時間：2023-08-11 17:27:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇銀行業監管的原則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：銀行監管；有效化；外部環境
文章編號：1003－4625（2009）01－0083－03 中圖分類號：F832文獻標識碼：A
銀行業監管有效性的問題，是世界各國銀行監管當局都在研究的一個課題。1975年巴塞爾銀行監管委員會成立后一直致力于此項工作。我國自銀監會成立之后也積極參與國際銀行監管的合作，并按照巴塞爾銀行監管委員會制定的國際銀行監管標準對我國銀行業實施監管和評估。近幾年來，我國銀行業監管工作取得了顯著的成效，但是還應看到我國銀行業與國際比較活躍銀行相比還有相當的差距，本文想按照巴塞爾監管委員會制定的《銀行監管有效核心原則》對我國當前銀行監管工作進行分析，以探討如何提高我國銀行業監管有效性問題。
一、我國銀行業監管的歷程與現狀
我國的金融體制改革是隨著我國改革開放的進程在不斷加深的。經過20多年的改革，計劃經濟色彩濃厚的專業銀行已脫胎換骨成為現代化的股份制商業銀行（農業銀行除外），隨著經濟成分的多元化，我國的銀行業體系不斷發展、完善，現已形成了國有控股銀行、股份制銀行、外資銀行、農村信用社、村鎮銀行等多元化的銀行體系。隨著銀行業改革的深化，我國銀行業監管工作也是從無到有、從粗淺認識到逐步深化的過程。沿著金融體制改革的脈絡，我國銀行業監管大概可以分為四個階段。
第一階段：1984年――1992年，形成銀行監管的初步概念和監管框架。1984年1月1日起，中國人民銀行和工商銀行分離，中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1986年，國務院了《中華人民銀行共和國銀行管理暫行條例》，明確了監管的概念，對中央銀行、專業銀行和其他金融機構的基本職能、組織機構、業務范圍以及分支機構的增設、變更、撤銷等作了明確規定。這一時期的銀行監管尚處于相當初級的階段，監管內容限于一般性的行政檢查和管理，包括對金融機構設立審批的管理、對業務范圍的管理等，銀行風險還沒有成為監管的重心。
第二階段：1992年――1998年，建立健全銀行監管法律制度基礎，形成分業經營、分業監管框架。1992年，中國證券監督管理委員會成立， 1998年，成立了中國保險監督管理委員會，應該說是分業經營、分業監管體制的正式確立。
第三階段：1998年――2003年4月，中國銀行業監督管理委員會成立。這一階段，中國人民銀行將金融監管作為工作的重中之重，加大了現場監管和非現場監管的力度，銀行監管的水平有了明顯提高。
第四階段：2003年4月至今。中國銀監會成立，銀行業監管職能從中央銀行獨立出來，實現了真正的分業監管。這一階段，我國的銀行業監管逐步邁向現代化和專業化，監管理念由單純的合規監管向合規監管和風險監管并重轉變，銀行不良貸款狀況、資本充足率等風險指標有較大改觀。
在肯定銀行業監管成績的同時，我們必須認識到我國銀行業監管水平同國際先進水平相比還有較大差距，對照巴塞爾委員會銀行業有效監管的核心原則，我國銀行業監管有效性方面還存在諸多問題。我們必須正視這些問題，并通過改革和創新提高監管水平，使其更加符合有效監管核心原則。
二、影響我國銀行業監管有效性的主要問題
有效銀行監管的核心原則包括有效銀行監管的先決條件、審慎法規和要求、持續銀行監管手段、信息要求、對問題機構的處理、跨國銀行業等7個方面共25條原則，涵蓋了監管環境、監管技術、監管方法等各層面。每一方面存在缺陷或問題都會使監管有效性大打折扣。我國目前的銀行業監管從外部環境到監管手段、從外部約束到內在監督方面，與有效監管核心原則都有一定差距。主要可歸結為以下方面：
（一）實現有效監管的外部環境不完善
《有效銀行監管核心原則》指出了實現有效監管的先決條件，雖然這些前提條件不在銀行監管當局的直接管轄范圍之內，但是實踐中它們對銀行監管的有效性有直接的影響。如果前提條件不完善，對監管目標的現實有的負面影響。這些先決條件包括穩健且可持續的宏觀經濟政策；完善的公共基礎設施；有效的市場約束和適度的系統性保護機制（或公共安全網）等。在這些方面，我們都有需要改進的地方。
1. 監管協調機制運轉不暢
從我國現狀看，銀監會的成立使銀行業監管職能從中央銀行中獨立出來，在機構層面上實現了監管機構的獨立。但是在職責方面還有一些交叉與重疊部分，同時隨著金融業改革深化和金融全球化的不斷發展，金融控股公司及綜合經營成為一種趨勢，傳統的銀行業與證券、保險業界限逐漸模糊，對監管部門的并表監管、跨業監管和跨境監管等提出了新的挑戰，各監管部門間的協作機制尚處于信息交換的初級階段，對于交叉領域的監管主體不明確，“重復監管”和“監管空白”同時存在，降低了監管的有效性。
2. 監管法律法規不完善
銀監會成立后，制定或修改完善了一系列規章和規范性文件，與《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行法》等法律和行政法規一起形成了現有銀行業監管的法律法規體系，對于依法監管起到了極大的推動作用。但目前的監管法律法規還有一些不盡完善之處。主要表現在：一是部分監管法律法規不夠詳細和周密，可操作性較差，使監管人員難以執行。例如銀監法中對審慎經營提出了明確要求，但沒有規定違犯審慎經營的具體標準和條件，從而使之不具備操作性。二是監管法律法規之間存在不一致，出現“法規打架”現象，使監管人員特別是基層監管人員無所適從。三是監管法律法規缺乏前瞻性，出現新業務新情況時，對其監管無法可依。四是處罰依據不充分。銀監會成立后尚未制定科學的處罰標準，很多沿用人民銀行時期的規章。由于法律的缺失和不完善，降低了監管的有效性。
（二） 監管隊伍素質較低，制約了持續有效監管的實現
當前，人員因素是制約基層監管有效性提高的重要原因。銀監會人員大部分是從人民銀行分離出來的，雖然銀監會成立后面向高校和社會招聘了部分人員，但監管人員總體素質較差。一是年齡結構偏大、知識老化，能夠熟練運用計算機，熟悉會計、法律事務，了解國際國內金融市場變化的監管專才缺乏。二是業務技能單一。受知識結構所限，目前監管人員對銀行傳統業務（資產、負債、結算業務）的風險比較熟悉，但對金融創新和利率市場化給銀行帶來的風險不能有效預測和把握，難以適應日益艱巨復雜的監管工作要求。三是基層監管人員知識更新緩慢。一方面，現場檢查過頻過緊、人力資源相對薄弱導致監管人員疲于應付日常工作，不能及時充電學習新業務新知識；另一方面組織培訓明顯不足，使得監管人員對新法規不能熟練掌握，出現問題不能靈活處理，降低了監管有效性。
（三）監管模式不適應銀行業發展趨勢，監管手段、技術較落后，不能實現持續有效監管的要求
