時間：2023-08-11 17:27:30
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會治理現(xiàn)代化內(nèi)容，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關(guān)鍵詞】國家治理 政治文化 現(xiàn)代化
黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政治文化反映著國家的基本政治狀況，影響著政治系統(tǒng)的合法性。我國正處于社會轉(zhuǎn)型全面改革的關(guān)鍵時期，政治文化的現(xiàn)代化不可避免地處于這個過程，成為政治發(fā)展的重要內(nèi)容，將對國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化產(chǎn)生積極的影響。
政治文化與國家治理
國家治理是指國家政權(quán)系統(tǒng)，按照其既定的秩序和目標對社會進行自覺的、有計劃的控制和引導的活動與過程，最大限度地增進公共利益。其本質(zhì)在于通過制度創(chuàng)新整合原有的政治力量和社會力量，促進國家的穩(wěn)步發(fā)展。國家治理體系是指包括現(xiàn)有的經(jīng)濟、政治、文化等在內(nèi)的一整套的體制與制度的總和。而國家治理能力則是指國家運用制度體系管理各方面事務的能力，包括改革發(fā)展、社會穩(wěn)定、公平正義等方面的能力。
政治文化是指“一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這個政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經(jīng)濟、政治活動進程所形成的。人們在過去的經(jīng)歷中形成的態(tài)度類型對未來的政治行為有著重要的強制作用”。①政治文化的這一界定，突出強調(diào)了它對現(xiàn)有政治體系、政治結(jié)構(gòu)、政治過程的影響能力，特別是對政治改革有著重要的影響和制約作用。
當前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的攻堅期，在國家治理體系和治理能力方面還存在很多不足，有許多亟待改進的地方。要真正實現(xiàn)國家的穩(wěn)定發(fā)展，就必須從各個領(lǐng)域推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其核心就是政治體制改革。而政治文化對政治改革有著重要影響和制約作用。政治文化與國家治理之間相互制約、相互影響。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然帶來政治文化從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷，而政治文化的現(xiàn)代化，必然也會對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生積極的影響。
政治文化的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面
國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家層面整體上的權(quán)力運作體系和能力的現(xiàn)代化。“治理”不同于“管理”，它強調(diào)的是國家與社會之間的良性互動與共同治理，是與培育公民社會相一致的，是以善治為目的的。公民政治文化的現(xiàn)代化的培育，包括政治價值、政治理念、政治思想等不可避免地成為國家治理現(xiàn)代化的重要方面。
1.政治文化的現(xiàn)代化構(gòu)建與國家的治理理念都是以與中國化的理論成果為指導的
在中國，政治文化的現(xiàn)代化首先是培育社會主義的公民文化，是以與中國化的最新理論成果為指導的。這與西方的政治文化有著本質(zhì)的區(qū)別。這也是現(xiàn)代化中國進行國家治理的理念基礎。國家治理層面的各種改革都是以人民利益為出發(fā)點和落腳點。是以保護人民群眾的政治權(quán)利，擴大人民群眾的有序政治參與，加強人民對政治的監(jiān)督為基礎的。這恰恰與培育社會主義現(xiàn)代化的公民政治文化不謀而合。
2.國家治理的現(xiàn)代化推動政治文化的現(xiàn)代化的發(fā)展
推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，一定要與時俱進，一方面要改革不適應時展要求的體制機制、法律法規(guī)，另一方面又要不斷完善、建立新的更能適應新形勢的體制機制，使得國家治理更能體現(xiàn)科學化、制度化、規(guī)范化和程序化，從整體上提高國家管理的效能。這必然影響到政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方各面。在這樣一個以自上而下與自下而上同時進行的國家治理變革中，經(jīng)濟的發(fā)展、公共權(quán)力運作行為、制度規(guī)范模式、文化整合戰(zhàn)略等必然會推進公民意識、政治價值觀、政治參與等的現(xiàn)代化過程，推動政治文化現(xiàn)代化的發(fā)展。
3.政治文化的現(xiàn)代化同時為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供強大的精神支撐與動力支持
政治文化的現(xiàn)代化是傳統(tǒng)政治文化中的政治認知、政治感情、政治態(tài)度等開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，促進公民政治認同向現(xiàn)代化、理性化的轉(zhuǎn)型。理性化的政治意識、政治態(tài)度、政治情感、政治價值對國家政治結(jié)構(gòu)、制度、行為、過程有著積極的影響，這樣不但有助于消除政治文化的分歧，還會增強公民之間的政治信任，更能以開放、合作、寬容的態(tài)度參與國家事務，服從國家治理的整體戰(zhàn)略，推動國家治理體系和治理能力的提升。
國家治理視角下，推進政治文化的現(xiàn)代化思考
1.樹立社會主義核心價值觀 ，從價值觀的深度來推進政治的發(fā)展和國家治理體系的變革
一個國家的核心價值觀是國家指導思想、意識形態(tài)和價值取向上的反映，在維系國家的穩(wěn)定發(fā)展方面起著至關(guān)重要的作用。中國政治文化的現(xiàn)代化其關(guān)鍵就在于在全社會樹立社會主義核心價值觀，從價值觀的深度來推動中國政治的發(fā)展，從而帶來國家治理體系的變革和發(fā)展。一方面，可以通過社會主義核心價值觀的引導，來解決現(xiàn)存的復雜的深層次的矛盾，增強公民的政治認同感，增強社會的凝聚力和整合力。另一方面，通過主流價值觀對政治個體的價值取向和行為方式的積極引導，為現(xiàn)代化的國家治理能力的形成奠定基礎。
2.鼓勵公民有序政治參與，構(gòu)建公民社會與政府之間的良好互動
治理是基于多數(shù)的共識之上的。國家“治理”區(qū)別于“管理”的最重要的是治理主體的變化。國家治理的主體除了中央政府、地方政府之外，非政府組織等也可以成為治理的主體。政治文化的現(xiàn)代化的發(fā)展就是要培育公民社會，提高公民和媒體的權(quán)利和權(quán)力，鼓勵公民有序政治參與，構(gòu)建公民社會與政府之間的良好互動。
3.關(guān)注社會問題，實現(xiàn)國家治理內(nèi)容的變革
改革開放30多年，中國經(jīng)濟突飛猛進，人民的物質(zhì)生活水平得到了很大提高。但與此同時，也產(chǎn)生了很多社會問題 ，比如社會公正、住房問題、就業(yè)問題、環(huán)境保護、社會保障等。這些問題引發(fā)了很多不穩(wěn)定因素，而這些問題如何解決，成為舉國上下關(guān)注的問題，影響著公民的政治認知、政治情感、政治評價等，公民的政治文化從關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展問題轉(zhuǎn)向關(guān)注生態(tài)文明和社會公平公正問題，有助于國家的治理能力的提高，實現(xiàn)國家治理內(nèi)容的變革。
4.培育包容性的政治文化，增強文化自覺
當代中國政治文化的現(xiàn)代化，重在積極建設。現(xiàn)代化的新型政治文化的建構(gòu)，必須立足于中國現(xiàn)實， 借鑒人類歷史上的一切文明成果。政治文化的現(xiàn)代化是傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中，在中西文化的碰撞中發(fā)生的，一方面要對傳統(tǒng)政治文化進行反思和批判，超越其時代局限性和落后性，但同時也要繼承發(fā)揚其精髓和理性的一面。另一方面，隨著中西文化交流的不斷深入，西方的自由、民主等一些普適性的價值也被我們所接受，但絕不是簡單的拿來，而是一種中西方文明的融合。所以現(xiàn)代化的政治文化的特征是包容的、開放的。
但同時，我們要明確，我國現(xiàn)代化的政治文化是以馬克思列寧主義、思想和中國特色社會主義理論體系為指導，以堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國相統(tǒng)一為基本內(nèi)容，以社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和社會主義民主政治的發(fā)展為基礎，以政治文化社會化和推進公民政治參與為根本途徑， 建設面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的，民族的、科學的、大眾的中國特色的社會主義政治文化。這就要求我們在多元政治文化的沖擊下，我們一定要增強文化自覺，牢固建立中國特色社會主義政治文化的根基，才能真正提升國家治理軟實力。
注釋：
①[美]加布里埃爾.A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆?鮑威爾：《比較政治學――體系、過程和政策》，曹沛霖、鄭世平等譯，東方出版社，2007，第26頁。
參考文獻：
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為深入貫徹落實《縣委辦公室 縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)<關(guān)于創(chuàng)建全國市（州）域社會治理現(xiàn)代化示范州全面深化平安建設的實施方案>的通知》和州、縣相關(guān)會議精神，切實落實工作責任，細化工作措施，推進我鎮(zhèn)市域社會治理現(xiàn)代化工作取得實效，經(jīng)研究，特制訂本方案。
一、指導思想
堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的四中、五中全會、省委十一屆六次全會、州委十一屆八次、九次會議全會精神，牢牢把握堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的總要求，不斷完善科學化管理、網(wǎng)格化服務、多元化參與、法制化運轉(zhuǎn)、精細化治理的社會治理體系，努力建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷提高人民群眾安全感、幸福感，為建設集綠色發(fā)展、陽光康養(yǎng)、旅游綜合服務于一體的牛背山生態(tài)康養(yǎng)小鎮(zhèn)營造更加良好的社會環(huán)境。
二、工作目標
緊緊圍繞“一年打基礎、兩年見成效、三年達目標”的工作步驟，2020年全面部署開展市域社會治理現(xiàn)代化體制機制初步建立工作，推進社會治理體制、工作布局、治理方式現(xiàn)代化。2021年積極開展具有地域特色和示范典型的社會治理創(chuàng)新工作，全鎮(zhèn)社會治理制度和體系不斷完善，社會治理能力明顯提升。到2022年，建成社會治理現(xiàn)代化合格鎮(zhèn)，人民群眾參與社會治理、共享發(fā)展成果的制度更加完善，社會治理現(xiàn)代化水平和治理成效明顯提高，安全穩(wěn)定、公平公正、法治優(yōu)良的社會環(huán)境全面形成。
三、工作任務
（一）進一步完善體制機制，形成黨委領(lǐng)導、政府負責、齊抓共管的工作體系 工作措施：1、11月10日前，制定《鎮(zhèn)市域社會治理現(xiàn)代化工作細化方案》，完善鎮(zhèn)市域社會治理現(xiàn)代化工作領(lǐng)導小組，形成任務清單，明確分工，落實責任； 2、11月30日前，成立鎮(zhèn)基層治理委員會，制定我鎮(zhèn)社會治理規(guī)劃，建立完善平安建設協(xié)調(diào)機制和考評體系，制定我鎮(zhèn)平安建設考評考評辦法，把考核結(jié)果作為鎮(zhèn)、村兩級干部績效考核的重要內(nèi)容和評先評優(yōu)的重要依據(jù)；責任人員：。每半月召開一次鎮(zhèn)市域社會治理現(xiàn)代化工作黨委會或領(lǐng)導小組會議，對市域社會治理現(xiàn)代化工作進行會商，分析研判全鎮(zhèn)社會穩(wěn)定形勢和平安建設推進情況。
（二）進一步鞏固國家安全，建立反應敏捷、管控有力處置及時安全體系工作措施： 1、深化情報預警體系建設。整合村兩委、網(wǎng)格員、綜治維穩(wěn)員隊伍，建立完善情報預警網(wǎng)絡；深化國家安全人民防線建設，落實每日研判、每周會商、每月匯總和重大敏感情報線索及時落實核查、跟蹤反饋預警制度。2、深化重點人員管控。全面落實普通護照依法辦理和分級分類集中管理制度，徹底排查轄區(qū)辦理的各類護照，實行集中管理，使用備案批準制度，并建立臺賬；落實自焚高危、“法會”回流、非法出境等人員滾動篩查制度，完善動態(tài)梳理評估，精準管控，形成臺賬。加強境外非政府組織到鎮(zhèn)內(nèi)活動排查，及時上報，依法管控。3、建立維穩(wěn)應急處突機制。完善我鎮(zhèn)維穩(wěn)應急處突工作預案，梳理我鎮(zhèn)維穩(wěn)應急隊伍、強化管理物資、機具，做好應急準備。4、全面夯實民族宗教工作。深入開展宗教極端活動、活動排查，對全鎮(zhèn)2個依法登記和6個依法保留寺廟開展密切監(jiān)控。嚴格落實宗教活動依法審批制度，對外來人員嚴格排查、建立臺賬，嚴防一切形式宗教滲透、民族分裂等活動；積極開展宗教活動場所負責人培訓教育，提高識別力和警惕性。
[關(guān)鍵詞]學前教育治理；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化；現(xiàn)代性
十報告提出到2020年教育現(xiàn)代化要基本實現(xiàn)，“實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育治理要率先現(xiàn)代化。”“教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一項系統(tǒng)工程，需要在各級各層教育領(lǐng)域展開，當前我國“教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”研究布展主要集中于大學教育、職業(yè)教育，還缺少對學前教育層級的關(guān)注。學界已就此問題進行了探討，但是系統(tǒng)研究還有待于進一步開展。我國目前學前教育治理研究狀況如何，學前教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是否必要，是否可行，應從哪些角度開展系統(tǒng)的研究是本文著重論述的內(nèi)容。
一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀回顧
（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀
國內(nèi)學術(shù)界在這一領(lǐng)域的研究主要集中在探討當前學前教育治理的困境與破解策略上。駢茂林（2012）認為，由于治理責任不明確、治理理念不清晰，以往我國學前教育公共服務水平受制于地方政府自身的努力程度，學前教育治理結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果呈現(xiàn)明顯的“碎片化”特征，并將此歸因于政府學前教育公共服務職能不明晰；學前教育服務的制度供給不足以及學前教育服務標準缺失和監(jiān)督機制缺位。時麗（2015）認為我國學前教育的發(fā)展還存在政府投入嚴重不足、學前教育公平缺失等問題，其根源是學前教育治理結(jié)構(gòu)的失衡。并且指出市場、民間力量和家庭也是學前教育的重要治理主體，要理清政府與其他治理主體之間的關(guān)系，明確治理體系各主體的參與領(lǐng)域和職責，實現(xiàn)學前教育治理體系的創(chuàng)新，從而促進學前教育的良性發(fā)展。
（二）國外研究現(xiàn)狀
國外研究的突出成果集中于以下幾項：（1）學前教育的多元立法。英國《兒童法案》（2004）和《兒童保育法案》（2006）的頒布，為進一步明確建立、健全政府職能，明確相關(guān)重要部門和責任人的職能和職責，實施整合服務為所需的機構(gòu)重組和跨部門合作機制提供法律支持。德國政府制訂了《兒童和青少年福利法案》（1992）、《托幼機構(gòu)拓展法案》（2004）等，以保障學前教育與基礎教育之間的連續(xù)性。（2）實施學前教育“弱勢補償”方案。國家制定并在全國范圍內(nèi)實施系統(tǒng)的學前教育發(fā)展項目和發(fā)展計劃是當今世界上許多國家促進學前教育發(fā)展的重要措施。（3）鼓勵機構(gòu)的多元發(fā)展。國外學前教育機構(gòu)的供給途徑有國家教育部門、地方政府、社區(qū)、教會、慈善團體、學校、企業(yè)、私人等。
