時間：2023-08-04 17:25:38
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：環保民間組織 公民社會理念 法律環境
一、環保民間組織存在的基礎——以公民社會理論為視角
公民社會是一個來源于西方的富有包容性開放性并且內涵不斷變化的概念，經過了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當代它作為一種理念，在國家與社會的關系中，更側重于公民的參與以及對國家權力的監督和制約。公民社會理念有這樣一些特點：它倡導多樣性，生活方式、利益追求、社會文化都向多元化發展；它強調參與，不管是政治生活還是社會活動，都必須對公眾開放，保證參與機會的均等；它不倡導占主導地位的行為者，各社會組織、公民團體都處于平等的地位；它既不片面強調對國家的制約，也不將國家權力理想化而輕視公民社會的力量，強調公民社會與政府應采取合作態度，共同致力于社會經濟發展。
社會組織是公民社會重要的結構要素，是政府與社會之間的中介，也是公民參與發展的主要載體和形式，環保民間組織就是其中的一部分，并且由于環境保護問題更需要全體社會公民共同參與的屬性而顯得益發重要。它使公民個人擺脫了原子化的狀態，形成凝聚力，能發出環保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會成員進行溝通，有民主基礎；它有一定的專業知識和資金基礎，可以為環境破壞中的弱勢群力提供支持；它一方面將政府的環境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環境決策；它處理問題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會責任感和奉獻精神。環保組織的這些優勢是其他機制不能代替的，它的存在和發展是當代公民社會理念以及治理與善治理論的題中應有之義。
二、我國環保非政府組織的法律環境分析
具有一定的法律主體地位，是非政府環保組織生存并發揮作用的前提。我國非政府環保組織在各級民政部門正式注冊率較低，僅為 23.3%。導致這么多的非政府環保組織甘冒被取締的風險而不進行注冊的原因在于我國目前的社團登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難。《社會團體登記管理條例》第九條規定：“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意”，事實上，由于擔任業務主管單位要承擔很大的監管責任，又無利可圖，而政府部門通常也不愿意為民間社團做業務管部門。導致很多社團無法找到業務主管單位，因此無法注冊。（2）非競爭性原則進一步制約了非政府環保組織的登記，《社會團體登記管理條例》第十三條 規定：“有下列情形之一的，登記管理機關不予批準籌備：（二）在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的；”這一規定進一步導致非政府環保組織登記上的困難。（3）對注冊資金的要求更提高了環保組織的登記門檻。根據《社會登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團至少需要10 萬元資金，而地方性的和跨行政區域的社會團體則需要 3 萬元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過合法登記后再逐步發展壯大，在成員數量、資金量方面的過高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊要求有很多錢，沒錢就不能注冊；而不解決注冊問題，就無法爭取捐贈。這也是非政府環保組織設立中的一個悖論。
三、對我國環保非政府組織發展環境法律構建
（一）以公民社會為理念完善非政府環保組織法律制度
公民社會的興起為非政府環保組織的蓬勃發展提供了土壤。事實上，有些學者將公民社會與非政府組織視為一個硬幣的兩個面。有關于公民社會的概念，學術界的觀點各不相同，但目前建立在國家、經濟、社會的三分法的基礎之上的一種定義逐漸為大多數學者所接受。該定義將公民社會歸納為介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領域及與之相關的價值或原則。戈登·懷特認為：“它是國家和家庭之間的一個中介性社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自，并由社會成員自愿結合而成，以保護和增進他們的利益或價值。”中國學者張靜認為，“公民社會是一個區別于國家建制的、自主的活動領域，它通過社會自我管制，達成相互聯系并依存的整合秩序，以防止對社會自由的干預，公民社會對于公共事務的積極關切與參與，形成了和國家建制的對等監督力量……公民社會的核心部分是公民權利和自由的主張，它包含一組特定的權利和使權利可以實施的社會制度，其中制度是實現權利的保障。”盡管理論各有不同，但它都強調一個獨立于國家或舊的宗族和封建紐帶的個人行動自治空間，強調在尊重國家權威的同時不受國家干預的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個人之間家庭生活、經濟和文化活動形成的私域，由志愿組織等公民團體組成的公共領域成為公民社會的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會的基本組成主體。有不少學者認為，中國尚末形成公民社會，而是處在“前公民社會”時期，但中國進行的政治和經濟改革，已經為公民社會興起提供了基礎，也就是非政府組織興起的社會背景。
（二）民間環保組織的登記管理制度的完善
1、要通過立法的程序來確定業務主管單位，減少環保社團尋找業務主管單位的困難。應當以法律的形式，將相關業務主管單位的權限、義務和責任制度化，使得相關業務主管單位必須成為進入該領域所有民間環保組織的業務主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現行管理模式滯后的關鍵因素，它一方面為主管部門延續部門特權提供了制度保障，另一方面也給市場領域內生需求設置了制度障礙。本文對改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國國情的環保社團管理新途徑。
2、實行單一登記、分類管理制度
為了解決雙重管理體制帶來的困境，本文建議在現行民政部門的社會組織管理系統基礎上，籌建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的社會組織監管委員會，并建立全國性的社會組織監管體系，將現行的業務主管單位以及其他各相關部門行使的對于社會組織的監管職能逐步統一。一方面統一協調各個不同政府部門之間圍繞社會組織監管問題的關系、權責和利益，另一方面統一信息、統一政令，將我國境內的所有社會組織置于國家統一的行政監管體制和相關政策的框架內。也就是說，在現行的民間組織管理局基礎上，成立獨立的民間組織監管委員會，統一行使對民間組織的備案、登記和監管職能。
3、試點社團備案制度
改革開放以來，農村經濟高速增長，農民生活水平顯著提高，但是，出現的社會矛盾也相當突出。問題主要集中于城鄉差別擴大、社會發展滯后、公共物品短缺，民眾對政府的政治信任降低，社會出現緊張態勢。我們將這種社會不和諧加劇的情況表述為“治理危機”。“科學發展觀”的提出，標志著中國政府已經高度重視這個問題。
本人認為，農村治理危機的出現，主要根源在于政府在經濟發展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關于政府與市場關系的理論來分析，就是地方政府的“發展型政府”特征。這種“發展型政府”在經濟發展過程中的過度作用，既是對中國經濟持續高度增長的解釋，也是對社會不和諧加劇的解釋。
政府在國家經濟發展中的角色和作用，是政治經濟學關注的核心問題之一。古典政治經濟學認為，政府為經濟發展提供穩定的外部環境，最重要的就是通過法律來保護人們的財產權利。但20世紀下半頁東亞經濟的起飛提供了一個與此不同的“政府－市場關系”模式：東亞國家的政府不僅僅只是在外部穩定和保護市場環境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產業政策、財政政策等）直接介入市場運行，在微觀上干預市場。而政府的干預政策也產生了促使經濟快速發展的效果。
1982年，約翰遜（Chalmers Johnson）提出“發展型政府（developmental state）”的概念，用于分析日本的通產省在經濟發展中的作用。這個模式介于蘇聯中央計劃型模式和美國的自由市場模式之間政府在經濟發展中起主導作用，但又不是蘇聯式的全面控制；市場是政府推動經濟發展的主要工具，但又不同于美國式的自由市場。發展型政府通過有選擇的產業政策、支持戰略性產業的發展來推動經濟的發展，往往通過兩個因素起作用：其一，國家為企業提供生產要素，由政府指揮金融系統以低于市場利率的優惠信貸提業升級或者擴充規模所需要的資金；其二，國家用政策保護企業，用優惠利率和限制競爭的政策來扶持企業，以鼓勵產業升級和擴大出口。
研究者認為，發展型政府之所以能發揮作用，與東北亞政府的特性密切相關：政治體制中的“統治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統治而官僚控制，官僚隊伍擁有采取主動和有效合作行動的足夠空間；官僚隊伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個“領航機構（pilot agency）”，如日本通產省、韓國的經濟企劃院等。
與“發展型政府”相對的是“掠奪型政府（predatory state）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”。“掠奪型政府”以部分非洲國家為原型，指“以統治者與利益集團的個人關系為基礎，以政府統治集團與社會上的特殊利益集團互相勾結、盤剝社會為特征的政府”。“掠奪型政府”體現在統治者的私利對公共利益的侵犯上，政府因為受統治集團的特殊利益所限制而缺少持續的發展意愿。作為一種政府干預市場的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵而是限制私人企業的發展，并以高于經濟增長率的水平增加政府自身收入。
在發展型和掠奪型的“政府－市場”關系之外，還存在著以美國式的“政府－市場關系”為藍本的“監管型國家”。“監管型政府”模式強調政府不直接干預市場，而是通過制定規則、提供法治環境等方式來影響市場的運行和約束企業。與“政府－市場（企業）”或者“政府－社會（利益集團）”的合作模式不同，監管型政府不與企業進行直接的合作，而是以監管者的身份來定位自身的活動。
“發展型政府”的概念早期主要用于對東北亞地區的分析，但隨著中國改革開放以后經濟的快速發展，學者開始將這個模式運用到對中國的解釋中。
從最基本的層面來判斷，中國經濟在改革開放以后經歷的持續高速發展的過程與政府在市場中發揮的重要作用是分不開的，因而將中國列入“發展型政府”的類型體系中也就理所當然。隨著研究的深入，有學者認識到，在其他“發展型政府”中起主要的領航和推動作用的是中央政府部門，而在中國，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國也被定位為“地方發展型政府”（Local Developmental State）。斯坦福大學政治系教授戴慕珍（Jean C. Oi）通過對這一作用機制的微觀研究，提出了“地方國家法團主義”（Local State Corporatism）：一方面，在經濟發展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會成員一樣行動；另一方面，在地方經濟的發展過程中，地方政府與企業密切合作。地方政府協調轄區內各個經濟事業單位，正像是一個從事多種經營的實業公司。
戴慕珍的代表作《中國農村經濟起飛：經濟改革的制度基礎》（Rural China Takes Off， 1999），對地方政府發展經濟的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業的經營運作 ：一是工廠管理。地方政府把企業承包或租賃給個人而不是實行私有化，這有助于政府對企業進行干預和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調撥給地方的計劃內價格的物資和本地擁有的稀缺資源，進行有選擇地分配；三是行政服務。包括協助企業取得營業執照、產品合格證、獎勵以及減稅的機會等常規服務，動員下轄的所有機構和組織扶植重點鄉鎮企業，甚至直接給予企業行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導經濟發展，而地方政府可以為企業提供貸款擔保、評定企業貸款等級、支持當地成立半私營化的信貸組織等等。
激勵地方政府積極推動鄉村工業化的制度性因素主要包括財政體制改革和農業非集體化：分灶吃飯的財政體制改革激勵了地方政府發展當地經濟的積極性，而農業的非集體化使發展工業成為地方政府推動經濟發展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動經濟發展，扮演了企業家的角色。
1990年代中國農村和鄉鎮企業的發展出現了新的變化。80年代農村經濟增長主要來自集體經濟，地方政府偏愛集體所有的鄉鎮企業，而私營企業很少會被給予貸款和原材料供應方面的幫助；進入80年代末，國家的宏觀經濟環境出現了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉鎮企業風光不再。但戴慕珍認為，“地方國家法團主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強集體經濟，對少數重要的、獲利較多的企業繼續保持控制，關閉問題嚴重的企業，以銷售、租賃等形式對其他企業進行改制；另一方面，把扶持的對象和范圍擴展和延伸到私營企業。“正如他們原先幫助集體企業那樣，地方官員通過調動資金、提供技術幫助、尋求市場機會、頒發執照來支持轄區內私營企業的發展”，通過這種方式，私營企業也被整合進“地方國家法團主義”的框架之中。