1. 監管模式不適應銀行業發展趨勢，導致監管效率低下。銀行業機構特別是大型銀行已開始按照“流程銀行”模型進行改革，而監管部門的變革相對滯后。從銀監會機關到派出機構，大部分按照監管對象設置監管部門，實施機構監管。這種模式下，同一機構的監管從市場準入、非現場監管到現場檢查由一個監管部門實施，其優點是便于掌握監管對象的整體情況，但局限性也很明顯。一是分工不細，不利于提高監管水平。在基層監管機構，非現場監管、現場檢查、市場準入工作均由同一部門、甚至同一監管人員完成。由于工作量大，無法對監管對象風險狀況作更深入的分析和橫向比較，難以實行差別化監管。二是機構監管與“流程銀行”建設不匹配，監管效果不理想。在非現場監管上，由于“流程銀行”下實行數據大集中，分支機構的會計報表已不能完全反映當地的經營和風險情況，部分非現場監管指標不能準確反映風險和經營情況，導致非現場監管的風險提示和指導現場檢查作用削弱；在現場檢查方面，基層現場檢查人員無法得到基層分支機構的完整會計資料和業務檔案資料，難以對其內控制度的執行情況和賬目真實情況作出準確判斷，監管有效性必然大打折扣。
2. 非現場監管分析能力較差，不能及時進行風險預警和指導現場檢查。非現場監管信息系統涵蓋了銀行業務的主要風險，但基層監管人員對這個系統的掌握停留在審核上報基礎數據的操作層面上，沒有完全掌握該系統的分析技巧和要點，致使非現場監管在很大程度上表現為數據收集和報表說明，遠不能發揮非現場監管對風險分析、研判、預測的作用，更談不上有針對地指導現場檢查，實現“精確制導”。
3. 現場檢查技術手段落后，檢查效率較低。目前商業銀行的業務已全部或大部分上線運行，系統記錄了責任人、憑證影像、辦理流程及結果。由于監管人員的檢查不能與商業銀行系統對接提取數據，仍是沿用傳統檢查方式，影響檢查效率，且對商業銀行系統及系統數據的審查難以全面覆蓋，不能揭示深層次的問題，起不到應有的檢查作用。
（四）銀行業機構公司治理結構不健全，制約監管的有效性提高
審慎監管的核心原則要求銀行業機構在資本充足、撥備提取、貸款集中度、關聯交易、風險計量和控制、內部控制制度及其執行力、道德風險防范等方面應有必要的制度并切實執行。反觀我國銀行業現狀，盡管國有商業銀行經過不良資產剝離、注資、引進戰略投資者和上市等步驟改變了體制，但卻是形似而神不似，在公司治理結構和激勵機制等方面仍存在缺陷。盡管監管部門和被監管機構雙方的終極目標一致，但現有機制卻使監管要求無法落到實處，監管有效性受到削弱。
三、對于提高我國銀行業監管有效性的建議
針對上述制約我國銀行業監管有效性的問題，筆者認為應從以下幾個方面改進和完善，提高監管有效性。
（一）加強各監管部門間的協調，提高并表監管、跨業監管能力。《有效銀行監管核心原則》要求銀行監管部門應以整個銀行集團為對象，在合并報表的基礎上對整個銀行集團總體風險進行有效監控。這里的銀行集團既包括分支機構，也包括銀行集團所屬的非銀行機構和金融附屬公司。在分業監管的體制下，需要建立制度化的監管協調機制，實現信息資源共享和金融監管的無縫覆蓋。
（二）完善監管法律法規，改善銀行業監管的外部環境。針對法律法規線條過粗、互相沖突和滯后等現象，監管部門應加緊對監管法律法規的梳理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，操作性不強的應出臺更詳盡的實施細則或權威解釋，避免因法律法規缺失導致的監管不到位。
（三）改進監管流程，由機構監管模式向流程監管模式轉變。機構監管模式的弊端顯而易見，應加快推進監管組織流程改造。單個地區的監管流程改造，由于與上級對口部門不能很好地銜接，導致改革效果不理想。 因此，應實行自上而下的流程改造。要明確市場準入、非現場監管和現場檢查等各項監管崗位職責描述，并對相應人員進行業務培訓，在市場準入、非現場監管和現場檢查等各領域建立起業務精通、經驗豐富的監管隊伍。在“術業有專攻”的前提下，對數據的分析應用能力將得到提高，從而實現非現場監管對現場檢查的指導作用，市場準入、非現場監管和現場檢查之間的銜接會更加協調流暢，更加符合《有效銀行監管核心原則》對于持續監管手段的要求。
一、對網絡銀行風險進行法律規制的必要性
(一)網絡銀行的概念界定
何謂網絡銀行?目前國際社會對之并沒有統一、權威的定義，一些國際組織和國家分別從不同角度對之進行詮釋，典型的有以下四種:第一，巴塞爾銀行監管委員會(簡稱巴塞爾委員會)在其2000年的《電子銀行集團活動白皮書》中，稱網絡銀行為利用電子手段為消費者提供金融服務的銀行，零售業務、批發和大額業務是其服務的重要內容。該委員會2001年5月的《電子銀行業務風險管理原則》中將網絡銀行業務進一步完善為:不僅包括“通過電子渠道提供的零售和小額銀行產品與服務”，還包括“以電子方式提供的大額電子支付與其他批發性銀行業務”。①第二，歐洲銀行標準委員會在其1999年的《電子銀行報告》中，稱“網絡銀行是指那些利用網絡為通過使用計算機、網絡電視、機頂盒及其他一些個人數字設備連接上網的消費者和中小企業提供銀行產品服務的銀行”。第三，美國對網絡銀行的定義是:“能使銀行客戶通過個人電腦或其他智能裝置進入金融產品與服務的賬戶并獲取一般銀行產品和服務信息的系統。”②該定義比較明顯地側重于突出網絡銀行的業務功能。第四，我國銀監會2006年的《電子銀行業務管理辦法》認為:網絡銀行是指以商業銀行為代表、通過互聯網開展金融服務的金融機構，其所依靠的工具網絡既包括開放型的公眾網絡，也包括專用網絡。以上關于網絡銀行概念的界定盡管表述各異，但都指出了網絡銀行的實質特征，即網絡銀行是借助于網絡和計算機技術為客戶提供金融服務、以商業銀行為主要代表的金融機構，它是對傳統商業銀行的運營進行技術創新，為客戶提供更加高效、快捷的金融服務的新型銀行。
(二)網絡銀行面臨的風險
網絡銀行在為客戶提供方便、快捷的服務并由此產生高效益的同時，也面臨許多潛在的風險。第一，相關法律不完善或相互沖突所導致的風險。網絡銀行產生時間雖然不長，其發展速度卻無與倫比，業務量也超常增多，其業務經營中出現的許多問題是前所未有的，由此就造成了既有法律制度的滯后、不完善。第二，網絡銀行自身的特性所導致的風險。首先，網絡銀行高度依賴信息技術，只要相關服務信息如賬號、密碼等輸入正確，網絡銀行就完全按照機器指令進行交易而不辨別消費者的身份，這種類似于信用證單證相符即放行的機械操作中存在著極大的法律風險。其次，網絡銀行交易的瞬時性使得監管部門難以掌握其交易詳情，從而增加了對網絡銀行進行監管的難度。最后，網絡銀行在處理業務過程中可能會產生一些侵害消費者合法利益的行為，如未經授權而濫用消費者的金融信息等。第三，由于網絡銀行主要依靠網絡等信息通訊技術為客戶提供服務，其運營過程中經常出現跨越國界的交易，所以網絡銀行不存在明顯的國籍屬性，而各國在立法上并不一致，國際上也尚未就網絡銀行的相關法律問題達成有效的協議，這樣就容易出現對網絡銀行的司法管轄權和法律適用方面的沖突。另外，銀行在開展跨國業務時還面臨著了解、熟悉、遵守和正確適用不同國家法律的重要任務，這也加重了其法律風險。第四，網絡銀行業務系統具有開放性，從而存在著安全漏洞，加上當前網絡銀行業務監管法律體系的不完善，這些為網絡金融犯罪分子提供了可乘之機。網絡金融犯罪不僅會給客戶造成重大損失，也使銀行經濟效益與聲譽俱損。
