時間：2023-08-08 17:10:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理背景，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，基礎和重點都在基層，基層治理法治化水平直接關乎社會穩定大局，意義十分重大。
一、基層社會治理法治化是現代社會治理的應有之義
現代社會治理的核心就是法治。法治一方面通過調節其特有的結構調節社會關系，并在此基礎上對社會治理的合法性加以解決。另一方面法治通過國家強制性保障社會治理活動的法律權威性；最后法治通過確定邊界和底線使社會治理活動有可預期性。法治中國建設的重點和基礎就是基層社會治理法治化，社會矛盾和沖突多發于基層，集中體現于基層治理中，伴隨著社會轉型和經濟轉軌，加速推進基層社會治理法治化已成為現實問題。基層社會治理法治化于現代社會治理和國家治理能力現代化而言有著無法替代的作用，主要體現在可以提高社會治理方式的創新程度，充分調動各方面積極性，實現社會治理資源的整體優化。換一個角度來講，基層治理法治化是體現和反映國家治理能力的“風向標”。
就我國當前國家治理能力和治理體系建設實際情況來看，基層治理法治化所起的作用是關鍵性和基礎性的，同過去以“管控思維”為主體的社會治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實現人民群眾的利益訴求并在最大范圍內聚集民意。法治化治理方式通過制度建構方式，運用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實現“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”等目標。
二、社會治理的法律屬性包含法治思維和法治方式
從理論而言，社會治理是一項公共職能，為了實現這一公共職能，社會治理的主體可以采用行政命令，行政計劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會治理”在很大程度上可以講本質上就是公權力的行使，是行政行為的實施。在現代法治國家，只要是權力的實施行使，就必須受到法治約束，只要是權力的意思表示就必須符合法治精神。社會治理采取的行政行為本質就是法律行為，這是社會治理的法律屬性。這一點從根本上決定了社會治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運用。具體而言，體現在以下方面：一是運用法治思維和法治方式實現社會治理主體的法治化。就社會治理的國家公權力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運用法治思維、法治機制和法治方式協調、溝通和解決；就社會治理的社會公權力而言，公共職能與國家職能的界限、分工、沖突需要運用法治思維和法治方式明確、指導和協調。二是運用法治思維和法治方式確保社會治理行為的法治化。社會治理行為作為一種行政行為，體現了行政行為一般性原理，體現著自由裁量權的運用。而且現實中，在社會治理中，這種自由裁量權的行使會直接面對尖銳的利益沖突、強烈的價值碰撞和巨大的社會訴求，其運用得當與否將最直接影響國家形象及公民的法治信仰。三是運用法治思維確保社會治理責任的法治化。有權力就有責任，責任是權力的本質屬性，而且這種責任應當且必須是一種法律責任。法治思維與權力思維的差異之處就在于是否承認權力的最高性。法治思維認為法律的權威高于權力，公權力的行使者必定需要承擔相應的法律責任。
三、運用法治思維和法治方式推進基層社會治理存在的問題
（一）存在制度障礙
雖然國家層面和地方層面都有關于基層社會治理的法律、法規、規章和條例。但從現實情況看，實現社會治理法治化面臨著嚴重制度障礙：其一，現在制度已經相對落后。我國原有相關法規是適應傳統社會管理模式而形成的，社會管控思維嚴重，與基層社會治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠，出發點和制度建構的主要做法完全不同，無法適應當前社會發展。其二，立法相對滯后。進入新時期以來，特別是黨的十以后，實施由“社會管理”向“社會治理”，由“行政色彩”向“法治主導”轉變以來，許多地方在實踐中已經做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創新意識的成果，但是相應的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機制合法性問題，涉及老百姓利益保障問題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規效力層級不足。從目前現實情況來看，從國家立法層面來看，有關基層社會治理的法規較少且缺乏可操作性。許多地方通過地方政府立法對現實矛盾加以調節，但是這些地方性法規效力不高，甚至因為沒有先例可循，在一定程度上違反相關上位法規的問題。使運用法治思維和法治方式推進基層社會治理的基礎不復存在，何以談其效果和作用？
（二）運用法治思維和法治方式的能力不足
黨的十八屆四中全會《決定》提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。”因此，全面推進依法治國，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在于提高各級領導干部的法治思維和依法辦事能力。當前基層社會治理主體，特別是一些黨員干部運用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現在黨員干部的法律知識儲備不夠、依法治理的傳統和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領導干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場合發表進一步加強社會管控的傳統思維。
（三）行政手段的路徑依賴
隨著經濟社會發展，特別社會結構和利益需求呈現多元趨勢越來越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協調，其中法律手段應該成為主導，如前所述，行政手段應在法律框架設立的范圍內發揮效用。過去中國，在人-單位-國家這樣的架構下，通過上行下達執行行政命令實現社會治理確實有著無法比擬的優勢，但是面對社會主體的多元化和社會分層的現實情況，過分依賴行政效率只會導致基層社會治理陷入僵局，而且極易導致權力尋租，導致腐敗。這樣的路徑依賴極易發生打著“發展壓倒一切”等片面觀點的旗號，時不時發生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權利，認為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價和手段處理矛盾糾紛，最后結果往往是進一步激化矛盾，是短視行為，于長遠發展有百害而無一利。
四、運用法治思維和法治方式推進基層社會治理的有效路徑的思考
（一）最關鍵的是領導干部要具有法治意識和法治觀念
通過自覺學習，增強憲法法律至上的理念，通過法治思維進行思考，將依法治國、依憲治國的理念內化于心；通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國理政方面的優劣，使領導干部充分認識運用法治思維和法治方式治國理政的必要性，改變過去那種“以言代法”、“以權壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責必須為、法無授權不可為，決不允許任何領導干部有超越法律的特權，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過干部教育培訓等多種形式，潛移默化地影響領導干部的法治精神、法治意識和法治信仰，使領導干部成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。
（二）重視正面引導和反面警示兩方面作用
榜樣的力量是無窮的，要充分運用正面典型的引導作用，使領導干部養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣。同時對反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應在組織、人事管理等重點領域堅持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領導干部自覺提高運用法治思維和法治方式的能力。
（三）要在領導干部政績考核上強調法治指標
正如黨的十八屆四中全會公報指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”因此要將法治指標納入對各級領導干部的考核之中，把法治建設成效納入政績考核指標體系，各級組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內容，提拔重用那些運用法治思維、法治方式的領導干部，通過激勵機制，促使更多領導干部積極運用法治思維和法治方式解決問題。
（四）要積極營造法治環境
推進法治文化建設，努力營造穩定有序的法治文化氛圍，使領導干部習慣法治思維，習慣用法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，使其養成良好的法治思維習慣，形成優秀的法治思維品格，養成良好的法治能力，形成推進依法治國的良好法治氛圍。
崇尚憲法和法律的權威，根據法律思考，把法律當成思考、解決問題的出發點和歸宿。法治思維在現階段主要指限制、約束權力任意行使的思維。法治思維改變了一些領導干部思想中存在的重權力輕權利、重治民輕治官、重管理輕服務等思維誤區；法治方式指領導干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過制定、執行法律，運用法律方法治國理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權利制約權力，加強對權力運行的監督和制約，強化對權力行使的約束和規范，約束公權力、保障私權利。
總之，我們需要提高領導干部的法治素養，堅持法治導向，提升法治能力，推進基層社會治理法治化建設。
參考文獻：
韓國社會保障體系和福利治理
城市養老院老年人自殺意念初探
婚姻中的賤農主義與城市拜物教
特殊民族的貧困治理何以可能
農村老年人社會形象的自我認知
韓國社會福利法人的組織特性研究
社會工作本科培養模式的本土化構建
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鄭杭生教授對中國社會學發展的四大貢獻
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邊疆多民族地區基層社會服務機制創新研究
社區治理視野下民辦社會工作機構的社會創新
中國土地制度:農民工與工業化、城市化
統治治理自治:國家與社會關系視角
單位共同體變遷與基層社會治理體系的重建
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政府主導型殯葬改革與厝棺土葬傳統的變遷
農村現代化進程中的宗族變遷與慈善復興
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體弱老人虛弱程度與其親屬照顧者精神健康的關系
時空社會學:中國社會發展研究的新視角
城鎮化進程中的農民工犯罪時空結構探析
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農民工培訓政策:一個分析框架與頂層設計
權威的構成:鄉村治理秩序的古與今
社會組織管理制度規范性變遷的影響因素
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經濟特區社會組織發展創新:探索、問題與對策
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論當前我國社會建設的實質內容及若干關鍵問題
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韓國社會服務供給體系的發展:社會經濟模式的理論背景和政策意義
社會工作介入社區矯正機制的研究——基于天津實踐經驗的分析
【關鍵詞】 第三部門;貴安新區;參與式治理
一、第三部門參與貴安新區治理的現狀
貴安新區自2014年1月6日由國務院批復成立以來，各方面建設治理逐漸展開。根據對已有的第三部門組織參與貴安新區治理的事實及其與政府互動實踐概況的了解和分析，可以簡要地總結為以下幾點：
1、整體性不足
目前，第三部門與政府主要表現為：有“政府”色彩或者有合法身份的第三部門組織與政府互動較多，而更多的民間NGO和草根組織則游離于貴安新區治理體系之外。總的來看，第三部門協同政府，參與貴安新區治理的程度明顯不足。
2、與政府的互動存在被動性和偶然性
第三部門組織與政府互動的積極性不夠，同時也缺乏長效制度機制的保障。在現實中，政府已然成為了第三部門的宏觀管理者，在很大程度上束縛了第三部門與政府互動交流的能動性。
3、所涉領域較為集中
就目前而言，第三部門參與貴安新區治理的活動主要集中在環保、公益、扶貧、農村發展等領域。
4、參與治理的“績效”導向有待增強
第三部門參與貴安新區治理在很大程度上只是局限于“參與”的層面，而尚沒有達到“治理績效”的程度。
二、第三部門參與貴安新區治理的困境分析
1、傳統體制的束縛
首先，受傳統的制度環境影響，第三部門若沒有一定的“政府”背景，其在民政部門注冊登記便相對較難。加之人員、資產等方面的制約，使得許多第三部門組織在“合法身份”門檻前望而卻步。沒有合法身份，也就大大束縛了第三部門的自身運作及其參與地區治理的作用發揮。其次，傳統政府行政體制下的“家長制”現象，使得民主參與往往流于形式，嚴重抑制了社會組織參與基層治理的積極性。
2、政府對于“善治”的認知程度不足
從貴安新區官方出臺實施的政策、規定等來看，現下的貴安新區建設還是偏重于經濟發展方面，而對基層社會治理重視不足。此外，“倒逼型機制”下，基層行政部門缺乏主動施為精神，這些同樣嚴重制約著第三部門參與貴安新區的治理。政府的治理理念及行政安排，對于第三部門組織能否切實參與到新區的治理當中來，有著至關重要的影響作用。
3、法治機制缺乏
法治機制是第三部門組織參與貴安新區治理的長效機制。然而，目前我國政府對第三部門組織進行管理的相關法律法規主要有《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理條例》等，對于第三部門組織的地位、權利、義務及其與政府的關系等尚未清晰給定，這遠遠不能適應第三部門組織迅速發展的形勢。隨著社會主義市場經濟的深入發展，法治觀念雖業已確立，然而全面法治秩序的到來仍需時日。
4、源自社會的困境
伴隨市場經濟的發展進程，一定時期內公民公共精神的淡漠、流失往往不可避免。另外，雖然廣大公民參與社會治理的意識有所提高，但從整體上來看，公民的參與意識仍比較淡薄。這些不僅制約了第三部門組織自身的發展，更是構成了第三部門參與貴安新區治理的困境。
5、第三部門自身的困境
第三部門組織自身的一些問題也成為了其參與貴安新區治理不可逾越的溝坎。如：管理混亂、資金等可控資源匱乏、人才及公信力不足等。
三、第三部門參與貴安新區治理的實現路徑
1、立信
所謂立信，主要是指第三部門組織通過完善自身管理、規范自身行為等方式來樹立信義的形象。第三部門作為社會組織，要想有效地參與地區治理，必須走“品牌”路線。以“品牌”求立身，求發展，求參與治理的運作空間。具體地：首先，要取信于人民。這是因為人民群眾不僅是新區治理的主要對象，也是第三部門組織的潛在新鮮血液，更是推動經濟社會發展的根本力量。其次，要取信于政府。在我國特有的行政治理環境下，政府的支持無疑是第三部門組織切實有效參與地區治理的重要因素。此外，有了較高的信義，第三部門也就更容易獲得來自政府、社會、企業等多方面的物質性支持。
2、培育公共精神
公共精神代表著一種理念、一種精神，蘊含著責任與合作、公平與正義、法制和誠信、利他和自律。公共精神的回歸，將有利于激發人民群眾參與公共生活的熱情;有利于調動各基層政府部門銳意進取的積極性;更將有效推動政府、社會、公民三者間的互動，而助力公民社會的健康成長。
首先，應當激發和培育基層政府的公共精神。基層政府部門只有真正做到心系群眾、心系社會，才能產生主動施為、創新治理理念的動力。率先規范和塑造政府的公共精神，并以此為“突破口”，來推動整個社會的公共精神的逐步回歸。其次，要引導和規范各類社會組織的公共取向。對于社會組織尤其是第三部門組織來說，公共取向可謂是其立身之本。并且，在“輻射效應”下，它們將潛移默化地影響一群群的民眾，從而助力整個社會公共精神的回歸。最后，要培養公民的公共意識。公共精神的全面回歸，最終還得落實于每一位公民的行動中。
3、完善法制，增進法治
欲使第三部門組織長期有效地參與到貴安新區的建設中來，必須構建一個公平公正、井然有序的社會環境。法制的創立與實施，離不開法治意識的確立。而法治意識的逐步增進，同樣也離不開法制的外在推動，兩者互為連襟。不僅需要通過法律來規范第三部門組織及政府部門等基層治理主體的行為，確立它們各自的權力、權利與義務以及其相互間的關系。并且，對于第三部門參與新區治理及其與政府部門互動實踐的有益探索和作用機制等，要及時上升到法律的高度。在我國“人治”“關系”等治理土壤中，法律的準繩，無疑是第三部門能夠長效參與貴安新區治理的重要保障。
4、創新協同機制，適時建立統一的治理機構
為使第三部門更為有效地參與貴安新區治理，樹立其在公民心目中的“政府”形象，加強其與基層縣鄉政府的協同等等這些是很必要的。因此，適時地建立第三部門與貴安新區政府之間統一的治理機構，或將有助于促進兩者在文化發展、生態保護、民生扶貧、基層服務等領域的協同治理。
四、小結
隨著我國改革事業的不斷推進，基層社會治理主體的多元化將成為大勢所趨。然而不論何時，穩定與和諧都將是各項事業順利發展的基石。因此，要注重“參與式治理”理論的本土化研究，走符合我國國情、社情、民情的“參與式治理”之路。第三部門在基層社會治理中具有靈活性和適應性，但同時也面臨著現實“瓶頸”。現實的困境，現實的路。如何實現第三部門與基層政府的協同，共同造福于人民，仍有待于人們在現實中進一步地探究。
【參考文獻】
[1] 俞可平.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000.