（三）研究述評
通過對國內(nèi)外既有研究成果的檢視發(fā)現(xiàn)：（1）對學前教育治理的研究還不成熟。治理的理念早在上世紀90年代就已引入國內(nèi)，學界對其的分析也不可謂不多，然而結(jié)合中國國情和體制特征進行的有價值和有力度的分析依然不多見。（2）在立法多元、均衡發(fā)展、課程設置理性化、治理主體多元化方面，國外已有了實際操作，但是基于自己的國情，我難以照搬他們現(xiàn)成的理論和經(jīng)驗。（3）“教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在教育領(lǐng)域的延伸，應該在各級各類教育展開全面的研究，而學前教育層級的系統(tǒng)研究還未展開。
二、學前教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性分析
首先是落實中央政策，推進“教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的需要。黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家改革的總目標，落實到教育領(lǐng)域就是要通過全面改革，完善科學規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。當前教育工作存在的諸多問題，都可以“牽引”到學前教育層級，學前教育的治理現(xiàn)代化研究在教育的基礎環(huán)節(jié)，將起到推進“教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的作用。
其次是破解學前教育熱點、難點問題的需要。袁部長提出了當前教育工作的問題，其中之一便是學生的創(chuàng)新精神和實踐能力不足。習慣于用分數(shù)管學生，制約了學生的創(chuàng)造性；習慣于用升學率管老師，制約了教師的創(chuàng)造性。問題“牽引”到學前教育層級就要杜絕學前教育小學化。但是，學前教育存在的“問題”是動態(tài)的、流動的，要破解難題，則離不開治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因而這一研究將為破解學前教育熱點、難點問題提出可供參照的對策建議。
再次是建設學前教育公共服務體系的需要。“學前教育公共服務體系是指在政府、社會和市場等主體的參與下，將公平、優(yōu)質(zhì)的學前教育惠及所有農(nóng)村適齡兒童的管理保障體系，具有公益性、普惠性和政府主導性。”學前教育治理的最終目標是實現(xiàn)善治（good governance），善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。學前教育屬于公共產(chǎn)品，要實現(xiàn)其“公益性”與“普惠性”就要規(guī)避單單依靠市場進行學前教育資源配置的缺陷，要在政府發(fā)揮主導性作用的前提下，通過多元主體“共治”來保證學前教育資源的優(yōu)化配置，這樣學前教育才能最廣泛地惠及到“弱勢”適齡兒童。
三、學前教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化可開展的研究路徑
第一，要在厘清學前教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵方面做出努力。因為明晰概念是進行科學研究的邏輯前提。首先，學前教育治理與大學教育治理、職業(yè)教育治理有相同也有不同之處，從治理的本質(zhì)來講，都是對主體利益的協(xié)調(diào)與整合，區(qū)別就在于學前教育治理涉及的利益主體的特殊性，學前兒童的發(fā)展是我國學前教育一直關(guān)注的焦點，國內(nèi)知名專家都普遍認為應該充分尊重兒童發(fā)展的規(guī)律性，杜絕學前兒童的超前教育，學前教育的“去小學化”旨在通過科學教育培養(yǎng)幼兒的創(chuàng)造力、想象力與動手能力，而非集中在小學知識的掌握。其次，治理體系和治理能力是學前教育治理現(xiàn)代化的兩個必要維度，治理體系是規(guī)范政府、學校、市場等多元治理主體的權(quán)利與行為，維護公共教育事務和提供優(yōu)質(zhì)教育公共服務的一系列制度和程序。治理能力是治理主體，即治理組織和相關(guān)人員開展治理活動，實現(xiàn)治理目標的能力。治理體系現(xiàn)代化是學前教育體制改革的核心任務，治理能力現(xiàn)代化則是學前教育現(xiàn)代化的重要保障。
第二，應關(guān)注學前教育治理的“現(xiàn)代性”意蘊研究。學前教育治理現(xiàn)代化，不是“化”為現(xiàn)代學前教育就算完成任務，而是要在現(xiàn)代學前教育的基礎上，追求更為長遠的“現(xiàn)代性”。對于學前教育治理的“現(xiàn)代性”意蘊可分別從治理理念、治理主體、治理機制、治理工具、治理過程幾個維度展開。按照現(xiàn)代性所秉承的“大寫的人”（即主體性）及“大寫的理性”特征，學前教育治理理念需要凸顯公平、民主與效率；治理主體要凸顯多元化特征；治理機制要凸顯法制之理性以及市場之理性特質(zhì)；治理工具要注重法律與契約；治理過程要凸顯“互相承認”、“民主協(xié)商”等特征。現(xiàn)代化是現(xiàn)代性的獲得過程，學前教育治理的“現(xiàn)代性”是什么，直接決定了學前教育現(xiàn)代化的走向。
第三，可關(guān)注學前教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實障礙研究。這是關(guān)乎“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”的激烈碰撞，矛盾的集中爆發(fā)點。學前教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)主要受制于，學前教育法制不足、傳統(tǒng)一元化管理理念、缺乏規(guī)范市場和成熟社會組織等因素。目前我國的學前教育立法還不夠完善，綜合國外研究成果，可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家在學前教育立法層面呈現(xiàn)了多元化特征，這也是立法完善的體現(xiàn)。由于我國特殊的國情，我國管理理念在一定程度上還受封建制度的影響，管理理念陳舊，主要以政府的一元化管理為主，治理主體的多元參與還不能完全實現(xiàn)。規(guī)范的市場和成熟的社會組織是學前教育治理的“胚囊”，市場和社會組織在一定程度上還受制于特殊的“權(quán)利”機制。如何突破“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”的激烈碰撞，是實現(xiàn)學前教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
【關(guān)鍵詞】高等教育 治理現(xiàn)代化 法治思維 依法治校
【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A
【文章編號】0450-9889（2016）12C-0106-03
黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代”，“高校治理現(xiàn)代化”正是為順應這一時代主題在教育領(lǐng)域提出來的一個重要課題。高校實行依法治校，是對黨的十八屆四中全會提出全面依法治國戰(zhàn)略部署在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。眾所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，則教育治。因此，在新的時代背景下，高校要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略目標，必須按照全面依法治國戰(zhàn)略部署的要求，將法治化治理理念引入高校治理各環(huán)節(jié)中，使高校運用法治思維推動高校的各項管理，發(fā)揮法治在高校治理過程中的重要作用，努力推動高校治理現(xiàn)代化的進程。
一、法治在高校治理現(xiàn)代化中的必要性
（一）法治是高校治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。法治思維，在高校領(lǐng)域是指領(lǐng)導層在長期分析解決問題時以一種法律邏輯和法律精神的思維模式來強化思想引領(lǐng)，牢牢把握高校意識形態(tài)工作領(lǐng)導權(quán)。從“人治”到“法治”不僅是管理現(xiàn)代化的重要標志，也是從主觀性、隨意性和無序性向合法性、權(quán)威性和規(guī)范性轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。高校主體本身對追求平等、遵守規(guī)則、維護權(quán)利等有著強烈的需求，意味著運用法治思維或法治方式是推動高校治理現(xiàn)代化最有效的理念或途徑。高校全面實施依法治校，就是運用法治思維和法治方式構(gòu)建辦學主體與政府、社會的新型關(guān)系，規(guī)范辦學主體部各項治理行為，維護辦學主體與師生三方面的合法權(quán)益，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，營造濃郁教育環(huán)境，其本質(zhì)就是要讓高校治理行為在法律軌道內(nèi)，對個性為主體的權(quán)責利能做出法律規(guī)定，確保高校推進治理過程的每一環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。這就是高校進一步完善內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境、推進高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。
（二）法治是高校治理現(xiàn)代化的客觀需要。新的歷史時期，隨著中國法治化進程的不斷深入，高校也正悄然地從傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代高校的治理模式從根本上講就是“依法治校”。而依法治校就是突出法治在學校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，處理好辦學主體與政府、社會的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學校與師生之間各方的利益關(guān)系，建立現(xiàn)代大學制度，全面提升人才培養(yǎng)質(zhì)量等都迫切需要依法治校作為規(guī)范與引領(lǐng)，提升學校治理的法治化水平。由此可見，高校治理現(xiàn)代化不僅強調(diào)在治理過程中微觀方面的師生權(quán)利的保護，而且強調(diào)和突出治理過程中宏觀方面的制度建設。因此，推進高校治理現(xiàn)代化，既要加強國家教育法律法規(guī)建設，為構(gòu)建政府、學校、社會和諧融洽的新型關(guān)系提供法治保障，又要健全高校各項體制機制，為維護好學校、教師、學生各方面合法權(quán)利保駕護航，最終達到教育治理能力的有效發(fā)揮，化解教育治理現(xiàn)代化進行中碰到的各種矛盾與問題。
（三）法治是高校治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著我國教育改革的不斷深化，高校各領(lǐng)域的改革與發(fā)展面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，在推進高校治理現(xiàn)代化的進程中，迫切需要通過法治來保障高校改革與發(fā)展的成果，并通過法治來保障高校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各項公共權(quán)力的合理配置。要合理配置這些權(quán)利，保障與暢通學生、教工民主參與途徑，進行突破性的改革，都需要在法律法規(guī)、大學規(guī)章等框架內(nèi)進行，確保改革的成果得到有效維護，改革的順利推進得到可靠保障。高校治理現(xiàn)代化就是要通過依法治校，把法治精神與理念滲透到高校治理實踐當中、把法治原則與方法貫穿到高校治理過程的每一環(huán)節(jié)，逐步形成高校各項事業(yè)的治理都依靠法律法規(guī)來規(guī)范和治理，切實提高高校治理法治化水平 。由此可見，依法治校與高校治理現(xiàn)代化在諸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理現(xiàn)代化的應有之義，也是高校治理現(xiàn)代化的重要手段，為高校治理現(xiàn)代化進程提供重要保障。
二、高校治理現(xiàn)代化進程中的法治困境
目前，我國教育法律法規(guī)在制定與完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不斷推進，突出地表現(xiàn)在：針對高校的法律法規(guī)相繼出臺、高校內(nèi)部以大學章程為核心的各項管理體制機制的改革不斷完善。但是，在依法治校的時代背景下，高校在推進治理現(xiàn)代化的進程中還存在諸多法治困境。
（一）國家法治層面：國家教育法律法規(guī)有待進一步完善。現(xiàn)代大學的一個重要特征就是日益成為一個開放的組織系統(tǒng)，與外在世界有著千絲萬縷的復雜聯(lián)系，傳統(tǒng)“象牙塔”式的高校已不復存在，高校治理逐步從與社會隔離的“自治領(lǐng)地”轉(zhuǎn)化為與社會有著千絲萬縷的聯(lián)系，受社會各種因素的制約。因此，高校治理中，來自政府與社會的介入和限制成為必然趨勢，而這種介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通過系統(tǒng)共治以增進理解、促進合作。在我國，特別是改革開放30多年來，我國高等教育法律法規(guī)建設取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法規(guī)的基本架構(gòu)，但是對于高等教育來說，立法還是處于起步階段。教育法制建設在國家整個法制建設中還存在一定的滯后性，還不能適應教育改革發(fā)展的需要，制定的教育法律體系不僅在數(shù)量上需要增加，在質(zhì)量上也需要進行必要的修訂，使教育法律法規(guī)的科學性、可操作性不斷提高，可訴性明顯增強。目前，我國制定的一系列教育法律法規(guī)，盡管對高等教育的活動進行了規(guī)范，但還是存在許多問題，不能與時俱進地適應高等教育活動不斷改革與發(fā)展的需要。我國的教育立法在很大程度上是在教育改革進行中遇到困難或挫折后對其進行總結(jié)和反思的。因此，我國的高等教育法律法規(guī)與高等教育改革的不相適應或者滯后性的事實，必定要求國家教育法律法規(guī)進一步完善。
（二）高校制度層面：高校規(guī)章制度有待進一步規(guī)范。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020）年》明確強調(diào)，加強大學章程建設是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的必要條件。凝聚大學精神與治校理念的大學章程和具體規(guī)章制度，是實現(xiàn)高校內(nèi)部治理法治化的基本準則，是處理高校與社會、政府、市場等外部關(guān)系以及高校黨委、行政、教學、管理等內(nèi)部關(guān)系的制度保障。目前我國絕大部分高校根據(jù)《教育法》《高等教育法》等法規(guī)，經(jīng)過不斷地探索與完善，制定了較為系統(tǒng)的章程和規(guī)章制度，為高校依法自主k學提供了重要依據(jù)，為回答高校治理現(xiàn)代化的核心問題提供了科學指南。但縱觀這些內(nèi)部“法”，還存在諸多問題。一是高校章程在高等教育法制體系的地位不夠明確。目前我國大部分高校制定的大學章程只規(guī)定了制定依據(jù)，且在制定依據(jù)的表達上各執(zhí)己見。由于章程法律地位的不明確，勢必導致學校內(nèi)部管理規(guī)章制度的錯位或者越位現(xiàn)象，影響高校法治秩序的構(gòu)建以及師生合法權(quán)益的保護。二是章程的執(zhí)行力度不夠。大學章程作為高校依法治校的主要依據(jù)，其制定的目的在于形成既“有章可循”又嚴格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大學章程條款未能真正全面貫徹執(zhí)行，勢必影響高校治理能力的提升。
（三）管理者層面：管理者法律意識有待進一步加強。高校管理者既是“依法治校”方略的具體實施主體，又是大學規(guī)章制度的主要執(zhí)行者，因此，高校管理者法律意識的高低直接影響高校規(guī)章制度的制定與貫徹執(zhí)行。影響高校治理環(huán)境的重要因素既包括學校的規(guī)章制度，又包括管理者法治意識與法治觀念水平。換言之，在大學章程的制定上，法律素養(yǎng)高的管理者與法律意識淡薄的管理者相比，在法律層面上肯定會更規(guī)范與科學。眾所周知，在高校行政法制體系內(nèi)，章程即校內(nèi)“憲法”，大學校規(guī)制定應以學校章程為立法依據(jù)，是章程的具體化或細膩化。由于目前我國很多高校管理層法律思維或意識不強，混淆大學章程與校規(guī)的定義，因此很多高校存在校規(guī)與章程相違背的現(xiàn)象。再者，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制影響根深蒂固，高校治理過程中的行政管理模式仍然比較嚴重，很多高校“輕法治、重人治”的思想仍然存在，領(lǐng)導者在工作過程中，主要以領(lǐng)導的文件為主導，而不用法律來表達訴求或?qū)ふ医鉀Q問題的依據(jù)，喪失了法律的權(quán)威，這對高校依法治校勢必產(chǎn)生消極影響，不僅阻礙了高校和諧校園的構(gòu)建，而且制約了高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的推進。
