時(shí)間：2023-08-08 17:11:06
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層治理與社會治理區(qū)別，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
本文作者：焦俊峰作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)
治安治理資源整合的社會基礎(chǔ)考察
治安治理作為國家政治的一部分，其過程必然涉及權(quán)力在國家和社會中的具體分配。治安治理決策的制定、實(shí)施、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)，反映了國家和社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。同時(shí)，國家和社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會理論層面理解和使用“社會基礎(chǔ)”一詞，即與國家相對并部分獨(dú)立于國家，不能與國家相混淆或不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域［7］。前述以國家和社會為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會基礎(chǔ)。作為有威權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)的中國，整合社會治安資源應(yīng)注意中國社會的發(fā)育程度，即中國基層社會是否擁有維護(hù)社會治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會的發(fā)育程度對治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會結(jié)構(gòu)、社會信任、社會關(guān)聯(lián)類型等也會影響社會治安治理的運(yùn)行過程。具體而言，可以從三個層面分析基層社會對治安治理資源整合的影響：一是在基層社區(qū)范圍內(nèi)，從微觀層面考察基層社會和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內(nèi)，從中觀層面分析社會力量對治安治理的影響；三是在國家范圍內(nèi)，從國家與社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系宏觀層面分析市民社會在治安治理中的地位和功能。從當(dāng)前中國基層社會的政治現(xiàn)狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會資本存量的匱乏和市民社會發(fā)育狀況不理想。①首先，雖然中國的社會力量在改革開放后獲得了較大的發(fā)展空間，但建國后高度發(fā)達(dá)的行政體系以及改革開放后社會流動性對基層社會結(jié)構(gòu)的建設(shè)性破壞導(dǎo)致市民社會尚未構(gòu)建起來，國家力圖培育的基層民主與預(yù)期目標(biāo)之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區(qū)的運(yùn)行，社區(qū)警務(wù)、社區(qū)矯正以及社會治安綜合治理等實(shí)踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會的不成熟往往伴隨著社會資本的匱乏，社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整也在一定程度削減了靜態(tài)社會結(jié)構(gòu)下遺留下來的社會資本存量，導(dǎo)致當(dāng)前中國的社會資本總量比較匱乏，社會參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會的轉(zhuǎn)型，我國缺乏長效的制度和機(jī)制調(diào)動社會力量、整合社會資源開展治安治理工作，這是社會參與的實(shí)踐困境。在國家治理理論中，發(fā)達(dá)的公共精神是良好社會治理的決定性因素，但傳統(tǒng)中國的治理模式無法孕育發(fā)達(dá)的公共精神，而公共精神的缺乏又導(dǎo)致傳統(tǒng)中國無法實(shí)現(xiàn)更好的社會治理。在當(dāng)今中國，治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)楣簿竦呐嘤峁┝擞欣麠l件，同時(shí)也對發(fā)達(dá)的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對于治安治理而言，社會參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區(qū)為依托，從培養(yǎng)社區(qū)的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵不在于政府及其警察，而在于社區(qū)及社區(qū)公眾。一方面，社區(qū)公眾對安全的訴求是警察開展工作的動力和方向，社區(qū)公眾是公共安全的直接受益者，對日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務(wù)決策重要的信息源；另一方面，社區(qū)公眾參與是治安治理的重要內(nèi)容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區(qū)公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學(xué)是治安治理能否取得效益的關(guān)鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協(xié)調(diào)，以整合社區(qū)公眾的力量，發(fā)揮社區(qū)公眾的作用。因此，必須有意識地培養(yǎng)“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識到：作為社區(qū)成員，社區(qū)治安事關(guān)自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務(wù)參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡單的協(xié)助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區(qū)安全系數(shù)和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國社區(qū)公眾參與公共事務(wù)的熱情普遍不高。社區(qū)公眾的參與分為兩類：一是動員性參與；二是自覺性參與。在我國，動員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強(qiáng)，難以保持長久的效力。據(jù)托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國沈陽、重慶和深圳的一項(xiàng)調(diào)查（調(diào)查對象為38名市、區(qū)、街道辦事處、居民委員會的各級地方官員和140名經(jīng)篩選出來的社區(qū)居民），社區(qū)參與程度普遍不高。比較而言，沈陽的社區(qū)參與程度最高，其中大部分人是大型國有企業(yè)的員工，鄰居之間相互認(rèn)識，人們對國家的期望很高，黨員在社會參與中占有較高比例；重慶的社區(qū)參與程度處于中等水平，人們對國家的期望明顯小很多，黨員在社會參與中的比例也較低；深圳的社區(qū)參與程度最低，原因是移民城市內(nèi)部缺乏地域性聯(lián)系，人們相互不認(rèn)識，而且由于收入和文化素質(zhì)相對較高，作為社會中間階層的群體具有較強(qiáng)自我意識的生活態(tài)度［10］。雖然該項(xiàng)調(diào)查不能說明整個中國的社區(qū)參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統(tǒng)中國是一種威權(quán)統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治模式下，民眾習(xí)慣于服從而不是參與，造成當(dāng)前培養(yǎng)“公共精神”存在一定的困難。實(shí)際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區(qū)警務(wù)的英國、澳大利亞等國家，隨著時(shí)間的推移，社區(qū)公眾對鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區(qū)參與程度較高的西方發(fā)達(dá)國家，治安治理中的社會參與也是一個棘手的問題。在我國，必須通過制度創(chuàng)新解決官僚體制下國家力量效率低下和社會力量發(fā)育不足的現(xiàn)實(shí)難題，通過各種政治活動、文化活動、社區(qū)自我管理活動等，培養(yǎng)社區(qū)公眾的參與精神，并使傳統(tǒng)的動員式參與逐漸轉(zhuǎn)化為自覺性參與。只有社區(qū)發(fā)育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發(fā)地長期實(shí)施。
治安治理資源的整合路徑設(shè)計(jì)
在治安治理實(shí)踐中，我國一貫重視對治安治理社會資源的挖掘，注重發(fā)揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實(shí)踐看，這種做法存在兩個問題。其一，社會參與治安治理在某些情況下意味著安全責(zé)任的轉(zhuǎn)移，即本應(yīng)由政府完成的維護(hù)治安的職責(zé)被轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)，這種做法從政治上和法律上受到質(zhì)疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場化與私人化一方面缺乏相應(yīng)的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會轉(zhuǎn)型中，市場組織和社會組織作為輔助力量，與政府協(xié)作提供公共安全可以彌補(bǔ)國家治理資源貧弱的結(jié)構(gòu)性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，以彌補(bǔ)和遏制治安服務(wù)市場化與私營化的消極后果。其二，由于制度創(chuàng)新的缺失以及分散化的改革導(dǎo)致社會資源的整合效果比較有限。從全國來看，不少地方根據(jù)地方治理經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造出了適合本地實(shí)際的整合機(jī)制，但作為常態(tài)化的制度并未系統(tǒng)性地確立下來，這在很大程度上影響了社會治安治理資源的運(yùn)用。的確，由于性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容的不同以及具體方法的區(qū)別，治安治理國家資源和社會資源發(fā)揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實(shí)踐操作性的制度進(jìn)行整合，優(yōu)勢互補(bǔ)，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個方面：一是國家力量和基層社區(qū)之間以警察為紐帶，建立長期的協(xié)商溝通機(jī)制，將雙方的力量有機(jī)整合；二是國家力量與市場化組織、基層社會與市場化組織之間以契約方式由市場化組織完成對公共安全產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，為治安治理提供市場化的補(bǔ)充。通過制度創(chuàng)新和市場化手段，在新的社會形勢下發(fā)動基層社區(qū)的力量開展治安治理。首先，這種模式堅(jiān)持依靠國家現(xiàn)有的制度資源，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)調(diào)作用，使警務(wù)工作圍繞著基層自治活動展開，避免了公安機(jī)關(guān)直接指揮帶來的抵觸和對抗情緒，也使居委會的凝聚作用有了充分的發(fā)揮。其次，這種模式根據(jù)不同情況通過方法創(chuàng)新充分挖掘基層社區(qū)的力量，即一方面充分利用市場化的保安組織，將公安機(jī)關(guān)的工作與小區(qū)物業(yè)、大型商貿(mào)城、娛樂場所、金融單位和重點(diǎn)企業(yè)等區(qū)域的保安工作聯(lián)系起來，有效整合利用這些區(qū)域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務(wù)以及動員方式發(fā)動下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊(duì)、義務(wù)巡防隊(duì)，整合社區(qū)的人力資源。再次，這種模式堅(jiān)持立足社區(qū)，根據(jù)社區(qū)的具體問題提出對策，將社會矛盾與社區(qū)問題解決在社區(qū)，以保證社區(qū)的穩(wěn)定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力及其對抗犯罪的能力。具體思路是：在社區(qū)外的公共空間，國家力量利用法律賦予的權(quán)力資源和方法資源，繼續(xù)提供公共安全產(chǎn)品，通過日常巡邏和案件查處，維護(hù)社會治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務(wù)，僅僅靠政府及警察的服務(wù)難以滿足社會公眾日益層次化的安全需求。對此，可以通過自治化和市場化兩種方式予以彌補(bǔ)。自治化是在政府及警察的指導(dǎo)下，基層社區(qū)組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統(tǒng)方式在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方實(shí)施起來有一定的難度，需要融入一定的市場化手段。如湖北省荊州市沙市區(qū)治安治理資源整合機(jī)制的創(chuàng)新中，通過宣傳、發(fā)動群眾重組了324支共計(jì)1614人參與的義務(wù)巡防隊(duì)負(fù)責(zé)社區(qū)白天的門棟（店）關(guān)照和義務(wù)治安巡邏。并在對傳統(tǒng)的義務(wù)性群防組織人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，著力加強(qiáng)安防隊(duì)、保安隊(duì)、義務(wù)巡防隊(duì)的建設(shè)。以每月由社區(qū)統(tǒng)一籌資發(fā)給適當(dāng)報(bào)酬的運(yùn)作方式，從社區(qū)下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強(qiáng)者組成260支安防隊(duì)。①更為普遍和可行的做法是，根據(jù)“誰出資誰受益”的原則，通過市場化的機(jī)制推行保安有償承包安防責(zé)任制，即以契約的形式將局部區(qū)域的治安治理活動交給保安服務(wù)公司。當(dāng)然，這種方式下，國家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯(lián)席會議方式與社區(qū)代表、保安組織溝通協(xié)商，共同參與治安治理。事實(shí)上，在這種模式中，警察組織和社會力量無法割裂，社會力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國家資源、自治資源和市場資源三個主體和指導(dǎo)協(xié)商、市場契約兩種合作機(jī)制，其性質(zhì)各不相同。政府及警察和社區(qū)之間是協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系，而社區(qū)和市場化的保安組織之間是契約關(guān)系，為了確保機(jī)制的有效性，必須明確各方的權(quán)利義務(wù)。從目前來看，上述模式運(yùn)行較好的社區(qū)代表有武漢市民意街社區(qū)，其具體做法是經(jīng)費(fèi)由社區(qū)收取、管理和監(jiān)督，安保隊(duì)的組建也由社區(qū)自己負(fù)責(zé)，派出所只對具體的技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對具體的責(zé)權(quán)利分配進(jìn)行監(jiān)督［11］。這種做法既避免了公安機(jī)關(guān)重復(fù)收費(fèi)的嫌疑，又充分發(fā)揮了基層社會的積極性和能動性。基層社區(qū)存在差異，具體的治安問題也有其獨(dú)特性，作為國家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會力量的基層社區(qū)又缺乏警察組織所擁有的權(quán)威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區(qū)的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合，雙方通過對公共利益的考量、對自我利益偏好的修正、對具體目標(biāo)方法手段的選取最終形成共識，充分利用各自的優(yōu)勢資源實(shí)現(xiàn)治安治理目標(biāo)。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區(qū)，警察組織與社區(qū)往往有比較好的互動，這些社區(qū)可能沒有正式的協(xié)商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協(xié)商的作用。通過有效的協(xié)商溝通，代表國家權(quán)力的派出所與基層社區(qū)達(dá)成共識，以此為基礎(chǔ)建立長效合作機(jī)制。在“群防群治”理念的指導(dǎo)下，有效整合治安治理資源，形成科學(xué)的治安治理資源結(jié)構(gòu)。這種資源整合機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果使得多元主體在治安治理中的關(guān)系出現(xiàn)多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動過程，具體表現(xiàn)為由警察組織主導(dǎo)并以平等的地位與社區(qū)進(jìn)行交流與協(xié)商，根據(jù)各自的價(jià)值需求達(dá)成治安治理目標(biāo)上的一致。在目標(biāo)的指引下，雙方利用各自的資源優(yōu)勢通過具體的方法手段實(shí)現(xiàn)既定的治安治理目標(biāo)，以維護(hù)社區(qū)良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區(qū)公眾的安全需求。
關(guān)鍵詞 治理能力 社會治理 大慶經(jīng)驗(yàn)
中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
創(chuàng)新社會治理，意味著要創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機(jī)制以及社會治理績效評估等，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執(zhí)法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發(fā)揮綜合組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區(qū)原有的29個街道和200個社區(qū)重新劃分為70個新社區(qū)。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創(chuàng)新社會治理模式被總結(jié)為“大慶經(jīng)驗(yàn)”。
1“大慶經(jīng)驗(yàn)”：社會治理的新探索
“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發(fā)建設(shè)，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業(yè)戰(zhàn)線的一面旗幟。
2005年，大慶市開始實(shí)施以“1+5”為基本脈絡(luò)的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執(zhí)法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機(jī)構(gòu)改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎(chǔ)上推行警務(wù)指揮，社區(qū)管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項(xiàng)深化改革舉措。該項(xiàng)創(chuàng)新警務(wù)工作機(jī)制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時(shí)也更合理的進(jìn)行了警隊(duì)配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內(nèi)部條線管理，處理好了體制和機(jī)制的關(guān)系。明確了上下級的職責(zé)，做到對口服務(wù)，資源集中，一對一責(zé)任、提高效率，百姓遇到應(yīng)急問題時(shí)能夠及時(shí)得到相應(yīng)的服務(wù)。
2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價(jià)值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關(guān)系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從管制、管理到服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發(fā)揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統(tǒng)和“百湖民聲”網(wǎng)絡(luò)問政機(jī)制。在豐富了政治參與渠道的同時(shí)優(yōu)化了群眾監(jiān)督的入口，通過問情于民落實(shí)知情權(quán)，問需于民落實(shí)選舉權(quán)，問計(jì)于民落實(shí)參與權(quán)，問績于民落實(shí)監(jiān)督權(quán)，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發(fā)了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。