轉貼于
美國哥倫比亞大學政治系教授伯恩斯坦（Thomas Bernstein）和閭曉波的著作《當代中國農村的無代表納稅》（Taxation Without Representation in Contemporary Rural China， 2003），主要探討中國的發展戰略為什么導致農民、中央政府和地方政府之間出現緊張關系。他們認為，盡管中央政府經常支持農民的要求，但是，它已經不能通過為農村創立一套公平的、可信的負擔體制來解決農民負擔問題。中國有12億人口，嚴峻的人口規模和經濟、社會、民族的多樣性，對于政策制訂和行政管理產生了巨大的難題。因為中國是一個單一制而非聯邦制的國家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔了更多的任務。農民負擔問題，主要出現在中西部“農業中國”省份而很少出現在鄉鎮工業發達的東部省份，是因為國家在設計和指導適合兩方面政策時面臨的困難所致，也受到中國龐大的官僚體制缺陷的影響。
這本書也討論了中國政府在經濟發展的定位問題。他們認為，中國的地方政府兼具掠奪型和發展型特點。雖然中國高速的經濟增長具有“發展型”的特點，但由于普遍存在的腐敗與官商關系中的主義（Clientalism），他們認為中國地方政府的掠奪型特征值得注意。
“地方國家法團主義”對地方政府介入企業運作實現經濟發展的具體機制進行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉鎮企業快速發展的現象，但是它揭示了基層政府活動的主要內容和方式。現在，雖然原來意義上的鄉鎮企業沒落了，但是基層政權參與經濟運作、介入企業運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經基本上不再直接興辦控制企業，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經濟活動的強烈沖動，表現出同樣鮮明的公司化行為特征。
因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權的運行邏輯。“基層政府公司化”集中表現為政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤。在“發展是第一要務”的綱領下，政府的公共服務責任退居其次。在這個過程中，基層政府表現出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現在相對于中央政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使得他們在財政發展方面有自主行動，也體現在相對于農村社會而言的自主性，在日常運轉中忽略農村社會的需要、忽略平衡各種社會利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現為，既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束。
“基層政府公司化”在經濟發展的過程中發揮了巨大的積極作用，但同時，它也促使“治理危機”出現：第一，大量資源被用于滿足地方經濟發展的目的。在現有的考核體系中，經濟發展是最為重要的指標，這使得基層政府有強烈的意愿將各種資源用來發展經濟；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關系不平衡，農村社會的要求對基層政權沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動機。第二，無法有效地化解基層社會內部的緊張和沖突：一方面，基層政府對于社會沖突的處理缺少動力；另一方面，基層政權本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發生的根源，尤其體現在矛盾最為集中的征地活動中。第三，政府無力滿足基層社會對公共服務和公共物品的需要，因而相應地也就無法獲取政治支持。
同為“發展型政府”，為什么東北亞地區沒有出現中國式的“治理危機”？本人認為，中國的“地方發展型政府”是一個重要的因素。東北亞地區的“發展型政府”往往是中央政府中發展經濟的“領航機構”，它發展經濟只是中央政府的一個具體部門所負責的工作。而在中國，作為一級政府的地方政府充當“發展型政府”的角色，這直接影響到本級政府其他事業和服務的開展。
因此，在東北亞地區，“發展型政府”帶來的負面效果主要集中在市場機制的不完善上；而在中國，則還帶來了基層政府公共服務的供給短缺、社會發展滯后等嚴重問題。
一、鄉鎮政府管理與村民自治的關系
村民自治是我國農村制度發展的歷史與群眾的選擇，是我國社會主義特色基層政治制度的表現，也是現階段我國農村參與政治的基本形式。同時，我國的村民自治是群眾組織性的，非國家性質，而是一種實現村民直接民主的制度形式。村民自治作為我國現代化法制中一個新的概念，在農村的制度建設與發展中必將具有劃時代的意義，更被相關法規解釋為“自我管理、自我教育、自我服務”，“村民自治組織依法行使自治權”等。
我國鄉鎮政府是我國基層國家行政機關，執行上級決定或者決議并對本行政區域內進行依法管理。法律給予鄉鎮對于村民自治的關系是“指導、支持與幫助”。雖然在我國相應法律法規，甚至憲法中都有明文規定，然而，在現實中，由于法律規定中的雙方存在著實際的職權交疊部分，并且也存在著實際工作運行的誤區與偏差，而法律法規本身的規定較為原則化，缺乏實際使用性與可行性，不夠詳盡等。于是，鄉鎮政府管理與村民自治的關系在現實中亦存在著諸多的問題。只有真正實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合才可以發揮基層制度的實效，推動基層工作的開展。
二、鄉鎮政府管理與村民自治的發展及現狀
改革開放以來，我國農村進入了新的農村經濟改革時期，大大激發了農民的生產積極性，隨后村民自治漸漸出現并被“八二憲法”所明確肯定。而后，國家相繼建立鄉鎮政府取代農民公社，并且決定鄉鎮以下據自治實行群眾性自治。于是，鄉鎮政府管理與村民自治的關系逐漸形成。上世紀末，《村民委員會組織法》全國推行，更是加大了農村村民自治建設的步伐。21世紀初，我國更是一舉廢止了農業稅，開始了新的鄉村時代。新時期國家更是要求鄉鎮政府積極發揮社會管理及服務的職能，積極推進村民自治建設。
在新時期的今天，鄉鎮政府管理與村民自治總體的積極配合運行極大地促進了我國基層的社會穩定與發展。不過，兩者也存在諸多問題，如：鄉鎮政府管理與村民自治在政治、經濟、社會文化等領域存在諸多利益的沖突；鄉鎮政府管理過度，并且缺乏服務理念，職能轉變不足；村民自治片面過度或者法制自治意識不濃厚，存在著部門間的爭權奪利現象；村民自治化和行政化存在紛爭等。
三、實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合
（一）樹立現代化的“管理”與“自治”的理念
實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合，首先需要樹立現代化的“管理”與“自治”的理念。鄉鎮政府應認識到新時期的時展形勢與社會意識轉變，積極響應國家的號召，積極發揮自身的社會管理與服務的職能。同時，堅持貫徹現代化的管理理念，積極對農村的工作進行指導與幫助，同時保證“不逾矩”，充分發揮、尊重農村的自治權利與創造成果。新時期的村民自治也應該樹立現代化的自治理念，科學正確推進自治進程，做到不片面、不過度，堅持原則與基礎之上積極行使自治權利與履行義務。
（二）明確各方關系及職權劃分
實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合，還需要我們明確各方關系及職權劃分。針對實際工作需要，處理好鄉鎮管理與村民自治的關系，還必須明確其關系與職能劃分。即在工作中，積極處理好鄉鎮政府與村民委員會的關系與職權劃分，村民委員會與村黨支部的關系與職權劃分等。其中，處理關系及職權劃分時，可以通過完善法律法規、加大宣傳教育等手段形式進行。明確各方關系及職權劃分是實現鄉鎮政府管理與村民自治的關鍵部分，只有做好這一環節的工作，我們才可以真正發揮出鄉鎮政府管理與村民自治的結合實效，推進我國基層社會的建設與發展。
四、結語
總之，實現鄉鎮政府管理與村民自治的有機結合需要我們做到管理性與自治性的積極配合。即，需要我們一邊積極發揮鄉鎮政府管理的社會管理與服務的職能，一邊積極發揮村民在推進基層自治建設中的創造性與自治性。
【參考文獻】
[1]潘小娟,白少飛.中國地方政府社會管理創新的理論思考[J].政治學研究,2009(02)
[關鍵詞]農村低保 鄉村治理 社會和諧 社會發展
[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01
1.農村低保與鄉村治理的互動關系
1.1什么是鄉村治理
鄉村治理是治理理論運用于鄉村研究中產生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉村政府和其他性質不同的村級組織向鄉村社會提供各種公共物品，實現鄉村社會的有序發展和自主發展。在鄉村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內容和治理效果等方面構成了鄉村治理機制。具體我國鄉村治理的情況主要表現為：首先是以鄉鎮政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理為核心內容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉村社會。鄉村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規民約也成為鄉村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉村社會的安全與秩序，組織建設鄉村社會的教育、醫療等事業，以及引導農民建立生產和互助組織等綜合性的治理活動。
1.2農村低保在鄉村治理中的作用
農村最低生活保障制度簡稱“農村低保”，是政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障制度標準的農村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創新，在農村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發展起來。通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農村居民。農村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當的財政補助。在實際踐行中，農村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉化為一種新治理手段納入鄉政府的治理范圍。農村低保在保障貧困農民最基本的生活需求上發揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現代化的鄉村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農民群眾的生活，就保障了農民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉村社會穩定，為鄉村治理提供了良好的環境。
2.農村低保實施的問題分析
作為社會保障制度中的主體，農村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農民仍占大多數，農村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農村低保功能的正常發揮和農村社會的可持續健康發展。主要表現在以下幾方面：
農村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉鎮政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執行中受鄉鎮政府約束少，農民整體科學文化素質偏低，信息不對稱，因而容易發生主體越位的現象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監督。由于農民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農民也沒能被覆蓋在保障范圍之內。其次，低保制度方面缺乏統一立法和專門性的規范農村低保工作的文件，只有民政部印發的《關于加快農村社會保障制度建設的建議》以及《農村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據。這是執行程序混亂的最重要的原因。
3.政策建議與農村低保發展前景
關鍵詞 社工 志愿者 聯動 青少年 服務
中圖分類號：C913.5 文獻標識碼：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2015.10.088
Consideration of Social Workers and Volunteers
Involved in Community Youth Services
――Take Guangzhou Tianhe District Integrated Family Service Centre Youth Affairs as an example