[2] 劉桂花.參與式治理及地方政府治理的優化[J].天府新論，2014（2）.
[3] 張康之.論參與治理、社會自治與合作治理[J].行政論壇，2008（6）.
【作者簡介】
[關鍵詞]宋代富民；社會形象；鄉村治理；社會作用；社會影響
中唐以降，伴隨著土地制度的變革，貧富之間的社會、經濟流動日趨頻繁，許多人可以通過這樣或那樣的方式成為土地和財產的主人。迄于兩宋。因“不抑兼并”國策的推行，民戶貧富分化也在呈現加速之勢。富民階層以其豐富的人際網絡和社會資源，在鄉村事務中較為活躍，逐漸成為一個舉足輕重的社會群體，社會影響漸趨顯著。以往研究多立足于富民豪橫鄉里和濟貧扶弱兩方面的考察，較少對其在鄉村治理中的多個面相進行深入探討，也未見對國家相關制度理念的發掘。筆者注意到上述問題，試圖從社會積極作用和消極影響兩個方面，結合有宋一代的社會發展變化狀況，作進一步研究。一 宋代的鄉村富民，按其社會角色不同，大致由以下幾類社會群體構成：以官戶(形勢戶)身份居鄉者(富且貴者)；以士人的身份居鄉者；以宗族和家族的形象出現在鄉村者；當然還有許多純粹是鄉間土地主、財主(富未必貴者；富有的商人、僧道也有居鄉者)。他們均有機會成為鄉村管理體制的頭目，或說可以成為官方認定的鄉村精英[1]。貧士與貧宦不在本文的考察范圍之內。
在宋代基層社會中，按照是否為官方所認定，可以將鄉村精英分為兩類：一類是官方認定的鄉村精英(可視之為國家權力的“神經末梢”)；另一類是不為政府認定而為民戶所認同的鄉村精英。而按照其執行的職責，又可將之分為征稅派役的鄉村精英與管理鄉村社會治安的精英兩大類。無論是否為官方所認定，富民都是在鄉村中擁有一定社會聲望和影響力的社會群體，國家借助他們豐富的經濟、政治、文化和社會資源，由他們協助或替代地方政府征稅派役，維持基層社會秩序，以起到社會治理的成效。
一般而言，歷代王朝都是依靠比較富有或兼多丁的民戶治理鄉村，借以穩定鄉村秩序，代替地方政府從多個方面管理鄉村。譬如，北朝的黨里鄰，“三長皆是豪門多丁為之”[2](《常景傳》)；唐代“里胥者，皆鄉縣豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承擔鄉役者，政府規定一般須是鄉間富民，士人、大家族和宗族的首領等自然也在其列。
在宋代，鄉里、鄉役和保甲三種制度，是國家用以加強鄉村控制的主要方式。雖然這三種制度前后錯綜復雜，甚或有相互兼充、重合的現象，但是從國家的規定來看，其中的頭目都要求由鄉間富足(或兼多丁)的鄉村民戶承擔，他們在很大程度上替國家承擔著鄉村治理和維持社會秩序的作用。不太富有的民戶(第四、五等主戶和廣大的客戶)，則只能充當次要角色——丁、承帖人等，其所謂職責就是被用于驅使。至于廣大客戶，一般是沒有承擔職役資格的。
關于充當鄉役的富民，我們先檢視兩宋各個時段的政府規定。宋太宗淳化五年(994年)詔令：“兩京、諸道州府軍監管內縣，自今每歲以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長，不得冒名應役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，詔廢里正，戶長一役主督賦稅，以第二等戶充役。宋神宗熙寧年間(1068—1077)，推行募役制時，應募戶長役者，規定須是第四等以上的鄉村民戶“有人丁物力者”方可承擔[5](《轉對論役法札子》)；元豐八年(1085年)，經過一番反復，重行募役時，仍規定戶長以第四等以上民戶應募[4](元豐八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙寧前的制度，以第二等鄉村主戶輪差戶長。此后，但凡以戶長催稅，大致沿用了這一規定。關于耆長、壯丁，據《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四載，耆長“以第一、第二等戶差”，壯丁從屬于耆長“于第四、第五等差”。另，《續資治通鑒長編》卷七十三載，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“況第一、第二等戶充耆長、里正……”這說明，宋初以來，一直以第一或第二等鄉村主戶輪差耆長，以第四等或第五等戶輪差壯丁。熙寧年間推行的募役法中，關于充募耆長的戶等規定，也可從元豐八年(1085年)朝廷再次下詔恢復耆壯之法中找到根據，即耆長允許募第三等以下民戶充應[4](元豐八年十月丙申)。元祐之后，復更為差役制，耆長、壯丁的應役戶等則一如熙寧前舊制，此后也大致沿用未變。保甲制被混同于鄉役制后，宋政府對于充擔都副保正、大小保長、甲頭、承帖人等鄉役的民戶，也均有具體規定。熙寧三年(1070年)初行保甲制時，朝廷規定充任小保長須是主戶中“有才干、心力者”，充任大保長須是主戶中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者須是主戶中的“最有行止、心力材勇為眾所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。這時，由于以鄉間中下民戶充任都副保正、大小保長等缺乏參加訓練的馬匹、武器和衣食等，所以必須用富民承擔。此后，宋政府也一再強調，“在法：保正副系于都保內通選有行止、材勇，物力最高者二人充應”[6](食貨六六之八二)。南宋林季仲《竹軒雜著·論役法狀》引述紹興二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，稱他們要求輪派差役，“欲不拘甲分，總以一鄉物力次第選差，非第一等[戶]不得為都[保]正，非第二等不得為保長”。
早在熙寧三年(1070年)二月，被差派為甲頭之役者，政府強調須是以鄉村“有物力”[6](食貨四之十九)的第三等以上民戶方可充任。南宋時期曾有“自高至下，依次而差”[6](食貨六五之八五)的情況。然而，紹興三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官員的奏章，以“甲內稅高者為[甲]頭催理”[6](食貨六五之九二)賦稅。“稅高”之家，當然是指較為富有的鄉村主戶。
總之，大致而言，兩宋政府一直貫徹著以鄉村中較富裕(一般為三等以上主戶)的民戶充任里正等重要鄉役的制度，并憑借他們實現政府對鄉村社會的控制和有效管理。而鄉役戶的社會交際網絡、社會流動的可能性，以及“因役致富”和行政經驗的積累，有利于他日的舉業和仕業[7](P441)，也構成為其社會資源的一部分。
居鄉的士人、形勢戶，有時他們并非官方認定的鄉村精英，算不上協助政府管理廣土眾民的、國家政權的“神經末梢”，但在基層社會中，他們同樣起著鄉村治理作用。如所周知，讀書和考取功名所需的費用，是很可觀的一筆開支，沒有一定經濟能力的民戶，是很難加入到科舉人仕的行列中的。宋代科舉的發展，相當可觀。社會上讀書的人越來越多，而考取功名的人畢竟是鳳毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多闕少的矛盾也很突出，所以，為數不少的落第士人和待闕、丁憂、致仕的官員仍會有很多可能生活在鄉間。雖然有些士人并不富裕，被目為貧士[8]但從總體上看，這個社會群體中的大多數人比較富有，或擁有一定的社會資源，在鄉間具有一定的影響力。由于各種因素居鄉的形勢戶，因其所擁有的財富以及其他政治、社會資源，一般也比較富有。而按照宋政府的規定，所謂形勢戶，“謂現充州縣及按察官司吏人、書手、保正、耆[長]、戶長之類，并品官之家非貧[戶]弱者”[9]。“非貧[戶]、弱者”，意即非富有者不能列入形勢戶。他們也往往參與鄉村治理，起著社會控制的作用。
另有一類鄉村富民，是以大家族、大宗族的形象出現的，他們同樣對鄉村治理影響較大。南宋汪藻《浮溪集·為德興汪氏種德堂作記》中的這則史料，大致可反映出他們在鄉間的經營和社會影響：
迨宋興百年，無不安土樂生。于是，豪杰始相與出耕而各長雄其地，以力田課僮仆，以詩書訓子弟，以孝謹保墳墓，以信義服鄉間，室廬相望為聞家，子孫取高科登顯仕者，無世無之。
再如，為了延續家族的興旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三個兒子分別“吏而役”、“耕而食”、“使就學”[10](P394)。自南宋初延續二百六十多年的浦陽鄭氏家族，其族規中雖然有著“子孫勿習吏胥”的條款，但卻又強調“立家之道，不可過剛，不可過柔，須適厥中”，要求凡是“子弟當隨掌門戶者，輪去州邑，練達世故，庶無懵暗不諳事機之患”[11]P13，P5)。即要求族人到縣司熟悉官民交接的門道。上述兩例，都是家族、宗族要培養同縣司官吏打交道的族人，使他們參與到國家權威的范疇之中。一方面，是為了避免自家受到蒙蔽，遭受損失；另一方面，他們也有著借以發展家族的理念。換言之，這也是家族、宗族的首腦與鄉役等交叉重合的例證。他們對于地方、對于家族的治理作用，也是很重要的。
居鄉的官戶、形勢戶，一些富有的士人和家族，他們的各種社會行為，或成為民戶心目中的“豪橫”，或被目為“長者”。富民豪橫鄉里的情況，史例頗多。例如，《續資治通鑒長編》天禧四年(1020年)四月丙申所載：
浮梁縣民臧有金者，素豪橫，不肯輸租。畜犬數十頭，里正近其門，輒噬之。繞垣密植橘柚，人不可入。每歲，里正常代之輸租。及臨涇胡順之為縣令，里正白其事。順之怒曰：“汝輩嫉其富，欲使順之與為仇耳!安有王民不肯輸租者耶?第往督之。”里正白不能。順之使手力繼之，又白不能；使押司、錄事繼之，又白不能。順之悵然曰：“然則此租必使令自督耶。”
再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常關防》中所載：
貴宦之子孫……其居鄉也，強索人之酒食，強貸人之錢財，強借人之物而不還，強買人之物而不償。親近群小，則使之假勢以凌人；侵害善良，則多致飾詞以妄訟。鄉人有曲理犯法事，認為已事，名曰擔當；鄉人有爭訟，則偽作父祖之簡，干懇州縣，以曲為直。差夫借船，放稅免罪，以其所得，為酒色之娛，殆非一端也。
反映南宋時期東南地區社會現實的《明公書判清明集》，其《士人因奸致爭既收坐罪且寓教誨之意》、《貢士奸污》、《士人教唆詞訟把持縣官》以及《豪橫》類目下各篇所反映的，許多都是居鄉富民所為不法之事的記錄。其中，《為惡貫盈》條所載“鄱陽之駱省乙者，以漁獵善良致富，武斷行于一方，脅人財，騙人錢，欺人孤，凌人寡，而又健于公訟，巧于鬻獄。小民思其羅織，吞氣飲恨，敢怒而不敢言”，更是一個較為典型的例子。
富民被鄉戶目為“長者”的史例，也頗為豐富。例如，劉摯(忠肅集·贈刑部侍郎孫公墓表)所記，孫成象之子孫雋居鄉時，“輕財樂施，教子有方，里人以為長者”。再如，胡銓《胡澹庵先生文集·易長者墓志銘》載，易啼“鄉人有斗者，踵門求直，聞君言羞縮輟訟”；洪咨夔《平齋文集·羅迪功墓志銘》記載羅介圭事跡云：“鄉鄰信其長者，有訟不之有司而之君取平相踵也。”他們有的雖非官方備案的鄉村治理頭目，其實即使在暗中，他們仍是鄉村中舉足輕重的人物，其社會效用有時也遠遠超過鄉村管理頭目。譬如，前揭鄉民爭訟者會主動找他們平決詞訟，社會救濟、橋道、水渠等公益事業的興建，教書育人，解讀官方文件，向廣大不識字的民戶傳達國家的題壁公告、賦稅征收條款及狀紙的書寫和案件判決結果，等等。這些連接于地方政府和廣大民眾的事務，依賴這些人的活動，方可達到官民相接的目的。總之，他們在鄉間的威望很高，影響力很大，在鄉村治理和秩序維護方面作用顯著。
此外，鄉間富民當還有兼具二者的另一種社會形象——充當國家和社會間的緩沖劑。就宋代而言，國家的治理理念是以在人口中占極少數的富民治理廣大的貧苦民戶。如果依傅衣凌的“公”和“私”的兩大系統的劃分[12]，則這些鄉間富民，一方面他們代表著“公”(國家)的系統的功能，為征收國稅和社會穩定而工作；另一方面，他們也往往代表著“私”(社會)系統的利益，為了地方與鄉村民眾的生活和生存，與官方做著這樣或那樣的融通的事情，甚至會或明或暗的與國家抗衡，化解國家和基層社會間的矛盾與沖突，成為名副其實的社會緩沖劑。這兩者之間的界限是很難區分的，往往是公、私交融在一起。此外，我們還要注意到，這些富民更多的會從自身的利益著想：對自家有利的事情，或爭或搶，極力為之；對自家不利或是利益較少的時候，他們則避之唯恐不及。例如，據袁采《袁氏世范·處己·官有科敷之弊》載，在應付州縣官員的各種錢物需求時，“為手分、鄉司者，豈有將己財奉縣官，不過就簿歷之中，恣為欺弊”，是其更多為一已之利考慮的表現。柳立言在討論家族問題時指出，士大夫并非不留意宗族的命運，但更關心本家的前途[7](P438)。這當然也是出于對一己私利的考量。再如，當國家賦役不太沉重時，富民大多樂意承擔鄉役。基層公吏“自食而辦公事，且樂為之，爭為之者”無非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出現，就是很好的說明；詭名挾戶一直是兩宋社會中不可根除的頑疾，也是最好的例證[14](紹興十三年六月辰子[15]。