2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區(qū)重新劃分為70個新社區(qū)。新社區(qū)的合并改革了社區(qū)管理體制，使管理層級由市、區(qū)、街道、社區(qū)四級變?yōu)槭小^(qū)、社區(qū)三級。新社區(qū)實(shí)行“一委一站一會”新模式。“一委”即社區(qū)黨工委；“一站”即社區(qū)工作站，是政府在社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理的基礎(chǔ)平臺，內(nèi)設(shè)綜合管理中心和公共服務(wù)中心；“一會”即居民議事會，是新社區(qū)議事協(xié)商機(jī)構(gòu)。同時(shí)，實(shí)行“一社多居”，即在一個社區(qū)管理服務(wù)范圍內(nèi)設(shè)置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務(wù)，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發(fā)揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統(tǒng)社區(qū)管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)、居委會行政化傾向嚴(yán)重等問題。
縱觀三次社會治理模式的改革，從警務(wù)工作機(jī)制、民生工作機(jī)制到社區(qū)工作機(jī)制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。
2“大慶經(jīng)驗(yàn)”：有效社會治理的三個要點(diǎn)
區(qū)別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業(yè)化轉(zhuǎn)型道路以及經(jīng)濟(jì)服務(wù)性的“浦東模式”，“大慶模式”開創(chuàng)了獨(dú)一無二的資源性城市轉(zhuǎn)型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準(zhǔn)確把握歷史機(jī)遇、大量吸引高端外資、走開發(fā)公司主導(dǎo)下的國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)之路。基于現(xiàn)代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環(huán)境善于吸收發(fā)達(dá)國家政府先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的海派文化、大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，從源頭開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負(fù)保障國家能源安全重任，陸續(xù)又扛起支撐龍江發(fā)展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內(nèi)生動力為驅(qū)動，追求經(jīng)濟(jì)城市“雙轉(zhuǎn)型”的道路。因此總結(jié)大慶治理模式中的有效經(jīng)驗(yàn)作為折射鏡，亦是轉(zhuǎn)型中的中國社會治理一個良好的參考。
2.1創(chuàng)新社會治理準(zhǔn)確定位，做到改體制與建機(jī)制同步
政府和社會的關(guān)系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結(jié)構(gòu)，機(jī)制是一種規(guī)則和運(yùn)行，體制問題解決了，機(jī)制問題同樣要解決好，否則體制就難以發(fā)揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結(jié)構(gòu)性的改革，通過體制再造將人力、物力、財(cái)力、權(quán)力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實(shí)到社區(qū)、公安、公共服務(wù)等與百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。對于大慶市而言，在科學(xué)的框架設(shè)計(jì)下良性的運(yùn)轉(zhuǎn)自己的機(jī)制，建立規(guī)范化的制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)和資源上的轉(zhuǎn)型，以此來形成系統(tǒng)良好的動力機(jī)制、保障機(jī)制、激勵機(jī)制和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。動力機(jī)制促進(jìn)保障機(jī)制的完善與健全，保障機(jī)制的周密使得激勵機(jī)制更富實(shí)際價(jià)值與作用，同時(shí)帶動運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。
2.2創(chuàng)新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關(guān)系
公民的政治參與是社會治理創(chuàng)新中的主要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督政府的審判者與執(zhí)行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強(qiáng)，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設(shè)中來。同時(shí)，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現(xiàn)象也切實(shí)得需要基層群眾的民主公正的監(jiān)督。因此政府與百姓之間應(yīng)當(dāng)形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質(zhì)的同時(shí)保障維持的提供，使公民生活品質(zhì)不降低，公民在享受公共服務(wù)的同時(shí)履行公民責(zé)任，認(rèn)真務(wù)實(shí)的投入到政府監(jiān)督中，起到規(guī)范政府行為的作用。
2.3創(chuàng)新社會治理堅(jiān)持以人為本，全面提高社會治理能力
社會治理的目標(biāo)是對公眾生活的改善，創(chuàng)新社會治理應(yīng)當(dāng)尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結(jié)構(gòu)從最基本的溫飽需求向高水平高質(zhì)量的小康需求轉(zhuǎn)變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴(yán)等現(xiàn)代需求、價(jià)值觀看得越發(fā)重要。具體體現(xiàn)在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項(xiàng)目上個人利益的爭取上，更體現(xiàn)在公民爭取政治參與平等觀念的轉(zhuǎn)變，每一個人都積極投身于政府活動的監(jiān)督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強(qiáng)，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉(zhuǎn)變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時(shí)引導(dǎo)并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設(shè)中，社會治理才能良性運(yùn)作。再者，人的思想價(jià)值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強(qiáng)社會治理能力，不僅僅體現(xiàn)在剛性需求的建設(shè)開發(fā)中，更應(yīng)營造一個良好的社會文化，即時(shí)調(diào)整傳統(tǒng)的社會管理指導(dǎo)理念、體制機(jī)制、以及方法手段，強(qiáng)調(diào)社會治理的本質(zhì)與核心當(dāng)是“以人為本”。
3創(chuàng)新社會治理：由權(quán)力管制走向多元治理
轉(zhuǎn)型中的中國社會治理創(chuàng)新是國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的一部分。社會主義和諧社會的構(gòu)建離不開社會參與，創(chuàng)新社會治理意味著執(zhí)政者從權(quán)利管制走向多元治理。“大慶經(jīng)驗(yàn)”是成功踐行創(chuàng)新社會治理的典范，轉(zhuǎn)型中的中國社會治理應(yīng)當(dāng)擇其益者，明確政府權(quán)力邊界，正確處理政府與社會的關(guān)系，改變執(zhí)政觀念，提供公民更多參與社會治理的權(quán)限與渠道，積極培育社會組織的同時(shí)發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創(chuàng)新治理中夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會治理實(shí)效。
（1）制度規(guī)范問題。創(chuàng)新社會治理，意味著創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現(xiàn)代政治意義上的規(guī)范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學(xué)，程序不明確等等，在公眾參與機(jī)制不健全不規(guī)范的情況下也就導(dǎo)致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創(chuàng)新社會治理的背景下，應(yīng)當(dāng)完善公眾參與社會治理的制度規(guī)范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。
（2）理念問題。在傳統(tǒng)國家，官民關(guān)系表現(xiàn)為“統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系”，而在現(xiàn)代國家，官民關(guān)系則體現(xiàn)為“委托與的關(guān)系”。在治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵中，治理不等同于統(tǒng)治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、鼓勵、規(guī)范和閱讀形成一種遵循正確的價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。政府與公眾應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)起社會治理的責(zé)任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)益。
（3）培育與發(fā)展的問題。一個現(xiàn)代化的社會，一定是個社會組織極為發(fā)達(dá)的社會。現(xiàn)代意義上的社會管理亦是一個政府分權(quán)社會增權(quán)的過程，即政府的權(quán)力從社會領(lǐng)域適當(dāng)退出，留下的空間由社會組織填補(bǔ)。我國作為發(fā)展中國家里的發(fā)達(dá)國家，每萬人里擁有的社會組織的數(shù)量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發(fā)展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱。現(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發(fā)展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創(chuàng)新社會治理中夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會治理實(shí)效。
參考文獻(xiàn)
[1] 胡仙芝.公眾參與制度化：社會治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)[J].人民論壇，2014（S1）.
[2] 俞可平.中國治理變遷30年[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.
[3] 陶建群，王志遠(yuǎn).大慶：以人為本創(chuàng)新社會治理[J].人民論壇，2014（16）.
[4] 謝志強(qiáng).體制再造：大慶社會治理的新探索[J].人民論壇，2014（16）.
1．1目前小企業(yè)會計(jì)做假賬的現(xiàn)狀
1．1．1對稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的會計(jì)信息。對稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的假賬或稱“外賬”與企業(yè)的真賬或稱“內(nèi)賬”相比的區(qū)別主要有：收入比“內(nèi)賬”小，隱瞞收入，對不需開具發(fā)票的、一些不經(jīng)常發(fā)生的收入干脆隱藏全部不入賬，得到少交流轉(zhuǎn)稅的目的；成本及費(fèi)用比“內(nèi)賬”大，虛列支出，少交所得稅；職工工資標(biāo)準(zhǔn)比“內(nèi)賬”小，隱瞞職工所得，少扣個人所得稅；有的小企業(yè)報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)賬不是序時(shí)記賬，而是到月底在全部業(yè)務(wù)中抽取部分符合稅法要求的單據(jù)做賬，采取“倒推”稅負(fù)的辦法，人為調(diào)節(jié)收支來控制當(dāng)月應(yīng)交納的各項(xiàng)稅收。
1．1．2對基層銀行等金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的會計(jì)信息。對基層銀行等金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的假賬或稱“外賬”與企業(yè)的真賬或稱“內(nèi)賬”相比的區(qū)別主要有：收入比“內(nèi)賬”大，夸大收入成本及費(fèi)用比“內(nèi)賬”小，虛增利潤；記賬方法也不是序時(shí)記賬，而是到月底按貸款規(guī)模的要求人為編制無附件的會計(jì)憑證做賬，從利潤“倒推”成本和收入的方法，人為調(diào)節(jié)收入和成本以得到符合銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款測算指標(biāo)的要求。與上述對稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的假賬處理方法有些相反，這些企業(yè)里會計(jì)人員做假賬隨意性很大，一般是對真賬進(jìn)行“注水”的處理方式，表面“看似合理”但證據(jù)不充分，不能環(huán)環(huán)相扣，報(bào)送資料比稅務(wù)部門稍簡單一些，如果仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)其中破綻。
1.2做假賬的危害性
1．2．1導(dǎo)致國家稅收的大量流失。稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，也是保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必不可少的經(jīng)濟(jì)源泉。納稅是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，也是為享用社會安定的經(jīng)營環(huán)境所提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是由于存在虛假會計(jì)信息，一些小企業(yè)為個人或小單位的利益做假賬少納稅，其結(jié)果是將原本應(yīng)歸屬國家的資產(chǎn)竊為小集體或個人所有。經(jīng)營者或所有者往往采取各種手段提供虛報(bào)會計(jì)信息等于變相地將國有資產(chǎn)的一部分劃為個人所有，破壞國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在同樣享受和平安寧的經(jīng)濟(jì)環(huán)境而付出不一樣的代價(jià)，侵犯了誠實(shí)納稅人的經(jīng)濟(jì)利益，也損害市場經(jīng)濟(jì)的正常的運(yùn)行秩序。
1．2．2企業(yè)不能真正公平競爭。各個企業(yè)所處地理位置和經(jīng)營范圍及行業(yè)有區(qū)別，企業(yè)稅賦是不公開的商業(yè)秘密，透明性小。由于存在虛假會計(jì)信息，納稅多少就會因企業(yè)負(fù)責(zé)人的膽量和會計(jì)人員提供虛假會計(jì)信息的“水平高低”而異，企業(yè)遵循稅收法律法規(guī)程度不同就會出現(xiàn)企業(yè)在稅負(fù)上有區(qū)別，稅賦無法做到公平。稅負(fù)的多少直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和現(xiàn)金流量，從而出現(xiàn)膽小多納稅膽大少納稅的性現(xiàn)象，造成企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中不能公平競爭。
1.2．3破壞金融秩序，擾亂經(jīng)濟(jì)環(huán)境。市場經(jīng)濟(jì)體制下資源配置主要在資本市場中完成，基層銀行等金融機(jī)構(gòu)作出信貸決策的主要依據(jù)是企業(yè)提供的會計(jì)信息，會計(jì)信息所反映的資本安全性、流動性和獲利性等財(cái)務(wù)指標(biāo)顯然對這種決策有著舉足輕重的影響。可見，會計(jì)信息失真、市場信息混亂，會導(dǎo)致基層銀行等金融機(jī)構(gòu)決策失誤，出現(xiàn)誰會做假誰就能獲得資金支持，而急需資金的企業(yè)因誠信而失去金融機(jī)構(gòu)的支持，從而影響市場秩序的正常運(yùn)作，不利于資本市場的完善，不利于社會資源的優(yōu)化合理配置，產(chǎn)生較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。
1.2．4假賬泛濫，社會失去誠信。會計(jì)的職能不僅僅是被動地反映已發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動，它還是國家控制企業(yè)的一種手段。會計(jì)資料成為監(jiān)督國家財(cái)政政策和法規(guī)執(zhí)行情況的基本工具。企業(yè)是社會的一員，然而，許多小企業(yè)卻通過做假賬反映企業(yè)的面貌，產(chǎn)生欺詐和違法行為，會造成整個社會誠信度下降，甚至影響國家的政治穩(wěn)定。
2企業(yè)做假賬的原因分析
2．1內(nèi)部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動小企業(yè)的經(jīng)營管理水平相對落后，企業(yè)經(jīng)營者為了追逐高效益，在某些主客觀原因不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)營目標(biāo)時(shí)，不在管理上下功夫來提高企業(yè)效益而是走捷徑進(jìn)行違法操作，在做假賬提供虛假的財(cái)務(wù)資料上動腦筋，通過做假賬來達(dá)到增加效益的目的。這種內(nèi)部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動是做假賬的主要動因。
2．2缺乏監(jiān)督機(jī)制會計(jì)人員受聘于企業(yè)當(dāng)局，其行為必然受控于企業(yè)管理當(dāng)局，會計(jì)內(nèi)部監(jiān)督“名存實(shí)亡”。從企業(yè)外部看，有以注冊會計(jì)師為主體的社會監(jiān)督，但其執(zhí)業(yè)范圍狹窄，審計(jì)主要依據(jù)仍是企業(yè)提供的資料，使有些審計(jì)確認(rèn)的會計(jì)信息仍缺乏可靠性。政府審計(jì)監(jiān)督由于受人力、財(cái)力的限制，以及其事后監(jiān)督性質(zhì)的局限，不可能查出企業(yè)的所有違法違紀(jì)行為，這也是造成企業(yè)會計(jì)信息失真的重要原因之一。
2．3會計(jì)信息不共享工商、金融、稅務(wù)等部門對會計(jì)信息的需求最頻繁，由于缺少會計(jì)信息共用平臺，缺少一個驗(yàn)正把關(guān)的機(jī)構(gòu)，小企業(yè)對各部門報(bào)送的會計(jì)信息就可以根據(jù)自身利益需要任意編制，對工商是一個口徑，對金融部門是一個口徑，對稅務(wù)又是另外一個口徑，甚至對不同的金融機(jī)構(gòu)、不同稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的會計(jì)信息又可能有偏差。
3治理企業(yè)會計(jì)做假賬應(yīng)當(dāng)采取的對策
3．1建立外部監(jiān)督等約束機(jī)制要完善社會監(jiān)督體系，這是制止和防范會計(jì)信息失真的根本保證。首先是完善立法、創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。其次是增強(qiáng)會計(jì)監(jiān)督的全面性與權(quán)威性，加強(qiáng)對信息準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)會計(jì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，增強(qiáng)會計(jì)信息的客觀性、可驗(yàn)證性。同時(shí)健全以注冊會計(jì)師為核心的社會監(jiān)督體系，這是保證會計(jì)信息真實(shí)可靠的一道重要關(guān)卡。第三，政府部門通過行政手段強(qiáng)化對企業(yè)外部監(jiān)督，通過政府審計(jì)機(jī)構(gòu)、財(cái)稅部門、銀監(jiān)會等加強(qiáng)審計(jì)檢查監(jiān)督，并與會計(jì)管理部門合作，建立會計(jì)信息規(guī)范體系，定期或不定期地對企業(yè)會計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)。