三、法治導向下高校治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑
在大力推進高校治理現(xiàn)代化進程中，由于受多方面因素影響，面臨多重法治困境，制約了高校治理現(xiàn)代化的有效運行。筆者結(jié)合目前我國高校的具體實際，以法治為導向，從高校外部治理環(huán)境、內(nèi)部章程構(gòu)建、校園文化營造等方面探究高校治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。
（一）以建立高校外部治理環(huán)境為基礎，健全國家教育法律法規(guī)體系。一方面，當前具有中國特色的法律體系已初步建成，依法治國的制度基礎得到進一步鞏固，人們的法治意識與法治理念整體增強，但自覺主動去學法、用法、守法的意識還有待加強，這勢必對高校治理現(xiàn)代化產(chǎn)生或多或少的消極影響。我國高校的治理理念和治理體系與多元的社會有著千絲萬縷的聯(lián)系。高校治理現(xiàn)代化和依法治校的實現(xiàn)，必然依賴于整個社會治理的現(xiàn)代化和依法治國的實現(xiàn)程度。因此，健全國家教育法律法規(guī)體系，提升依法治教整體水平，為高校治理現(xiàn)代化營造良好的外部治理環(huán)境，必然增強高校治理現(xiàn)代化的法治成效。另一方面，我國高校的建設發(fā)展是在政府的干預與推動下進行的，高校的辦學未能脫離政府行政權(quán)力的介入，從而導致高校治理的行政化傾向較為嚴重，行政權(quán)力對高校的影響比較深遠。盡管我國已初步建成教育法律體系，但不管是從數(shù)量上還是質(zhì)量上，都不能完全與國家法治的整體推進相適應以及不能緊跟教育改革步伐與發(fā)展需要。因此，制定、修訂相關(guān)的法律法規(guī)，為高校的發(fā)展營造良好的法治環(huán)境已成為迫切需要。
（二）以構(gòu)建學校內(nèi)部章程為核心，完善大學制度體系。《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》提出建設現(xiàn)代學校制度要把大學章程建設作為完善中國特色現(xiàn)代大學制度建設的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在高校內(nèi)部，章程即大學之“憲法”，是大學履行各項工作的最高行動綱領(lǐng)，是高校立規(guī)建制的基本依據(jù)。然而，當前我國很多高校仍然沒有擺脫傳統(tǒng)官本位的管理理念，在其影響下高校制定的章程蛻變成行政管理的工具，方便了管理者權(quán)力的運行，而忽視了師生利益群體的權(quán)利訴求。在社會主義民主政治以及法治建設不斷推進的時代背景下，高校依法治理已成為時代的主題，高校章程的制定必須始終遵循法制統(tǒng)一，必須把充分反映廣大師生員工的意愿與著力規(guī)范高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利運行結(jié)合起來，凝練成廣大師生員工共同認同的辦學理念與發(fā)展目標。高校章程的制定應始終堅持民主公開的原則，在制定過程中應廣泛收集來自各方面利益群體的意見，確保師生的意見能充分表達，合法權(quán)益得到有效維護。在章程實施過程中，應充分遵循章程在高校內(nèi)部作為“憲法”的主體地位，既要確保章程成為建規(guī)立制的基本規(guī)范依據(jù)，又要發(fā)揮章程作為“憲法”的規(guī)范引領(lǐng)功能，完善高校內(nèi)部各項管理制度，健全高校內(nèi)部辦事、議事等各種運行機制，形成以高校章程為核心的規(guī)范、科學、統(tǒng)一的內(nèi)部治理制度體系。
（三）以營造校園法治文化為重點，提升師生法治思維水平。黨的十八屆四中全會強調(diào)“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化”。對高校來說，高校構(gòu)建法治文化對落實依法治國方略，培養(yǎng)師生知法、守法以及提升師生法治思維整體水平有著重要作用。可以說，法治文化建設是依法治校的靈魂。營造濃郁法治文化氛圍，首先必須從師生的法治精神和法治理念入手，加大培養(yǎng)力度，把法治精神的培養(yǎng)作為衡量師生整體素質(zhì)提升的一個重要依據(jù)，作為師生社會主義核心價值觀培育的一項重要內(nèi)容。只有讓法治精神滲透到高校文化建設的方方面面，內(nèi)化于心，外化于高校師生的自覺行動，才能讓法治成為師生共同自覺踐行的生活準則。其次，必須牢固樹立法治意識。高校教師及其管理者應注重平時法律知識的積累，自覺養(yǎng)成運用法治思維解決問題的習慣。同時高校教職工必須樹立學生為中心的法治教育理念，在對學生法律知識傳授中，不斷創(chuàng)新授課方法，與時俱進，切實增強學生的法治意識，提升學生依法維護自身權(quán)益的能力。再次，不斷優(yōu)化校園法治環(huán)境。高校師生處在優(yōu)良的校園法治環(huán)境熏陶中，對他們法治文化的培養(yǎng)必定起到“潤物細無聲”的滲透作用。因此，一方面，高校必須充分發(fā)揮校園官網(wǎng)、廣播、宣傳櫥窗等媒介的作用，對校園法治文化建設進行宣傳報道；另一方面，高校必須充分利用法治課堂或法治宣傳日等平臺，對學生進行內(nèi)容豐富、形式多樣的法治教育，組織各種法制宣傳活動，使法治文化氛圍滲透到校園的每個角落。
【參考文獻】
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[4]梁平.邁向現(xiàn)代化的高校治理――《高校現(xiàn)代化治理與運行機制研究》評介[J].山東社會科學，2016（3）
【基金項目】廣西2016年度廣西壯族自治區(qū)中青年教師基礎能力提升項目“基于法治思維視角的高校治理現(xiàn)代化問題研究”（KY2016YB581）的階段性成果
關(guān)鍵詞：大學治理；大學校長；管理專業(yè)化；
作者簡介：宣勇(1965-)，男，浙江諸暨人，浙江工業(yè)大學現(xiàn)代大學制度研究中心主任，浙江農(nóng)林大學黨委書記，教授，從事高等教育管理研究；
作者簡介：鐘偉軍(1976-)，男，江西贛州人，浙江工業(yè)大學現(xiàn)代大學制度研究中心副教授，政治學博士，從事地方政府與地方治理研究
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。高等教育是我國全面深化改革中的重要領(lǐng)域，建設有中國特色的現(xiàn)代大學制度一直以來都是中國高等教育改革孜孜以求的目標，這一目標的達成毫無疑問地必須通過不斷完善大學的治理體系、提升大學的治理能力來實現(xiàn)。然而，在我國特殊的制度框架體系中，在現(xiàn)階段復雜的利益互鎖網(wǎng)絡里，在國家與社會關(guān)系的慣性邏輯下，如何尋找最為有效的切入點和突破口，在有效達成目標的同時規(guī)避劇烈的摩擦成本是一個核心問題。從大學治理能力現(xiàn)代化的進程來看，管理專業(yè)化是大學從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要推動力。而在中國特色的大學體制中，不管是外部治理結(jié)構(gòu)中的政府與大學關(guān)系，還是內(nèi)部治理體系中的多元主體關(guān)系，校長都扮演著“結(jié)點”的角色，因此校長管理專業(yè)化是中國特色大學治理能力現(xiàn)代化進程中的重要切入點。
一、我國大學治理能力的現(xiàn)代化及其困境
什么是治理能力的現(xiàn)代化？從普遍意義上來說，就是國家、政府和其他組織適應經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，通過全面深化改革，消除現(xiàn)有管理體制、職能和行為中有悖于經(jīng)濟社會發(fā)展的因素，從而更好地適應新環(huán)境的過程。[1]具體到大學治理來說，就是大學在面臨日益復雜和多元的經(jīng)濟社會環(huán)境時，如何通過制度創(chuàng)新的方式革除傳統(tǒng)體制所遺留的思維模式和行為習慣，不斷提升自身能力，逐漸建立一種新的對外界保持高度回應性的大學治理機制的過程。由于大學治理包含著外部治理和內(nèi)部治理兩個不可分割的重要層面，因此，大學治理能力的現(xiàn)代化過程自然包括外部和內(nèi)部兩方面治理能力的現(xiàn)代化過程。就大學外部治理能力的現(xiàn)代化過程來說，其中最重要的是轉(zhuǎn)變政府與大學之間的關(guān)系模式，強調(diào)多中心治理和合作治理的觀點，強調(diào)從政府對高等教育的壟斷控制向個人和其他組織開放，通過協(xié)商合作的方式共同管理大學[2]；就內(nèi)部治理來說，這種現(xiàn)代化的過程主要是指更加強調(diào)大學管理的專業(yè)化能力，更加強調(diào)治理方式的多元民主參與以及治理過程的規(guī)范化和程序化。對中國現(xiàn)階段的大學治理來說，要實現(xiàn)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，必須解決兩個核心的問題：就外部治理能力的現(xiàn)代化來說，最關(guān)鍵的是如何實現(xiàn)政府對大學和社會的合理分權(quán)，推進政校分開和“多中心”大學外部治理結(jié)構(gòu)的建立；就內(nèi)部治理能力的現(xiàn)代化來說，關(guān)鍵是如何實現(xiàn)大學內(nèi)部民主和多元治理，也就是摒棄單一中心的管理方式，以專業(yè)權(quán)威替代行政權(quán)威、以民主協(xié)商替代命令指揮、以規(guī)章程序替代個人意志。
目前，我國大學治理正處于從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的重要轉(zhuǎn)型階段，與其他國家的大學相比，我國大學治理能力的現(xiàn)代化顯得更加特殊和復雜。之所以說“特殊”，是因為現(xiàn)代大學這一概念是在西方的話語體系中被提出來的，現(xiàn)代大學的價值理念和制度機制是鑲嵌在西方的經(jīng)濟、社會、文化和政治結(jié)構(gòu)之中的。大學正是在知識、文化和社會秩序領(lǐng)域中獲得自己的空間，大學所受到的最重要影響來自于知識模式的變化和社會秩序的變化。[3]但是，我國的大學治理傳統(tǒng)受計劃經(jīng)濟體制的慣性影響，同時內(nèi)嵌于有中國特色的制度框架體系之中。而之所以說“復雜”，是因為我國大學面臨著前所未有的外部環(huán)境，我國大學治理能力的現(xiàn)代化過程伴隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的復雜過程。大學內(nèi)部的治理也同樣因為改革的深入面臨著各種利益的交織，所有這些因素相互纏繞在一起，并在大學治理過程中表現(xiàn)出來，從而使大學治理能力的現(xiàn)代化面臨著更大的挑戰(zhàn)。當前我國大學治理能力的現(xiàn)代化困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面。
一方面，從外部治理的角度來說，我國大學治理能力現(xiàn)代化的困境主要表現(xiàn)為政府的管制化。改革開放30多年來，盡管我國高等教育體制改革從未中斷，擴大和落實高校辦學自主權(quán)，為大學治理能力的現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境一直都是改革的主線；盡管政府已經(jīng)退出了大學內(nèi)部的諸多具體治理過程，但過多的政府管制、政府權(quán)力支配大學的自主性權(quán)利依然是我國現(xiàn)階段政府與大學關(guān)系的重要特征，依然是我國大學治理能力走向現(xiàn)代化過程中的最主要的制度性障礙。在我國現(xiàn)階段，大學在很大程度上被視為政府的次級行政單位，政府壟斷著大學生存和發(fā)展的各種稀缺性資源，并掌控著這些資源的占有權(quán)和分配權(quán)，大學要想更好地生存和發(fā)展，就必須按照上級政府主管部門的行政規(guī)則運作，實現(xiàn)政府下達的計劃和相關(guān)指標。[4]政府沒有實現(xiàn)對社會組織的有效分權(quán)，政府權(quán)力仍然以各種專項檢查和評比等方式進入大學的教學科研等活動，現(xiàn)代大學治理中管、評、辦相分離的結(jié)構(gòu)體系在很大程度上被整合在單一化的政府權(quán)威框架之中。在這種外部治理結(jié)構(gòu)中，大學的治理能力很大程度上被政府的權(quán)力所壓抑，如不解決這一問題，我國大學治理能力的現(xiàn)代化就是一個難以達成的目標。
另一方面，從內(nèi)部治理的角度來說，我國大學治理能力現(xiàn)代化的困境主要表現(xiàn)為大學的行政化。從根本上說，大學的行政權(quán)力是建立在服務于學術(shù)這一合法性的身份基礎上的，是從屬于科學活動、真理探究活動的，當大學行政組織超出了其應有的從屬性、服務性，越過了自己應有的邊界，也就產(chǎn)生了過度行政化問題。[5]但是在我國大學內(nèi)部治理過程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系統(tǒng)依然扮演著支配性和主導性的角色，并形成了一種自上而下的等級分明的行政權(quán)威體系。大學習慣于以行政化的方式實現(xiàn)內(nèi)部的決策，以行政化的手段干預教學和科研、獲得并支配各種資源，以行政化的標準衡量大學內(nèi)部的各項績效，習慣于以權(quán)威的方式整合內(nèi)部矛盾糾紛和不同意見。這種無所不在的行政觸角在很大程度上扭曲了現(xiàn)代大學的理性和民主價值，異化了大學的基本功能，抑制了大學應有的創(chuàng)新活力，從而在很大程度上消解了大學的治理能力。如何有效地去除大學內(nèi)部的行政化現(xiàn)象是我國大學治理能力現(xiàn)代化進程中必須解決的最重要的問題之一。
外部的政府管制化和內(nèi)部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解決政府管制化的問題，內(nèi)部行政化問題的解決也就失去了外部制度環(huán)境，而不解決內(nèi)部行政化問題，政府的去管制化也就無法找到有效的支撐點和落腳點。然而，最關(guān)鍵的問題在于，在現(xiàn)階段到底應該從哪里入手，有效地破解我國大學治理能力現(xiàn)代化進程中這兩個層面的困局，這需要切實有效的切入口。
二、大學校長是我國大學內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)中的重要結(jié)點
對于我國大學治理能力的現(xiàn)代化來說，關(guān)鍵在于如何有效地解決政府的管制化和大學的行政化問題。而大學校長管理專業(yè)化正處于這兩個復雜而又特殊層面的結(jié)點，所有關(guān)于中國大學治理能力現(xiàn)代化的問題都無法脫離大學校長這一關(guān)鍵性的角色。
首先，從大學與政府的關(guān)系來看，校長是二者互動的交匯點。政府與大學的關(guān)系是我國大學治理結(jié)構(gòu)中最為重要的關(guān)系之一。在我國特殊的體制中，政府與大學之間缺乏有效的隔離機制和緩沖地帶，基本上屬于一種直接的互動模式，大學校長顯然處于這種直接互動的“第一層面”，一頭聯(lián)結(jié)著政府，一頭聯(lián)結(jié)著大學。校長代表大學接受來自政府的各種資源，有責任運用好這些資源，并接受政府的各種監(jiān)督和檢查。從大學的角度來看，校長是大學的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明確規(guī)定大學組織是獨立的法人，高等學校的校長是高等學校的法定代表人。校長同樣有責任和義務維護大學自身的利益，維護大學應有的自主權(quán)力，代表大學與政府進行互動和博弈，并爭取更多的資源。可以看出，不管是作為政府政策的執(zhí)行者還是大學的法人代表，大學校長都扮演著關(guān)鍵性的角色。
其次，從大學與社會的關(guān)系來看，校長不僅僅是大學的最高管理者，還是大學的形象代言人，更是大學精神和公共責任的體現(xiàn)者。大學所有的行為和表現(xiàn)在公眾的眼里都會最終投射在大學校長身上，而校長的個人行為也會被公眾與其所在的大學直接聯(lián)系在一起。在我國現(xiàn)階段，大學校長是公眾頭腦中關(guān)于現(xiàn)代大學最為具體的鏡像，一方面承載著公眾對大學的創(chuàng)新能力、高深知識生產(chǎn)和一流人才培養(yǎng)的期待，另一方面承載著公眾對大學公共責任、大學精神的期待。因此，一位優(yōu)秀的大學校長不僅僅需要致力于大學內(nèi)部事務的有效治理，也需要積極回應社會的需求，滿足公眾的期待。從這個角度來說，校長是大學與社會之間連接互通的重要窗口，一頭聯(lián)結(jié)著大學內(nèi)部的多元治理主體，一頭聯(lián)結(jié)著社會大眾。公眾透過這一“窗口”窺探大學的擔當和責任，而大學也透過這一“窗口”回應公眾的期待。當前我國大學校長的這種“窗口”角色并沒有扮演好，社會大眾對大學的觀感普遍不夠理想，這在很大程度上與校長在滿足公眾期待方面的落差有很大的關(guān)系。
