時間：2023-08-09 17:32:56
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理風險點，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：保險型城市； 風險管理； 保險科技
一、引言
科技發展日新月異，由于科技賦能，保險行業正在發生前所未有改變。科技進步帶來的是保險行業的迭代升級，極大地改變了人類對風險的認知能力。風險的本質是一種不確定性，不確定性往往源自信息不對稱，反映為認知和感知的能力的差異。隨著大數據、人工智能等新技術的應用，信息不對稱問題逐步解決，認知能力發生了巨大的變化，原本不可測定的風險變得可測定，這種變化不僅體現在量的提升，更帶來了質的跨越。對風險認知能力的提升將深刻影響到風險管理領域，更為有效的風險管理方式和風險管理工具將被創造出來。我國的保險業發展到了一個新的階段，保險服務于經濟社會發展的能力將得到極大地提升。近年來，對“保險社會”和“保險城市”的研究與實踐已經成為社會治理和行政轉型的一個重要趨勢。保險之于城市、社會、國家的影響深遠，在我國統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，實現國家治理體系和治理能力現代化的過程中，深入研究保險型城市意義重大。
二、文獻綜述
關于保險社會重要性的研究較少，保險對社會的影響和改變未得到學者和決策者的足夠重視。如Baker（2002）Skipper（2006）等都認為，相對于保險在經濟活動中的重要性，保險對社會的影響很少受到學者們的關注。若看到20世紀社會政策的巨大影響，人們會認同這樣的看法，即保險是一種“沉睡的巨大力量”（Baker，2002）。Strange（1996）提出保險公司和風險管理者對社會群體、國家經濟、商業企業間的價值分配的影響是當代國際政治經濟的一個基礎性問題。大量國外研究者認為，保險是一種治理方式。Rawls（1973）提出，一個有序的社會就像一個保險公司。Barryetc（2003）出版著作《保險作為一種治理》，保險主體在多個重要領域能與國家一樣發揮管理作用。通過對人口統計、概率理論等技術的應用、嵌入法律框架、建立一整套風險監督與審計體系，構成了保險的社會宏觀管理手段和方式。古典經濟學家穆勒認為，國家應當被視作一個巨大的相互制保險公司或互濟會，其目的是為了提升公眾福利。而福柯更將保險置于其現代治理概念的核心位置。學界關于保險型社會的研究較早，MichelFoucault（1986）提出治理術（Governmentality）理論，Ewald（1986）提出保險型社會是一種廣義的社會轉型，保險型社會被稱為是Foucault的治理術理論應用到保險領域的代表性例子。人與人之間原本孤立的相互關系會以保險契約為媒介而發生關系重組，保險將滲透到生產生活之中，保險成為新形態社會的基石，社會邁入現代社會（Beck，2012）。Baker（2002）提出了保險國家的概念，它不是政府機構，而是一種治理方式，政府的目標是保護公民免受風險的侵害。Horan（2011）分析了二戰后美國保險型社會建設情況，并提出美國保險型社會建設動因是美國社會強調依靠個人而非政府的社會推動，保險為個人生活提供有效保障，降低人們對政府的依賴。國內學者對城市風險治理研究較多。王光輝、劉怡君、王紅兵（2014）從城市危機、城市風險、城市病以及風險城市等概念入手，對城市風險的基本內涵進行梳理。魏華林、萬暄（2015）分析了城市風險的發生規律，揭示了城市風險形成的背景和原因，指出城市風險形成的主觀原因是城市規劃和城市建設，城市風險治理需要由政府、市場和社會等多方聯合組成治理主體。
三、保險型城市的內涵解讀
保險型城市指的是利用保險機制，面向城市發展中遇到的自然災害、社會管理、民生保障、經濟發展等重大風險提供一整套風險管理體系，實現可持續發展的城市。即保險與城市建設深度融合，圍繞城市發展中存在的主要問題，通過引入保險機制，充分發揮保險的風險管理、資金融通和社會管理等功能，提升城市抵御風險能力，是以保險為基礎設施和管理要素的城市發展新形態。
（一）保險型城市拓展了城市風險治理的空間保險型城市關注全域范圍內的風險治理。傳統的城市風險治理中，由于城市是現代經濟的中心，是國家經濟的主要載體，城市風險治理就是治理城市的風險，城市和農村的風險治理是脫節的；保險型城市關注全域范圍內的風險治理，由于城鄉融合發展已經成為趨勢，各種區域統一政策的出臺和實施，使得城鄉的融合逐步加深，風險的形成和發生難以通過城鄉的地域差別進行區分，所以城鄉統籌的風險治理成為必然。保險型城市關注城市網絡空間的風險治理。傳統的城市風險治理中，互聯網發展并不充分，由互聯網所誘發的風險尚未引起人們的重視，城市風險治理面對的主要問題是以城市為載體的經濟和社會風險；保險型城市在傳統城市風險治理基礎上，充分的考慮了互聯網的因素，互聯網高速發展帶來相關行業的創新，這些創新又產生了有別于傳統行業的新型互聯網風險，所以創新城市風險治理工具成為應對新型網絡風險的必然。保險型城市關注思想空間的風險治理。傳統的城市風險治理中，雖然有諸多的法律法規作為制度保障，但由于法律法規存在漏洞或者執法不嚴、不能等問題，一直困擾著城市風險治理效果；保險型城市是對建設法治國家的積極實踐，將保險與城市風險治理結合，將原來政府一元化處理方式改變為一種契約形式，大家都是按照法律、按照合同來商談辦事，政府也可以從左右為難的尷尬境地解脫出來，更好制定規則，加強監督。
（二）保險型城市拓展了城市風險治理的時間保險型城市改變了城市風險治理時間的起點。傳統的城市風險治理中，風險預防、風險應急管理、風險事后補償等三者是分割的，難以有效銜接，存在社會協同的脫節，所以城市風險治理效率較低；保險型城市是城市風險治理的創新與探索，將風險預防、風險應急管理、風險事后補償等三者有效銜接，強化社會協同，三位一體的進行全面風險管理，能有效降低事故發生概率和損失幅度。保險型城市改變了城市風險治理時間的方向。傳統城市風險治理是站在過去和現在的視角看未來，在總結過去經驗和現實情況基礎上規劃未來的風險治理方案，更注重對應急性管理工具的應用，方向是向前的；而保險型城市是站在未來的視角看現在的城市風險治理，城市未來的發展定位與規劃決定現在的城市風險治理方案安排，更側重事先預防、事中控制和事后補償等三位一體的管理工具的應用，方向是向后的。保險型城市改變了城市風險治理時間的距離。傳統的城市風險治理在考慮過去城市發展經驗基礎上，結合一定期限的未來發展可能，制定現在的城市發展規劃，由于對未來發展可能考慮不足，往往會出現諸多城市病，屬于短程視野下的城市風險治理；保險型城市在傳統城市風險治理基礎上，考慮未來更長時間的城市發展可能，制定現在的城市發展規劃，由于對未來發展可能考慮的更加充分，使得城市朝著可持續城市方向發展，屬于長程視野下的城市風險治理。
四、保險型城市的實踐路徑
（一）保險發展與城市建設結合保險發展應堅持問題導向，明晰城市建設所肩負的歷史使命，在大城市病、供給側結構性改革、區域經濟均衡發展、改革開放等問題上尋找切入點，圍繞著促進產業轉型升級、完善公共安全體系、預防化解社會矛盾、優化公共服務等問題，尤其是社會治理等利益關系復雜、管理難度較大的領域引入保險制度，合理的通過保險的參與，尋找到行之有效的解決方案。例如，警保聯動，依靠交通事故快速處理系統、保險公司理賠系統為支撐，通過保險公司理賠人員在城市主城區、國省主干道、重要交通節點等方式，第一時間發現和到達事故現場，協助事故雙方當事人進行協商，努力實現簡易交通事故的快速處理、現場車輛人員的快速撤離、損失金額的快速賠付，提升交通事故處理和保險理賠效率，防范事故引發的擁堵和造成二次事故。
（二）保險在政府行政改革中扮演助手角色在政府的行政改革過程中，保險應當積極地發揮社會穩定器的作用，特別是社會保障和公共管理領域。政府通過購買保險服務，建立成本、高效率的行政管理體制。在處理政府與市場的關系過程中，努力做到政府主導，但不主辦，政府引導，但不經辦，政府鼓勵，但不包辦，政府脫手，但不放手。保險應在產品開研發、風險管理服務、市場開拓等環節中充分發揮自身的功能，政府機構則圍繞著“政府＋保險”的規則制定、標準制定、搭平建設、監督管理等領域發力，逐步解決城市發展中的難題。例如，在人民法院執行過程中，有相當一部分案件的被執行人完全喪失履行能力、經核查確無財產可供執行，已經不具備執行條件，即使法院窮盡一切措施，也無法實際執行到位，這種執行不能案件，尤其是刑事附帶民事訴訟執行不能案件，一直是司法實踐中的難題。如果引入保險機制，以法院為投保人，以涉及到人身損害賠償的刑事附帶民事執行不能案件中的申請執行人為受益人，設立普惠制托底型的司法援助保險，在一定程度上彌補受害人或其近親屬的經濟損失。對其別困難的當事人，保險賠付之后，還可在理賠的基礎上再給予司法救助，這樣使國家保障體系更加完善，相互之間形成互補。
審計局高度注重內審任務建立，加強對社會開展的順應力和開展力。
一是在展開跟進型內部審計的還，順應新開展的需求，構成以預防風險為中心的風險治理機制。積極展開風險導向審計，促進各行業環繞預防風險、排遣風險、節制風險為重點的風險導向治理。使內部審計監視重心前移、監視視野前傾、監視思想前沿。中國工商銀行分行設定精細，科學的內控治理順序、細化、分化評價目標，使內控治理掩蓋中各層面、貫串各環節、掃描全進程，有用預防風險。電業公司注重發揚內部審計在預防風險方面的把關效果，每年展開工程項目審計200多項，審減金額百余萬元。有些金融企業樹立“前臺營業操作部分、風險治理部分、后臺監視反省部分互相共同、互相制衡的風險防控機制”，還樹立起營業、合規和內審“三道防地”分明加強風險管控功用。
二是由理論型內部審計向理論探究型內部審計改變。市內審協會積極開辟內審任務理論的根底上積極升華理論看法，構建內審理論開展系統。探究治理審計理論，順應新期間對資產治理、決議計劃治理和理念治理的新要求，掌握治理的層給和幅面。注重以資產治理為基本、以決議計劃治理結果為中心，使內審的治理程度完成理論跨越。積極探究風險導向審計理論，強化風險導向審計對各類風險的預警功用、評價功用、定位功用、排遣功用、調控功用。實在搞好風險品種、風險部位、風險風險、風險走向、風險轉變、風險周期等內容猜測預判，實時鎖定重點環節風險、重點項目風險、重點對象風險。探究信息情況下的審計理論，增強內審治理方法由傳統手工操作向現代收集操作改變，使各行業具體履行審計項目信息化節制準則，打造以信息技能為依托、以收集掩蓋為伎倆、以流程治理為特征的現代信息情況支撐系統。
三是由單一目的審計向多元目的審計改變。市內審出力處理單一查賬式的審計方法，向構建多位集成的目的系統演進。以加速改變經濟開展方法為目的，推進各行業界審任務明白任務定位，鎖定任務走向。內審協會確定“自立立異、重點跨越、支撐開展、引領將來”的任務方針，使任務出力點向提拔中心競爭力、提拔行業開展力的軌道上來。以推進資產保值增值為目的，各行業界審組織把存眷行業資產保值增值增效作為中間環節，促進做大資產總量、培養資產增量、盤活資產存量。市郵政局五年里固定資產新增1817平方米，資產收益率到達3.8%。以促進治理程度進步為目的，連系各行業實踐，增大科學治理、現代治理、有用治理的內在，用治理構架開展、用治理催生開展。市教育行業在財力支出審批上，設定內部審計把關順序，使內審審計超前介入、先期審核，然后加強了內審任務對財政支出的管控效果。本年以來，全市內審機構提出完美內節制度建立、梗塞治理破綻定見和建議600余條，改正違規問題金額6000余萬元，促進增收節支金額813萬元。以促進指導干部建立為目的，積極展開本行業所屬單元法定代表人任期或離任經濟責任審計，實在評價好指導干部在制訂和施行經濟決議計劃、搞好財政和資產治理、進步經濟和社會結果及自我約束等方面的實績，客觀公平地界定本行業指導干部經濟責任。
目前，我國社會主義市場經濟在迅猛發展，在受到各方面因素的影響下，風險社會已經到來，使得一些社會公共危機難以自行化解，最終影響到社會公共秩序。本文主要分析研究了當前政府公共危機管理存在的問題，及出現這些問題發生的原因，為了維護社會秩序，根據風險社會公共危機管理存在的問題構建新的管理機制，以提升社會公共危機管理水平，防止矛盾的激化。
關鍵詞:
風險社會;公共危機;管理機制;構建
構建風險社會公共危機管理機制，不僅可以規范了社會秩序，而且降低了風險社會公共危機帶來的負面影響，這些對于構建社會主義和諧社會都有著積極的影響。在目前形勢下，由于受到市場失靈、政府管理失靈的影響，導致風險社會應運而生。因此，要求政府相關管理部門要重視風險社會公共危機管理存在的問題，結合當前當前社會大環境，制定并構建新的管理機制，從而消除風險社會公共危機管理失靈現象，緩和和調節社會矛盾，為社會主義和諧社會的構建奠定良好的基礎。
一、對風險社會、公共危機進行分析