(三)對網絡銀行風險進行法律規制的必要性
完善的網絡銀行法律法規能夠規范銀行消費者及普通公眾的交易行為，提高其風險防范意識;能對不法分子形成震懾力，從而預防潛在的犯罪;能對網絡銀行的基本服務行為進行規范，提升網絡銀行的交易效率及其信任度，并有利于防止網絡銀行濫用其壟斷地位，促進建立一個健康有序的市場競爭環境。對網絡銀行進行法律規制，也能夠防范銀行業的系統性風險，維護金融系統的穩定。
二、境外規制網絡銀行風險的法律模式比較
(一)美國的分級分層規制模式
美國是網絡銀行業最發達的國家，其聯邦和州一級監管機構都在各自監管范圍內頒布了網絡銀行監管規則。“美國金融監管機構對網絡銀行一直實施審慎的寬松政策，一方面著力進一步維護和保障網絡銀行的運行安全，另一方面將促進網絡銀行的持續快速發展作為立法原則。”③美國聯邦先后頒布了1978年《電子資金劃撥法》、1999年《統一計算機信息交易法》和《統一電子交易法》，猶他州1995年頒布了美國第一部規范網絡交易行為的《猶他州電子簽名法》，美國律師協會1996年通過的《數字簽名指南》也為規范美國電子商務的發展和促進相關法律的完善起到了很大的推動作用。在監管方式上，美國對網絡銀行實行他律性監管與自律性監管相結合，履行他律性監管的機構主要是美國幣監理署(OCC)、美國聯邦儲備銀行(FR)、財政部儲蓄機構監管局(OTS)、聯邦儲蓄保險公司(FDIC)、國民信貸聯盟協會以及聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)，自律性監管則主要依托網絡銀行內部的控制制度和技術標準來實現，其主要特點是被監管對象的自愿性。
(二)英國的全方位監管規則
歐洲對網絡銀行監管的策略與美國迥然不同。在歐洲中央銀行的協調和要求下，歐盟眾多成員國堅持了較為統一的監管思路，這使各國國內監管機構實施的具體措施日趨一致，成員國之間對接、協調監管力度加大。歐盟對網絡銀行的監管目標是:提供一個清晰、透明的法律環境;堅持適度審慎和保護消費者的原則。④以英國為例，其網絡銀行監管大體上有四種形式:第一，英國金融服務監管局和英格蘭銀行實施的監管。這兩個機構不專門制定針對網絡銀行運作的法規，但要求網絡銀行必須遵守現行的對一般銀行業普遍適用的法律規范如消費信貸法、數據保護法、金融服務法等。第二，行業自律。英國相關法律規定，網絡銀行必須加入銀行家委員會、銀行準則標準委員會、房屋貸款合規委員會等行業自律性組織且每年向上述組織提交年度報告，以便上述組織能有效監管網絡銀行的經營活動。第三，社會監管。作為獨立的外部信用機構，社會性咨詢公司在整個監管體系中舉足輕重，它通過各種渠道搜集社會、公司和個人的信息資料(信用歷史、消費習慣、地址、評級等)并進行必要的整理和分析，在此基礎上向用戶提供適當的服務，從而對網絡銀行監管起到了重要的輔助作用。第四，網絡銀行內部的風險控制。網絡銀行的風險部主要負責制定銀行整體風險政策、風險控制方案和手段，監控風險狀況，協調并解決可能出現的風險問題;網絡銀行的合規部主要負責使銀行的業務操作符合現行法律、法規及銀行業內部規定，并監督上述規范的貫徹和執行;網絡銀行內審部的職責側重于財務領域的監管;網絡銀行的電腦操作程序也設計有風險控制功能。
(三)新加坡對網絡銀行的差異化指導
新加坡金融監管的一個明顯特點是政策相當靈活、富有彈性，不僅從技術和業務戰略上進行監管并隨之發生變化，而且有針對性地對個別銀行進行指導。新加坡金融監管局于2000年7月出臺了《網絡銀行管理監督辦法》，該辦法認為網絡銀行與傳統的銀行業務面臨的風險并無太大不同，因此，網絡銀行應當也適于在對傳統銀行的規制框架(審慎監管框架)內運營。新加坡現行的審慎監管框架已經為未來可能出現的銀行業務模式和技術創新留下了較為充足的拓展空間，因此，新加坡金融監管局更加注重網絡銀行經營模式的差異化，針對某一銀行的風險特征，要求該銀行采取額外措施來降低或規避相關的風險。此外，新加坡金融監管局認為網絡銀行自身有責任和義務根據其經營情況對所面臨的風險進行必要的評估和管理，尤其是純網絡銀行新的經營方式可能會導致其面臨更高的技術風險，因而其必須建立完整、有效的風險指標度量制度來衡量和防范風險。新加坡銀行風險監管中另外一個比較顯著的特點是規定了所有銀行的風險信息披露義務，銀行必須主動將其所進行的網上交易中可能存在的各種風險公之于眾。此外，新加坡于2003年6月了《網上銀行業務技術風險管理指引》作為在線從事電子銀行業務的機構必須遵守的準則和標準。
(四)我國香港地區對本地注冊網絡銀行和外地注冊網絡銀行的不同規定
針對網絡銀行監管的新特點，我國香港地區金融管理局(HKMA)出臺了《HKMA對虛擬銀行的發照準則》(簡稱《準則》)、《網絡銀行業信息安全管理指引》等法律規范，其中《準則》對網絡銀行監管發揮著重要的作用。《準則》規定了HKMA對申請頒發網絡銀行執照的評判標準:一般原則、適用于本地注冊的網絡銀行的原則、適用于外地注冊的網絡銀行的原則。⑤一般原則對網絡銀行的辦公地點、網絡安全級別、如何適用傳統銀行的審慎原則等方面作了較為詳細的規定;適用于本地注冊的虛擬銀行的原則對本地銀行開展網絡銀行業務的條件、網絡銀行的股東條件作出了明確要求;適用于外地注冊的虛擬銀行的原則詳盡地規定了外國銀行在香港開展網絡銀行業務的條件。
(五)巴塞爾委員會對網絡銀行的典型監管
