的行為。為實現此目標，未來鄉村治理中重構制度權威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。
所謂整體性原則，主要是指鄉村治理的制度權威建構應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權力結構、不同政府層級和部門的職能分工與機構整合，在政治、經濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉村治理的單兵突進或者是鄉村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉村治理是利益重新整合的過程，制度權威所涉及的運作環境、權責結構、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧鄉村的民情。
所謂彈性原則，是指制度權威建構要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉村治理環境。具體說來，由于鄉村治理環境變動不居，制度必須能夠適應這一動態的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎上，根據權益訴求和政治生態的變化來進行動態的制度調整，以實現整個體系的適應性和穩定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權威的逐漸強大并不意味著鄉村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權威在保證鄉村治理基本價值的基礎上往往會塑造和延續村莊間的多元狀況。
所謂回應性原則，是指制度設計必須能夠積極敏感地回應鄉村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據制度所負載的權力資源來加強對鄉村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內部，實現適應性的變革發展”[23]，既是制度能被鄉村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現民眾對制度認同從工具理性權威到價值理性權威轉變的核心要素。
（二）制度權威重構的路徑設計
治理與制度的同構性使得制度權威與鄉村治理結構的再造密不可分。制度權威是是多次認同效果的積加，所以制度權威的重構需要多層面的努力。具體看來，制度權威建構需要從以下方面進行：
1.整合政府職能，完善制度設計。制度權威以權力結構關系為基礎，并影響鄉村治理的進展、為建構整體型鄉村治理，需要在權力結構的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權力和資源配置的碎片化，建構無縫隙的整體性政府。由于鄉村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協調一致行動的前提。應該圍繞轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，從中央政府的層面上繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，逐步建立科學合理、協調統一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉村治理的制度化轉型奠定權威基礎。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統治理模式決定了貫徹落實好頂層設計是中國鄉村改革的基本前提。所以，增強鄉村治理的制度權威首先要在頂層設計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規范，保證鄉村治理的全局性、戰略性、根本性的正式制度優先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關注配套制度的設計和創新，整合與完善鄉村治理制度的中層設計和底層設計。[24]
2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權威的建構要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉村經濟社會的快速發展致使規則制定出現滯后性，即現在鄉村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規則的制約。這種陳舊規則與現實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權威性的確立。為此，鄉村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規范，創新制度供給，用適應現實社會發展要求的新制度形式來規范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態開放治理體系。[25]
3.多元民主參與，回應制度需求。鄉村治理網絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享，獲得了參與鄉村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規定了社會關系網絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此，合理、規范的制度必須來源于社會民眾的持續同意。從這個意義上說，構建適應鄉村經濟社會發展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內的開放討論和平等參與，能夠在制度設置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權威堅實的社會基礎。
4.明確政府定位，規范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規范與否對社會行為規范化至關重要。為此，需要厘清政府與社會關系，明確政府行為的規范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監督，爭取社會認可。作為鄉村治理中的重要角色，鄉鎮政府的職能發揮與制度權威的建構之間具有極強的同構性。從制度結構安排的視角來看，鄉鎮政府功能的理順表現在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關系，明確不同主體的治理價值和權能邊界，促使鄉鎮政府回歸公共服務的核心職能，以制度規范為前提釋放鄉村社會的治理空間；二是明確鄉鎮政府在政府體系中的職能定位。鄉鎮政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權關系，理順鄉鎮政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，建構鄉村治理協調整合的運行規則和激勵機制；三是提升鄉鎮政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結構相配套的鄉鎮政府組織體系，鄉鎮政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據鄉鎮政府的結構和功能是否符合鄉村治理的客觀要求，改組鄉鎮政府內部的組織和功能結構，有效組織鄉村治理的運作。
5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權威的保障還依賴于其運行所需的傳統淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在鄉村治理過程中出現非規范。[27]原有的計劃經濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態的“路徑”適應，對這種制度權威的消除必然帶來人們制度權威的“無意識”狀態和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態還會進一步發展。針對此問題，應該加快城鄉公共服務均等化過程，促進鄉村社會養老、醫療、教育、休閑等公共服務的發展，消除鄉村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現代信息手段，加快社會信譽制度在鄉村的實施，為鄉村治理的制度化建設提供規范行為的有力社會環境。
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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance
Li Songyu
[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.