再次，從大學黨委與行政的關(guān)系來看，校長是兩種權(quán)力的結(jié)合體。黨委與行政的關(guān)系是中國大學治理中最為特殊且最重要的關(guān)系之一，是中國特色大學制度的核心體現(xiàn)。黨委和行政既分權(quán)分工、相互制約，又相互配合、共同負責。[6]黨委領(lǐng)導、校長負責是對這種關(guān)系最簡潔而準確的描述。在這對關(guān)系中，大學校長扮演著核心的紐帶角色：一方面，校長是黨委班子的重要成員，直接參與和影響大學的改革、發(fā)展以及基本管理制度和重要決策；另一方面，校長是大學行政系統(tǒng)的領(lǐng)導者，有義務接受學校黨委的領(lǐng)導，并執(zhí)行和落實黨委的各項決定。校長依法享有大學行政事務的指揮權(quán)，并承擔行政事務的首要責任，但是行政事務中的重大問題和事項必須向黨委匯報，進行集體研究。校長一頭聯(lián)結(jié)著黨委，另一頭聯(lián)結(jié)著行政系統(tǒng)，是兩種不同權(quán)力的耦合體。正因為如此，校長的角色和功能在很大程度上關(guān)系到兩種權(quán)力的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性，關(guān)系到黨委如何更好地領(lǐng)導、校長如何更加有效地負責，更關(guān)系到這一中國特色治理機制的最終效能。但目前這一問題并沒有得到很好地解決，從而使得我國現(xiàn)代大學治理的目標難以達成。
最后，從大學內(nèi)部主體關(guān)系來看，校長是各種利益的整合者。現(xiàn)代大學是多元巨型大學，治理主體日益多元化，利益關(guān)系更加復雜化，如何實現(xiàn)各種利益的整合，維護多元主體之間的平衡是校長非常重要的職能。盡管在現(xiàn)代大學治理過程中，各種利益主體之間已經(jīng)建立了各種博弈機制和互動程序，但在出現(xiàn)利益沖突和對立的時候，校長總是成為整合者。大學校長要維護普遍利益，通過程序工作，就被擺到了中心地位。對自己的下屬運用科層技術(shù)，這時他是頭兒；對學術(shù)人員和管理同事使用協(xié)商技術(shù)，這時他是船長。[7]在我國現(xiàn)階段，大學制度正處于轉(zhuǎn)軌的過渡階段，利益主體更加復雜多元，既包括一般治理結(jié)構(gòu)意義上的學生、教師和行政人員之間的利益關(guān)系，也包括由于大學體制改革帶來的新舊兩種不同的利益格局，同時，由于社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的各種利益沖突都會以各種形式在大學內(nèi)部呈現(xiàn)出來，有時這種利益沖突甚至會非常激烈，如發(fā)生群體性事件等。校長作為行政系統(tǒng)的核心，維護大學的基本穩(wěn)定、有效地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系是其義不容辭的重要職責。
從以上幾個方面可以看出，校長是我國大學治理中連接各種關(guān)系和主體的核心行動者，科學地定位大學校長的角色和職能在很大程度上決定著中國特色現(xiàn)代大學制度建設的成敗。從西方大學治理變革的實踐來看，推進校長管理專業(yè)化是在日益復雜和多元的治理結(jié)構(gòu)體系中充分發(fā)揮校長角色和功能的重要途徑，是大學治理變革進程中的“結(jié)點”性問題。當前我國大學面臨著更加復雜和不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境，面臨著要求變革的強烈的社會呼聲，如何有效地提升大學校長的能力，推進校長管理專業(yè)化的進程顯得越來越重要。
三、校長管理專業(yè)化與大學治理能力的現(xiàn)代化
大學治理能力的現(xiàn)代化并不是一個自然而然的過程，必須依賴行之有效的推動力和契合實際的具體路徑，縱觀現(xiàn)代大學治理能力的現(xiàn)代化進程，校長管理專業(yè)化就是其中最為重要的推動力和路徑選擇。所謂大學校長管理專業(yè)化，包括兩個基本層面的含義，即政府管理大學校長的專業(yè)化和校長在管理大學過程中的專業(yè)化。[8]政府管理大學校長的專業(yè)化意味著政府必須在深刻把握大學組織的特殊性和學術(shù)的內(nèi)在邏輯基礎上充分理解大學校長的角色和職責，從專業(yè)化分工的思維和知識生產(chǎn)的內(nèi)部規(guī)律審視和對待校長的權(quán)力，充分尊重校長在管理大學方面的權(quán)威性，授予校長在大學管理方面的專門權(quán)力，并對這種權(quán)力進行剛性化的確認和規(guī)范化的保障，政府是大學校長職業(yè)化的制度供給者。校長在管理大學過程中的專業(yè)化意味著校長必須具備勝任現(xiàn)代大學管理的專業(yè)素養(yǎng)，必須經(jīng)過專門的歷練，具有管理、經(jīng)營大學及教育科研、開發(fā)大學的專業(yè)技能，能夠深入了解大學治理的結(jié)構(gòu)和過程、多元化的治理主體以及整體的制度性，從而真正把握大學治理的真諦。可以看出，大學校長管理專業(yè)化的兩個層面正好對應著現(xiàn)代大學治理能力現(xiàn)代化的兩個層面，政府管理大學校長的專業(yè)化是大學外部治理能力現(xiàn)代化的重要條件，而大學校長在管理大學過程中的專業(yè)化過程也是大學內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
大學校長管理專業(yè)化內(nèi)含大學治理能力現(xiàn)代化所必需的權(quán)力、能力和動力，是大學治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中最重要的內(nèi)驅(qū)力，校長管理專業(yè)化的過程與大學治理能力現(xiàn)代化的進程相伴相隨。首先，推進校長管理專業(yè)化，讓校長有治校的專門權(quán)力是大學治理能力現(xiàn)代化的制度基礎。在所有主要的制度領(lǐng)域，角色分化和專門化成為重要的特征，個人扮演的各種角色呈現(xiàn)出專業(yè)化的分離趨勢，尤其是職業(yè)角色與政治角色，以及這些角色與家庭和血緣關(guān)系角色的分離。[9]由于分工的差異和大學作為學術(shù)組織的特殊性，越來越多的國家意識到應該摒棄大學是政府和政治領(lǐng)域延伸的信念。[10]提高政府在管理大學校長方面的專業(yè)化水平，明確政府的權(quán)力邊界，賦予校長治校的自主性權(quán)力，并通過法律法規(guī)的方式建立大學校長管理的專門化權(quán)力體系，這是各國在推進大學尤其是公立大學治理現(xiàn)代化進程中的共同做法。例如，德國和法國在20世紀下半葉后逐漸打破過去以政府官僚為中心、對大學校長全面控制的模式，通過諸如《大學自由與責任法》等重新定義大學校長的管理權(quán)限。[11]在大學自治傳統(tǒng)濃厚的美國，政府不直接干涉大學的具體事務，由董事會替代州政府任命大學校長，并把許多權(quán)力委托于校長，而保留其余權(quán)力和最終的法律控制權(quán)。[12]而在日本，通過法人化改革，政府對大學的控制大大削弱，校長的管理權(quán)限在選舉方式和輔助體系改革后得到了明顯的擴張和確認。正是這種制度化的專門性權(quán)力保證了大學校長可以憑借自身的專業(yè)素養(yǎng)，按照自己的理念推動大學各個層面的有效治理。
其次，推進校長管理專業(yè)化，讓校長具備治校的專業(yè)能力是大學治理能力現(xiàn)代化的核心要素。校長是大學治理中的核心行動者，決定著大學治理的成敗。現(xiàn)代大學校長與傳統(tǒng)大學校長一個最主要的區(qū)別在于能力素養(yǎng)要求，現(xiàn)代大學治理面臨的復雜的內(nèi)外部環(huán)境要求大學校長必須具備一流的專業(yè)素養(yǎng)和能力結(jié)構(gòu)。任何一所現(xiàn)代的一流大學必須擁有一位一流的大學校長，一流的大學校長必須擁有一流的專業(yè)化治理能力。在早期，大學規(guī)模、功能和結(jié)構(gòu)相對簡單，正如博克所言，1900年以前“美國大學只是些剛剛具有現(xiàn)代雛形的小學校，它們的主要功能就是向社會提供強調(diào)思想戒律、信仰虔誠和嚴格管理學生的大學教育”[13]，這使得大學的管理似乎并不需要特別突出的專門能力。而隨著大學規(guī)模和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的不斷擴大，在面對一系列復雜的經(jīng)濟、社會和政治問題的同時治理一個如此復雜的機構(gòu)難度可想而知。[14]這對大學校長在專業(yè)能力和素養(yǎng)方面的要求越來越高。因此，校長必須擁有專業(yè)的管理知識和現(xiàn)代的管理理念，掌握科學的管理手段，并能夠在復雜的情況下具備敏銳的辯證思維能力和邏輯判斷力。
最后，推進校長管理專業(yè)化，讓校長有治校的職業(yè)動力是大學治理能力現(xiàn)代化的活力源泉。校長管理專業(yè)化離不開有效的動力機制，如何讓大學校長有志于并樂于投身大學管理，并積極地提升自身的專業(yè)化能力，這是校長管理專業(yè)化中必須解決的核心問題。解決這一問題最根本的方式就是建立職業(yè)化的制度機制，通過利益誘導和市場化競爭讓校長有充足的動力不斷提升自己，彰顯自身價值。大學則通過有效的遴選機制尋找經(jīng)驗豐富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作為大學校長，并以職業(yè)化的薪酬體系、有效的職業(yè)流動和保障性的退出機制最大限度地激發(fā)校長的積極性和潛能。可以看出，若無職業(yè)化的制度環(huán)境，校長管理專業(yè)化就不可能真正地實現(xiàn)，大學治理能力的現(xiàn)代化也就失去了最為有效的動力源泉。因此，離開校長的職業(yè)化來談校長管理專業(yè)化是沒有意義的，職業(yè)化是專業(yè)化的題中之義。
校長管理專業(yè)化對于現(xiàn)代大學治理能力的現(xiàn)代化之所以如此重要，是因為它把科學管理的原則、學術(shù)的內(nèi)在邏輯和市場的競爭機制有機地整合在了一起，重新理順了大學治理中紛繁復雜的多元主體關(guān)系，規(guī)范了大學治理的基本過程。正因為如此，大學校長管理專業(yè)化是大學治理能力現(xiàn)代化的重要切入點。
四、以校長管理專業(yè)化為切入點推動大學治理能力的現(xiàn)代化
從根本上來說，要實現(xiàn)我國大學治理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，推動大學治理能力的現(xiàn)代化，必須下大力氣解決外部治理中政府過度管制化和內(nèi)部治理中過度行政化的問題。由于校長是我國大學內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)中各種主體和關(guān)系的交匯點，因此，以校長管理專業(yè)化這一“點”作為我國大學體制改革的突破口，有利于帶動大學與政府、社會關(guān)系以及大學內(nèi)部關(guān)系這些“線”的改革，并不斷深化高等教育體制的各個“面”的革新，最終在整體上實現(xiàn)大學治理能力的現(xiàn)代化。而要解決好中國大學校長管理專業(yè)化的問題，必須基于中國特殊的制度框架，在新的內(nèi)外部環(huán)境下重新理順大學治理結(jié)構(gòu)中與校長管理這一結(jié)點性問題息息相關(guān)的各種關(guān)系，通過制度建設有效地解決大學校長管理的權(quán)力、動力與能力問題。
首先，轉(zhuǎn)變政府職能，明晰黨委決策與行政執(zhí)行的權(quán)職邊界，讓校長有負責任的權(quán)力。
大學校長管理專業(yè)化的前提是擁有邊界清晰的不受干擾的專屬性權(quán)力，就我國目前來說，要滿足這一條前提，最重要的是建立有特色的大學校長權(quán)力規(guī)約體系。這種規(guī)約體系的建設要求我們重新梳理并規(guī)范兩組重要的關(guān)系，也就是政府與大學以及學校黨委與校長的關(guān)系。就政府與大學的關(guān)系而言，政府必須適時更新對大學管理的思維邏輯，從高校獨立法人代表的角度而不是準行政官員的角度理解校長的角色和功能。在此基礎上積極轉(zhuǎn)變政府職能，把管理大學的權(quán)力還給校長，并建立更加剛性化的政府權(quán)力約束體制。因此，政府教育行政主管部門有必要重新厘清自身的權(quán)力范圍，把自身的職能嚴格限制在宏觀政策、外部監(jiān)督和相關(guān)服務供給方面。為了更好地保障大學校長的專屬權(quán)力，有必要把政府權(quán)力規(guī)范納入大學章程中，通過更加嚴肅的立法形式規(guī)范政府的權(quán)力范圍并確立大學校長不受侵犯的權(quán)力范疇。同時，政府應該積極改變高校的資源配置模式，斬斷打著各種項目資助名號的政府“無形之手”，因為這種項目制的資源配置模式嚴重地削弱和干擾了校長在大學資源整合和教學科研管理方面的權(quán)力。因此，要減少并撤銷大量不必要的各種專項項目，改為更多地以大學為主體、由校長統(tǒng)籌的資源配置形式。另外，有必要建立政府與大學的隔離機制，如成立類似大學撥款委員會的機構(gòu)等，并不斷完善政府權(quán)力的運行程序。就大學黨委與校長的關(guān)系來說，必須堅持并完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，改善黨委的領(lǐng)導方式，讓校長更好地負起學校管理的責任。這其中最重要的是要有效地規(guī)約黨委書記的權(quán)力，更好地發(fā)揮集體領(lǐng)導和黨內(nèi)民主的優(yōu)勢，通過完善黨委的人員結(jié)構(gòu)和議事程序，把黨委職能定位在大學決策機構(gòu)的層面。校長則對黨委負責，扮演決策執(zhí)行和落實的角色，擁有管理學校的各項具體權(quán)力，黨委書記不干涉校長具體的行政事務。
其次，完善遴選機制，推動職業(yè)化進程，讓校長有負責任的動力。
職業(yè)化是大學校長管理專業(yè)化最重要的制度誘因和動力，可以讓校長把大學管理作為一項志業(yè)，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牽引這種動力最重要的紐帶就是有效的遴選機制。目前中國自上而下的行政任命方式把大學校長視為行政官員來看待，把校長選拔視為政府封閉體系內(nèi)部的事情，從而使得校長與職業(yè)化的市場之間的有效連接紐帶被剪斷，職業(yè)化的動力機制無法有效地發(fā)揮出來，這是我國大學校長管理僵化、被動以及不專心的重要原因。盡管近年來，教育部開始有意識地推動大學校長遴選機制的改革，但是總體上來說，這種改革依然沒有跳脫行政化的邏輯。對中國的大學來說，如何在現(xiàn)有的中國特色體制中不斷完善校長遴選機制并建立職業(yè)化的動力體系是一個非常關(guān)鍵的問題。很顯然，中國大學校長的遴選不可能也沒有必要完全移植西方大學的做法，關(guān)鍵是在現(xiàn)有的制度邏輯與職業(yè)化的邏輯之間找到均衡點，把政府和組織權(quán)威與民主化、競爭性的遴選有機地結(jié)合起來。大學校長的遴選必須堅持必要的組織權(quán)威，但是這種組織權(quán)威邏輯不能支配甚至替代專業(yè)化和職業(yè)化的邏輯。就目前來說，政府應該打破大學校長為行政職務的觀念，而應該視其為一種職業(yè)，并積極推動校長的遴選機制改革。在遴選過程中，政府應該把職能定位在資格條件和相關(guān)程序規(guī)范的制訂、資格審查以及對大學自主遴選出來的校長人選的最終確認等環(huán)節(jié)，而具體的遴選過程則應該更好地交給大學自身。以此為切入點推動大學校長的去行政化和職業(yè)化過程。
最后，提升校長素養(yǎng)，強化職業(yè)培訓，讓校長有負責任的能力。領(lǐng)導力和領(lǐng)導風格是大學有效治理的關(guān)鍵。[15]
關(guān)鍵詞：政府治理;政府績效管理;治理現(xiàn)代化;治理能力
政府治理是政府管理在新時代提出的新課題。隨著十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，明確了要通過有效的政府治理建設法治政府和服務型政府，治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設成為全面深化和推進改革、推動政府職能轉(zhuǎn)變的總目標。作為推動政府改革和管理創(chuàng)新的重要工具，政府績效管理應該要呼應治理現(xiàn)代的要求。因此，對于政府績效管理的研究和探索更應以更廣闊的視角，在治理的范式下對于傳統(tǒng)的管理模式有新的思考，構(gòu)建是適應于新形勢下的政府績效，促進治理能力和政府績效的全面提升。
一、政府治理與績效管理