風險社會，一詞最早是由德國學者貝克提出，當時處于工業社會背景下，從《風險社會:邁向一種新的現代性》書籍中，貝克以生態危機作為切入點，并將其看作是當時工業文明下的一種社會危機，之后對風險社會有了初步的定義，具體表現在兩個方面:一是風險具有不確定性的邏輯性和擴散性，二是風險社會將會影響到社會正常運行的各個領域，它關系著社會制度的變革、社會結構的調整等。從目前社會運行的現狀了解到，風險社會具有較強的隱蔽性，在受到政治、經濟、生態或者是環境等因素的影響下，均會引起公共危機，這種情況下，一旦風險社會真正到來，會影響到人類的主觀意識、認知能力及判斷能力等，在沒有采取及時的防治措施時，導致風險社會的負面影響越來越嚴重，極有可能引發不良后果。而公共危機是風險社會受到種種因素的影響產生的，它具有傳播性的特征，例如:在當前信息化時代背景下，發生危機時，各種媒體信息平臺下就會迅速傳播，且這種傳播會引起連鎖反應，最終引起復雜的公共危機，使得政府政策失靈、市場機制失靈等，增加了社會管理難度，引發社會秩序的混亂，給人們正常生活帶來不同程度的負面影響。
二、風險社會公共危機管理過程中存在的問題
風險社會公共危機的擴散是由管理失靈造成的，從更細的角度進行分析，產生這種危機可能是由于政府對一些突發事件缺乏認識，不了解突發事件發生原因的情況下，盲目處理，使得風險社會公共危機很難從根源上消除，勢必會影響危機管理的成效。風險社會公共危機管理過程中存在的問題，具體表現在以下幾個方面。
(一)公共政策及行為模式不符合公共危機治理的邏輯
目前，在社會主義市場經濟體制下，政府館員為了追求更高的經濟利益，使得在公共危機管理中選擇出不同的策略，難以保證風險社會公共危機能夠有效消除，此外在管理過程中難以分辨公利和私利，根據自身的行為模式和選擇決定會直接影響危機管理的效果。
(二)“運動化”的公共危機治理方式的影響
新形勢背景下，很多政府部門在應對風險社會公共危機時，采取嚴防死守的辦法，以運動化的公共危機治理方式具體進行，這種治理思維僅僅在短時間內具有明顯的成效，維持社會秩序，促使社會正常、穩定運行，但是很難長期達到危機治理效果，這種帶有“人治”色彩的思維方式，不夠科學、不夠合理，勢必會影響到風險社會公共危機的解決。
(三)相關管理人員對風險社會公共危機不夠重視
在受到現行官僚體制影響下，相關管理人員對風險社會公共危機的重視程度不足，發生市場失靈時，便出現了有組織不負責的狀態，比如說:公共危機到來時，一味出臺規章制度，但是缺乏對制度的操作性，無法發揮制度的效應，最終導致風險社會危機局面更加復雜，難以達到預期的治理效果。又比如，相關管理人員缺乏公共危機方面的知識，這種執行能力的欠缺難以應對復雜的危機局面，最終影響到公共危機的解決。
(四)政府管理方式不合理
由于風險社會公共危機具有多元化和復雜性的特征，因此要求政府部門必須要制定科學、有效的管理方式，開展多元化的管理機制，有效解決公共危機，但是由于目前政府采取的是壟斷式的管理方式，具體將常態化的治理模式應用到危機管理中，缺乏輔助管理機制，使得風險社會公共危機無法得到有效應對，導致社會秩序的混亂。
三、構建新型體制，應對風險社會公共危機
風險社會公共危機的擴散，不僅加大了風險防范的難度，而且增加了國家治理的難度，這對于和諧社會的構建有著負面影響，通過了解上述風險社會公共危機管理過程中存在的問題后，要求相關管理部門要加強對危機的重視，無論是從意識形態還是從制度體制等方面，以多元化的應對措施解決風險社會公共危機管理的失靈現狀，確保社會秩序的持續穩定，因此，下文具體探究了如何構建風險社會公共危機管理機制，并提出了相應的策略，希望通過以下策略的制定，能夠更好的應對風險社會公共危機，防止矛盾的激化。
(一)政府管理部門要更新危機管理理念
新形勢背景下，要求政府部門要更新危機管理理念，從被動式的治理理念轉變為主動式的治理理念，提高風險警惕，具體可以從三大方面具體實施:樹立公共服務的理念，通過提升公共服務水平來達到對危機管理的預期效果;樹立以人為本的理念，在治理危機時，要以人為本，注重人的生命安全和生命健康，制定有效的危機治理方案，最大限度降低危機的負面影響;樹立周期理念，任何一個危機的到來它都有一定的規律性，政府管理部門要樹立周期理念，提前做好應對措施，才能將損失降低到最小。
(二)增強政政府公共危機治理的能力
針對當前的社會意識形態，政府部門在應對風險社會公共危機時，可以借鑒國外先進的管理體制，加強各部門聯系，在相互配合下，建立各地政府的協商機制，以便對不同危機采取針對性干預措施，有效實現危機預防和處理，將危機損失降低到最小，促使社會正常運行。
(三)重視風險社會公共危機
要求相關管理人員要加強對風險社會公共危機的重視程度，了解更多有關公共危機方面的知識，以便出現市場失靈時能夠根據規章制度，提高執行能力和應對能力，更有效的解決風險社會危機的多元化和復雜性局面，降低和減少風險社會公共危機帶來的負面影響。
(四)建立“協作”治理體系
針對風險社會公共危機的復雜性，可以采取建立“協作”治理體系，打破國家與社會之間的壁壘，提倡全體社會群體共同參與到公共危機的治理中來，通過市場合作、社會合作更好的應對公共危機，緩和社會矛盾，從而降低和防范風險。
四、結束語
總體來說，為了構建社會主義和諧社會，防止矛盾的激化，就必須要構建合理、有效的管理機制來治理和解決風險社會公共危機，但是由于風險社會公共危機管理過程中存在的相關問題，使得風險進一步惡化，引起公共危機的擴散，因此，必須要解決這些問題才能做到規避風險的效果，文中從提高相關管理人員的危機重視度、建立協作體系及增強政政府公共危機治理的能力等多方面具體開展，不斷優化體制機制，消除風險社會公共危機管理失靈現象，從而推動現代社會不斷進步。
作者：肖達根 單位:華僑大學
參考文獻:
［1］馬體國等．政府公共危機管理能力的建構—基于風險社會的視角［J］．法制與社會，2011(09)．
［2］茹夢丹，姬熊華．風險社會下政府公共危機管理的困難與對策分析［J］．南方輪刊，2015(03)．
關鍵詞：風險社會；礦產資源開發；公害犯罪；刑事政策；風險刑法
20世紀80年代，德國社會學家烏爾里希?貝克（UlrichBeck）在反思現代性的過程中提出了“風險社會”的命題，自此，風險成為社會科學研究中的重要話語。反思現代性的過程也是正視全球所經歷的由“工業社會”向“風險社會”轉變的過程，在這一過程中，風險成為觀察社會變革的重要線索。可以肯定，提出“風險社會”命題的重要價值在于其建構起反思現代化的新體系與新視角。在對風險社會展開思辨的同時，人類回應風險社會的手段方法是否應當發生變化，或者說是否已經發生了正確的改變；刑法機制在風險社會中應當扮演什么樣的角色，刑法應如何介入風險社會中的風險分配，對于上述問題反思與決斷恰恰是刑事政策的思辨品格。鑒于風險社會的現實境況，以治理礦產資源開發公害問題為切入點來探討風險社會中的刑法對策選擇，頗具現實意義。
1礦產資源開發公害犯罪風險分配
工業社會的進取心促進了人類的財富積累，但這一財富積累的過程也在人們的身邊制造出諸多風險。人們的目光開始逐步由“聚焦財富”向“憂患風險”移轉，關注風險分配過程中所引發的“不確定性”或“不安全感”已經逐漸取代財富積累在人們心中的重要地位，易言之，風險社會中的人們所關注重點將不再是財富的分配，而是風險分配中的正當性問題。
1.1風險社會中的風險分配
不可否認，人類自其誕生之日起就開始面對諸多不確定的自然風險，冒險成為人們的意愿或選擇——即使這種冒險多是出于被迫；與此同時，人類去冒險的終極目標卻是要尋求安全——即使這種安全可能是相對的、暫時的。事實上，現代社會的發展變革營造出特有的“風險”話語乃是源于風險結構的改變。由于人類干預自然的深度與廣度都已明顯加大，人們在社會活動中的制度設計與公共政策本身成為制造風險的主要來源，而自然風險開始退居次要地位[1]。簡言之，人化風險已經超越物化風險的作用，并推動著社會風險結構的本質變化。即使憑借現代的技術手段與制度化治理模式，人類預防與應對風險的能力隨之提高，但在技術發展與制度推進的同時又會帶來新的風險，在這一風險反復循環的過程中，人為的不確定性風險便逐步在社會風險結構中占據主導地位。正是由于在風險結構上的改變，以往自然風險分配中的均等模式或曰隨機模式被打破，人類社會將不得不面對如何分配風險的現實問題。在相對穩定的社會背景下，推動社會結構變化的力量可能是多樣的，不同力量對社會結構的影響各不相同，它們的彼此疊加或相互沖突，在這些力量的作用下，處于變動之中的社會結構也將呈現出復雜樣態。傳統來看，在我國以改革開放為主導的社會轉型過程中，觀察社會結構的變動或者說分析社會問題的坐標是財富的分配。21世紀初，一些社會學家都通過各自的論述來表明，“風險”作為決定社會資源配置的關鍵性因素開始受到重視，“風險”的社會地位正逐步崛起[2]。可以肯定，在社會轉型過程中，作為發展成果分配的財富分配過程與作為發展成本分配的風險分配過程將會對中國的社會結構產生復合性沖擊，對所得財富量過少的抱怨與對所得風險量過多的擔憂將會交織成為社會制度訴求的主旋律。如今，我國的社會轉型過程正伴隨著風險高峰期，而風險的分配又在一定程度上與利益階層的分化具有密切的聯系，在這種情況下，風險便演變成為誘發新型社會沖突的重要因子。更為重要的是，現階段中國社會中風險分配問題是由于風險分配機制缺失、風險的累加效應、風險認知因素等共同造成的。而從風險分配的實際結果來看，與財富在分配過程中有向強勢人群集中的趨勢相對應，風險也表現出有向弱勢人群集中的趨勢，簡言之，風險分配的過程也呈現出“馬太效應”，風險的實際分配受到社會地位優劣的影響[3]。可以肯定，正當的風險分配機制將成為風險社會中核心的制度訴求，而實現風險分配的正當性——避免出現分配不均或風險轉嫁——的基本要求則在于以法治化的制度框架來確保風險分配正義的實現。
1.2刑法機制在風險分配中的角色定位
目前，我國經濟的高速發展為生態環境帶來了巨大的壓力，由此也暴露出發展過程中存在的發展成本（風險）分配不均問題。其中，礦產資源開發過程中暗藏著環境污染與生態破壞的風險，其不僅成為危及人身安全的重要危險源，并且直接制約著我國社會的均衡發展。如何在保證資源的開發、開采與利用滿足經濟快速發展的情況下，科學治理礦產資源開發過程所引發的生態環境公害問題，合理分配公害風險并實現風險的弱化與預防，這是我國社會轉型期所面臨的現實問題。礦產資源開發中引發的生態與環境問題是整個社會所要面臨的公害問題，刑法上對其所做出的嚴重評價被稱為“公害犯罪”。公害犯罪，通常是指由人類的生產活動對不特定多數人的生存環境或生活條件造成嚴重威脅的犯罪形態，是以對大氣、水、土壤、噪聲、固體廢棄物、放射性物質、電磁波、地面沉降及光照妨礙等造成危害的生態環境問題為基本內容[4]。長期以來，我國未能對礦產資源開發過程中存在的風險給予應有的重視，因此風險逐步演變為現實的侵害。由于缺乏保護礦山生態環境及恢復性治理的基本意識與有效制度性約束，礦業人員只重視開采資源進而導致生態環境遭破壞后無法得到有效治理。在2009年國土資源部出臺《礦山地質環境保護規定》之時，據統計，我國113108座礦山中，采空區面積約為134.9萬公頃，占礦區面積的26%；采礦活動占用或破壞的土地面積238.3萬公頃，占礦區面積的47%；礦產資源開發中引發泥石流、礦區山體崩塌、采空區塌陷、尾礦污染水源等現實問題，發生地質災害累計12366起，造成直接經濟損失166.3億元，人員傷亡約4250人[5]。事實上，傳統刑法基于其慣常的實害評價之思維范式，通常難以全面回應現今社會面臨的諸多風險，這一狀況被認為是與刑法之事后法、保障法的地位相符的。1997年修訂后的《刑法》對與環境資源相關犯罪做了專門規定，直接規定了破壞性采礦罪與非法采礦罪等罪名。此后，于2011年頒布的《刑法修正案（八）》又對我國《刑法》第343條第1款“非法采礦罪”作出重大修改，取消了該罪名原有的行政前置要件“經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞”，并引入“情節嚴重”、“情節特別嚴重”之概括性評價要件，由此，該罪的入罪門檻進一步下降，性質也由單一的結果犯向結果與行為相結合的模式轉變，罪名所覆蓋的范圍進一步擴大，這必將有利于加大刑法對破壞環境資源犯罪的有效制裁。當然，需要明確的是，我國的礦產資源開發犯罪中并沒有將破壞生態環境的公害行為納入犯罪體系之中，也未能在量刑政策上對礦產資源開發引發公害問題設定明確的從重量刑情節。因此，在傳統語境下，刑法在風險分配中并未扮演特有的角色。對于目前我國的刑法立法現狀，張明楷給予肯定。他認為，“一方面，烏爾里希?貝克所描述的風險社會并不一定是一種絕對的、可靠的社會狀態，在這種可能被假定的社會狀態面前，我們是否必須要選擇刑法機制來做出反應，這是需要深入論證的”；“退一步講，即使當今確實面臨著風險社會的現實問題，并且必須依靠刑法來加以規制，但也應當在（行為）對法益侵害（結果）的危險性已經被充分證明的情況下，易言之，法益保護乃是刑法的基本立場”；同時，“在所稱的風險社會中，刑事責任評價方面也絕不應采取嚴格責任原則，更不能引入客觀歸責理論；風險社會中，責任主義也應當是恪守的基本原則”[6]。而在“風險刑法”論者看來，現代社會中風險的制造者更多是強勢群體。按照“誰產生、誰負責”的原則，強勢群體應當承擔更多的風險。而在現實中，由于刑法等法律規范并沒有在風險社會中發出自己的聲音，依托于實害犯模式的刑法沒有介入到風險再分配的行動中來由此更多出現烏爾里希?貝克先生所謂的“有組織地不負責任”現象，即由于制度供給的不足，那些以制造風險為主的強勢群體能夠（基于制度的缺失）正當地逃避責任；而在多數情況下，他們所制造的風險及其可能轉化成的實害后果卻由作為弱勢群體的廣大公眾來承擔[7]。因此，有學者進一步指出，“傳統上以實害犯為基礎的立法模式使得刑法無法及時介入到風險規制中，在回應公害問題時，這一立法模式的弊端暴露得尤為明顯；而只有當風險轉化成具體危害后果之前，刑法機制就已經積極介入，如此方能有效阻斷風險的實害轉化”[8]。只有如此，風險制造者及相關主體才會承擔更多的社會責任，而不會肆無忌憚地制造風險或助長風險的擴散，普通公眾則可以在風險轉化為實害結果之前得到更為有效的保障。因此，刑法介入到風險社會中的重要目標應當是推動風險分配的結構優化。