即使并非官方認定的精英，他們同樣還是鄉村中實際的富有群體。在宋代，雖然貧民有求富心理，但是富民卻有露富憂懼一出于逃避賦役負擔的考慮。而無論如何，他們之所以愿意成為帶有一些官氣的公吏，主要還是出于能夠借此與官方接觸，利用自身的社會資源，采取各種有利的手段，轉嫁或是逃避過多的賦役負擔。在這些問題上，出自官方的史料和民間的實況往往有很大差異。現存史料，在《明公書判清明集》等判例和官方反映基層混亂的文獻之中，多有記載鄉間富民“豪橫”的一面，而在墓志銘、神道碑、行狀等史料中，則多有記載其作為“長者”扶貧濟困的一面。這些史料本身所顯現出的信息，其可信程度早為學者所發覺，近來柳立言[7](P435]、邢鐵(河北大學2001年宋代經濟史研討會上的發言)兩位學者均有討論。傳統中國鄉村社會中，聚族而居的鄉民，地緣性和血緣性緊密結合，強調睦鄰友好。富民充當官方的精英與否，都不會對貧乏不能自存者過分壓榨和侵奪。在完稅納糧過程中，如果貧乏者實在無力繳納，而充當催稅鄉役的富民自己也不愿代納時，則往往是向較為富有的中等民戶多征，以完成征收任務。所以，在實際社會生活中，似乎還有更多的鄉間富民是二者兼而有之，并隨著外界事物的發展，不斷調整變換自己的
社會角色。換言之，鄉村中的富民往往是一個比較中性的社會形象一一這樣的人占大多數。這一社會形象，似乎是結合上述兩方面史料，所反映出的特殊之外的一般，應更接近于社會生活中的常態。
要之，由富民治理鄉村，其對國家的助益和穩定基層社會秩序的作用確實是很明顯的一一賦稅賴以征收，國家財政得以在困窘中運行不輟；兩宋基層社會也相對穩定。但是，也應該看到，其中消極影響也不少。諸如詭名挾戶，轉嫁賦役負擔；霸占良田，欺凌貧弱；違法犯禁，殺人害物，破壞國家法制；封山占水，強取豪奪，破壞國家經濟秩序；武斷鄉曲，擾亂社會，破壞人民的正常生活，等等。當然，也不排除有些富民在鄉村中常常是以“長者”的形象出現在公眾面前，在有些時候隱藏起作為“豪橫”的許多行為。換言之，富民治理鄉村的社會作用和消極影響是同時并存的。
轉貼于 三
歷代王朝之所以以富民參與鄉村治理，而不用貧民，不但因為富民是一個比較穩定的社會中間層，在社會中具有重要的作用，更
因為富民是國家財稅所在，用他們承擔差役，如果稅物丟失或民戶賦稅不能及時、足額征收到，可以找他們代為繳納。北宋劉摯以為：“役人必用鄉戶，為其有常產則自重。”或者說，富民“身任其役，則自愛而重犯法”[16](《食貨上五·役法上》)。司馬光則說：“國家舊制所以必差青苗產充役人者，為其有莊田家屬，有罪難以逃亡，故頗自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣為不法，一旦事發，單身竄匿，何處州縣不可投名?又農家所有不過谷、帛與力，自古賦役無出三者。”[17](《乞罷免役錢狀》)此外，在討論弓手時，還有這樣的看法：“蓋鄉人在役，則不獨有家丁子弟之助，至于族姻鄉黨，莫不為耳目，有捕輒獲；又土著自重，無逃亡之患。”[16](《食貨上五·役法上》)也就是說，有恒產者才易于為官府利用。那么，貧者為什么不能擔當如此責任呢?這是因為，依賴鄉間貧民參與社會治理，或用以加強國家對鄉村社會的控制，這樣的舉措是不能奏效的一一富民不大可能聽從貧民的支派，鄉役人在向民間征收賦稅過程中，總有一些“釘子戶”(多半是豪橫的形勢戶)“頑慢不時納”[6](食貨六五之七九)。貧民承擔鄉役一般不敢到豪橫的形勢戶家催征，早在中唐時杜甫就有里正、村正等在征收賦役時“雖見(豪強民戶)面，不敢示文書取索，非不知其家處，獨知貧兒家處”的記載[18](《東西兩川說》)，將他們欺貧怕富的心態躍出紙面。
從現存的文獻看，兩宋社會中，中下戶或是情愿或是被迫充當官方鄉村精英者也不在少數。據《歷代名臣奏議》卷二五八載，宋孝宗時，太學博士虞儔說：“近來諸縣所差保正長，雖以稅力高下為則，然奸民利在規避役次，于未點差已前，先行計囑鄉書將所管稅力虛立典賣文契，及詭名走寄，官司不究情偽，往往將無力下戶抑逼承認。”中下戶擔任差役，富民詭名逃稅，而官方催逼，自己又沒有足夠的經濟能力代為繳納，如有代納，就會導致中下戶因此破產逃亡，甚至鋌而走險。這樣一來，不但政府財政會受損，基層社會秩序也因而遭到破壞。出于這樣的考慮，任何政府在制定政策時，都不會完全依賴這些貧民治理鄉村的，而依靠富民催征，貧民一般是不敢和他們抗爭的，即使是收獲不多，但在富民承擔鄉役催稅時，他們也會在威逼利誘下將不多的收獲上繳。因為他們對于富民有著這樣或那樣的依賴性：貧病喪葬、天災人禍，還要依靠向富民借貸來生存。這是他們一般不敢得罪富民的主要原因。司馬光有如下議論，似可備一說：
夫民之所以有貧富者，由其材性愚智不同，富者智識差長，憂深思遠，寧勞筋苦骨、惡衣菲食，終不肯取債于人，故其家常有贏余而不至狼狽也；貧者啙窳偷生，不為遠慮，一醉日富，無復贏余，急則取債于人，積不能償，至于鬻妻賣子、凍餒填溝壑而不知自悔也。是以富者常假貸貧民以自饒，而貧者常假貸富民以自存。雖苦樂不均，然猶彼此相資以保其生[17](《乞罷條例司常平使疏》)。
貧富相得，相依而存，或說“彼此相資以保其生”，這或許也是鄉村社會中的一個常態。能夠保證廣大民產按時、足額地完稅納糧，并能在一定程度上教化、管理鄉間中下等主戶和貧弱客戶，保障基層社會秩序穩定，這是國家依賴富民充任官方鄉村精英的真正原因，也是國家制定相關制度的理念所在。進而言之，依賴富民參與鄉村治理，還與兩宋社會發展過程中內憂和外患不斷，國家財政入不敷出，兼而國家將財政權集中于中央，地方財政困窘不堪等因素有關。在宋代，地方行政已不足于加強國家對基層社會的治理；尤其是到了南宋，“政府對于地方的統治能力有所不足”[18](P66)。為了國家的持續發展和基層社會的穩定，國家不得不更多地利用富民參與到基層社會治理中來。但是，即使是在這樣的背景下，由于國家財政和地方財政都極端困窘，國家并沒有足夠的經濟資源支付為數眾多的鄉役人的報酬，反而在征稅派役過程中增加一些額外的負擔[19]。過加大賦稅征收的力度，將廣土眾民牢固控制起來，防止禍起蕭墻。
宋代這種依靠富民治理鄉村的制度，的確起到了一定的效果。有學者認為，北宋中期以后，尤其是南宋時期，士大夫已開始越來越多地經營和自己利益密切的地方事務了[1]。士大夫所追求的修齊治平，以前更多的是把精力和目光關注在怎樣治國平天下上，而今則將修身、齊家的理念放在了首位。北宋時呂氏鄉約的出現，范氏義莊的興起；南宋時義役的肇興，社倉的社會救濟效用等等，都說明士大夫階層日益關注鄉村事務了。筆者以為，上述現象的出現，除了緣于宋代有大量士人、官戶生活在鄉間外，更由于北宋中期以后印刷術的發展，使得士人的事跡有更多的可能保存下來，成為后入研究的資料。至于前代類似史跡似乎較少，宋代的增多是否就意味著士人階層對于基層事務的關注增多，增多的程度如何，似應有更為客觀深入的思考。
宋代依賴鄉村富民參與社會治理的舉措，在一定程度上是為了國家財賦收入上的考慮，同時也是依賴富民在鄉間的政治、社會、經濟、文化等資源，起到國家權威所不能達到的社會治理效果。這種依靠鄉村富民治理鄉村的制度，自古皆然，只有到了國家權威有完全的能力控制鄉村時，才出現了貧下民戶參與鄉村治理的局面。這從另外一個方面說明了，兩宋時期的國家權威確實有著極力向鄉村基層社會滲透的意向。但是，在當時交通條件、信息傳播和缺乏有效監控機制等情況下，皇權的觸角卻并不具備支配和動員每一個社會細胞的能力。面對內憂外患，尤其是國家財政的人不敷出，宋代國家鄉村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事擾民”[20](P537)的考量[21]。只有全面動員鄉村精英，使之成為一級政權，中央和地方各級政府加大對其監控的力度，國家權力滲入基層鄉村的深度才會更顯成效。
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關鍵詞： 基層糾紛；多元解決機制；機制創新；法治進路
中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：2095-0829（2014）05-0032-04
針對當前基層糾紛現狀，如何更好地構建基層糾紛多元解決機制以及如何尋求在法治化路徑下進行糾紛解決，是改善基層治理機制、維護基層群眾權益、促進社會和諧穩定的重要保障，是回應社會轉型期推動新型城鎮化建設和實現社會治理和體制創新的主要任務。課題研究的基本思路，即在對當前基層糾紛現狀進行介紹、說明的前提下，對當前基層糾紛多元解決機制的具體適用進行評述，提出通過優化現有糾紛解決機制、尋求以法治化手段為主綜合運用多種方式解決糾紛的路徑。
一、當前基層糾紛總體情況概述
（一）基層糾紛的基本內容
所謂糾紛是指社會主體之間的利益對抗、矛盾沖突存續的一種持續的狀態。當前發生在基層地區的糾紛主要有兩類：一類是傳統型糾紛，如婚姻糾紛、繼承糾紛、撫養糾紛、贍養糾紛、宅基地糾紛；另一類是非傳統型糾紛，也叫新型糾紛，是指處于社會轉型期的基層地區基于經濟社會發展、政策調整等因素沖擊下產生的矛盾、沖突，如村民自治糾紛、村干部特定行為產生的糾紛、土地承包經營糾紛、土地征用征收糾紛、農房拆遷糾紛、環境污染糾紛、消費者侵權糾紛、農民工勞務報酬及用工損傷損害糾紛等。總體來說，糾紛主體日趨多元化，涉及群眾生存、發展權利的糾紛持續增加，糾紛涉及的領域逐漸擴展，糾紛造成的破壞力更加持久。
（二）基層糾紛的基本特征
目前發生在基層地區的糾紛呈現的基本特點主要是：傳統型糾紛的數量持續上升，利益糾纏與糾紛緣由更加復雜，由糾紛引起的矛盾、沖突程度高，如關于贍養父母的問題、夫妻離婚問題及遺產繼承問題等，一旦不能及時、妥當地處理，往往極易演化成惡性的刑事案件；非傳統型糾紛的類型明顯增多，利益訴求表達多元化，訴求渠道相對不夠暢通，權利表達與利益救濟機制相對缺失，糾紛烈度明顯增強，糾紛解決方式多樣化并趨向尋求法治化方式解決，對息事寧人的認識基于利益導向不同而趨向復雜化。
（三）對當前基層糾紛的理性判斷
基層糾紛產生后，矛盾得不到化解，訴求得不到回應，很容易產生不滿情緒，即使微小的糾紛也極有可能產生“蝴蝶效應”，最終引發惡性刑事案件或。雖然糾紛的產生有消極作用，但是也有其積極意義，必須客觀、全面地看待糾紛的發生：其一，在社會現代化建設進程中糾紛的產生不可避免，糾紛的產生從根本上來說是經濟發展、社會轉型、利益結構調整等諸多因素作用的結果，一般糾紛是“高壓鍋”的安全閥，典型糾紛是制度發展變革的契機和動力。其二，糾紛產生原因是多方面的，在進行糾紛解決時，必須要對糾紛有著理性的認識，要掌握正確處理轉型期各種矛盾、糾紛的主動權，必須在社會治理進程中不斷分析糾紛產生的根源，從源頭上化解糾紛并采取預防措施防止此類糾紛的再次發生。其三，減少、解決和預防糾紛是政府的基本任務與職責所在，政府作為社會公共服務的主要提供主體，必須負起責任，在送法下鄉、提供糾紛解決多元機制和途徑等方面發揮優勢，[1]44-45注重作為社會公共產品的糾紛解決機制的提供和完善，增強制度建構與機制創新的積極性。
二、基層糾紛多元解決機制適用的實證分析
構建多元化糾紛解決機制已成共識，也是當前走出糾紛解決困境的基本出路。目前在基層中存在國家糾紛解決機制和非國家糾紛解決機制兩類。國家糾紛解決機制層面上可以劃分為兩大體系、四類機制。兩大體系是指司法體系與調解體系，四類機制在基層的具體表現即以司法所為中心的人民調解機制、以公安派出所為中心的治安糾紛解決機制、以人民法院和各類地方政府職能部門為中心的調解機制。此外，在基層中還存在各類具有協調性質的調解機制，如鄉鎮和縣區社會矛盾調處中心、綜合治理辦公室、縣區以上各類協調委員會和協調機構。對基層糾紛多元解決機制適用的評述主要是派出所、人民調解組織、和人民法庭這四類國家糾紛解決機制。
（一）以公安派出所為中心的治安糾紛解決機制
基層治安糾紛解決機制處理的糾紛類型多為治安糾紛及糾紛主體間存在不同程度暴力沖突的糾紛。基于基層群眾對公安機關作為執法機關這一認知的高度契合以及基層派出所設置的網絡化布局，快速反應的警務機制，糾紛化解的免費性、快速性、主動性和一定程度的強制性等特點滿足了基層群眾對糾紛解決的基本要求，基于這些因素的綜合考量，在未來相對較長一段時期內，不僅會有越來越多的糾紛流向公安機關，而且排查與解決民間糾紛也將成為基層警務工作的重點。對于以基層派出所為中心的治安糾紛解決機制，應當從快速化解社會沖突、保障人民群眾權益和維護基層和諧穩定的角度統籌謀劃。[2]34-39一方面，作為一種化解矛盾沖突的應急反應機制，治安糾紛解決機制對預防與減少因糾紛而轉化為違法犯罪事件的發生有重要作用；另一方面，這一糾紛解決機制還需要從加強隊伍建設、優化內部管理、完善績效考核、增加技能培訓等方面對現有機制進行完善。
（二）人民調解組織糾紛解決機制
近幾年來，各級黨委、政府將基層調解組織的機制建構和制度完善列入重要議事日程。一方面高度重視基層調解組織機構的規范化建設：以司法所為中心，形成了鄉鎮人民調解委員會、村委會人民調解委員會和村調解小組三級調解組織；以鄉鎮黨委為中心成立綜合治理辦公室或社會矛盾調處中心，進行行政調解；此外，還設立大量行業調解組織、特殊部門調解組織等。另一方面，在調解組織運行機制上予以完善，不僅建立了具有一定職能分工的辦公場所，經費投入有所增加，調解隊伍不斷壯大，調解人員業務水平得到進一步提升，而且建立了調解檔案制度，制作了格式化的調解書，規范了調解的工作流程。