從治理的基本概念和特征來看，西方對于治理的闡述，主要是以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規(guī)范，緩和政府與公民之間的矛盾為特征[1]。聯(lián)合國全球治理委員會對治理的概念進行了界定，各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方法的總和是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。結(jié)合我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的情況，在新的歷史時期，政府自身的治理優(yōu)化，應該主要指的是政府通過對自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進政府運行方式和流程，強化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的管理的科學性、民主性和有效性，政府治理的內(nèi)容涉及政府自身的結(jié)構(gòu)性和體制性科學化、民主化、合理化和高效化[1]，政府治理現(xiàn)代化是以建設服務政府、法治政府、責任政府、高效政府為目標。政府績效管理發(fā)生在政府活動之中，貫穿于目標、實施、評估活動的始終，與政府治理密切相關(guān)。若要推動治理能力和體系的現(xiàn)代化，政府績效管理的研究和探索離不開對于治理的思考。何文盛等探討了在治理現(xiàn)代化的背景下，政府績效管理的定位和功能及發(fā)展趨勢[2]，尚虎平從對比分析的角度梳理了國內(nèi)外對于政府治理績效評估的內(nèi)涵和實際困難[3]，包國憲[4]、倪星[5]、陳天祥[6]提出了政府治理績效評估的特點及發(fā)展方向，結(jié)合以往研究，本文認為從推動政府治理現(xiàn)代化的角度來看，政府績效管理應至少體現(xiàn)幾個特征。一是政府績效治理主體的多元化。民主行政的典型特征，就是治理結(jié)構(gòu)的多元化，既包括中央政府和地方政府，又包括政府之外的社會公眾、團體和個人。傳統(tǒng)政府管理是主體一元化的，現(xiàn)代政府治理是主體倡導多元化，體現(xiàn)了還權(quán)于民的導向。政府績效治理的目的是在實現(xiàn)國家利益的同時，也有效地為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務，實現(xiàn)政府與民眾之間的價值關(guān)系的回歸，也就是政府真正能實現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”[5]。二是政府績效治理手段工具的法治化。政府管理行為能夠遵循既定的規(guī)則程序來運作是政府治理能力提升的重要標志。規(guī)范的制度和政策發(fā)揮引導約束作用，制度環(huán)境不斷完善，是政府績效實現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變的重要保障。獲得法律和政策的支持，確保政府在有序的政治環(huán)境中進行管理活動，確保社會公眾以科學、合理、規(guī)范、有序的方式參與管理。三是政府績效治理目標的高效化。無論中西方，在以往的管理改革中，無一例外都把效率作為政府應該達到的目標。在政府治理的理念中,政府管理不是唯效率論,特別政府績效管理不僅追求工具性價值，更多體現(xiàn)的是民主、參與基礎上的效率,是公平前提下的效率[3]，既要兼顧經(jīng)濟性、效果性，又要兼顧公平性、效率性。通過以治理理念的引領(lǐng)、治理體系的改革完善加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府績效和管理水平，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、我國政府績效管理實踐的重新審視
政府績效管理作為一種新型管理方式，自上世紀90年代進入中國以來，在本土化的過程中得到積極應用和推廣，對于創(chuàng)新管理方式、提升管理效能上發(fā)揮了一定的作用，但實踐中也顯現(xiàn)出了績效評估模式泛濫與績效不彰的困境[7]。因此，有必要分析在當前治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下政府績效管理面臨的現(xiàn)實問題，特別是不能適應治理現(xiàn)代化的要求的種種表現(xiàn)。（一）法治化規(guī)范化程度不高，制度支持缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。現(xiàn)代化進程中，政府管理起步比較早的一些西方國家，經(jīng)歷了幾十年的探索，已經(jīng)為政府治理體系和能力的現(xiàn)代化的實施奠定了較好的法治化基礎，特別是英、美、德等國家已經(jīng)把政府績效管理上升法律層面，作為一項長期執(zhí)行的穩(wěn)定制度，為各地方（州）推進提供了統(tǒng)一的指導和支撐。相較之下，我國績效立法工作大多還尚未開展，全國性的指導性法律法規(guī)尚未出臺，各地尚處于自主探索階段，缺乏明確的指導思想和強有力的制度支持，難以保障績效管理工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（二）政府責任機制還需進一步強化，在保障政府管理高效運作上缺乏有效手段。目前政府在績效考核評估上多采用自評自查、督辦提醒、定期通報等“自查自糾”的“軟性”方式；相較于國外一些國家的典型經(jīng)驗，缺乏嚴格的審查監(jiān)督機制和社會力量的介入。實際工作中，一些地方的績效管理成為目標管理的新名詞，只是按部就班的提交材料，缺乏積極主動開展績效管理的動力，缺乏社會力量的強有力的監(jiān)督，缺乏“剛性約束”，尚未形成責任倒逼機制，在確保履職盡責、提高政府治理能力、提升行政效率上還在探索之中。（三）多元治理結(jié)構(gòu)需要進一步構(gòu)建，增強政府的公共性和民主性。實踐表明，第三方機構(gòu)的參與是促進政府績效設計和改善的不可或缺的重要力量。上世紀90年代開始，以美國坎貝爾研究所為典型代表的第三方評估對政府行為開展了大規(guī)模的績效評估活動，共同推動了美國各州和地方政府的績效評估的積極實踐。目前國內(nèi)各地政府績效管理第三方評估工作的開展不均衡，評估效果上也有待提升：一方面，各地廣泛開展的民意調(diào)查，雖然彌補了內(nèi)部考核的不足，但專業(yè)性、針對性不夠；另一方面，個別地方逐步引入了外部機構(gòu)或?qū)＜覍W者作為第三方，但在評估實施過程中，由于政務公開不夠、信息不對稱等原因，外部專家缺乏對實際工作的深入了解，難以對職責職能、目標任務、工作成效等有全面認識，難以對政府部門作出客觀、準確、權(quán)威的評估，不能實現(xiàn)“知情人評知情事”，總體上還未形成多方參與治理的新格局。
三、對推進政府治理現(xiàn)代化、提升治理能力、優(yōu)化績效管理的思考
治理體系和能力現(xiàn)代化背景下的政府績效管理應該不僅是實現(xiàn)政府治理目標的重要方式，更是體現(xiàn)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略導向的有效管理工具，對于提升政府治理能力具有重要意義。因此，以政府績效治理主體的多元化、政府績效治理手段工具的法治化、政府績效治理目標的高效化為基本導向，以建設服務政府、法治政府、責任政府、高效政府為目標，本文提出以下優(yōu)化政府績效管理的具體思考。（一）從增強政府治理規(guī)范性的角度，建立健全管理體系，推進政府績效管理法治化進程。從2004年開始，績效評估概念第一次出現(xiàn)在我國中央政府官方文件中[8]。近幾年的發(fā)展中，十八屆三中、四中、五中全會，進一步強調(diào)了嚴格績效管理是依法全面履行職責的有力保障。下一步應從建立健全政府治理體系出發(fā)，循序漸進地推進績效管理在行政管理體制改革的進程中不斷走向規(guī)范化、法治化，推進績效管理法治化進程，建立主體齊全、權(quán)責清晰、運行有序的管理體系，同步健全干部管理、財政預算、審計監(jiān)督等配套制度。建立干部管理和人事考評與績效管理的有效對接，減少多重考核，促進一考多用；將效能監(jiān)察、外部監(jiān)督與績效管理結(jié)合，強化責任落實，提高行政效能，促進公共績效的不斷改進。（二）從完善治理結(jié)構(gòu)的角度，增強第三方參與度，強化政府服務理念。結(jié)合我國政府開展績效管理的實踐來看，引入第三方是一個需要逐步探索的過程，目前來講，多元主體、內(nèi)外結(jié)合是提高績效評估考核專業(yè)性、客觀性和公正性的可行之道，更符合我國政府績效管理實際，通過引入服務對象、社會公眾、社會組織、專家學者等多元評價主體，構(gòu)建多方參與、監(jiān)督制衡、公開透明、結(jié)果公認的考核評價工作機制。從評價主體來看，我國政府績效管理還是以內(nèi)部（上級、下級、同級）為主。引入第三方主體，可以吸納大學、研究機構(gòu)、咨詢公司等非官方機構(gòu)，提供獨立分析、幫助政府清晰、客觀地審視，也可以適度納入服務對象、公眾等社會主體，特別是涉及到群眾利益緊密相關(guān)的民生項目，能夠增強社會公眾的參與和監(jiān)督。現(xiàn)階段，以內(nèi)外結(jié)合的績效評價提高政府績效考評的公信力和權(quán)威性，能夠有效推進政府向治理現(xiàn)代化逐步邁進。（三）從建設高效政府的角度，探索實施績效預算，增強績效管理的動力機制。績效預算是測量政府行政目標是否達到以及公共職責實現(xiàn)程度的一種機制，而當前對政府管理活動經(jīng)濟性的考量是政府績效管理的一個弱項，我國財政資金“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象依然存在。因此，將財政預算和績效管理進行結(jié)合是深化政府管理體制改革的發(fā)展方向。首先要牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”績效理念，將預算績效目標申報、審核和評價納入政府績效管理視野，要加強預算績效實施中的監(jiān)督，加強預算績效的過程管理，要將預算績效執(zhí)行情況作為績效評估的重要依據(jù)，真正把預算績效的結(jié)果用起來，促進政府管理保持在一個高效運行的狀態(tài)。（四）從增強政府管理回應性的角度，加強責任政府建設，推進政府治理能力的持續(xù)提升。從國外政府績效管理的經(jīng)驗來看，績效結(jié)果的運用主要體現(xiàn)在三方面：一是向服務對象或上級管理部門的反饋；二是預算安排、財政利益獎勵、擴大地方自治權(quán)等獎勵性措施；三是對于績效不佳的，給予績效診斷，提出改進方向。目前我國有不少地方政府已經(jīng)在績效管理結(jié)果與在績效獎金、人事獎懲等方面掛鉤進行了積極探索。基于此，建議進一步加強結(jié)果反饋與持續(xù)改進的再考評機制的建設，提高績效評價的回應性，增強對評估對象、服務對象、社會公眾的反饋，激發(fā)績效管理的內(nèi)在生命力。在有條件的情況下，嘗試預算調(diào)整、編制調(diào)整掛鉤等做法，加大激勵機制的探索，為績效評價價值的實現(xiàn)提供保障，使政府績效管理不斷煥發(fā)活力，成為助推政府職能改革、提升治理能力的有利工具。
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一、城市治理評估指標體系建構(gòu)的國內(nèi)外經(jīng)驗
二戰(zhàn)后，一些國際組織源于對發(fā)展中國家投資、援助以及支持經(jīng)濟增長和社會進步的需要，紛紛研究和制訂了社會治理評估指標，以評價發(fā)展中國家和地區(qū)的治理狀況。西方國家和國際組織的治理指標體系構(gòu)建在理念上強調(diào)政府、公民社會和私人部門之間的相互支持和合作關(guān)系，在指標內(nèi)容上重視參與、決策透明、負責任、法治和可預測。如世界銀行的“世界治理指標體系”在言論和責任、政治穩(wěn)定、政府效能、管制質(zhì)量、法律、控制腐敗這六個治理領(lǐng)域，通過大量調(diào)查和跨國評估發(fā)展出了包括集成指標和單一指標在內(nèi)的指標體系;美國國際發(fā)展署的“民主與治理評估框架”主要集中于法律、民主和責任政府體制、政治自由和競爭、公民參與和建議四個方面。[1]
隨著國內(nèi)治理研究的興起，越來越多學者建構(gòu)出不同的治理指標評估體系。俞可平提出的“中國民主治理的主要評價標準及指標”設計了15個二級指標和98個三級指標[2];包國憲“中國公共治理績效評價指標體系”從法治、參與、透明度、責任、效能、公平、可持續(xù)性等七個維度評價達成善治目標的進展[3];天則研究所“中國省市公共治理指數(shù)”從公民權(quán)利、公共服務、治理方式三個二級指標20個三級指標出發(fā)，利用問卷調(diào)查方式收集數(shù)據(jù)，并進行了實際測評[4];胡稅根和陳彪從輸入、過程、輸出、結(jié)果四個環(huán)節(jié)入手，提出了治理評價的13個維度。[5]從治理指標的理論和系統(tǒng)開發(fā)來看，我國治理評價工作還處于起步階段，更多的指標評估工作處于理論探討階段而缺少實際操作和實踐檢驗，這同西方治理指標的實用主義和實踐導向存在較大的區(qū)別。
與治理指標體系的多元化和透明化不同，指標建構(gòu)的方法和過程往往是治理研究的“黑箱”。在方法論上，治理指標的有效性、測量的可靠性、樣本的代表性、指標設計的透明性、指標綜合的邏輯一致性等越來越受到質(zhì)疑。國內(nèi)治理指標體系由于多數(shù)仍處于理念模型階段，較少進行實際測評，因此指標體系的操作化、測量方法體系的選擇以及諸如指標權(quán)重的計算、測量數(shù)據(jù)的來源、綜合分值的函數(shù)模型等往往被忽視。城市規(guī)劃論文治理評估指標體系的制定不僅要將基于治理理論的發(fā)展理念納入指標建構(gòu)中，還需要系統(tǒng)的方法論來指導指標的具體操作化。
二、城市治理綜合評價指標體系的構(gòu)建過程
城市治理指標是一個多元復合性的指標體系，它包含著復雜多樣的評價內(nèi)容，因此要對調(diào)查對象進行全局性的評估，必須考慮到指標體系的綜合性。綜合評價（Comprehensive Evaluation）是指為了進行全局性和整體性的評價，對評價對象構(gòu)建指標體系，并根據(jù)所給的條件對每個評價對象的各指標賦予相應的值，通過相應的評價模型得到綜合評價結(jié)果，據(jù)此擇優(yōu)或者排序。[6]美國的科學管理學派最早提出綜合評價理論，隨著系統(tǒng)科學、管理科學、數(shù)學、計算機及人工智能等學科的不斷融合和創(chuàng)新，綜合評價法被不斷地改進與創(chuàng)新，涌現(xiàn)了許多新的綜合評價理論與方法。城市治理能力現(xiàn)代化指標體系適用綜合評價法構(gòu)建，不僅該指標體系具有綜合性、全局性和整體性的特點，同時評估指標政策導向結(jié)果性原則，指標指向具有明確的目的性;指標體系能夠全面、客觀反映城市治理水平，同時在指標設計上又能夠簡潔明了;指標體系能夠反映城市發(fā)展的動態(tài)性，增加指標設置的靈活性。這些特點使綜合評價法在城市治理評估體系建構(gòu)中應用成為可能。
構(gòu)建評價指標體系是人們對評價事物的認識從具體到抽象再到具體的邏輯思維過程，它要求人們對評價對象本質(zhì)特征的認識逐步深化、逐步精細、逐步完善、逐步系統(tǒng)化。綜合評價法的邏輯過程正是在這一思維過程基礎上形成、發(fā)展和完善的，它的一般思路主要包括評估的理論準備階段、指標體系初建和篩選、指標的采集和無量綱化、確定權(quán)重及確立函數(shù)式計算分值等步驟。[6]同時，需要不斷地反饋與修正，逐步完善以綜合指標評價體系的開放性。運用綜合評價法構(gòu)建城市治理指標的邏輯過程如下：
（一）指標的初建
綜合評價指標體系的初建有多種方法，如綜合法、分析法、目標層次法、指標屬性分組法等。由于城市治理能力現(xiàn)代化作為城市治理的目標選擇，是指標體系的目標層，城市治理的二級指標圍繞目標層確立分目標，因此城市治理指標體系的初建以目標層次法作為建構(gòu)方法，計算簡便、實用性強，既有利于確立城市治理目標結(jié)構(gòu)，又可以減少指標之間交義重復。
目標層次法一般先確定評價對象發(fā)展的目標，即目標層，然后在目標層下建立一個或數(shù)個較為具體的分目標，稱為準則層。準則層則由更為具體的指標組成，形成指標體系。綜合評價法較多地采用定性方法進行指標初建。根據(jù)這一方法，我們從城市治理能力現(xiàn)代化的基本理念出發(fā)，認為城市治理能力現(xiàn)代化必須從制度（體制機制）、治理過程（控制監(jiān)督）、治理績效（結(jié)果）以及公眾滿意度等方面全面地理解城市治理，把治理視為一個動態(tài)的過程，既注重頂層設計，更注重治理的效果，并最終落實到群眾的切實感受上，不斷提高治理質(zhì)量和治理能力，達到實現(xiàn)城市“善治”的目標。這樣，城市治理能力現(xiàn)代化作為一級指標（目標層），一級指標包含著四個二級指標（準則層），即體制機制、過程監(jiān)督、治理績效和公眾滿意度。體制機制主要考察落實全面深化改革的治理創(chuàng)新精神，主要關(guān)注城市治理的法規(guī)政策體系的完備狀況，主要治理改革措施的制定和操作情況等。在指標體系中，強調(diào)法律法規(guī)文本的制定完善，符合治理現(xiàn)代化目標的合規(guī)性評估等;過程監(jiān)督主要考察治理過程中治理手段和效果符合城市治理的現(xiàn)代化要求情況，主要強調(diào)治理過程中公民參與、透明度和公平公正性;治理績效，主要是指城市治理的結(jié)果和成效，主要從經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設等客觀指標來考察;公眾滿意度是城市居民對城市治理效果的切身感受，主要通過公平、公共服務、治安、生態(tài)環(huán)境的滿意度以及幸福感等指標來綜合評價。
（二）指標的篩選和優(yōu)化