巴塞爾委員會是由美國、英國、法國、德國、日本等十大工業國的中央銀行于1974年底共同成立的，其電子銀行工作組(EBG)的工作報告對網絡銀行風險管理的進展起著極為重要的推動作用。基于對近些年電子銀行發展狀況的經驗總結，巴塞爾委員會于2001年制定了規范電子銀行業務風險管理的14條指導性原則，這些原則為世界各國的銀行及銀行監管者對網絡銀行的監管和風險控制提供了極具借鑒意義的指南。隨后，巴塞爾委員會又頒布了一系列用以指導銀行加強風險管理的規范性文件，2003年7月的《電子銀行業務風險管理原則》就是其中之一。該文件是對2001年制定的風險管理原則的進一步完善，其指導思想是提供“對管理和監督的一種預期性的和指南性”的方法而不是“特殊的技術方面的解決方案或電子銀行的相關標準”。該文件提出的電子銀行業務風險管理原則大致可以歸納為三類:第一，董事會和管理層監控原則。董事會和高級管理層負有對電子銀行業務風險進行有效監督管理的職責，其通過建立風險管理責任制、實施相關政策和控制措施對銀行安全控制流程中的關鍵環節進行復核審批，并對銀行特殊的業務進行綜合性、持續盡職的調查和監督。第二，安全控制原則。銀行應采取適當措施，運用交易認證方法，對網絡銀行消費者的身份和授權進行認證，確保電子銀行交易的可靠性，確保在電子銀行系統、數據庫和應用設備方面已采取適當措施進行了充分的職責劃分，以及采取了適當措施保障電子銀行交易、記錄和信息中數據的完整性等。第三，法律與信譽風險管理原則。該原則對消費者隱私保護、信息披露方面提出了建議。巴塞爾委員會將電子銀行風險管理過程分為三個步驟:評估風險、管理和控制風險、監控風險。評估風險中實際上包含了風險識別過程。風險被進行簡單識別后經由特定的維度指標得以量化，量化后的具體數據使銀行管理層能清楚了解到風險的發生概率及其對銀行的影響程度等，繼而結合本行能夠承受的風險容量，決定采取何種措施來控制、分擔、化解和規避風險，并對該措施的實施過程和風險變化情況進行有效的監控。完成此過程，風險評估才真正完成。許多國家都借鑒了巴塞爾委員會關于電子銀行風險管理的步驟，并結合自身的國情，將上述原則和實施步驟予以本土化，制定出本國關于網絡銀行風險管理的基本程序。
三、我國對網絡銀行風險規制的現狀及存在的問題
我國目前對銀行業實行“一級多頭”的分業監管模式。銀監會履行對網絡銀行的主要監管職責，公安部、信息產業部等協助銀監會進行監管，銀行的證券業務、保險業務由其他相關專業監管部門負責監管。與這種分業監管模式相悖的是，我國網絡銀行被允許從事銀行、證券、保險等多種業務，其經營業務混合性的趨勢越來越強。我國目前的法律規范和監管手段根本無法適應網絡銀行快速發展的需要，以至于許多網絡銀行業務無法得到有效的監管。
(一)法律規范整體上有待進一步完善
網絡銀行在網絡環境中為客戶提供電子貨幣結算等電子服務，其虛擬性的特征使得其交易過程難以受到有關傳統銀行業務的法律規范的保護。中國人民銀行2001年出臺的《網上銀行業務管理暫行辦法》(簡稱《辦法》)為促進我國網絡銀行業務健康有序發展奠定了良好的法制開端，它“對網絡銀行業務的市場準入制度作了較為詳細的規定，但對其他方面卻只是作了綱要性的規定”⑥，如沒有具體的行為規范、技術標準和安全認證條件，只有一些概括性、缺乏實際操作性的規定，對網絡銀行侵犯客戶合法權益應承擔的法律責任也未作詳細規定。從效力上講，《辦法》只是一部部門規章，其適用范圍和效力都具有局限性。《辦法》已于2007年1月停止適用。以2005年《電子簽名法》出臺、2006年銀監會頒布《電子銀行業務管理辦法》、《電子銀行安全評估指引》、《電子支付指引(第一號)》為標志，我國關于網絡銀行監管的法律制度得以初步構建。但必須看到，我國關于網絡銀行的立法仍處于框架構建的初級階段，我國還沒有頒布國家法律層面的、直接規制網絡銀行的《網絡銀行法》和《電子商務法》，銀監會頒布的兩部部門規章和一個規范性文件，其效力層次過低;我國現行《商業銀行法》中也沒有關于網絡銀行的規定。這些都不利于網絡銀行的有序發展和對其進行有效監管。我國亟須建立一套完整的網絡銀行監管法律制度。
(二)現有監管體制和手段滯后
我國在實踐中確立了銀監會、證監會和保監會作為金融分業監管的主體各司其職的監管模式，但當前網絡銀行為客戶提供的服務并不局限在一個業務版塊內，只要通過網絡，用戶就可以獲得存貸款、匯兌支付、有價證券買賣、購買各種保險等服務，這就可能導致網絡銀行業務中出現介于銀行、保險、證券之間的邊際業務、中間業務，而分業監管模式對于這種邊際業務、中間業務的監管日益乏力，從而使不法之徒有了可乘之機，嚴重危害著我國正常的金融秩序。
四、借鑒國際經驗，完善我國網絡銀行風險規制體系
如前所述，國際社會對如何有效監管網絡銀行以規避風險的發生已經有了比較成熟的做法。筆者認為，我國應結合本國國情，有選擇地借鑒國際經驗，盡快完善我國網絡銀行風險法律規制體系。具體可考慮以下四方面措施:
(一)構建多層次的網絡銀行法律制度
首先，網絡銀行雖具有特殊性，但其仍是銀行業發展的一個階段，與傳統銀行并無本質屬性的不同。因此，在立法層面上，較符合我國目前實際的做法是對《商業銀行法》進行修改和補充，使之成為指導我國網絡銀行開展業務和監管當局實施金融法制監管的基本依據，具體可在該法中增加網絡銀行的相關規定，明確網絡銀行業務中各方當事人的權利義務和法律責任，規定網絡銀行的監管機構、監管原則、監管內容和監管不力的處罰措施等。其次，金融監管機構可針對實踐中新出現的問題如網絡銀行業務風險和監管重點，相應的指引規則或管理辦法等，并隨情況的變化予以及時調整。最后，由于網絡銀行經營的跨國性，對跨境提供網絡銀行服務中產生的糾紛享有管轄權的法院及其適用的法律，我國立法應作出明確規定。在這點上，僅有銀監會的《電子銀行業務管理辦法》第72條的規定是遠遠不夠的。
(二)加強對網絡銀行的全面監管
目前的網絡銀行業務早已突破了傳統銀行業務的范圍，買賣股票、債券、外匯、黃金、期貨等均可以通過網絡銀行進行，這對我國金融業傳統的分業經營、分業監管模式提出了挑戰。雖然依據《電子銀行業務管理辦法》第75條、81條、82條，我國銀監會依法對網絡銀行業務享有監管、檢查和安全監測的權力，但當前金融業混業經營的現狀使得僅靠銀監會一個部門的監管已遠遠不夠。鑒于此，第一，我國應充分認識到網絡銀行業務交叉的特性，對當前銀行業分業監管體制進行改革。具體可借鑒美國《金融服務現代化法》所確定的傘形金融監管模式，加強中央與地方之間、國際間監管機構的監管協調，實行銀監會、保監會、證監會、信息安全部門協同監管。第二，為杜絕監管重疊和監管盲區，我國要逐步建立功能監管型監管體制，根據金融業務的需要而非金融機構的設置來確定相應的監管機構和監管規則。第三，我國應借鑒英國的做法，發揮行業協會和網絡銀行自身在監管體系中的作用，建立網絡銀行內部風險預警控制體系，實現網絡銀行的自律性管理。
(三)構建網絡銀行消費者合法權益保護制度
相對于傳統銀行業的服務方式，消費者在網絡銀行交易中處于弱勢地位，他們無法通過觀察銀行柜臺而在一定程度上監督銀行的業務，經常會在毫不知情的情況下將自身的信息和隱私暴露給網絡銀行，并且在舉證、合同簽訂和交易憑證的控制方面處于不利地位。鑒于此，我國網絡銀行監管機構應制定保護網絡銀行消費者公平交易及其金融信息的法律規則，對網絡銀行施加保障消費者隱私權的義務。此外，從當前國際上對銀行業的監管趨勢來看，建立全面的信息披露制度已成為各國加強監管的一個核心內容。建立嚴格的強制性信息披露制度對保護網絡銀行消費者的合法權益、約束和規范網絡銀行的行為具有積極作用，我國目前這方面的制度還不夠全面。我國應借鑒新加坡的做法，制定嚴格的網絡銀行強制性信息披露規則，強化網絡銀行信息披露的質量和責任，使其定期向社會經過審計的經營活動和財務狀況信息，加強自身運營的透明度，以降低消費者的風險。