3．2加強(qiáng)會計(jì)規(guī)范建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)會計(jì)規(guī)范的建設(shè)工作，盡快健全我國的會計(jì)規(guī)范體系。政府機(jī)構(gòu)要維護(hù)會計(jì)準(zhǔn)則的權(quán)威性，對違反準(zhǔn)則的行為要進(jìn)行處罰并曝光，讓違反準(zhǔn)則做假賬者得不償失，從而想通過提供失真會計(jì)信息獲取經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī)得以消除。
3．3提高會計(jì)人員素質(zhì)和地位首先要加強(qiáng)會計(jì)人員的職業(yè)道德教育，增強(qiáng)會計(jì)人員的法制觀念。其次，會計(jì)人員特別是小企業(yè)會計(jì)人員更要不斷學(xué)習(xí)，提高自身的綜合素質(zhì)。政府部門要制定一套切實(shí)可行的辦法督促企業(yè)提高會計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)和政治地位，讓會計(jì)人員在企業(yè)中發(fā)揮管理者和法律法規(guī)宣傳員的作用。
在公共行政領(lǐng)域，治理是相對于統(tǒng)治而言的一個概念。它代表著一種新的管理模式，意味著“公共行政主體的多元化、公共事務(wù)責(zé)任的重新分配、公共行政的多向性和互動性”，以及政府作用的重新定位。它建立在對傳統(tǒng)等級官僚制模式和自發(fā)市場模式反思的基礎(chǔ)上，伴隨著全球化進(jìn)程的擴(kuò)展和信息社會的到來而產(chǎn)生。
在解決公共領(lǐng)域的各種問題中，政府、社會、公民個體到底誰該負(fù)責(zé)、如何負(fù)責(zé)，政府與市場、政府與公民社會，甚至中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)如何劃分，彼此如何溝通和協(xié)作，都是治理理論和實(shí)踐所要涉及的內(nèi)容。
它是“個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。
治理理論在世界范圍獲得推崇，但治理實(shí)踐本身卻充滿爭議。治理偏重直接民主，卻仍需要間接民主；提倡多中心治理，但官僚制這一組織方式仍然發(fā)揮著重要作用；重構(gòu)合法性的同時(shí)，縮小了公共責(zé)任的范圍；分權(quán)提高了社會自主自治程度，卻也帶來了分散主義、本位主義和地方保護(hù)。這中間的度如何把握，由此產(chǎn)生的爭議和分歧，應(yīng)采用何種形式，如何化解，這在世界各國見仁見智。
在走向理想化的治理社會，構(gòu)建科學(xué)合理、且能受到社會普遍認(rèn)可的治理體制機(jī)制之前，每個社會都要經(jīng)歷權(quán)力和智慧的博弈，經(jīng)歷曲折和鎮(zhèn)痛。所以治理是結(jié)果，更是一個過程。在我國如此，在西方國家亦如此。
當(dāng)前，中國政府提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，如何才能因地制宜，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？首先要對治理本身有清晰、理性的認(rèn)識。而治理理論和實(shí)踐發(fā)端于西方，為此，本期我們追根溯源，邀請多位專家分別從當(dāng)代西方治理理論的源流、趨勢，治理理論的主要內(nèi)容，治理實(shí)踐的特點(diǎn)，治理進(jìn)程中可能遇到的問題，乃至中國治理實(shí)踐與西方治理實(shí)踐的聯(lián)系和區(qū)別入手，拋磚引玉，希望能引發(fā)各界對治理理論和實(shí)踐更深入、廣泛的研究和討論，最終對我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐有所助益。
―人民論壇“特別策劃”組
當(dāng)代西方治理的理論與實(shí)踐表明，良好的治理既需要國家、社會與公民等治理主體的能力發(fā)展，同時(shí)又是國家治理體系整合的結(jié)果，需要有良好的本土化能力。所以，我們不能過分地強(qiáng)調(diào)治理理論的神奇效果，它仍然只是一種公共事務(wù)管理模式。而這種管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那樣，“市場、國家和治理都會失敗，這沒有什么可驚奇的”。
―佟德志
治理理論認(rèn)為，那種“只有政府才具有公益心和使命感”的認(rèn)識是片面的，社會組織和公民也有相當(dāng)?shù)呢?zé)任心和道德感，也有為社會、為他人（當(dāng)然最終也為自己）服務(wù)的動機(jī)。社會組織和公民廣泛參與公共服務(wù)過程，與其說是一種制度安排，不如說是一種內(nèi)在人性的趨動。治理理論關(guān)心公共事務(wù)管理責(zé)任在國家與社會、公共部門與私人部門之間的重新分配，認(rèn)為公共責(zé)任有從政府部門轉(zhuǎn)移到非政府部門的趨勢。
―郎佩娟
日本的福利改革是一場既涉及到國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等宏觀領(lǐng)域的變化，又與個人生活、家庭、地區(qū)等微觀現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的具有挑戰(zhàn)意義的改革。雖然它只能是一場不徹底的改革，但在部分領(lǐng)域，如地區(qū)福利建設(shè)、普遍主義福利機(jī)制建設(shè)、居民參與、市場參與等方面，確實(shí)也發(fā)生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民與行政關(guān)系轉(zhuǎn)變等深層問題，因此，也不能忽視這些轉(zhuǎn)變所具有的社會轉(zhuǎn)型的含義。
―宋金文
目前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了新的階段，積累了一些較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會，我國社會治理實(shí)踐中的公民參與發(fā)展時(shí)日較短，發(fā)展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中的問題，我們可以借鑒西方國家治理的經(jīng)驗(yàn)，為公民參與治理提供更多的機(jī)會與平臺。
―胡稅根 李幼蕓
為深入推進(jìn)企業(yè)治亂減負(fù)和創(chuàng)建群眾滿意基層站所工作，根據(jù)縣糾風(fēng)辦的部署，結(jié)合開展深化“企業(yè)服務(wù)年”活動，決定在全系統(tǒng)開展“服務(wù)企業(yè)百日活動”，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、指導(dǎo)思想
開展“服務(wù)企業(yè)百日活動”，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以優(yōu)化車輛管理環(huán)境為目標(biāo)，以車主為服務(wù)主體，以有行政涉企收費(fèi)處罰權(quán)的部門、單位為重點(diǎn)治理對象，不斷深化機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)和改進(jìn)交通部門服務(wù)，確保我縣交通事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展。
二、實(shí)施步驟
1、宣傳發(fā)動和明確交通收費(fèi)項(xiàng)目（8月中旬至9月中旬）（后附表）。
2、強(qiáng)化服務(wù)和接受車主投訴（9旬下旬至10月上旬）。
結(jié)合實(shí)際，把做好企業(yè)治亂減負(fù)工作與正在開展的深化“企業(yè)服務(wù)年”活動結(jié)合起來，創(chuàng)新服務(wù)方式，認(rèn)真組織群眾滿意基層站（所）開展服務(wù)車主活動，出實(shí)招、解實(shí)難、求實(shí)效，用最直接、最有效的方式為車主服務(wù)。
縣交通局將向社會公布投訴舉報(bào)電話、網(wǎng)站或公開接受投訴，暢通車主訴求渠道。
*
3、加強(qiáng)督查和查處典型案件（10月中旬至11月中旬）。縣交通局監(jiān)察室將在全系統(tǒng)范圍進(jìn)行收費(fèi)項(xiàng)目專項(xiàng)檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，將區(qū)別不同情況，分別予以督促整改和公開曝光，對亂收費(fèi)的典型案件，要嚴(yán)肅查處并進(jìn)行責(zé)任追究。
4、總結(jié)提高和建立長效機(jī)制（11月下旬）。各單位要對開展“服務(wù)企業(yè)百日活動”情況進(jìn)行梳理，既要總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，又要查擺存在的突出問題，提出建設(shè)性的意見和建議，并探索長效機(jī)制，形成書面報(bào)告于11月15日前報(bào)縣交通局監(jiān)察室。
三、活動要求
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。各單位要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，從落實(shí)省委趙洪祝書記對企業(yè)治亂減負(fù)工作的重要批示精神的高度來充分認(rèn)識開展“服務(wù)企業(yè)百日活動”的重要意義，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制訂具體方案，精心組織落實(shí)，部門間加強(qiáng)協(xié)作，努力形成黨政齊抓共管、部門密切配合，企業(yè)積極參與的工作格局。基層站所（辦事窗口）開展活動的情況，將作為評選“群眾滿意基層站所（辦事窗口）”的重要依據(jù)。
（二）加強(qiáng)宣傳，營造氛圍。要充分利用各種形式，廣泛宣傳“服務(wù)企業(yè)百日活動”的重大意義和階段成果，讓企業(yè)和群眾及時(shí)了解活動的進(jìn)展和動態(tài)，不斷提高企業(yè)自我保護(hù)能力和抵制“三亂”的能力，努力營造優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的輿論氛圍。
論文關(guān)鍵詞 社區(qū)警務(wù) 警民關(guān)系 警力配合
社區(qū)警務(wù)是目前世界警務(wù)改革的主要方向，是目前社區(qū)安全治理的一個關(guān)鍵方面，同時(shí)也是一項(xiàng)以“預(yù)防為主，防控結(jié)合”為宗旨的警務(wù)化戰(zhàn)略目標(biāo)。我國從上世紀(jì)九十年代初引進(jìn)了社區(qū)警務(wù)制度，并逐步加以推廣。當(dāng)今我國的社會治安形勢嚴(yán)峻，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略作為我國社會治安綜合治理的一項(xiàng)重要舉措，其應(yīng)用勢在必行。但目前社區(qū)警務(wù)制度的實(shí)施仍然存在不少問題，需要我們進(jìn)行探討，并找出對策，以推進(jìn)我國的社區(qū)警務(wù)制度的創(chuàng)新與改革。
一、目前我國社區(qū)警務(wù)制度的現(xiàn)狀
社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)警察為專門力量，以社區(qū)公眾為依靠力量，以密切警民關(guān)系、改善治安狀況、預(yù)防和制止犯罪為基本目標(biāo)的全新警務(wù)戰(zhàn)略。上世紀(jì)九十年代初，中國警察學(xué)界開始引入這一概念，后來，社區(qū)警務(wù)制度逐步在全國得到廣泛推廣，反響較為強(qiáng)烈。但我國目前的社區(qū)警務(wù)發(fā)展仍然尚處于初級階段，與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍然存在著一些問題阻礙著社區(qū)警務(wù)制度的實(shí)施，如有些地方受傳統(tǒng)思維定勢的影響，缺乏改革創(chuàng)新的精神。這些問題，不僅影響到了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施，而且已經(jīng)影響到了社區(qū)警務(wù)作用的高效發(fā)揮。當(dāng)前，我國社區(qū)警務(wù)所面臨的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
（一）對社區(qū)警務(wù)制度的認(rèn)識存在誤區(qū)
社區(qū)即“區(qū)域性的社會”，是指“人們能感覺到的具體化了的社會”。一般來說，社區(qū)包括地域、人口、區(qū)位、結(jié)構(gòu)和社會心理這五個要素。而社區(qū)警務(wù)作為社區(qū)與警務(wù)的合理融合，是警察等國家暴力機(jī)構(gòu)依托社區(qū)等基層單位，實(shí)現(xiàn)警察與社區(qū)單位、社區(qū)民眾的有機(jī)結(jié)合，共同維護(hù)社區(qū)治安，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)的治安問題和其他各類潛藏的安全隱患問題的有效舉措。但是在人們的普遍觀念中認(rèn)為，警察的主要職責(zé)是打擊和控制犯罪，而設(shè)立社區(qū)警務(wù)的目的也僅僅是警察為控制犯罪的需要。這種認(rèn)識有它的合理性，但其理解也過于狹隘。對于社區(qū)群眾，甚至于社區(qū)民警來講，為什么要搞社區(qū)警務(wù)，社區(qū)警務(wù)與傳統(tǒng)警務(wù)有什么區(qū)別等問題認(rèn)識都不夠充分。設(shè)立社區(qū)警務(wù)的目的不只在于控制犯罪，它是為了保障整個社會的和平與安寧，對社區(qū)警務(wù)的理解不能過于微觀與狹隘，不能簡單地從功能上認(rèn)為實(shí)施社區(qū)警務(wù)單單只是以預(yù)防犯罪為目的。此外，社區(qū)警務(wù)不僅僅是公安機(jī)關(guān)的工作，它需要全社會的協(xié)力配合。
（二）警民關(guān)系不夠融洽，缺乏溝通
社區(qū)警務(wù)是扎根于社區(qū)，依賴社區(qū)群眾搞好社會治安問題和其他問題。但在實(shí)踐中，社區(qū)警民關(guān)系不夠融洽，群眾工作的開展有待提升。第一，有些社區(qū)民警思想認(rèn)識上存在錯誤，總有一種官本位的思想，以官自居，高高在上，不認(rèn)真對待群眾遇到的問題，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，為群眾辦事還要要求請客送禮，給群眾留下了不好的印象，嚴(yán)重影響人民警察的形象。第二，從目前我國的社區(qū)警務(wù)工作開展的形式來看，被派駐社區(qū)的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)或者其他原因，導(dǎo)致缺乏和群眾互動和協(xié)作的能力。社區(qū)民警首先應(yīng)當(dāng)具備警察的專業(yè)技能，并且還必須具備社區(qū)工作者的能力，必須同時(shí)具備這兩個方面的素質(zhì)。除此之外，受學(xué)歷水平等的限制，有些民警的法制觀念仍然淡薄，依法行政的水平較低，不能很好地、及時(shí)地解決群眾問題，導(dǎo)致矛盾越積越大。
（三）警力配置不盡合理
社區(qū)警務(wù)是深入到基層的社區(qū)治安治理措施，基層社區(qū)的工作量大，工作任務(wù)繁重，需要較多的社區(qū)民警，而我國目前的狀況是一些地區(qū)的警力配置不盡合理，有些地方出現(xiàn)“一區(qū)一警”的狀況，一個社區(qū)只有一名社區(qū)警察，這直接導(dǎo)致社區(qū)民警的工作壓力過大。一個人的精力是有限的，過度繁重的任務(wù)只會導(dǎo)致工作效率的降低，而且加之有些基層工作環(huán)境較差，社區(qū)民警工資待遇較低，保障體制不完善，從而也嚴(yán)重影響社區(qū)民警的工作積極性。我們應(yīng)該適度增加社區(qū)民警的數(shù)量，合理配置警力。
二、西方社區(qū)警務(wù)制度發(fā)展及其對我國的啟示
由于社會環(huán)境不同、法律制度不同，社會治安反應(yīng)的特點(diǎn)不同，因而，各國在社會治安治理上的管理理念與運(yùn)作方式等方面存在著異同，西方社區(qū)警務(wù)的運(yùn)作方式則異彩紛呈。西方國家經(jīng)歷了四次警務(wù)革命，警務(wù)改革從“預(yù)防為主”到“打擊犯罪”再到“回歸重視群眾的作用”，西方國家在社區(qū)警務(wù)建設(shè)方面已經(jīng)取得了豐碩的成果，有許多值得我們借鑒學(xué)習(xí)的地方，我們要充分利用好這些資源，以促進(jìn)我國社區(qū)警務(wù)制度的創(chuàng)新與改革。
（一）注重依靠發(fā)揮群眾力量
澳洲的鄰里聯(lián)防制度值得我們借鑒。典型如澳大利亞，警方開展犯罪預(yù)防工作的一個很重要的方面就是開展鄰里聯(lián)防制度。首先，先由警察或警務(wù)人員負(fù)責(zé)劃分鄰里聯(lián)防的范圍，召開小區(qū)及村莊居民會議，分配每名警察人員的責(zé)任區(qū)域，同時(shí)選舉出相應(yīng)的居民代表，向他們發(fā)放預(yù)防犯罪單頁等；其次，加強(qiáng)安全和防范工作布置，將貴重物品悉數(shù)登記，并做好物主標(biāo)記；最后，廣泛發(fā)動群眾，鼓勵其積極舉報(bào)犯罪分子，增加犯罪發(fā)現(xiàn)率，從而通過鄰里聯(lián)防制度充分發(fā)動群眾的力量來有效預(yù)防犯罪。除此之外，與此相類似的還有美國警務(wù)改革中的鄰里守望制度，日本警務(wù)改革中的交番與駐在所制度，以及新加坡的社區(qū)安全與治安計(jì)劃等，這些制度都在一定程度上做到了警民結(jié)合，增強(qiáng)了警民之間的信任與交流，發(fā)揮了居民群眾對維護(hù)社區(qū)治安的積極作用。因此，在今后的社區(qū)警務(wù)改革進(jìn)程中，必須注重依靠大眾的力量。
（二）提高社區(qū)民警為民服務(wù)的意識
英國的警務(wù)改革非常注重公民的建議和意見，因?yàn)樯鐓^(qū)警務(wù)最直接的影響主體便是普通的社區(qū)群眾，因此在做出一項(xiàng)決定時(shí)，要充分考慮群眾的意見，始終把群眾的意見放在首位，要充分注重保護(hù)群眾的利益。這就需要社區(qū)民警樹立為民服務(wù)的理念，提高社區(qū)民警為民服務(wù)的意識。具體來講，社區(qū)警務(wù)管理模式要實(shí)現(xiàn)從命令、處罰模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、保護(hù)和幫助模式，提升服務(wù)質(zhì)量，把群眾的事情當(dāng)做自己的事情一樣認(rèn)真對待，始終堅(jiān)持公眾至上和服務(wù)至上的原則。服務(wù)理念在西方的警務(wù)改革過程中始終貫穿始終，這是值得我國社區(qū)警務(wù)制度改革過程中認(rèn)真學(xué)習(xí)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
（三）注重警務(wù)管理模式的創(chuàng)新
澳大利亞的協(xié)商會制度則是對警務(wù)改革過程中具有里程碑意義，協(xié)商會制度是指只要違法者愿意共同商討應(yīng)對違法活動的辦法并自愿參與協(xié)商會，他就可以免于被；警察主持協(xié)商會，依照法律賦予的自決權(quán)，向違法者提出警告，并決定如何依法懲處違法者，其對象一般是初次違法犯罪者。協(xié)商會的成員主要包括：違法者、受害者、受害者家屬及其他有關(guān)的人員。澳大利亞的協(xié)商會制度與我國刑法領(lǐng)域中的刑事和解制度有一定的相似之處，都是對于輕微違法犯罪者在其認(rèn)罪、悔罪的前提下，給以其一次改過自新的機(jī)會，并同時(shí)得到受害人的同意和諒解，而不對違法者提起公訴，達(dá)成和解的一種制度。這種處置方式使違法者和受害人之間相互諒解，化解矛盾，有助于實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防和特殊預(yù)防，對預(yù)防再次犯罪發(fā)揮了重要作用。這種制度我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)行借鑒與學(xué)習(xí)，應(yīng)用在我國的社區(qū)警務(wù)管理中，把一些因鄰里瑣事而引發(fā)的違法犯罪在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)解，而不必全有法院、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)介入，這樣有利于更好的化解矛盾，實(shí)現(xiàn)社區(qū)穩(wěn)定。
（四）注重區(qū)域治安的治理
英國的“分散化”治安將一個大的整個社區(qū)劃分為不同區(qū)域，分別治理好區(qū)域治安，自然能夠確保社區(qū)治安的穩(wěn)定。“分散化”治安將管轄單位由大化小，重組警力，區(qū)域小的治安管轄單位比區(qū)域大的治安管轄單位更能有效的實(shí)行社區(qū)治安，通過設(shè)置各個警備區(qū)，便于使社區(qū)民警及時(shí)察知警情。 我認(rèn)為，這一制度是我國目前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)的內(nèi)容。我國目前部分地區(qū)社區(qū)警力不足，難以高效率的處置已經(jīng)發(fā)生的問題，采用英國“分散化”治安的方式，將一個社區(qū)再具體劃分為不同的更小的社區(qū)，以便于社區(qū)警察能充分了解所管轄社區(qū)的基本情況，也確保能夠在事件發(fā)生后的第一時(shí)間及時(shí)高效地進(jìn)行處置。這樣一來，減輕了社區(qū)民警的工作壓力，也更能充分調(diào)動他們的工作積極性，也提高了工作的效率，高效率的工作也能給群眾留下良好的印象，融洽警民關(guān)系。
西方在社區(qū)警務(wù)改革中的一些制度與經(jīng)驗(yàn)具有優(yōu)越性，我們要適度地加以借鑒和吸收。
三、我國社區(qū)警務(wù)制度的創(chuàng)新與改革