省十二屆人大四次會議已經勝利閉幕，短短五天的人代會，共收到代表10人以上聯名提交的議案19件，建議、批評和意見958件，涉及交通基礎設施建設、城鄉生活垃圾處理、醫療衛生事業發展、大氣污染治理、推動城鄉協調發展、促進農民增收……代表關注的側重點雖然有所不同，但都充分反映了人民群眾對我省高水平全面建成小康社會的愿望和要求。
許麗珍等代表：“垃圾圍城”不容忽視，加快推進分類處理
案據：隨著我省城市化進程的加速發展，垃圾的產量和堆積量也在逐年增加，面對日益增長的垃圾產量和環境狀況惡化的局面，只有通過垃圾分類管理，才能最大限度地減少垃圾處置量，實現垃圾資源利用，改善生存環境質量。
近年來，我省垃圾分類工作還存在著一些困難和問題。一是垃圾分類的基礎設施未到位，環衛設施尚未形成統一規范。二是缺少有約束力的政策法規，垃圾分類督導員及志愿者在宣傳和引導過程中，有些居民不配合，沒有一定的政策法規約束。三是試點單位的垃圾清運不規范。
建議：一是先易后難確定試點單位。先把行政事業機關、學校、醫院等單位納入試點范圍，以起到示范作用。二是廣泛開展輿論宣傳工作。積極開展電視、報紙、網絡及上門宣傳等工作，營造強大的垃圾分類氛圍，提高人民群眾知曉率。三是積極推進基礎設施建設。盡快規范垃圾分類試點單位的環衛設施，營造垃圾分類的氛圍。四是配置人員并落實經費。投入一定的人力，配備專職人員；建立垃圾分類工作經費，保障垃圾分類工作的開展。
周德文代表：化解房地產庫存， 穩定房地產市場
案據：2015年，浙江房地產市場逐漸趨暖，杭州、寧波、溫州等重要城市出現了房地產銷售大熱現象，房價也從4月開始成斜線向上，9月份已回升到去年同期水平，到11月份比去年同期高出2.2個百分點。但是浙江樓市庫存壓力仍然很大。例如，溫州市區2015年12月初住宅庫存量僅70多萬方，但2016年商品房的供應量可能會達250萬方，還有近200萬方的安置房竣工支付，其中可能有近1/3會流向市場，如果按2015年的去化量近150萬方，顯然庫存量會出現猛增。所以，化解樓市庫存對穩定浙江房地產市場具有重要意義。
建議：一是要穩定人心，正確理解貫徹中央經濟工作會議精神，對浙江樓市回暖現象保持理性。政府要引導房地產開發企業正確認識，理性對待，既要鼓勵房地產企業積極去庫存，也要預防房地產過熱回潮。二是要調結構，對商品房庫存多的縣、市、區減少或暫停商品房用地供應，促使房地產市場供給與實際需求相適應。三是要靠改革，讓農民工成為新市民，建立購租并舉的住房制度，增加有效需求。要加快戶籍制度改革，跟進再就業、教育、醫療等公共服務，并在貸款及利率上給予優惠支持；政府也可以收購庫存房作為公租房，擴大公租房租住對象。
可祥代表：加強大氣污染治理， 促進空氣質量改善
案據：隨著經濟的發展和能源消耗的增加，大氣污染治理難度越來越大，尤其工業集中的城市霧霾天氣出現的頻率越來越高。據了解，大氣污染的主要來源包括：一是工業產生的二氧化硫、粉塵、廢氣、煤煙等排放超標，使空氣中懸浮顆粒物大大增加；二是城市生活中的生活廢棄物、汽車尾氣的排放，使得空氣中的懸浮顆粒和二氧化硫含量增加；三是城市化建設過程中建筑工地和道路建設的粉塵也是導致霧霾污染的主要原因。
建議：一是加強執法力度。嚴肅查處違反國家規定的排放行為，以法律手段制裁隨意排放生產廢棄物的責任人，以經濟手段懲罰污染環境的企業。二是大力發展清潔能源。要減少對煤炭資源的使用，大力發展風能、太陽能等清潔能源。三是轉變經濟發展方式。對于生產投入大、效率低、能耗多的企業，要加強科技投入，推動企業轉型升級。四是加大宣傳教育，提高大眾的環保意識。倡導低碳生活，踐行綠色消費、綠色出行，減少生活中廢棄物的排放，加強宣傳教育，使大眾增強環保意識，促進大眾積極參與大氣污染治理。
汪惠芳等代表：完善監管體制， 保障食品安全
案據：新一輪政府機構改革后，覆蓋生產、流通、消費各環節的食品安全監管體制已初步形成。目前，仍有不少問題，需進一步完善監管體制。一是“倒金字塔”體制呈現多頭指導。現行食藥監管體制屬于“倒金字塔”321組織架構，這種監管體制易造成多頭指導，使部門與部門之間、科室與科室之間出現界限不清、責任推諉，從而導致基層亂象頻生。二是實際整合效果不達預期。執法人員總體偏少，執法人員能力不足，法律賦予的地位不夠，整合之后并沒有達到預期效果。三是食品監管專業性、重要性未能真正體現。一方面是監管職責下壓，另一方面食品監督在鎮（街道）雖有組織，卻無專人專編。
建議：一是深化機構改革，制定統一標準和執行規范。省級食品監管部門應該以《食品安全法》為依據，制定統一、明確的標準和執行規范，為基層監管執法提供依據。二是加強隊伍建設，不斷提高基層執法監管能力和水平。三是理順食品監管體制，不斷完善食品安全責任體系。繼續完善現有體制，優化人事架構，深化行政追責制，加速出臺配套準則，進一步明確責任主體和監管主體。四是創新監管機制，加快“大信用”市場誠信體系建設。要加快商事登記電子政務系統“大信用”公示平臺的建設，進一步加強政府職能部門間共同做好信息對接、信息共享、公眾查詢等信息保障工作。
姚新義等代表：全力推進“互聯網+”，集聚整合網上優勢
案據：“互聯網+”是我省迎接新一輪科技革命和產業變革、增強發展新動力、建立競爭新優勢的重要抓手。我省對信息技術和網絡利用的研判起步較早，發展較好。但我們也應清醒地看到，我省在有效集聚整合網上優勢，制定網絡使用規范，增強網絡利用效率上，仍存在不小的提升和發展空間。一是電子商務發展的法制環境仍不明朗，電子商務模式的有效管理服務機制和扶持政策尚待健全。二是專項資金盤子較小，對電商發展支持力度不夠。三是人才梯隊資源儲備不足，在引領產業經濟轉型升級上存在短板。