2治理礦產資源開發公害犯罪的困境
在風險社會的背景下，礦產資源開發過程中引發的公害問題需要刑法的及時回應。但對于刑法在回應風險社會、介入風險分配時的路徑選擇問題，一些學者仍然受制于傳統刑法中抽象危險犯之思維困境。對此，應當作進一步反思。
2.1與抽象危險犯之習慣性鏈接
固有的傳統刑法理論是以“結果無價值”作為基本立場，只有出現侵害法益的現實結果時，發動刑罰權才具有其合理性。即使在面對環境污染、生態破壞等公害問題時，刑事立法在傳統上也是以實害結果為基礎，進而表現為刑法是對公害性的實害結果作出事后評價，并科以嚴厲的報應性懲罰。在1997年刑法典修訂之時，風險社會的話語尚未在我國廣泛“散播”，公害犯罪問題也未能引起立法者的足夠重視，因此，客觀來看，1997年刑法以實害犯模式來回應尚不算顯著的公害問題也是符合當時的社會現狀的。但隨著風險社會的到來，刑法在風險分配過程中的作用日益得到重視，有學者已經明確指出，“刑法或者說刑罰措施再不應局限于已然犯罪的現實危害，現代刑法還應在防止未然風險向具體危險或現實危害轉化的過程中展現出積極的一面，即通過刑法的預防功能來扭轉廣大公眾在風險社會中的不利地位，并控制風險社會中公眾的心理恐慌”；“在這一訴求之下，以抽象危險犯為核心來進行風險再分配已經成為維持社會安定性的路徑選擇”[9]。從理論界定上來看，抽象危險犯是表明特定行為本身即具備了侵害法益的可能性，即使其難以轉化具體危險狀態也應當被禁止的情況[10]。可以說，引入抽象危險犯的刑法進路儼然成為刑法介入礦產資源開發公害風險分配時固有的思維定式。在提倡引入抽象危險犯的學者看來，正視并及時回應風險社會之理論命題，應明確傳統刑法實害犯模式的缺失。考慮到社會風險自身復雜性以及在外部因素作用下的多變性，風險被放大后所轉化成的實害后果難以預計，在這種情況下，擬制出一種危險狀態往往成為確立刑事可罰性的基本依據，事實上，這種擬制危險的做法更多的是著眼于人類在風險社會中尋求安全的本能[11]。此外，有學者進一步指出，“風險刑法理論提倡引入擬制的危險狀態，是對傳統結果責任主義作出反思后的必然結果，這將是刑法機制與風險社會制度訴求相契合的現實選擇，甚至可以說，傳統的犯罪構成理論都應在風險社會中作出調整”。同時，該觀點還認為，“在刑事司法實踐中，對風險制造者所引發的危險狀態及其可能引發實害后果無須作出實質性判斷，因此，只要行為符合了立法者所確立的高風險性構成要件，擬制的危險狀態便已經達到，司法者便可以對該行為作出刑事評價”[12]。可以說，較之于傳統的實害犯以及具體危險犯，抽象危險犯的犯罪門檻將會明顯降低。
2.2對抽象危險犯困境的理論反思
近年來，由于環境污染、生態破壞等公害事件頻繁發生，但傳統刑法未能將公害風險納入評價范圍，關注風險社會中的風險分配問題已經成為對傳統刑法進行修正與補充的基本要求。與傳統的犯罪行為相比，礦產資源開發中的公害問題具有正當性與危害性相重疊的特點，且危害結果具有長期潛伏性，因此實際損害程度往往難以準確預測。此外，礦產資源開發過程中的公害問題涉及人類對待自然的態度以及人類應用高科技等倫理問題，而公害犯罪所產生的危害后果又具有長期累加性，一些非人為因素的作用也將對此產生影響，因此，對某種行為的危險性判定往往受制于現有的認知水平。同時，對于風險對公眾及周邊環境帶來不利影響以及影響程度大小，我們也可能缺乏全面的認知[13]。而刑法在防范礦產資源開發中的公害問題時想要有所作為，便需要對公害風險作出更為系統的回應。那么，刑法在回應風險社會、介入風險分配時是否一定要引入抽象危險犯的模式呢，目前的答案似乎并不確定。正如多數學者在評價風險社會或風險刑法時指出，“風險刑法的重大變革在于推動刑法的預防觀念從傳統上消極的一般預防轉向現代的積極的一般預防，是一種以刑法信賴為基礎的預防理念”；“與消極的一般預防側重于刑罰執行的威嚇效果有所不同，積極的一般預防反映在公眾的規范認同感與法治忠誠度上，即通過向公眾宣示法秩序的不容侵犯，強化公眾的法治信仰；因此，風險社會下所展開的積極的一般預防并不需要依賴于引入抽象危險犯”[14]。事實上，積極的一般預防理論認為，只要立法者基于必要的生活經驗將引發公害的行為犯罪化，進一步嚴密刑事法網，就可以向公眾表明哪些行為是不被刑法所允許的；通過政策導向層面與法律實踐層面的雙重推動，公眾便可以在內心上逐步認可并遵守這些刑法規范，積極的一般預防目的就能夠實現。客觀而言，抽象危險犯雖然在一定程度上實現了從懲罰到預防的轉換，體現出犯罪成立前移與處罰早期化等思想。但實際上，抽象危險犯在回應風險社會時只是將刑法對風險評價適度前移，在一定程度上減少了普通公眾所承擔的社會風險，并將這種風險以刑事犯罪風險的形式轉嫁給風險制造者。然而，這種轉換模式實際上只是體現出“量”的變化，風險的分配仍然是以普通公眾為主，以風險制造者為輔。可以說，在抽象危險犯的模式下，礦產資源開發中的公害風險仍然是在開發者所面臨的刑事犯罪追訴風險與普通公眾所面臨的實害后果風險之間搖擺，只是通過增強風險制造者所承擔的刑事風險能夠強化其在制造公害風險時的注意義務，但這一變化實際上并沒有引入新的風險承擔者。易言之，抽象危險犯模式下風險量的移轉并沒有打破現有的風險分配之簡單結構。在另一方面，抽象危險犯的成立只要求證實行為人明知并實施了立法所預設的高風險行為即可，而對于行為人有無實害之預期與可能、危險與實害結果之間是否具有特定的因果關系，司法過程中往往都不嚴格考察。由此觀之，引入抽象危險犯在一定程度上暴露出對于“刑罰萬能論”和刑法（刑罰）的迷信，而這種思維在我國刑法學界中依然有較大的市場。事實上，刑法應被視為是保護社會穩定的重要手段，一旦刑法進行毫無節制的擴張，犯罪的評價逐步成為一種風險承擔或責任轉嫁的途徑，而將危害公共福利的行為不分輕重納入刑法范疇，對治理者來說，或許是最容易、最便捷的手段。當然，還有另一個現實問題需要我們做出前瞻。一旦我們在回應礦產資源開發公害問題時引入了抽象危險犯，那么，抽象性危險的標準應當如何確定，或者說，如何確定可行的入罪標準將成為司法實踐中的難題。可以肯定，抽象性危險衡量標準的不確定性也必將對罪刑法定原則帶來沖擊。
3治理礦產資源開發公害犯罪的刑事政策進路
筆者認為，單一的抽象危險犯進路在回應礦產資源開發公害問題時更多地體現出理論上的“一廂情愿”，這一進路難以發揮出良好的治理效果。而確立治理礦產資源開發公害犯罪刑事政策的核心內容在于科學地分配風險、分散風險、擴張風險的承擔主體，并將相關的制造或助推風險的行為獨立入罪。當然，在擴大犯罪圈、嚴密刑事法網的同時應當體現寬嚴相濟刑事政策，注意刑罰的適度輕緩化。
3.1風險承擔主體之多元化
抽象危險犯論者主張將刑法對風險的評價階段前移，以此來減少普通公眾所承擔的公害風險，而增加風險制造者所承擔風險的比例。但這種轉換模式實際上只是體現出“量”的變化，風險的分配仍然存在于礦產資源開發者與普通公眾之間，原有的風險分配結構未發生本質的改變。而刑法理性介入風險社會中的風險分配，其所扮演的角色應當是推動風險分配的多元化在礦產資源開發者所面臨的刑事犯罪追訴風險與普通公眾所面臨的實害后果風險之外引入新的風險承擔主體并確立更多的風險類型。易言之，我們應當確保礦產資源開發中的公害風險在更多的主體之間來分配，由此形成風險分配的基本鏈條，并推動不同風險承擔者之間的相互監督。筆者認為，除了礦產資源開發者與普通公眾之外，需要引入的風險承擔者還應當包括礦產資源開發的監督者、礦產資源開發的輔助人，并進一步明確合法的礦產資源開發行為在引發公害問題時也需要承擔不利后果。不可否認，礦產資源開發中的風險承擔應當以資源開發者為核心，其中，既應當包括不具備資質、未獲得行政許可的非法開發者，同時也應當包括那些具備資質甚至是具有國有企業背景的合法的礦產資源開發者。只是目前來看，我國在處理礦產資源開發中的公害行為時，多數情況下是以開發者是否獲得行政上的許可（是否取得采礦許可證）作為判斷其犯罪是否成立的依據，最高人民法院于2003年頒布的《關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中則對“未取得采礦許可證”的情形做出了細化。易言之，目前我國在礦產資源開發公害問題中承擔刑事犯罪追訴風險的責任人是那些未獲得采礦許可證的非法開發者，而具備合法資質的開發者并不需要對其在礦產資源開發中引發的公害問題承擔刑事風險。具體而言，一旦礦產資源開發公害行為的實施人獲得了采礦許可證，那么即使在開采的過程中有公害行為，由于有行政許可免責條件而不構成公害犯罪，這是我國立法上存在的一個缺陷。而破除這一立法缺陷，需要進一步明確風險分配的平等性立場，無論是合法的礦產資源開發者，還是非法開發者，都需要對其開發過程中的公害行為承擔刑事風險；對于未取得采礦許可證的非法開發者引發的公害行為，可以將之作為從重處罰的量刑情節。此外，在礦產資源開發監管過程中，相關部門應履行監督檢查職責，對礦產資源開發環境生態保護與治理恢復方案確立的治理恢復措施落實情況和礦山地質環境監測情況進行現場檢查，并對違反相關法律、法規的行為及時制止并依法查處。對于在礦產資源生態環境保護與治理恢復監督管理中、、的，可以參照“環境監管瀆職罪”將上述行為獨立入罪，以此來強化礦產資源開發監管者所承擔的刑事風險。當然，對于礦產資源開發中的相關輔助人而言，我們也應當通過刑事立法確定其在礦產資源開發公害問題中所承擔的風險，即可能被刑事犯罪追訴的風險，這一問題，后文將進一步展開。
3.2不履行恢復治理義務行為單獨入罪
目前，我國刑事立法并未對礦產資源開發中的公害行為作出特有的評價，易言之，礦產資源開發引發的公害行為目前難以被作為犯罪行為來懲處，考慮到風險社會公害治理與風險分配的現實需要，應當在推動風險承擔主體多元化的同時，進一步將礦產資源開發中的公害行為獨立入罪。此外，需要明確的是，相關部門規章針對礦產資源開發中的公害風險引入了恢復方案審查與保證金制度，以此來強化采礦權人在破壞生態環境后去積極履行環境、生態恢復義務，但這種“先破壞、后治理”的模式顯然與風險社會下對風險控制與預防的“現實”立場相背離。同時，在法律實踐中，一些采礦權人在繳納保證金之后，對于環境生態治理恢復義務不屑一顧，以為其提交的保證金便可以成為其不履行治理義務、恢復義務的免責事由。事實上，由于礦產資源開發引發的公害風險轉化為實害結果呈現出幾何式放大效果，采礦權人所繳納的保證金在多數情況下根本無法彌補實害結果所造成的經濟損失，同時，收取保證金的國家機關也不一定利用保證金來恢復生態環境，因此，保證金制度絕不應當成為一種不承擔刑事風險的免責事由。針對上述礦產資源開發中的現實問題，筆者認為，獨立入罪的重點應當放在相關行為人破壞生態環境后拒不履行恢復義務的行為。具體而言，對于采礦者，應將“采礦權人未履行環境生態治理恢復義務或未達到環境生態保護與治理恢復方案要求（經驗收不合格的），經國土資源行政主管部門責令限期履行恢復治理義務而拒不履行的”不作為行為獨立入罪，并規定所應承擔的刑事責任。此外，對于探礦者而言，應將“探礦權人在勘查礦產資源過程中遺留的鉆孔、探井、探槽、巷道而未能進行回填、封閉，對形成的危巖、危坡而未能進行治理恢復，且情節嚴重的”不作為行為獨立入罪，并規定所應承擔的刑事責任。最后，對于礦產資源開發中相關行為人實施“擾亂、阻礙礦產資源生態環境保護與治理恢復工作，或侵占、損壞、損毀環境監測設施或者環境保護與治理恢復設施，情節嚴重的”，可以通過司法解釋的形式明確其符合《刑法》第277條“妨害公務罪”的入罪標準，以此來保障礦產資源開發中相關執法活動的順利進行。