在信息化、網(wǎng)絡(luò)化高度發(fā)展的當(dāng)代社會，結(jié)合西方社區(qū)警務(wù)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為了我國的社區(qū)警務(wù)制度能夠早日走上及時(shí)高效的正軌，應(yīng)當(dāng)：
（一）建立社區(qū)警務(wù)服務(wù)化制度
在當(dāng)前建設(shè)法治國家和法治政府的時(shí)代背景下，社區(qū)警務(wù)服務(wù)化制度應(yīng)當(dāng)走群眾路線，堅(jiān)持法治與權(quán)責(zé)結(jié)合的原則。首先，要建立全責(zé)結(jié)合、權(quán)責(zé)明確的責(zé)任制度和體系，提高社區(qū)民警的責(zé)任意識；其次，警察機(jī)關(guān)和社區(qū)民警要接受人民群眾的監(jiān)督，依法辦事，依法行政，不能越權(quán)辦事，懂法、守法、用法、執(zhí)法；再次，社區(qū)警務(wù)的改革要鼓勵群眾積極參與進(jìn)來，為社區(qū)警務(wù)政策建言獻(xiàn)策；最后，社區(qū)警務(wù)制度要以群眾為中心，樹立為民服務(wù)的意識，始終把群眾利益置于首位，著力解決事關(guān)群眾切身利益和最為關(guān)心的問題，加強(qiáng)與群眾的溝通與交流，建立和諧的警民關(guān)系。 社區(qū)警務(wù)服務(wù)化制度的核心是由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)而不是管理。建立社區(qū)警務(wù)服務(wù)化制度，是我國社區(qū)警務(wù)制度改革與創(chuàng)新中應(yīng)當(dāng)著重抓好的突出點(diǎn)。
（二）充分調(diào)動群眾的力量
我國傳統(tǒng)的社區(qū)警務(wù)主要是由公安警官治理，而要建立新型社區(qū)警務(wù)必須充分發(fā)揮和調(diào)動群眾的力量，使群眾參與進(jìn)來，促進(jìn)社會治安治理主體的多元化。這種多元參與式警務(wù)模式，不但有利于充分的調(diào)動群眾的積極性，而且也更加有利于維持良好的社區(qū)秩序乃至社會秩序。這樣一來，也可以在一定程度上減輕警察機(jī)關(guān)的工作壓力，讓他們有足夠的精力更好的進(jìn)行社會治安治理。
（三）加強(qiáng)虛擬社區(qū)的建立與管理
1.1礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境概述淮南礦區(qū)是我國重要的煤炭基地，淮南礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司現(xiàn)有礦井9座，截止2004年9月累計(jì)產(chǎn)煤5.262億噸，為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。淮南礦區(qū)位于淮河兩岸，地跨淮南市的五區(qū)一縣和阜陽市的穎上縣。礦區(qū)處于淮河沖積平原之上，地形平坦，地面標(biāo)高一般在20～26m之間。區(qū)域內(nèi)水系均屬淮河流域。天然河道流向一般沿區(qū)域地勢由西向東，由北向南注入淮河。礦區(qū)內(nèi)除淮河以外，主要河流有西淝河及其支流濟(jì)河和港河、架河、泥河、黑河已經(jīng)人工開挖的有高新河、永幸河、光輝河等。
礦區(qū)內(nèi)淮河防洪與農(nóng)田水利設(shè)施多，農(nóng)田水系縱橫交錯，基本形成適宜農(nóng)業(yè)耕作的水利網(wǎng)絡(luò)。絕大多數(shù)耕地夏季種稻，冬季種小麥。
淮南煤田煤層賦存于淮河及其沖積平原之下，第四系松散層厚20～483.5m，由東南向西北逐漸增厚。屬水體下開采的礦區(qū)。
礦區(qū)大氣降水及地表水資源時(shí)空分布不均，年際分布不均，淺層地下水水質(zhì)良好，水源充沛，補(bǔ)給條件較好，目前礦區(qū)利用地下水不致引起地面沉降。
礦區(qū)開發(fā)引起地表塌陷下沉，擾亂水系，損壞耕地、村莊、河道、提防及其它建筑物受到破壞。礦區(qū)開發(fā)對地質(zhì)環(huán)境的影響主要為：地面塌陷、固體堆積占地與污染，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變化等方面。
1.2地表塌陷淮南礦業(yè)集團(tuán)所屬9座礦井、工業(yè)和生活居住等地面設(shè)施占地2624.2公頃（39363畝）。
9座礦井礦區(qū)總面積為301.12km2，截止2004年9月底開采塌陷面積達(dá)62.10km2，占礦區(qū)總面積20.59%。其中又有約17.7%為積水區(qū)，即積水累計(jì)總面積達(dá)10.97km2。積水范圍隨降雨量大小而變化。
隨著煤礦開采的延深和規(guī)模擴(kuò)大，塌陷范圍逐漸擴(kuò)大，據(jù)1997年以來的統(tǒng)計(jì)，1997年1月至2004年9月塌陷區(qū)增加了24.8km2，年增長率為5.15%。
開采塌陷區(qū)尚有15個村莊正在或有待搬遷。
開采塌陷區(qū)內(nèi)，地形、地貌改變破壞了水系，影響河堤長度為15.1km，灌溉渠道5.9km，影響鐵路線長度7.41km。
1.3固體堆積物
1.3.1煤礦開采，每年要排放大量的煤矸石，選煤廠也有相當(dāng)?shù)捻肥欧牛姀S排放粉煤灰。造成固體堆積物占地和環(huán)境污染。
據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前現(xiàn)存矸石山（場）23處，占地63.9公頃（906畝），固體堆積物總量為1898萬m3。
1.3.2淮河以南的礦區(qū)，煤層傾角較大，多煤層聯(lián)合開采，全部煤層開采后下沉量大，一般在10m以上，最大下沉量達(dá)18m。塌陷盆地積水深淺不一，農(nóng)民進(jìn)行粗放式養(yǎng)魚。可耕地的質(zhì)量下降，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)減收。
淮河以北廣大礦區(qū)，煤層傾角平緩，基本屬單一煤層方式開采，回采后形成碟形塌陷區(qū)盆地，最大下沉量達(dá)4.5m，地下水埋深較淺。因此，盆地中間積水，積水范圍大小受降雨量控制，變化比較大，盆地的邊緣下沉量小呈緩坡地仍可耕種，但不宜種水稻，造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，盆地的邊緣帶與積水區(qū)之間，地面坡度大，水土易流失，基本上為棄耕絕收地帶。
1.4地質(zhì)環(huán)境改變對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的影響
1.4.1對大氣的影響煤礦生產(chǎn)過程中釋放出大量的瓦斯，瓦斯氣是一種有強(qiáng)烈溫室效應(yīng)的氣體，瓦斯氣向大氣牌坊會導(dǎo)致全球氣候變暖，給空氣造成污染。
1.4.2對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響煤礦開采引起的地表塌陷和矸石堆積導(dǎo)致耕地減少，土地質(zhì)量下降，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，造成農(nóng)村搬遷。
1.4.3對城市環(huán)境的影響煤礦開采造成地表塌陷，矸石成山，導(dǎo)致市容臟亂差，影響市民生活，制約城市發(fā)展。
1.4.4對煤礦企業(yè)的影響為了減少村莊和城鎮(zhèn)搬遷，降低生產(chǎn)成本，煤礦企業(yè)不得不改變開拓布置方式，甚至放棄準(zhǔn)備煤量，影響了煤炭資源合理開發(fā)利用，制約了企業(yè)自身發(fā)展。
2礦山地質(zhì)環(huán)境治理原則
2.1以人為本、防災(zāi)減災(zāi)所有的地質(zhì)災(zāi)害，直接或間接的對礦山職工和礦區(qū)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅，因此礦山環(huán)境治理首先要保證礦區(qū)免遭礦山開發(fā)誘發(fā)的各種地質(zhì)災(zāi)害的危害，達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的目的。
2.2因害設(shè)防、綜合治理針對礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的特點(diǎn)、方式、分布及危害程度，抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因地制宜、因害設(shè)防，采取攔、排、護(hù)、整、填、植等方面的綜合治理措施對礦山環(huán)境進(jìn)行治理。
2.3注重效益、分期實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程應(yīng)遵循生態(tài)社會效益優(yōu)先的同時(shí)，爭取最大的經(jīng)濟(jì)效益。區(qū)別不同的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，采取不同的治理措施。同時(shí)根據(jù)資金情況、礦山地質(zhì)環(huán)境問題的危害大小、輕重緩急，分期、分階段進(jìn)行治理。
2.4工程措施與生物措施相結(jié)合礦山環(huán)境治理只有將工程措施與生物措施緊密結(jié)合，才能達(dá)到礦山環(huán)境治理的最終目標(biāo)。各種工程措施只要配置合理，就能根治地質(zhì)災(zāi)害。但其缺點(diǎn)是投資過大，而生物措施恰好彌補(bǔ)工程措施的缺點(diǎn)，其投資較小，能改善小氣候的特點(diǎn)，使其廣泛應(yīng)用于礦山環(huán)境治理中。
3礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境治理的基本設(shè)想
淮南礦區(qū)地處華東，是富饒的淮河平原，是我國重要產(chǎn)糧基地，土地十分珍貴。國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)平衡提出了更高的要求和法規(guī)制約。因此，煤礦開采地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)引起了各級部門和煤炭企業(yè)的重視。塌陷區(qū)回填復(fù)墾是煤炭企業(yè)、地方政府和礦區(qū)農(nóng)民長期以來的共同愿望，不塌陷影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的不良因素轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極因素。淮南礦業(yè)集團(tuán)實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)示范工程項(xiàng)目。
實(shí)施示范工程的指導(dǎo)思想：治理與開發(fā)相結(jié)合，變害為利，企業(yè)、地方政府和農(nóng)村基層組織緊密合作，中和開發(fā)現(xiàn)代化生態(tài)企業(yè)，建設(shè)小康型農(nóng)村。
“珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是基本國策。煤礦開采對地質(zhì)環(huán)境的影響和土地的破壞十分嚴(yán)重，是一個長期以來未能解決的問題，是一個共同關(guān)注的問題。
《環(huán)境保護(hù)法》、《土地法》和《礦產(chǎn)資源法》等國家法規(guī)，都要求礦山開采保護(hù)地質(zhì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)治理恢復(fù)“占補(bǔ)平衡”的最終目標(biāo)，這也是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。
我們將吸收有關(guān)兄弟單位回填復(fù)墾試驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合淮南礦區(qū)的具體地質(zhì)環(huán)境，按照國家的有關(guān)法規(guī)和技術(shù)政策，實(shí)施示范工程項(xiàng)目。主要項(xiàng)目有：謝李示范工程，塌陷區(qū)回填后作為城市綠化地、改善生態(tài)和小氣候；張集示范工程，結(jié)合農(nóng)村搬遷、小城鎮(zhèn)建設(shè)、改變農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，由單純的種植，變?yōu)榉N植和水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)魚產(chǎn)品加工相結(jié)合的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。
4結(jié)論
大部分采掘后遺留下來的廢棄地(如廢石場、尾礦壩等)通過治理與復(fù)墾，可再用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)或作其他護(hù)環(huán)境和保持自然生態(tài)平衡。土地整理和復(fù)墾。一方面使被破壞了的土地不要再增加。另一方面，對已經(jīng)被破壞了的土地盡快地進(jìn)行復(fù)墾造田、綠化植被、恢復(fù)生態(tài)平衡和保護(hù)自然環(huán)境，使已廢棄的土地重新恢復(fù)利用，發(fā)揮出更大的社會經(jīng)濟(jì)效益。各個礦山由于礦石類型、賦存條件、開采方式、地質(zhì)環(huán)境容量的不同，對礦山地質(zhì)環(huán)境的破壞程度不同，因而治理方法、治理措施、治理思路應(yīng)結(jié)合礦山實(shí)際情況確定。
[關(guān)鍵詞]“互聯(lián)網(wǎng)+”；高校平安校園治安防控；網(wǎng)絡(luò)輿情
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.38.097
隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，給高校帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，高校應(yīng)緊跟互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的機(jī)遇，推進(jìn)校園治安防控網(wǎng)建設(shè)，提升校園治安防控體系建設(shè)法治化、社會化、信息化水平，增強(qiáng)高校治安整體防控能力。
筆者認(rèn)為高校平安校園建設(shè)工作是一個全方面參與、多方力量協(xié)作、內(nèi)外結(jié)合、科學(xué)合理的系統(tǒng)工程，既要有大量資金的投入，不斷完善和提升校園技防的科技水平，又要有新生的人防力量，不斷改進(jìn)和提升安全管理水平，既需要學(xué)校對安全管理重視與投入，還需要能夠聯(lián)合校園及周邊多方力量共同維護(hù)校園及周邊安全穩(wěn)定，這樣才能建立起“全員參與、內(nèi)外協(xié)作、打防結(jié)合、響應(yīng)迅速、處置高效”的高校治安防控體系，打造安全文明有序和諧的平安校園。
1 構(gòu)建分級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，細(xì)化安全管理目標(biāo)，落實(shí)校園治安綜合治理考核
高校安全管理工作須在高校黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下開展，應(yīng)建立“校黨委行政負(fù)總責(zé)，各二級單位（部門）分頭負(fù)責(zé)，各科室、各年級具體負(fù)責(zé)”三級責(zé)任體系，通過綜合治理責(zé)任狀、安全管理協(xié)議書、治安管理聘任書等不同形式明確責(zé)任內(nèi)容，細(xì)化治安管控任務(wù)和任務(wù)考核指標(biāo)，明確每一個層級和安全管理責(zé)任人的責(zé)任與權(quán)力，將安全管理的職責(zé)和權(quán)力下放，確保每一級的責(zé)任人都能夠抓落實(shí)，抓整改，將管理責(zé)任落實(shí)到個人，落實(shí)到細(xì)節(jié)，要從思想上引起每一名師生員工的重視，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，要能夠形成上級對下級放權(quán)，下級對上級負(fù)責(zé)，一層抓一層，逐級抓落實(shí)，師生員工齊抓共管的良好風(fēng)氣和工作局面。
2 建立健全群防群治隊(duì)伍，構(gòu)建師生參與齊抓共管的治安防控網(wǎng)絡(luò)
師生員工是高校安全管理工作的受益者，又是履行安全管理責(zé)任和義務(wù)的主體，因此高校治安防控體系的建設(shè)亦離不開師生員工的參與。高校應(yīng)按照“教育為主，打防并舉，標(biāo)本兼治，重在治本”的綜治工作原則，切實(shí)加強(qiáng)校園治安綜合治理基層基礎(chǔ)建設(shè)，宣傳群防群治的重要意義，呼吁全體師生員工關(guān)注校園安全，樹立“校園安全，人人有責(zé)”的整體安全意識，廣泛動員師生員工積極參與校園治安管理，加強(qiáng)校園治安綜合治理基層基礎(chǔ)建設(shè)，整合基層維護(hù)社會管理的資源和力量，建立健全專群結(jié)合的治安防控網(wǎng)絡(luò)。
3 研判校園治安形勢，確定安全管理重點(diǎn)和難點(diǎn)，合理部署治安防控力量
高校應(yīng)結(jié)合校園及周邊治安環(huán)境特點(diǎn)，研究部署校園治安防控策略，將校園劃分為不同的防控區(qū)域，科學(xué)合理分布治安防控力量，落實(shí)治安巡查制度，對校門、樓宇大門和校園主要干道要加強(qiáng)安全檢查，對外單位進(jìn)入校園的人員車輛，要嚴(yán)格檢查登記，構(gòu)筑校園安全的第一道防線；對于人員活動密集的學(xué)習(xí)、活動場所（如研究生工作室、體育場館、食堂、超市等），要明確安全責(zé)任人，落實(shí)安全管理規(guī)章，對進(jìn)出的師生員工進(jìn)行安全教育；對于存放重要、貴重儀器和設(shè)備的教學(xué)、科研場所，要安裝視頻監(jiān)控、紅外報(bào)警、防火防爆等技防設(shè)施，落實(shí)安全管理責(zé)任人，監(jiān)督和督促其他人員嚴(yán)格執(zhí)行，建立和完善重點(diǎn)要害部位臺賬資料。
4 關(guān)注和研析網(wǎng)絡(luò)輿情，建立靈敏高效、全覆蓋的動態(tài)信息網(wǎng)
維護(hù)校園政治穩(wěn)定，是確保高校各項(xiàng)事業(yè)順利進(jìn)行的重要保障。高校在發(fā)展過程中，作出的每一項(xiàng)決策都與師生員工切身利益密切相關(guān)，一旦在師生員工中產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，就會波及范圍較大，很容易釀成，嚴(yán)重影響校園安全穩(wěn)定，因此，要做好校園安全維穩(wěn)工作，便要及時(shí)、準(zhǔn)確掌握師生員工思想動態(tài)，第一時(shí)間捕捉到具有群體性、苗頭性、傾向性的不安定因素。高校應(yīng)建立以黨政辦、學(xué)工辦、宣傳部、保衛(wèi)處為中心的動態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)，通過各基層黨委、黨支部、優(yōu)秀黨員建立暢通的黨政信息渠道，及時(shí)捕捉教職員工的思想動態(tài)，尤其是青年教師關(guān)注的熱點(diǎn)問題；通過各學(xué)院分管學(xué)生工作的領(lǐng)導(dǎo)、輔導(dǎo)員老師、學(xué)生骨干建立扎根于學(xué)生中的學(xué)工信息渠道，搜集和發(fā)現(xiàn)學(xué)生中的異常動態(tài)和熱點(diǎn)問題；通過宣傳部、校園網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)安全員建立實(shí)時(shí)的網(wǎng)絡(luò)輿情渠道，特別是在重大節(jié)假日、政治敏感日，要能夠及時(shí)捕捉網(wǎng)絡(luò)輿情中蘊(yùn)含的不穩(wěn)定因素。
為獲取深層次情報(bào)，高校應(yīng)建立一支由政治素質(zhì)好、作風(fēng)正派、群眾基礎(chǔ)好的師生員工組成的政保信息員隊(duì)伍，關(guān)注微博、微信、貼吧等網(wǎng)絡(luò)媒體平臺，通過對話、談話、訪談等溝通方式，掌握師生員工思想動態(tài)，對發(fā)現(xiàn)的重大不穩(wěn)定因素，嚴(yán)格履行保密制度，并及時(shí)上報(bào)相關(guān)部門，及時(shí)化解各類矛盾和糾紛，維護(hù)校園安全穩(wěn)定和諧。
5 靈活運(yùn)用新媒體，創(chuàng)新安全教育形式，不斷提升安全教育實(shí)效
關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；城市社區(qū)；社區(qū)服務(wù)
基金項(xiàng)目：2012年度高等學(xué)校科學(xué)技術(shù)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（NJSN12175）“內(nèi)蒙古城市社區(qū)治理中的公共參與與基層管理互動研究”的階段性成果
一、完善內(nèi)蒙古社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義
社區(qū)服務(wù)，是伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程產(chǎn)生的。社區(qū)服務(wù)在西方的發(fā)展經(jīng)歷了從民間慈善到由納入政府公共服務(wù)的過程。從上世紀(jì)80年代以來，我國城市化的日益加速發(fā)展不可避免地帶來一系列社會問題，需要城市基層社區(qū)管理從過去以老年人、殘疾人、優(yōu)撫人員為服務(wù)對象轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐓^(qū)全體構(gòu)成為服務(wù)對象，由此拉開了中國社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)改革的大幕。
“十一五”以來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為解決社區(qū)服務(wù)供給問題創(chuàng)造了良好條件。在自治區(qū)黨委和政府的高度重視下，覆蓋城市的社區(qū)服務(wù)體系初步建成，廣大城市居民從中受益，然而已取得的成效和群眾對社區(qū)服務(wù)的需求相比還有很大的差距。作為民族地區(qū)，當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下進(jìn)行社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)還存在許多特殊問題，因此，發(fā)展完善內(nèi)蒙古社區(qū)服務(wù)具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。