指標層確立往往被認為是綜合指標體系建構(gòu)的最后環(huán)節(jié)，對于多指標的復雜體系來說，指標之間盡管在測度上存在差異，但指標內(nèi)容實質(zhì)上可能是相同的，或者是高度相關(guān)的。因此，指標體系要兼顧指標的全面性和代表性，使指標體系精簡，抓住核心指標，剔除冗余指標，是指標體系建構(gòu)最后環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容。一般來說，指標的篩選需要定性分析與定量分析相結(jié)合。定性分析法主要考慮指標可獲取性、指標計算方法、內(nèi)容的科學性，以及指標之間的協(xié)調(diào)性、必要性和完備性等;定量分析篩選指標則主要通過統(tǒng)計方法，將具有統(tǒng)計顯著性的多個指標進行縮減，保留核心指標或統(tǒng)計上易獲取、科學性更強的指標。例如在評價城市治理結(jié)果的指標體系中，對生態(tài)環(huán)境影響的評價指標就可以專門做一個多元指標庫，其中主要包含城市生態(tài)服務用地指數(shù)、公共綠地覆蓋率指數(shù)、污水處理率、城市空氣質(zhì)量、生活垃圾無害化處理等等。根據(jù)經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)許多指標可能存在較為顯著的相關(guān)性，就可以通過主觀判斷篩選一些關(guān)鍵性、公眾反應敏感的指標，如城市綠地覆蓋率、空氣質(zhì)量等來作為城市治理指標。當然，也可以納入更多的指標，在指標體系的試測量階段之后通過統(tǒng)計相關(guān)檢驗篩選更具代表性的精簡指標。
指標體系的優(yōu)化是對指標建構(gòu)的整體檢視，檢查評價目標的分解是否完備，避免目標交叉而導致指標體系結(jié)構(gòu)混亂，分析指標體系內(nèi)部各層元素的重疊性與獨立性。實際上，它是對指標初選和篩選的再次確認。指標體系的優(yōu)化與否與準則層之間的獨立性相關(guān)，由于城市治理體系的二級指標主要依據(jù)治理的動態(tài)過程來區(qū)分，指標的交叉性較小，有利于指標體系的優(yōu)化。
（三）綜合評價指標權(quán)重的確立
城市治理指標權(quán)重體現(xiàn)出城市治理中的價值導向和評價者對該指標重要性的認識，它直接影響到綜合評價的結(jié)果，關(guān)系城市治理評價結(jié)果的真實性、公正性和合理性。綜合評價指標權(quán)重確定方法有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法主要是利用專家的知識和經(jīng)驗，對實際問題作出判斷而主觀給出權(quán)重的，主要有Delphi法、AHP（層次分析）法、相對比較法等。客觀賦權(quán)法是根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)反映的指標變異程度或各指標間相關(guān)關(guān)系來確定指標的重要性，由于客觀指標法過分強調(diào)數(shù)據(jù)重要性，指標權(quán)重可能難以完全體現(xiàn)指標自身的實際意義和在指標體系中的重要性，因此在城市治理綜合評價指標體系中適宜采用層次分析的主觀賦權(quán)法。
層次分析法又稱多層次權(quán)重解析方法，它在定性分析的基礎上進行定量研究，將復雜的決策目標分解為多層次的子要素，從而為決策者的決策制定提供依據(jù)。對于城市治理指標體系來說，首先是構(gòu)造出一級指標和二級指標所有分析矩陣，共有6個分析矩陣（一級指標1個，二級指標5個）;其次是建立三級指標的判斷矩陣。通過專家咨詢對分析矩陣中的因素進行兩兩比較與判斷，構(gòu)造出6個比較判斷矩陣;最后對特征向量做歸一化處理即得二級指標和三級指標的權(quán)重值。一般來說，層次分析法還要對判斷矩陣進行一致性檢驗，通過閾值判斷權(quán)重的合理性。主觀賦值權(quán)重關(guān)鍵專家評分，為了使主觀評價更具合理性，可以增加專家的數(shù)量和多輪咨詢，注重遴選專家的知識和經(jīng)驗背景，注意專家判斷的一致性，考慮專家的地域特點等。
（四）綜合評價指標的標準化
綜合指標體系中，由于各指標的單位不同、量綱不同、數(shù)量級不同，不便于分析，甚至會影響評價的結(jié)果。因此，為統(tǒng)一標準，要對所有的評價指標進行標準化處理，以消除量綱，將其轉(zhuǎn)化成無量綱、無數(shù)量級差別的標準分，然后再進行分析評價。將不同量綱的指標，通過適當?shù)淖儞Q，化為無量綱的標準化指標，稱為指標的標準化。[7]城市治理指標體系中包含三類指標，一是主觀評價性指標，如法律法規(guī)完備情況指標，通過對城市人大法制委員會掌握的城市各級部門出臺的法律法規(guī)、政策文件的材料審核，以經(jīng)過專業(yè)培訓的調(diào)查員打分為基礎，形成1～5分的正向分值;公眾滿意度指標，也可以用量表形式量化，形成計算的分值。二是客觀性統(tǒng)計指標，如人均收入、失業(yè)率等。這兩類指標按照城市治理的相關(guān)方向來看，又可以分為正向指標和逆向指標。指標通過改進的向量歸一方法進行標準化：首先將逆向指標轉(zhuǎn)化為正向指標，使原來最大指標值變?yōu)?，最小值變?yōu)樵畲笾岛妥钚≈档牟睢Ｈ缓罄昧泻偷扔?的歸一化方法進行標準化處理。為了避免由于評價指標數(shù)比較多造成標準化化處理后的值較小，可以使單項指標值乘以100轉(zhuǎn)換為百分制。經(jīng)標準化處理后的標準值克服了正逆向值數(shù)據(jù)方向不一致的特點，又考慮了指標值之間的差異性，較真實地反映原指標值之間的關(guān)系。
三、城市治理指標體系的數(shù)據(jù)采集
城市治理指標進入測評階段的關(guān)鍵是數(shù)據(jù)采集，它是檢驗指標體系真實合理的基礎性工作。對于客觀量化指標，這些指標以原始數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)，不需要進一步轉(zhuǎn)化，數(shù)據(jù)直接進入指標錄入系統(tǒng)。一般而言這類數(shù)據(jù)多是統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以直接從統(tǒng)計部門或政府職能部門獲取。主觀考察指標中一類是政策性評價指標，這類指標考核的依據(jù)主要是材料審查，一是出臺相關(guān)法律法規(guī)、政策措施的數(shù)量構(gòu)成、時間進度，形成具有約束性的衡量標準，由調(diào)查員或者專家進行等級判斷;二是材料抽樣性分析，如公共信息公開狀況不可能對政府所有公共信息全部審查，可以采用抽樣的方式進行檢查并賦予相應等級的分值。政策評價類指標的量化可采用等級評價。主觀考察指標中另一類是城市居民的主觀感受指標，這類指標可以通過量表的形式對感受的程度進行排列并賦相應的值。調(diào)查問卷是收集主觀感受指標較為有效的手段和方法，鑒于城市治理評估指標體系中主觀感受指標不多，且調(diào)查對象為城市居民，所以適宜采用計算機輔助電話訪問（CATI）進行數(shù)據(jù)收集。
四、結(jié)論與討論
本文試圖將綜合評分方法應用于城市治理能力現(xiàn)代化評價指標的建構(gòu)中，完整地呈現(xiàn)整個構(gòu)建的思路與過程，使基于治理理念出發(fā)指標體系更能夠反映出治理現(xiàn)代化的目標追求。綜合評價法用于多指標綜合性指標體系構(gòu)建具有多方面的優(yōu)勢：1.綜合評分法本身是一個開放的評分系統(tǒng)，它以一種系統(tǒng)的觀點將綜合評價過程流程化，將眾多的評價方法以某種形式組織起來，有效地完成整個綜合評價過程并合理選擇具體的評價方法。因此城市治理指標體系中各環(huán)節(jié)使用具體方法可以靈活搭配，以適應評估目標和方法的需求。2.綜合評分法融合了主客觀評價相結(jié)合的方法系統(tǒng)，專家主觀評定、半標準化的審核評定以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析法在不同評估階段靈活運用，使評估結(jié)果能夠全方位地反映出城市治理能力現(xiàn)代化的真實水平。3.綜合評分法有效地處理了綜合指標和分類指標的關(guān)系。綜合分值有利于宏觀目標實現(xiàn)程度的比較，同時準則層保留了分組類別指標，為不同城市具體治理目標的比較奠定基礎。綜合評價使理論性系統(tǒng)分析與政策決策有效結(jié)合，評估結(jié)論提供了城市治理決策的基礎和依據(jù)，構(gòu)成科學決策的前提。因此，綜合評價是實現(xiàn)決策最優(yōu)化的關(guān)鍵，被越來越多地應用于各類機構(gòu)的決策評價和判斷中。
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論文關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 國家治理現(xiàn)代化
一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是國家治理現(xiàn)代化的重要途徑
國家治理體系現(xiàn)代化的一個核心價值就是要實行法治，通過法治來治理國家、管理社會。法治的要義就是良法善治，也就是說要建立起良好的秩序，以追求公平正義為核心價值，充分尊重和保障人權(quán)，使國家長治久安、人民安居樂業(yè)。檢察機關(guān)參與國家治理和社會管理，既是檢察機關(guān)履行職責的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能的重要領(lǐng)域，也是檢察機關(guān)必須承擔的政治、法律和社會責任。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)立足檢察職能對行政權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，是檢察機關(guān)對行政訴訟監(jiān)督的前置程序，是法律框架內(nèi)保證行政權(quán)依法行使的剛性法律屏障，能夠真正實現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)有效監(jiān)督，提高行政效能，從源頭上堵塞社會管理漏洞、化解社會矛盾、促進社會和諧，實現(xiàn)善治，從而推動國家治理現(xiàn)代化。
二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督能有效制約行政權(quán)力的擴張和濫用
權(quán)力需要監(jiān)督，這是法治的一個基本理念和真理。改革開放30多年來，我國行政執(zhí)法從總體上取得了很大的成績和進步，促進了社會和經(jīng)濟的發(fā)展；但是，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、濫用職權(quán)等現(xiàn)象至今仍不同程度地在許多地方出現(xiàn)，造成了一系列新的矛盾和問題。究其原因，主要是我國行政執(zhí)法權(quán)過于集中而又缺乏有效的法律監(jiān)督機制。檢察機關(guān)是國家法律規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，“法律監(jiān)督最基本的性質(zhì)和功能是它的控制性，一為控制法的運行過程，防止、控制和糾正偏差和失誤；二是制控權(quán)力運作過程，防范、控制和矯正權(quán)力的擴張和濫用”。法律監(jiān)督是為了制約行政權(quán)和審判權(quán)而產(chǎn)生的，是國家權(quán)力需要監(jiān)督的自然產(chǎn)物。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要任務在于促使行政權(quán)在規(guī)范和制度中運行與行政訴訟審判監(jiān)督相比具有以下優(yōu)勢：第一，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督，相比起行政訴訟審判監(jiān)督，更能及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法犯罪行為；第二，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督貫穿行政執(zhí)法活動實施的全過程，更為積極主動，不受不告不理原則的束縛。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督更能有效制約行政權(quán)力的濫用，保證行政權(quán)力公開、透明和陽光運行。
三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有利于建立行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接、良性互動，促進依法行政
行政執(zhí)法與刑事司法銜接是檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、政府主管部門和有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀等社會管理問題而形成行政執(zhí)法與司法合力的工作機制，是檢察機關(guān)參與國家治理和社會管理的重要內(nèi)容。當前，全國多地已建立兩法銜接信息共享平臺，檢察機關(guān)通過信息共享平臺，能夠更好的掌握各行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法動態(tài)，實現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理和業(yè)務研討、案件信息流程跟蹤和監(jiān)控；并建立網(wǎng)上銜接、信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制，對構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機關(guān)處理，增強行政執(zhí)法和刑事司法整體工作合力，提升查處破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序違法犯罪工作的質(zhì)量和效率。同時，檢察機關(guān)能夠根據(jù)平臺提供的數(shù)據(jù)分析，針對公害污染、土地水利資源管理利用、食品藥品監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系民生且問題多發(fā)、易發(fā)的部門重點監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法或行政主管部門不依法履行法定職責，而導致國家利益、社會公共利益或不特定相對人利益遭受侵害的，及時提出檢察建議要求整改，推進行政機關(guān)依法行政，加快建設社會主義法治社會。
四、國家治理體系現(xiàn)代化與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的完善
（一）制定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，推進國家治理體系法律化
行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有其法律依據(jù)，但當前法律規(guī)定過粗，依據(jù)不夠充分，缺少可操作性，導致檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位無法有效落實。要破除這一難題，首要做法就是完善相關(guān)法律法規(guī)，充實行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的依據(jù)。
一是檢察機關(guān)自身的推動。首先，由最高人民檢察院依職權(quán)制定、頒布行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的司法解釋文件，將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序、被監(jiān)督機關(guān)不予配合所應承擔的法律后果、檢察建議的強制力等做出明確規(guī)定，并賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動有調(diào)查權(quán)、介入權(quán)等。其次，各地檢察機關(guān)加強與當?shù)卣案餍姓?zhí)法機關(guān)溝通協(xié)作，形成共識，會簽相關(guān)文件，細化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的各項監(jiān)督規(guī)定。
二是人大加快立法工作，通過人大的立法注入國家治理體系中，既保證了國家治理的現(xiàn)代化，也推動了國家治理的現(xiàn)代化。筆者認為，要完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，僅靠檢察機關(guān)的自身努力是不夠的，關(guān)鍵還是要從國家法律層面落實行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)。在各方面條件比較成熟時，最高檢可提請人大立法，即《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督法》。
（二）以國家治理現(xiàn)代化的強大動力，完善檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)分設
對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督由檢察機關(guān)內(nèi)部哪個部門負責，長期以來理論界、實務界都爭議頗大。從廣東省對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的試點工作來看，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點工作小組一般由檢察長牽頭，民事行政檢察部門為主體，自偵、預防等職能部門參與。但就筆者在民行部門的工作實踐看來，當前民行部門負責行政執(zhí)法檢察監(jiān)督存在以下難題。一是檢察機關(guān)內(nèi)部長期以來對民行工作重視不足，民行部門在檢察機關(guān)的法律監(jiān)督工作格局中處于相對薄弱的位置，致使民行部門實施行政執(zhí)法監(jiān)督具有自身局限性；二是由于行政法律法規(guī)體系龐雜及實際工作中民行部門的人力、物力均向民事檢察傾斜導致民行檢察隊伍對行政檢察業(yè)務存在專業(yè)化不足及人手不夠的困境。