CHEN Qi[1]， LI Sheng[2]
（[1] South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642;
[2] College of Liberal Arts， Ji'nan University， Guangzhou， Guangdong 510632）
Abstract Since the reform and opening up， social work and volunteer service to make up for government functions is increasingly becoming gaps， promoting social development and progress of an important new force. The introduction of social workers and volunteers linkage model among youth services become an important direction for future grass-roots community service youth and the whole grass-roots community service， this article will be Tianhe District， Guangzhou City Integrated Family Service Centre youth affairs， for example， on the joint participation of social workers and volunteers Reflections make community youth services and how to serve the grassroots community youth gives some suggestions.
Key words social workers; volunteers; cooperation; youth; service
0 引言
社會工作是以專業社會工作者和專業機構為主體，以需求者、求助者及社區為案主對象，以利他主義和助人自助為基本理念，以科學的知識為基礎，以專門的方法和技巧為手段，以調動和運用社會資源、幫助解決案主的困難、提供及增進其福利為追求，以實現社會公平與公正及社會和諧發展為目標的助人活動。①社會工作和志愿服務工作具有親緣關系，社會工作是社會志愿服務的專業化發展階段，志愿服務是社會工作的萌芽階段。②社會工作要突破自身的發展瓶頸，必須選擇其它社會力量進行合作，而作為服務理念相近的志愿者資源，有著先天合作的基礎和條件，是社會工作選擇聯動合作對象的首選。
家庭綜合服務中心（以下簡稱“家綜”）是圍繞社區居民多樣化、靈活性的需求，通過“3+X”即青少年服務、老年人服務、低收入家庭服務加自選服務項目的方式，為本地居民、外來人口提供專業幫助，實現社區和諧、生活幸福。青少年服務是家庭綜合服務中心的必選項目，包括關心和幫助青少年健康成長，也包括引導青少年參與社會服務。
通過發放100份家庭綜合服務中心運作問卷和1400份青少年服務需求問卷，對于社工與志愿者聯動參與社區青少年服務的現狀及發展方向，問題及解決對策有了較為清晰的把握。
1 天河區社工與志愿者聯動服務青少年現狀分析
城市社區家庭綜合服務的興起，是近年來的新趨勢。廣州借鑒學習外國、港澳地區經驗，集中探索和推行的家庭綜合服務中心，成為社區服務的主要模式。這對將社工與志愿者聯動模式引入青少年服務無疑是一大利好消息，因為“家綜”的出現解決了模式推行缺乏合適平臺的問題，但在現實調查中，社工與志愿者聯動模式的推行仍面臨許多困難、存在諸多問題，主要表現為以下幾方面：
（1）“家綜”平臺與基層團組織聯系不夠緊密。從100多份家綜工作人員調查問卷的數據看，將近90%認為家綜服務與團工作應該結合，相互促進。從1400多份青少年調查問卷的數據看，大多數青少年希望家綜提供的服務類型，都與團組織傳統活動有關聯，需要團組織介入。共青團組織內有著豐厚的資源，也有心落實有關政策和嘗試推廣各類服務，但苦于與分布在社區的基層青年組織尤其家綜平臺，無直接隸屬和管理關系，合作僅能是溝通和期望，沒過多的展示平臺，資源無法做到最大化利用。在調研中，家綜社工在資源方面也表示希望得到資金、專業技能、宣傳、志愿者、個案轉介系統等方面的支持。在工作建議上則提出的更多是合作期望，大部分人認為團組織與家綜的青少年服務聯系不深，未能很好地切合如何加強聯系。
（2）社工與志愿者缺乏足夠交流。從調查數據看（圖1），志愿者參與服務活動的原因，主要是“提升能力”、“奉獻和回報社會”、“體驗生活”;但是如何實現這些愿望，如何發揮自身能量，卻面臨種種難題。這其中一個重要原因就是社工與志愿者缺乏足夠的交流，導致了志愿者因為服務水平缺乏專業性而喪失服務熱情。從家綜服務發展的初期看，“兩張皮”、“兩條腿”分離的狀況較為嚴重。專業社工人數少、經驗缺，深入居民家庭、外來人口群體的服務遇到許多難題;志愿者人數散、專業性不強，面向居民和外來人口的服務缺乏效益。就試點情況而言，大部分社工與志愿者之間幾乎沒有直接的合作與交流。大多社工剛走出大學校門，雖具有一定的社會工作理論基礎，但缺乏實際工作經驗，并且在一定程度上對自身職業定位不清。而志愿者在從事公益服務中具有豐富的工作經驗，但是由于其流動性大、專業性不強等因素，難于同社工進行有效合作。一些資深志愿者在接受社工引導的過程中存在一定的抵觸心理。
圖1 志愿者參與活動的原因
圖2 青少年希望提供的類型活動
（3）社工與志愿者聯動服務內容不夠豐富，途徑較為單一。通過調查發現（圖2），青少年對于希望得到的服務類型眾多，依次有娛樂（23%）、提升類（16%）、學習類（15%）、培訓類（15%）、比賽類（11%）、歌舞類（8%）、婚戀交友（7%）等等，在占比最大的娛樂中又分運動（20.20%）、看電影（17.30%）、閱讀（13.50%）、朋友逛街聊天（12.50%）等等。相較于青少年多遠豐富的服務需求，社工與志愿者為社區青少年舉辦的活動內容則顯得缺乏創新，對于青少年缺乏吸引力，這直接影響了聯動模式的實行效果。此外，青少年活動在實體空間和網絡空間的迅速發展，讓傳統社區服務、志愿服務方法面臨極大挑戰，當前“家綜”青少年服務仍幾乎完全依賴實體空間，線上服務較為滯后，這極大限制了聯動服務的服務范圍，從而無法讓更多青少年享受到基層團組織和社區的相關服務。
2 天河區社工與志愿者聯動服務青少年模式的對策
作為一種新興治理模式，社工與志愿者聯動服務青少年模式在運作之初難免會出現這樣那樣的問題，但正是這些問題為我們進一步探索基層社區青少年服務的方式方法提供了更多的思考。針對上述問題，為進一步改善天河區社工與志愿者聯動服務青少年模式，筆者認為，需要從以下幾個方面入手：
（1）制度建設――區社工委、團委、民政局制定街道團組織與家庭綜合服務中心合作的制度措施。在區社工委的統籌協調下，團區委、區民政局聯合制定街道團組織與家庭綜合服務中心合作，共同開展青少年事務與青少年服務的各項制度。共青團要動員志愿者力量、青少年力量、熱心人士力量，為家綜的青少年事務發展提供社會化支持;家庭綜合服務中心要發揮專業社工人員、心理人員、法律人員的優勢，為青少年事務發展提供專業支持。團委與家綜合作建立青少年健康成長、快樂生活的社會環境。
（2）社志聯動――推動社工與志愿者合作，針對青少年群體的需求開展豐富多樣的服務。積極探索社工與志愿者合作服務的經驗，吸引青少年參加家綜的志愿服務，創造富有新意、富有魅力的志愿服務品牌。鼓勵家綜的專業社工擔任各類志愿組織的專業講師、專業協調，運用助人自助的價值觀，提升志愿服務活動的品質。利用家綜的場地和設施，開展社區志愿者、青年志愿者、員工志愿者、公務員志愿者的培訓，不斷提高志愿者的專業服務水平，更好地幫助社會人群。
（3）項目創新――通過青少年公益項目的創投活動，發掘形式新穎、富有實效的服務項目。區團委聯合慈善總會、福利基金等，設立“天河區青少年公益項目大賽”，吸引轄區內的各類青少年社團、公益機構、社工機構參加大賽，開發豐富多樣、新穎活潑的服務項目，擴大青少年服務的內涵與外延，滿足新生代日益變化發展的需求。通過一屆屆公益項目的創投和實施，逐漸形成天河區持續發展的公益品牌。
注釋
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參考文獻
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關鍵詞：“互聯網+”；智慧治理；政府角色；路徑
一、 “互聯網+”時代智慧治理新內涵
2016 年在《政府工作報告》中明確提及“互聯網 + 政務服務”。以“互聯網 +”創新和優化政務服務，推行簡政放權，提升行政效率和公共服務能力，這是民之所望，也是施政所向。在“互聯網 + 時代”，政務服務與時俱進，成為實現國家治理體系和治理能力現代化的條件，也將是衡量國家綜合國力和競爭力的標準。“互聯網+”思維作為一種創新思維方式，一種經濟發展業態，一種價值理念，因此政府如何把“互聯網”思維應用到智慧治理中，實現智慧政府、智慧政務，已成為當前社會各界關注的一個大問題。
智慧治理也是一個模糊的概念，經濟、人、管理、流通、環境和生活都是智慧治理的內容，梅杰和羅德里格茲 - 玻利瓦爾（Meijer & RodríguezBolívar）對近年來智慧城市的主要文獻梳理后發現，智慧治理至少有四個層面的內容，即智慧城市的政府、智慧決策、智慧管理以及智慧的城市合作。“互聯網+”時代智慧治理中，政府到底扮演什么角色，成為我們當前需關注的問題。
二、“互聯網+”時代城市智慧治理中的政府角色新定位
“互聯網+”時代，城市智慧治理涉及政府、企業、公眾等多元主體，政府不再是單一治理主體，政府通過“互聯網+”等技術，高效率地實現智慧治理。在智慧治理中，政府扮演的角色已轉變為多元主體的協調者、網絡治理的監督者、法律法規的制定者。
（一）多元主體的協調者
傳統的治理結構主要是以政府為主導的單一主體，政府一攬獨大。“互聯網+”時代，通過大數據、互聯網、云計算、微信等新媒體的應用，打破了信息透明壁壘、信息壟斷，企業、公眾可以獲取大量的信息，及時了解政府最新的相關的政策規定動態，參與政府決策的制定，參與政府活動的監督，拓寬了參與渠道，形成政府為主體，企業、公眾相互協調智慧治理的新局面。
（二）網絡治理的監督者
“互聯網+”時代，政府進行網絡治理主要依托網絡平臺，然而網絡在給人們帶來便利的同時也滋生了諸如網絡詐騙、黑客攻擊、傳播恐怖信息、竊取個人數據、網絡賭博等違法犯罪行為，使得公眾對政府不信任，網上政務服務的辦事效率并未達到預計的效果。因此，政府應加強監督，重點監測熱門網站和互聯網企業，給予相關業務指導，提高其安全管理防范能力，加強個人信息保護，實現網絡治理的安全、高效、便民。
（三）互聯網法律法規的制定者
目前，雖然2016年政府報告中提出了要加大“互聯網+”力度，但具體實施的法律法規還不明確，沒有統一的實施辦法，與現實發展的需要相比還存在立法層次低、立法分散、立法滯后等不足，因此政府應全面落實網絡行政執法責任制，明確執法機關和執法人員的任務、職責和權限，必須進一步加強網絡立法建設。借鑒國際先進的網絡立法經驗，“加快推動制定關鍵信息基礎設施保護、互聯網信息內容管理、互聯網數據管理、個人信息保護、未成年人網絡保護等法律、法規、規章及規范性文件”，為實現智慧治理創造良好的法治環境，實現有法可依、有法必依、執法必嚴。
三、“互聯網+”時代政府進行城市智慧治理的現實意義
（一）有利于降低政府治理成本
由于政府、企業的信息數據整合度低、分散雜亂，各級政府、各部門不能有效利用其數據資源，跨部門、跨區域由于信息鏈的冗長，上下級信息傳遞延長，延誤了決策的及時制定，必然也增加了治理成本。而“互聯網+” 時代，智慧治理通過新社交如微信、微博、云計算等，使我們步入零邊際成本的社會，它能挖掘城市治理中深層次的因果關聯問題，主動發現解決城市社會治理難題的思路，通過整合政府、社會組織、企業以及志愿者等多元治理主體的資源，精準地從源頭解決問題，大大降低政府治理的成本。
（二）有利于提高政府效能
政府公共服務“獨此一家，別無分號”的“壟斷性”，使公眾對其服務質量、服務效率及時不滿意，也別無選擇，公眾不能“貨比三家”，無法形成政府服務機構提高服務質量的外部競爭壓力。“互聯網+”時代，智慧治理充分利用線上線下服務資源，推動線上線下互相融合，實現數據信息資源共享，簡化政府辦事流程，便利公眾，讓群眾少跑路，數據多跑路。
（三）有利于提供精準化的個
“互聯網+”時代，基層社會治理的多元化、個性化問題將越來越突出，如何提供符合居民個性化需求的服務務成為基層政府面臨的新問題。“互聯網+”時代，智慧治理中，政府所面對的服務對象是一個個風格迥異的服務對象，其公共服務需求是多元化的，因此政府應通過線上線下服務，公眾的網上渠道反饋，及時獲取公眾的公共服務的要求，不斷改善服務質量，智慧提供精準化的個。
四、“互聯網+”時代政府智慧治理能力的提升路徑
（一）樹立協同合作的智慧治理理念
“互聯網+”時代，大數據、云計算等技術的應用，打破了信息界限，促進了信息的高度融合，在智慧治理中，社會需要的不是主導一切的政府，而是一個倡導、動員和推動跨政府組織邊界和跨政府、社會與市場邊界開展合作的政府。安提洛克（Anttiroiko）等人認為作為一個重要的未來趨向的智慧治理，它有潛力把新技術、社會系統和生態關懷整合起來，但是，智慧治理若要成為現實，還需要一個整合的或整體的視野與路徑（Anttiroiko，et al.，2014：323）。只有樹立協同合作的觀念，改造政府原有行政流程，才能促使政府、公眾、企業，社會組織相互形成協同、便捷、高效的服務局面。
（二）鼓勵公眾積極參與智慧治理
“互聯網+”時代，借助計算機、網絡、APP等信息技術手段，政務服務能實現超越時間、空間和部門等分隔的限制，政府應積極對現有信息系統進行改善，增加政府移動數據接口，公眾通過微信、微博、政務APP等移動設備，多渠道的通過文字和圖片進行信息傳遞，還可通過語音進行業務咨詢，及時反饋政務意見與建議，促使政府全方位地向社會提供優質、規范、透明、便捷、人性化的服務，實現智慧性治理。