然而，由于調解組織在糾紛解決過程中的確定性不強、權威性不夠、調解組織專業性不強等因素，也致使其在化解新型糾紛方面能力較弱。同時，適用人民調解處理糾紛的案件數量逐年下降，調解的運行規則被國家機制層面的司法“侵入”，基層群眾自愿選擇適用人民調解化解糾紛的意識也比較弱化。但是也應該意識到，以和為貴、重視和解是我們一直以來的文化傳統，作為東方經驗的調解制度的存在仍具有現實需要。基于糾紛主體的多元化及尊重主體選擇的多元化，人民調解預防和化解矛盾糾紛最為及時，修復社會關系的成本最為低廉，在防范社會沖突、維護基層社會穩定中具有天然優勢，是其他糾紛解決機制在很長時期內都無法完全替代的。保障人民調解組織充分發揮其功能應該從重塑調解理念、強化調解功能、創新調解組織機制、量化評價指標、加強人才隊伍建設和加大扶持投入力度等方面進行。
（三）訴諸的糾紛解決機制
當前，通過解決的糾紛以政策性糾紛為主，主要包括歷史遺留問題、法律問題和特殊問題的案件等。基于歷史傳統和現實需要，作為利益訴求渠道和具體的權利救濟機制，與其他解紛機制相比較，可以綜合調配使用多種行政資源，促使案件得到快速解決。
不過，通過解決糾紛問題也存在不足。例如中各部門之間的“踢皮球”現象，上訪群眾“討價還價”的纏訪、反復上訪、越級上訪現象等屢禁不止，不僅糾紛得不到較好解決，而且導致基層群眾滿意度較低。除此之外，通過，上級政府部門把案件特案特辦，在某些情況下，不僅容易增加糾紛解決的成本，而且易導致與基層組織、上級組織、社會和諧穩定之間形成緊張關系。以政府為中心，以為手段，通過行政權力和資源集中來化解糾紛的方式，對日益增多的基層糾紛往往應接不暇甚至無力應接。[3]25-27
在目前社會轉型期，盡管制度仍然存在諸多需要解決的問題，但制度作為人民群眾進行權利表達與利益訴求的渠道必然有其存在的合理性。當前，在國家層面，已經對機制在制度與運行機制上進行了大量的創新，如完善約談制度，取消排名通報制度，實行網上受理制度，中央與地方建立點對點的通報機制，創新涉法涉訴上訪和越級上訪處理機制等。基層政府也在積極通過暢通常規性、法治化案件解決渠道，探索設立重大決策社會穩定風險評估機制等措施實現其制度創新和機制創新。
（四）以人民法院為中心的司法糾紛解決機制
基于經濟發展和社會轉型，傳統糾紛解決機制在糾紛解決中的作用不斷弱化。而與此同時，由于基層群眾追求糾紛解決結果一致性的現實需要以及法律消除糾紛解決差異具有優越性等特征，加之轉型期社會的高風險性需要發揮司法在風險控制、糾紛化解、秩序重建等方面的作用，近幾年來，國家對人民法院進行了重建，讓人民法院成為基層社會中重要的糾紛解決機制。基層地區獲取司法服務的便捷性增強，法律的上傳下達使法律的實踐性、法律定紛止爭的功能得到了更好的展現。從現在來看，基層地區的人民法院越來越成為基層社會中通過調解解決糾紛的重要部門。
當然，人民法院解決糾紛也存在一些現實問題：一是人民法院按照行政區劃設立還是按照人口數量兼顧行政區劃設立的標準問題；二是基層糾紛尋求司法解決的案件數量逐年上升，面對不斷增多的案件、愈加復雜的案情，如何提高法官審判水平、保證審判質量的問題；三是人民法院在糾紛解決過程過度強調調解可能導致與人民調解組織功能上的重合問題；最后，如何解決基層地區人民法院存在的場所建設滯后、專業司法人員缺少、經費保障不到位等現實問題。
三、基層糾紛法治化解決進路的必要性和可行性探析
（一）法治化解決糾紛是必然要求
首先，法治化解決是推進法治中國建設的題中應有之義。黨的十八屆三中全會指出：要在遵循依法治理與加強法治保障前提下積極穩妥地化解矛盾與糾紛，這就意味著法治建設的核心是要建立良好的法律運行機制和促進法律秩序的生長。[4]3法治化是解決基層糾紛的最佳方案，強調法治化解決并不排斥依法治理前提下尋求其他解決方式。其次，法治化解決是法治思維與法治方式運用的具體體現，法治思維與法治方式在處理社會糾紛時，基本內容就是由政法思維轉換為法治思維，由激烈程度較高、破壞力較強的革命方式轉變為相對溫和的、社會易于接受的法治方式。再者，依法解決糾紛才能徹底化解矛盾沖突。依法解決糾紛具有較大的明確性和強制性，它通過提供常規化手段和制度化路徑，以規則為導向，遵循法律原則和法治精神，通過法定程序化解矛盾沖突。法治化解決的根本即在于修復秩序或者重建秩序。
（二）法治化解決糾紛的基本內容
首先，基層糾紛的解決必須以維護基層群眾的權利為根本出發點與立足點，借助多種糾紛解決機制，有效運用法律解決復雜的社會糾紛矛盾，實現糾紛解決法律功能與社會功能的協調統一，能夠最大程度地維護基層地區和社會的和諧穩定。其次，依法防止糾紛發生是首要環節。必須具備足夠的預防意識，通過搭建權利表達平臺、基層綜合管理服務平臺暢通權利表達渠道，優化社會管理。再者，充分重視基層組織、家族因素、親友配合等要素在糾紛解決中的積極作用，善于借助社會力量與運用調解手段等多種方式化解矛盾糾紛。最后，法制化解決糾紛要將抓工作重點與解決現實問題相結合。一方面要以依法治理、及時公正、切實維護基層群眾合法權益為基本原則，另一方面要將公正解決民事爭議、打擊坑農違法犯罪、清除黑惡勢力等工作作為重點，實現依法維權與維護穩定的協調統一。
（三）法治化背景下糾紛解決機制的定位
基層糾紛多元解決機制建構的根本宗旨，是建立多樣化發展的具有不同功能又相互配合的糾紛解決體系，既強調中立、公正地解決糾紛，又要求不同機構之間呈現高度的協同性與聯動性，形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的體系結構，相互配合、有效化解矛盾沖突。尋求法治化解決糾紛過程中，必須注重糾紛解決機制是系統、公正和科學的，糾紛解決體系要以能夠形成良性的社會秩序、促進社會和諧與穩定為出發點與落腳點。人民調解組織必須堅持運作機制上的非國家性、糾紛解決過程與形式中的非司法性；司法機關必須堅持運作機制上的國家性、糾紛化解過程中法律的權威性；治安調解應該堅持嚴格法治主義，即“嚴格的依法而為”特征。[5]153-155
（四）政府主導優化基層治理
當前的多元化糾紛解決機制是在公權力引導之下建構的。其中，黨委、政府在基層社會糾紛治理中扮演著非常重要的角色。在未來相當長一段時期內，如何構建長效的糾紛解決機制，實現基層治理的優化是一項重要工作。一是完善系統治理。加強黨委領導，發揮政府主導，統攬全局，協調各方，鼓勵和支持社會參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。二是注重源頭治理。標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。此外，要加強基層地區糾紛排查調處網絡規范化建設和矛盾糾紛信息網絡系統工程建設，把大量矛盾化解在尚未激化、釀成沖突和激烈對抗之前。三是加強自身治理。通過積極轉變職能加快法治型政府建設，嚴格依法行政，預防和減少糾紛的發生。糾紛解決機制不僅是社會治理的有效方式，還是向社會提供的公共產品，要通過服務型政府建設以及推進政府向社會力量購買公共服務，不斷加強糾紛解決機制的“產品”供給。
參考文獻：
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關鍵詞：碎片化；城市社會；公共空間；共同體
中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）04-0121-04
對于當下的中國城市社會而言，公共性的缺失不言而喻，一方面，原本較為完整的空間結構由于城市化與工業化的狂飆突進逐漸支離破碎，另一方面，原本較為均衡的社會階層由于經濟的快速發展及分配等因素分化明顯，兩相結合，使其整體呈現出空間割裂的“孤島效應”及階層隔閡的社群分化，即碎片化（Fragmentation）[1]過程加劇。碎片化背景下，人類社會創造的城市反而成為了阻擾社會共同體形成的障礙，這一異化過程的解決方案當然不是將人們趕回鄉村社會，那么唯有重構城市社會，如此，城市社會公共空間的建構就勢在必行。
一、公共領域理論視野下的城市社會公共空間需求
城市社會公共空間（public space）并無確定的概念，一般研究認為其源自古希臘城邦國家的公共集會場所，如廣場、公園等，城市研究者從空間角度出發，認為其是指城市中所有開敞的、沒有圍墻的開放空間，可供所有居民公共使用的空間[2]。而社會學者則從公共領域角度出發，更為強調公眾參與及對話的實現，也就是哈貝馬斯所認為的交往，公共空間是“一個關于內容、觀點，也就是意見的交往網絡；在那里，交往之流被以一種特定方式加以過濾和綜合，從而成為根據特定議題集束而成的公共意見或輿論……公共空間的特征毋寧是在于一種交往結構……是在交往行動中產生的社會空間。”[3]對照當下的中國城市社會，公共性不足毋庸置疑。從實體空間看，純物理性空間諸如公園、廣場、海灘等建筑空間受制于財富、權力等資本效應的影響越來越大，表面的開放性并不能掩飾其公共性的逐漸流失，因此，城市社會公共空間的建構應當首先強調公共領域特性。
哈貝馬斯的公共領域理論針對的是市民社會興起引發的社會結構變化，“我們認為，‘資產階級公共領域’是一個具有劃時代意義的范疇，不能把他和源自歐洲中世紀的‘市民社會’的獨特發展歷史隔離開來……”[4]當前我國城市社會現狀與之最為相似的特點也在于此，數據顯示，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比2011年增長8.1%[5]。這些社會組織，絕大多數都植根于城市社會生活，它們的蓬勃發展表明當代中國城市社會活力開始顯現，城市居民主體性覺醒，結社等共同體需求逐漸成為城市社會的表征，作為與政府、市場并列的三駕馬車之一的社會組織正在中國城市社會活動中扮演著越來越重要的角色。與二者不同的是，市民社會強調的是在主體性前提下的交往行為，即通過主體的自我表述、相互溝通之后達成共識行為。這種交往行為產生的必要條件就是公共空間的存在，在滿足衣食住行等基本需求以后，城市居民個體對于自身的公共空間需求感大為增加，開放性的公共場所無論新建多少依然面臨短缺的窘境。更為重要的是，既有的政府權威主導下的城市管理格局已處于拙于應對的局面，市民社會則為之開創了達成善治的可能，但有其前提條件，原本居于客置的居民群體應平等地與政府、市場等多元主體共同參與城市治理活動，這就需要為之提供能夠足夠多的開放性場所，通過公眾議題的納入及共識行為的認可等舉措賦予其公共性。
二、城市碎片化引發的社會公共空間缺失
（一）城市快速改造導致基層社會共同體的幻滅
作為社會性“動物”，共同體需求一直植根于人的心靈深處，我們曾經將之描繪為對故鄉的懷念，或者說是文化之根的追尋，這種共同體需求表現在城市社會實體中，就是“社區”（community）實質的缺失。
改革開放以來，我國城市的發展速度遠遠超過了人類社會曾經有過的歷史速度，使得城市社會生態基本處于一種震蕩無序的狀態，這其中，基層社會共同體的破滅最為明顯。一方面，生產力能量的釋放，工業化引領了城市化的方向。快速城市化與世界城市化進程遵循著同一個規律，即由工業化引領發展方向。工業化既是城市化的引路者，又是城市化的動力源泉。這樣的城市必然按產業的輪廓塑造成型，打上工業化的深深印記，使其在特征上表現得更象一個龐大而畸形的產業怪物而非宜人的生活空間。另一方面，我國歷史上長期存在的城鄉二元結構不平衡，在放開身份約束之后，越來越多的鄉村居民涌入城市尋找美好生活，這一波人口流動整體呈現出一定的規律性，但在大量人口的城市基層單位滲入方面卻是無序的，他們對于既有城市基層共同體而言是破壞性導入因素。
原本在城市基層社會單位存在的“社區”（共同體）受到了這種快速城市化的沖擊而不復存在，既有的城市“街居制”格局已無法納受這種劇烈變化帶來的沖量，最小的城市社會單位原本以共同體方式存在的熟人居住院落在受到城市化的雙向沖擊之后――既有空間格局的重新規劃以及外來人口的大量涌入――只能成為工業城市化的附著物，即為城市發展提供勞動人口的暫時寄存地，這種依賴于產業布局形成的人群聚集地只能是機械性的人口集中，相互之間的社會聯系紐帶極為稀少，無法形成彼此的相互認同。同時，既有的城市基層社會共同體由于受到城市擴容以及人口涌入的影響也無法保持以往的共同體存在，雖然在政治生活層面上依然能通過兩委換屆選舉的舉措達成相互間的交往，但其他形式的溝通行為則大幅降低。以深圳為例，曾經存在的300多個村現均改為社區，但外來人口的急劇增加（通常一個社區中原住民約1000人，而外來人口則為20000人左右），居住格局的急劇變化都使得依托原住民社會交往網絡構成的共同體幻化為泡影。
（二）地理空間的割裂凸顯城市階層的分化
當前的中國城市，特別是大型都市，空間規劃基本是依據產業發展制定的分功能區布局，這在一方面使得人與事的分離，即城市居民工作、居住、娛樂等生活場景的碎片化，每個人都被空間分割成不同的時間段主體，片段之間的分離隨著城市的擴大以及功能區分布的加劇逐漸加強。更為重要的是，在加入階層維度后，這種功能分區越來越細化：高檔小區必然與農民房相去甚遠，金碧輝煌的購物中心毗鄰的一定是金領白領階層出入的寫字樓，工廠社區附近只能是簡陋的籃球架。寬闊筆直的快速路將城市分割成一個個孤島，名義上生活在城市的人們局促于屬于自己的島嶼，但很少有機會參與到全部的城市生活中。