建議：一是全力推進“互聯網+商貿”，奠定我省電子商務全球地位。加快制定電子商務行業法規，推動《浙江省電子商務促進條例》盡早出臺。二是全力推進“互聯網+制造”，實現制造業的提質增效。培育新模式與新業態，完善智能制造生態體系，發展產業協同互聯網平臺，整合現有行業平臺資源，營造健康有序的融合創新與協同發展環境。三是全力推動“互聯網+物流”，加強服務與產業拉動能力。充分利用互聯網、物聯網和大數據技術，推進快遞和制造業的聯動。四是全力推進“互聯網+農業”，促進農業現代化。通過物聯網、智能設備等促進農業生產智能化，提升農業生產水平；發展服務于農業的云計算開放平臺和大數據分析平臺，提高農業經營的社會化水平。
李建平等代表：推進“醫養結合” ，加快養老事業發展
案據：近年來，我省人口老齡化程度不斷提高，養老問題顯得日益突出和嚴峻。當前，老年人醫療和養老體系分屬衛生、民政等不同的主管部門，養老機構只能為老人提供基本的生活照料、居住等養老服務，“養老的不治病、治病的不養老”，二者并不能有效對接，給老年人的養老和醫療帶來不便。
建議：一是強化政策資金保障。建議出臺我省“醫養結合型”養老機構的相關政策，規范醫療護理和養老服務行為，使“醫養結合”養老機制法制化、規范化、標準化。二是加強社區養老服務設施和醫療機構建設。推進社區老年服務設施建設，提升社區養老服務水平；加強社區醫療隊伍建設，加大社區醫療設備投入，為基層社區醫護提供保障。三是促進醫療和養老資源融合。全面梳理整合我省現有養老服務資源，積極探索在有條件的養老機構中設立醫療機構，真正實現養老服務與醫療服務的結合，實現資源共享，互利共贏。四是推進養老機構醫保制度全覆蓋。要把醫養結合型養老機構納入醫保體系，將老年人在養老機構內消費的醫療護理費用納入醫保范疇，或者采取政府補貼等形式引入商業保險機制，最大程度減少老年人家庭經濟負擔。
徐建華等代表：滿足人民群眾需求，加快學前教育立法
2016鄉鎮開展愛國衛生活動總結一
在市委的正確領導和市愛衛會的具體指導下，鎮愛衛會統一指揮、統一部署、統一行動，在全鎮范圍內全面開展了以整潔村鎮、享受健康為主題的愛國衛生月活動，取得了階段性成果，達到了以月促年的目的，為深入開展愛國衛生各項工作奠定了基礎。現總結如下：
一、加強領導、廣泛宣傳，積極推進愛國衛生月活動
(一)鎮愛衛會及時下發《關于在全鎮開展第二十二個愛國衛生月活動的通知》，明確愛國衛生月的工作重點，對活動進行了認真、細致的安排部署。全鎮各單位、各部門領導對此項工作十分重視，按照通知要求，結合各自實際制定了具體方案，有計劃、有步驟地組織實施，促進全鎮愛國衛生月活動的深入開展。
(二)鎮愛衛會組織各村(居)、企事業單位，機關各辦(所)充分利用櫥窗、板報、標語、宣傳單等傳播媒介，對開展第二十二個愛國衛生月活動的重要意義進行了廣泛宣傳。鎮愛衛會組織專業人員在人流密集地點巡回開展健康咨詢活動，同時，深入各村(居)開展健康知識講座，廣泛深入地宣傳《傳染病防治法》、《湖北省愛國衛生條例》等法律法規，大力宣傳衛生常識及傳染病防治知識，使廣大群眾在宣傳過程中受到了教育。各新聞單位也紛紛加大了對愛國衛生月活動主題和村鎮衛生管理各項規定的宣傳力度，營造出良好的輿論氛圍。
據不完全統計，愛國衛生月期間共舉辦健康教育知識培訓講座20余次，參訓人員達800余人;設健康咨詢臺及義診點4處，接待咨詢群眾1800余人次;發放衛生宣傳單3000余份、張貼標語口號80條、辦板報11塊、懸掛橫幅25條、在各處醒目墻裙書寫宣傳標語20條。
二、全民動員，整治臟亂，環境衛生整治活動成效顯著
開展環境衛生綜合整治是愛國衛生月活動的重點。鎮愛衛會始終堅持圍繞環境衛生重難點問題，組織、協調各有關部門，積極開展了各種有針對性的整治活動。
一、根據市委要求，于 4月3日組織開展了一次大型黨員奉獻日活動，制定切實可行的方案，對整治活動進行周密安排、部署，組織機關全體黨員干部職工統一時間、集中力量，徹底清掃街道沿線路面、清除積存垃圾、清理溝渠、平整兩側空地，并要求各村(居)、企事業單位、機關各辦(所)組織黨員干部及轄區黨員居民在本轄區內開展環境衛生大整治，對辦公樓、庭院內外、背街小巷積存垃圾、衛生死角等進行全面清除，清掃道路渣土，疏通渠道，進一步提升了全鎮環境衛生面貌。
二、為切實做好設施農業觀摩活動和春季環境衛生綜合整治工
作，鎮愛衛會發動全鎮各單位干部職工、學校師生和居民積極開展全民性的樹木粉刷活動。各單位主要領導親自掛帥，安排專人提前勘查路段，制定各自的樹木粉刷方案，按期完成責任路段樹木粉刷任務。為確保工作取得實效，市愛衛會加大督察力度，切實做好驗收工作，對樹木粉刷不合格的單位，要求重新補刷，直至合格。
三、為促進我市精神文明建設，培養廣大師生樂于奉獻的精神，鎮愛衛會以開展愛國衛生月活動為契機，于4月7日組織全鎮中小學校開展了一場公共設施集中清洗活動。分路段、分任務對主道路隔離欄桿和兩側人行道路燈燈箱等進行集中清洗，使主街道公共設施煥然一新。活動中，鎮愛衛辦干部職工全員出動，深入一線，積極協調，并進行蹲點檢查，現場指導，狠抓落實，確保了整治效果。
四、重點治理城村鎮結合部、道路沿線兩側、衛生死角和積存垃圾，規范垃圾收集點，集中清理垃圾堆積巷道8個，協調、劃分各村(居)環境衛生屬地管理責任，徹底整治多年臟、亂、差等老大難問題。
據統計，愛衛月活動期間，共出動人員22000余人次，動用各種車輛15余臺次，清除垃圾20余噸，清理衛生死角60余處、亂堆亂放70余處，疏通溝渠5000余米，清洗護欄2500余米。