（三）加強培養“互聯網+”高端人才的開發與應用
在“互聯網+”時代下，政府應大力培養“互聯網+”高端人才。建立專門的“互聯網+”工作領導小組，建立定期研究制度，協調和推進“互聯網+”工作小組。政府要加強對大數據相關產業在政策上給予支持，建立以企業為核心的“互聯網+”產業。實行鼓勵機制，加大財政投入，鼓勵科研機構、高等院校以及企業聯合開展創新產業技術的研發，增強技術創新能力，不斷開發智能產品。
參考文獻：
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內容摘要：在中國傳統法律文化中，包含著極為豐富的社區警務思想和實踐探索。在思想上具有代表性的有儒家 “以德去刑”的“德治”思想，法家先驅管仲立足于經濟的犯罪預防理論以及以商鞅為代表的戰國法家“以刑去刑”的“重刑主義”犯罪預防觀。在實踐上，歷朝在基層社區治安管理機構的實踐、加強戶籍管理以及在維持社區治安所采取的手段上都有豐富的實踐。所有這些對我們今天的社區警務工作應該說有所啟迪，但不能將其看作是今天社區警務的源流。
關鍵詞：社區警務 中國 傳統法律文化
社區警務這一現代西方第四次警務革命的產物，自二十世紀六十年代產生以來，風靡全球警界，對各國警務模式產生了深遠的影響。至八十年代，其理念和方式才“舶入”我國。近年來，它與我國公安工作的現代化緊密聯系在一起，對公安基層基礎工作建設帶來了前所未有的機遇，其實施的效果勢將直接影響到國家的長治久安。因此，無論是警界還是研究治安工作的學者，對社區警務“趨之若騖”也就在情理之中，筆者也自然不敢免俗。在眾多研究社區警務問題的著述中，也有少量著眼于社區警務起源問題的研究。有的從西方國家警務歷史中探求社區警務的起源和發展，有的則認為社區警務應該起源于我國古代：認為從我國古代法律思想家的著述和古代封建國家維持社會治安的某些制度和做法也可以探詢到今天社區警務的某些痕跡，從而認為我國早就存在著社區警務的制度及其實施。尋根求源自然有助于加深對一個問題的理解，但尋根求源應首先立足于問題的內涵和實質，而不能在茫茫史海中簡單地牽強附會。有關社區警務的起源應該不是難解的問題，“自西方舶入”應該是大家的共識。但讓其很好地植根于我國，為維護我國社會的長治久安服務，自然不能脫離與中國社會、文化的融合，從而形成有中國特色的社區警務。筆者也正式基于這樣的理念，希冀探求社區警務與中國傳統法律文化的某種聯系，從傳統法律文化中汲取精華，為建立新型的社區警務制度提供借鑒。
一、 儒家的“德治”思想與社區警務
儒家文化可以說是中國傳統法律文化的精髓，其法律思想也是中國古代封建正統法律思想的核心內容。儒家以孔子為代表，其法律思想的一個重要特點是強調“德治”，主張“道之以德、齊之以禮”、“為政以德”、“以德服人”。這里的“德”是一個融道德、政治、信仰、策略為一體的綜合概念，當然符合統治階級意志的道德、品行仍然占大多數內容。儒家認為，德和刑都是主要的統治方法，但應該以德為主，刑罰只是德政的輔助手段。漢代大儒董仲舒更是提出了“大德而小刑”的思想。歷代儒家無一例外地強調道德教化的作用，認為教化的力量大于刑殺，其理由是：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”意即統治者僅用政令和刑罰手段來治理人民，雖然可以使人不敢犯罪，但并不懂得犯罪的可恥；如果用道德感化并加強禮教，百姓就會感到犯罪可恥而愿順從，從而得以在根本上預防犯罪的發生。儒家從人性論的角度，提倡用道德來引導民眾的言行，讓民眾懂得所謂的“孝悌之道”、“忠恕之道”、“愛人之道”，并提出“有教無類”，主張不分貴賤等級對民眾進行教育。希望通過長期的道德教化使社會充滿“禮讓”精神和“仁愛”精神，不僅可以預防犯罪行為的發生，而且達到其所謂理想的“無訟”的境界。當然儒家所謂的道德教化，不過是向人們灌輸宗法倫理思想和等級觀念，其本身只是一種手段，其目的在于防止和消滅犯罪現象，“以德去刑”，以達到鞏固統治階級的統治的目的。
誠然，儒家提倡的“德治”思想，不過是為統治階級提供一種統治哲學，其思想內涵和實質與我們今天所提倡的“以德治國”大相徑庭。但其中的一些思想精髓也不能說沒有借鑒的作用。在社會主義初級階段，“以德治國”不僅是治國方略，也是我們開展社區警務工作的指導思想。現代社區警務的一個最重要的內容就是通過宣傳教育，集合警界和社會的力量來共同預防犯罪。維護社會治安，不僅單純依靠對違法犯罪的懲罰，還必須通過道德和法制宣傳和教育，動員全社會的力量進行綜合治理，從而遏制違法犯罪的源頭，這也是今天開展社區警務工作的出發點和歸宿。
二、 法家的“法治”思想與社區警務
與儒家思想不同，法家在預防犯罪、維護統治的理念上，提出了與儒家的“德治”針鋒相對的“法治”。當然法家的先驅者們也曾經十分重視道德規范在治國理民中的重要作用，管仲就提出了“倉廩實則知禮節，衣食足則知榮辱”的犯罪預防理論。他把“禮、義、廉、恥”稱為“國之四維”，“四維不張，國乃滅亡”。認為人人都有廉恥之心，遵守禮義法度，才能建立良好的社會秩序。但他反對空談禮義廉恥，認為只空談禮義法度無補于時艱，要注重禮義法度得以貫徹實施的基礎。指出只有滿足人民的生存欲望，解決人民的衣食問題，使人民免受凍餒，才能談得上禮義廉恥，禮義法度的貫徹和社會秩序的實現才有基本的保障。否則，人民的生存問題尚無著落，要求他們遵守禮義法度，無異于南轅北轍、緣木求魚。這種立足于經濟的預防犯罪理論，含有樸素的唯物主義因素，在當時提出是難能可貴的。由此聯想到我們今天在社會主義初級階段開展社區警務工作，也必須關注社區的經濟環境，積極參與社區的經濟建設，關心社區群眾的生活，才能調動最大多數的力量，從而達到群防群治的目標。
與法家的先驅人物不同，后來的法家在預防犯罪理論方面卻走上了“重刑主義”的道路。以商鞅為代表，他公開主張“禁奸止過，莫若重刑”，認為只有加重刑罰才能使“民莫敢為非”而“一國皆善”。嘲弄儒家的以德服人是以德致刑，認為“德生于刑”，刑罰運用的本身就是君主愛民治國的“大德”的表現，從而與儒家的重德輕刑論劃清了界限。為了實現其以重刑預防犯罪的“以刑去刑”的理論，商鞅提出了“重刑輕罪”說，即加重輕罪的刑罰。他認為：“行罰，重其輕者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑，刑去事成；罪重刑輕，刑至事生，此謂以刑致刑，其國必削。”為了達成其重刑主義，首創了“族刑連坐”的處罰辦法。所謂“連坐”，就是指一人有罪，全家、鄰里、或者其他有關人同受刑罰。《史記-商君列傳》中說：商鞅“令民為伍，而相收司連坐。不告奸者腰斬。告奸者與斬敵首同賞。匿奸者與降敵同罰。”“收司謂相糾發也。一家有罪而九家連舉發，若不糾舉，則十家連坐。”此外，為了進一步預防犯罪，他還提出“刑用于將過”、“細過不失”，主張在人們將要犯罪而尚未犯罪時，就處以刑罰。認為“刑加于罪所終，則奸不去，賞施于民所義，則過不止。刑不能去奸而賞不能止過者，必亂。故王者刑用將過，則大邪不生；賞施于告奸，則細過不失。”在商鞅看來，人們犯了罪時才用刑罰，犯罪的行為就不能禁止；只有把刑罰用在人們將要犯罪的時候，罪惡才不會發生。顯然，處罰“將過”，實際上是按照人們的思想定罪，而不是按照人們的行為來定罪。至于“細過”，那僅僅是一般違法行為，可以采取教育的方法加以解決，而不必訴諸刑罰。對“細過”也給以刑罰，這就混淆了罪與非罪的界限，無疑是重刑主義的表現。由此可見，在犯罪預防理論上，法家的“重刑主義”和儒家的“以德去刑”、強調道德教化顯然是針鋒相對的。其重刑主義在歷史上起過一定的作用，但終究未能實現秦王朝的長治久安。以此為鑒，我們在預防犯罪的過程中，單純依靠我們的警力，僅通過打擊和懲戒違法犯罪行為，實踐證明并不能達到預期的效果。只有深入群眾，通過廣泛的道德、法制宣傳教育，調動一切積極力量，才能達到“綜合治理”的目標。這也是我們推廣社區警務的原動力。
三、 中國古代類似社區警務的豐富多彩的基層治安管理制度
在漫長的中國古代社會中，統治階級為了維護其統治地位，除了注重維護京畿首善之區的社會治安外，都十分重視全國各地區社會基層的治安管理。在奉為正統的某種法律思想的指導下，在實踐中形成了一整套的、豐富多彩的措施和制度。這些制度和措施無疑帶有歷史和階級的烙印，在當時主要是用來鉗制廣大勞動人民的手腳，以達到維護其統治的目的，其中的絕大多數在今天看來理應作為糟粕而被揚棄，但某些做法對我們的社區警務工作也不失為啟迪。
1、 較為固定的社區基層治安管理機構
春秋時期，古代各諸侯國在行政區劃上逐步由采邑制向郡縣制發展。縣開始設置在新兼并的邊遠地區，至戰國時的秦國商鞅變法時，始在全國實行郡縣制。自秦王朝建立至清末，縣成了中國2000多年來最固定的地方行政區域。縣設縣令，負責一縣的民政與治安，盡守土之責。下設縣丞和縣尉作為縣佐，其主要職能是刑事司法方面的職能，主管治安捕盜。縣以下還設有鄉、亭等派出機構，鄉置三老、嗇夫、游繳等鄉吏，三老掌教化，嗇夫掌訴訟和賦稅，游繳掌捕盜及治安。在鄉以下還設有里，里以里正或里典作為主管人員，是鄉轄管下的社區基層治安組織。里以下還有什和伍，即五戶為一伍，十戶為一什。《后漢書-百官制五》：“什主十家，伍主五家，以相檢察，民有善事惡事，以告監官。”可見什、伍的編制主要是用以讓生活在同一社區中的人們相互告奸、監督，以達到維持一方的治安穩定。至宋代王安石變法后，甲成為里以下的非常固定的基層治安組織，并以此形成了一整套的保甲制度，后文將詳述。
此外，中國古代社區基層治安管理機構中，還有一種叫“亭”的組織機構。“亭”有兩種，一種是設在社區中的“亭”，設在城市中的為街亭，在鄉村中的為鄉亭。亭有亭長，直接由縣令負責。另外一種“亭”與古代郵傳有關，設在驛道，既為官吏及行旅之人停留、棲息之所，也負有維持治安、防盜禁盜的職能，類似于現代的治安警亭。兩種亭都可以說是帶有社區基層治安性質的機構。
2、 嚴密的編戶齊民制度是中國古代維護社區治安的重要措施
中國在上古三代就有人口登記的相關規定。至戰國時期，許多國家相繼建立了適應君主集權專制需要的戶籍管理制度，即前文所述的“五家為伍，十伍為里”的戶口登記。特別是秦國自商鞅變法后，將全國百姓按什伍的單位進行編制，并實行成年男子強行分戶的做法。隨著秦統一中國，這一制度成了戶籍管理的模式。在漢代，則有了更加嚴密的編戶制度，在官府所掌握的戶籍中，比較詳細地登記了所屬居民的年齡、性別、社會關系、土地財產以及身長、膚色的外部特征，作為征收賦稅和徭役的根據，而當人民逃亡時也作為緝捕的線索、在維護社區治安方面發揮作用。在秦漢時期，戶籍制度更是和什伍連坐的處罰制度結合起來，使戶籍有了特定的社會治安功能。而正是由于戶籍制度在治安方面的如此強大的功能，歷代統治者都把戶籍管理視為社區基層治安管理的重要組成部分，并竭力加以完善，以適應治安的需要。其實，今天我們在開展社區警務工作中，加強新形式下的社區戶籍管理，特別是對社區內流動人員的戶籍管理，仍然是我們工作的一項重要內容。
3、 聯保連坐和保甲制度等維持社區治安的超強制的手段
如前所述，秦自商鞅變法起就實行了什伍連坐法，即將五家或十家結為一體，使之互相監督。若發現有“奸人”、有不軌的人和事，必須及時報告官府，或自行制止，否則一律同罪連坐。這是強制人民參與制止犯罪，以維護正常的社會秩序的手段。至宋代，這一聯保連坐制度發展為保甲制，在法律上繼承了前代的連坐法，并予以淋漓盡致地發揮。宋神宗熙寧三年，采納主持變法的王安石的建議，在京畿地區推行保甲法，規定凡畿內居民，無論主戶和客戶，每十家為一保，五十家為一大保，十大保為一都保，分別設立保長、大保長和都保正。外來居民入保者，可暫時編入同保。新增民戶達到十家，則另立一保。一戶居民有兩丁以上，依法抽取一人充當保丁。保丁根據需要自備弓箭兵器，以使練習武藝，制止犯罪。每一大保每夜輪流選派五名保丁值勤，主要負責警戒盜賊。同保內犯有“強盜、殺人、放火、、略人、傳習妖教、造畜蠱毒，知而不告”者，依法予以制裁。保甲作為鄉村的社會組織，在北宋后期和南宋時期基本固定下來，在有的地方甚至取代了原有的鄉里組織。這種制度很顯然是一種超強制的治安措施，他使得人人得以相互監督、互相猜疑提防、制造矛盾而人人自危。它以社會和人際關系的高度緊張這種扭曲的心理來維系社會治安秩序的穩定，最能夠適合統治者維護社區基層治安的需要，因而為以后歷代所效仿。元、明時期的里甲制度以及清代的保甲制度都是宋代保甲制的翻版。
“以史為鑒，可以知興替”，研究歷史是為了更好地把握今天、描繪未來。中華民族漫漫五千年的古老文明中，既有應該揚棄的糟粕。也有值得我們繼承并發揚光大的精華。確實，綜觀我國古代各朝的基層社區治安管理以及有代表性的法律思想，其中包含了極為豐富的社區警務思想和實踐探索。這些思想和實踐可以給我們今天開展社區警務工作以某些啟迪，但畢竟是屬于那個時代的產物，與我們今天的社區警務無論在指導思想和具體內容上都不可同日而語，更不能因此而認為社區警務就是起源于我國古代。不解決這個誤區就不利于我們更好地理解并推廣社區警務模式，也就不能利用它為維護國家的長治久安服務。
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作者單位：徐凌云 中國人民大學法學院博士研究生
關鍵詞：村改居；快速城市化；農村社區；城鄉統籌