每一座城市孤島上最為明顯的標志就是該島的村莊――封閉型社區（是指與更開闊城市環境相隔離的有界區域，其往往被描繪成恐懼和特權的地區[6]）。作為城市特有的社會產物，封閉型社區代表了城市居民的異化趨向，作為群居動物的人類，因為恐懼自己的同類而將自身層層設防，以致回歸個體化存在。但這種恐懼并非一般化的狀態，它根據身份、階層等的差異分級，最的高墻及警備裝置是為了防范潛在的入侵者，同時透露出對于其他階層或身份城市社會群體的不信任與排斥，通過這種城市建筑實體――道路、圍墻、攝像頭――將自身隔離于整個城市背景；其次，孤島內往往設立社區會所、幼兒園、私有道路，加強島內的認同并區別于其他社區，而且其往往會將一些公共資源例如學校、醫院、公園等通過各種方式隱性納入孤島范疇，進而逐漸吞噬既有的城市社會公共空間，畫地為牢地分割了城市原本就極為缺失的實體公共空間。
以財富作為衡量標準的階層分化現象日漸顯現，富裕階層往往會利用財富為自身群體營造排他的居住及活動空間，并出于對其他貧窮階層的不信任而對城市政府提供的全社會公共空間持抵制態度，由于所占資源優勢與消費社會的實踐主體相結合導致其往往能將原本歸屬于整體城市居民的社會公共空間半公開化地納入自身獨享范疇。中低收入階層則由于無法享有與富裕階層相同的公共空間而產生消極情緒，并對富裕階層整體產生排斥和歸咎感，階層之間從而喪失了對話的可能性，也使得政府的城市社會公共空間構建意圖落空。
（三）人群分治理念導致城市社會公共空間的缺失
建國以后實行的戶籍制度管理沿襲至今，政府的社會管理制度設計基本上是以之為根基，城市人口的爆炸性增長尤其是外來人口的大量涌入的現實卻對其提出了挑戰。我們通常關注到的城市人口統計常分為三類：戶籍人口、常住人口、流動人口，政府則往往根據對象采取不同的制度設計，從而在實際意義上人為地分民而治，導致人群分裂，從而無法構建共有的社會公共空間。
我們以深圳市PS街道SB社區為例，該社區總人口約18000人，其中戶籍人口1465人，外來人口16535人，外來人口中約13000人是在此居住工作超過半年以上的常住人口。在社區換屆選舉中，根據法律規定，僅有不到10%的戶籍人口擁有選舉權，選舉產生的基層自治機構――社區居委會也因此只對10%的戶籍人口負責，并在眾多事關該社區民眾切身利益上引發矛盾，例如公共資源的引入與利用，居委會合法地享有對政府公共資源的建議及監督權力，也因此會要求這些公共資源的受益對象進行等級排位，進而引發社區人群間的對立排斥――我們與他們的爭奪，也就使得在城市基層社會中無法營造共享的社會公共空間。
三、實體與虛擬社會公共空間建構
如前所述，無論是作為實體建筑的城市，還是作為人口聚集、社會活動頻繁、矛盾沖突日益激烈的社會而言，碎片化導致的公共空間已然成為稀缺資源。而現代治理理論的核心要素就在于多元主體間的平等協商，城市管理者無法依照既往模式來實現有效治理，多重矛盾的疊加效應需要各類城市主體在更多的社會公共空間中實現溝通交往，進行對話，進而達成一致的城市發展理念、思路及做法，但前提是我們的城市擁有足夠的社會公共空間。構建城市社會公共空間，意味著在城市布局上的留白――為實現多元主體間的有效交往營造出必要的建筑空間，這在一方面要求包括公園、體育場館、文體場所、代表會議廳等在內的社會公共空間的實體化，更為重要的是取消既有的城市單位之間的藩籬，打破橫亙在各類城市主體間的交往障礙。
（一）城市社會公共空間的實體性建構――開放性實體空間的建構
1. 開放性小區建設。相對而言，城市階層之間的分化及其隔閡積重難返，城市社會公共空間的實體性建構可以從最為基礎的居民小區開始，經由開放型居住小區的營建推進公共空間的建構。出于治安的考慮，當前城市小區都以圍墻欄桿等防御性裝飾將自身獨立于城市空間之中，形成封閉型小區，根據眾多美國學者的研究表明，開放型社區更易形成街道公共監視（eye on the street），也因此較封閉型小區更為安全。當然，我國城市發展尚未達到西方城市的成熟階段，轉型期引發的各類矛盾更易于在城市社會當中爆發，治安始終是城市居民較為關心的問題，我們的城市居住小區也無法實現完全性的開放，但突破性的嘗試卻勢在必行，帶有穿透視覺效果的圍欄裝置較之于高墻更易于外界所接受，小區內活動場所的公益性開放更能引發周邊人群的認同，居民小區的此類實體性做法將有助于公共空間的建構。
此外，將自在自然的居民小區而非行政話語當中的社區建設成為真正意義上的“社區”（community）共同體，也就是說，還城市社會基層自治以其本來面目，每個居民小區，無論是富裕階層的高檔小區，還是打工仔聚集的工廠宿舍小區，抑或是村改居小區，又或者是人群混雜聚居的小區，破除身份限制，以小區內居民的合法意愿表達為前提，經由居民人群的交往溝通，達成居民小區內的基層社會自治以彌補當前的管理失靈，這是更為根本性的開放型小區建設，也在最基礎的意義上形成了城市社會公共空間的最小拼圖。
2. 公共場所的開辟。城市社會公共空間的重要載體就在于公共場所。對于目前的我國城市而言，公共場所依然是稀缺資源，無論是圖書館、博物館、體育場等公共文體場所，還是公園、游樂場等公共游樂場所，又或者是社區服務中心、矛盾調解中心等公共溝通場所，都存在嚴重短缺的問題。這就要求城市管理者必須以人口分布計算結果為標準，加快這些公共場所的規劃建設進度，滿足城市居民公共空間需求。這其中，固定的公共場所點的建設是起點。另外，要破除既有的孤島效應，將原本固囿于某些特定人群或某些特定區域的公共場所重新釋放出來，使之成為各個居住空間以及各類人群相互交往的公共空間，回歸其公共性本源。與前二者相比更為重要的是，如何根據居民需求構建出城市社會公共空間系統，這一系統，是以宏觀的城市文化（即居民認可的共同體精神）為引領設定開放的社會公共空間圈，與以中觀的城市不同階層人群追求為背景規劃連通的社會公共空間帶，及以微觀的和諧鄰里關系營建為目標的社會公共空間脈絡相互貫通的立體系統，真正實現以點帶面、點面結合、互聯互通、相互補充的公共場所整體布局。
當然，我們所說的實體性社會公共空間建構，是建立在這些建筑空間符合公共領域理論這一一般意義基礎之上的。它們是人們的活動場所，更是不同主體間平等交往、相互溝通、論辯異同、的場域，這才是這些城市空間內在于那些鋼筋水泥森林的價值所在，也是碎片化狀態下城市重構的關鍵所在。
（二）城市社會虛擬公共空間的建構
步入網絡時代的人類社會，早已將自己的社會結構乃至群體意識投射到網絡這另一維度的世界，也因此，我們可以為現實世界中嚴重缺乏的城市社會公共空間問題尋求網絡答案，相較于鄉村，城市無論是網絡社會所需的物質設備還是居民的網絡需求都已清晰地表明在虛擬社會中構建社會公共空間的可能性。由于儒家文化背景、教育、政治體制等因素的影響，相較于他們的前輩，當代中國城市人的現實社會交往頻率呈現下降趨勢，但這并不意味著他們對于社會公共空間需求意愿的降低，也不意味著他們只愿回歸個體性需求而不再關注于周邊公共事務乃至某些社會主題。數據顯示，中國網民平均每周上網時間達到18.7小時[7]。在無數的虛擬社會溝通中，對于城市社會公共空間最為重要的就是虛擬社區（virtual community）的不斷涌現。城市居民在各種虛擬社區發表著小到自己對于小區養狗事件的看法，大到城市交通規則制定的意見，在這些虛擬社區中，人們經由技術手段實現了跨空間時段多群體的溝通，典型的如早期的同學錄（alumni）和當下十分流行的微信群以及在城市商品房小區中普遍存在的家園網。除去建筑實體因素，虛擬社區完全符合城市公共空間的定義，因此，也有學者將之認定為這是實際意義上的“社區”（community）共同體[8]。
當然，本文所意圖構建的以虛擬社區為代表的城市虛擬社會公共空間里的參與者虛擬身份與實體身份存在一一對應的關系，即主體唯一性。同時，不同于以道路和建筑物來點醒的實體空間，虛擬空間自有其運行規律，如何將紛繁復雜的虛擬空間建構成碎片化城市重構所需的公共空間，仍將有章可循。
首先，開放性規則的設立，與實體空間一致，虛擬公共空間建構的第一原則就是開放性，即為每個有意愿并關注其生活著的城市的參與者提供交流的可能。其次，公共精神的塑造，這就要求每個參與者在此平臺上交流的內容既是關系自身的更是聯系他人的，此外，開放性的交流平臺拒絕話語權的特定對象把持，參與者既是評述者又是傾聽者，虛擬公共空間需要的是平等的對話而非一方獨大的布道。第三，公眾輿論有效性，虛擬社會公共空間不同于其他虛擬社會的地方在于現實社會對于在此平臺產生的公眾輿論能夠較為迅速地進行回應，參與者因此逐漸認同該虛擬空間，并由此與其他參與者相互間搭建起共同體的橋梁。
總之，在大踏步的工業化過程中，我們的城市呈現出碎片化現象，居住其間的人們由于社會公共空間的缺失而喪失了構建共同體的可能，生活在彼此隔離的城市孤島，如何將碎片化的城市重構，使之成為人類作為主體存在其中而非受制于彼的社會空間，成為我們必須面對的發展命題，符合公共領域實質的實體建筑類以及虛擬社會類城市公共空間建構成為當下的應有舉措。
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一、基本做法
（一）高起點謀劃，明確全覆蓋設置、一次性報批、按條件到位的推進模式
2009年初，浙江省檢察院即開始謀劃全省基層檢察室建設工作。在組織力量專題調研的基礎上，形成了《關于派駐鄉鎮檢察機構建設的調研報告》，從發展方向、建設原則、工作職責、保障機制等四個方面對新形勢下推進基層檢察室建設提出了總體設想，明確了“高起點定位、科學謀劃、統籌兼顧、積極穩妥”的發展思路。2009年7月，省檢察院制定下發《關于加強和規范基層檢察室建設的意見（試行）》，確定了“全覆蓋設置、一次性報批、按條件到位”的推進模式，在全省正式部署開展基層檢察室建設工作。所謂全覆蓋設置，即通過在重點鄉鎮、銜道設置檢察室，管轄周邊3-5個鄉鎮、街道的具體工作，以實現全轄區覆蓋；所謂一次性報批，是指各地在取得當地黨委政府同意、支持的基礎上，科學合理確定檢察室設置的數量，一次性向編委和省檢察院履行報批手續；所謂按條件到位，是指設置基層檢察室要因地制宜、循序漸進，不搞一刀切，不強求一次到位，而是按照“成熟一個、設置一個、鞏固一個”的工作要求，鼓勵條件成熟的地方先行掛牌運行，不斷積累經驗。
（二）加強探索實踐，明確職責任務、履職方式和運行規范
基層檢察室的職責任務、履職方式如何，直接影響到基層檢察室的工作成效，直接關系到檢察室的發展前景。
1、在職責任務上，堅持以化解矛盾為主體、以強化職能為支撐。在2009年《意見》對基層檢察室具體明確包括收集發現職務犯罪線索、開展職務犯罪預防、處理涉檢、對公安派出所和人民法庭執法活動進行法律監督等十項職責的基礎上，2010年全省基層檢察室建設現場會又根據深入推進三項重點工作的新形勢新要求，進一步明確了基層檢察室以化解矛盾為主體、以強化職能為支撐的職能定位，著力引導基層檢察室在群眾處理、檢察環節調解和解、職務犯罪預防和線索發現、社會治安綜合治理等四個方面延伸職能、深化內涵，充分發揮檢察室履行法律監督職能的一線平臺作用。
2、在履職方式上，堅持融入和對接現有的鄉鎮基層黨委政府各種工作平臺。一是對接鄉鎮、街道綜治中心。如在綜治中心組織協調下開展矛盾糾紛的經常性排查與集中排查，加強對基層社會治安動態的調查研究，推動健全社會治安防控體系。二是融入農村懲治和預防腐敗體系建設。立足檢察機關法定職能和專業優勢，以鄉鎮機關、基層站所和村級組織人員為重點，深入推進農村基層黨風廉政建設。三是探索建立基層執法信息銜接機制。有效融入以聯席會議、信息定期報備、信息實時共享等不同層次的行政執法與刑事司法信息銜接機制平臺，深入推進基層執法信息的銜接。
3、在運行規范上，堅持正確處理三個方面的關系。一是正確處理好基層檢察室與鄉鎮及有關部門的關系。基層檢察室在履職中要突出體現依法獨立行使檢察權的憲法要求，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅動、“創收”驅動辦案辦事，堅決防止從鄉鎮借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。二是正確處理基層檢察室與本級院內設部門的關系。檢察室的各項職責任務不宜是內設部門職能的分解，而是一種延伸和深化，檢察室必須以配合協助基層院內設部門為主要履職方式，接受基層院內設部門業務指導，主動配合開展工作。三是正確處理本級院對檢察室的領導關系。本級院對基層檢察室負有領導責任，通過績效考評等手段加強對基層檢察室的引導、管理和監督，防止工作失范或無所作為。
（三）爭取重視支持，著力加強保障機制建設，推動工作深入健康發展
省檢察院出臺《意見》后，即向省委作了基層檢察室建設專題匯報，得到了省委趙洪祝書記的批示肯定。2010年，積極爭取省委將基層檢察室建設工作納入省委年度重點推進的“基層基礎建設年”及“法治浙江”建設重要內容。2011年，省檢察院經與省財政廳、省發改委等部門反復協商，將檢察室業務裝備、基礎實施建設分別納入到了縣級人民檢察基本業務裝備配備實施標準和省“十二五”政法基礎設施建設規劃中。全省市、縣兩級檢察院也積極主動爭取當地黨委、人大、政府和相關部門的重視支持。如嘉興、溫州等市檢察院緊密融入市委“強鎮擴權”、加快新興小城市建設的戰略，推動市委下發文件，把基層檢察室建設寫進戰略規劃中，為推進工作贏得了主動。
二、成效與特點
（一）工作推進持續有力
隨著省檢察院對基層檢察室建設工作的持續推動和各地探索實踐的不斷深入，全省各級檢察院在思想認識上更加統一，普遍把這項工作擺上黨組重要議事日程，積極爭取地方黨委政府重視支持，通過成立專門領導小組、召開現場會、實施項目化推進等多種措施，切實加強組織領導，加大推進力度。經全省檢察機關上下共同努力，覆蓋全省的基層檢察室工作格局基本形成。目前，全省共批準設立基層檢察室134個，正式掛牌運行58個，還有一批基層檢察室正在積極籌建中。