三、深入調研，強化措施，推動愛國衛生工作科學發展
四月份以來，鎮愛衛會根據市科學發展觀活動領導小組辦公室要求，結合愛國衛生工作實際，確立了以道路、村鎮結合部、背街小巷環境衛生問題為主要內容的三個專題調研課題，精心設計調研方案，明確調研目的、調研方向和所要解決的問題，分三個調研組深入基層一線，通過實地查看、召開座談會等方式開展調研工作，全面掌握我鎮環境衛生方面存在的問題，廣泛聽取各單位、各行業提出的寶貴意見，并認真查找、分析產生問題的原因，提出解決措施，力求從根本上解決制約環境的問題，做到以調研成果檢驗學習效果。
四、抓緊時機，嚴格消殺，全面開展除害防病工作
鎮愛衛會利用春季滅鼠有利時機，全面開展統一滅鼠、滅蟑活動。組織專人對全鎮各村(居)、企事業單位、機關各辦(所)進行滅鼠知識、滅鼠技術指導和培訓，嚴格開展鼠密度滅前監測，為全面開展春季除四害活動提供了有力的依據。堅持主渠道供藥，嚴格按照滅鼠六統一原則，進一步加大檢查、指導、督促整改的力度，保證了用藥安全及投藥的到位率。組織各單位加強四害孳生地的綜合治理，整治室內外、庭院、巷道環境衛生，徹底消除衛生死角。對全鎮各餐飲場所除四害工作集中開展了拉網式檢查，重點從鼠蟑藥是否投放到位、有無防蠅防塵和滅蠅衛生設施、四害密度是否控制在國家規定的標準范圍內、垃圾是否密閉處理及日產日清、衛生長效管理機制是否健全等方面進行了檢查。
愛國衛生活動月期間，鎮愛衛會各項工作雖取得了一些成績，但與市委、政府的要求還存在著一定的差距。在今后的工作中將按照科學發展觀學習活動的要求，深入基層，扎實工作，營造文明、舒適、優質的工作生活環境，進一步改善村鎮面貌，不斷提高群眾健康水平。
2016鄉鎮開展愛國衛生活動總結二
今年四月是全國第十八個愛國衛生活動月，鎮黨委政府高度重視并將本次活動作為馬街鎮爭創省衛生先進鎮契機，不斷加強領導，認真做好各項組織管理工作，在全鎮掀起愛國衛生活動熱潮。通過全鎮上下共同努力，創衛工作取得了明顯成效，現總結如下：
一、建立機構、加強領導
為貫徹落實好《羅平縣創建國家衛生縣城綜合管理目標責任書》的有關要求，確保我鎮創建云南省衛生先進鎮工作順利實施，經鎮黨委政府研究，成立了馬街鎮創建省衛生先進鎮工作領導小組，下設辦公室在鎮政府辦，由政府文書兼辦公室主任，辦公室成員從相關成員單位抽調組成，負責處理創衛日常工作。
二、廣泛宣傳、全民動員
鎮黨委政府從貫徹三個代表重要思想、全面構建和諧社會、建設社會主義新農村的高度出發，高度重視愛國衛生月活動對我鎮爭創省衛生先進鎮的宣傳和促進作用。制定了愛國衛生宣傳方案，充分利用廣播、標語、黑板報、宣傳車等宣傳工具，廣泛宣傳保護環境衛生的知識，提高群眾自覺維護城鎮環境衛生意識，自覺做到不亂扔、亂倒、亂吐、亂畫、亂張貼，從而營造人人愛衛生的良好氛圍。
三、重點整治、全面推進
鎮黨委政府根據我鎮實際，制定了切實可行的重點整治活動方案，落實行之有效的措施，組織相關部門，調動群眾共同參與，對鎮周邊主干道沿線，村子周邊垃圾進行重點清理，開展對居民樓院、農戶院壩進行衛生整治活動，徹底治理環境衛生死角。活動期間投入資金2萬余元，領導參與58人次，群眾參與167人次，出動車輛24臺次，清運垃圾5噸，治理死角3處，疏通溝渠100米，治理廁所3個，粉刷清潔門面50平方米，使全鎮衛生有了根本好轉。
四、認真開展除四害活動
關鍵詞：中小城鎮；規劃；建設；問題；對策
中圖分類號：[F292]文獻標識碼：A
1.當前中小城鎮規劃建設存在的問題
中小城鎮規劃建設迅猛發展,對社會經濟的發展起到了巨大的推動作用,同時中小城鎮的建設和管理也存在著十分突出的問題。
1.1對中小城鎮規劃重視程度不夠,存在短期行為
中小城鎮建設整體規劃不強,布局不合理,特色不夠鮮明。中小城鎮作為一定區域的政治、經濟、文化、信息中心,必須用成熟的思想指導其建設,以保證中小城鎮的健康、有序的發展。但長期以來，由于中小城鎮建設缺乏總體規劃,缺乏正確的指導和科學的管理,并且受人才及觀念等方面的限制,目前中小城鎮建設發展規劃普遍存在起點不高、定位不準、觀念不新等問題。
1.2中小城鎮發展建設資金短缺,投入嚴重不足
對投資缺乏吸引力、資金不足是中小城鎮建設普遍存在的問題,也是制約中小城鎮建設和阻礙中小城鎮發展的主要因素。盡管中小城鎮的投融資體制目前呈現出多元化的特點,但政府仍然是最重要的投資者,特別是中小城鎮基礎設施建設投資大、收益小、問題多,市場化運作難度大,社會資本參與中小城鎮建設管理的機制尚未形成。加之,地方財政配套財力不足, 中小城鎮普遍存在基礎設施不完善,功能不健全的現象。
1.3中小城鎮人口聚集規模較小, 公共配套設施嚴重滯后，輻射能力較差,集聚功能難以發揮
中小城鎮規模不夠大,人口的數量少,就會造成中小城鎮發展空間和輻射區域狹小,對資源的利用能力低,導致中小城鎮基礎設施建設成本過高。中小城鎮基礎設施不健全,不能滿足中小城鎮居民生產和生活的需要,制約了中小城鎮的建設和經濟的進一步發展, 中小城鎮功能的發揮就會受到極大影響。城鎮經濟的發展離不開公共配套的建設，因為公共配套設施是投資環境的物質基礎，沒有完善的基礎建設，如教育、醫療、社會保障等方面的供給，城鎮經濟就不可能有序發展。
1.4中小城鎮建設權責不明,管理混亂,改革滯后
由于中小城鎮存在多頭管理的現象,不能形成集中統一指導,政策資源和資金項目比較分散,不能集中投向重點中小城鎮,未能形成加快中小城鎮建設的合力,城鎮建設管理中存在盲目性、隨意性。
1.5中小城鎮建設偏重追求經濟增長速度,忽視增長質量和可持續發展