Abstract: Changing Villages as a top-down development model of rural urbanization, is becoming in the villages, especially in urban fringe shift to the city an important model. But the process of implementation of this model need to solve the problems and difficulties, the basic concept and content from Changing Villages, analyzes Changing Villages landless farmers to protect public infrastructure improve low low community leaders mechanism to coordinate community residents to participate in the low four key issues, and tackle the problem from landless peasants itself, government regulation, community leadership and coordination, improve residents' participation aspect of the proposal put forward to solve the problem.Keywords: Village changed ranking; rapid urbanization; rural communities; urban and rural areas
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
1.前言
目前我國正處在城市化發展高速時期，城市邊緣地帶村改居數量日益增加，城市規模急劇膨脹，農村進入了新的發展階段。村改居是促進當前我國經濟和社會協調發展，加快城市化進程，消除城鄉二元結構差異，逐漸縮小城鄉生活水平和生活質量差距，實現全面建設小康社會奮斗目標的有效途徑。
但“村改居”不只是簡單地將“村民委員會”換為“居民委員會”或將農村戶籍換為城市戶籍，它涵蓋了包括道路、環境、活動場所等硬件設施的建設，城鄉二元結構尚未消除的情況下基層社會治理方式和公共服務模式的轉換，居民轉產轉職、城市融入等諸多方面內容。目前“村改居”過程中出現的、農民的合法權益不同程度受損、居民的組織化程度不夠、居民主體意識缺位等一系列問題，值得正視。
2.“村改居”概念分析
“村改居”是我國農村城市化的一種模式，通俗意義上來說，即農村村民委員會改城市居民委員會[1]。“村改居”也是農村經濟文化發展到一定程度，村民對于經濟模式的轉變，就業方式和文化生活的需求發展到城鎮化水平的條件下，自上而下發展形成的由農村管理模式向城市社區模式過渡的改革。其直接目標是適應農村經濟社會的發展需要，加速城市化進程，破除城鄉二元制結構實現城鄉一體化的過程。
推動村改居的工作應該與解決村改制過程中的一系列問題同步進行，處理好政府利益與居委會利益，居委會利益與村民利益，眼前利益與長遠利益的關系，充分考慮村民生存發展的長遠利益，注重各階層利益的和諧，促進城市基礎設施向“村改居”社區延伸，城市公共服務向“村改居”社區覆蓋，是實現“城市支持農村，工業反哺農業”的新途徑，為建設經濟發展、環境優美、政治民主、服務配套的新社區打下堅實基礎。
3.“村改居”社區建設存在問題分析
3.1政府對于失地農民保障程度低
土地是農民基本生存保障。由于社會保障體系不健全，大部分失地農民都沒有享受到應有的在市政設施使用、社會保障、就業政策與城市居民同等的待遇。一旦補償用完，既沒有了可耕作的土地，也沒有相應的就業崗位，成了邊緣化的社會群體，這樣的狀況自十七大以來有了很大的改觀，農村合作醫療保險等一系列社會保障設施逐漸普及到農村，但這畢竟只是最基本的“低保”水平，而原本由村民和村集體承擔的農村管理和建設費用轉由政府負擔，然而，目前政府的財政承擔能力有限，在改制過程中大量的管理和建設費用、原村民的福利開支等仍由集體經濟承擔，而城市的社會保障體系、就業市場等，一時間也難以容納所有 “村改居”人員，改制后的村民仍無法享受城市居民的待遇。
3.2規劃建設水平低，公共基礎配套設施完善度低
“村改居”社區由農村發展過來，規劃觀念淡薄，重建設，輕規劃的情況嚴重，上級政府對于轉制社區發展目標不明確，功能定位不正確，影響了規劃建設質量。
“村改居”社區基礎設施費用主要經濟來源于政府的資金資助和居委會自籌一部分資金。然而，政府財政負擔有限，由農村專制而成的城市社區居民點本身基礎設施建設就比不上城市地區，原本的村委會經營項目非常局限，收入不固定，社區服務的福利性特點決定了其利潤較低，很難吸引到較為廣泛的社會投資，政府的資金補助很大程度上無法滿足已轉為城市社區的居民對于公共服務的越來越廣泛的要求，社區服務項目往往以低償或無償為主，自身積累能力較差，甚至難以維持現有設施正常功能的發揮[2]。貧困地區社區治理在資金方面更顯得力不從心，不論經濟發展狀況如何，作為一級組織發揮的作用在宏觀上大同小異，貧困地區的村組織在進行社區建設時更加步履維艱。
3.3社區領導機制協調度低
在當前村改居社區建設進程中，由以往村委會轉為居委會的社區自治主體角色定位尚未明確，村委會自治功能不斷弱化，行政功能日趨加強，其工作運行過程更像一個政府組織，而非自治主體，以往的村委會不能適應城市居委會的領導方式，上級政府對于“村改居”形成的社區管理與城市社區管理方式不加區分，管理目標體系與社區領導協調機制尚未完善，多元化主體之間的自我調節機制尚未形成，這些社區公共管理問題的存在使得村改居社區管理效率低，規劃目標難以實現。
對基層法官素質提升、司法能力推進的阻抗，主要有以下七個層面：
1觀念層面。首先，我國傳統中的國家行為一體化觀念視司法為大一統的“官治”的一部分，司法行政合一模式使司法成為行政首腦貫徹政治意愿和道德原則的堂皇手段，司法的存在始終沒有實現從工具到價值的轉變，其政治附屬地位在人們心目中根深蒂固。在司法權成為國家行政權力的延伸時，任何糾紛事實上都會由強大的行政力量加以解決同時又披以司法的外在形式如在行政干預下形成的法院判決，司法人員素質的決定意義微乎其微，因而也就不可能造就卓越的司法隊伍。其次，近代以來對大陸國家體系的移植使我國得以完好無損地保留了演繹適法的思維方式。大陸法系國家嚴密周至的成文法嚴格限制法官的自由裁量，使其身份獲得獨立的同時其思維的自治卻受到相當的限制。法官成了法律規范體系下純粹的實證主義者，無法能動地適應生活的變化和引領法律的價值走向，其職業素質也因個性和創造思維的受限而無法產生質的飛躍。大陸法系國家推行成文法的目的，在于防止因法官濫權擅斷而危害其民主基礎。傳統政治觀念也排斥法官的獨立，以免造成司法權與行政權的對峙而導致既有政治系統的失衡，這一點與大陸國家對法官活動方式和限度的預設有某種形式上的一致性。因此大陸法的規范體系移植到中國以后，中國法官雖然獲得了身份上的標志，其實質地位并未有根本改變，這也是制約法官隊伍素質改善的一個重要因素。
2社會層面。基層社會特別是廣大中具有豐富個性的、尚未格式化的、并因此難以規則化方式處理的現實世界。與上一級法官最大的差異是，基層法官每天都會直接面對大量的具體案件。中國社會在某種程度上仍是一個傳統文化烙印很深的鄉土社會，是各種民風、民俗、鄉規、民約交織之處，也是基層法官所處的特殊社會背景。民間樸素的思維方式常與法治的價值取向不相統一，民眾多是關注司法的結果，而對裁判過程、理由并不在意。社會穩定需要司法保障，司法權的行使也需民眾理解和支持，置身于現實社會進行司法的基層法官與社會的聯系最為直接、密切，若脫離社會遠離民眾，會使基層法院失去安身立命之本。諸如損害賠償、離婚、借貸、宅基地等類型案件，這些類型案件標的小、瑣碎，且絕大多數發生于熟人、親戚之間，無法或很難獲得真實可信的公文化的證據材料，當事人對訴訟非常陌生，沒有受過專門的法律，其法律思維或是殘缺的，或是道德化的，或是感性的，和司法的理性思考可能存在一定偏離。他們既不認為收集證據是自己份內的事情，也不太知道應該怎樣去收集證據和應該收集哪些證據對自己有利，同時也更不能接受自己有證據因未在規定的時間內提交而成為“失權證據”，而案件的處理結果對當事人非常重要，不僅有物質利益，且有精神利益如第三者介入導致家庭破裂，一方有“無法在村子里活下去”的感覺。因此，許多現實中審判機關認為很公正的裁判，老百姓卻接受不了。在這種法律語境下，基層法官不僅要掌握法律發現、法律推理、法律解釋、價值衡量、漏洞補充以及法律論證等法律思維方式，還要考量公共政策、社情民意、民風民俗等各種因素，平衡各種權利沖突和利益碰撞，解紛止爭，息事寧人有時可能犧牲程序或實體規則的制約和困擾。主要有以下思路：
第一，“三果合一”的思路。基層法官都希望所辦案件圓滿解決。即雙方當事人對判決或調解結果都比較滿意或至少是能夠接受，不就判決上訴。從主體需求的角度而言，人們對訴訟的期望或者說需要不僅是獲得最終的勝訴，更希望獲得一個“滿意”的判決。“滿意”的判決更看重從心理或行動上解決糾紛，即確保糾紛解決過程的形式合理性。因此，當事人及公眾從心理層面“服判”，就顯得十分重要了。所以，基層法官考慮受眾的時候應更多地限于當事人、特定公眾和上級法院，目的則基本限定于如何將案件處理正確，如何使得自己的判決更經得起上訴法院的終審及當事人“滿意”足矣。，在基層社會存在一種特殊司法效果倒流現象，有時，即使是為了平息上訴人對裁決結果不滿，了結案件，上訴審法官有時行使自由裁量權對如賠償金額或欠款額度這樣的做出沒有充分法律理由甚至沒有任何理由的改判。只要案件被改判或發回，不論原因如何，基層法院年終案件考核就受到限制，原承辦人就被取消評先資格或扣發其獎金。更為嚴重的是，把改判或發回重審作為衡量基層法官原承辦人素質能力與司法認知能力的基本評價標準。
第二，“多、快、好、省”的思路。就是指訴訟效率高、省時省力、結案質量高，原因有二：一是制度上的。法院領導通過辦案數量、質量來展示衡量一個法官的能力高低及水平大小，至少目前一些法院辦案數量一直與法官的“升遷”及“效益”掛鉤。二是人性化的。日而復始的大量的、瑣碎的、類型極為相似的案件，對于基層法院來講，很容易產生一種單調的、重復的、機械的感覺。沒有什么理由可以促使他們提高自己的司法知識、邏輯推理等法學去，所以，基層法官都會用“多、快、好、省”的方法減少投資成本、罷紛止爭。而當事人更為關心的甚至僅僅關心的只是案件結果判決主文，而不是案件事實或法律適用無論是程序法或是實體法。所以，基層法官對法律的關注，主要是行為的正當化及判決結果的實現。究其原因，法律的正當化至少起到兩個層面的作用。一是這種法律的正當化被用來對雙方當事人施加某種象征性的壓力，充分考慮老百姓對“法”的傳統符號理解主要理解為刑罰或“法”同國家暴力緊密聯系即具有國家強制力，以此增強法官調解或裁判的威權，促成裁判文書的實際履行。二是，通過法律正當化來實現自我保護，無論是針對當事人對裁判的不滿，還是針對上一級法院更為挑剔的法律審眼光。
3規則層面。市場經濟就是法制經濟，市場經濟的良性循環，必須靠法治予以規范調整，構建和諧社會更需要規則之治，不成規矩不成方圓，司法審判更是為法律則所調整、規范。法官之所以有權解決糾紛，首先主要來源于他她們在現代國家的政治制度中的以及附著與這一職位的授權。法官已經主要不是內在于其所在社區的治理機構的一部分，而主要是現代國家的法理型統治機器的一個組成部分，其權利和合法性主要來源是國家壟斷了暴力的使用，并以暴力作為最后支撐保證現代法官行使其解決糾紛的職能。如果現代法官不按照或無法按照這個法理型統治國家機器的要求運作，不按照規則行事，那么他她們的這種權利身份、利益就可能喪失或被剝奪。然而，法官并不是通常的、簡單的協調員、解紛機器。國家并沒有賦予法官以一切他她認為便利和必要的手段來解決糾紛的權力，而是要求他她們作為現代國家機器的一員，以某些被立法認定是現代化、規則化、理性化、系統化的合法方式程序規則和實體規則，依據規則、秩序來解決糾紛。否則，他她的法官職務或法官權力也會被剝奪。正是在這些因素、困惑引導和制約下，基層法官以自己的現實能力和素質運用自己現有的、掌握的一些基本的技術、知識、技巧來處理、解決具有濃厚鄉土文化積淀的各種沖突與糾紛。
4經驗層面。如果僅僅從目前公布出來的裁判文書來看，基層法官素質能力確實有待提高，尤其是論證能力很弱。但是根據我們在基層法院的工作經歷及互相評查一審卷來看，這一判斷似乎很難成立。中國法院內保存的案件卷宗內，除了正式的判決書副本外，都有一份結案報告。這份報告對案件處理都有詳細的介紹，有比較詳細的關于裁判理由的分析論證。就我經歷過的、看過的結案報告來看，即使是文化、業務水平相對說來比較低的基層法院法官實際具有的分析論證能力要比根據已公布的裁判文書推斷他們具有的能力要強的多。各級法官基層法官每年一次判決書評比及最高法院每年在各種刊物上公布的裁判書已證實了這一點。非不能也，乃不為也。他們也許還比不上英美法官甚至歐陸法官，但他們的能力可能遠遠超過界對其現有實際能力的估計和判斷。這也就進一步支持了面前的分析和判斷得出的結論，中國法官在公開發表的判決書中表現出來的“分析判斷不足”不是一個法官的個人能力問題，而是制度使然。但是千萬不要以為這一發現僅僅是對法學理論界之判斷的一個批評。應當說，這其實也是對法學理論界對法官素質及能力提升之要求的一個支持。假如我們的法官有足夠的能力進行細致分析判斷，那么提高基層法官的基本素質及司法能力就不是一個不切實際的幻想。這種追求不僅是應當的，而且是可能的。
5管理層面。中國司法制度從總體上來看，畢竟還是屬歐陸法傳統的國家性質，是以制定法為主的國家。中國社會一方面在如何解決分歧求得一致的程序性價值之分享不夠。中國法院畢竟是近代的衙門中分離出來的，威權主義的色彩比較濃厚。盡管法官不是嚴格意義上的官員，其管理仍受“公務員法”的約束，但是，用“我說你聽”的方式、行政的方式、命令的方式、決斷的方式處理糾紛還是為許多法官接受，并認為是天經地義的，理所當然的。他們不僅是不大會說理，他們更不大習慣說理，因而，其司法能力注定偏低。另一方面，中國的法院和法官特別是基層法官，在中國社會中的地位也比歐陸法院和法官在他們社會中的地位更低。不僅司法獨立的傳統不夠，而且司法機構內部的行政色彩相當濃重。法院的外部行政化除了其在設置上影隨行政區劃外，主要指因其在財政和人事方面受制于地方行政，而不得不在某種程度上成為地方行政外在的“政策配合”和人員接收站，造成法官來源的多元化和非專業化，阻滯了法官改善的步伐。所以法院和法官往往會受到來自各方的各種形式的干預，包括內部的層層審批，包括社會中波動的輿論干擾，包括地方各職能部門的干預。例如：某甲訴某乙一案，經查乙下屬公司丙成立時，其注冊資金300萬元，由其主管部門乙撥付，但乙只撥付30萬元。丙在經營中欠甲40萬元，后又查明丙將其注冊資金變更為50萬元。法院依據事實確認丙給付甲貨款40萬元，乙在注冊資金不足差額范圍內承擔連帶責任。因乙為政府某職能部門，由于其干涉，經多次協調該案至今未果。在這樣一種環境中，坦白地說，至少有一些時候，說理論證在法官看來是沒有意義的。如果論證的結果是如此，但如果當地政府或是院長要你得出另一種判決哪怕是這些要求并不錯誤，也并非徇私枉法，僅僅是由于認識不一致——而這是常有的，或者是社會民情或大眾傳媒普遍要求法官這樣做，那么法官有什么可能按照法律的邏輯來論證呢﹖司法能力如何體現呢﹖要對這樣的案件作出某種法理上的正當性論證，只能是自欺欺人。