（二）工作成效初步顯現
全省已掛牌運行的基層檢察室，緊緊圍繞省檢察院確定的十項職責任務，結合轄區經濟社會發展和司法需求實際，積極探索實踐，在暢通群眾訴求渠道有效化解基層社會矛盾、查辦和預防涉農職務犯罪、服務村級換屆選舉、參與社會治安綜合治理、維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用，基層檢察室的社會影響力和認同度逐步提升，得到了黨委政府的充分肯定和廣大群眾的歡迎。如長興縣檢察院開發區檢察室因化解矛盾工作成效顯著被縣委、縣政府授予其調解工作先進集體稱號；路橋檢察院金清檢察室全程參與鎮統一部署的保換屆專項行動，為村級換屆選舉提供了有效的司法服務和保障。義烏檢察院國際商貿城檢察室、紹興縣檢察院輕紡城檢察室在服務專業市場，臨海檢察院杜橋檢察室在服務重點建設項目等方面都發揮了應有的作用。
（三）工作機制逐步完善
各地把建立完善工作機制、制度擺在重要位置，單獨或聯合其他相關單位制定會簽文件，建立健全基層檢察室與院各內設部門、“兩所一庭”以及鄉鎮其他相關站所的銜接機制，規范并推動了基層檢察室工作的開展。如，在工作職責方面，慈溪、紹興等檢察院均制定了檢察室工作規則、檢察室人員崗位職責、目標績效考核等制度，進一步明確工作職責、細化工作流程，保障了基層檢察室在開展工作時有章可循，有效防范了基層檢察室及其工作人員的辦案辦事行為。在與業務部門銜接方面，諸暨、上虞、吳興等檢察院出臺加強檢察室與院內設機構工作銜接的意見，明確并規范檢察室與院內設科室之間工作職責與銜接配合。在與外部銜接方面，湖州市檢察院與市公安局出臺意見，積極探索基層檢察室對公安派出所執法活動的法律監督；舟山定海區檢察院與區法院出臺意見，從五個方面規范基層檢察室和法庭在民商事審判與執行工作的協作配合，強化基層檢察室對法庭司法活動的監督；紹興越城區檢察院會同國土、工商等6家行政執法機關會簽會議紀要，探索依托基層檢察室加強對基層行政執法活動的法律監督。
（四）黨委政府支持力度較大
基層檢察室建設得到了各級黨委政府的重視、支持。各地基層檢察室掛牌成立時，縣（市、區）委書記等主要領導都親自參與成立儀式并為檢察室揭牌。同時，在機構、編制、辦公場所等方面都給予政策傾斜與支持，目前，基層檢察室主任普遍高配到副科級，有的地方還給予事業編制，大多數基層檢察室辦公用房都由所在地鄉鎮提供，為基層檢察室建設提供了有力的組織和物質保障。如，2011年省發改委將基層檢察室基礎實施建設納入到了省“十二五”政法基礎設施建設規劃中，在辦公用房方面，按每個基層檢察院設置3個檢察室、每個檢察室建筑面積約500平方米規劃；湖州市委、政府聯合發文，落實基層檢察室與公安派出所、人民法庭平衡的機構規格和干部職級待遇等相關政策；溫州市編辦出臺文件，明確基層檢察室機構級別為副科級單位，根據工作需要，檢察室主任可以進基層檢察院領導班子或檢察委員會。
三、困難與問題
從調研掌握的情況看，全省基層檢察室建設工作取得的成效還是初步的，一些實踐成果還不穩固，工作中還存在一些亟待研究和解決的問題。主要有：
（一）在思想認識上，深入開展基層檢察室建設的自覺程度還不夠高
部分基層檢察長對基層檢察室建設的重要性和必要性認識不夠，對要不要設、如何設仍然心存疑慮，態度消極，等靠思想嚴重，很大程度上還是因為上級院的部署而被動推動，工作的主動性、創造性不足。
（二）在職能定位上，不同程度地存在著職能泛化、虛化、異化的傾向
一些地方對基層檢察室的職能定位把握不夠準確、理解不到位，對哪些工作能做，哪些不能做心里沒底，認識不一，導致實踐中不同程度存在職能泛化、虛化和異化的傾向。如，有的大包大攬；有的該履行的檢察職能沒有履行或履行不到位；有的甚至參與一些征地拆遷、催欠農民工工資等不屬于檢察職責范圍內的工作，真正屬于檢察職能、體現檢察特色的工作還沒有取得實質性的進展，基層檢察室工作的法律監督屬性有待增強。
（三）在工作運行上，尚未形成科學規范、運轉協調的工作制度體系
基層檢察室的工作制度機制還不夠健全完善，對工作中出現的許多問題還不能完全解決，存在工作內部銜接不規范、不暢通的問題，如檢察室與派出院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關系沒有理順，溝通交流不暢，不能形成工作合力；檢察室與國土、稅務、工商等派出機構的信息溝通、工作聯系還不暢通。
（四）在工作保障上，還難以適應工作發展需要
在機構規格方面，有的還沒有明確為副科級，主任沒有高配到副科實職，與公安派出所、法庭不對等。人員配備不足、不強，除少數幾個檢察室配有3-4人外，大多數檢察室工作人員只有1-2人，不少檢察室只有1人，而且以退居二線的老同志為主，年齡結構老化。在辦公用房方面，真正做到獨門獨面的還不多，大部分檢察室還是設在鄉鎮黨政辦公大樓內部，使用其中一間或若干間辦公室作為辦公場所，對工作開展制約較大。
（五）在工作成效上，探索周期長、見效緩慢
首先，在工作推進上還存在發展不平衡的問題，有的地市已在所轄基層檢察院全面推開；而有的地市僅選擇一、兩個基層檢察院進行試點，工作整體進度不大。其次，大多數正式運行的基層檢察室工作成效還不太明顯，特色、亮點不多，有的甚至掛牌成立以來，工作基本處于半停頓狀態。再次，宣傳力度還不夠，一些基層群眾對基層檢察室了解不多，社會影響力不大。
四、意見與建議
（一）要切實提高工作的主動性和自覺性
在中央深入推進三項重點工作特別是加強社會管理創新的大背景下，在新形勢下檢察機關強化法律監督職能的大框架下，基層檢察室將會被更大范圍、更廣深度地推行。因此，要進一步增強工作的前瞻性、主動性，把基層檢察室作為基層基礎建設的重要內容擺上更加突出的位置來抓，按照“積極、穩妥、有效”的原則，認真思考謀劃深入推進基層檢察室建設的工作思路、任務目標和具體措施，大力探索實踐，切實抓出成效、抓出特色，更好地發揮其化解社會矛盾、服務人民群眾等職能作用。
（二）要正確把握基層檢察室的工作重心和著力點
職能定位決定著基層檢察室的工作領域、主要任務、運行方式和工作方法，事關檢察室的前途和命運。要準確把握基層檢察室的職能定位和履職方式，著力解決“做什么”和“怎么做”的問題。
一是要把基層檢察室工作有效融入到基層社會管理創新大格局中。深入推進三項重點工作、加強和創新社會管理，是新形勢下推進基層檢察室建設大的社會背景，也是加強基層檢察室建設、延伸法律監督觸角的出發點、目的和歸宿。這既決定了基層檢察室的發展方向，也決定了基層檢察室的履職方式，即基層檢察室必須始終把化解社會矛盾作為工作主體，通過主動對接基層綜治中心、“大調解”工作體系、農村懲防腐敗體系等各種平臺，全面深入地履行各項律監督職能，充分發揮基層檢察室在矛盾糾紛源頭治理和末端處理中的重要作用，有效化解社會矛盾、促進社會管理創新、維護社會和諧穩定。
二是要把加強對“兩所一庭”等基層執法單位執法活動的法律監督作為履職重點和主攻方向。這是因為，一方面，基層檢察室成立的重要理由之一，就是在基層各項行政執法和司法活動不斷強化的情況下，檢察機關卻沒有在基層成立相應的機構，法律監督出現死角，基層權力體系建構缺少重要的制衡一環，許多執法活動不能納入到檢察機關的視野，導致法律監督缺位的狀況。一些執法違法行為，給基層社會的和諧穩定造成了不同程度的損害，制約了基層民主法治建設；另一方面，加強對基層執法單位執法活動的監督，是基層檢察室職責任務中最具有法律監督屬性、最能體現檢察特色的職能，只有強化這個方面的職能作用，才能有效防止和避免基層檢察室職能的泛化、虛化和異化，確保基層檢察室可持續發展。因此，基層檢察室必須強化對基層派出執法機構的法律監督，以維護社會的公平正義。對人民法庭和公安派出所的法律監督，主要是延伸偵查監督和審判監督的職能，糾正辦案中的違法問題，確保訴訟活動的嚴格依法進行。對其他行政機關派出站所執法活動的法律監督，主要是通過各種途徑和方法，例如建立基層執法信息銜接機制，依托執法信息共享網絡平臺，發現執法不公的行為，應當及時采用檢察建議、糾正違法通知書等形式，督促這些基層站所依法履職，從而促進社會的和諧穩定。
三是要高度重視職務犯罪線索的發現、收集工作。通過受理舉報、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發現基層組織人員職務犯罪案件線索，并積極配合反貪、反瀆部門進行查處。當前，在新農村建設過程中，村干部職務犯罪多發，嚴重侵害農民利益和危及農村社會穩定，必要的時候，經檢察長批準，基層檢察室可以獨立或牽頭對村干部職務犯罪進行查處，切實增強基層檢察室履職的剛性。
（三）要切實加強基層檢察室自身建設
一是在機構設置上，結合每個基層檢察院的辦案量、編制數、經費保障等現實條件，一個基層檢察院設立的基層檢察室一般不宜超過3個。在機構規格上，應考慮與公安派出所、法庭平行，爭取高配到副科級；條件不成熟的地方至少室主任要高配到副科級。二是在人員配備上，根據工作實際，一個基層檢察室以配備3-5人為宜，并且要注重人員結構，最好能做到老中青結合；從長遠看，可以把基層檢察室作為后備干部和新進人員培養鍛煉的重要基地。三是在保障上，要統籌做好基層檢察室的經費、基礎設施和科技裝備保障工作，基層檢察室辦公用房要堅持單獨建設和標準化設計，力求外觀設計注入更多的檢察元素，突出檢察形象與主題。同時，要加強基層檢察室科技裝備和信息化建設，加大裝備建設必要投入，盡可能地將先進裝備推廣應用到基層檢察室的執法辦案中。
開放大學是在原電視大學體系基礎上改建而來，屬于成人高等繼續教育范疇，辦學定位就是培養合格的“當班人”。上海開放大學于2010年建立之時就明確將辦學目標定位在構建為學習者提供終身學習的開放教育平臺。而如何充分體現開放大學的“開放性”，是專業改革的頭等大事。行政管理在我國是一個新發展起來的專業，以政治學和管理學學科為理論基礎，為黨政機關培養具有現代政治理念和管理思想的干部人才。隨著社會的發展，企事業單位對組織內部的現代化專業化管理需求增加，行政管理的內容和層次也豐富起來：行政管理不僅包括政府公共管理，也包括企事業單位內部管理；從層次上也可以分為高級、中級和基層三種管理。
二、專業培養目標方案改造的邏輯演繹
要解決上述問題，上海開放大學行政管理專業改造及需要符合學科發展的規律，也需要從實際出發回應社會現實需求和學習者的實際需求。
（一）專業培養目標多元化
上海開放大學的行政管理專業生源構成以企業員工和社區服務人員為主體，因此上海開放大學行政管理專業培養適應上海區域發展與社會治理的實際需求，掌握行政管理專業基礎理論、專門知識，具有現代行政管理基本技能和初步能力，同時兼具較好的政治素質、法律意識、人文素養，能夠在上海的基層政府、社區、企事業單位和社會組織從事行政管理工作的應用型專門人才及具有優良素養的勞動者。
（二）專業培養要求層次化
在專業優化過程中，應綜合專業特征、社會需求和學習者素質等三方面因素，將開放專科層次的行政管理專業培養要求解構為三個層次：一是知識要求，即具有較為完整的行政管理專業知識結構和較寬的行政管理專業視野；掌握行政管理領域的基本知識和基本方法。二是能力要求，即具有較強的解讀法律與政策的理解能力和適用法律及貫徹政策的執行能力；具有較強的行政工作能力，具有運用代信息技術的能力，能參與到行政管理的網格管理中。三是素質要求，即具有從事行政管理事務性工作所必需的基本素質，包括職業道德素質、文化素質、基礎能力素質等；具有健康的體魄，良好的心理素質和承擔專業工作的身心條件；具有一定的奉獻精神。
（三）優化課程體系
專業培養目標與培養要求最終要由課程體系來體現。上述專業改造的總體思路必須落實到專業課程體系的優化上。在課程結構方面，根據知識、能力和素質三個層次的培養要求設計；對應培養目標的多元化，按照公共行政（政府營銷、社會保障理論與實務）、企業行政（企業行政管理）和基層社會治理（社會組織管理、社區管理）三個方向設置專業選修課。
（四）強化實踐教學
為了強化學生的實踐能力，行政管理專業針對應用型人才的培養目標和行政管理崗位背景進行多元化設計，在專業課程體系優化過程中，首先考慮到了實踐的因素，許多課程都以“方法”、“實務”、“應用”命名，教學內容強調理論與實踐相結合；在課時分配上，專業課程安排了不低于20%的課程實踐教學，提升學生應用理論知識和方法的能力。
三、對專業改造的反思
現在，一些農村村民常說：“好人當不好村干部”;還有人說：“現在10個村長中有9個是混混。”所謂“混混”，是指具有灰黑勢力背景的人。我所知道的陜西關中張莊村村長福仔，就是這樣一個人物。福仔自己說：“我1975年出生，小學沒有畢業，從小喜歡武術，不上學后就參加了本地的武術散打隊，沒有事情干就交朋友，喜歡玩，在散打隊結識了幾十個師兄弟。1997年回到村中想搞一番事業，借錢辦了個爐具廠，虧掉了幾十萬，賠得一塌糊涂;1999年結婚，2001年爐具生意失敗后，在家待了三年;02年開始在家中養狗，04年開始掙錢，到06年掙了100萬，還了貸款，在縣城買了一棟房，戶口也遷出村外。2006年本鎮的鎮長介紹我入黨，2008年村委換屆，當選為村主任。”
福仔學過武術，年輕時很喜歡打架，現在動不動就要打人，而且，他的“師兄弟”和“朋友”，很多也是“混混”。福仔由鎮長推薦入黨，在戶口遷出本村后，又當選為本村村主任。
好人為何當不好干部？