3.3相關輔助行為應依法追責
追究相關輔助行為人的刑事責任也是有效分配風險的基本手段，可以克服傳統刑法注重對直接責任人刑事制裁、忽視相關輔間接責任者的弊端。通過強調對明知型或疏忽型的服務商、輔助人、工具提供者進行制裁的確定性并注意制裁力度的合理把握，可以對礦產資源開發中相關輔助行為人產生威懾作用，并強化輔助行為人對直接的公害風險制造者的變相監督，進而科學地分配礦產資源開發中的公害風險。我國在依法嚴格懲治生產、銷售有毒、有害食品犯罪問題時，對于明知他人生產、銷售有毒、有害食品，而為生產銷售者在資金、證明、場所、運輸、存儲、技術、廣告等方面提供幫助支持的行為人，可以以生產、銷售有毒有害食品罪的共犯論處。此外，2015年11月1日生效的《刑法修正案（九）》針對日益嚴重的網絡犯罪，采取了輔助行為獨立入罪的基本立場[15]。《刑法修正案（九）》規定，對于明知他人實施網絡犯罪活動而“拒不履行網絡安全管理義務的網絡服務提供者”、“準備或為他人準備實施網絡違法犯罪活動創造便利條件的行為人”、“幫助網絡犯罪人提供互聯網接入、網絡儲存及通訊傳輸的行為人”，應當依法追究其刑事責任。借鑒上述立法及司法解釋，立法者或最高司法機關應當通過刑法修改或出臺司法解釋的方式將相關礦產資源開發公害風險的輔助行為依法追究其刑事責任。具體而言，在參與礦產資源開發過程中，對于明知或應當知道開發者或采礦人具有破壞生態環境的公害行為且拒不履行恢復治理義務的，仍然“為開發者提供資金幫助、賬號、證明文件甚至是許可證件的；為開發者提供生產經營場所、設備的；為開發者提供運輸、倉儲便利條件的；為開發者提供生產技術、材料或輔料的”，應當以共犯論處并追究相應的刑事責任。同時，在司法實踐中應遵循立法目的，準確把握共犯行為的適用標準。
3.4刑罰應適度輕緩
當然，在強調針對礦產資源開發公害問題應嚴密刑事法網的同時，我們還應當注重刑罰配置的科學化。刑罰配置科學化倡導寬嚴相濟刑事政策，在治理破壞環境資源犯罪時針對不同犯罪主體、不同情節不應只強調刑罰的嚴苛性，同時也應推動刑罰的輕緩化與適度性，重視罰金刑與禁止令等非監禁性刑罰措施的科學應用。簡言之，對于直接的礦產資源開發者所引發的公害風險，應當將之獨立入罪，并考慮到其對生態環境的破壞程度，考慮其在恢復治理過程中的態度與意愿以及事后采取的補救措施，等等，依法對其定罪量刑。對于礦產資源開發公害行為的輔助人而言，我們在引入共犯或獨立入罪的同時，還應當貫徹寬嚴相濟刑事政策，對于確實屬于幫助犯且未獲得超過正常經營利益的行為人，可以綜合考慮其他情節采取輕緩化的刑罰措施；對于適用緩刑或罰金刑不致產生再次危害社會的結果且更有利于行為人復歸社會的，可以判處緩刑或單處罰金，并積極運用禁止令來限制行為人繼續從事礦產資源開發中的相關輔助行為。
4結語
以風險分配為線索來觀察當代社會，我們逐步認識到，科技的進步使得人類變革社會生活與改造自然環境的意愿與能力顯著增強，風險在現代社會中以合法身份存在，成為塑造社會結構過程中強有力的“參與者”。面對不斷涌現的、復雜多樣的風險以及由此衍生出的實害結果，如何最大限度地實現風險預防，這對包括刑法在內的法律制度體系提出了新的挑戰。值得注意的是，目前刑法理論界對于風險社會的理解仍可能具有其片面性，部分學者對風險社會理論的認識往往是受制于刑法學的知識話語結構之間而不能自拔。而作為保障法、事后法，刑法所規制的乃是社會最不能容忍的危害行為，因此，在積極回應社會風險防控問題時，盲目地將傳統的刑法思維（抽象危險犯）移植到風險社會下將會只有“治標”的表象，難以產生“治本”的效果[16]。可以肯定，在風險社會面前，如何有效預防風險、減弱風險，形成合理的、具有正當性的風險分配格局，這將成為全世界所共同面臨的新課題，更是人類所面臨的全新挑戰。
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一、尚待注冊會計師在經歷特殊發展歷程之后對社會審計的清晰認識與定位
中國注冊會計師的發展具有起步晚，相伴政府主導并推動的經濟體制改革和市場經濟的建立與完善而發展，經歷了從政府機構至民間機構的轉變，在發展的關鍵階段面臨無法進入高端市場等特點。注冊會計師在這樣的發展歷程中，不得不將主要精力投放在自身發展上，基本處于被動應對市場和為審計而審計的狀態。從整體上看，注冊會計師還局限在簡單地以審計行為謀取生存和發展，尚未跨出狹義的審計范疇、深入理解審計風險與公司風險的關系。只有注冊會計師從整體上在對民間審計有了如下理解之后，外部審計的公司治理功能才能有效發揮：控制公司風險才是控制審計風險的真正源頭；鑒證收費由單純的成本或委托與受托交易費用變為基于公司和股東的增值服務收費，并以此作為自身價值的體現和提升收費的理由；社會審計作為維護資本市場公平公正的一個環節，有利于合理分配社會經濟資源，體現民間審計真正的社會需求。
二、法律法規重責任輕發展與市場競爭激烈雙重擠壓的執業環境有待改變
證券法、注冊會計師法、刑法及最高人民法院的司法解釋分別對注冊會計師在執行審計業務過程中的行政、刑事和民事責任做了規定，但總體上重行政與刑事責任，輕民事責任，并因此導致社會普遍認為注冊會計師的違法成本低。這種重行政與刑事而輕民事的法律責任體系，容易導致注冊會計師事實上承擔的法律責任與社會公眾理解的違規成本不對稱，也是審計收費難以提高的原因之一，并由此形成了注冊會計師收益與承擔的責任不匹配，不得不以低收費、強責任與高風險維持生存和發展的局面。
保障審計功能的正常發揮，需要強化民事責任并培養能夠承擔民事責任的主體。外部審計公司治理功能的發揮，有賴于以下方面的逐漸完善：一是行政、刑事和民事責任的逐漸平衡、或側重于民事責任；二是從市場規則和長遠發展的角度，維護市場公平、打破市場壁壘、通過市場機會和執業中的鍛煉與實踐，提升內資所各層次客戶的執業能力與經驗，培育其民事承擔能力。在此基礎上，通過法律責任的強約束提高注冊會計師的風險責任能力，引導外部審計在控制審計風險的同時，充分發揮公司治理功能，完全將控制審計風險和發揮公司治理功能合為一體。
三、注冊會計師勝任能力尚待提升
注冊會計師審計若只是局限在財務信息和財務報表內部控制領域，無論如何都只能是就事論事，既不能控制審計風險，也無法發揮公司治理功能，為此，自2006 年起，審計準則變更為風險基礎審計，要求注冊會計師不僅要評估控制風險，而且要評估固有風險，在對公司進行風險評估的基礎上，確定財務報表重大錯報風險領域，并依此制定總體應對措施和進一步的審計程序。注冊會計師在進行風險評估時，應了解公司治理狀況，并應關注到其存在的不足與問題，因此，風險基礎審計為注冊會計師發揮公司治理作用提供了基礎。
做好風險評估，需要注冊會計師在專業知識上擁有會計審計等核心知識、經濟、金融和企業組織管理等支撐與背境知識、信息技術方面的知識技，除此之外，還要有運用這些知識的職業技能和保障這些知識恰當運用的職業道德素養。中國注冊會計師協會2007 年的中國注冊會計師勝任能力指南，對注冊會計師的勝任能力進行了明確，但基于歷史原因和現實的行業狀況，注冊會計師很難在短期內達到這些要求，需要有一個長時間的過程。
四、有待社會經濟環境特別是全社會誠信意識的持續改善
誠信是注冊會計師控制審計風險和發揮公司治理的基礎，但注冊會計師行業誠信建設離不開整個社會的誠信環境。隨著市場經濟改革的不斷深化，在經歷各種不誠信帶來的嚴重后果和付出巨大代價后，社會整體會反思，誠信會逐漸成為一種追求和時尚，物欲會隨之慢慢消退，浮躁會漸漸遠離。縱觀發達國家的發展歷程，都經歷過這樣一個過程，中國的發展也不例外，在這一過程中，注冊會計師為維護誠信，前期來自于自身和外部環境的壓力和阻力都比較大，后期也逐漸減少，隨著這一過程的發展，注冊會計師行業發揮公司治理的作用會越來越明顯。
五、有待審計委員會和獨立董事作用的有效發揮
注冊會計師審計對公司治理的作用會受到審計委員會和獨立董事職能有效發揮的影響，我國上市公司獨立董事制度已執行近十年，雖有持續改進，但仍然存在獨立董事不獨立、獨立董事為“花瓶董事”等問題，這些問題導致制度設計期望或初衷難以實現，由此也影響外部審計所應有的公司治理功能的發揮，主要表現為：審計委員會與外部審計的有效溝通尚未完全形成，溝通多為單向，即注冊會計師根據要求將審計策略與計劃、審計實施過程中的問題和審計結果向審計委員會報告，審計委員會和獨立董事向注冊會計師提供應關注事項和協助解決問題的機制尚未完全發揮作用；在會計師事務所選聘與解聘時獨立董事形同虛設，基本上仍由執行董事和控股股東決定；對注冊會計師在審計過程中發現的問題很少及時反映到董事會甚至是股東大會；對注冊會計師在審計過程中遇到的問題也沒有要求董事會及時解決。
六、依賴于資本市場對公司治理和會計師事務所的恰當認同
外部審計治理作用的發揮既依賴于實施主體注冊會計師，也依賴于受體上市公司，只有上市公司自愿需求注冊會計師在審計中的治理功能，外部審計的治理功能才有可能發揮作用，這是必要條件。上市公司完善公司治理的意愿與資本市場對其公司治理健全與否的反映有一定的關系，資本市場作為一種外部治理機制，通過其是否給予溢價對上市公司的治理形成肯定和否定性評價，引導上市公司形成完善公司治理的意愿。
資本市場對公司治理和會計師事務所的恰當認同，與資本市場的有效性有一定關系，投資者的素質、基金的投資理念、傳播或傳導信息的媒體的專業能力和職業道德等方面都尚未形成資本市場恰當反映公司治理和認同會計師事務所的基礎，資本市場對公司治理的反映和對會計師事務所的認同度尚未形成恰當的機制。
參考文獻：
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中國政法大學教授郎佩娟指出，由于社會問題的復雜性和管理的局限性，“救火式”治理有時是不可避免的，甚至是必要的，無此便不能果斷、高效解決問題，還可能造成某種社會問題的蔓延和社會矛盾的激化。但是，“救火式”治理不能成為治理主體的習慣和動輒使用的工具，更不能成為信仰。
原因在于“救火式”治理便捷、高效的背后，潛藏著種種治理危機。在某種程度上，它意味著政府對社會新問題、新危機、新風險的缺乏預見性，在處理相關問題上的不夠徹底，以及公共管理體系的不夠完善等。而上述種種則導致公共資源的極大浪費和不必要的公共利益損失。正如美國經濟學家西蒙·庫茲涅茨指出的，“問題發生之前，是‘政府最小化’狀態，政府對市場上發生的破壞游戲規則行為聽之任之，無所作為；問題發生后，是‘政府最大化’狀態，政府幾乎耗費所有的資源去應對某一問題，整個市場則為之停擺，政府與市場都付出了太多的代價”。
當前，中國國家治理的歷史場景發生了整體性改變，要保障社會平穩快速發展，滿足公眾對政府不斷抬高的期望，政府的公共治理能力、思維和國家的治理體系，乃至干部管理體系都必須進行現代化的轉型。面對復雜多變的社會矛盾和問題，我們顯然不能用頭痛醫頭、腳痛醫腳的“救火式”辦法來解決。
治理能力、治理體系的轉型，所保羅的內容非常豐富。從宏觀層面來看，有價值取向、防治文化、能力建設、配套制度等方面的考量；從制度設計上來看，則要考慮治理主體、治理依據、治理方式、治理過程、治理形態等的均衡選擇。目前，世界主要國家都通過在治理中導入風險管理來完善自身的治理體系，全面提升政府風險管理制度設計應成為推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略選擇。
對“救火式”治理的批評早就存在。但時至今日，為什么這種治理方式仍有市場，甚至在一些地方還能大行其道呢？這預示著我國治理體系存在哪些主要癥結？治理轉型的出路在哪？ 本期策劃我們邀請相關專家就這些問題作出探討，深入總結“救火式治理”的缺陷及其影響，從風險防范、政府考核等視角分析“救火式”治理現象存在的癥結及制度出路，為從“救火式”治理向“均衡式”治理轉型出謀劃策，以期為推進治理體系與治理能力現代化啟迪思路、有所助益。
—人民論壇“特別策劃”組
如何改革國家治理體系，提高國家治理能力，是擺在各級治理主體和全體公民面前的共同任務。完成這一任務，不能靠疾風暴雨式的運動，而是要靠一個個問題的解決，靠鍥而不舍的改革、轉型。相對于“救火式”治理，均衡式治理類似“彈鋼琴”，追求的是各治理要素之間的和諧勻稱，而不是畸輕畸重，顧此失彼。其基本要求是：治理主體的均衡，治理依據的均衡，治理方式的均衡，治理過程的均衡，治理形態的均衡。
—郎佩娟
推進全面風險管理制度是完善治理體系的國際趨勢，應以全面推進政府風險管理作為重要切入點。重構風險防范視角下的治理制度，應重視治理制度的整體性、預防性和邏輯性設計、“制度設計人”的風險管理能力培養以及相關配套性制度的結構性改革。
—游志斌
對突發性事件的預見能力是減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害的前提。“只治不防”的傳統治理思維，是導致事態驟然加劇而相關部門只能倉促應對、疲于應付的根源。對社會問題的預見能力應當與防控體系的建設結合起來，如果兩者是脫節的，有關部門也不可能對社會問題作出及時、有效的判斷。