6培訓方向層面。關于法官的培訓，應按對象不同區別對待。對已進入法院的大學生來講，應增加職業道德，尤其是司法技能的培訓；而對已任法官來講，應在鞏固其法律知識基礎上，培養其職業道德，尤其是重點應培養其司法技能和司法方法。但是，目前法官培訓，出現三個極端。第一個極端。一是法學理論界包括法學院校高等教育中法律專業教育的教育，只停留在理論知識的灌輸上，更多的還是一種知識傳授，不注重司法技能的培訓，對司法方法的培訓也是一帶而過，缺乏系統的理論和整體素質的培養，大學畢業生按現有規定30歲之前即可成為最高司法機關的正式法官，相對于法官這一特殊職業而言，其本身的社會閱歷和經驗與其所擔負的重任顯然不協調。二是實務界的法院系統內培訓，也停留在法學知識淺層次的培訓上，對職業道德、司法技能及司法方法等技能、技術，不進行任何培訓，這不能不說法官的培訓已陷入一個誤區。第二個極端，在目前中國法官培訓上，一提到培訓，就知道是請高等學府的教授或知名法學理論家進行法學知識的傳授，或者是聘請最高法院的學者型法官對下級法院的法官進行“司法解釋式”的灌輸，但是沒有任何一個培訓的老師是從基層法官挑選，為什么不能讓基層法官走上演講臺，把其長期積累的帶有鄉土氛圍的文化、知識、司法技能傳授給其他法官呢﹖特別是基層法官，通過調處基層社會各種沖突時，獨創的技術、知識、技能是書本上沒有的，高級法院以上法官也不可能具有的，甚至沒有經歷過的。第三個極端，目前的最高法院舉行法官培訓，與當前要求提高法官司法能力存在沖突。一是主體的培訓。最高法院每一次舉行的培訓，主要對象均是高級法院以上法官，中級法院以上法官有資格的也寥寥無幾，從現實看，目前教育的對象主要限于在地市級法院以上任職的法官，基層法院法官是根本不可能得到培訓的。其接受教育培訓的法定權利卻得不到真正落實，這與他們所承擔繁重工作應加快知識更新的客觀需要不相適應。二是培訓內容，基本上都是新頒布的法律、法規或司法解釋，對已頒布實施后在實踐中產生疑異的或是與當前經濟不相適應的法律、法規或司法解釋不舉行培訓，不進行統一思想，出現相同類型的案件，產生不同結果，民眾對法律是否“公正”產生合理性懷疑。三是培訓順序。一般都是法律、法規、司法解釋的參與人或起草人，講授給各高級法院有關人員，然后由各高級法院受益人傳授給各中級法院聽課人員，然后由中級法院受益人傳授給各基層法院包括基層法庭人員。這種培訓制度弊端為基層法院的法官不可能也絕對不可能有機會聆聽法律、法規、司法解釋的起草人或參與人對法律知識的傳授，基層法官得到的知識都是經過二道工序一是起草人或參與人傳授給省高院有關人員再傳授到中級法院有關人員，再到基層法院有關人員，這樣受益人基層法官難免產生對法律、法規、司法解釋的誤解，由于傳授人員的知識、水平、能力的局限性，可能將立法本意、字面涵義誤聽、誤解、誤傳、誤導，因此，受益人得到傳授的知識與法律、法規、司法解釋的內容有可能不相一致，加上已頒布的法律、法規及司法解釋在實踐中出現新情況、新問題，制定機關又不能及時作出統一的解釋，因此，造成法律的適用不統一，致使案件處理結果也可能出現矛盾或相反的后果。四是培訓、模式相對滯后。表現在功利性太強，學歷教育重及格拿文憑，沒有突擊能力培訓。五，培訓、教育方式缺乏活力，古板的學院方式課堂教學占主要比例，教材由全國統一編定，沒有結合基層實際，不突出崗前、任職、晉級、續職資格培訓，不重視傳授方法論和相關專業知識，不注重技能培訓，“高分低能”成為一種教育通病。因此，法官的培訓應是多維的、多視角的，應引起法律院校及法院高層次決策機構的重視。
7準入制度層面。關于初任法官的資格，《法官法》第9條、第12條作出明確規定。從制訂的標準中可以看出，法官的學歷較低。尤其是允許非法律專業的畢業生進入法官隊伍，這顯然是混淆了法律教育與其他類型教育的區別，擁有其他專業的學位并不必然具有法律知識。所謂具有法律專業知識的規定更多的是流于形式，沒有一個客觀的衡量標準，不具有可操作性，是為大量不具備法律素養的人進入法院系統開了方便之門。另外，我國法院院長、副院長應從法官和具備法官條件的人員中選任。顯然，“具備法官條件的人員”又為不具備法律知識與學歷的人員進入法官隊伍敞開了大門，且是擔任法院領導職務，真可謂法院準入制度的誤區。
基層法官素質能力之提升
提高基層法官素質及司法能力，在現有的司法環境下，從不同層面有不同路徑。綜合不同的視角，其主要途徑有以下幾種：
1制度層面之提升。由于和現實的原因，我國的司法體制內帶有濃厚的行政管理色彩，作為司法機關的法院不僅在外部即機構設置和人員構成上依附于行政機關，司法管轄區域與行政區劃完全一致，法院的人、財、物供應也統統仰賴于地方行政，司法權運作中的類似行政化趨向，使法院的司法活動喪失了基本的獨立性和公正性，司法權威面臨著質疑，產生廣泛的司法信任危機。因此，希望通過相關制度的調整和構建，逐漸淡化法院管理體制中的行政化色彩，而建立司法相對獨立于行政的法院管理體制。
第一，應取消法官管理行政模式。我國盡管有法官法，且已修訂，但是，法官法如形同虛設，法官管理仍然行政化，其一，雖然法官各有等級，但是沒有任何價值，圖有虛名，法官個人能力、水平、利益與法官等級無任何緣源；其二，法官級別仍然套用行政所謂“科員、副科、正科……”等行政級別，行政級別與法官本人利益息息相關，而法官的行政化級別待遇則造成了人才流動的功利性。優秀人才對中高級以上法院趨之若鶩，而設置在審判第一線的基層法院被漠然置之，出現“人才稀缺”現象，了法院素質的均衡分布。而今年年初出臺公務員法，與法官法應該是同級的，盡管法官不屬公務員，但是法官必須受公務員法的約束。這可以說是“一法笑一法”。就會使《法官法》無法以法律的方式運作，而成為無法之法。法官管理行政化，法官實行“干部”制與現代司法理念格格不入，違反司法獨立原則，法院內部大量官職的配備，起到了一個誤導性符號的作用，法官管理“干部”化造成責任不清，案件質量不高，效率低下，在一定程度上破壞法院裁決的終局性。因此，對法官“干部”管理模式必須改革，嚴格按照法官法的規定，對法官進行管理、使用，取消法官行政級別，使用法官等級制。法官級別應當與法官的審判實績、業務水平、工作年限有關。建立起上一級法官從下一級法官中晉升的機制，但審判業績突出的可以越級晉升。建立職務晉升與級別晉升相配合的機制。級別晉升一般不改變其原有的職務，實行年資制，在法官服務一定年限后自動晉升，這樣可以保證法官地位的遷升不受外界干擾，使其潛心審判業務的提升，對法官是一種保障。
第二，嚴格法官準入，建立法官遴選制。
一是提高初任法官條件。修改后的法官法正式明確初任法官的任職資格與工作年限，規定必須通過國家統一司法，同時提高司法考試報名條件，由原來的高等學校法律專業專科提高到本科。由于法官這一特殊職業而言，其本身的閱歷和經驗與其所擔負的重任應該協調一致，因此，應考慮適當提高資歷年限，在“兩考一培訓”的基礎上，嚴格資格考試的后續選拔標準和鍛煉期限。結合最高院提出“兩考一培”設想，通過司法考試之后，應經過3—5年的法律工作實習，期間，每年應向省院考核部門提交實習報告并完成相應司法調研任務，期滿合格后，參加由省院考核中心舉辦的崗位職業考試，重點考核法律實際運用能力及從事法官職業的適職性，通過者被授予候選法官資格，經國家法官學院或省一級法官學院培訓，待屆滿考核合格，視各地法官缺額情況報權力機關正式任命法官。
二是權力機關設立正式的法官選任機構、規范選任法官的程序、條件，將人大對法官的任命落實到實處。
考慮到現實國情及體制改革的漸進性，法官提名的權限和程序可以采取逐步過渡的改革方案。當前可考慮基層法院和中級法院任命和提請任命法官在履行干部管理程序和法律任命程序前，報上一級法院審核，報最高院備案。由此過渡到地方各級法院的院長、法官人選由高級法院提名推薦，再由享有提名權的法院的同級權力機關予以任命。
三是建立法官逐級選拔制。
上級法院的法官缺額逐步做到從下級法院擇優選任。從而保證法官在進入上一級法院時能以扎實的法律功底和豐富的司法經驗適應更廣闊的社會視野和更高層次的法制把握。逐級選任后的基層法院法官缺額由被任命的初任法官填補。
2知識層面之提升。自2002年1月1日起實行的國家統一司法考試制度，進一步規范了包括法官在內的法律職業群體準入門檻。應該說，這是提高法官整體素質的重要一步，也是培養高素質職業化法官隊伍的必然趨勢。但是由于全國區域與文化的巨大差異及不平衡，特別是基層社會經濟、文化差異更突出，使得統一的法官準入制度在短期內有效提高法官素質面臨很大困難。 （下轉第20頁）（上接第47頁）因此，加強對法院在職人員的職業培訓和繼續是提高法官素質的一個重要舉措。
第一，應建立基礎培訓。法官法及《人民法院五年改革綱要》對此也作了規定，但是培訓力度、培訓人員層次不夠，全國各地培訓對象仍為中級法院以上法官，而基層法官由于審判任務繁重，培訓名額的限制很少有機會參加上級法院組織的法律業務和培訓，迫切需要知識學習和更新，因此，應側重基層法官知識水平、職業道德、審判技能、司法方法的培訓，加大基層法官的培訓力度。
最高法院每年應舉行不少于兩次的法官培訓。應盡量減少中間環節，由法律、法規、司法解釋的參與人或起草人直接到某一個省法官培訓中心，進行傳授講解，舉辦培訓班，且培訓主體應側重于基層法官。培訓方法程序為，不需要經過省高院一級的“二傳手”，減少中間環節，這樣受益人可以直接獲悉第一手的信息，理解新頒布的法律、法規、司法解釋的立法本意及其字面含義。除此之外，最高院還應對已頒布實施的法律、法規及司法解釋在審判實踐中新出現的，或法律法規有漏洞，或出現與現實環境有沖突時，應指訂統一的解釋標準，貫穿于培訓中去，使基層法官在適用法律、法規時有一個統一尺度，使案件處理結果不會因不同法官審理，出現不同結果，因此，法官培訓的主體、法官培訓的內容、法官培訓的方法，是法官素質培訓的基礎，必須引起足夠重視。
第二，應建立靈活多樣的教育培訓。
一是上級法院應指導基層法院采取各種形式加強教育培訓。基層法院應針對專門的法律問題進行研討，除此之外還應采取以考促學、以會代訓的形式學習，如某法院按照季度對全院法官實行閉卷考試，考試成績作為年終考核的重要依據，這樣以考促學，以學促用，法官素質可以慢慢提升。
二是推行法官上下交流和掛職鍛煉，促進學習交流。每年伊始，中院機關應選派業務知識強的人員到基層法院掛職，期限一年，專管辦案，提高了基層法院辦案的理念；同時，將基層法院的業務骨干上調中院學習中院的好做法、好經驗，促進了上下法院的學習交流。
第三，建立法學的培訓方法。案例就是每位法官對社會的答卷。它不僅反映各種社會現象、經濟發展狀況、法制建設水平，而且如實地展示了法官對立法的理解、法律意識、執法精神、能力、司法技能等等，換言之，案例是法官素質的真實表現。在法官的培訓中，尤其是基層法官的培訓教育中，更應當注重案例的教學。案例分析是部門法法理闡釋的最好途徑，是提高法官，尤其是基層法官素質最簡捷方法之一。從語境的角度看，案例教學法提供給教師與法官一個溝通的情景，利用這樣的情景設定問題的語境，進而形成討論、爭辯的氛圍，并且經歷一種法律角色轉換的體驗，纏綿在法律規范與法律事實之間的關系中。在培訓教育中，必須精心設計法律問題，巧于提問，盡量讓法官多思多論，漸入案例語境。這種問題情境的設立，激發了法官的好勝心，紛紛發表自己的見解，起到了啟發智力的作用，鍛煉了思維的廣泛性和深刻性。在問題情境的創設時，還可以從事物的反面提出。這種問題的設立，既訓練了法官靈活多變的法律思維能力和知識潛移能力，又培養了創造性思維，激發了法官的好奇心，提升了法官的司法技能及定紛止爭的法學的方法。培訓實踐證明，創設問題情境，能使法官綜合自己全部的知識經驗、實踐經驗，在頭腦中形成新的暫時神經聯系，組成新的認識系統，促進認識的發展。實現了培訓教育的課堂語境到培訓教育的社會語境的延伸。如此，在對法律語境的重要功能取得共識的基礎上，全國法官培訓教育應側重案例分析、司法的方法論、司法技能和司法社會學等教育語境的構造技術，從而把法官培訓教育的重點集中到法律的司法適用上，使法官在內心深處體認到法院是法律帝國的首都，現代法治社會就是司法社會。這樣，法官素質觀、能力觀就通過教學中介而成為一種全球化的基本理念。
第四，應建立提倡交流互動式的培訓方法。
一是法院內部的互動式培訓。目的是將單個法官的學術連接成學術共同體。可以采取專題研討、高級論壇、經驗交流等方式，形成一定的學術成果。這樣不僅法官的知識水平、能力水平得到提高，而且還可以培養和形成法官學術團體，保持法官在法學領域的前沿水平。
二是法官和法學教授的互動研討。最高人民法院組織的每屆學術論文研討會都有不少界的參與，從獲獎情況來看，法官在對法律實務問題的上具有明顯的優勢。在當前來說，法學教授仍然比法官在整體上具有學術上的優勢，特別是在法學理論上，更具頂端優勢，在交流互動式培訓中，可以邀請該相關領域的法學教授參與，互相學習，也可以展示法官的研究水平；也應該鼓勵法官參加各種學術研討會，從而掌握最新的學術動態，特別是有關法學前沿方面的知識、信息。
三是法官到法律院系承擔教學課程。教學是最好的學習方法之一，因為教學遠遠超出了學習的高度。法官到法學院系講課，個人自尊心必然促使其對審判中遇到的問題進行深入的思考，細致的研究，這是其他因素所很難達到的效果。由于法官的職業特點，他們的授課也可以為傳統的原理式的教學模式注入實踐性的成分，也可采取由實踐性的案例分析，引申出所含法學原理，這樣，必然受到法生的歡迎。由于教學活動的擴散效應，法官授課對于扭轉社會尤其是法學院系對法官的不確切認識、不準確定位，有著不可忽視的作用，這對法學人才進法院，構建一個適度的旋轉平臺。
關鍵詞 村改居 行政化 治理主體 社區自治
作者簡介：李明珠，天津市濱海新區胡家園街社區衛生服務中心副主任，天津師范大學政治與行政學院。