（一）完善社區(qū)服務(wù)建設(shè)符合當(dāng)前內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化背景下的社會轉(zhuǎn)型要求
“十一五”以來，內(nèi)蒙古每年新增城鎮(zhèn)人口30萬左右，城鎮(zhèn)化率年均提高約1.3個百分點(diǎn)，相當(dāng)于每年新增了一座中等城市。2000年內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化率為42.7%，2011年已經(jīng)達(dá)到56.6%，標(biāo)志著在人口結(jié)構(gòu)上，內(nèi)蒙古已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)牧業(yè)人口為主向城市人口為主的歷史性轉(zhuǎn)變，內(nèi)蒙古正在加速由農(nóng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型。隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口繼續(xù)向城鎮(zhèn)集中，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、居住結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著廣泛而深刻的變化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將給城市帶來一系列亟須解決的問題，因此，加強(qiáng)城市基層基礎(chǔ)工作更加重要而緊迫。
（二）社區(qū)是城市基層基礎(chǔ)工作的重點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)在城市社會服務(wù)管理中具有不可替代的基礎(chǔ)地位和作用
近年來內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度位居全國之首，城市化速度很快。這種快速發(fā)展的城市化進(jìn)程要求，社會建設(shè)和管理應(yīng)與城市發(fā)展的步伐一致，而社區(qū)治理的完善正是其中的重要內(nèi)容，這是市場經(jīng)濟(jì)和公民社會成長的必然要求。我區(qū)的社區(qū)治理水平與發(fā)達(dá)省市相比還很有限，政府的社區(qū)治理改革思路在基層的貫徹并不到位，做好社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的重點(diǎn)工作，社區(qū)服務(wù)工作做好了，居民從中感受到切身利益，才會認(rèn)識社區(qū)的重要性，理解社區(qū)工作、參與社區(qū)治理，從而產(chǎn)生社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)服務(wù)缺乏政府以外的民間社會組織參與，社區(qū)治理在內(nèi)容、主體、機(jī)制和模式方面存在諸多問題。以城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)為目標(biāo)與內(nèi)容的基層管理體制完善存在密切關(guān)系，社區(qū)發(fā)展是推動基層政府管理創(chuàng)新的重要因素。因此，研究社區(qū)治理具有重要的實(shí)踐和理論意義。
（三）城市化帶來的社會問題要求通過社區(qū)服務(wù)來化解
伴隨著城市化的快速發(fā)展，城市面臨更為復(fù)雜的社會矛盾問題與市民訴求，因此，社區(qū)在提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解矛盾糾紛等方面的作用凸顯，成為加強(qiáng)城市基層社會服務(wù)管理工作基本而現(xiàn)實(shí)的依托。新形勢下社區(qū)承擔(dān)的工作任務(wù)越來越重，新時(shí)期的社區(qū)服務(wù)是廣義社區(qū)服務(wù)，既包括無償、抵償提供的社區(qū)福利性、公益，又包括低償和有償提供的社區(qū)便民利民物質(zhì)、文化、生活服務(wù)。并且針對不同的城市社會收入階層和不同的居民個體的服務(wù)需求，應(yīng)加以區(qū)別和細(xì)分。因此，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)將營造社區(qū)和諧氛圍，建設(shè)和諧社會；提高居民廣泛參與程度，促進(jìn)民主自治；暢通居民訴求途徑，維護(hù)社會穩(wěn)定；促進(jìn)服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展，加快改善民生，這對于提升地區(qū)社區(qū)服務(wù)水平具有重要意義。
二、內(nèi)蒙古城市社區(qū)服務(wù)體系基本現(xiàn)狀
（一）社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得初步進(jìn)展
目前，全區(qū)221 個城市街道，2101 個城市社區(qū)。全區(qū)已建立社區(qū)服務(wù)中心1116個，建立社區(qū)文化服務(wù)站1127個，建立衛(wèi)生服務(wù)站1072個，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，從09年起自治區(qū)財(cái)政每年列2000萬元，并隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐年增加，采取“以獎代補(bǔ)”的形式推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，同時(shí)也決定每年用一定比例的福彩公益金支持社區(qū)建設(shè)，同時(shí)，各地加大這方面的工作力度，部分盟市將社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，調(diào)整了社區(qū)居委會規(guī)模，合理劃分社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)布局。截至目前，全區(qū)共有2101個社區(qū)居委會，有1681個城鎮(zhèn)社區(qū)辦公和活動場所面積達(dá)300平方米以上，占總數(shù)的82%，300平方米以下的社區(qū)、租賃辦公和活動場所或沒有辦公和活動場所的。2012以來，各地繼續(xù)加大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有了較大改善。
（二）社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不斷豐富拓展
勞動就業(yè)、社會保險(xiǎn)、社會服務(wù)、文化娛樂、社會治安等政府公共服務(wù)事項(xiàng)逐步向社區(qū)覆蓋，近年來，全區(qū)各地按照自治區(qū)的相關(guān)要求，以“一個中心、兩個站”為基本模式，著力強(qiáng)化和健全社區(qū)服務(wù)功能。目前，以街道服務(wù)中心為龍頭，社區(qū)服務(wù)中心為主體，多種服務(wù)組織和社區(qū)志愿者隊(duì)伍為基礎(chǔ)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)開始建立。多數(shù)地區(qū)開展了“六進(jìn)社區(qū)”“八進(jìn)社區(qū)”活動，為居民提供多種多樣的便民利民服務(wù)。各地普遍建立起一站式服務(wù)大廳，開展政策咨詢、司法援助、就業(yè)指導(dǎo)、城鎮(zhèn)低保、技能培訓(xùn)、家政服務(wù)、愛心超市等多項(xiàng)便民利民服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)，部分社區(qū)還開展了居家養(yǎng)老、殘疾人和未成年人生活照料和精神慰藉等服務(wù)的探索。方便了社區(qū)居民生活，提高了生活質(zhì)量。
（三）社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大
近年來，各地把社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)作為推動社區(qū)工作的基礎(chǔ)性工作來抓，采取選派、公開招考、居民選舉產(chǎn)生和聘用等方式，充實(shí)和優(yōu)化社區(qū)工作者隊(duì)伍。目前，全區(qū)共有社區(qū)居委會工作人員16858人，其中，行政、事業(yè)編制人員3682人，其他聘用人員7337人，開發(fā)公益性崗位3414人。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對社區(qū)工作者的培訓(xùn)，社區(qū)隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了明顯提高。目前，我區(qū)共有社區(qū)居委會工作人員大專以上學(xué)習(xí)12812人，占76%，比2010年提高了33個百分點(diǎn)。活躍在社區(qū)服務(wù)各領(lǐng)域，成為推動社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的重要力量。
（四）社區(qū)服務(wù)方式不斷改善
不少地方依托街道社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站，實(shí)行“一站式”服務(wù)；近年來，全區(qū)各地按照自治區(qū)的相關(guān)要求，以“一個中心、兩個站”為基本模式，著力強(qiáng)化和健全社區(qū)服務(wù)功能。同時(shí)，將社區(qū)信息化平臺建設(shè)作為加強(qiáng)社會管理和服務(wù)的一項(xiàng)重要工作來抓。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市等地都劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)信息化平臺建設(shè)，購置了設(shè)備，開發(fā)了軟件，采集、更新了信息，建立綜合性的社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)，有計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)市區(qū)（旗、縣）、街道辦事處（鎮(zhèn)）、居委會三級聯(lián)網(wǎng)。目前，全區(qū)實(shí)現(xiàn)市區(qū)（旗、縣）、街道辦事處（鎮(zhèn)）、居委會三級聯(lián)網(wǎng)的社區(qū)有924個，已建成信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺的社區(qū)有823個。到2012年底，還有486個社區(qū)可以基本建成信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺。
（五）社區(qū)服務(wù)制度環(huán)境初步形成
近年來國家圍繞社區(qū)衛(wèi)生、社會救助、勞動就業(yè)、文化教育、社區(qū)服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容出臺了一系列法律、政策。內(nèi)蒙古黨委、政府也相繼出臺了積極推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的政策措施，如《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)和諧社區(qū)建設(shè)的若干意見》等為有效解決困擾社區(qū)建設(shè)的問題提供了政策依據(jù)；制訂了《自治區(qū)社區(qū)建設(shè)十二五專項(xiàng)規(guī)劃》，提出了今后五年社區(qū)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)以及重點(diǎn)。
三、我區(qū)城市社區(qū)服務(wù)存在的問題及原因分析
（一）社區(qū)服務(wù)設(shè)施總量供給不足，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目較少，水平不高，供給方式單一
城市社區(qū)福利服務(wù)的范圍和水平都比較有限，都主要局限于為弱勢群體提供無償、低償服務(wù)，或者圍繞社區(qū)成員的最基本需要提供公益；而另一方面，社區(qū)承擔(dān)了過多的政府職能，在調(diào)研中了解到很多社區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目包括黨員管理、勞動保障、綜合治理、計(jì)生服務(wù)、民政救助、文化衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、法律服務(wù)、人民調(diào)解、中介服務(wù)、社區(qū)警務(wù)等，在這些眾多的項(xiàng)目內(nèi)容中，很多部門把工作布置給街道，再由街道交辦給社區(qū)，或是由社區(qū)輔助某些政府部門的工作，因此社區(qū)承擔(dān)了很多原本應(yīng)該是政府職能部門的工作，致使社區(qū)工作能力超載，很多自治的服務(wù)卻未做，主要職能缺失。
（二）社區(qū)與社區(qū)之間發(fā)育不平衡，服務(wù)水平存在差距
社區(qū)資源種類多樣，分散在社區(qū)居民、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位和社區(qū)環(huán)境之中，相對于居民日益多樣化的社區(qū)服務(wù)需求來說，資源供給總量有限而且相對不足，一些老舊社區(qū)和規(guī)模小的社區(qū)，其資源短缺更加嚴(yán)重，特色性，指任何社區(qū)的資源有一定的優(yōu)勢和特色或人力資源豐富或資金充足或設(shè)施先進(jìn)）社區(qū)服務(wù)以社區(qū)為資源配置的主體，對社區(qū)內(nèi)的成員提供服務(wù)，這種服務(wù)安排往往是有局限性的，不可能在每個社區(qū)加以推行。例如呼市的稅苑社區(qū)就是一個單位社區(qū)，其社區(qū)辦公場所和活動場地都是由小區(qū)承建者來提供，有與相關(guān)單位合辦的老年大學(xué)，有科協(xié)贈送的科普器材，有賽罕區(qū)醫(yī)院在社區(qū)內(nèi)設(shè)置的衛(wèi)生服務(wù)站，因此其功能設(shè)施相對完善，服務(wù)水平較高；而有一些村轉(zhuǎn)居的社區(qū)服務(wù)水平卻不高，因此，發(fā)展背景和水平不同的社區(qū)，居民所享受的服務(wù)待遇有著顯著差異。
（三）社區(qū)服務(wù)人才短缺，素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化
居委會干部在為社區(qū)成員提供服務(wù)資源的過程中，往往起著主導(dǎo)作用，大多數(shù)城市社區(qū)居委會的干部素質(zhì)偏低，在現(xiàn)實(shí)生活中沒有扮演好其應(yīng)有的角色，與社區(qū)居民對其角色的期望存在一定的差距，影響對其信任，然而，由于他們?nèi)狈Ρ貍涞膶I(yè)理論知識，加上受管理體制的影響，作為社區(qū)成員提供服務(wù)資源的過程中，往往傾向于完成上級政府下達(dá)的行政任務(wù)，而忽略了社區(qū)成員的實(shí)際需求，缺乏社區(qū)工作的專業(yè)培訓(xùn)，沒能掌握社區(qū)工作理念和方法，未樹立“以人為本”的服務(wù)意識，不能夠以社區(qū)成員的實(shí)際需求為工作出發(fā)點(diǎn)，為社區(qū)成員提供各種服務(wù)。
（四）社區(qū)服務(wù)模式機(jī)制不順暢，社會參與機(jī)制亟待完善
政府主導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)并沒有體現(xiàn)多元參與以及為全體社區(qū)成員提供福利的意涵，社區(qū)工作主要靠政府推動，無法充分發(fā)揮社區(qū)組織、社會服務(wù)組織和廣大居民在社區(qū)資源整合中的作用。
城市社區(qū)主要的社區(qū)組織是社區(qū)居委會。城市社區(qū)居委會具有很強(qiáng)的行政色彩，被視為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，在不同程度上存在著“準(zhǔn)行政化管理”的運(yùn)作方式。社區(qū)居民委員會角色定位難以理順，行政化嚴(yán)重，政府部門過多介入，社區(qū)居委會嚴(yán)重依賴于政府，社區(qū)居委會的工作方式仍很傳統(tǒng)，長期處于自上而下制度安排中，掌握資源有限，社區(qū)所需各項(xiàng)資源如人力資源、物質(zhì)資源、組織資源、信息資源、文化資源等，過多依賴于政府，社區(qū)無法獲得自主性，大量的工作是落實(shí)上級行政組織的指令和任務(wù)。另一方面，由于對民間的認(rèn)識和信任不夠，目前民間社會組織參與社區(qū)管理與服務(wù)的程度十分有限，在街道和居委會的全面管束下，近年社區(qū)民間組織在數(shù)量上有明顯增長，但自治程度不高，面臨政府過度干預(yù)的挑戰(zhàn)，各個方面受到限制，使之活動主要局限于本小區(qū)內(nèi)，未能在資源整合中發(fā)揮應(yīng)有作用，束縛了其參與社區(qū)服務(wù)的步伐。
社區(qū)居民的參與只是在政府行政命令下的以社區(qū)共建形式開展，居民和社區(qū)單位參與意識不強(qiáng)，社區(qū)成員的積極主動參與的意識不濃，而缺乏參與社區(qū)活動的積極性，未能積極承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。另一方面，社區(qū)居委會所提供的服務(wù)資源在數(shù)量和質(zhì)量上都未能滿足城市社區(qū)居民的需求，服務(wù)水平較低，使得居民對社區(qū)居委會的認(rèn)可度較低，參與社區(qū)事務(wù)的積極性也較低。
四、當(dāng)前提升我區(qū)城市社區(qū)服務(wù)水平的對策
明確界定居民委員會的職責(zé)；加快民間社會組織的發(fā)展；重視公民意識的培育加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。
（一）夯實(shí)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件
1.完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施
把建設(shè)現(xiàn)代化社區(qū)納入城市整體規(guī)劃， 大力改善社區(qū)活動場所和服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌解決好土地劃撥、產(chǎn)權(quán)歸屬、使用管理等問題，將社區(qū)建設(shè)成為有形的、能夠滿足居民一般生活、休閑、娛樂、工作、學(xué)習(xí)的社區(qū)， 為社區(qū)開展工作創(chuàng)造良好條件，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，不僅需要政府財(cái)政支持和投入，更要廣泛吸收社會資金，鼓勵社會捐贈，積極吸引外資，建立政府與社會相結(jié)合的多元投資機(jī)制。
2.培育社區(qū)專職工作者隊(duì)伍和社區(qū)志愿者隊(duì)伍
提高社區(qū)工作者素質(zhì)，針對當(dāng)前社區(qū)工作者普遍存在的學(xué)歷層次較低，年齡偏大，工作方法傳統(tǒng)等問題，應(yīng)加快社區(qū)工作人員的在職培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和能力，改善他們的工作和生活待遇等。同時(shí)，改革社區(qū)居民委員會干部選拔聘任制度，采取向社會公開招聘、競爭上崗等形式選擇優(yōu)秀人才，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作者隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化、知識化和年輕化，保證有一支相對充實(shí)穩(wěn)定的力量做社區(qū)工作。另一方面，我國社區(qū)服務(wù)應(yīng)借鑒和吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法， 要拓寬社區(qū)工作者來源渠道，大力開展志愿者活動。
（二）發(fā)展創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和形式
社區(qū)要切實(shí)做好公益性的、福利性的服務(wù)群眾的工作，將重點(diǎn)放在幫助群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、豐富文化生活、改善人居環(huán)境、提升文明素質(zhì)方面，尤其要高度關(guān)注困難群眾和弱勢群體的生活。廣泛開展社區(qū)老年人服務(wù)，利用好為老服務(wù)設(shè)施。深入了解和反映社情民意，拓寬居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道加強(qiáng)法制宣傳和安全教育，引導(dǎo)居民理性表達(dá)訴求，自覺依法辦事，妥善處理利益糾紛，促進(jìn)城市基層和諧穩(wěn)定。
同時(shí)， 可以借鑒國內(nèi)其他地方通過政府購買服務(wù)、設(shè)立項(xiàng)目資金、開展項(xiàng)目補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)社會組織、企事業(yè)單位和居民參與社區(qū)管理和服務(wù)活動，鼓勵個體、私營、民營等企業(yè)開辦社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，開展便民利民服務(wù)。充分利用熱線電話、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平。在社區(qū)內(nèi)逐漸形成社會福利服務(wù)、社會互助服務(wù)和市場有償服務(wù)相結(jié)合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
（三）重新定位政府與居委會間關(guān)系，創(chuàng)新社區(qū)管理機(jī)制
1.政府扮演好社區(qū)服務(wù)的主導(dǎo)角色