—袁峰
只問結果不問過程的考核容易造成以下的一些不良后果：一是投機取巧，做表面文章；二是領導干部存在僥幸心理；三是助長了領導干部弄虛作假的不正之風。此外，有時還會因專業知識的局限而使上下級之間存在著一定的信息不對稱性，這就為下級做假帳和“摻假”提供了有利的條件。最終的結果是，由于問題沒有得到解決，危機始終無法消除，各種事故頻繁出現，管理者和領導者陷于“救火”之中而忙得不可開交。
—陳天祥
【關鍵詞】風險社會 信息管理 傳播
“風險”（risk）本身并不是“危險”（danger）或“災難”（disaster），而是一種危險和災難的可能性。當人類試圖去控制自然和由此產生的種種難以預料的后果時，人類就面臨著越來越多的風險。我們知道，社會的構建本身伴隨著巨大的風險。社會主義和諧社會理論是在我國社會轉型的特殊歷史背景下提出來的，所以，社會轉型既是構建社會主義和諧社會的現實基礎，也是我國當代社會風險形成的重要原因。
現代風險與科學技術的發展有著密切的聯系。科學技術的高度發展，大大提高了人類的生活水平，但與此同時，它所帶來的后果，也變得越來越難以預測與控制。科學技術就像一柄雙刃劍，它既給人類帶來巨大福祉，同時也蘊藏著對人類社會的各種威脅，成為現代社會風險的重要根源。科學技術發展到今天，已經成為一個高度復雜的系統。這不僅表現在其內部學科分化和涉及內容的高度復雜性，也表現在科技對人類社會生活影響的高度復雜性。
隨著中國社會利益不斷多元化，貧富差距不斷擴大，社會性剝奪顯化，集體行動非理性的社會沖突的發生可能性日益提高，整個社會面臨的社會性沖突風險日益現實化且呈不斷升級的趨勢。當代中國社會面臨的風險可以簡單地劃分為社會性風險與個人性風險，個人風險是指社會性風險主要是指整個社會面臨的風險，社會中的每個個體都可能面臨的風險。諸如SARS、泛濫、艾滋病擴散、恐怖活動、社會性沖突等問題。
目前中國的信息化建設仍不發達，信息化的隨意性較大。一方面組織缺乏對信息化進行整體規劃、實施與控制的決策機制和責任擔當框架，也沒有形成信息化相關的制度；另一方面組織在信息化過程中所涉及的規劃、實施、運行、檢查的一系列的流程，缺乏制度化與標準化的約束，缺乏部門之間及流程之間協調、溝通的機制，造成信息傳播系統與業務需求的“邏輯錯位”。這就導致組織在信息化過程中存在很多風險，諸如技術標準不兼容的架構風險，信息化投資無法得到回報的績效風險，開發的應用系統脆弱的風險或滿足不了業務需要的風險等等。因而建立較完善的信息治理機制來解決信息化面臨的風險，己是迫切地擺在我們面前的任務。
風險管理框架在信息化過程中，“制度重于一切”的定律同樣適用于信息流通。例如，建造一個信息系統是容易的，讓這個系統正常地運轉起來并能實現業務價值，則是現實的難題。因而我們在規劃信息化的時候，除了要關注傳播技術外，還要建立傳播渠道的治理機制使企業和政府能達到信息化的目標。而進行信息風險管理是進行傳播渠道治理的最有效手段之一。
完善風險社會信息控制體系，降低信息流通成本，實現信息與政府、企業、個人的深度融合，使信息真正服務于社會發展的需求，為社會持續穩定發展創造價值。
在戰略層面，要綜合國家治理結構和社會發展戰略規劃來建立信息治理機制，使信息流通治理成為媒體管理的一部分，在組織最高決策層上對信息化進行監管與制衡，使溝通與反饋機制持續有效；在戰術面上，為保護信息流通與媒體功能目標一致，有限利用媒介資源，提高績效，降低風險與控制成本，信息化一定要為社會所想、為社會所用，信息的傳遞與社會發展的分離是信息化面臨的最大風險。
在組織中建立完整的風險信息管理框架是一項長期的工作，不可能一蹴而就，應當從基礎到高級，從容易到復雜一步步分階段實現。
首先，進行信息化基礎建設，構筑支撐媒體運行的基礎平臺，建立完善的信息技術框架和信息管理流程。主要措施有信息流程調查，識別信息源流程，并進行政策法規的審核；為有關于社會穩定的信息活動流程建立標準的數據體系，并具有快速識別信息安全的需求和進行信息管理的能力；審視媒體服務社會戰略，建立信息愿景目標，進行信息整合與架構設計，建立規范的信息技術標準與管理標準；建立信息管理與監理制度，對信息進行績效分析與控制。建立內部媒體工作人員培訓制度，實施全員培訓。
其次，完善信息傳播渠道，實現初步控制。 在總體框架的指導下，初步建立信息風險控制體系，為信息的傳播過程提供較可靠的保障。主要措施有建立信息流通治理委員會，完善信息決策機制及職責擔當框架，確保信息傳播符合社會發展，使風險社會關乎社會穩定的信息進入信息管理層的日常議題；劃分信息流通的安全域，識別信息內容的影響力，進行風險評估。
第三，整合媒介資源、全面控制信息流通渠道。實現有效的資源協同，為信息流通提供可靠的支撐，深化風險信息控制，實現信息傳播與社會安全的全面集成。建立統一的信息流通平臺，為己有信息傳播及新的傳播類型提供靈活可靠的支撐；建立統一安全保障平臺，建立有效的應用控制機制，實現應用系統與安全系統全面集成；梳理各類信息傳播流程、建設規范化的信息流程控制框架；建立信息系統審計制度，從獨立、客觀的角度保證信息系統的效率與效果；對信息流通過程中人員、流程，建立較為科學的考核制度。
第四，業務創新、完善機制。信息控制與社會風險控制高度融合，信息流通存在的風險成為風險社會的關注的重要組成部分。主要措施有風險信息控制戰略成為組織決策層的重要議題，信息流通技術參與信息流程再造，信息流通技術可以為媒體創造新的利潤增長點；為整個媒介環境提供高質量的信息傳播系統，建立全面的信息共享服務中心；信息控制進一步完善，形成良好的信息安全社會文化。■
參考文獻
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區政府成立由區長任組長，副區長為副組長，各街道辦事處、區安委會成員單位主要領導為成員的區深化安全事故隱患排查治理工作領導小組。各單位要進一步加強對隱患排查治理工作的組織領導；各街道辦事處對本轄區隱患排查治理工作負總責；區安委會成員單位要加強檢查、指導和督促，對監管領域的排查治理工作牽頭負責。
二、活動時間
安全事故的集中排查治理活動從現在起到9月中旬，為期一個半月。
第一階段：全面組織排查和檢查，梳理事故隱患；
第二階段：落實重大隱患的跟蹤、論證和上報；
第三階段：開展重大事故風險的分析評估，落實控制措施。
三、排點和分工
㈠危險化學品經營、儲存和使用單位安全隱患。由區安監局牽頭負責。
㈡建筑施工工地、直屬公房、道路和橋梁設施等安全隱患。由區住房和建設局牽頭負責。
㈢道路交通、危化品運輸單位安全隱患。由公安交警大隊牽頭負責。
㈣人員密集場所及“三合一”、“群租房”等安全隱患。由消防大隊牽頭負責。
㈤各街道辦事處按照年度目標責任書及“屬地管理”原則，負責其所屬區域安全生產工作。
其他領域的隱患排查治理工作，由關監管部門負責。
四、工作要求
㈠各有關單位要充分認識當前安全生產面臨的嚴峻形勢，按照方案部署深入細致開展拉網式大檢查，做到橫向到邊，縱向到底，真正做到全領域、全方位、全過程實現隱患排查治理。要繼續堅持“以塊為主、條塊結合，政府組織、部門落實，企業負責、社會參與”的原則，切實加強領導，明確責任，落實分工，不折不扣推進隱患排查治理工作。要嚴格工作問責，對排查不力、工作敷衍、隱患嚴重的部門和單位，要嚴肅追究領導和關人員的責任；對由此造成重大事故的，要依法嚴處，絕不姑息。
㈡隱患排查治理工作要做到“四個結合”，即要與隱患集中排查月活動結合，切實落實各項工作要求，嚴格執行排查情況“零報告”制度；要與重大隱患掛牌整改結合，進一步落實整改責任和整改時限，全面完成三級政府掛牌整改任務；要與事故風險分析和控制工作結合，對危險作業、事故易發場所、特種設施以及重點區域、重點單位等開展重大事故風險的分析評估，認真落實風險消除和控制措施；要與打“三非”、反“三違”活動結合，嚴厲打擊非法違法建設、生產和經營行為，特別是堅決制止建筑施工領域存在的層層轉包等影響安全生產的頑癥固疾，不斷完善跟蹤監控制度，全力杜絕群死群傷事故發生。
摘 要 現代內部審計除了關注傳統的內部控制之外，對有效的風險管理機制和健全的公司治理結構日益關注，一種以內部審計主體組織的內部控制為基礎、同時考慮公司治理在內的、以組織整體風險作為審計重點的審計――風險導向內部審計應勢而生。
關鍵詞 風險導向 內部審計
隨著科技、經濟的迅速發展，日益復雜的組織內部關系和外部環境，以及企業風險意識的強化，企業風險管理成為管理層關注的焦點，這就要求內審部門逐步深入到企業生產經營領域廣泛開展審計工作，以協助管理當局改善經營管理，提高經濟效益，防范各項經營風險。因此，內部審計作為組織內部一種獨立評價活動，以內部組織的風險評估為基礎，定期對組織活動進行檢查和評價，協助該組織的管理成員有效地履行他們的職責。
一、風險導向內部審計的涵義及方法
所謂風險導向內部審計是指內審人員在審計過程自始至終都以企業風險分析評估為導向，根據量化的分析水平排定審計項目優先次序，依據風險確定審計范圍與重點，對企業的風險管理、內部控制和治理程序進行評價，進而提出建設性意見和建議，協助企業管理風險，實現企業價值增值的獨立、客觀的簽證和咨詢活動。
風險導向內部審計廣泛運用分析性程序檢測被審計對象，其基本方法包括審計風險評估、分析性測試、控制測試、業務實質性測試、余額細節測試等。這也是內部審計人員風險導向的觀念所在，不僅重視會計信息，而且重視經濟信息、產業信息和財務信息。風險導向內部審計提供了一種既能保持審計效果，又能提高審計效率的全新思路。對于有證據表明風險較低的領域，應依賴內部控制或分析性復核，對被認為風險較高的領域，實施大量的實質性測試和余額細節測試，使審計手段與審計目標更好地結合在一起，提高審計的科學性、針對性和績效性。
二、風險導向內部審計在現代企業中所起的作用
（一）參與風險管理
隨著對風險管理的日益關注，探討風險導向內部審計與企業風險管理框架之間的聯系，就成為探討風險導向內部審計無法回避的理論問題之一。風險管理首先要求全面識別風險，同時熟悉本單位的經營戰略、工作程序、組織結構等，內部審計人員的獨特地位與專業知識滿足了以上要求。因此，以風險為導向的內部審計捕捉風險信息的能力比企業內部其他部門和外部審計都強，對于企業風險管理能夠做出其獨有的貢獻。
具體實施時，風險導向內部審計首先確認企業目標或某項交易的目標，然后分析對這些目標產生影響的風險，確定審計風險水平和審計重點，提出風險防范和控制建議，最后通過后續審計，測定風險是否得到有效防范和控制。這樣審計建議可以直接針對企業實現目標過程中面臨的主要問題和風險，并將事后評價反饋延伸到事前和事中，使內部審計成為企業價值鏈中的必要環節。
（二）促進內部控制
內部控制從某種程度上來說從屬于風險管理，是風險管理的方式之一。企業風險管理是在內部控制的基礎上整合起來的框架，是為了企業在風險管理領域中各項廣泛的議題，給予多方面的關注和更穩健的管理。在風險理念的作用下，企業內部控制已擴展為企業風險管理框架，內部控制與風險管理已趨于融合。因此，可以說對風險管理的促進作用，是建立在企業的內部控制同時得到改善和促進的基礎之上的，兩者是互相促進的。
作為內部控制的一個重要環節，內部審計是對內部控制的再控制。建立內部控制制度的根本目的，為達到財務報告的可靠性，經營活動的效率和效果、相關法律法規的遵循三個目標而提供合理保證的過程。這些目標也就是對內部審計的要求和標準。可見，內部控制是內部審計的基礎，也是風險導向內部審計進入公司治理、風險管理的基礎。
風險導向內部審計以內部控制結構為內容，關注風險發生的可能性，使審計重點前移，利用風險標準選擇審計項目，每一項審計及其目標都與企業目標緊密相關。風險導向內部審計改進了對內部控制的監控方式，抓住重點，同時簡化內部控制流程，即保證了審計質量也提高了審計效率。
（三）促進公司治理
公司治理的基本目標，是在充分考慮利益相關者利益相對滿足和大體均衡情況下，增加企業價值，從而使股東長遠價值最大化。而風險導向內部審計的本質是確保受托責任有效履行的管理控制，它更注重與企業目標的直接關聯。可見，公司治理與風險導向內部審計目標是一致的。在目標方面增加了戰略目標，將對企業的風險關注重點引向了重大的、根本性的戰略問題，可見，風險管理關注包括公司治理和內部控制環節的風險在內的一切風險，而這所有風險的風險正是風險導向內部審計的對象。風險是兩面的，既可能對企業正常運營產生負面的影響，也可以為企業帶來新的機遇。所以內部審計部門應當為支持組織的風險管理提供獨立的保證和咨詢服務，幫助管理層將風險控制在可接受的水平之內，以順利實現組織目標。
內部審計既是公司治理的一部分，同時又參與到治理有效性的審計之中。內部審計在公司治理中的作用，包括監督、評價和分析組織的風險和各項控制，復核并證實信息是否可靠并符合相關政策、程序與法律，協助管理者向董事會、審計委員會以及執行管理機構提供風險防范以及治理有效的保證，有效的內部審計是公司治理結構中形成權力制衡機制并促使其有效運行的重要手段，是公司治理過程中不可缺少的組成部分。