關鍵詞:電子銀行;外包;監管
中圖分類號:F832.39文獻標識碼:A文章編號:1003-9031(2006)11-0051-04
近年來,在全球銀行業興起的電子銀行業務(Electronic Banking Bussiness)大大改變了銀行業的傳統經營方式與業務模式,不僅銀行效率得以提高,服務成本得以降低,而且商業銀行也被賦予了許多新的特征,例如服務內容的開放性和服務對象的全球性,傳統業務和網絡技術的緊密結合,以及銀行與外包第三方間的相互依存關系等｡[1]雖然這些新特征并不必然帶來新的風險,但其無疑會增加和改變傳統銀行業務實踐中的風險結構｡因此,各國銀行監管機構紛紛采取了一系列措施以加強相應的專門監管,而其中對電子銀行業務外包活動的監管則是各國共同關注的重點之一｡
一､對電子銀行業務外包的優勢分析
外包(Outsourcing)是一個外來詞,其基本含義就是將自己本可以做的一些事情委托給其他人去做｡由于電子銀行業務對信息技術及網絡安全都有著極高要求,而這就意味著巨大的資金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商業規則下,銀行往往選擇將電子銀行業務中的軟件開發､信息處理､硬件維護等部分或全部外包給更為專業的第三方公司去做｡從經濟學和管理學的角度來看,銀行之所以傾向于選擇電子銀行業務外包通常是基于如下的考慮:
1.提升核心競爭力的需要｡電子銀行外包可以讓商業銀行轉而注重自己的核心業務,專注核心競爭力的培育｡據調查,美國有68%的信用卡業務都是通過非商業銀行機構來實現,銀行的核心競爭力主要體現在業務本身而非后臺支持,因此銀行沒必要雇用大批的網絡高手來維護網絡,交給專門的網絡公司去做就行了｡
2.更好地控制成本,優化資源配置｡根據管理學理論,優秀企業通過將價值鏈中的不同環節外包給更為專業的公司,從而節省資源獲得規模經濟｡例如,根據美國Forrest調查公司的一項統計,美國企業依靠自身力量建立并維護一個Web網站,頭年的費用是22萬美元,而將此工作外包給網絡公司僅需花費4.2萬美元｡
3.獲得新技術和提高服務效率｡IT技術的發展日新月異,而電子銀行的技術外包不僅可以使銀行內部技術人員獲得更多接觸新技術的機會,還可以使他們擺脫一些繁雜的日常事務,從而大大提高技術支持的響應速度與效率｡四是發展戰略和風險規避的考慮｡在全球金融一體化發展的背景下,銀行業的競爭日趨激烈,網絡技術的運用更給傳統的生活方式與商業模式帶來了新的挑戰與機遇,而通過與專業外包服務商的利益捆綁,銀行可以圍繞最新科技的發展趨勢來發展各項新興業務以搶占市場先機,并因此減少了很多系統維護管理和技術開發失敗的風險｡
二､電子銀行業務外包的風險分析
電子銀行業務外包在提升銀行的核心競爭力的同時,也會給銀行帶來新的潛在風險,并且給傳統的銀行監管體系出了新的難題｡撇開就業等社會問題不談,從經濟與法律角度分析,電子銀行業務外包本身也蘊涵著許多隱患｡
1.信譽風險｡銀行業最為核心的資產是信譽,而外包服務供應商提供的服務質量低下將會影響銀行的信譽｡例如由于IT外包供應商的原因硬件設備出現故障維修不及時或軟件系統存在漏洞等致使銀行客戶受損(包括客戶在業務操作方面的不便利以及在資金､機會方面的損失等),即使這完全是由于IT外包供應商的過錯也同樣會大大影響銀行的社會形象與信譽｡
2.技術風險｡在技術選擇上,銀行必須選擇一種技術解決方案來支撐電子銀行業務的開展,因而當各種電子銀行的解決方案紛紛出臺時,商業銀行選擇與哪一家公司合作,采用哪一種解決方案都將是電子銀行存在的一種潛在風險,一旦選擇不當,將使銀行面臨巨大的機會損失與利益損失｡同時由于核心技術由外包公司掌握,外包公司或其職員利用工作便利來從中獲利的道德風險也不可不防｡
3.法律風險｡由于電子商務和網上銀行在我國還處于起步階段,尚沒有形成完善的法律環境,再加上網絡的無國界性與各國監管機制的差異性使得電子銀行業務外包中存在著相當大的法律風險｡例如,外包過程中銀行客戶的隱私權保護問題､商業秘密和技術專利的歸屬問題､跨國訴訟的司法管轄權問題等都可能對銀行的審慎經營造成巨大沖擊｡
4.系統風險｡銀行業是一國金融發展的核心,其對風險管理有著更加嚴格的要求｡由于某些IT核心技術的壟斷,在IT外包行業也存在著若干寡頭公司,因而可能產生某一國(地區)的多家銀行過于集中依賴某些外包服務供應商的情況,一旦出現問題會造成連鎖效應｡另外從長遠來看,過于依賴某些跨國公司的技術外包還可能不利于本土企業的技術創新,甚至可能威脅到國家的金融安全｡
三､電子銀行業務外包監管的域外經驗
銀行業是個對風險管理有著異常嚴格要求的行業,而電子銀行業務的外包有可能把本屬銀行機構的風險､管理責任及合規要求轉移給不受監管當局監管的第三方｡在此情況下,銀行機構如何有效控制外包帶來的運營風險?監管機構如何確保外包供應商在外包過程中履行了其監管要求?為了解決這些問題,很多發達國家和地區的銀行監管當局已經陸續對此作出反應,以監管報告､建議或指引方式將電子銀行業務的外包活動納入到其原有監管體系中｡
1.美國｡早在1990年1月,美聯儲就通過一份監管聲明提醒金融機構注意訂立電子數據處理(Electronic Digital Platforms,EDP)服務合同的潛在風險,美聯儲最為關注的問題是金融機構所簽EDP服務合同中是否含有對其原有風險管理體系存在不利影響的條款,如責任免除條款等｡而美聯儲紐約銀行1995年的一封監管信函則明確了外包服務安排報告規則,即無論任何銀行服務機構都應該在首次簽署外包服務合同或者履行合同后的30天內向合適的聯邦銀行機構報告這種關系｡
另外,聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)還了一系列旨在闡明銀行管理IT外包風險方面職責的指引與公告,例如《FFIEC對外包技術服務的風險管理指引》(2000年)提出了由董事會負責外包引入和風險管理的原則;《FFIEC對技術服務商(TSP)監管手冊》(2003年)概述了TSP風險的監管流程與方法;《IT外包技術服務檢查手冊》(2004年)為監管人員的審計檢查提供了相應的程序指引｡
2.香港｡香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》對本地銀行業的的外包活動表達了相當明確的監管態度,它雖然并非專門針對電子銀行,但其中載明的一般監管方法及有關技術外包的管控措施等均對電子銀行外包具有參考價值｡在《外判》指引中金融管理局明確只要被監管機構的外包安排具備周詳的計劃和妥善的管理且不會有導致損害客戶利益的情形發生,金融管理局就不會干涉｡[2]