就政府而言，政府應(yīng)理性地介入屬于自己管轄范圍內(nèi)的社會服務(wù)。一方面，政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好社區(qū)規(guī)劃，制定必要的扶持鼓勵政策。協(xié)調(diào)有關(guān)部門，解決有關(guān)矛盾，保證社區(qū)治理工作順利向前推進(jìn)。另一方面，政府要真正做到政社分開，將一部分權(quán)力下放給社區(qū)，建立政府與社區(qū)之間的合作管理機(jī)制，而不是將社區(qū)作為政府的“腿”。
2.強(qiáng)化社區(qū)居委會的組織建設(shè)與社會服務(wù)功能
發(fā)揮社區(qū)居委會在擴(kuò)大群眾參與，反映群眾訴求方面的積極作用，各項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)建立在群眾參與、民主決策的基礎(chǔ)上，才能獲得社區(qū)成員的信任，并能有效的調(diào)動社區(qū)成員的積極參與。明確社區(qū)居委會在城市社區(qū)中的作用，居委會的積極倡導(dǎo)和參與，有利于提高社區(qū)成員對于社區(qū)服務(wù)的信賴程度并保證其心理預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。
提高居委會自治功能，做好社區(qū)日常管理和服務(wù)工作。結(jié)合實(shí)際情況，規(guī)范工作程序，將社區(qū)事務(wù)逐步交由社區(qū)居民自主決定、自我管理，特別是對社區(qū)的重大問題，廣泛征求居民群眾意見，并保證尊重大多數(shù)群眾的意見。最后積極培育發(fā)展社區(qū)中介組織。社區(qū)中介組織是社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的重要力量，對加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的專項(xiàng)服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高居民參與意識，起著重要作用。
3.積極培育和建立多樣化的社區(qū)民間組織
基于不同利益需求，不同愛好所形成的各種民間組織，具有提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用，他的建立有利于公民橫向參與網(wǎng)絡(luò)的參與網(wǎng)絡(luò)的形成。因此當(dāng)前應(yīng)積極培育和鼓勵發(fā)展公益性、服務(wù)性的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，同時(shí)加強(qiáng)管理、指導(dǎo)和幫助，制定扶持政策和措施，使之建立和完善科學(xué)的管理機(jī)制，提高自身的管理水平和服務(wù)能力。
（四）吸納社會多元力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)社會多元供給模式
城市社區(qū)服務(wù)需要多方利益主體的共同參與。服務(wù)主體及資金來源的單一使得服務(wù)匱乏難以滿足當(dāng)前社區(qū)居民的利益訴求，限制了城市社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)通過國家、集體、個人等社會各方面力量共同參與投入，努力形成政府牽頭、有關(guān)職能部門配合、街道和居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的社區(qū)資源整合網(wǎng)絡(luò)， 建立多元部門間的良性互動新格局，以形成推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的資源合力。充分調(diào)動駐街單位等一切力量， 發(fā)揮基金會、慈善組織、公共服務(wù)社等社區(qū)非營利組織的作用，將其轉(zhuǎn)化為可用于社區(qū)建設(shè)的資源。
參考文獻(xiàn)：
[1]十年回眸：內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率2011年已達(dá)56.6%[EB/OL].內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)-內(nèi)蒙古日報(bào)，2012-10-23.
http：//.cn/system/2012/10/23/010852785.shtml
作者簡介：
關(guān)鍵詞： “城中村”;社會治理;少數(shù)民族聚集;新疆庫爾勒
中圖分類號：C957 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨(dú)特的社會結(jié)構(gòu)和現(xiàn)象，它們已經(jīng)成為城市社會治理的薄弱區(qū)，成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。
當(dāng)前，中國的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)依然存在，城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局，還是在社會保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市―農(nóng)村的二元分析框架下，早期研究者認(rèn)為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市急風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱為‘城中村’。”[1]8后來一些學(xué)者有不同解釋：“對于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少，‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因。”[2]153
近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉薄！俺侵写濉泵娣e的不斷擴(kuò)大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護(hù)穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農(nóng)民實(shí)施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區(qū)，加深了解，增進(jìn)民族感情;通過市場、門面房出租或經(jīng)營、各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作機(jī)制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式，實(shí)施村改居、鄉(xiāng)改辦，加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度，使被征地農(nóng)民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。
一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸
（一）拆遷補(bǔ)償壓力大
這是當(dāng)前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進(jìn)最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，由于不同年份拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時(shí)間段，不同地點(diǎn)的拆遷價(jià)格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規(guī)建房，且漫天要價(jià)，也影響了拆遷補(bǔ)償工作的正常開展。
（二）流動人口管理難度大
庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區(qū)，也是南疆籍流動人口的聚集地。據(jù)庫爾勒市統(tǒng)計(jì)局所得數(shù)據(jù)顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷，但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè)，文化層次較低，民族成分復(fù)雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩(wěn)任務(wù)艱巨。
（三）問題不斷產(chǎn)生
除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費(fèi)很大精力，壓力和難度也在日益增大。
（四）違規(guī)建房極為嚴(yán)重
由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，因而導(dǎo)致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補(bǔ)償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機(jī)取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設(shè)屢禁不止，隨意搭建成風(fēng)，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。
（五）失地農(nóng)民融入城市生活難
庫爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應(yīng)感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會心理和制度建設(shè)未能形成同步轉(zhuǎn)型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習(xí)慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業(yè)問題，由于沒有專業(yè)技能、文化水平較低，致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。
二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析
（一）社會各階層利益追求細(xì)分化給社會治理帶來不利影響
庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要城市，城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補(bǔ)償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關(guān)的政策法規(guī)，試圖通過大量違規(guī)建房來獲得高額拆遷補(bǔ)償。而當(dāng)政府不予承認(rèn)時(shí)，又借助上訪等手段要求維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益訴求依然得不到滿足時(shí)，就會對地方政府產(chǎn)生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關(guān)系緊張，社會治理難度加大。
（二）“城中村”社會治理機(jī)制出現(xiàn)的新問題沒有適時(shí)調(diào)整
盡管庫爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領(lǐng)先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權(quán)，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。
一是治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權(quán)、責(zé)部分管理混亂，政策實(shí)施力度不夠，甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發(fā)揮，很多時(shí)候只是充當(dāng)政府基層上傳下達(dá)信息的站點(diǎn)，部門村干部不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二是社會治理體制、機(jī)制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式，因?yàn)椤俺侵写濉泵媾R的社會問題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無論是政策法規(guī)方面，還是社會治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面，都需要根據(jù)發(fā)展形勢不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會職責(zé)定位清晰與否？對違規(guī)建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族，對以漢語下達(dá)的文件理解困難，更多是通過別人轉(zhuǎn)達(dá)了解內(nèi)容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突
“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實(shí)上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認(rèn)為只要站在大多數(shù)人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時(shí)有發(fā)生，缺乏人文關(guān)懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，只想政府按照最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。
（四）村民對城市化的認(rèn)知差異大
城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會更多地認(rèn)可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農(nóng)業(yè)勞動的中、老年人，由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè)，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農(nóng)耕時(shí)候的習(xí)慣，對于沒有農(nóng)耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。
三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析
（一）對“城中村”拆遷補(bǔ)償合同梳理兌現(xiàn)，對現(xiàn)有土地房屋面積重新測繪確權(quán)
當(dāng)前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補(bǔ)償上，拆遷補(bǔ)償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時(shí)兌現(xiàn)，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調(diào)查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現(xiàn)的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農(nóng)民怨聲很大。解決這些問題的當(dāng)務(wù)之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專項(xiàng)整治小組，各部門協(xié)調(diào)規(guī)劃，核查農(nóng)民手中的補(bǔ)償合同，對于合法正規(guī)的合同給予重新認(rèn)定，并根據(jù)合同的時(shí)間給出新的兌現(xiàn)時(shí)間。
“城中村”違規(guī)建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區(qū)集中買斷，一次性給予補(bǔ)償，這樣有利于產(chǎn)權(quán)明確，可以在政府框架下開發(fā)，避免“小產(chǎn)權(quán)房”問題;二是盡快對現(xiàn)有土地、房屋進(jìn)行科學(xué)測繪，并下發(fā)正式文件告知村民，一旦確權(quán)登記后5年內(nèi)沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負(fù)責(zé)，村委會參與，對村集體土地進(jìn)行靈活改造開發(fā)，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。
（二）規(guī)劃建設(shè)“互嵌式”社區(qū)安置模式
庫爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù)，在村民安置時(shí)，要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設(shè)。可以嘗試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設(shè)安置小區(qū)，政府給予補(bǔ)貼低價(jià)出售;在安置小區(qū)附近引進(jìn)企業(yè)、商業(yè)進(jìn)駐，給予優(yōu)惠政策。
另外，積極開展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)，引入城市社區(qū)管理模式，增強(qiáng)社會化服務(wù)功能，再打破原有村莊界限，重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準(zhǔn)了鐵克其鄉(xiāng)成立9個社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個社區(qū)的方案，這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境，有助于建設(shè)各民族間“互嵌式”居住環(huán)境，有利于民族團(tuán)結(jié)。
（三）規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)
“城中村”作為社會發(fā)展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個很長的時(shí)期，有的可能要花一兩代人的時(shí)間，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻的背景下，需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設(shè)，進(jìn)而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機(jī)制建設(shè)，致使很多工作沒有制度可依，很多時(shí)候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)、村所應(yīng)承擔(dān)的社會治理和公共服務(wù)職責(zé)要求，不斷完善相關(guān)機(jī)制，既要對村委會工作職責(zé)和服務(wù)明確規(guī)定，又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)制度。
（四）“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要
庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現(xiàn)和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。
在治官層面上，首先要做的是對所有相關(guān)部門的官員進(jìn)行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強(qiáng)入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運(yùn)作盡可能將權(quán)力和利益分離，讓權(quán)力運(yùn)行過程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。
在利民層面上，要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅(jiān)持和創(chuàng)新3個結(jié)合：貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合，置換新居與分類安置相結(jié)合，住宅安置與不動產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合。積極推進(jìn)安居富民工程，不斷完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妥善解決被征地農(nóng)民安置問題。此外，要全面落實(shí)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策，提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。
總之，要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功的治理模式，又要結(jié)合本地實(shí)際，，探索一條符合自身特點(diǎn)的治理模式。
注釋：
①城中村，通常指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。
②“插花”安置，即將征地農(nóng)民化整為零，分散安置在其他地區(qū)。
參考文獻(xiàn)：
[1]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告――經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對策[J].城市規(guī)劃，1999（9）.