三、風險導向內部審計的應用
風險導向內部審計將本單位置于一個大的經濟環境中，運用立體觀察的理論來判斷影響企業經營風險的各種因素，從企業所處的行業狀況、監管環境、經營目標、戰略規劃到經營方式、業務流程等內外部各個方面來分析評估審計的風險水平，把企業經營風險植入到本身的風險評價中去，并貫穿于內部審計的全過程，從而在內部審計過程中把重點放在審計風險的評估上。
如何避免經營風險，我國的社會經濟發展已面臨一個全新的挑戰，企業的經營戰略和管理機制正在發生深刻的變革，建議從三方面著手準備，一是努力改善內部審計的環境，兼顧內部審計的獨立性和客觀性。獨立性通常被認為是內部審計最為重要的屬性，但是對其過于強調會影響內部審計人員與企業管理層之間的友好溝通，所以要在強調內部審計獨立的同時兼顧其客觀性。二是強化對內部審計人員的職業素質訓練。風險導向內部審計的審計范圍不斷擴展，審計人員關注的范圍因此不斷延伸，對專業水平和職業道德的要求也在不斷提升。從長遠看，內部審計職業化、業務社會化是發展趨勢，所以現階段企業應加強對內審人員的培訓使其具有國際水準的執業水平。三是必須加強企業的公司治理結構。如果公司治理存在缺陷，公司經營管理層就可能損傷內部審計的實質上的獨立性，影響內部審計人員所出具的報告的真實性；也可能造成內控制度中監督和控制這兩個環節失效。所以，合理科學的公司治理結構對于實現真正有效的內部審計至關重要。
內部審計作為保證企業有效管理的重要環節，風險導向內部審計是內部審計發展的必然趨勢，代表了企業內部審計的發展方向，積極探討風險導向內部審計的基本原理、方法及適合企業實情的操作實務，以提高企業抗風險能力。
參考文獻
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Abstract： Social governance is not only limited to the government's governance function， but also includes other subjects and social governance. Innovation is an inexhaustible motive force for national prosperity， and is the soul of a nation's progress. In all aspects of national innovation， the innovation of social governance is particularly important and urgent， especially China is in the social transition period， which is not only an important period of strategic opportunities， the golden period of development， but also is a period of prominent social contradictions and social risks. Social governance is the common behavior of the whole society， which requires the government to play the leading role， encourages and supports the participation of all parties in society， in order to go from the traditional social management to the social governance which the times development requires. Therefore， social governance innovation is imperative， and the research is imminent. This article from the three dimensions of social justice， social relations and social risk， analyzes the essence of social governance， whose purpose is to find and resolve various social contradictions and unrest， maintain social stability， and achieve the effectiveness of the social governance construction.
P鍵詞： 社會治理；社會公正；社會關系；社會治理創新
Key words： social governance；social justice；social relations；social governance innovation
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）04-0234-04
0 引言
隨著社會和經濟的不斷發展，我國面臨的公共問題越來越多，且有愈演愈烈之勢，因此政府的治理壓力也越來越大。當前我國正處于轉型時期，過去社會治理的重點和難點在經濟領域，現在開始逐漸地向社會領域轉移。經過多年的發展，我國經濟一直保持高速增長，市場經濟秩序也在不斷完善，但與此同時越來越多的復雜社會問題開始顯現出來，比如發展不平衡問題、環境污染問題、社會公正問題等，國家的維穩態勢日趨嚴峻。
社會治理創新，就是要形成政府、企業、社會組織的共同治理的局面，更好地發揮社會力量的作用。我國作為具有特色的社會主義國家，有自己的國情，雖然是社會治理，但是政府仍然起著主導的作用。
社會是系統性的人類生活共同體。構成社會系統的要素十分復雜，大體上包括物質基礎、活動主體和精神生活三個方面，即物，人和思想三大類別。社會系統中的三個基本要素間的相互關系和彼此作用，構成了種種社會活動。社會有機體通過系列社會活動實現著自身的運行和發展。社會治理承載著協調社會關系、化解社會矛盾、解決社會問題、應對社會風險、促進社會公正、保持社會穩定等重要使命。而當前我國正處于社會轉型期，社會結構正發生著深層次轉變，這種變革帶來的轉型效應深入影響到社會生活的各個領域，社會治理創新顯現出社會關系的復雜性以及社會轉型期的特點，加強社會治理的創新將有助于推動社會的發展和進步。
1 社會治理的理論基礎
1.1 社會治理的內涵
社會治理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程，因此，社會治理的內容涵蓋社會組織、社會事業、社會工作、社會保障、社會秩序和社會問題六大領域，對這些領域的社會治理本質上是促進公民社會的形成。
社會治理，說到底是對人的治理和服務，必須堅持以人為本，尤其需要加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，以社會公平、公正為前提，協調社會關系，加強社會矛盾源頭治理，規避社會風險，加強以秩序為核心的制度創新，實現社會治理的高效與善治。
對社會治理的理解，應該包含這樣幾層含義：
第一，制度層面的社會治理，即在某種形式下所形成的統一性的規則，該規則一定程度上約束和保障具體的實施和操作過程；通過相關的程序與行為所制定出來的道德規范，能全面保障個體的自身利益。
第二，宏觀的社會治理，即加強和創新社會治理，應以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與、協調社會關系、促進社會認同、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造有秩序、有活力的基礎性條件和社會環境，促進社會和諧。
第三，技術層面的社會治理，即對社會影響進行評估、控制，甚至包括公眾參與活動和參與決策的過程。
社會治理強調社會各方以合作協商、共建共享的方式處理復雜的社會問題和社會矛盾。正如黨的十八屆三中全會《決定》對“創新社會治理”做出了部署，指出：“必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。”黨的十八屆五中全會《建議》提出：“構建全民共建共享的社會治理格局。”
因此，隨著經濟的發展而不斷發展，社會治理其目的就是要促進社會公平與公正，防止社會問題擴大，避免社會震蕩的政策行為。
1.2 社會治理的主體
社會治理理論作為一種新型政治分析框架，是在傳統理論的基礎上發展而來的，從新公共管理角度出發，公共治理模式是服務型政府的理想模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權力與公民權利的持續互動過程。從治理主體角度看，強調“三部門”合作治理，即主體應具有多元化，政府作為第一部門、市場作為第二部門、社會組織作為第三部門，共同構成治理的主體。三者彼此分離又相互依賴。
①政府。
無論是傳統的社會管理還是創新社會治理，政府作為依法享有行政權力的組織體系，必然是主體，是提供公共物品的公權力機構。社會治理過程中，從政府單一主體制逐步轉化為多元主體制，同時社會的變遷和發展對政府提出了新的要求，部分傳統職能被削弱，而新的職能不斷出現。
②市場。
十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中起決定性作用”，是提供私人物品的私權力組織。著重加強市場的社會治理能力，完善市場的社會治理責任。此時，政府必須自覺簡約放權，減少對資源配置的干預，配合市場發揮應有的作用。
③社會組織。
傳統社會管理中，社會組織是被動的被管理者，而在社會治理中，社會組織是治理主體之一，是提供公共物品的私營機構，在眾多社會治理領域發揮作用。社會組織成為了社會治理體系的重要組成部分，是政府和企業之外對資源進行配置的第三種力量。
1.3 社會治理主要的內容
社會治理主要涵蓋社會組織、社會事業、社會工作、社會保障、社會秩序和社會問題六大領域，在這些領域的社會治理，其本質就是要促進公民社會的形成，說到底社會治理就是對人的治理和服務。首先，必須堅持以人為本，尤其需要加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制；其次，要以社會公平、公正為前提，協調社會關系，加強社會矛盾源頭治理；最后，要規避社會風險，加強以秩序為核心的制度創新，實現社會治理的高效與善治。
1.4 社會治理的功能
社會治理的目的是使社會有效率地運行，就是通過制定社會規則，通過一定的手段執行，促使穩定和諧的社會秩序，從而達到社會治理的有效性。對社會治理功能的理論研究，主要包括以下幾點：第一，再分配功能。政府通過制定規則，通過制定政策、制度來彌補市場的不足，使社會能夠良性循環，以達到目標得以完成。此時的社會治理實際上是一個提供社會公共服務的過程，是對社會財富起到一個再分配過程的功能。第二，促使社會良性運行功能。社會有機體如同生物有機體，在其運行過程中，或多或少存在這樣那樣的問題，不可能永遠一帆風順，當社會中的不和諧元素積累得足夠多、足夠大，就會產生社會問題，引發社會動蕩。因此，社會治理必須從源頭上避免社會動亂，保持社會穩定和良性運作，此時的社會治理起到保持社會良性運行的作用。第三，維護人類共同體的功能。人是社會的共同體，有著共同的精神生活和社會交往，這種精神生活和社會交往通常發生在自己的共同體――工作社區和生活社區中。
2 社會治理創新的本質和意義
社會治理創新，其宗旨是建設和諧社會，通過社會治理，保障社會公正，經濟社會協調發展，推進依法行政等方面的社會治理。加強和創新社會治理，應以維系社會秩序為核心，以社會發展變遷為背景，以如何m應時代變革需要來改善社會治理，推進經濟社會協調發展，進而擴大公眾參與社會治理，以利于提高社會管理水平，建立和完善公正、和諧、充滿活力的社會。
2.1 促進社會公正是社會治理創新的前提基礎
公正反映的是人們從道義上、法理上追求利益關系特別是分配關系合理性的價值理念和價值標準，其中蘊涵著人們對合理的社會秩序、社會規范和利益格局的訴求。
社會公正不僅僅是社會發展進步的一種價值取向，更是在社會不同領域有實際內容要求的具體范疇。社會公正不僅只是合理分配財富，還包括公民享有平等的政治權利、社會地位、公共服務和社會福利等。
2.2 協調社會關系是社會治理創新的本質要求