一、“村改居”的內涵
“村改居”隨著社會經濟和城市化進程的發展應運而生，具體指的是：撤銷以往的農村組織，更改為城市居民社區委員會，借助管理城市居民的方法，對“村改居”展開管理。從利益分配角度而言，“村改居”屬于對社會利益的一種再分配形式，指的是：重新劃定進程農民在社會上的地位和利益分配形式。從政策上而言，“村改居”社區的居民屬于城市人；但從實際利益角度而言，他們與真正的城市居民所享受的待遇有所不同。而“村改居”要切實保障“村改居”人員的基本權益，提高“村改居”人員的社會地位，使其享受到與城市居民一樣的高品質、高水平的生活，最終實現“村改居“追求社會發展與進步的目標。
二、新型社區基本環境、治理現狀及存在的問題
（一）基本現狀
在城市化過程中，“村改居”社區在形式上已基本完成了由農民轉變為居民，農村轉變為社區，集體土地轉變為國有土地，集體經濟轉變為股份經濟的“四個轉變”。雖然“村改居”在形式將村委會的牌子換成居委會，在角色上宣布農民變為城市居民，在居住形式上由散落居住的平房庭院變成環境優美，配套完善的城市高層小區，但在社區形態又表現出諸多鄉村社區的特性，具有明顯的過渡性，異質性和不穩定性。
隨著城市化的快速推進，“村改居”社區的數量及其集聚的規模也將越來越龐大，并將成為未來城市的重要組成部分，其運行與治理狀況也會在很大程度上決定著城市發展和社區管理的水平。通過對“村轉居”社區調研發現，其“亦村亦城”的特點存在著諸多問題，嚴重制約和影響著社區治理的轉型和發展以及社區居民的政治經濟利益的實現。因此，發現目前“村改居”進程中的問題并對其進行深刻剖析，從而為探尋新型城市化發展的社區治理對策具有極其重大的意義。
（二）新型社區治理現狀及其中存在的問題
“村改居”這種新型的管理組織，隨著社會經濟和城市化進程的發展應運而生，其成員由失去土地后的農民組成。“村改居”作為一種新型的管理組織，在實際運作過程，還存在一些不足之處。
1.“村改居”是農村向城市過渡的一個特殊階段，此時的“社區居委會”行政化色彩偏重，主要表現在以下兩個方面：
第一，組織機構行政化。由于計劃經濟體制的影響，政府對居民委員會的定位實際上有偏差，居委會在內部設置和職能上，基本上仍按上下對口模式，被納入政府的管理體系之內，并沒有體現社區的實際情況和居民群眾的實際需求進行設置，而居委會無論履行何種功能，都具有“金字塔式”行政化等級結構的組織特征，使居委會儼然貌似政府的派出機構，而不是群眾性自治組織。有的政府部門，打著“某某工作進社區”的旗號，把工作延伸或直接推向社區，社區居委會便成了一根針，萬事都要從這個根針的“針眼”穿過，于是居委會常常忙于上級督辦的任務，致使居民自治管理的空間不斷減少。
第二，人員安排的行政化。在實際工作中，現在社區居委會主要人員存在著“民選”和“街聘”的雙重身份現象。一方面，“街聘”的方式明顯提高了居委會干部的文化素質文化，使年齡結構年輕化，增強了居委會工作的活力，但也由于應聘人員年紀輕、社會經驗不足以及就業求職心態的影響，存在對社區工作的責任心不強和解決問題的能力有限等問題，因而得不到社區成員的認同。另一方面，由于采取形式，居民對下派和招聘的居委會工作人員替代原有居民認同度高的工作人員，有被強加的感覺而產生抵觸情緒，因此致使“街聘” 在選舉中落選；此外，“街聘”的社區工作人員享受的待遇和保障與其他非聘人員之間的反差較大，也導致這些居委會干部的思想波動和工作上的攀比。
第三，組織職能的行政化。居委會在日常工作中偏向滿足于完成上面布置的工作，而為居民群眾需求考慮的職能越來越少。機關部門把社區居委會當作下屬單位，把社區當成一個筐，什么都往里裝，上面大量的行政事務和社會事務集中在社區居委會頭上。長此以往，居委會也從根本上忽略了原本的自治組織屬性，把自己看成是政府組織的一員，把政府的行政力量和工作內容向下延伸，于是便造成了居委會在日常工作中偏向滿足于完成上面布置的工作，而為居民群眾需求考慮的職能越來越少。目前社區居委會所有工作幾乎年年都有評比和考核，考核部門涉及黨委、政府的幾十個有關職能部門。這樣，社區居委會及其成員的工作業績主要取決于政府及各部門的認同，而不是社區居委會和居民群眾的認可，這樣就偏離了社區居委會作為基層群眾自治組織的自然屬性和本質要求，與居委會制度安排的初衷已相去甚遠。
第四，工作方式的行政化。社區居委會的主要工作就是解決社區問題、服務居民群眾，但其工作方式行政化以后，在實際工作中根本無暇顧及居民群眾的意見和需求，既不能很好地服務居民，也不能很好地與居民溝通，在工作中也得不到居民的支持。社區居委會的部分工作人員不適應社區工作的要求，在工作方式存在著機關化傾向，習慣于8小時坐班制，積極主動服務的少，在無形中拉大了社區同居民群眾的距離。時間一長，這樣的社區居委會也就得不到廣大居民的認可。
2.居住環境的改變影響了居民參與自治的意識和熱情。隨著城市化進程的發展和城市改造建設，居民的流動性加大，人們漸漸離開原來熟悉的生活環境，新的居住模式從客觀上限制了社區居民之間能廣泛而頻繁的交往，形成了“老死不相往來”的狀況。同時，社區居民在生活方式和價值觀念都有很大差異。這也是現代社會人們很難象原來村落平房式的居住環境那樣維持較長時間的聯系，社區內鄰里間的情感淡漠，影響了居民之間的交往，進而影響了居民的社區參與意識和熱情。盡管“村改居”后，設置了社會為居民提供各項服務，但村民并未完全擺脫有事找村干部的心理依賴。此外，很多“村改居”的居民都具備較強的政治參與意識，但卻未將意識付諸于行動。 3.社區自治組織發展速度比較緩慢。“村改居”社區的居民大多是失地的農民，該群體存在年齡偏大，文化水平不高等特征，對規章制度缺乏正確的了解，參與自治組織管理活動的意識不強。大部分居民都不了解社區的主要功能，尤其是外來人口，導致社區事務缺乏關注度。自發性的群體組織大多由具有共同愛好的居民組成，缺乏系統性的規劃，其管理過程存在一定的局限性。
4.“單位制”的體制環境影響了社區參與的積極性。在長期計劃經濟體制下，“單位制”的后續影響制約著我國居民社區參與，由于各種利益和資源都集中在政府及其附屬的單位中，個人的利益絕大部分都是依靠單位來實現，在利益和情感的依賴上基本沒有“社區”的概念，居民的社區意識淡漠，導致普遍的社區參與積極性不高。隨著市場經濟體制的發展，“單位人”逐步轉變為“社會人”，居民的利益關系逐漸由單位轉入社區，在一定程度上減少了個人對單位的依賴。但居民的單位情結不會立即消逝，這仍在很大程度上影響著居民社區參與的積極性。
三、“村改居”社區問題的主要解決對策
“村改居”作為一種新型的管理組織，“村改居”隨著社會經濟和城市化進程的發展應運而生。從當前“村改居”社區管理狀況來看，還存在一定的盲目性，缺乏有效的規劃。相關管理人員要從以下幾方面著手，做好社區管理改革工作。
（一）淡化社區的政治色彩，強化社會的服務功能
從街道社區當前的管理模式來看，基本遵循了至上而下的領導與被領導管理原則，即：社區受街道辦事處的領導，按照街道辦事處安排的任務行事，這不利于社會服務功能的發揮。對此，應該按照“政社分開”原則，重新定位政府與街道、社區之間的關系，為社會服務功能的有效發揮，提供良好環境。居委會的主要工作在于：通過行使管理職能，為社區居民提供各項服務，同時重新構建社區與基層政府之的關系。政府應轉變自身對社區的指導方式，從政策、財務等方面支持社區工作，而不應該過度地干涉社區事務。作為社區服務管理人員，不僅要認真完成上級安排的各項任務，更重要的是強化自身的服務管理職能，切實為居民辦好事、辦實事，努力做好社區管理工作。
（二）健全社區居民政治參與制度，完善居民自治管理體系
社區自治管理工作的順利展開，離不開制度支持，因為需要采取措施，健全社區相關管理制度。民主管理制度就是居民共同談論下而制定的自治章程，該制度的用途在于還給居民監督權、客觀地公布社區的重大事務。這樣做不僅為居民自治設定了科學的標準，又促使工作的透明度得以提高。此外，社區應該努力營造民主的環境，方便居民進行自我管理以及自我服務創造，促使居民越來越依賴自我管理以及服務創造。
關鍵詞：機構；服務大廳；社區公共服務；服務模式
中圖分類號：D6693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0040-03
一、問題的提出
公共服務供給是政府的基本職責所在，也是公共管理研究的核心問題。以英國《濟貧法》為標志，早期公共服務主要針對特殊人群，以社會救助為主要內容。二戰后伴隨著各國國內社會問題的增多，國民對社會服務需求的上升及各國經濟的復蘇，歐美各國開始了大范圍的社會服務普及運動，社會服務的立法和實踐得到極大發展。20世紀70年代以后，受全球經濟和政治形勢的影響，西方各國政府提供公共服務的效果捉襟見肘，每況愈下。由此，英美等國以新公共管理理論為指導，率先開始了政府部門的民營化改革，并引領了波及全球范圍的公共部門改革浪潮，其中機構化（agencification）運動更是起到推波助瀾的作用。
1988年，英國時任首相撒切爾夫人宣布批準《改善政府管理：下一步方案》，標志著創設機構（executive agency）的開始，隨后相繼成立了130多個機構，[1]政府宣布將把90%的公務員轉到機構。這些機構執行著政府不同性質的職能，所涉及的公共活動范圍非常廣泛，如社會福利的管理、獄政的管理、證照的審核簽發、救濟金辦理、就業管理、會議服務、軍需供應、工商注冊、專利保護、破產服務、標準計量、地產登記、藥品管制、天氣預報、農牧漁業服務等。[2]隨后，這股風潮一直從歐洲到北美繼而波及亞洲和非洲。機構化被視為是政府行政系統內部決策與執行的分離，這在很大程度上解決了社會服務需求增多而導致的政府職能擴張與政府機構精簡壓力之間的矛盾。
轉型期的中國面臨著經濟政治環境的巨大變化，社會問題與社會服務的需求激增。政府面臨精簡機構與提高服務質量的雙重壓力，特別是在服務型政府理念之下，如何在控制政府規模的同時滿足公共服務需求，這是擺在各級政府面前的重大課題。近年來社區作為承接社會服務的重要載體，發揮了越來越突出的作用。我國部分地市根據政府的要求，做出大膽嘗試，探索各種不同的社區服務形式，產生了一些值得借鑒和推廣的經驗，社會組織也因此得到了快速發展。但總體來看，社區組織和公共服務體系的建設還處于初級階段，實踐中還有很多問題有待解決。其中，如何創新社區管理模式，整合社區服務載體，重構社區治理結構，以進一步滿足社區居民對公共服務的需求等問題顯得尤為重要。
二、我國社區公共服務的基本形式及存在問題分析
社區公共服務是指在一定的地域范圍內以滿足社區成員的需要為目標，以社區服務機構為主體，面向社區全體居民提供公益、公共服務以及便民利民服務為主要內容的，無償、低償或有償服務相結合的多層次、多功能的社會服務。[3]福利性和公益性被視為是社區公共服務的基本屬性。1987年民政部在武漢召開第一次城市社區服務會議，1989年在杭州又召開了全國城市社區服務經驗交流會，此后，社區服務廣泛興起，發展迅速，規模日益壯大。伴隨行政體制改革及事業單位改革的深入，社區越來越成為承載城市社會公共服務和居民自主服務的基礎平臺。在具體的實踐中，出現了幾種代表性的服務形式――服務大廳、流動服務站及為民服務模式，社區公共服務供給也呈現出階段性演化特征。
1服務大廳模式。該階段以建立社區工作站或社區服務中心為標志，基本做法是，在社區設置“敞開式辦公、一門式服務、一站式管理”的服務大廳，承接政府部門轉移的社區行政管理事務和社區公共服務。這種模式自2000年武漢市江漢區探索實踐以來，掀起了全國各地社區體制改革的浪潮，先后出現了諸如上海模式、銅陵模式、北京模式、沈陽模式、鹽田模式、南京模式等獨具特色的城市社區公共服務體制。這些模式雖然出現在不同的地區，在改革的側重點上也各有差異，但總體來說，都是以社區公共服務的提供為重心，依托一定的公共服務設施和建立相應的組織形成一定互動關系的一種制度安排，有學者把其統稱為“社區工作站模式”，即“服務大廳模式”。[4]
2流動服務站模式。社區服務大廳的設置在一定程度上滿足了城市固定區域內人口相對集中的社區居民的需求。然而，對于一些自然條件比較惡劣的地區或者居民居住比較分散的大型社區，服務大廳設置上的固定性限制了其服務提供的可及性。作為對服務范圍的一種彌補，一些地區創新出流動服務的方式，即流動站模式。該模式主要針對山場廣袤、地域狹長、交通不便、群眾辦事路途遠等問題，采取流動上門服務的方法，為群眾提供流動服務，讓居民在家門口就能把事情辦好。流動站模式以基層政府為依托，變被動服務為主動服務，以流動性為主要特征，在向居民提供公共服務的同時也實現了信息的雙向交流。一方面，將社區服務的咨詢和信息帶到居民家中，就地解決居民的生活難題。另一方面，在貼近居民的過程中，及時了解和掌握社區居民的動態及需求，將新情況反饋給社區服務機構。作為基層政府的派出機構，流動站采取“訂單化”的分類管理方式，工作人員從基層政府各職能部門抽調。
3為民服務模式。居民模式以社區居委會為依托，在社區設立居民事務全程代辦站，提供政務代辦、事務服務。2001年至2003年間，針對群眾反映的辦事難問題，浙江省玉環縣、重慶市大足縣、安徽省郎溪縣、山東省萊西市、北京市懷柔區先后開創為民服務。2008年1月19日萊西市的為民服務制獲得第四屆“中國地方政府創新獎”，在16家中央媒體的集中報道后，為民服務更是廣為傳播，各地政府競相開展。從為民服務涉及的內容來看，主要是居民日常生活急需的各種服務，發生在與居民的日常需求密切相關的公共服務供給部門。流動服務站通過延伸服務線打破了社區服務提供上的地域限制，擴展了服務范圍。而為民服務制則通過政府內部的流程再造，改變政府的服務理念與工作方式，滿足了居民對便捷化、優質化服務的需求。
無論是作為社區服務主體的服務大廳模式還是作為補充的流動服務站模式或是為民服務模式，表面來看，均改變了政府服務方式，提高了服務效率，在社會上也有不同程度的認可度，然而，如果從轉變政府職能、創新社區管理模式、重構社會治理結構的角度來說，仍存在一些問題，主要是：