[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策[J].規(guī)劃與觀察，2002（1）.
關(guān)鍵詞：運(yùn)動式治理；科層治理；工作打斷；組織時(shí)間分配
中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）05-0033-07
一、研究問題與文獻(xiàn)綜述
我國的政府組織體系采用了典型的科層體制組織形態(tài)。一方面，科層體制有其自身固有的組織設(shè)計(jì)和行動邏輯――追求高效、穩(wěn)定、可控；另一方面，在我國中央集權(quán)管理的大前提下，每一個層級的公共部門都嵌入到更宏觀的公共組織系統(tǒng)之中，層級嵌套、條塊結(jié)合。周雪光認(rèn)為，科層制是我國特定的國家支配方式：官僚組織中的權(quán)威關(guān)系建筑在特定的合法性基礎(chǔ)之上。而官僚制組織形式及其合法性基礎(chǔ)構(gòu)成了官僚制國家的基本元素，折射出了后者運(yùn)行的歷史淵源和內(nèi)在機(jī)制。然而，這種科層制國家支配方式卻面臨著來自運(yùn)動式治理機(jī)制的沖擊，其特點(diǎn)是（暫時(shí)）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)。科層治理與運(yùn)動式治理的彼此交替。貫穿于我國各個公共治理層面和歷史時(shí)期，反映了兩種治理機(jī)制間的緊張關(guān)系――運(yùn)動式治理是針對科層治理的常規(guī)機(jī)制失敗而產(chǎn)生的（暫時(shí)）替代機(jī)制或糾正機(jī)制。而科層治理出于自身組織穩(wěn)定性、效率性和可控性的訴求，必然對運(yùn)動式治理產(chǎn)生抵制。這兩種模式的研究一直以來是公共行政領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一，各學(xué)者從兩種治理模式的相互關(guān)系，運(yùn)動式治理的發(fā)生機(jī)制、宏觀效益、運(yùn)作過程等方面進(jìn)行了深入的研究。
在現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上。本文將運(yùn)動式治理視為對常規(guī)科層治理的“工作打斷”，試圖從組織時(shí)間分配的角度出發(fā)。為科層治理與運(yùn)動式治理之間的關(guān)系提供組織層面的新解讀，并進(jìn)一步探視基層科層組織的行為邏輯，同時(shí)也進(jìn)一步豐富組織時(shí)間分配研究的實(shí)證素材與理論主張。首先，從時(shí)間分配和資源調(diào)動來看。運(yùn)動式治理毫無疑問是對常規(guī)科層治理模式的工作打斷。在現(xiàn)有的組織時(shí)間分配研究中。工作打斷現(xiàn)象被普遍認(rèn)為是組織無序的一種典型體現(xiàn)。第一，工作打斷造成了時(shí)間擠壓：應(yīng)付其他組織（成員）的工作打斷請求使得本組織成員超負(fù)荷工作。進(jìn)而導(dǎo)致“時(shí)間荒”的惡性循環(huán)。第二，工作打斷打亂了組織工作模式與節(jié)奏，破壞了組織協(xié)同性和計(jì)劃性。第三，工作打斷導(dǎo)致組織注意力的碎片化，造成了信息過載的組織非效率現(xiàn)象。可以看出，在組織時(shí)間分配視角下，工作打斷研究更多地從被打斷者的角度，分析工作被打斷的組織后果。這一視角有助于我們從另一個角度探索運(yùn)動式治理和常規(guī)科層治理模式之間的關(guān)系――面對運(yùn)動式治理的工作打斷，科層組織是如何應(yīng)對額外的工作負(fù)荷和避免組織無序的。
其次。在研究層面上，組織時(shí)間分配視角更加聚焦組織內(nèi)部微觀層面的特定成員群體。分析工作打斷對組織決策者、軟件工程師、調(diào)度員等組織微觀成員個體的行為影響。這一視角有助于我們從微觀層面理解運(yùn)動式治理對科層組織成員造成了何種影響。組織成員又是如何應(yīng)對的。
最后，從研究的組織類型來看，工作打斷研究主要集中于商業(yè)組織研究，對公共組織鮮有關(guān)注。公共組織有著與商業(yè)組織不一樣的組織目標(biāo)與結(jié)構(gòu)體系，從而具有區(qū)別于后者的組織過程。運(yùn)動式治理模式在我國有其自身的合法性與優(yōu)越性。如黨的十以來我國持續(xù)高壓的反腐態(tài)勢和卓越的反腐成果便是典型的例證。將運(yùn)動式治理納入組織時(shí)間分配研究。有助于更好地審視和分析工作打斷現(xiàn)象對組織過程的效能影響和策略性意義。
綜上所述，本文將運(yùn)動式治理視為對科層治理的工作打斷。從組織時(shí)間分配視角考察公共科層組織如何進(jìn)行應(yīng)對。具體研究問題包括：在組織層面。科層組織如何應(yīng)對運(yùn)動式治理對其常規(guī)工作的沖擊；在個體層面。運(yùn)動式治理對組織成員的工作產(chǎn)生了什么影響。組織成員又如何應(yīng)對。
具體而言，“主動-高優(yōu)先型”的工作打斷主要表現(xiàn)為組織（行動者）出于自身本職工作的考量而決定的工作調(diào)整，其本質(zhì)是對原工作安排的一種再確認(rèn)、修正和調(diào)整。如向上級匯報(bào)請示，爭取上級關(guān)注；根據(jù)工作進(jìn)程漸進(jìn)調(diào)節(jié)后續(xù)的工作安排；及時(shí)處理潛在隱患，防范于未然等。通過主動打斷原來的工作進(jìn)程，組織（行動者）可以獲得更高的回報(bào)――上級關(guān)注、工作效率提升、規(guī)避危機(jī)等。
“被動-高優(yōu)先型”的工作打斷主要表現(xiàn)為來自組織之外的工作干預(yù)。最為常見的是來自上級的臨時(shí)任務(wù)安排，更高科層等級的任務(wù)具有更高的優(yōu)先性和打斷合法性，成為組織（行動者）不可規(guī)避的工作選項(xiàng)：另一種常見的工作打斷是來自其他組織（成員）的緊急求助，由于求助事件本身的重要性和緊迫性使得原先的工作安排被擱置。如警察單位間經(jīng)常出現(xiàn)的相互警力支援。
“主動-低優(yōu)先型”的工作打斷主要體現(xiàn)為對現(xiàn)行工作的一種改良優(yōu)化，組織（行動者）發(fā)現(xiàn)原工作計(jì)劃可以更加完善，以達(dá)成更好的工作效果。這一類型的“打斷”常見的表現(xiàn)形式是延長工作時(shí)間，在確保工作安排順利執(zhí)行的前提下進(jìn)行錦上添花式的工作“打斷”，對工作予以修正和完善。
“被動-低優(yōu)先型”的工作打斷主要表現(xiàn)為具有合作關(guān)系的組織（行動者）間的協(xié)作請求與響應(yīng)。通常情況下。協(xié)助者會在保證其本職工作安排順利完成的前提下響應(yīng)協(xié)助請求。同時(shí)，此類打斷還包括其他重要性較低的非預(yù)期工作打斷。如偶遇式求助、弱關(guān)系求助等。
應(yīng)該指出，公共組織間的工作協(xié)調(diào)配合是我國科層條塊體系之下常見的工作打斷來源，部門的內(nèi)部改革和管理創(chuàng)新也是組織層面自發(fā)突破工作常規(guī)的重要表現(xiàn)。而運(yùn)動式治理則屬于典型的“被動-高優(yōu)先型”工作打斷。來自上級政府或者主管機(jī)構(gòu)的臨時(shí)工作任務(wù)，經(jīng)常要求下屬機(jī)關(guān)單位的全員體制配合，從而對組織常規(guī)工作造成了打斷影響。
（三）研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)收集
本研究選取G省F市S區(qū)公安局為研究對象。運(yùn)用工作日志法考察運(yùn)動式治理作為“工作打斷”對基層警察組織及其成員所產(chǎn)生的影響。首先，根據(jù)s區(qū)公安局提供的組織文本數(shù)據(jù)。明確其下屬警察大隊(duì)、派出所、職能處室的組織目標(biāo)、內(nèi)部崗位設(shè)置、職責(zé)規(guī)范和工作流程。其次，在組織文本梳理的基礎(chǔ)上，通過對資深警員的深度訪談，歸納各警察單位的常規(guī)工作職責(zé)框架。最后，以該工作職責(zé)框架為指引，通過各警察單位匯編和局領(lǐng)導(dǎo)核實(shí)的方式，自下而上填報(bào)匯總崗位工作事項(xiàng)，由本研究進(jìn)行編碼處理，形成工作日志的填答系統(tǒng)。
經(jīng)上述三個步驟。本研究最終形成五級工作日志數(shù)據(jù)框架。第一層：s區(qū)公安局的內(nèi)設(shè)警察單位（12個警察大隊(duì)，6個職能處室，10個派出所）；第二層：各警察單位內(nèi)設(shè)崗位（284個）；第三層：各崗位職責(zé)大類（35項(xiàng)）；第四層：各職責(zé)大類下所含具體職責(zé)（428項(xiàng)）；第五層：各具體職責(zé)所要求完成的工作事項(xiàng)（6179項(xiàng)）。通過內(nèi)嵌于內(nèi)部辦公OA系統(tǒng)的工作日志軟件。本研究于2013年7月15日至8月4日。對F市s區(qū)公安局除正副職外的在編警員共3381名進(jìn)行了為期20天的無縫隙工作記錄，共收集有效工作記錄25萬余條。每一條工作日志數(shù)據(jù)均包含以下數(shù)據(jù)：警員ID。警員所屬警察單位、任職崗位，每一工作事項(xiàng)所屬具體職責(zé)、職責(zé)大類，每一工作事項(xiàng)的起始與結(jié)束時(shí)間（以天為周期，按照發(fā)生先后順序），工作事項(xiàng)簡要描述等。
三、主要研究發(fā)現(xiàn)
公安機(jī)關(guān)職能定位的特殊性，使得保障公共安全、維護(hù)社會穩(wěn)定成為其重要的組織目標(biāo)；因此。公安機(jī)關(guān)需要經(jīng)常性地承擔(dān)上級指派的安保任務(wù)、維穩(wěn)任務(wù)。然而每一次任務(wù)的執(zhí)行周期、工作重點(diǎn)、具體對象和措施等信息均超出了本級公安機(jī)關(guān)的預(yù)知范圍，體現(xiàn)出“能有大估計(jì)，難有細(xì)安排”的工作特征。對于警察組織而言，安保維穩(wěn)任務(wù)成為運(yùn)動式治理模式對其組織常規(guī)工作的主要打斷形式――F市S區(qū)公安局既面臨著通過正式組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和制度安排維持常規(guī)警務(wù)輸出的科層制運(yùn)作要求，又面臨著服從上級安保維穩(wěn)任務(wù)安排的運(yùn)動式治理要求。
（一）安保維穩(wěn)壓力之下的S區(qū)公安局
1.工作打斷的組織應(yīng)對
在工作日志記錄期間。F市S區(qū)公安局共參與了四次全局性的安保維穩(wěn)工作。分別為：2013年7月17日“F市城市管理升級考評”S區(qū)當(dāng)日安保工作；2013年7月22日RX村維穩(wěn)工作；2013年7月28日F市S區(qū)紀(jì)委維穩(wěn)安保工作（內(nèi)容）；2013年8月3日F市S區(qū)世紀(jì)蓮體育館“群星演唱會”大型安保工作。
“（安保維穩(wěn)）問題的定性不由我們，都是上級指派、我們?nèi)峙浜希灰话闶菂^(qū)府辦和紀(jì)委下達(dá)的多。工作壓力是很大，因?yàn)檫@是敏感工作，上級領(lǐng)導(dǎo)十分重視。安保工作相對好一點(diǎn)。因?yàn)橛忻鞔_的期限；維穩(wěn)工作不確定性太多，有時(shí)會耗費(fèi)很多警力，但可能最終一事無成。規(guī)律性是有，但能有大估計(jì)，難有細(xì)安排。九月份開始直到春運(yùn)結(jié)束是（安保維穩(wěn)）工作高發(fā)期。但是具體什么時(shí)候來，是安保還是維穩(wěn)，是要控制還是防范，是要抓捕還是威懾，這些我們只有等到通知才知道。”（F市s區(qū)公安局副局長）
可見安保維穩(wěn)任務(wù)對于F市S區(qū)公安局而言，屬于上級臨時(shí)指派的重要任務(wù)，卻又具有不可預(yù)測的任務(wù)要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這對于遵循理性、穩(wěn)定、可控原則構(gòu)建的警察科層組織而言。造成了不可預(yù)期的工作打斷和對常規(guī)警務(wù)工作的沖擊。而在組織的應(yīng)對策略上：
“警察的分工是很明確的。而且本職工作壓力也大。s區(qū)警察長期少編缺編，（安保維穩(wěn)）任務(wù)一來，我們也要‘看菜吃飯’。正常警務(wù)不能停，但又需要有警力儲備來應(yīng)對這些突發(fā)任務(wù)。國保（國內(nèi)安全保衛(wèi)）大隊(duì)目前是全職負(fù)責(zé)安保和維穩(wěn)，主要是維穩(wěn)工作，算是常設(shè)機(jī)構(gòu)。所以他們?nèi)藛T不多（28名），平時(shí)的工作以情報(bào)和重點(diǎn)對象監(jiān)控為主，只是到上級來任務(wù)了，他們才牽頭來做這個安保和維穩(wěn)工作。不能因?yàn)檫@個工作占用太多的編制，必須保證常規(guī)警務(wù)輸出。所以辦法就是（派出所）巡警中隊(duì)作為機(jī)動力量進(jìn)行補(bǔ)充，園為他們平時(shí)的工作彈性較大。”（F市S區(qū)公安局副局長）
F市S區(qū)公安局通過“常設(shè)+機(jī)動”的警員配置模式――在常規(guī)工作時(shí)期，國內(nèi)安全保衛(wèi)大隊(duì)負(fù)責(zé)安保維穩(wěn)工作的上級對接和日常情報(bào)、防控工作；在安保維穩(wěn)工作期間，則由其牽頭，派出所巡警中隊(duì)警員作為機(jī)動配合力量，承擔(dān)具體的警務(wù)輸出――來平衡常規(guī)警務(wù)輸入需求和安保維穩(wěn)任務(wù)的警力需求。
2.工作打斷的組織影響
在工作日志20天的記錄數(shù)據(jù)中，派出所巡警中隊(duì)的日均工作時(shí)長在派出所各警察中隊(duì)中并不突出。除JA派出所、RG派出所略高于平均數(shù)之外，其他派出所巡警中隊(duì)的工作時(shí)長均低于派出所平均工作時(shí)長。但如表2所示，在四次安保維穩(wěn)活動當(dāng)天，各派出所巡警中隊(duì)警員的工作時(shí)長均有大幅度提升，遠(yuǎn)高于其平均工作時(shí)長，且基本都保持在日均680分鐘左右，說明安保維穩(wěn)任務(wù)對其工作負(fù)荷有非常明顯的、同步性的提升影響。
與派出所其他中隊(duì)相比。巡警中隊(duì)在執(zhí)行安保維穩(wěn)任務(wù)期間工作時(shí)長均有大幅度提升，LL派出所和LG派出所甚至增加了50%以上，而派出所其他中隊(duì)的工作時(shí)長相對于平均時(shí)長變化并不顯著。屬于日常波動的范圍。（如表3所示）
從全局層面考察同樣可以發(fā)現(xiàn)：四次大型安保維穩(wěn)活動中，派出所巡警中隊(duì)工作時(shí)間的增長幅度同樣遠(yuǎn)高于其他警察單位。（如表4所示）國保大隊(duì)因?yàn)榘脖＞S穩(wěn)是其本職工作。因而工作時(shí)間增幅最大（28.16%）；巡邏警察大隊(duì)因?yàn)樘鼐嘘?duì)待命。從而提高了其人均工作時(shí)間（增幅為12.67%）；交通警察大隊(duì)、110指揮中心因?yàn)槌袚?dān)必要的交通控制與后臺監(jiān)控協(xié)調(diào)工作，故增加了值班備勤人員，因而工作時(shí)間有所提升。其他警察單位工作時(shí)長變化并不明顯，屬于正常波動范圍。
綜上，由于警察組織內(nèi)部職能分工的專業(yè)性和警員編制的稀缺性，使得常規(guī)科層治理邏輯下F市S區(qū)公安局不可能為應(yīng)對不可預(yù)知的安保維穩(wěn)任務(wù)預(yù)留過多警力。而安保維穩(wěn)作為上級指派的重要臨時(shí)性任務(wù)，運(yùn)動式治理邏輯之下F市S區(qū)公安局又必須在其來臨之時(shí)確保足夠警力去落實(shí)執(zhí)行。由上述工作日志后臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可見。“常設(shè)+機(jī)動”的警員配置模式緩解了常規(guī)科層治理與運(yùn)動式治理對警力資源配置的矛盾要求。成為F市S區(qū)公安局靈活應(yīng)對上級安保維穩(wěn)任務(wù)的警員資源儲備手段。
“我們這里有個開玩笑的說法，巡警中隊(duì)是‘老弱病殘’：年齡偏大退下來的到我這里；文化水平上不去。做不了刑偵、經(jīng)偵、技偵的來我這里；身體有疾病的、因公負(fù)傷的也安排在我這里！這是我們局人員結(jié)構(gòu)安排的一個辦法，也是沒辦法中的辦法。”（F市S區(qū)公安局DL派出所巡警中隊(duì)中隊(duì)長）
通過上述警員結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，確保了巡警中隊(duì)這一警察單位作為機(jī)動力量被抽調(diào)去執(zhí)行安保維穩(wěn)任務(wù)時(shí)，不會影響其他警察單位的常規(guī)工作，從而有效地吸納了運(yùn)動式治理模式對科層組織常規(guī)工作的打斷沖擊。上級臨時(shí)指派的安保維穩(wěn)工作，打破了上文公式（2）的平衡，增加了W值卻沒有增加T值――正常的警務(wù)工作不可能因?yàn)榕R時(shí)的安保維穩(wěn)任務(wù)而擱置或者延遲。所以，F(xiàn)市S區(qū)公安局必須通過提升NW，值來重新實(shí)現(xiàn)等式平衡。派出所巡警中隊(duì)的介入和他們在安保維穩(wěn)活動期間工作時(shí)間的大幅增長就是實(shí)現(xiàn)NWI值提升的方式――既增加了人員（N）又延長了工作時(shí)間（W）。
（二）“忙里偷閑”的派出所巡邏警察
從表2可見，雖然安保維穩(wěn)任務(wù)對派出所巡警中隊(duì)造成了顯著的額外工作壓力和負(fù)擔(dān)，但從平均數(shù)據(jù)而肓，警員們的日均工作時(shí)長并不突出。由此可以推斷，在常規(guī)工作期間，派出所巡警中隊(duì)必然存在著某種工作負(fù)荷的減壓策略，以平衡安保維穩(wěn)期間的超負(fù)荷工作。