社會治理是對人的治理和服務，在治理過程中締結起來的個人與個人、群體與群體、個人與群體之間的聯動效應就是社會關系，社會關系的變動牽引著社會結構的改變。在所有構成社會治理的要素中，利益關系是社會關系的本質。所以，社會治理不僅僅是政府治理，其突出的特點是人民群眾的廣泛參與。僅僅依靠某一種社會力量將難以治理我國這樣一個巨型社會，難以處理我國現代化轉型面臨的諸多社會問題，難以克服高密度人口社會潛藏的巨大風險。
2.3 社會風險的規避是社會治理創新的控制手段
社會風險具有延展性，可以超越地理邊界和文化的限制，后果嚴重。從根源上講，風險是內生的，是社會運行過程中各種社會制度，尤其是工業制度、法律制度、技術和應用科學等正常運行的共同結果。因此，在如何規避社會風險的方法上，需要通過提高現代性的反思能力來構建應對風險的新機制，既包括自然風險，也包括經濟風險，政治風險和文化風險。
2.4 社會治理創新的主體在于民眾參與
社會治理從根本上來說，就是要處理好國家與人民的關系，就是要解決人民真正當家作主的問題，充分發揮人民的主人翁作用，成為社會治理的關鍵主體。社會治理的過程就是公眾全程參與的過程。公眾參與已經成為推動社會治理高效完成的不可忽視的力量。公眾公民意識逐步提高，隨著改革開放的逐步深入，個體的私人空間與公共空間區分越來越清楚，人與人之間的交往越來越陷于公共空間、角色行為的來往。信息化時代加速了公民參與，各種現代化傳播工具，能夠滿足不同階層和喜好，可以自由選擇適合自己的信息傳播媒介，尤其互聯網的發展，為公民參與提供了有利條件和更廣闊的場域。
所以，社會治理創新意義所在，就是要全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，正確處理好政府與市場、政府與社會關系，具有重要的基礎性作用。“社會變化很大，如果我們不加強研究，全面深化改革的許多舉措就無法真正落實。創新社會治理、加強基層建設，創新在于一切從基層實際出發，一切從群眾需求出發，一切順應社會發展的趨勢。”
3 社會治理創新的包容性治理
3.1 制度創新將以穩定秩序為核心
社會秩序是指社會生活相對穩定和協調的存在狀態。在錯綜復雜的社會制度體系中，無論是成文的方針、政策、法律、規章、條例等正式制度，或是作為文化傳統存在的風俗、習慣、道德等非正式制度，再或者是不同生活層面的社會行動方式，都通過文化傳承而不斷延續，其核心是對社會秩序的理解和建立。促進社會公正、協調社會關系、規避社會風險的根本目的在于建立穩定和諧的社會秩序，這種合理有序的社會秩序會在實踐中得到證實和反作用，具體表現為經濟快速發展、文化欣欣向榮、社會人際關系其樂融融等。
3.2 社會失序的社會重建在于制度的規范
社會是一個具有特定行動準則和規范秩序的體系。社會階層結構的急劇分化而引發的利益多元化與沖突，社會階層由改革開放前的“兩個階級一個階層”向多元化、復雜化的階層結構轉變，利益格局也發生巨大變化。急劇的大規模的社會流動，增加了政府治理的難度。傳統的中國社會是熟人社會，在鄉土場景中，非市場化社會的傳統制度仍然是社會行動的重要調節機制。在城市化社會的陌生人世界中，這類非正式制度的調節功能則明顯式微。同時，許多正式制度如法律、法規、章程、契約、合同等的運行也常常面對現實困境。當這種社會規則體系中的柔性與剛性無法兼容并濟，就會產生社會失序。而社會價值觀對社會實踐具有強烈的建構功能，要遏制社會失序，就要進行社會重建，建立一個與政府、市場并列的社會。
3.3 社會治理創新需要秩序機制的整合
創新社會治理，需要建立分權的政府，這離不開秩序機制的協調和整合。一方面，完善社會治理縱向秩序機制整合。即以政府為中心的、政府內部的自上而下的秩序機制整合，當然社會治理的轉型升級不是對政府作用的否定，而是在一種合理治理結構框架下，加強調政府的權威和主導作用。另一方面，完善社會治理橫向秩序機制整合。即以政府為中心，多元主體參與的社會治理開放式秩序機制整合，其基礎則是建立在多中心治理結構上，依賴于社會組織的培育和公眾的覺醒，表現為一種開放式的協調整合。
4 提升社會治理創新的有效途徑
4.1 社會治理創新主體多元化的體現
政府是實施社會治理的主要主體，但并不意味著是社會治理的唯一主體，需要鼓勵和大力支持社會各方面力量的參與，進而更好地發揮社會力量的作用，實現社會治理主體多元化。因此，必須依靠市場機制、非政府組織和廣大民眾來共同治理社會公共事務，建立以政府牽頭、社會協同、公共參與的社會治理格局。政府應當由全面治理的“全能政府”向“有限政府”的職能轉變，開展多元主體協同治理的格局，通過社會各方面的治理，發揮政府部門難以替代的作用，這些組織和個人構成社會治理的精英，把他們納入到社會治理的主體中來，將會彌補政府單一領導的不足，促進社會治理的高效運轉。
4.2 加強社會治理創新，促進社會資源的有效整合
社會整合本質上是一種社會內聚力，不僅僅是直接交往的個體、群體存在著這種關聯，素不相識的人也存在于這種無形的社會力量之中，所有成員無一例外的受到這種力量的牽引和控制。提升社會治理的有效性，勢必需要對社會經濟資源、政治資源、文化資源和社會資源進行有效結合。
4.3 培育多元化的社會組織
社會組織是非政府組織的一部分，是政府和公眾之間的橋梁和紐帶，也是公眾參與社會治理的重要渠道之一，因而社會組織的參與不僅拓寬公眾參與的渠道，提升公眾自治的能力，同時還能對政府社會治理的行為進行評估和監督，從而實現三者的良性互動。在社會治理中不能過分依賴某一單一主體，應有能力應對其中任一主體失靈而帶來的影響，比如當政府失靈時，其它非政府組織能夠有應對措施，保證其正常運行；當社會失靈時，政府能夠擔負起促進社會良性發展的責任等。
總之，培育多元化的社會組織是社會治理的關鍵環節，必不可少。
4.4 改善民生為重點的社會體制改革
我國已進人改革發展的關鍵時期，改革幾乎在各個方面都得到了體現，包括經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念等。隨著改革的不斷深入，我國在獲得更多發展機遇的同時，也面臨著一些前所未有的挑戰和困難。因此，為實現經濟社會協調發展，促進社會公平正義，應將社會體制改革的重點放在改善民生，只有這樣才能加快社會事業建設。
5 結論
總之，社會治理創新是一個系統工程，滲透于社會生活的各個領域，有自身豐富的內涵和獨特的運行規律。社會治理在當前轉型時期更具有復雜性和特殊性，認清社會治理創新的本質、促進社會公正、協調社會關系、規避其社會風險是當前供給側改革對社會治理創新的本|要求，以秩序穩定為核心的制度創新是實現社會治理有效性的根本保障和目標。
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一、經濟轉型與生態風險
隨著全球化的不斷推進,社會轉型已成為一種普遍的現象。當代中國社會轉型是指中國由傳統社會向現代社會的轉型。社會轉型是一個包括經濟、政治、文化等領域的全方位的系統工程,其表現在經濟領域中就是經濟轉型,即一個國家的經濟體制和發展模式由一種形態向另一種形態的轉變。經濟轉型包括制度變遷和經濟發展兩層含義。制度變遷一般是政治體制變革、社會制度改變導致的結果,而經濟發展主要是指經濟運作方式從一種模式向另一種模式的轉變。
經濟轉型是當今世界頗受關注的焦點問題之一。當代中國社會經濟轉型主要表現為經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變、經濟增長方式由粗放經營向集約經營、從封閉經濟向開放經濟的轉變。
人類社會源于自然,人類的發展更離不開一定的自然環境,其中作為自然環境重要組成部分的生態環境與人類發展的關系更為密切。所謂生態環境,是指由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統所構成的整體,主要或完全由自然因素形成,并間接地、潛在地、長遠地對人類的生存和發展產生影響。處于社會轉型期的當代中國,其經濟發展離不開一定的生態環境,而生態環境的好壞也與當代社會經濟的發展密切相關。
一方面,經濟發展是在一定的生態環境中進行的。當代中國的經濟轉型離不開生態發展的大背景,良好的生態環境可以為經濟體制順利地由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變、經濟增長方式由粗放經營向集約經營、從封閉經濟向開放經濟的轉變提供有利的條件。而不良的生態環境卻在不同程度上阻礙著社會經濟轉型的實現,最終會導致人類生存環境的總體惡化。另一方面,生態環境也離不開一定社會的經濟發展。人類與自然是一個有機的統一體,當社會經濟發展中體制轉變比較順利、經濟增長方式相對比較科學時,就會有利于生態環境的正常發展。相反,如果經濟轉型是以犧牲環境為代價,就會極大地破壞生態環境,產生巨大的生態風險。
二、中國經濟轉型面臨巨大的生態風險
中國的經濟改革起始于1978年,并于1992年提出了建立社會主義市場經濟體制的目標,正式明確地提出由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。三十多年來,我國的產業結構不斷趨于合理,經濟增長方式正由粗放型向集約型轉變,國民經濟得到快速增長,綜合國力顯著提高。可以說,我國的經濟改革取得了巨大成就。但另外,我們也要看到,經濟發展過程中同時還存在著一些問題。這些問題正在制約著經濟社會的正常發展,特別是對人類賴以生存的生態環境產生巨大的影響,引起嚴重的生態風險。
(一)何謂生態風險
風險(risk)是社會發展到一定階段所必然出現的一種現象,是社會可能面臨的危機狀態和災難性危險。風險本身并不是“危險”(danger)和“災難”(disaster),而是一種危險和災難的可能性。風險可以區分為“外部風險”(externalrisk)和“被制造出來的風險”(manufacturedrisk)兩種類型。“外部風險就是來自外部的因為傳統或者自然的不變性和同定性所帶來的風險”;“被制造出來的風險指的是由我們不斷發展的知識對這個世界的影響所產生的風險,是指我們在沒有多少歷史經驗的情況下所產生的風險。”在全球化時代,人們面臨的風險主要是“被制造出來的風險”或稱“人造風險”。
作為一種常見的風險,“生態風險(EcologicalRisk)就是生態系統及其成分所承受的風險。它指在一定區域內,具有不確定性的事故或災害對生態系統及其成分可能產生的不利作用,包括生態系統結構和功能的損害,從而危及生態系統的安全和健康。由于它的潛伏期長,出現過程緩慢,不像金融風險那樣明顯突發,所以很容易被忽略和輕視。然而,生態風險一旦從潛能轉變為現實壓力,卻極難防范和緩解。”一般來說,生態風險不是自然風險,從嚴格意義上來說,生態風險屬于吉登斯所說的“人造風險”,“人類某些技術官僚的‘愚昧、狂妄、盲目的樂觀’以及民眾的從眾心理和迷信是生態風險的源頭。”
(二)經濟轉型中的生態風險的表現
我國的經濟轉型是在全球化大背景下進行的,全球化一方面給我國的經濟發展帶來重大機遇,另一方面也給我國的經濟發展帶來嚴峻挑戰,國內外形勢的復雜性以及社會主義市場經濟建設本身的艱巨性必然使這種轉型面臨巨大的困難和風險。其中,伴隨經濟發展過程所帶來的生態不安全性會引發嚴重的生態風險。
生態風險的產生是與經濟發展過程中生態環境的惡化密切相關的。生態環境是指由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統所構成的整體,主要或完全由自然因素形成,并間接地、潛在地、長遠地對人類的生存和發展產生影響。生態環境的破壞,最終會導致人類生活環境的惡化。一般來說,生態環境問題可以分為兩類:一類是由于人類不合理地開發利用自然資源所造成的生態環境破壞;另一類是由于城市化和工農業高度發展而引起的“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)污染、噪聲污染、農藥污染等環境污染。由于我國的經濟轉型是在西方發達國家已經實現了現代化,并由工業社會向后工業社會邁進的背景下進行的,因此,中國既面臨由傳統農業社會向現代工業社會轉變過程中需要解決的一系列問題,同時也要正確面對由工業社會向后工業社會轉向中新產生的問題。因此,我國當前經濟轉型過程中需要共同面對的問題更多、困難更大。其表現在生態領域中就是我國的經濟轉型不但面臨傳統意義上的生態風險,同時還要面對新的、更大的風險。
生態風險的產生是由于生態環境遭到破壞、生態系統失去平衡造成的,生態環境遭受破壞的程度越高,風險后果就越嚴重。當代中國經濟轉型期的生態風險主要表現為以下兩個方面。