而所謂“周詳的計劃和妥善的管理”則包括了以系列的特殊管控措施｡首先,在選擇外包服務商時,銀行應審查其是否具備足夠的資源與專業知識,而在將關鍵技術如數據中心操作外包時,還應由獨立第三方作出獨立評估報告,報告將提交金融管理局備案｡其次,在同外包服務商簽訂協議時,金融管理局強調應清楚載明外包服務商的履行標準和服務水平｡再次,在外包安排存續期間,銀行應對外包服務商實施持續充分的監控和制定有效的應急計劃｡最后,為了防止外包風險的過于集中,銀行還應盡量避免過度依賴單一的外部服務商｡
3.瑞士｡1999年8月,瑞士聯邦銀行委員會(SFBC)了針對銀行與證券公司的《外包指引》,允許金融機構在未經SFBC明確同意的情況下實施外包｡但該指引規定外包必須得到董事會的同意方可實施,必須訂立書面合同,并要求金融機構將外包業務納入內控體系,外包合同必須明確允許SFBC､金融機構及其內外部審計機構對外包服務商進行必要的監控,同時某些核心管理職能是不允許外包的｡
此外,伴隨著國際金融一體化步伐的加快,各國監管者也逐漸意識到,外包所帶來的風險往往是超越國境的｡因此巴塞爾銀行監管委員會于2003年先后了《電子銀行風險管理原則》及《跨境電子銀行業務的管理與監管》,為電子銀行業務(包括外包)的監管提供了高級指導｡巴塞爾銀行監管委員會在綜合各國監管經驗的基礎上,指出電子銀行業務外包的風險控制首要原則是董事會和高級管理層應該對與電子銀行業務的有關風險進行有效的管理和監督,通過建立全面和持續的盡職調查制度與監管程序來處理銀行與外包第三方的相互關系｡[3]
四､我國對電子銀行業務外包監管的實踐與法規建設
近年來,我國銀行業的外包勢頭也發展迅猛,各大商業銀行都相繼開設了電子銀行業務,其中四大商業銀行都選擇了自主開發核心技術與輔助業務外包相結合的道路,而光大銀行､民生銀行等股份制商業銀行則選擇將更多的信用卡業務､網絡銀行業務外包出去以降低運營成本｡但在電子銀行業務蓬勃發展的同時我國對其的監管還處于逐漸發展和不斷探索中｡目前我國電子銀行業務監管事宜主要由銀監會負責,關電子銀行監管的法律框架也已初步確立,主要由《電子簽名法》､《電子銀行業務管理辦法》､《電子銀行安全評估指引》和《銀行業信息資產風險監管暫行辦法》等組成,而其中2005年頒布的《電子銀行業務管理辦法》是我國首次出現“外包管理”字眼的法律文本,其對電子銀行業務外包的發展和監管可謂意義深遠｡
《電子銀行業務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)將網上銀行､電話銀行､手機銀行及自助銀行､ATM等均納入電子銀行業務范疇,擴大了對電子銀行業務的監管范圍,改變了長期以來部分電子銀行業務監管無據的狀況｡[4]同時《辦法》突出強調了電子銀行系統的安全評估工作,要求金融機構聘請有資質的安全評估機構,至少每2年對電子銀行進行一次全面的安全評估｡而為了應對新興的電子銀行業務外包風險,《辦法》還明確了許多具體的監管措施:(1)規定金融機構在選擇電子銀行業務外包服務供應商時,應充分審查､評估其經營狀況､財務狀況和實際風險控制與責任承擔能力｡(2)規定金融機構應當與外包服務供應商簽訂書面合同,明確雙方的權利､義務｡在合同中應明確規定外包服務供應商的保密義務和保密責任｡(3)規定金融機構應建立針對電子銀行業務外包風險的應急計劃,并應制定在意外情況下能夠實現外包服務供應商順利變更,保證外包服務不間斷的應急預案｡(4)規定金融機構對電子銀行業務處理系統､授權管理系統､數據備份系統等涉及機密數據管理與傳遞環節的系統進行外包時,應經過董事會或者法人代表批準,并應在外包實施前向銀監會報告｡
筆者認為,《辦法》的上述規定已經吸收了很多國外監管的經驗,并對我國銀行業的發展情況有所考慮,它的出臺既是我國監管當局在金融全球化趨勢下對監管工作的一項適應性創新,也是一項有利于我國銀行業在改制上市及發展過程中提高自身風險管理水平的重要舉措｡但是《辦法》仍存在一些不足,諸如要求金融機構對第三方認證機構的可靠性和公信力進行保證并不盡合理｡此外對金融機構的責任規定也過于嚴苛｡
五､健全我國電子銀行業務外包監管體系的思考
雖然我國已經對電子銀行業務外包的監管制定了比較明確的規章,但是對電子銀行業務的監管應該是一個完整的體
系,而且目前在我國的社會背景下,紙面上的法律要變為行動中的法律無疑還有較長的路要走｡實踐中由于信息技術的發展以及很多監管人員對于電子銀行外包風險的認識不足,導致我國各地監管機構的監管理念和執法水平存在較大差異,所以筆者認為有必要進一步健全和完善我國有關電子銀行業務外包的監管體系,以促進電子銀行業務的良性發展｡
1.在監管的價值取向上,銀監會應該綜合考慮監管的安全目標與金融機構的效率追求,實現金融安全與交易效率的平衡發展｡銀行是基于提升效益目的而實施外包的,因此監管當局不能僅僅為了監管的安全價值而不顧銀行的效率價值｡筆者認為,銀監會應在謹慎基礎上支持銀行業更多的外包活動,這也是應對入世后更為激烈的銀行競爭所必需的｡當然銀監會應始終堅持以下兩個原則:第一,確保銀行業外包活動處于銀監會的有效監管之下;第二,確保銀行機構合理制訂外包計劃和妥善處理外包風險｡
2.銀監會應進一步細化現有的電子銀行業務外包監管規則｡現有的外包監管規則總體而言仍偏于原則性,因而需要在既存原則框架之下盡快出臺更具操作性的監管細則對監管人員的監管范圍､權限和監管程序予以規范｡此外,電子銀行外包的實踐是不斷發展變化的,因而密切關注電子銀行的最新發展動態,適當汲取國際上的先進經驗,豐富電子銀行業務外包風險管理的內容也極為必要｡
3.監管部門還應加強有關客戶金融信息隱私保護的力度｡在電子銀行業務外包活動中,最易遭到侵犯的客戶合法權益就是客戶的金融信息隱私權,例如2005年美國信用卡第三方服務商(Card systems SolutionsInc.)的系統被黑客侵入,造成包括MasterCard､VISA､American Expres在內高達4000多萬信用卡用戶的數據資料被竊,給銀行和客戶帶來了巨大的損失｡因此,監管當局應該盡快規范電子銀行隱私政策,督促銀行和外包商共同采取措施安全保障措施來防范此類風險｡
總的來說,在構建與完善我國電子銀行業務外包監管體系的過程中,銀監會應當關注市場的新變化和電子銀行實踐中的新問題,充分征求市場各方主體意見和密切關注國內外最新研究成果的基礎上適時出臺明確的監管指引與清晰的操作規則,盡量減少監管的滯后或缺位｡同時,銀監會還應貫徹技術中立原則,為市場創新留下充足空間,在安全與效率之間,在規范性與靈活性之間尋求合理的平衡點｡
參考文獻:
[1] 郭俊秀,丁潔.電子銀行監管立法芻議[J].福建政法管理學院學報,2003,(10).
[2] 余素梅.香港電子銀行監管規則的最新發展及其啟示[J].環球法律評論,2006,(2).