根據(jù)工作日志數(shù)據(jù)，F(xiàn)市s區(qū)公安局lO個派出所巡警中隊(duì)的工作事項(xiàng)平均耗時(shí)占比如表5所不：前5項(xiàng)工作事項(xiàng)的耗時(shí)占比已經(jīng)超過80%，表明了其主要的工作時(shí)間分布情況。
其中，“值班備勤工作”與“執(zhí)勤巡查”為巡警中隊(duì)固定任務(wù)，每一警員每周必須承擔(dān)48小時(shí)（連續(xù)）的值班備勤任務(wù)和8小時(shí)（兩次，每次4小時(shí)）的執(zhí)勤巡查任務(wù)。而占比最高的“巡邏防控”和位列第四的“便衣預(yù)伏”則是自主性較高的任務(wù)，成為了平衡工作強(qiáng)度的主要手段，而這種平衡也是通過“工作打斷”來實(shí)現(xiàn)的。
“巡邏防控的意思就是根據(jù)判斷，在必要的時(shí)間和地點(diǎn)，對可疑的人、車進(jìn)行盤查。必要的可以扣車扣人，拉回派出所錄指紋等；便衣預(yù)伏就是配合刑偵，布眼線，情報(bào)人接頭，路面踩點(diǎn)，看看有沒有嫌疑人的線索。總之，除了值班和巡查。你要出去還是要在所里自己把握。”（F市S區(qū)公安局JA派出所巡警中隊(duì)教導(dǎo)員）
“安保維穩(wěn)是沒日沒夜，但不經(jīng)常：我們不是機(jī)器，要懂得調(diào)節(jié)。你再多給我十個人，我也不會嫌多，照樣可以把他們的工作排滿：你給我減掉一半人，我也可以保證基本工作照樣輪轉(zhuǎn)。所以我說要靈活調(diào)節(jié)，工作壓力太大了，那你就手頭工作放一下，該出去走走就出去走走，巡（邏防）控和（便衣）預(yù)伏并沒有什么指標(biāo)，但你又不能說沒收獲就等于沒做這個工作、這個工作不重要。”（F市S區(qū)公安局RG派出所巡警中隊(duì)中隊(duì)長）
根據(jù)表1的分類，“巡邏防控”可以歸為“主動―低優(yōu)先性”的工作打斷類型，通過外出布卡設(shè)哨和隨機(jī)盤查，在沒有明確工作產(chǎn)出考核標(biāo)準(zhǔn)的前提下，警員在工作和休息間具有較大的自由裁量空間。“便衣預(yù)伏”則可以歸為“被動―低優(yōu)先性”的工作打斷類型。配合協(xié)助刑事偵察中隊(duì)、經(jīng)濟(jì)偵察中隊(duì)等其他警察單位的嫌疑人線索收集活動同樣具備“可遇不可求”的工作產(chǎn)出性質(zhì)，因此工作和休息同樣可以被靈活界定。“安保維穩(wěn)”則屬于“被動-高優(yōu)先性”的工作打斷類型。必須全力執(zhí)行。而基于本職工作的特征，巡邏警察隨時(shí)面臨著“主動-高優(yōu)先性”的工作打斷，如突發(fā)警情勘察、主動響應(yīng)110的支援指令等。因此，通過低優(yōu)先性的兩個工作打斷類型的時(shí)間儲存，巡警中隊(duì)的警員可以為高優(yōu)先性的工作打斷預(yù)留足夠的工作時(shí)間，以此達(dá)到工作負(fù)荷上的整體均衡調(diào)節(jié)。（如表6所示）“巡邏防控”這一本職工作是自主工作打斷的主要形式，而通過選擇響應(yīng)時(shí)機(jī)，本職工作“便衣預(yù)伏”同樣成為工作打斷的策略行為――這兩者都為警員“出去走走”提供了合法性。
綜上，派出所巡警中隊(duì)在相對模糊的工作結(jié)果衡量標(biāo)準(zhǔn)之下，通過靈活的工作事項(xiàng)選擇，降低了工作負(fù)荷強(qiáng)度，儲存了工作時(shí)間，并將其投入到由他們主力承擔(dān)的安保維穩(wěn)任務(wù)中去，實(shí)現(xiàn)了工作時(shí)間和負(fù)荷的總體均衡。科層組織的常規(guī)工作強(qiáng)調(diào)職能分工、各司其職，運(yùn)動式治理強(qiáng)調(diào)全局體制、人人配合；運(yùn)動式治理模式對科層治理模式常規(guī)工作的打斷和沖擊。被派出所巡警中隊(duì)這一科層結(jié)構(gòu)所吸納和消解。組織關(guān)注目標(biāo)達(dá)成，執(zhí)行者關(guān)注工作均衡：巡警中隊(duì)警員通過常規(guī)警務(wù)工作中的策略性工作打斷，釋放了安保維穩(wěn)工作中累積的工作負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)了工作強(qiáng)度的總體均衡。這兩對緊張關(guān)系的微妙平衡從某種意義上體現(xiàn)了科層組織在不同治理邏輯和不同組織層次之間的張力和消解應(yīng)對過程。
四、結(jié)論與討論
本研究從組織時(shí)間分配視角出發(fā)，以工作打斷為切入點(diǎn)，探索了運(yùn)動式治理模式與科層治理模式間的關(guān)系，提出了組織工作時(shí)間均衡的條件和工作打斷的發(fā)生機(jī)制。在此基礎(chǔ)上。本研究結(jié)合我國具體語境，研究了上級政府臨時(shí)指派的安全保衛(wèi)任務(wù)和治安維穩(wěn)任務(wù)對下級公安機(jī)關(guān)常規(guī)工作的影響和公安機(jī)關(guān)的應(yīng)對策略。以F市S區(qū)公安局為案例。本研究揭示了科層組織如何通過機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源結(jié)構(gòu)調(diào)整兩方面的組織設(shè)計(jì)，策略性地緩解了運(yùn)動式治理對科層組織常規(guī)工作打斷的干擾和沖擊，說明了中觀組織層面對這種沖擊的吸納是如何通過微觀組織個體層面的自由裁量行為而最終實(shí)現(xiàn)的。從運(yùn)動式治理被動接受者的立場。從組織行動者的微觀層面，本研究為運(yùn)動式治理和科層治理的關(guān)系提供了新的解讀視角。
與現(xiàn)有組織時(shí)間分配相關(guān)文獻(xiàn)的普遍結(jié)論不同，運(yùn)動式治理模式之下的科層組織應(yīng)對過程，說明了工作打斷現(xiàn)象并非總是帶來負(fù)面影響，而作為工作被打斷的一方，也并非只能忙于應(yīng)付，造成組織非效率。一方面，運(yùn)動式治理模式在我國有其存在的歷史淵源和合法性，其對科層治理模式的工作打斷，就組織層面和我國科層體系而言，并非組織時(shí)間分配視角之下的組織無序。而是一種必要的國家治理手段。另一方面，派出所巡警中隊(duì)警員的自主工作打斷行為，在個體層面也并非管理學(xué)視角之下的非效率行為，而是制度默許之下的一種博弈手段和自由裁量策略。運(yùn)動式治理模式對科層治理模式的工作打斷，其發(fā)生機(jī)制之根源并非組織流程、任務(wù)分配、合作分工等組織協(xié)同性的設(shè)計(jì)缺陷，而是與我國更為宏觀的社會治理和國家支配方式相關(guān)聯(lián)，具有更為深刻的存在合法性。
論文摘要：當(dāng)前西部貧困地區(qū)在村民自治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過度干預(yù)與村民自治功能萎縮現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系失衡。要改善這一關(guān)系，一是要依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實(shí)村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力。
20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進(jìn)行管理，按照民主的原則實(shí)行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出的問題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴(yán)重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動性，并且需要國家負(fù)責(zé)任的引導(dǎo)和幫助絕不能將國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運(yùn)行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。
一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析
根據(jù)《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作“。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制，將村民委員會當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實(shí)行對村的問接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種剝奪。
第二，在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。
第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行財(cái)政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟(jì)薄弱，財(cái)政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財(cái)政監(jiān)控職能對村級財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，進(jìn)而影響整個村的管理形式，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村委會也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。
第四鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行價(jià)值控制。貧困地區(qū)社會發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟(jì)及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會價(jià)值分配權(quán)對村委會進(jìn)行調(diào)控。
二是村民自治的偏斜運(yùn)行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。
二、實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路
通過上述對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運(yùn)行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接。
(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實(shí)行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《組織法實(shí)施細(xì)則》，從實(shí)際工作考慮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進(jìn)行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。
其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務(wù)和政務(wù)。所謂政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國家意志性，是需要以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務(wù)，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項(xiàng)；如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個人事務(wù)。對自治領(lǐng)域的事務(wù)要給于指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù)；對非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進(jìn)工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)質(zhì)，將上下級隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ⒚裰鲄f(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，要根據(jù)村民委員會職權(quán)和各村實(shí)際情況，與村委會協(xié)商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)工作方法，學(xué)會指導(dǎo)，指導(dǎo)村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導(dǎo)形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行村民自治。
其四，西部大開發(fā)以來，國家對西部貧鼠地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權(quán)越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區(qū)國家可適當(dāng)加大基層管理成本的投人，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的派出機(jī)構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實(shí)行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投人主要精力搞好村務(wù)。真正實(shí)現(xiàn)給村民自治組織“減負(fù)”。
(二)落實(shí)村民自治各個環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個以民主為主要內(nèi)容的村民自治活動中，民主選舉是基礎(chǔ)、民主決策是關(guān)鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運(yùn)行方式，應(yīng)該落實(shí)村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力：
一是從權(quán)力制衡的角度，科學(xué)構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會議或村民代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監(jiān)督村民委員會，切實(shí)發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會議或村民代表會議授權(quán)，常設(shè)機(jī)構(gòu)一方面開展調(diào)查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目的建議；另一方面，對村委會提出的村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大項(xiàng)目，進(jìn)行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達(dá)，也對村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目起著科學(xué)參謀和嚴(yán)格把關(guān)作用。
二是定期組織進(jìn)行村干部述職和民主評議，加強(qiáng)監(jiān)督考核，提高村務(wù)公開透明度。可根據(jù)不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報(bào)告工作，報(bào)告村民會議決定事項(xiàng)的完成情況、報(bào)告村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)務(wù)收支情況，村民會議或村民代表會議對其進(jìn)行民主評議，村委會聽取意見后積極答復(fù)。由此可形成對村委會較強(qiáng)的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務(wù)，避免出現(xiàn)過分關(guān)注選舉階段而選上后元所作為的現(xiàn)象。
三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴(yán)重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關(guān)鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實(shí)現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務(wù)西部組織，求助大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃，持續(xù)引進(jìn)熱愛農(nóng)村的知識青年深入基層，安排他們進(jìn)入村民自治組織掛職鍛煉。同時(shí)積極與周邊高等院校合作，邀請大學(xué)生來村實(shí)踐活動，以各種形式參與村民自治活動。