某些中小城鎮建設過程中,偏重經濟建設,卻忽視社會各方面的和諧發展,出現了經濟與社會發展不協調的現象,最終影響了中小城鎮的持續、快速、健康發展。
1.6政策落實不力
目前國家、省、市相繼出臺了一系列扶持中小城鎮發展的優惠政策, 中小城鎮發展已具備了良好的政策環境,但根本問題是落實不夠,如資金政策、用地政策、戶籍政策普遍落實不到位,這些問題在很大程度上影響和制約了中小城鎮的發展。
1.7環境問題也是制約城鎮的規劃發展的關鍵要素
當前，我國城鎮化面臨土地、能源、水資源和環境等諸多挑戰，生態環境的破壞制約著城鎮的可持續發展,堅持走綠色低碳的新型城鎮化道路勢在必行。
2.國外中小城鎮建設和管理的經驗借鑒
2.1美國的中小城鎮建設和管理經驗
（1）重視規劃的作用
根據建設需要編制詳規,美國中小城鎮規劃有四條基本原則:一是盡可能滿足人的生活需要;二是充分尊重和發揚當地的生活傳統;三是最大限度地綠化和美化環境;四是塑造城鎮不同的特點和培育有個性的新型城鎮。
（2）重視基礎設施建設
美國中小城鎮建設資金由聯邦政府、地方政府和開發商共同承擔,聯邦政府負責投資建設連接城鎮間的高速公路,中小城鎮的供水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等是由州和地方政府負責籌資建設,開發商負責中小城鎮內社區內的水電、通訊等生活配套設施的建設資金的籌集。
（3）重視環境建設
在美國,環境建設是城鎮建設的主要內容之一,給中小城鎮提供了一個可持續性發展的道路。
（4）重視城鎮特色
追求個性,重視城鎮特色是美國城鎮建設的特點之一,無論走到哪里,都能看到不同面貌和特色的中小城鎮,那種千城一面、萬鎮雷同的現象是見不到的。
（5）重視建設管理
所謂“三分建設,七分管理”,一個好的城鎮更需要好的管理。美國的城市建設管理經驗主要有兩點:首先是擁有健全完善的規章制度;其次是依法辦事,違法必究的管理作風。
2.2德國的村鎮建設經驗
（1）政府高度重視村鎮改造和建設
政府頒布了一系列保護農業用地、保護農產品價格的法規,加強管理機構、管理隊伍的建設,完善村鎮建設的投資機制,加大政府的支持力度,形成了比較均衡的城鎮結構體系。
（2）優先考慮基礎設施和社會服務設施的建設
為改造村鎮的居住環境,提高村鎮居民生活的舒適度,政府十分注重基礎設施、社會服務社會設施的建設和各種公益事業的健全完善,且這些建設資金大部分來源于國家補貼和鄉鎮的稅收。
（3）注重單體設計與整體景觀協調
靠村鎮改造規劃和單體設計的調控與引導作用,德國的村鎮建設是與建筑設計一同尋求特色,在突出特色中滿足規劃的統一要求。
3.加強小城鎮建設與管理的對策
3.1公共配套的完善和環境的治理
中小城鎮的改革應以增強人口聚集能力和經濟發展活力為重點。首先，應通過科學規劃、制度供給和服務型政府的建設，不斷優化地方政府在新型城鎮化進程中的引導作用,特別是戶籍制度、土地制度、財稅金融制度和行政管理體制機制等改革措施要及時、有序推進，為人口自由流動營造良好的制度環境。優化中小城鎮在就業、住房、教育、醫療、基礎設施、社會保障等方面的公共產品供給，鼓勵中小城鎮將農業轉移人口納入城鎮住房保障體系、社會保障體系和就業培訓體系。其次，新型城鎮化的本質特征是資源要素的集聚和優化配置。中小城鎮的建設應充分發揮市場的主導作用，在土地供給、融資和環保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。此外，還應加強治理創新，優化地區之間、部門之間和基層社區的治理機制，鼓勵公私協作,并創造條件讓城鄉居民參與城鎮化過程的討論和決策，最終形成“包容性增長”的良治格局。
3.2實施基于城市群的中小城鎮規劃
區域范圍內的中小城鎮應盡可能構建功能互補、分工合理的內在聯系，空間上形成城市網絡體系，產業上形成城市價值體系。國家和省域都應積極研討突破行政區劃的城市群發展規劃。在城市群規劃的體系中，無論是中心城市、樞紐城市還是節點城市，形成城市體系可以更好地實現自身使命和價值。中小城鎮自身更要突破行政區劃的狹隘視野和單體城鎮化的封閉觀念，重新審視區位、環境、資源、交通、產業、文化和社會發展條件，在區域城市體系或城市群中找準特色定位，明晰發展道路。
3.3完善現代產業在大中小城鎮之間的布局
各種規模等級的城市，要發揮自身的獨特優勢，建立適合其發展條件的產業。中小城鎮要利用自身在基礎設施、人居環境等方面的優勢，吸引各類產業落地，創造更多的就業機會。尤其是重視對現代信息技術的利用，以信息技術彌補自身條件的不足，加快發展現代服務業，積極承接大城市服務業的溢出與轉移，激發中小城鎮持久活力。
3.4堅持綠色低碳發展
中小城鎮在規模上更加人性化，環境也更親近自然，相對大城市而言，宜居優勢開始凸顯。應積極規劃綠色低碳發展道路，發揮中小城鎮風能、水能、農村沼氣等清潔資源相對豐富的優勢，開發利用清潔能源，發展低碳產業，進一步拓展宜居優勢，吸引人才和投資。
3.5增強文化特色
中小城鎮是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡，而文化則是中小城鎮最重要的資產和識別。中小城鎮應傳承和發展地區文化，走出文化迷失的傳統城鎮化誤區，通過文化繼承和創新來增強城市特色和吸引力，提升城市的創意和創新能力。
4.結束語
中小城鎮發展是城市化的基礎，鼓勵發展中小城鎮對當前我國社會經濟發展具有十分重要的意義。通過新型中小城鎮化的推進，解決當前城鎮化發展進程中存在的問題，為中小城鎮的發展開辟嶄新的機遇和廣闊的空間。
參考文獻