關鍵詞：監管新規 巴塞爾協議Ⅱ和Ⅲ 中小商業銀行
金融危機之后，國際社會迅速出臺了新的全球銀行業監管框架—巴塞爾協議Ⅲ。中國銀監會積極跟進巴塞爾協議Ⅲ的研究，并結合中國銀行業的實際情況，先后出臺了《中國銀行業實施新監管標準的指導意見》、《商業銀行資本管理辦法（試行）》、《商業銀行流動性風險管理辦法（征求意見稿）》、《商業銀行杠桿率管理辦法》等新的監管規則，被稱之為中國版的巴塞爾協議Ⅲ。隨著中小商業銀行的發展壯大，其在促進區域經濟建設和維護地區金融穩定等方面的重要性日益提升。了解監管新規的理論基礎和主要內容，明確監管新規的中國特色，以及了解監管新規對中小商業銀行的影響，及早采取有效措施，對確保中小商業銀行健康發展具有重要的理論和現實意義。
我國銀行業監管新規的框架
中國銀監會根據銀行業改革發展和監管實際，本著巴塞爾協議Ⅱ和Ⅲ同步推進，第一支柱和第二支柱統籌考慮的原則，制定了包括資本充足率、杠桿率、流動比率及撥備比率四大監管工具的監管新規。
監管新規秉承了巴塞爾協議以資本監管為核心的監管原則，要求商業銀行持有的資本應與其承擔的風險及其風險管理水平相匹配。商業銀行應該持有的資本數量由兩部分組成：一是根據監管新規設定的方法計算得到商業銀行面臨的信用風險、市場風險和操作風險應持有的資本；二是監管機構根據對商業銀行風險狀況和風險管理水平的監督檢查所提出的額外資本要求，即第二支柱資本要求。第一部分的資本要求就是“資本充足率”水平，監管新規設定了三個層次的資本充足率監管指標：第一層次為最低資本要求，核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%；第二層次為儲備資本要求和逆周期資本要求，包括2.5%的儲備資本要求和0-2.5%的逆周期資本要求；第三層次為系統重要性銀行附加資本要求，為1%。新標準實施后，正常條件下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不低于11.5%和10.5%，與國內現行的資本充足率監管要求（大型銀行11.5%、中小銀行10%）基本一致。
杠桿率是商業銀行持有的一級資本扣除規定的項目后，與商業銀行調整后的表內外資產的比率。監管新規要求商業銀行并表和未并表的杠桿率都不能低于4%。杠桿率監管指標與具體資產的風險無關，但是可以在一定程度上防止銀行從事大量表外資產交易引發風險，特別是復雜衍生品投資所帶來的風險。此次金融危機暴露出資產證券化和金融衍生品等表外金融創新產品會給銀行和金融體系帶來巨大風險，但是資本充足率無法有效衡量這些風險，因而巴塞爾協議Ⅲ出臺了杠桿率監管指標。我國銀監會吸收國際金融危機的教訓和國際監管改革成果，引入杠桿率監管指標，并把標準提高至4%（巴塞爾協議Ⅲ的標準為3%）。
銀監會在保留流動性比例、存貸比以及核心負債依存度、流動性缺口率、客戶存款集中度以及同業負債集中度等多個流動性風險監管和監測指標的基礎上，引入巴塞爾協議Ⅲ中規定的流動性覆蓋率和凈穩定融資比率對商業銀行的流動性進行監測，其中流動性覆蓋率、凈穩定融資比例均不得低于100%。同時，推動銀行業金融機構建立多情景、多方法、多幣種和多時間跨度的流動性風險內部監控指標體系。
監管新規引入了巴塞爾協議Ⅲ中沒有的撥備率指標，強化貸款損失準備監管。首先，建立貸款撥備率和撥備覆蓋率監管標準，貸款撥備率原則上不低于2.5%，撥備覆蓋率不低于150%，原則上按兩者孰高的方法確定銀行業金融機構貸款損失準備監管要求。其次，建立動態調整貸款損失準備制度，監管部門將根據經濟發展不同階段、銀行業金融機構貸款質量差異和盈利狀況的不同，對貸款損失準備監管要求進行動態化和差異化調整。從風險管理理論角度看，貸款損失撥備與資本共同構成了銀行吸收損失的兩大途徑。其中資本用于吸收非預期損失，而貸款損失撥備用于吸收預期損失。在現行的監管體系中，常用撥備覆蓋率和貸款損失準備充足率監測銀行的貸款損失撥備情況，這兩個指標都與貸款五級分類有關，帶有一定的主觀性。貸款撥備率基于貸款余額考核貸款損失撥備情況，不涉及不良貸款的分類問題，回避了監管者對銀行貸款分類是否準確的評估問題。同時，其基于所有貸款計提撥備的特點具有較強的逆周期性，在一定程度上是可供選擇的逆周期性監管指標。在經濟上行時期，貸款總額較多但表現出來的不良貸款較少，貸款撥備比率監管指標的實施可以使銀行在經濟上行時期多提撥備，而當經濟狀況較差的時候，貸款總額較少但不良貸款較高，表現在指標上即為貸款撥備率較高而撥備覆蓋率較低。
我國銀行業監管新規的特色
巴塞爾協議Ⅲ是針對國際大型商業銀行在金融危機中暴露出來的弱點而制定的，中國銀行業在業務結構和復雜程度方面都與國際大型商業銀行有較大差別。因而，銀監會吸收巴塞爾協議Ⅲ的精神，根據我國銀行業的實際，出臺的新監管框架呈現出鮮明的中國特色。
一是根據我國銀行業沒有真正實施巴塞爾協議Ⅱ的情況，銀監會按照巴塞爾協議Ⅱ的監管框架和風險分類方法，借鑒巴塞爾協議Ⅲ的監管標準和監管工具，制訂了我國銀行業的監管新規，體現出同步推進巴塞爾協議Ⅱ和Ⅲ，統籌考慮第一支柱和第二支柱的監管思想。
市場準入監管的基本要求
《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中涉及市場準入監管的一共有四條原則，即原則2、原則3、原則4和原則5。《核心原則》原則2首先強調，監管機構應明確界定被監管對象，界定對銀行機構的發照安排和執照允許的業務范圍，即銀行允許從事哪些業務活動、禁止從事哪些業務活動。只有持有營業執照并接受銀行監管的機構才能辦理吸收公眾存款的業務，未經批準吸收公眾存款的行為均屬于非法行為。
《核心原則》原則3具體規定了五個方面的銀行發照標準，包括銀行所有權結構，經營計劃、控制制度和內部組織結構，董事和高級管理人員的資格審查，財務預測以及對外資銀行的審批。《核心原則》要求，監管機構應當能控制銀行準入，制定準入標準，確保新的銀行機構所有權結構和經營計劃合理、董事和高級管理人員合格、內部控制和風險管理完善、包括資本金在內的預計財務狀況良好。如果認定申請人達不到標準，監管機構有權拒絕審批。當某家已成立的銀行機構不能達到上述標準時，可以據此吊銷其執照。
除審批新銀行外，《核心原則》原則4明確了對銀行股權變動的準入管理。它要求監管機構全面掌握銀行股權的變化情況，對于超過一定持股比例的銀行股權的變動，應當經過監管機構批準或備案同意；對于低于該持股比例的銀行股權的變動，監管機構也要關注其對銀行控制權和管理結構的任何不利影響。如果投資者不能滿足相關的監管規定，或者其資格條件與新設銀行股東的各項標準不相一致，監管機構應當有權制止這種投資，以此防止不符合條件的投資者或者惡意經營者規避市場準入監管，以投資方式間接進入銀行業。
由于銀行的收購與投資活動會影響銀行的財務狀況、內部控制和風險管理能力，因此，《核心原則》原則5中要求，為保持與發照標準的一致性，監管機構應當有權制定關于銀行重大收購、投資活動的審查標準，明確哪類收購或者投資需要事先批準、哪些需要事先報告。
我國市場準入監管的進展
按照我國現行規定，對銀行機構的市場準入監管主要包括機構審批、業務審查、高級管理人員任職資格審查三個方面的內容。我國法律和法規明確規定了銀行機構的市場準入監管標準，如銀行機構的設立需要符合國民經濟發展的客觀需要，符合金融業發展的政策和方向，符合最低資本金及股權結構和股東資格、公司治理和內部控制等要求；銀行開辦新業務需要根據業務風險特征建立完善的風險控制系統，并建立嚴格科學的業務操作規程和安全保障。總體上看，我國銀行市場準入監管的法律法規基本健全，監管機構對銀行市場準入和資格的監管比較嚴格。