第一,生態環境的惡化使生態系統運轉不良,引起系統性風險。當前,由于森林資源和濕地面積的減少,會增加災害性氣候的風險,同時也會給生存繁衍于其中的動植物增加生存的風險;水污染和水體系統遭到破壞,會增加依賴水體生存發展的其它生物減少和滅絕的風險;草原面積減少,草場退化,會增加土地半荒漠、荒漠化和載畜量減少的風險;沙地植被減少、系統遭破壞,會增加沙漠化面積擴大和沙塵暴侵襲風險;農田作物生長環境遭破壞,會增加農產品質量、產量降低的風險;有毒有害固體、氣體物質排放會增加人與其它生物的安全風險;水土流失地區生態環境惡化,會加劇土地沙漠化、土地貧瘠、泥沙淤積庫壩、河流、湖泊導致洪災的風險。總之,生態系統遭到破壞,生態發展就會失衡,生態環境隨之惡化,正常的生態結構被打破,整個生態系統循環不暢,引發系統性生態風險。
第二,生態環境的惡化使生態系統功能減弱,產生功能性風險。一方面,生態環境惡化會阻礙經濟社會的可持續發展。當今中國的發展面臨人口、資源和環境三大難題。特別是環境問題已經成為中國經濟社會可持續發展的嚴重制約因素。處在社會轉型期的中國,生態環境惡化的程度很嚴重,近年來,長江、黃河等大江大河發生洪澇災害的次數在不斷增加,經濟損失慘重;北方地區沙塵暴肆虐,旱災不斷發生。這一切嚴重阻礙了中國經濟社會的正常發展,對經濟社會的可持續發展產生巨大的壓力,形成潛在的風險。另一方面,生態環境惡化給社會的穩定產生潛在的風險。人類對資源無節制的開發,自然界可被利用的資源,特別是不可再生資源會變得越來越少,最終會導致資源的枯竭。這種狀況不但影響國家的穩定,也給世界的和平發展形成巨大的挑戰。
(三)中國經濟轉型中生態風險的成因分析
1.現代性與生態風險。現代性始于資本主義萌芽時期,經過19世紀到20世紀初的發展完善,到20世紀中后期成為具有世界歷史影響的行為制度和模式。現代性在很大程度上推動了社會的發展,但是,其風險性也是顯而易見的。一方面,人類對科技理性的過度重視導致生態風險的產生。現代性在自身的發展過程中造成了理性自身的沖突和分裂,理性被分裂為工具理性(科技理性)和價值理性。由于人類對科技理性的過分張揚,科學技術發展也給人類帶來嚴重的風險,使我們今天生活于其中的世界成為一個“可怕而危險的世界”,而這個“危險的世界”正是在人類不斷地追求科技進步的過程中形成的。另一方面,人類對主體性的過分張揚致使生態風險出現。在人類發展歷史上,人類對現代性的追求過程也是人的主體性的全面張揚過程。主體性的張揚使人類擺脫了神的束縛,凸顯了人在整個宇宙中的主體地位。但過度地張揚人的主體性有時會走向其反面,人類一切從自身利益出發,大肆掠奪自然資源、破壞自然環境,造成水土大量流失、土壤不斷沙化、環境嚴重污染、氣候逐漸惡化、生態正在失調等一系列生態問題,對人類自身的生存與發展產生潛在的風險。
2.市場經濟與生態風險。社會主義市場經濟建設還不完善,在經濟體制轉軌過程中,市場作為主要的調節手段,具有靈活性、競爭性等優勢,但由于其還具有自發性、盲目性、滯后性等特點,使不同市場主體在經濟發展中,為了自身利益,一方面,盲目開墾荒地、濫伐森林、過度放牧、掠奪性捕撈、亂采濫挖、不適當地興修水利工程或不合理灌溉,引起水土流失、草場退化、土壤沙漠化、鹽堿化、沼澤化,導致森林面積急劇地減少、礦藏資源遭到破壞、野生動植物和水生生物資源日益枯竭、旱澇災害,對生態環境造成嚴重的破壞;另一方面,在進行城市化和工業化過程中產生“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)污染、噪聲污染、農藥污染等嚴重的環境污染。這不但危及到自然界其他生物的生存,同時也對人類自身的生存和發展帶來巨大的生態風險。
三、中國經濟轉型中的生態風險治理
當前,生態風險事件的頻發已使風險成為一種社會常態,它已成為當前中國經濟發展必須面對的嚴峻問題,而且也是制約我國經濟現代化的重要因素。為了使中國的經濟能夠持續、快速、穩定、健康地發展,當前必須要加強對生態風險的治理。
(一)大力開展全民生態啟蒙教育
康德認為,啟蒙就是從蒙昧無知的狀態解放出來,運用自己的理性去分析和判斷。隨著科學技術的不斷發展,科技給人類帶來的問題也日益增多。為此,我們必須建構新的啟蒙——生態啟蒙。首先,要讓人們認識到人類已經進入后果嚴重的世界風險社會,生態風險已經成為人類必須共同面對的全球性問題;其次,要看到科學技術的雙面性,特別是要看到濫用科學技術所引起的負面效應;再次,要強化生態文明意識,正確認識和處理人類與自然的關系,確保人與自然的和諧。
(二)建立科學的生態風險管理機制
首先,建立生態風險預警系統。通過設定一系列風險預警指數,并根據對這些指數的計算,及時向社會發出預警信號,使人們對生態風險有充分的準備,有效地防范風險。其次,建立生態風險分析系統。以科學理論為指導,以定量和定性分析為主要手段,通過對生態風險分析系統得來的相關指數進行綜合分析,為生態風險控制系統提供科學的依據。再次,建立生態風險控制系統。由國家和其他社會組織通過法律、制度等手段合理分配政府、市場、民間機構、家庭及個人的生態風險管理責任,對生態風險加以控制,以期防范和化解生態風險。最后,建立生態風險補償系統。要構建政府-社會保障機制、市場-商業保障機制、社會-家庭、社區、民間救助機制三位一體的、系統的、動態調整和迅速反饋的生態風險補償機制,有效地處理生態風險,及時補償風險損失,進一步推動社會發展。
(三)樹立人與自然平等和諧的生態倫理觀
“生態主義者”認為,“所有的生命形式都具有價值”,在內在價值上是平等的。自然界中非人類存在物與人一樣,在生態系統中都有發揮其正常功能的權利,都有“生存和繁榮的平等權利”。要充分認識到自然界非人類存在物在整個生態系中的重要價值,人類與自然物之間具有密切的生態關聯性。為此,我們要努力將這種平等原則轉化為具體行動,善待自然,珍愛生態。同時,還要認識到,隨著生態風險的不斷擴張,生態問題已經成為一個世界性問題。能否處理好這一問題,既關系到當代人的利益,也會影響下代人的發展。為此,我們必須正確處理當代人之間、代際之間,以及人與自然之間的利益關系,在平等的基礎上實現資源共享、責任共擔,使人與自然共存共榮,共同發展。
一、總體思路和工作目標
（一）總體思路。學校安全是教育工作的保障線，以《中小學幼兒園安全管理辦法》、《校車安全管理條例》、《中小學校崗位安全工作指南》等有關法律法規為依據，堅持風險預控、關口前移，全面推行安全風險分級管控，進一步強化隱患排查治理，推進事故預防工作科學化、信息化、標準化。
（二）工作目標。堅持安全發展，全面落實教育系統“黨政同責，一崗雙責，齊抓共管，失職追責”工作機制，強化教育部門監管責任，實現學校安全風險自辨自控，隱患自查自治，力爭至2018年底，全區校園全部建成較為完善、有效運行的安全風險分級管控體系。
二、組織領導
區教育局成立由吳雪慧局長任組長，李可可副局長任副組長，各科室負責人為成員的湖里區教育局遏制重特大事故構建雙重預防機制工作領導小組，辦公室設在安全保衛科，
聯絡人：葉寧，電話：5722662。
三、工作重點
（一）排查風險點，建立“一校一冊”檔案
學校排查可能導致事故發生的風險點并逐一登記，建立單位安全風險管控檔案，詳細記錄單位基本信息，風險點名稱、風險點情況描述、風險類別、風險點詳細位置、安全風險等級、存在危險因素、隱患情況、管控治理措施、管控治理責任部門、責任人及手機號碼，形成動態化的“一校一冊”管理制度。（見附件：湖里區學校安全風險點名冊）
（二）全面開展學校安全風險辨識與評估
1.開展安全風險辨識。學校主要負責人要切實承擔雙重預防機制的建立，對辨識出的安全風險進行分類梳理，綜合考慮起因物、引起事故的誘導性原因、致害物、傷害方式等，確定安全風險類別，對安全風險的種類、數量和狀況登記建檔。對不同類別的安全風險，采用相應的風險評估方法確定安全風險等級。安全風險評估過程要突出遏制重特大事故，聚焦實驗室、食堂、學生宿舍、在建工程、老舊校舍、大型活動、學生社會實踐和周邊治安狀況。
2.科學評定安全風險等級。學校對排查出來的風險點進行分級，確定風險類別，根據風險的可控程度、可能性、影響范圍和可能造成損害的程度等因素，對學校安全風險進行分級，原則上分為IV級（低風險）、III級（一般風險）、II級（較大風險）和I級（重大風險）四個等級,依次用藍、黃、橙、紅四種顏色標示，學校繪制成四色安全風險空間分布圖，期間因設施設備改造、技術升級等原因，致使安全條件有較大改善的，應根據情況重新評估并確定風險級別。
IV級：風險在可控范圍內，發生事故的可能性極小，如發生，可能造成較小財產損失或人員輕微傷害；
III級：風險在可控范圍內，發生事故的可能性很小，如發生，可能造成一般財產損失或人員傷害;
II級：風險可能失控，發生事故的可能性較小，如發生，會造成財產損失或人員傷亡;
I級：風險失控可能性大，發生事故的可能性大，一旦發生，會造成較大財產損失或群死群傷。
3.教育系統預判。區教育局將結合學校預判情況，針對以往發生事故規律和暴露出的問題，組織安全管理人員和學校各個層面人員，必要時邀請專家參與對可能導致事故發生的安全風險進行分析預判，逐項分析研究，逐類預判評估，加強重大風險源管控，確保學校安全。
（三）建立完善安全風險分級管控預防機制
按照“屬地管理與分級治理相結合，以屬地管理為主”、“誰主管、誰審批、誰負責”的原則和“管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全”要求，對分析預判的安全風險和安全隱患實施定人定責管控，定期組織評估，確保風險在控可控，及時消除隱患。
1.嚴格管控。針對風險類別和等級，將風險點逐一明確學校的管控層級（學校、年級、班級、崗位），落實具體的責任單位、責任人和管控措施（包括制度管理措施、視頻監控措施、自動化控制措施、應急管理措施等）。
2.風險公告警示。學校要對安全風險分級、分層、分類進行管理，逐一落實安全崗位的管控責任，在醒目位置和重點區域分別設置安全風險公告欄或湖里區學校危險因素告知卡，公布本校的主要風險點、風險類別、風險等級、管控措施和應急措施，讓每名教職工都了解風險點的基本情況及防范、應急對策。對存在重大安全風險的工作場所和崗位，要設置明顯警示標志。
3.治理隱患。各校園及時收集、匯總相關的風險分級信息，編制學校安全風險清單，區教育局將組織對適時開展風險分級管控工作情況進行抽查；學校針對各個風險點制定隱患排查治理制度、標準和清單，明確學校各部門、各崗位、各設施設備排查范圍和要求，建立全員參與、全崗位覆蓋、全過程銜接的風險防控和隱患排查治理機制。
4.應急管理。學校根據風險預判評估情況，科學編制應急預案。充分發揮與社區、街道及相關部門建立聯防聯動機制的作用，與相關聯防聯動部門有關應急預案相銜接。學校要建立專（兼）職應急隊伍，重大風險崗位要制定應急處置卡，中小學每月、幼兒園每季度組織一次應急疏散演練，要開展經常性的全員崗位應急知識教育和自救自護、避險逃生技能培訓。
（四）建立完善隱患排查治理體系
各校園要加強校舍、消防、校車、特種設備、危險化學品等安全隱患排查治理工作，不斷細化安全隱患排查治理工作機制，建立隱患排查治理制度，制定隱患排查治理清單，將責任逐一分解落實。強化對存在重大風險的場所、環節、部位的隱患排查，制定并實施嚴格的隱患治理方案，做到責任、措施、資金、時限和預案“五落實”，實現隱患排查治理自查自改自報的閉環管理。
（五）深入開展學校安全標準化建設提升工程工作
各校園要進一步深入開展校園治安防控、校園周邊環境、校園反恐防暴、消防安全、校車安全和危險化學品等專項整治，建立完善校內風險分級防控制度，扎實推進學校安全標準化建設提升工程各項工作，實現校園風險管控和隱患排查治理情況的信息化、智能化，對重點區域、重點部位、重點物品和關鍵環節，加強技術安全防范措施，提高校園安全防控水平，為“平安校園”等級創建提供強有力的技術支撐。
四、方法步驟
(一)動員部署制定方案（2018年4月）
各校園要依據本實施方案所列工作目標及重點工作任務，結合實際立即制定具體工作方案，明確目標任務，落實工作措施，細化責任分工，抓緊組織推進，確保取得實效。
（二）開展試點，制定標準規范（2018年5月—6月）
各校園對照《廈門市學校安全風險清單表》，明確安全風險類別、評估分級的方法和依據，制定隱患排查清單，明晰重大事故隱患判定依據，完成制定“一校一冊”建檔工作。區教育局擇優選擇一批在風險管控、隱患排查治理、信息化管理較好的學校作為試點標桿學校。
(三)組織推廣全面實施（2018年6月—11月）
各校園按照有關標準規范組織開展對標活動，推動學校健全完善內部安全預防控制體系，對安全風險開展全面的排查、辨識、分級、建檔、標識和管控，推動建立統一、規范、高效的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制。
五、有關工作要求
（一）強化組織領導，加大工作力度。學校要充分認識建立風險防控和隱患排查治理雙重預防機制的重大意義，強化組織領導，把推進建立風險防控和隱患排查治理雙重預防工作作為學校安全管理工作的一項重要內容，嚴格落實風險管控和隱患排查治理主體責任，對排查和預判出的風險點，必須嚴密監控，筑牢雙重安全防線，從根本上防范事故發生。