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關鍵詞：黑龍江省；公共體育服務；均等化；非均等化；對策
中圖分類號：G80-05 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2808（2013）03-0043-05
公共體育服務均等化是我國體育事業改革和發展的重要目標，是解決城鄉體育差距的重要舉措，對于加快實現政府職能轉變、均衡分配體育資源、構建社會主義和諧社會具有重要意義。《體育事業發展“十二五”規劃》中指出：“十二五”期間，廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足之間的矛盾，仍然是我國體育事業發展中的主要矛盾。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中也明確指出為促進公共體育服務均等化，要加快建立健全公共體育服務標準體系，加強基層公共體育設施建設，加快公共體育服務建設工程，推進全民健身公共服務體系建設。“十二五”時期是我國改革發展的關鍵時期，是提高政府公共服務職能，推進政府公共服務創新，完善公共服務體系，提升公共服務均等化水平和程度的重要時期。近年來，黑龍江省認真貫徹落實《全民健身條例》和《全民健身計劃（2011-2015年）》，科學制定《黑龍江省體育事業十二五發展規劃》，不斷建設和完善公共體育服務體系，積極打造有地方特色的全民健身活動，逐步加大全民健身場地設施建設力度，人民群眾日益增長的體育健身需求不斷滿足，公共體育服務水平得到明顯提高，體育事業發展成績顯著。但黑龍江省作為經濟欠發達地區，公共體育服務供需矛盾仍很突出，城鄉、區域間公共體育服務發展還存在差距，體育事業發展不均衡，制約了經濟社會的可持續發展。本研究以黑龍江省公共體育服務現狀為基礎，分析黑龍江省公共體育服務非均等化的主要原因，并提出切實可行的建議和對策，以加快實現黑龍江省公共體育服務均等化。
1、公共體育服務均等化內涵
公共體育服務是公共服務的下位概念，也是我國基本公共服務的重要組成部分。公共服務屬于公共行政學范疇，是政府公共行政和職能變革的核心理念。基本公共服務是以公共服務理論為基礎，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，提出的可操作的、實踐性強的能夠滿足人們全面發展所必須的最低公共資源的基本社會條件。公共體育服務是基本公共服務的重要組成部分，主要是指公共組織為滿足公眾的公共體育需求而提供的各種體育服務和活動的總稱，包括公共體育設施服務等公共體育服務有形產品和體育教育服務等公共體育服務無形產品。公共體育服務均等化則是指公共組織為滿足公眾的公共體育需求而提供大致均等的各種體育服務和活動，使人們能夠機會均等地在基本公共體育服務領域享有同樣的權利。
黨的十屆四中全會通過的“十一五”規劃綱要首先提出了“逐步推進基本公共服務均等化”的任務。黨的十七大報告中指出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”。2012年7月國務院正式印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。從而明確了“十二五”時期公共服務的建設重心是基本公共服務。同時對基本公共服務的范圍、標準和任務等做出了重點專項規劃，為加快基本公共服務體系建設，推進基本公共服務均等化提供了政策依據和實踐操作指導。本研究所指公共體育服務即基本公共體育服務，包含于基本公共服務體系。由于黑龍江省城鄉、區域間存在環境、資源、經濟發展水平和速度等差異，公共體育資源分布不均衡，按照經濟學帕累托改進和邊際效益原理，在不減少原有利益的條件下，將富余體育資源投向體育資源不足地區，充分提高體育資源的配置效率，減少資源閑置，使現有體育資源能夠有效利用，發揮最大效率。從而為基本公共體育服務均等化發展尋求在公平與效率之間的有效措施，縮小非均等化差距，逐步提高公共體育服務水平，推進全民健身實施計劃的貫徹落實，促進地區間公共體育服務均等化進程。
2、黑龍江省公共體育服務非均等化的發展現狀
2.1 公共體育服務供給總量逐步上升，但與群眾體育需求相比還存在不足
近些年，黑龍江省公共體育服務供給總量逐步上升，體育事業發展取得了顯著的成績。《黑龍江省體育事業十一五發展規劃》中指出“十五”期間黑龍江省積極貫徹實施全民健身計劃，體育場地設施數量不斷增加，新建全民健身路徑936個、全民健身標準工程72個、健身苑工程47個、競技園工程6個、青少年俱樂部43個，并新培養各級社會體育指導員6200多人；《黑龍江省體育事業十二五發展規劃》指出“十一五”期間，黑龍江省繼續加大體育基礎設施建設力度，全民健身基礎設施數量大幅度增長，在社區、農村新建49個全民健身苑工程、2577個全民健身路徑工程、12個雪炭工程、1180個農民健身工程等，并新培養各級社會體育指導員17126人，使公共體育服務得到加強。進入“十二五”時期，黑龍江省進一步加大公共體育設施建設力度。2011年全年各級體育行政部門共投入4000萬元，黑龍江省共建設各類全民健身工程2030個，全年共培訓各級社會體育指導員6257人；2012年黑龍江省積極爭取國家資金4810萬元，省本級投入體育彩票公益金5500多萬元，新增各類群眾身邊健身場地設施2000余處，評選了100個優秀全民健身站點，培訓各級社會體育指導員3000名。