要推動檢察機關(guān)實施行政執(zhí)法法律監(jiān)督，下一步應逐步推進民事行政檢察部門分設，將行政檢察部門單獨設立出來，加強行政檢察隊伍的專業(yè)化建設，配備具有行政法等專業(yè)背景的檢察人員，這樣才能提高檢察機關(guān)法律監(jiān)督的能力。
（三）注重制度機制建設，為檢察機關(guān)參與國家治理和社會管理營造良好環(huán)境
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)愁
2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，提出城鎮(zhèn)建設“要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。這段表述與傳統(tǒng)的官方語體頗有差異，感性而詩意。此表述一出臺即引起廣泛關(guān)注，隨之引發(fā)了各界關(guān)于鄉(xiāng)愁的討論，這種關(guān)注的背后實際上折射出對城鎮(zhèn)化道路的反思。
一、鄉(xiāng)愁的涵義及意象
歷史上，鄉(xiāng)愁總是和社會變遷、遠離故土、漂泊異鄉(xiāng)等聯(lián)系在一起，充滿了無奈、哀愁和懷舊的思緒。“父母在、不遠游”的古訓、落后的交通條件使那個時代任何遠離故鄉(xiāng)的行為都顯得極不尋常，不到萬不得已，人們不愿背井離鄉(xiāng)，漂泊異鄉(xiāng)，即便是在外功成名就，總是要衣錦還鄉(xiāng)，葉落歸根，才能體現(xiàn)自身的價值。
伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，當今的農(nóng)民已經(jīng)習慣了南征北戰(zhàn)，東拼西殺，或半工半耕候鳥般在城鄉(xiāng)之間遷移，或家庭分工，老幼在家，青壯在外已經(jīng)成為當今農(nóng)民的生活常態(tài)。精彩的外部世界，引得無數(shù)農(nóng)村人主動或被動地離開故土，不斷擴大的城鄉(xiāng)差異、日漸蕭條的農(nóng)村似乎難以喚起農(nóng)民特別是青年一代農(nóng)民對故鄉(xiāng)的留戀。“兒不嫌母丑，狗不嫌家貧”的價值取向被冰冷的現(xiàn)實消解，傳統(tǒng)村落被各種小區(qū)取代，熟人社會被陌生人社會取代，鄉(xiāng)風民俗被各種城市文化取代，傳統(tǒng)有機的宗法社會和禮俗社會被法理社會取代，鄉(xiāng)愁似乎只是文人墨客對土地的黃昏唱的最后的一曲戀歌。
2014年中央城鎮(zhèn)化工作會議后，對鄉(xiāng)愁的討論驟然升溫，歸納起來，大概有三種說法最能概括鄉(xiāng)愁的意象。
1. 鄉(xiāng)愁誕生于傳統(tǒng)社會，和中國傳統(tǒng)文化密切相連。從“天人合一“的哲學思想到農(nóng)業(yè)社會的規(guī)章制度、生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)、鄉(xiāng)風民俗等無不蘊藏在鄉(xiāng)間，城鎮(zhèn)化必然使鄉(xiāng)愁無處安放（周國平2014；劉奇2014）。從這個角度看，鄉(xiāng)愁其實也是一種鄉(xiāng)戀，所謂“樹高千尺也忘不了根”、“禮失求諸野”體現(xiàn)的是對生命源頭的眺望和對文化母體的掛念。田園廬墓、小河炊煙、牧童短笛、鄉(xiāng)規(guī)民約、熟人社會、崇尚自然、勤勞樸實等是我們對傳統(tǒng)社會的表述，也是傳統(tǒng)社會留給我們的最具浪漫色彩的想象，然而這一切都已隨著城鎮(zhèn)化的推進而漸行漸遠。
2. “鄉(xiāng)愁”其實是“城愁”。這些研究者從關(guān)注城鎮(zhèn)化進程中一個既回不去又留不下的群體的精神困惑，進一步延伸到讓農(nóng)民真正立足城市，共享改革發(fā)展的成果，做好社會認同的現(xiàn)實層面（劉奇2014；田思思2014）。
3. 鄉(xiāng)愁是一種社會文化焦慮，體現(xiàn)了人們在內(nèi)心深處對于那個最真實自我的眷戀，對它失去的憂傷，對尋找它的一種焦慮，對企圖用它來療傷，來關(guān)懷自己的一種渴望。“鄉(xiāng)愁是浪漫主義的一個重要內(nèi)容，是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，是現(xiàn)代化生產(chǎn)出來的一種情緒”（曠新年2014）從這個意義上說，鄉(xiāng)愁是我們每個人的鄉(xiāng)愁。
二、留住鄉(xiāng)愁之于城鎮(zhèn)化建設的意義
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出，城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。城鎮(zhèn)化一方面意味著原有城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大和升級，另一方面，意味著傳統(tǒng)村落的大量消失，這不能不引起社會學者、人文學者、歷史文化學者的深深憂慮。
從感情上看，鄉(xiāng)愁是一種高貴的情感，人類不能只有物質(zhì)的生活，更要有詩意的棲居。鄉(xiāng)愁既包括對過往的追憶，也包括對未來的向往。鄉(xiāng)愁的存在會使人們更加理解生活的意義，存在的價值。大多數(shù)人認同鄉(xiāng)愁的存在意義，認為沒有鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化是斷根的城鎮(zhèn)化（張孝德2014）。同樣，沒有獲取在家鄉(xiāng)外安身的資本，“距離”彼岸的故鄉(xiāng)于他而言只有“鄉(xiāng)悲”而無“鄉(xiāng)愁”（耿波2014）。
比較有代表性的可能要屬葉一劍的《鄉(xiāng)愁里的中國》、熊培云的《一個村莊里的中國》、梁鴻的《中國在梁莊》、賀雪峰主編的《回鄉(xiāng)記》等，這些著作的特點都是作者親身體驗城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村帶來的變化，特別是文化層面、價值觀層面的影響，對傳統(tǒng)文化的消失、無法回去的故鄉(xiāng)表達了深深的憂慮。
還有學者從豐富城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵角度看留住鄉(xiāng)愁的價值，認為不能留在鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化是缺乏內(nèi)涵的。城市的發(fā)展不限于擴張和更新，如果一座城市在日新月異的改造和更新中將城市文化與歷史清理出城市，城市將失去記憶的城市，從此也淡漠了鄉(xiāng)愁。熊培云說，沒有對歷史寬厚的接納和對前人智慧勞動的尊重，忽視人類生活在文化與記憶之中，忽視人對過去與未來的高貴懷想，那么現(xiàn)代化就會淘空意義，淪落為了一種庸俗的拜物教。
其實，對鄉(xiāng)愁的討論也是對傳統(tǒng)現(xiàn)代化模式的再反思。近代以來，資本以無與倫比的能量把眾多鄉(xiāng)村卷入其中，城市文化與鄉(xiāng)村文化碰撞的結(jié)果往往是鄉(xiāng)村消亡，傳統(tǒng)湮滅。荷爾德林說過，“人類充滿勞績，但還詩意地棲居于大地之上。”鄉(xiāng)村的終結(jié)不但使眾多現(xiàn)代人產(chǎn)生一種鄉(xiāng)愁無處安放的哀怨，而且使大量傳統(tǒng)村落物質(zhì)與非物質(zhì)形態(tài)的文化遺產(chǎn)歸于湮滅，這對一個有著悠久歷史的文明大國，對一個正在致力于實現(xiàn)中華民族復興的中國夢的大國來說是不可接受的。“鄉(xiāng)愁”一詞的運用，既有濃厚的傳統(tǒng)文化的特色，更有對現(xiàn)代化必須烙上中國特色的自信。黨的十以來，站在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，相繼在國際國內(nèi)不同場合就推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承和創(chuàng)新，發(fā)表了一系列重要論述，提出了一系列新思想、新觀點、新要求，深刻闡述了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的歷史地位和時代價值，總書記強調(diào)，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系。發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。因此，中國的現(xiàn)代化必須是具有中國民族特色的現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化建設必須留住鄉(xiāng)愁。
那么，城鎮(zhèn)化建設如何留得住鄉(xiāng)愁？
其一，如何看待傳統(tǒng)村落。現(xiàn)代城市化在根本上是一種“城進農(nóng)退”城市化，以與自然對立和對鄉(xiāng)村排斥為理論基礎，因此，鄉(xiāng)村的消亡是必然的。調(diào)查顯示，“我國每天大約有300個村落消失，從改革開放到現(xiàn)在，已經(jīng)有500多萬個村落消失了”。、賀雪峰等人的研究表明，傳統(tǒng)的中國社會是熟人社會，中國人的價值在于衣錦還鄉(xiāng)，多數(shù)農(nóng)民的人生價值不在城市，而是在鄉(xiāng)村得到認可承認。在可以預見的未來，中國仍將有幾億人生活在鄉(xiāng)村，都市對他們來說僅僅是個掙錢的場所，他們的生活價值和人生意義仍然需要返回村莊來獲取。沒有了村莊，鄉(xiāng)愁便無處寄放，中國的城鎮(zhèn)化必須尊重數(shù)億農(nóng)民的生活選擇。
民風民俗、村規(guī)民約、古道家風都是和村落共生的，載體變了，優(yōu)秀文化如何傳承是必須正視的問題。城鎮(zhèn)化建設中要為鄉(xiāng)村發(fā)展留出空間，尊重億萬民眾對生活方式的選擇，讓一些有故事的村莊繼續(xù)留存，讓鄉(xiāng)風民謠代代傳唱。城鄉(xiāng)發(fā)展本應并行不悖，沒有了鄉(xiāng)村的映襯，城市也會失去生機。
其二，城鎮(zhèn)化是誰的城鎮(zhèn)化？黨的十八屆三中全會《決定》里提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。這句話能否實現(xiàn)，對中國的城鎮(zhèn)化太重要了。行政權(quán)力決定下的城鎮(zhèn)化必然造成優(yōu)質(zhì)資源向特大城市、大城市集中，并形成一種馬太效應。所以，新型城鎮(zhèn)化應該實現(xiàn)資源的均衡配置，因地制宜，使大、中、小城鎮(zhèn)各放異彩，各美其美，美美與共。
其三，新型城鎮(zhèn)化應該能夠安放鄉(xiāng)愁。所謂新型城鎮(zhèn)化，最重要的是要跳出以往那種片面靠權(quán)力意志推動和高資源投入的城鎮(zhèn)化思路，避免千城一面、千村一面，避免大拆大建，避免見物不見人的發(fā)展模式，強化軟環(huán)境建設，打造人盡其才，物盡其用、貨暢其流的和諧環(huán)境，否則，再繁華的城市也無法安放人們的鄉(xiāng)愁。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)沖突，重建美麗鄉(xiāng)愁，實際上是能否走一條包容式發(fā)展道路的問題。
三、以留著鄉(xiāng)愁為契機，推進國家治理能力現(xiàn)代化
黨的十八屆三中全會提出國家治理能力現(xiàn)代化的建設目標，這個目標的實現(xiàn)需要整個社會共同參與。如果能以留住鄉(xiāng)愁為契機，動員各方力量參與城鎮(zhèn)化建設，參與鄉(xiāng)村建設，無疑將是一舉多得的良政。
二十世紀八十年代開始的鄉(xiāng)村改革確實給農(nóng)民帶來了好處，但同時也埋下了鄉(xiāng)村治理危機的種子，在城鎮(zhèn)化潮流的激蕩下，多地鄉(xiāng)村處于離散狀態(tài)。一是由于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟瓦解和農(nóng)業(yè)稅取消帶來的國家與村民關(guān)系松散；二是由于人口流動帶來的村莊基礎結(jié)構(gòu)離散；三是由于生產(chǎn)方式生活方式的改變帶來的傳統(tǒng)價值坍塌，價值離散。鄉(xiāng)村離散帶來的問題是多方面的，大到鄉(xiāng)村黨政建設、公共事務的管理，中到鄉(xiāng)村環(huán)境治理、村容村貌，小到家庭是否和睦、老人贍養(yǎng)、兒童教育都會受到影響，因此，對于鄉(xiāng)村如何治理也是政府和學界高度關(guān)注的問題。徐勇、鄭鳳田、姚洋等學者主張把村民自治看作是國家政權(quán)建構(gòu)邏輯的必然走向，認為它是國家權(quán)力主導的現(xiàn)代治理體系的建構(gòu)過程，提出“縣政、鄉(xiāng)派、村治”結(jié)構(gòu)治理模式；溫鐵軍、黨國英、李昌平、吳理財、于建嶸、李凡、素顏臣和周紹金等學者則主張實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，構(gòu)筑以農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村農(nóng)民組織制度；曹錦清、賀雪峰等學者注重從鄉(xiāng)村內(nèi)部機制研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。但歸結(jié)到一點，沒有村民的參與，任何治理都會大打折扣。因此，能否動員起民眾參與是鄉(xiāng)村治理成敗的關(guān)鍵。
之所以可以把留住鄉(xiāng)愁作為鄉(xiāng)村治理的契機，是因為，其一，鄉(xiāng)愁是人所共有的，也是一種復雜的情緒，留住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化建設訴求可以打動許多人；其二，留住鄉(xiāng)愁是最容易切入的，它不需要大拆大建，只需要對原有的風土故物保持必要的謹慎和敬畏即可。中國自古是一個世俗化的國家，沒有彼岸觀念，但祖先情結(jié)、鄉(xiāng)愁情結(jié)是所有中國人的精神皈依。迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)化使現(xiàn)代人離家越來越遠，人際關(guān)系的緊張與疏離、日益功利化的價值取向讓現(xiàn)代人越來越找不到自己的精神家園。從這個意義上看，鄉(xiāng)愁不僅僅是農(nóng)村人的，更是我們所有人的鄉(xiāng)愁，留住鄉(xiāng)愁就是留住我們的精神家園。
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關(guān)鍵詞：檔案治理體系；治理能力；檔案館
截至2019年底，我國各級各類檔案館共4234個，其中，國家綜合檔案館3337個，專門檔案館256個，部門檔案館140個，企業(yè)檔案館181個，省、部屬事業(yè)單位檔案館320個。從事檔案主管工作及綜合檔案館業(yè)務工作的專職人員4.15萬人。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”檔案館是收集、保管檔案的機構(gòu)，負責接收、征集、管理檔案和開展檔案利用等。檔案館已經(jīng)成為集中保管黨和國家重要檔案的基地，是社會各方面利用檔案信息資源的中心。檔案治理體系屬于國家治理體系的重要組成部分。檔案事業(yè)發(fā)展，以檔案管理為起點，以檔案治理為過程，并以檔案治理現(xiàn)代化為終點。本文基于檔案館視角，探討了什么是檔案治理，檔案治理體系包含哪些內(nèi)容，以及如何構(gòu)建檔案治理體系等問題。
1“檔案治理”概念的內(nèi)涵
借鑒治理核心內(nèi)涵，結(jié)合檔案館工作特性，新時期，檔案治理是指在黨政機構(gòu)領(lǐng)導支持下，由檔案主管部門主導，檔案館通過一系列制度安排，促進檔案館事業(yè)發(fā)展，提升檔案工作服務經(jīng)濟建設、社會發(fā)展能力的過程。檔案治理的內(nèi)涵主要包括三個方面。1.1治理主體。檔案治理主體涉及三個方面：黨委政府、檔案主管部門、檔案機構(gòu)或社會組織。其中，黨委政府在檔案治理中擔負著領(lǐng)導者與支持者的職責，通過政策引導、監(jiān)督激勵等，領(lǐng)導支持檔案治理，使檔案治理與國家治理協(xié)調(diào)一致；檔案主管部門在檔案治理中擔負著主導者與執(zhí)行者的職責，通過完善檔案治理機制、治理制度、治理方法，構(gòu)建治理體系，提升治理能力；檔案機構(gòu)或社會組織主要是檔案治理的執(zhí)行者與參與者，檔案主管部門指導下，落實黨委政府決策部署，實現(xiàn)檔案公共利益最大化。1.2治理過程。檔案治理是一個不斷完善、變化、發(fā)展的動態(tài)過程。檔案治理的過程，其實就是通過不斷完善檔案治理法律法規(guī)、健全檔案治理領(lǐng)導組織機構(gòu)、完善檔案治理制度體系等過程，以不斷提升檔案主管機構(gòu)、檔案管理機構(gòu)能力為核心，營造良好檔案事業(yè)發(fā)展外部環(huán)境為手段，推動檔案機構(gòu)在更加高效、開放、法治的環(huán)境下運行，在權(quán)責明晰、合作順暢、運行法治化之路上不斷促進檔案事業(yè)整體水平提升。1.3治理功能。檔案治理的功能價值在于利用各種治理制度的構(gòu)建，以及檔案治理法規(guī)體系的完善，為檔案治理實踐中各方主體參與提供便利統(tǒng)一準則；利用檔案主管部門、檔案機構(gòu)治理能力建設，提升檔案主管部門檔案業(yè)務指導能力和檔案機構(gòu)社會服務水平，繁榮檔案事業(yè)發(fā)展，不斷提升檔案部門服務經(jīng)濟建設、社會發(fā)展大局的能力和水平。有效破解新時代社會公眾對檔案信息需求不斷增長與館藏資源不夠豐富、服務手段不夠創(chuàng)新、信息共享不夠充分之間的矛盾。