張莊的現象要放到更廣闊的基層治理背景中去理解。農村稅費改革以來，基層治理陷入了物質資源與權力資源的雙重困境。
一是物質資源匱乏。稅費改革以來，中央作出了從向農村“汲取”資源到向農村“輸入”資源的戰略調整，基層干部的工資由財政支付，并加大對公益事業與社會事業的財政投入，逐年加大農業補貼。但是，國家各項惠農政策一般越過村組組織，通過“一卡通”的方式直接對接到農民身上，基層組織基本沒有可控資源。張莊村作為一個普通的農業村，沒有集體經濟基礎，僅有的一些政府財政轉移支付，只夠支付干部工資。村級組織沒有錢，嚴重制約村級工作開展。
二是權力資源匱乏。稅費改革以來所進行的配套基層治理體制改革，總體思路是朝著削弱基層組織的權力，并加強監督權力行使的方向進行。國家加強了對農民上訪問題的考核力度，在維穩問題上實施“一票否決制”，試圖運用體制來監督和規范基層組織的行政過程，防止基層組織濫用權力。此輪改革造成的后果是，盡管村干部喪失“做壞事”的機會，但也喪失了“做好事”的能力。比如，在基層治理工作中，村干部沒能力對付越來越多的“釘子戶”，在實施農村公共事物“一事一議”過程中，只要一戶農民不同意，整個事情就可能議不起來。連同考核壓力，為避免出事，基層干部很容易陷入“不出事，不作為”的邏輯。
稅費改革后，絕大多數農村與張莊村類似，都陷入了體制性雙重資源困境，這就是“好人當不好干部”的原因。在上述現實下，大多數手中沒有錢也沒有權力的村干部，在基層工作中，只能選擇消極無為的工作方式，導致基層工作癱瘓，大量的農村矛盾積累并被掩蓋。
“混混”化解了雙層資源匱乏問題
然而，“混混”福仔卻能很好地扭轉基層治理局面。自當選為村主任后，福仔重新恢復了小組長職位，并每年支付300元錢工資;另外，為提升其他村干部的工作積極性，福仔規定，開展一些基本的村級工作時，除規定工資外，每位村干部每天獲得50元錢補助。解決干部的工作動力后，福仔積極開展村級治理工作。自2009年以來，福仔逐年進行村莊內部道路硬化工程。該項目預計需資金250萬元左右，其中，向農民籌資80萬元，其余部分靠國家惠農項目支持，
福仔之所以能順利開展工作，原因在于他靠個人能力化解了體制性雙重資源困境。首先，福仔不但個人經濟條件好，而且有廣泛的社會關系網絡。按照政策，在實施“村村通”工程時，村里要墊付資金修路，通過上級部門驗收合格后，才能拿到國家項目款。福仔計劃今年落實―萬平方米的修路計劃，村民集資后，資金缺口還達80多萬。這些缺口都是由福仔運用社會關系解決的。
福仔不但解決了物質資源匱乏問題，也解決了權力資源匱乏問題。村民普遍反映，福仔工作手段很強硬，原本困擾基層治理工作的“釘子戶”問題，在福仔強硬的作風下迎刃而解。比如，修路時涉及到村莊街道中的建筑物、樹木拆除問題，福仔要求各隊隊長按照標準劃線，線內的所有樹木、建筑物一律用推土機推掉，竟然沒有任何村民敢站出來反對。雖然說線內建筑可能是違法的，但是，除非有福仔這樣的強人，否則，必然有村民出來扯皮，造成工作難度。修路固然是好事情，但是，換了別的干部卻不一定能辦成。在基層工作中，“釘子戶”不一定是因為利益受損而產生的，多數是與熟人社會的生活矛盾有關。只有福仔這樣強硬的人，才能將工作做成功。單靠基層民主、村民自治或者“一事一議”，農村工作很難開展。
“好人當不了干部”的原因就在于，他們缺乏福仔這樣的個人能力，既解決不了資源匱乏問題，也無法治理“釘子戶”。恰恰是福仔這樣的“混混”，帶來了張莊村工作的根本改觀。在福仔上臺前，每年收合作醫療費用是老大難的事情，2008年為落實張莊村的合作醫療達標，村干部的工資全部被鄉政府扣完了，用于墊付沒收齊的部分。2009年福仔上臺后，張莊村的合作醫療工作在全鄉評比中達到第二名。包括垃圾清理、公益事業、完成上級工作安排等，張莊村一躍成為全鎮的先進村。“混混”治村三方共贏
表面看，“混混”當干部，帶來了多方共贏。站在鄉鎮立場上看，“混混”干部至少能維持村級運轉。稅費改革后，鄉鎮依然需要村級組織配合完成一些自上而下的達標工作。如果缺乏有效的村級組織，上級政府下達鄉鎮的工作必然無法落實。因此，鄉鎮政府期盼強有力的村級組織。另一方面，在下達給村級工作任務時，鄉鎮又沒有能力賦予村級組織物質資源和權力資源，“混混”當干部正好化解了這兩方面的問題。
站在村民的角度，福仔也能帶來村莊面貌的更新。與一些“好人”干部的不作為不同，福仔上臺后，積極向上級跑項目，謀取村莊的發展。在此過程中，無論福仔自身抱著什么樣的目的，農民至少是得到了實惠。現在，福仔不可能向農民收錢，也不會從農民身上搜刮好處。在村莊公益事業發展方面，比如籌力、廟會、基礎設施建設等，福仔的強硬作風，還給農民帶來好處。因此，盡管部分村民對福仔的工作作風頗有微詞，但總體評價還是好的。
福仔當干部有他自己的想法，他直言“人不為己天誅地滅”。在積極謀劃村莊發展的同時，福仔也不隱瞞他個人的目的，他準備也發展自己個人的實體事業，比如搞一個基建隊來承包村莊建設工程。
實際上，村莊的發展可以看作是福仔個人事業的平臺。福仔發展村莊的根本目的是，依托村莊建設來謀取私人利益。在修路過程中，福仔動用個人的社會關系網絡，用個人信譽來支撐村莊事業，包括項目規劃、承包、實施等，都是他一手操辦。在此過程中，福仔謀取了多少個人好處，誰也說不清楚。
福仔這樣的“混混”，當干部的根本目的不在于他們要在村莊中獲得什么樣的好名聲，他們的根本動力是：將村莊作為開發對象，利用國家政策、村莊土地資源等，為個人事業搭建平臺。在當前新農村建設的政策下，他們較好地將村莊公共事務與個人事業結合起來。鄉鎮等上級政府容許甚至是鼓勵這樣搞，因為，村莊建設好了也是鄉鎮領導的政績;村民也不反對，因為，他們畢竟是拿著國家的錢搞村莊建設。
黨的十、十八屆三中全會對社會治理提出了新的更高要求，要求各級黨委政府要著眼于維護最廣大人民的根本利益、最大限度增加和諧因素、增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。隨著農村經濟的迅速發展，人、財、物大流動，信息流通的快速化，經濟社會大變革等等，直接影響農民群眾的生產、生活。同時，新環境、新形勢對農村社會治安綜合治理工作提出了更高更新的要求。基層社會治安綜合治理問題和矛盾糾紛排查主要集中在一些自然村，所以村級社會治安綜合治理工作是農村平安發展的工作著力點。加強村級社管綜治工作的推進，是適應農村社會變化了的需要。對此，筆者通過對12鄉(鎮)35村40個村民小組246人進行隨機調研，召開座談會46場次，咨詢群眾80余場次。結合村級綜治工作的實踐與經驗，淺談一下村級綜治維穩工作現狀與對策。
一、存在的主要問題、特點及表現形式
1、戶籍管理矛盾突出，不同程度影響當地穩定。從調研的情況看，上戶口難是群眾反映普遍強烈的問題。形成原因：一是戶籍管理制度要求嚴格。按照要求，辦理戶口登記手續繁多，程序復雜，要求證明材料多，群眾經常往返于鄉(鎮)與村組之間，對落戶工作極大不滿意，較為突出的是大量非婚生育人口上戶難，由于父母婚變、死亡及躲避計劃生育等因素，已過上戶的年齡，造成大量的非婚生育人口存在(如：伍寨鄉約有70—80人;蓮峰社區有30人)，加之親子鑒定費用高，一定程度造成了上戶更難。二是存在許多未銷戶口問題。一些已經搬出和死亡的長期未銷戶，這些一定程度影響新農保、新農合、計生等工作開展。上級下達目標任務是根據所在戶籍人口數下達，不符合鄉鎮實有人口數量，對新農保、新農合等工作開展造成影響。（如：馬楠鄉實施異地扶貧搬遷，有搬出未銷戶、雙重戶籍人口等290余戶4000余人，每年都面臨新農合、新農保的參保率，開展十分困難，都以工作經費代為繳納完成參合率）。近幾年，各鄉鎮都相繼施行計劃生育村規民約，大部分惠農政策工作開展都要求與計生工作掛鉤，包括落戶所需村組出具的證明材料，必須通過計生宣傳員蓋章后才能出具，導致各鄉鎮村民計生工作與登記落戶工作相沖突，把主要矛盾聚集在鄉鎮派出所，降低了人民群眾對政府的信任度、滿意度。
2、村級綜治專干老齡化現象普遍存在，缺乏對農村綜治工作的高度認識。目前，在村級組織均已成立了村(社區)社管綜治工作站，受社管綜治專干(治安員)綜合素質參差不齊的限制，但其作用發揮仍然不盡人意，有的形同虛設，有的純粹是應付上級綜治部門檢查而了事。究其原因何在?是村級綜治專干缺乏對村級綜治工作的全面了解，深層認識，而導致片面的存在“講起來重要、干起來厭煩、忙起來忘了”的弊病。在農村工作實踐中，很多事情則往往被農村計生工作、招商引資、城鎮建設特色產業打造等工作所擠占，沒有花更多的精力用在抓好農村社會矛盾糾紛的排查調處上，忽視了農村的大局穩定。加之大部分綜治專干基本上由村治安員兼任，其待遇偏低，無保險等福利，文化程度低，年齡偏大，人員流動大，基層工作難開展。而年青的、文化程度高一點的，大部分情愿出去務工，也不愿意當治安員。
3、對村級綜治人員的實踐指導、培訓力度還遠遠不夠。特別是村級綜治工作人員的業務培訓，基本上是一年一次。也沒有規范系統的培訓資料，培訓內容單一，基本上都是以會代訓。村級綜治專干的文化程度、業務素質呈現參差不齊，很難達到抓好農村綜治工作預期的目的和應有的工作效果。
4、村級綜治工作缺乏應有的保障措施。上級綜治委雖然制定了一系列的操作程序和規范制度，但村級綜治工作最基本的要素是人員落實、合理報酬及時兌現。由于待遇低，很難調動他們創新村級綜治工作的積極性和能動性。加之目前村級綜治干部的責任心、事業心還有待進一步加強與提高，致使村級綜治工作當下基本浮于表層。
5、目前村級不穩定因素主要是兩方面：一是群眾期望值過高。群眾要求過高，訴求過高，不信法群眾普遍增多，越級上訪，纏訪、鬧訪現象嚴重，矛盾糾紛排查化解、維護社會穩定難。二是移民矛盾糾紛突出，個案問題亟待解決。移民矛盾主要集中在歷史問題、個案問題等方面，未切實得到有效化解。對食物量少，資金少，修房建設難的移民群體，維穩形勢依然嚴峻，要加大后扶力度。由于個別部門在移民回訪工作中只走過程，移民和移民村干部反感。朝陽黃葛社區存在移民吸毒人員(30人)，維穩形勢嚴峻。
二、基本對策
1、強化戶籍管理。簡化落戶手續，核實人口數據，加大辦證流程宣傳力度，由鄉鎮派出所牽頭，制定統一的宣傳手冊，發放到村到組，確保人人熟悉辦證流程，戶戶知曉辦證程序。對非婚生育戶口，積極協調上級部門，靈活變通的搞好服務，加大解決落戶難問題。對親子鑒定費用無法承擔的家庭，協調有關部門幫助承擔部分或減少親子鑒定費用。加大落戶登記的法律法規宣傳，特別是對未到結婚年齡已生育子女的落戶程序的宣傳，要嚴格按照相關流程辦理業務。
2、要切實解決好村級綜治專干的思想認識問題。在當今農村的信息化時代，人們物質生活極其豐富，且每個人都有自己
的生活空間，人與人的生活方式隨著經濟的快速發展，相互間的差異也就越來越大，從而造成人與人之間的思想方式、價值取向呈現多元化。在這樣的背景下，統一農民群眾思想認識，提升平安穩定的理念是很難到位。抓好農村社管綜治工作，首先要統一村“兩委”班子成員的思想認識，樹立強基固本理念，充分認識加強農村社管綜治工作和農村基礎建設的重要性。其次積極創新工作方式不斷增強村級綜治專干的政治責任感和歷史使命感，把村級社管綜治工作作為推進農村發展的最基本的要素來抓，使農村社管綜治工作再上一個新臺階，讓廣大農民群眾從細節小事起感到滿意。
3、要解決好“有人辦事”的根本問題。搞好農村社管綜治工作要有前瞻性和預見性，以良好的工作方式把村級社管綜治工作落到實處，村級社管綜治工作也就抓到了點子和關鍵，開展村級社管綜治工作也就順暢多了。針對當前農村實際情況，村黨支部應在主動抓好農村發展前提下，因村制宜配齊配強1—2名綜治專干，選拔文化程度高、政策的觀念強、肯吃苦、樂奉獻的村綜治專干充實到村級社管綜治工作中來，在實踐中得到鍛煉和成長，進一步充實好村級社管綜治力量，解決好有人干事的根本問題。
3、維護移民安置區穩定。加大移民安置區矛盾糾紛排查化解力度，對吸毒涉賭人員，以高壓態勢加以依法打擊。積極探索移民創業就業新路子，加大宣傳力度，加強示范效應、引領效應作用，把移民的心思和注意力引導在發展上來，確保移民安置區穩定。
4、深化創新人民調解工作機制。完善考核獎懲和責任追查制度，對重大矛盾糾紛，實行定領導責任、定單位責任、定調處時限、包調處制度;完善矛盾糾紛預警機制，大力推廣“預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前”，從“重調解”向“重預防”轉變;完善矛盾糾紛集中排查機制，即鄉、村每月至少集中召開一次矛盾糾紛排查例會;完善矛盾糾紛督辦機制;完善矛盾糾紛交接機制;完善突發應急機制。
5、化解矛盾上注重決策機制與調節機制并舉。注重“源頭決策”的科學性，自覺將注重解決民生問題作為政府源頭決策的治本之策，制定措施，嚴格政府行為的實施程序、嚴格政府行為的實施標準、嚴格政府行為的公開監督;注重“苗頭糾紛”的時效性，把鄉鎮、村(社區)加強人民調解作為工作重點;完善基層矛盾糾紛的排查網格，加大對不穩定因素的排查化解。
6、制度規范上注重高效機制與長效機制并舉。注重有效提高工作效率，解決社管綜治辦非主導性任務工作繁雜的問題，解決綜治維穩中心程序化運作的額問題，解決基層工作運轉通道的問題;注重理清相關工作制度，修改出臺社管綜治全面長遠規劃，建立資源整合長效機制，全面整合人力財力物力資源。