盡管黑龍江省公共體育服務供給總量逐步上升，但與群眾體育需求相比還存在不足。2012年國家體育總局的《全民健身計劃綱要實施十五年白皮書》中指出，截至2010年，全國各地建立的體育指導站、體育健身活動站（點）有25萬多個；至2010年，全國獲得各級技術等級稱號的社會體育指導員有69萬多人。據不完全統計，至2010年年底，全國累計投入資金225.7億元，建成“全民健身路徑”16.4萬條，建成各類“全民健身活動中心”3400多個，建成“農民體育健身工程”23萬多個。與之相比，黑龍江省公共體育服務建設還存在一定的差距，城鄉、區域間公共體育服務發展不均衡，與人們日益增長的體育需求相比，公共體育服務總體水平不高，公共體育設施投入總量不足、功能不全，社會體育指導員缺乏，人均占有數量相對偏低，尤其是農村地區情況尤為突出，基層公共體育服務能力還比較薄弱，難以滿足群眾的體育需求，距實現公共體育服務均等化的目標存在較大差距。
2.2 政府公共體育服務職能定位不準確，公共體育服務供給低效率低
政府的公共體育服務職能，主要表現在它是公共體育服務和產品的提供者、管理者、服務者，以及公共體育各項規則的制定者。公共體育由于具備公共物品的屬性和特征，決定了該類服務和產品的提供者主要是政府部門。而所謂的服務和產品，無論是有形的，還是無形的，從廣義的角度講，都只是產品，只是存在的形態有差異。所以公共體育產品與私人產品不同，不能自發地由市場生產出來，也不能根據市場需求進行定價和配置。因此，公共體育產品只能由政府部門進行提供并分配，以滿足人們日益增長的對公共體育的需求，從而充分發揮政府在公共體育服務方面重要的職能作用。公共體育事業作為重要的社會公益事業，要認真貫徹落實十精神，進一步推動政府職能改革和發展，加強公共體育服務能力，特別是基層政府提供公共體育服務的能力，繼續推動群眾體育事業發展，逐步實現公共體育服務均等化目標。但是，政府部門在提供公共物品時由于缺乏市場競爭，會造成公共體育資源浪費，致使公共支出規模過大或效率過低，從而導致公共體育物品供給低效率。一方面，政府雖然作為公共體育產品的供給者，但政府并不是企業，不能直接提供所需的各種體育實物產品，所以就需要先購買。當政府這個特殊身份的購買者出現在市場，就會很快成為市場中各企業的追逐對象，無形中造就了其壟斷的市場地位和市場價格，缺乏競爭機制，產生尋租活動，造成社會資源的浪費；另一方面，衡量公共體育產品的社會價值非常困難，所產生的社會效益缺乏準確的標準和有效的評估方法。另外，政府部門對公共體育產品的供給往往是追求規模最大化，忽略了成本降低的問題，也會致使公共體育資源配置低效率。所以，在切實推進政府履行公共體育服務職能的同時，要避免供給低效率，健全監督機制，使有限的公共體育資源能夠發揮最大的效用。
2.3 相關體育政策法規較健全，但缺乏宣傳力度
黑龍江省為貫徹落實國務院《全民健身計劃（2011-2015年）》，于2011年3月25日印發了《黑龍江省全民健身實施計劃（2011-2015年）》，為積極建立具有龍江特色的全民健身體系提供政策制定依據和指導。在圍繞全面推行全民健身計劃活動中，在原有體育法律法規的基礎上，又先后頒布了一系列體育政策法規。《黑龍江省體育工作綜合評價體系》提供了系統的體育工作綜合評價體系和具體方法，做到體育事業發展數據量化，為我省體育事業科學、全面、健康的發展提供有力的保障；《黑龍江省體育事業十二五發展規劃》中明確指出今后要建立完善全民健身公共服務體系，使公共體育服務供給量明顯增加，并進一步強化政府公共體育服務基本職能。但是，對于公共體育服務均等化的城鄉標準、政府公共體育服務職能評價等問題還需要進一步明確。而且已經頒布印發的體育政策法規，要加強宣傳，擴大社會影響力，不能僅限于政府體育行政部門。公共體育服務均等化的推行，不僅是在公共體育設施建設領域，還應當包括公共體育服務的法制建設部分，使公共體育服務建設實現法制化、社會化，規范體育事業發展秩序，有利于加強公共體育事業的監督和管理。
2.4 群眾體育的組織建設發展較快，但城鄉公共體育發展仍不均衡
為進一步發展全民健身事業，廣泛開展全民健身運動，滿足廣大群眾的健身需求，逐步實現公共體育服務的均等化，黑龍江省政府不斷加強群眾體育組織建設工作，積極建設群眾體育基層組織。群眾體育組織的建立有利于更好地發揮政府部門在全民健身活動中的指導作用，能夠協助政府部門引導、組織、鼓勵和帶動群眾參加全民健身活動；有利于積極推動群眾性健身活動持久地的開展，保持健身活動的連續性、活躍性和綜合性；有利于擴大體育人口總數，服務于基層，服務于人民，充分展現全民健身活動的魅力，切實有效地推動實現全民健身計劃。2011年黑龍江省全民健身組織建設進一步加強，截止到本年度末，省級體育協會已達到58個，體育民辦非企業單位達到57個，全省城市街道體育組織達到1454個，全省農村鄉鎮體育組織達到828個，全省社區體育健身俱樂部達到302個，全省健身站點達到3344個。但由于經濟條件、政府政策等各方面原因，體育組織主要集中在城市，造成了城鄉體育發展的不均衡。而且鄉村間體育發展也存在不均衡現象。截止2011年末，黑龍江省城鎮人口總數占常住總人口的56.5%，鄉村人口總數占常住總人口的43.5%。今后，為加快提高黑龍江省公共體育服務均等化的水平和進程，統籌城鄉全民健身事業發展，要進一步加大公共體育設施建設力度，加強群眾體育組織建設，尤其是鄉村基層體育組織的建設工作，拓寬思路，挖掘體育資源。積極增加基層群眾體育組織數量，擴大群眾體育組織覆蓋面，充分發揮基層群眾體育組織的體育功能和在貫徹落實全民健身計劃、推行公共體育服務均等化中的重要作用和職責。