2檔案治理體系內(nèi)容
新時代，檔案治理是依法依規(guī)治理，治理體系與資源體系、服務體系和安全體系密切相關(guān)，也是檔案治理體系的具體內(nèi)容。2.1檔案資源體系。各級檔案館作為檔案接收、收集、保管和利用的機構(gòu)，無論是檔案資源的接收，還是收集，以及后期的利用和銷毀，都應依法依規(guī)進行，不斷構(gòu)建治理體系的核心———資源體系。根據(jù)新《檔案法》的規(guī)定，檔案館館藏檔案資源體系應是對國家和社會具有保存價值的檔案，做到應收盡收。作為檔案治理的重要載體———檔案資源，要求各級檔案館根據(jù)其職責使命，依法督促有關(guān)部門和單位將具有保存價值的檔案材料收集、移交進檔案館，豐富館藏檔案結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。2.2檔案利用體系。檔案價值之一在于利用。根據(jù)新《檔案法》相關(guān)規(guī)定，檔案館檔案治理體系中的檔案利用體系包括：檔案館檔案開放審批制度、檔案館檔案開放制度、檔案館利用服務制度、檔案利用投訴救濟制度、檔案館未開放檔案利用制度、檔案館館藏檔案的開放審核制度、檔案館檔案公布制度、檔案館檔案編研制度、檔案館檔案宣傳制度、檔案利用監(jiān)督處罰制度等。應以利用服務作為工作導向，加大檔案開放力度、提高檔案咨詢服務水平、加強檔案資源開發(fā)、優(yōu)化服務環(huán)境、提升服務質(zhì)量。2.3檔案安全體系。根據(jù)新《檔案法》規(guī)定，檔案館治理體系包括檔案安全體系。概括起來，主要包括五個方面檔案安全體系：安全制度機制建設。如，檔案安全方面的制度、工作機制。“硬件”建設。檔案館應配置與檔案安全相適應的保管庫房和設施、設備。安全風險管控能力建設。檔案館應著重加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應急處置能力。檔案數(shù)字化外包檔案信息安全監(jiān)督。檔案館檔案信息安全保障，如保障檔案信息化建設中的檔案信息安全、電子檔案安全。加強檔案安全監(jiān)管，如，加強檔案安全監(jiān)管與處置。檔案館應認真落實上述規(guī)定和要求，提升檔案安全體系建設能力。
3檔案治理體系構(gòu)建對策措施
新時代，檔案館檔案治理體系的構(gòu)建，應著眼于認知視角，解決“檔案治理是什么”；關(guān)系視角，解決“檔案治理怎么樣”；過程視角，解決“檔案治理怎么做”，進行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌推進，并做好檔案治理效果的評估反饋，不斷糾正偏差，動態(tài)完善。3.1構(gòu)建檔案治理制度體系。制度體系是由法律法規(guī)和規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范等組成的一套保障檔案館檔案治理高效運轉(zhuǎn)的辦事規(guī)程和行動準則。其中，基礎為法律的權(quán)威，手段則是法規(guī)和技術(shù)標準的適用。依靠制度規(guī)范調(diào)整檔案治理中的不同社會關(guān)系，明確檔案館檔案治理過程中各個主體的權(quán)利責任及活動邊界。目前，構(gòu)成檔案館檔案治理的制度體系的基礎和核心包括《檔案法》《檔案法實施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《檔案館工作通則》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《數(shù)字檔案館系統(tǒng)測試辦法》《數(shù)字檔案館建設指南》等。3.2構(gòu)建檔案治理結(jié)構(gòu)體系。檔案治理結(jié)構(gòu)體系解決的是檔案治理主體，以及治理主體間的關(guān)系問題。在我國，檔案館治理結(jié)構(gòu)體系中，始終堅持黨對檔案工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，并實行分級管理的工作格局。因此，新時代，從檔案治理主體的結(jié)構(gòu)上來看，尤其是在倡導“圖書館、檔案館和博物館”三館合一的發(fā)展背景下，整個檔案治理結(jié)構(gòu)體系中具有多元性，且治理主體間關(guān)系復雜，應堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導體制下的檔案主管部門主導、多元主體協(xié)作。3.3構(gòu)建檔案治理運行體系。構(gòu)建檔案館檔案治理運行體系，是檔案治理主體在檔案治理行為實施過程中產(chǎn)生的影響及相互作用的方式。新時代，我國應在各級檔案主管部門（主要為國家、省市縣檔案局）主導下，深化檔案管理體制改革、政策引導和法律法規(guī)制定實施，自上而下管理運行，將檔案館調(diào)整為黨委直屬事業(yè)單位，實行參公管理，屬公益一類事業(yè)單位，突出檔案館的公益屬性。還應積極構(gòu)建由檔案館、機構(gòu)檔案室或個人參與的治理運行體系，組建跨部門、跨機構(gòu)，甚至是跨區(qū)域的館際間合作，實現(xiàn)橫向互動運行模式，發(fā)揮檔案館檔案治理中的應用功能和作用，擴大檔案館在檔案治理中的影響力。3.4構(gòu)建檔案治理方法體系。構(gòu)建檔案館檔案治理方法體系，則是檔案館作為檔案治理主體之一，推動檔案治理工作所采取的技術(shù)、手段和策略的總和。其中，檔案治理技術(shù)體系包括各種信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)和管理技術(shù)的應用等；檔案治理手段體系則包括法律手段，如制定實施《各級國家檔案館開放檔案辦法》等法律法規(guī)或部門規(guī)章；行政手段，如實行局館協(xié)作，強化檔案館服務功能；經(jīng)濟手段，如實行經(jīng)濟預算核算，貫徹經(jīng)濟效益原則，實施獎懲機制等，不斷提升檔案館的治理能力和治理水平。檔案治理策略體系，則包括積極鼓勵構(gòu)建治理主體參與合作，推進檔案館檔案治理扁平化、科學化和法治化等。3.5構(gòu)建檔案治理保障體系。檔案館檔案治理的相關(guān)保障體系，則主要包括構(gòu)建完善的制度體系、嚴密的組織體系、過硬的人才隊伍體系、先進的技術(shù)體系，等等，通過各個體系的構(gòu)建，織密織緊檔案館檔案治理綜合保障體系。目的在于推動檔案館各項檔案治理運行及方法的有效實施，凝聚檔案治理思想共識，確保檔案館在整個檔案治理中的公平參與，實現(xiàn)治理成果的共享和最大限度的發(fā)揮。
參考文獻：
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一、經(jīng)濟社會發(fā)展于新常態(tài)背景之下的主要特點
（一）經(jīng)濟上所呈現(xiàn)出的新常態(tài)。經(jīng)濟新常態(tài)的本質(zhì)是保障經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升增長質(zhì)量，實現(xiàn)穩(wěn)定地發(fā)展。這也代表我國將從高度發(fā)展階段過渡至中速發(fā)展。加快淘汰落后產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)以應對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)帶來的后遺癥。國家的宏觀經(jīng)濟政策也從寬松的貨幣政策變成了穩(wěn)健型的貨幣政策。經(jīng)濟所呈現(xiàn)出來的新常態(tài)，無論是就業(yè)率、社會保障，還是各區(qū)域的發(fā)展方面，皆會受到深入的影響。（二）政治上所呈現(xiàn)出的新常態(tài)。政治上所呈現(xiàn)出來的新常態(tài)，指的是國家治理體系的發(fā)展，我國的治理體系變得越來越現(xiàn)代化，主要包括了公共權(quán)力使用的規(guī)范化、管理科學化以及制度安排民主化等等。而社會新常態(tài)主要是指，在法制建設以及新常態(tài)發(fā)展時期，需將法制社會建設落到位。首先，應當通過對法制精神的大力宣傳，來讓人民群眾在心中建立法律觀念，其次，是應當在法律的結(jié)構(gòu)中創(chuàng)新社會治理對策，形成多層次化的社會治理體系。（三）環(huán)境上所呈現(xiàn)出的新常態(tài)。環(huán)境上所呈現(xiàn)出來的新常態(tài)是指以很快的速度來建立生態(tài)文明制度，把源頭控制、責任追求以及環(huán)境治理等管理機制落實到位。環(huán)境新常態(tài)、社會生活條件以及經(jīng)濟發(fā)展的模式這三只之間，息息相關(guān)，不可分割，是進行公共管理的主要對象之一。不過這也表示，在新常態(tài)下環(huán)境管理肯定會與經(jīng)濟主體、社會組織出現(xiàn)許多矛盾及摩擦。
二、新常態(tài)下公共管理存在的主要問題
（一）社會問題沉重艱巨且公共管理主體能力差。在新常態(tài)下，經(jīng)濟、政治以及文化等多個領(lǐng)域存在的問題均會凸顯出來。縱觀我國管理主體現(xiàn)階段的總體能力，各領(lǐng)域詬病的解決對策大多是以經(jīng)濟增長作為掩飾，用具有隱含的策略處理當下的問題，現(xiàn)在公共管理主體所具備的能力及經(jīng)驗還無法根治各種社會弊端。（二）公告管理技術(shù)飛速發(fā)展和可落地領(lǐng)域空間狹窄間的矛盾。公共管理技術(shù)隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展有了很大的進步，并且能夠充分發(fā)揮民主化、透明化以及服務化的特點，比方說，電子政務技術(shù)。盡管很多公共管理技術(shù)都得到了上級領(lǐng)導者的高度重視，在信息系統(tǒng)建設以及智能政務平臺建設上絞盡腦汁，但是在實際的運用環(huán)節(jié)卻不盡人意。主要問題有在線可辦的業(yè)務類型不多、信息孤島嚴重、信息沒有完全透明化以及很多重要領(lǐng)域未實現(xiàn)公共監(jiān)督等。（三）個人自覺性差且組織氛圍不佳。公共管理所涉及到的領(lǐng)域有很多，并且利益關(guān)系非常復雜多變。因為治理的體系及技術(shù)皆不理想，很多公共組織都存在灰色地點，缺乏有效的監(jiān)管。很多以官員為代表的集體喪失了基本道德，，導致腐敗案件頻繁出現(xiàn)在各個層級和部門。高素質(zhì)且具有上進心的人在融入于腐敗集體之中時，很難出淤泥而不染，大多數(shù)人都會同流合污。所以缺乏法制化的體系約束，腐敗現(xiàn)象會不斷蔓延。
三、新常態(tài)背景下創(chuàng)新公共管理機制的對策
（一）在權(quán)利的行使上實現(xiàn)現(xiàn)代化考核制度。新常態(tài)下的權(quán)利賦予和行使方面，應當盡快出臺科學化、民主化以及制度化的考核方式，以改變公共管理部門的官僚作風，貫徹落實服務及治理。由目前國家集體領(lǐng)導的發(fā)展政策可見，國家頂層設計正在朝著法制以及民主的方向飛速發(fā)展，切實促進政府職能以及形象的轉(zhuǎn)型。在新常態(tài)背景下，看一個政府是否有所作為，并不是將國內(nèi)生產(chǎn)總值作為唯一硬性標準，而是要看是否能夠促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、人們的生活水平的高低以及社會是否和諧統(tǒng)一等等。在新常態(tài)背景下，公共治理必須在權(quán)利的賦予和行使方面落實民主化，科學、實事求是地對績效進行考核。利用制度保障讓所有的社會組織和人民群眾都可以參與到監(jiān)督和決策隊伍之中來，從而做到整個社會對公共管理部門的監(jiān)督。和新常態(tài)發(fā)展背道而馳的組織應當盡快取締，讓更有能力的人服務大眾。（二）靈活運用現(xiàn)代化管理技術(shù)以提升公眾服務體驗。公共管理作為一項重要的政府職能，其并不是針對于某個人的，而是面向整個社會的。所以必須講現(xiàn)代化的管理技術(shù)廣泛運用于實踐之中，在提升管理總效率的同時，講更加優(yōu)質(zhì)的服務體驗帶給人民群眾。打個比方，數(shù)字化的智能政物便是一個典型代表，一方面應當全面落實政務上網(wǎng)，節(jié)省線下奔波所花費的不必要開支。其次，應當盡可能快地突破信息孤島，實現(xiàn)信息的快速流通和資源共享。另外，在分配以及運用公共資源方面，應當靈活運用大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓信息的透明化和智能化早日實現(xiàn)，避免因為信息的封閉滋生大量的腐敗現(xiàn)象。（三）在公共管理中充分發(fā)揮社會力量。在新常態(tài)背景下，公共管理應當充分利用社會力量，政府部門需提供良好的平臺，讓社會各領(lǐng)域人士扮演主角。歷經(jīng)三十余年的國家宏觀主導型發(fā)展，為我國的工業(yè)化及城市化打下了堅實的基礎，不過也出現(xiàn)了環(huán)境污染、區(qū)域發(fā)展水平差異過大等問題。處理這些問題依靠宏觀政策是無效的，應當通過社會力量，使更多的區(qū)域能夠發(fā)掘到內(nèi)在的發(fā)展模式。在政策上出臺均衡的發(fā)展制度，讓公共品實現(xiàn)均衡分配[3]。
四、結(jié)語
綜上所述，在新常態(tài)背景下，應當盡快創(chuàng)新公共管理機制，在權(quán)利的行使上實現(xiàn)現(xiàn)代化考核制度，靈活運用現(xiàn)代化管理技術(shù)以提升公眾服務體驗，在公共管理中充分發(fā)揮社會力量，讓社會各領(lǐng)域的能人皆參與其中。公眾也應當強化自身的主人翁觀念，提升自己的法律意識及道德取向，積極參與到公共管理之中。
作者:龔春燕 申斌 單位:南昌職業(yè)學院
參考文獻：
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隨著中國社會的不斷發(fā)展，管理好時間，治理好時間，特別是重要時間節(jié)點，成為當下國家治理現(xiàn)代化的基本要求。
時間是國家治理的基本要素。任何治理活動都是在特定的時空之中進行的。但是，時間不僅是自然的時間，還可以被治理主體加以規(guī)劃設計利用，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣r間、政治時間。
時間的治理功能主要體現(xiàn)在四個方面：首先是通過規(guī)定統(tǒng)一的時間，提高治理行為的協(xié)調(diào)性。比如各國都有自己的時間計量標準。其次是通過在特定的時間點重復舉行重要的儀式性活動，比如各國都有自己的節(jié)假日。第三是通過劃分時間確定治理活動的階段性目標或者衡量治理的效果，比如中國的五年發(fā)展規(guī)劃。第四是把時間作為解決問題的方法。
對于國家治理現(xiàn)代化來說，不僅要管理好時間，更要治理好時間。在當代的踐活動中，時間的治理功能極大豐富，有了“假日經(jīng)濟”、“錯峰上下班”、傳統(tǒng)節(jié)日回歸、“兩個百年目標”、“戰(zhàn)略機遇期”、“三期疊加”等判斷和改革舉措。重要時間節(jié)點管理就是其中之一。
重要時間節(jié)點管理，就是圍繞特定時間段或點，動員各種資源，確保一定時間范圍內(nèi)的社會政治秩序以及重要活動的順利舉行。通常有兩種情況：一種是活動時間，比如黨代會舉辦年，奧運會舉辦年，G20等重大國際會議舉辦期間；另一種是紀念時間，比如紀念重要歷史人物誕辰，重要歷史事件發(fā)生等。
中國社會發(fā)展快速，重要時間節(jié)點也在不斷增多，對各級公共權(quán)力機構(gòu)和人員的治理能力提出了很高的要求，既要確保相關(guān)活動在特定時期順利舉行，也不能過度管制，影響到人們的日常生活，挫傷社會輿論的活力。在這方面，還有許多工作要做。
首要是增強時間節(jié)點意識。中國正處于發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，也進入了改革攻堅期、社會矛盾凸顯期，因此一些重要的活動往往會被各種社會力量視為表達意愿的平臺，從而在短時間內(nèi)將各種關(guān)系激化，并有可能發(fā)生突發(fā)事件。管理者既要了解時事動態(tài)，把握每年列入官方日程的重要時間節(jié)點，也要提高歷史意識，了解一些歷史人物和事件，做好思想和應對準備，避免問題出現(xiàn)后被動。
其次要積極推動重要時間節(jié)點活動的轉(zhuǎn)化。比如有些紀念活動在社會政治條件成熟的情況下，可以成為國家節(jié)日；有些重要的時事活動，要縮小參與規(guī)模，縮短舉辦時間，調(diào)整舉辦地點等，從而降低活動對人們生活的影響程度。
第三要逐漸淡化重要時間節(jié)點。從長期看，相當比例的時間節(jié)點活動或者被取消，或者被轉(zhuǎn)化，成為日常生活的組成部分。就當下看，公共權(quán)力部門越重視這些活動，投入的時間精力和資源越多，也越容易成為社會關(guān)注的焦點，起到為各種力量“搭臺”的效果，造成治理成本的提高。淡化這些活動的政治意義，減少過度宣傳，將其納入國家治理的常規(guī)內(nèi)容，反而會收到更好的效果。