7、著力推進基層調解機制多元化。適應新形勢需要，積極探索多遠化調解機制，成為擺在我們面前的一項重要而堅強的任務。越是移民鄉鎮，越要穩定和諧發展、越是穩定和諧發展越要協調多方利益，越是協調多方利益、越要化解各種矛盾，越是化解各種矛盾、越要建立多元解決機制。主要方面：一是充分發揮好基層調解工作的基礎性作用，健全人民調解糾紛機制。二是充分發揮人民法院是定分止爭的主導作用，健全司法訴訟糾紛機制。三是充分發揮好剛柔監管有機結合的靈活性作用，健全行政處理糾紛機制。四是充分發揮好仲裁功能的自治性作用，健全協商及仲裁糾紛機制。五是充分發揮好社會大調解格局的整體性作用。六是充分發揮好法律教育宣傳的引導性作用，健全排查防范解決機制。
8、著力推進綜治維穩隊伍社會化。在基層綜治維穩中，目前仍然是沿用傳統的社會控制防護，主要使用行政手段推動工作，導致政府在綜治維穩上高投入、低效率，造成社會和群眾對政府的高度依賴，低度自控。推進綜治維穩隊伍社會化，是實現基層綜治維穩機制創新轉型的途徑之一。一是統籌發揮社會組織的作用，培育社會自我管理機制。主要加強村(居)委會、基層自治會、調解會等群眾自治組織建設，同時，培育并依法規范行業協會、社會中介組織，鼓勵各種非營利性的民間組織、社區組織、公共組織參與，逐步形成社會自我管理機制，探索建立社會緩沖機制。二是成規模地組建群防群治隊伍、治安信息員隊伍、治安志愿隊伍、見義勇為志愿隊伍、看樓護院隊伍等方面，動大手筆，做大文章，建大規模，成大氣候。三是大力發展由政府民間組織建立的社會工作隊伍，這批隊伍的組織主要為科研、教育、文化、文藝戰線的人員(包括大中專學生)，讓他們參與治安防范工作，提供維穩智力服務，協助預防宣傳，促進社會平安創建。
銀監會成立十年來，中國銀行業呈現出日新月異的發展勢頭，通過核銷不良資產、注資及引進優質戰略投資者等一系列措施，我國商業銀行陸續完成了股份制改造，資產質量持續提升，股權結構得到合理優化，在大力支持我國經濟社會發展和抗擊國際金融危機過程中實現了跨越式發展。隨著打造中國經濟升級版的深入推進，銀行業又處在一個新的發展階段。在此背景下，尚福林主席明確提出了銀行業轉型發展的“六項改革”，構建出了銀行業未來改革發展的基本框架。對河南銀行業來講，我們應該深刻理解“六項改革”的重要意義，并以此為指導，打造河南銀行業改革發展升級版。
從內部制衡來講，完善公司治理有助于銀行保護存款人和股東的合法權益，更好地履行金融服務的經濟發展職能。商業銀行吸收公眾存款進行高負債經營，這一經營特點決定了銀行不但要向股東負責，更要對包括儲戶和企業在內的所有債權人負責。此外，商業銀行在獲取經營利潤的基礎上還承擔著為經濟發展提供資金來源、自覺維護金融穩定的使命。因此，要進一步完善股東、董事會及管理層之間的行為約束和權力制衡機制，建立與風險掛鉤的薪酬體系和延期支付機制，確保商業銀行在合法穩健運行的基礎上有效維護國家和社會公眾的利益。
從外部監督來講，強化信息披露有助于增強公眾對商業銀行經營的了解，形成良好的預期。高杠桿性決定了商業銀行的經營具有較強的外部性，特別是在經濟處于下行區間時，信息不對稱會造成公眾對經濟信號異常敏感，一有風吹草動就有可能引發大的恐慌和震蕩，對銀行業穩健經營造成沖擊。因此，在做好內部管理的基礎上，商業銀行更要積極宣傳金融知識，主動做好信息披露，對金融消費者的預期加以引導，以高透明度贏得公眾信任，塑造良好的品牌形象。
隨著利率市場化進程的不斷推進，長期來看銀行將面臨利差收窄、對大客戶議價能力持續下降的局面，加之金融脫媒和互聯網金融等帶來的沖擊，僅靠做大規模賺取利差的單一發展模式難以有效滿足銀行業發展的多樣化需求，實施差異化經營和推進業務創新才是商業銀行的根本出路。
利率市場化對銀行業形成倒逼機制，迫使銀行走向差異化發展。對大型銀行來講，雖然大型企業直接融資會使銀行的利息收入減少，但依托廣泛的網點布局、龐大的客戶資源和豐富的結算渠道，大型銀行依然可以采取綜合化經營的發展模式，在投行、結算等中間業務方面提供一站式的多元化服務，增加非利息收入占比。面對日益加劇的市場競爭，中型銀行更應找準市場定位，主動優化資產負債結構，對客戶資源進行深度開發，在投資銀行、財富管理和資產管理等中間業務領域深耕細作，在私人銀行、供應鏈融資、消費金融等方面培育優勢品牌。小型銀行要發揮其快速靈活的特點，堅持服務基層社區、服務小微企業、服務“三農”經濟，主動走出去、沉下去，持續提供快捷靈活的特色化金融服務。
伴隨著差異化發展的持續推進，利率市場化為銀行業創新帶來新的發展機遇。監管并不是要限制創新，而是在一定安全區內鼓勵適應經濟發展需要的多種創新。金融創新必須植根于實體經濟，面向市場，貼近客戶，不能為創新而創新，更不能以創新規避監管、藏匿風險。銀監會適時提出的創新監管“柵欄”原則正是要為銀行業創新預留發展空間，鼓勵在風險可控、有效滿足實體經濟發展需要的前提下推進金融產品創新，滿足市場的多樣化需求。
風險是銀行經營管理和監管機構監管的重要領域。“六項改革”重點強調風險管理的重要性，針對綜合化經營趨勢，商業銀行要建立并強化機構隔離、業務隔離及市場退出隔離機制，防止業務交叉帶來風險傳染和利益輸送等問題。在推進創新方面，要把防范風險始終貫穿于金融創新的全過程，在產品設計上強化風險管控，全面評估創新產品收益與風險的匹配性，確保產品在“柵欄”構筑的安全區內合理運行，防止風險交叉傳染。同時，要推進風險全口徑并表和風險全口徑管理，為大型銀行集團化經營、國際化發展提供良好的管理基礎，防止風險藏匿轉移。
“六項改革”的提出，既是對國內外金融改革經驗教訓的總結，也是對當前我國銀行業監管工作重點領域的精辟闡述，必將成為當前及未來一段時間我國銀行業改革發展的指引。
下一步，我們將以“六項改革”為指引，進一步推動河南銀行業改革發展再上新臺階。在法人治理方面，重點解決部分法人機構單一自然人股東持股比例過高的問題，加強對主要股東的行為約束，避免其對銀行經營的過度干預，保持銀行的健康發展。在差異化經營方面，針對河南法人銀行業機構普遍具有資產規模小、區域集中度高、擁有關系型信貸優勢等特點，鼓勵其堅持服務基層社區、服務小微企業、服務“三農”經濟戰略，主動下沉服務重心，持續提供快捷靈活、特色化的金融服務。在風險防范方面，積極落實“六項改革”有關要求，并在安全穩健的基礎上積極探索支農惠農新產品、新渠道。此外，河南銀監局將繼續積極開展金融消費者權益保護工作及“送金融知識下鄉”等活動，推動銀行業積極履行社會責任，努力贏得消費者的信心和信賴感，爭取廣大金融消費者對銀行業改革發展的理解和支持。
關鍵詞： 網格化管理；項目創新；機制研究
一、引言
隨著社會的發展，社會管理所凸顯的問題日益嚴重，不斷要求有創新的管理方法。我國正處在轉軌時期，面臨著比其他國家更為復 雜的背景。我國基層治理也慢慢得到重視，網格化管理是近年來新興的社區治理模式，這種模式是以街道和社區來劃分層次，劃分若干網格單元，從而提高基層社會管理的效率。網格在對網格化管理的已有研究中，研究者大多從政治、社會、法治等角度進行闡述，重點研究的是網格化管理對基層政治生態、社會組織培育、基層自治、法治建設產生的影響和作用。
宜昌近幾年實施了社區網格化的管理后，取得了可喜可賀的成績，本文進行了認真的總結，分析了宜昌社區網格化管理的創新之處，為各地的網格化管理提供很好的經驗。
二、當前網格化管理存在的問題
（1）網格化的泛化。 一方面，網格化管理的功能被無限放大，各個單位各個問題都胡亂套用網格化管理；另一方面，網格化管理的范圍也被大大泛化，幾乎每一個部門、每一個方面的工作都進行了網格化操作，制定了網格化工作流程圖，安排了網格管理員。由于網格化范圍的泛化導致的管理人員增加，進一步增加了人力運行成本、機構數量和設備資金的投入。
（2）社區“自治力”發揮不足。 社區的互動性能充分調動居民的積極性，使社區管理工作能更好的開展，使得個人與集體保持一致，網格化管理不能只是流于形式而忽略了本質是提高社區管理的效率，提高群眾參與解決問題的積極性。現階段社區網格化仍以“單向交流”為主，“雙向溝通反饋”較為缺乏，居民參與性不高，不利于社區文化和和諧社區關系的形成。
（3）缺乏長效管理機制。 社區管理本來就是一件長遠計劃的事情，當前的社區管理工作中，許多工作常以臨時性的、專項性的突擊整治代替長效管理，導致網格化管理難以長遠發揮應有的作用。社區網格化管理工作大都是重復性、專業性的，若都是以突擊性的方式進行應對，所產生的管理成本將大大提高，社區管理工作的效率也大大降低。
三、宜昌網格化管理的創新模式研究
至2010年起，宜昌市總結了上海、北京等地網格化管理的經驗和教訓，創新體制機制，借助政府機構直接購買服務的途徑，為社區群眾提供人性化和規范化的社會工作服務，了解民情、順應民意、解除民憂、惠及民生，積極響應著黨和政府密切聯系群眾的優良作風。在新趨勢下如何做好社會管理和群眾工作的現實訴求下，宜昌市勇往直前、積極探索，創造出一條創新城市社區管理與服務的新道路。宜昌探索的社會管理新體系被命名為“一本三化”，即以人為本，網格化管理、信息化支撐、全程化服務。
宜昌市將城區146個社區劃分為1421個網格，每一個網格配備一位管理員，負責300多戶居民的管理服務，遵循“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的原則，全面履行綜合治理、信息采集、勞動保障、計劃生育、民政服務、食品安全、城市管理七大綜合信息服務職責。通過社區數字化平臺，從而自上而下建立統一的新型社會服務機構和隊伍，確保每個網格員上連職能部門，下接居民群眾，實現橫向資源整合和縱向信息暢通，初步形成了在冊的108000名志愿者、1421個網格管理員、各職能部門，力量層層倍增的服務管理新格局。
（1）通過政府直接購買，實現公共服務的有效投遞 。從二十世紀末我國引入了政府購買服務這一制度后，全國在醫療衛生、公共交通、社區服務、居家養老、行業等多個領域迅速展開。但是，這一制度在我國也面臨著不可回避的問題，一邊是政府與社會組織嚴重存在著雙方的職責不明、地位不等、欠缺能力、購買過程不規范、評估不合理、監督不到位、公共責任得不到很好的體現。另一邊，我國社會組織的數量不多，并且其中的大部分還需要依附于政府，公共服務能力較弱的同時，提供公共服務的實踐經驗也存在不足。
如今，宜昌市針對這兩個顯性問題，開辟新的模式，提出和建構全新的政府購買公共服務模式，也就是政府通過建立市社區網格監管中心和區網格監管分中心，跳過委托社會中介組織這一環節，各區、街道、社區相應的建立網格監管分中心、網格管理中心以及網格管理站，直接向社會公開購買社會工作服務。
建立和維持這一模式，政府的公共責任意識得到了強化，轉化政府的各個職能，同時政府的公信力得到了提升，積極響應服務性政府建設的要求，通過社工專業化服務使得政府與百姓之間的距離逐步縮短，從而更好地避免了服務供給方的缺陷以及競爭性購買不足的難題，進一步實現公共服務投遞的高效性與專業性。
（2）推進城市基層管理體制機制的變革 。當前中國城市基層管理體制改革的目標，是要一步步將城市基層管理體制由原有的行政化管理體制變成法制保障下的社區自治體制。根據《城市居民委員會組織法》規定，社區居委會是一種城市自治組織，主要是實現社區“自我管理、自我服務、自我教育”的基層群眾自治組織。然而，在實際運行過程中，社區居委會卻成為街道辦事處的“一只腳”，具有“準行政化”的性質，成為名符其實的一級小政府，往往承擔了上級部門“縱向到底”的職能要求。這種由上及下一層一層推進社區的建設體現出明顯的行政主導型特征，也使得社區管理機構與基層自治組織在邊界上不明朗，從而使得行政機構和居委會在同一性質的局面上。
正是秉承這一改革思路，宜昌市通過網格化的管理，帶領街道辦和社區管理職能變革。如今，該市城區的街道辦都成立了便民服務、綜治維穩和網格管理“三個中心”，與之相對應，原有的社區改革成便民服務、維穩、網格管理“三個站”，與此同時組織社區專職工作者、網格管理員和社區志愿者“三支隊伍”。在革新基層治理模式的基礎上，政府基層力量加強了，部門分散資源整合了，社區服務水平提升了，將政府從越位、錯位拉回到正位，從而最終使“全能政府”轉變為“有限政府”。
（3）培育社區公眾參與精神，促進社區信任團結 。當前我國社區規模較大，人口眾多，在較大規模的社區，組織一次全體居民的活動是相當有難度的，并且參與到這么大規模的活動中，居民自身的有效性體驗也不高。劃小社區內的民主單位，是提高居民參與水平的必然選擇。
宜昌市通過在社區設立網格，創建了網格管理員這一重要的聯系樞紐，將民主單位劃小，網格內住戶居民之間的聯系互動加強了，從而社區居民與社區利益的關聯度也增強了。實踐證明，交往越密切，居民對社區的歸屬感就越強。網格員積極調到黨員群眾的積極性、志愿者力量，開展有特色的文體活動，以此加強與居民群眾的密切聯系。例如，社區開展的廣場舞活動以網格為參賽方陣，網格員為方陣組織者，廣泛發動群眾，許多退休老人、年輕上班族從高樓中走出來，加入到社區活動中來，增加了社區居民之間的信任團結。此外，社區居民還可以主動將生活中存在的問題和社區中的隱藏的隱患告知網格員，使居民身邊的瑣事、煩心事通過他們成為政府案頭的大事，激發了居民參與城市管理的熱情，形成了市民與政府良性互動、互促的格局，為構建和諧社會打下了堅實基礎。 （作者單位：三峽大學經濟與管理學院）
參考文獻：
[1] 閻耀軍.城市網格化管理的特點及啟示[J].城市問題.2006（2）
[2] 張康之.對“參與治理”理論的質疑[J].吉林大學社會科學學報.2007（1）