3、黑龍江省推進公共體育服務均等化發展的對策措施
3.1 加強黑龍江省各級體育部門公共體育服務職能
在現代社會中，政府的公共服務職能是動態的、發展的、變化的。為配合實現公共體育服務均等化，需要加強全省各級體育部門的公共體育服務職能，不斷建立和完善基層公共體育服務組織。政府作為公共體育服務供給的主體，在推進城鄉公共體育服務均等化進程中發揮著重要的作用。全省各級體育部門要積極轉變傳統的發展觀念，尤其是強調建設服務型政府，突出政府的服務職能，強化公共體育服務理念，加快改善公共體育服務狀況，為公眾提供良好的健身設施和服務，建設一個以滿足人們日益增長的公共體育需求為導向的服務型政府。
3.2 建立和完善黑龍江省基層公共體育服務組織
進一步加大力度建設黑龍江省基層公共體育服務組織，逐步形成省、市、縣（區）、鄉鎮群體組織網絡，增強基層公共體育服務能力，發揮基層組織廣大的聯系作用，整合城鄉體育資源，積極開展城鄉體育組織之間的合作與交流，從而提高公共體育資源利用效率，促進公共體育服務均衡配置，統籌區域和城鄉公共體育服務均衡發展。
3.3 完善與黑龍江省公共體育服務均等化發展相適宜的財政政策
公共體育服務均等化作為一項公共事業，其資金來源主要是政府財政撥款。體育經費是否充足，直接關系到公共體育事業的發展。而地方財政能力上的差異使得公共體育服務的投入存在差距。為實現黑龍江省公共體育服務均等化，各級政府部門必須制定專項財政政策，進一步加大公共體育服務的投入，確保政府部門能夠有效地推進公共體育服務均等化。主要包括優化財政支出結構，科學合理地分配公共體育經費，并實現經費投入穩步增長；完善與公共體育服務均等化發展相適應的政府財政分配機制，建立健全各項財政制度等。進一步加大對群眾體育尤其是經濟落后地區的公共體育資金的投入力度，積極縮小地區間公共體育服務差距；繼續貫徹落實國務院在《全民健身計劃2011-2015》中提出的“三納入”的要求，把全民健身經費納入當地財政預算；充分發揮省級財政對市縣財政的均衡作用，完善轉移支付形式，提高財力性轉移支付比例，重點解決財政困難地區經費不足的現象，逐步縮小因財力差異導致的公共體育服務不均衡。
3.4 建立黑龍江省多元化公共體育服務供給體系
政府提供一定數量的公共體育服務是其應盡的職責和義務，但公共體育服務的供給不能只依靠政府這種單一的供給模式，要想實現公共體育服務供給城鄉均等、區域均等，就要建立黑龍江省多元化公共體育服務供給體系。概括地說，多元化公共體育服務供給體系主要是指以滿足人們日益增長的基本公共體育服務需求為基礎，以政府為主體，整合和優化配置社會體育資源，發揮各類體育組織活力，建立政府主導、社會參與、公辦民辦聯合并舉的多元供給模式共存的公共體育服務體系。多元化公共體育服務供給體系的建立，有利于滿足人們對公共體育服務需求的多樣化，充分行使體育權利享受體育利益，分享改革成果；有利于避免政府體育資源供給低效率，打破政府的壟斷地位，引入競爭機制，兼顧公平與效率；有利于發揮在公共體育服務中的作用，鼓勵各類體育組織參與黑龍江省公共體育服務發展，及時有效地提供便捷普惠的公共體育服務，努力形成覆蓋城鄉、區域公共體育服務均衡發展的新格局。
3.5 建立黑龍江省公共體育服務績效評估體系
加強政府績效管理，是衡量政府公共體育服務是否滿足公共需求，政府公共體育服務能力是否提高，政府公共體育服務職能是否履行的重要手段。也就是說，政府行使公共職能，是以提供優質的公共服務和公共產品為職責，積極促進全社會公共利益實現過程中的表現。為適應黑龍江省公共體育服務均等化發展的需要，要進一步加強政府績效管理，提升政府執行力，因地制宜科學合理地制定績效評估指標體系，將績效管理與公共支出結合起來，基本形成比較規范、實用有效的政府績效管理模式，以提高政府公共管理質量和公共服務水平。積極探索建立基本公共體育服務均等化的評價指標體系，有助于提高公共部門在基本公共體育服務供給方面的效率。而且有效的公共體育服務績效評估體系能夠對公共體育服務的實施效果進行客觀的、全面的、綜合的、公平公正的評價，形成公共服務部門的長效治理機制，保證公共體育服務的普遍、均等，促進政府和社會資源的使用效率。
3.6 加快黑龍江省公共體育服務均等化法制建設
《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》是我國第一部國家基本公共服務總體性規劃，首次明確提出基本公共服務國家基本標準。隨著《規劃》的實施，一些省份率先印發省內基本公共服務體系“十二五”規劃，如《浙江省基本公共服務體系“十二五”規劃》。為加快黑龍江省公共體育服務體系建設，積極推進全民健身，推進基本公共體育服務均等化，要結合全省城鄉體育發展實際狀況和地方體育特色，制定黑龍江省公共體育服務基本標準，并配套出臺一系列公共體育服務相關實施細則，為我省體育事業的發展提供政策保障和法律依據，逐步分階段、分層次實現基本覆蓋城鄉的公共體育服務。
3.7 擴大黑龍江省社會體育指導員隊伍
2013年1月23日黑龍江省社會體育指導員協會成立，標志著黑龍江省社會體育指導員工作進入新的發展時期，2013年各地市將完成分會的建設。目前，黑龍江注冊社會體育指導員達25 339人。今后要繼續加快擴大社會體育指導員隊伍，增加社會體育指導員數量，特別是要注重增加基層社會體育指導員的數量。繼續擴大培訓范圍，拓寬培訓途徑和形式，廣泛吸收社會各界體育愛好者，參與群眾健身志愿服務活動，逐步形成省、市、縣三級科學健身指導隊伍，積極為農村鄉鎮和城市社區的群眾健身提供科學健身指導和服務。