第一，需求導向不足。社會問題與社會需求是政府進行社會管理的邏輯起點，社區居民是社區服務的對象，也是社區服務的目標指向，社區需求結構決定著社區服務的內容、方式和重點。以“需求為導向”的邏輯，體現了社區公共服務的價值所在。經過各地多年的社區管理與服務體制的探索和實踐，服務大廳模式的運作已相對比較成熟。然而，以政府指令為導向的動力機制和“自上而下”的行政思維限制了其發展空間。而作為對服務大廳模式在地域上和形式上補充的流動站模式和居民模式，也表現出強烈的政府主導色彩。中國特有的壓力體制、逐級發包、目標管理責任制不僅描繪了政府機構任務實現機制，同樣也解釋了為民服務的運作機制。[5]因此，無論服務大廳模式、流動站模式還是居民模式，由于沒有從根本上明確社區服務的邏輯起點，造成需求導向不足。
第二，管理層級混亂。從目前我國各地社區服務實踐探索來看，可以劃分為分設模式、下屬模式、條屬模式和專干模式等幾種基本類型。[6]之所以會出現這么多不同的管理模式，還在于沒有從根本上理順社區管理體制，造成包括街道辦、社區居委會、社會服務站等多重治理主體間關系上的混亂。流動服務站在本質上是基層政府或各部門的派出機構，居民制在組織結構上，則借助現有的區縣、鄉鎮（街道）、村（居委會）、各組（小區），分別設立服務中心、服務站和點，或依托現有的行政服務中心來運作。[5]從表面來看，服務大廳、流動站、為民服務在提供公共服務上呈現互補效應，實際上多重服務載體使得原本混亂的社區管理體制更加復雜。
第三，主體責任模糊。雖然在社區管理體制的探索中出現了諸如武漢百步亭、上海羅山會館這種走在社區治理前列的典型，政府、市場、社會力量各司其職，合作共治，但是，從全國社區發展的整體情況來看，多數社區中心服務人員仍以政府公派為主，如果加上流動服務站和服務站的工作人員則公派比例更高。流動站的服務人員主要是從現有職能部門抽調，站的服務人員同樣主要來自現有機構或相關職能部門，員只是起穿針引線或督促作用，這實際上使得基層政府、各職能部門、街道、社區與民眾之間的關系更加復雜，進一步模糊了相關主體的責任，同時也加劇了社區管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏靈活性專業性。由于服務大廳、流動站、制的服務人員以公派為主，特別是流動站與點作為基層政府或其職能部門的派出機構，在本質上其組織結構與政府部門無異，同為官僚體制。那么，所有官僚體制存在的弊病同樣會出現在這些派出機構上。帶著管理思維而非服務思維來提供公共服務，造成公益性有余而靈活性與專業性不足，服務質量與效果勢必大打折扣。
三、服務模式――社區公共服務供給的應然選擇
1改革社區管理體制。近年來在我國社區治理中各地政府一直試圖通過組織流程再造來探求整合社區資源的途徑，但由于改革理念上的偏差，一直未能擺脫“垂直整合”的傳統思路，各種嘗試沒能從根本上理順社區體制。城市社區在事實上形成了“兩級政府、四級管理”的治理結構――市、區、街道、社區四級。[7]從社區服務管理體制來看，我國發達地區社區社會服務模式可以歸納為體制吸納型，即以政府為核心，通過一定的吸納渠道（社會服務方式）、吸納機制和吸納平臺開始將社會服務的提供職能與生產職能相分離，實現社會服務的政府、市場與社會的有效分工與合作。[6]因此，從根本上來說，無論服務大廳模式、流動站模式還是為民服務模式都只是政府提供社會服務的一種方式，在管理體制上也擺脫不了以政府為中心的行政框架。
2011年，民政部在《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》中提出，逐步建立面向全體社區居民，主體多元、設施配套、功能完善、內容豐富、隊伍健全、機制合理的社區服務體系。新型社區服務體系的構建是一項龐大的系統工程，面臨著理念、體制、機制全方位的創新。最根本的是要打破既有的體制框架，理順管理主體間的關系，重構社會治理結構，建立以社會需求為導向的社會服務體系。改革的突破口就在于能否打破“體制吸納型”這一格局，以市場、社會為中心進行體制創新。
自1951年蒂特馬斯（RTitmuss）第一次提出“社會服務”概念以來，高水平高質量的社會服務已成為當代福利國家一個最顯著的特征。伴隨著從早期的補缺型服務向普惠型服務的提升，發達國家的社會服務模式也在不斷創新。特別是對制的靈活運用，不僅實現了對公共部門這一龐大系統工程的改造，也實現了社會服務的有效供給。
在我國社會公共服務從補缺型向普惠型轉變的關鍵階段，經歷著與發達國家的類似階段，同樣面臨著政府與社會的系統改革。從發達國家的經驗來看，服務模式無疑是一個有益的嘗試。一般認為，機構是一個由專門的立法機關設立的執行專門職能的官方自主機構，是一個獨立于政府序列和公務員體系之外的法定實體。[8]它們是承擔行政執行職能的公法人，可以以自己的名義從事職業范圍內的各種活動，并由此承擔相應的義務。機構意味著一種“分散化公共治理”[9]局面的出現。
借鑒西方經驗，我們可以撤消目前作為政府職能部門執行機構或派出機構的社區服務中心、流動站或站，統一打造“社區服務機構”這一綜合性的平臺。以社區公共服務項目的分類（主要有行政事務類、居務管理類和社會服務類）為基礎，將三類服務項目承接出去，在社區管理層面上實現政府決策與執行的分離，基層政府就此脫離具體服務項目的提供，社區服務機構則扮演政府“大管家”的角色。街道辦不再作為基層社區管理單位，而是社區發展核心部，專司決策，負責與社區居委會協商制定社區發展政策與規劃；社區服務機構則負責社區公共服務具體項目的提供，由此實現政府職能自上而下的“縱向”分權到由里及外的“橫向”分權的轉變。這不僅可以從根本上改變目前社區管理體制上多頭管理的混亂局面，還能全面推動社區管理體制重心下移的改革。
2構建社區服務機構的運行機制。第一，在人事安排上采取經理負責制、合同制管理。首席執行官（經理）是機構的負責人，該職位向全社會開放，通過公開競爭招聘產生，實行合同聘任制，只對社區發展核心部首長負責，與其他政府職能部門之間沒有任何領導與被領導的隸屬關系。在競聘別重視吸引私營部門的管理者擔當此角色，借此引進私營部門的管理技術和工作作風。機構的負責人對機構內部的組織結構、人員任用、工資福利、財務管理等享有自和獨立性。社區服務機構（即整合后的社區服務提供組織）與社區發展核心部（即改造后的街道辦）的關系，由過去的行政隸屬關系轉變為契約關系。
第二，在組織架構上以框架文件和首席執行官為主要構成要素。框架文件是社區發展核心部與首席執行官之間簽訂的一種協議或工作合同，文件規定服務機構的使命以及首席執行官的職責和權限機構存在的目標，一般有效期為3到5年。框架文件以長期規劃和年度報告為基礎，社區發展核心部承擔制定框架文件并根據年度審查修改框架文件的責任，機構負責人即首席執行官則對既定框架達到最佳結果承擔個人責任。[2]
第三，在內部管理上采用以項目制為主的企業化運營。在社區服務的主要類別中，除了涉及社區發展政策方面的行政事務需交社區發展核心部制定以外，其他行政事務和居務管理事項均可交由社區服務機構承擔。即便像市容監察、行政執法、公共信息采集等這樣的行政事務，社區發展核心部也可授權委托社區服務機構執行。而對于大量涉及社會服務類的項目，社區機構可以著眼于現代化的管理原則，采用企業化管理，以公眾需求為導向，通過公開招標，合同出租，啟動項目管理，明確業務范圍和責任機制，提高資金的使用效益。
四、結語
長期以來我國行政制度的突出特點就是行政機構從政策的出臺到執行均需“對上負責”，委托鏈條是自上而下的。因此，無論是目前的服務大廳、流動站亦或是為民服務均呈現出強烈的政府主導色彩。如果政府服務的理念沒有根本改變，任何形式上的改造只是換湯不換藥。社區管理體制及模式的創新重在實現政府服務理念由目標責任制向需求導向型的轉變。社區服務機構作為社區服務執行機構，直接以社會需求為導向，居民是委托人，而機構是名副其實的人，承接居民交辦的事項。
現存的三種主要社區服務模式表面上看擴大了服務范圍提高了服務質量，實際來說卻使得政府各職能部門之間、基層政府與民眾之間的關系更加復雜，單從不同地市社區管理模式之多就足以證明管理體制本身的混亂。而服務模式意在打造真正意義上的一站式服務與一門化管理，實現社區管理體制的徹底變革，通過整合現存的各類社區服務載體，從而打破職能壁壘，理順管理體制。社區服務機構的設立一方面分解了政府職能部門的功能，防止因政府社會服務功能擴大而導致的機構膨脹現象；另一方面，對合同制在不同領域的廣泛運用會帶來全新的公共治理格局，重構社區治理結構。
采用企業化管理和市場化運作的社區服務機構，將服務出售給最適合的組織去承擔，后者可以是非營利組織、私營企業，由專門人才和部門完成技術性、專業性的工作，引導社區服務朝專業化、職業化、標準化方向發展，而這正是社區公共服務的價值所在。
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關鍵詞：企業社會責任；企業社會責任立法；立法模式
一、企業社會責任概述
企業社會責任的說法最早起源于西方國家，國外學者對企業社會責任的定義研究較早，最具權威性的就是美國經濟學家米爾頓?弗里德曼的觀點：“企業有且只有一種社會責任――在法律允許的范圍內，合理利用其資源來增加它的利潤”我國相關人士認為企業社會責任是指企業在創造經濟效益，尋求股東利益最大化的同時，還應當維護和促進其他利益相關者的利益。
企業社會責任的內容主要包括：通過法律進行規制的法律責任，通過道德約束的道德責任，以及介于二者之間協調促進企業社會責任現實的軟法責任。通過對企業社會責任概念的內容的厘定，不難發現企業作為社會經濟活動的重要主體，所要承擔的社會責任包括獲取利潤，即具有了經濟責任的屬性；同時法律對企業經營活動進行的規范要求企業必須遵守使得企業社會責任具有了法律責任的屬性；再者道德對企業的約束使得企業需要履行社會公眾對其的普遍性要求，即具有了道德責任的性質。
二、企業社會責任的立法現狀
我國關于企業社會責任的立法起步較晚，相關立法滯后于社會經濟發展水平。我國現行法律規定中，首次對企業社會責任的規制是在2005年修訂的《公司法》的第五條：公司從事經營活動，必須遵守法律、行政規章，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。當然，除了公司法和商法典外，其他強行性規范也同樣間接對企業的社會責任進行了規定，如自然資源法、環境保護法、勞動法、社會保障法中的相關強行性規范。
2005年修訂的《公司法》的第五條對公司從事經營活動的過程中需要遵守社會公德進行規定，這是我國首次在法律中確立了企業的社會責任主體地位，意味著對傳統企業的角色或目標定位的突破，無疑是我國企業社會責任法制化建設中具有里程碑意義的重大成果。但是第五條只是一個原則性的規定，其在法律后果方面并沒有形成完備的規制，對在內容、性質等方面并沒有明確的解釋。
三、企業社會責任立法的域外探究
（一）美國社會責任立法考究
企業社會責任最早由美國提出，其企業社會責任的立法主要是針對于企業形式之一的公司，所以在美國稱之為“公司社會責任”。美國的公司社會責任立法主要是分為三部分，第一部分是公司法法律體系，如：《公司法典》、《商業公司法》；第二部分是保護利益相關者的法律體系，如《反歧視公約》、《同工同酬公約》、《最惡劣形勢的童工公約》；第三部分是社會保障體系，如《經濟、社會和文化權利公約》、《公司權利和政治權利公約》等。
美國企業社會責任立法較為完善，但是因為美國是普通法系國家，其實際上整個國家的企業社會責任立法并非是統一的，所以制定的一些內容對每個州的操作意義并不是很大。對我國的借鑒意義也是有限的。
（二）德國社會責任立法考究
在德國，聯邦勞動與社會保障部是企業社會責任的中央部門主管機構。該部從對內對外的角度負責企業社會責任在德國和在全球范圍內推進。德國于2009年率先將企業社會責任上升為國家戰略高度，立法層面和政策層面都給與了高度重視。
通過考究不難發現，域外代表性國家對企業社會責任的研究比較早也比較系統，立法水平比較高，對企業社會責任的規制具有時效性和前瞻性。而我國社會主義市場經濟的建設始于20世紀90年代，經濟發展的不充分導致研究不足，使得我國企業社會責任立法理論體系儲備缺位。企業社會責任立法理論的發展依賴企業社會責任法律實踐，而以往我國理論界對于企業社會責任思想的關注著墨頗多的是對于企業社會責任合理性的證成，而對于實踐具有指導意義的體系理論仍較為缺乏。美國法學家霍姆斯曾說過：“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。”我國只有在實踐中不斷探索，順應經濟發展的新形勢，注重實例分析，才能在對企業社會責任立法理論研究中上升新高度。
四、我國企業社會責任立法路徑的選擇
目前世界上主要存在的立法模式有三種―一元立法、多元立法、綜合立法。一元立法是指將所有關于企業社會責任的法律規定都集中在一部企業社會責任法法典之中，將企業社會責任法列為一個獨立的法律部門。多元立法是指把與企業社會責任相關的規定分散到各個相關的法典之中，如對職工的責任可以歸入公司法、勞動法、社會保障法等法律部門之中，對環境資源的責任則可以歸入環境保護法系之中，對消費者的責任則歸入消費者權益保護法、產品質量法、食品安全法、安全生產法等法律部門之中，而不再制定一部統一的企業社會責任法典。綜合立法是指既進行專門的企業社會責任立法，又不排斥企業社會責任的相關規范散見于其他單行法之中。
筆者認為，我國企業社會責任立法應當選擇綜合立法模式，加大對企業社會責任的學理研究，并加快相關立法進程。制定一部統一的《企業社會責任法》為綱，又在其他有關法律中對企業社會責任進行補充，以實現對企業社會責任的履行的全面保護。結合前文中所認定的企業社會責任的范圍，在制定的《企業社會責任法》中應當包含以下內容：職工權益保護、環境保護、消費者權益保護、債權人權益保護。而特定的社會公益事業則可以由一些提倡性規范、政策等來調整。一般意義上的慈善事業則屬于道德責任的范疇，需要加大宣傳力度，形成良好的社會風氣，提升企業自覺履行的意識。（作者單位：1.遼寧大學法學院；2.沈陽工業大學文法學院）
項目：本論系遼寧省社會科學規劃基金項目《基層社會治理模式及其法治化研究》結題成果（項目編號L14BFX021）
參考文獻：
[1] 企業社會責任立法大家談[J].WTO經濟導刊.2015（03）
[2] 殷格非.關于加強企業社會責任立法的思考[J].WTO經濟導刊.2015（01）
[3] 趙鈞.郭軍：企業社會責任立法要遵循法治與德治相輔相成[J].WTO經濟導刊.2015（03）