中國銀監會成立以后，明確了“管法人、管風險、管內控、增強透明度”的監管理念和促進金融的穩定和金融創新共同發展等六項良好監管標準，通過宣傳和實施《銀行業監管管理法》，增強了依法監管的自覺性和主動性。在市場準入監管方面，中國銀監會具體開展的工作包括：明確新設商業銀行的六條標準，將風險評級結果作為商業銀行市場準入監管的重要依據，鼓勵城市商業銀行根據自愿和市場原則實施兼并重組；《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，鼓勵民間資本和外國資本入股現有商業銀行；制定了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》，加強對投資人及其關聯方入股金融機構的管理。此外，中國銀監會還了《關于調整銀行市場準入監管方式和程序的公告》、《商業銀行服務價格管理暫行辦法》、《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》和《關于非銀行金融機構開辦新業務有關審批事項的通知》等部門規章，通過對銀行業務行政審批事項的規范和清理，減少和簡化行政審批手續，促進銀行業的發展和對外開放。
但我們也清醒地看到，我國銀行市場準入監管與《核心原則》的要求相比還存在相當差距。例如，市場準入審批還不夠規范、高效和透明；對銀行股東資格和股權結構的監管還有待完善，如對關聯股東沒有明確的界定，致使有些投資者通過關聯企業投資入股商業銀行，使銀行的實際控制權發生變化；對商業銀行新業務的準入設限不科學，一定程度上影響了商業銀行的業務創新和有效監管；現行法律、法規和規章對銀行大額收購和投資行為以禁止性規定為主，與市場發展需求也不相適應；對高級管理人員的審核不夠全面，不能對擬任人的品行、專業能力和工作業績進行有效考核，未能建立起商業銀行高級管理人員的管理信息系統，包括“黑名單”制度。另外，市場準入與持續監管存在脫節現象，如對銀行高級管理人員的監管偏重于任職資格核準，未能對履行職責的情況定期作出評價。
當前比較突出的一個問題是如何較好地把握支持金融創新與審慎監管的關系。我國的商業銀行普遍存在公司治理不夠完善、風險管理和內部控制機制不夠健全的問題，有些銀行在開展新業務之前，缺乏深入的市場調研論證，甚至對該項業務及其風險缺乏了解，沒有制定成型的規章制度，也缺乏對業務風險進行監控的能力，因此，監管部門從我國銀行業實際出發，對商業銀行開辦的一些風險較高的新業務實行審批制是必要的。但是，由于多種原因，對商業銀行開辦新業務的準入設限怎樣算是科學和合理，在政策和法規上并不十分明確。例如，在我國金融業實行分業經營的大框架之下，對銀行業務范圍的內涵和外延缺乏詳盡的解釋和說明，對“新業務”的認定標準并不明確，在這種情況下，監管部門在審批商業銀行推出的部分具有混業經營傾向的創新產品時，往往需要較長時間，這就對商業銀行的業務創新帶來不利影響。又如，按照現有文件的規定，對商業銀行開辦新業務既有審慎性監管要求，也涉及許多具體規定，由于業務準入管理適用的部分規章是在過去若干年中由人民銀行、外匯局等部門分別、陸續的，客觀上存在本外幣業務之間、國有銀行和股份制銀行之間、中外資銀行之間業務準入標準和程序不統一的問題，對不同類別銀行開展同類業務形成了不同待遇。
進一步改進市場準入監管
面對我國銀行業改革和發展的新形勢，中國銀監會已經制定了提高我國銀行監管有效性的中長期規劃，并正在采取一系列改進措施，因此，今后一段時期我國銀行市場準入監管將會有進一步的發展，具體包括：
一是通過樹立良好的監管理念，明確監管事權和責任，完善市場準入監管審核機制，保證獨立、客觀和公正地履行審批職責，提高準入管理的權威性和有效性；按照《銀行業監督管理法》的相關要求，制定公開、透明的機構審批標準和程序，公示市場準入監管程序，提高審批效率。
二是結合對銀行業發展戰略、整體布局的研究，加強機構審批中對經營策略和業務計劃、公司治理、內部控制、財務狀況、資本金來源和補充能力等方面的審查。
三是進一步規范對關聯股東、銀行股權變更的管理，加強對股東資格的管理，對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。
關鍵詞：金融監管 巴塞爾協議Ⅲ 規則監管 原則監管
中圖分類號：F821.0文獻標識碼：A 文章編號：1006-1770(2011)04-027-04
一、 巴塞爾協議Ⅲ概述
巴塞爾協議Ⅲ（以下簡稱巴Ⅲ）是巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）基于對金融危機的反思對巴塞爾協議（主要是巴塞爾II）做出的更新,它是一套旨在加強銀行業監管、敦促銀行進行全面風險管理的改革措施。與巴II相比，巴Ⅲ在推動單個銀行加強風險抵御能力的同時，更強調一國金融系統的穩定，即通過宏觀審慎監管措施在銀行系統層面進行風險監控，防范銀行間的風險傳遞以及風險推移造成的順周期效應，從而維護金融穩定。
巴Ⅲ的主要內容可以概括為以下幾個主要方面：一是提高了最低資本要求。巴Ⅲ把資本分為3類，核心一級資本，一級資本和總資本，最低要求分別為4.5%、6%、8%。留存超額資本（conservation buffer）為2.5%，逆周期超額資本為0-2.5%，且其必須全部用普通股權益來補充。同時針對系統性重要銀行提出附加資本要求；二是計劃從2013年開始測試雙軌運行3%的杠桿比率；三是引入流動性覆蓋率（Liquidity coverage ratio）和凈穩定資金比率（Net stable funding ratio）兩個指標嘗試建立流動性監管標準；四是對實施巴Ⅲ安排了較長的過渡期。
二、 巴塞爾協議Ⅲ的內在邏輯
在金融危機的大背景下，伴隨著巴Ⅲ出臺的還有一系列金融監管法案和措施，其中以發達國家為主。應該說，巴Ⅲ和這些措施具有內在邏輯上的一致性，即通過減少銀行風險承擔和收益獲取的不對稱，從而抑制銀行，特別是系統性重要銀行的過度風險追逐。對單個銀行來說，巴Ⅲ和其它監管措施主要通過提高資本留存或繳納一定費用來限制金融機構的分紅，減輕其收益和風險的不對稱，從而防止風險成本轉嫁給政府和納稅人；對整個金融系統來說，則是通過將政府給銀行，尤其是系統性重要銀行的救助成本內部化來避免風險傳遞和“大而不倒”問題，同時在經濟的上下行周期內實現風險平滑，防止經濟金融運行的劇烈波動。
目前巴Ⅲ主要成型的是資本充足率監管的改革，主要措施是通過引入超額資本來達到其微觀審慎和宏觀審慎目的，而非大幅提高最低資本要求，我們認為這一點是巴Ⅲ的核心思想。留存超額資本和最低資本要求的主要區別在于：最低資本要求屬于剛性約束，是認定銀行是否具有經營資格的標準，而超額資本屬于彈性約束，引入超額資本相當于銀行購買了數額相當于其風險溢價的保險，也就是說，最低資本要求防范的是一種必然性，而超額資本防范的是一種可能性。由于此次金融的主要誘因是金融機構，特別是大型金融機構的過度風險承擔，因此超額資本一方面對金融體系的風險擴散和對實體經濟的沖擊起到了一定緩沖作用，另一方面也不至于對銀行體系造成較大沖擊。應該說，巴Ⅲ對發達經濟體具有積極意義。由于其傳統產業優勢日漸式微，新技術創新優勢尚未顯露，發達經濟體在短期至中期內缺乏新的經濟增長動力，加之其資本市場發達，融資渠道豐富，不需要較快的信貸增速支持經濟增長；因此銀行信貸增長相對較為平緩，引入超額資本既可滿足其資本約束要求，又能緩解銀行的風險轉嫁行為，而不需要加強銀行的硬性資本約束，避免對銀行體系造成過大的沖擊。
三、 中國基于巴塞爾協議Ⅲ的銀行業監管政策
為響應巴Ⅲ及國際監管趨勢變化，中國銀監會也擬定了新的監管框架，引入了資本要求、杠桿率、撥備率、流動性四項新的監管工具。銀監會監管要求與巴Ⅲ的比較如表1所示。最近，中國人民銀行還開始引入差別準備金率工具對銀行業進行信貸約束。
四、 中外銀行業特征比較分析
考察監管政策對中國銀行業的影響，首先要分析中國銀行業的整體特征。與發達國家的銀行業相比，中國銀行業在以下幾個方面有較為明顯的區別：
首先，從銀行業的地位和職能來看，發達國家銀行的主要職能是提供全面的金融服務，以及在客戶中進行風險和收益的再分配。而中國，到目前為止，通過銀行的間接融資是主要的融資渠道，加之中國對資金價格存在一系列管制，因此境內銀行的功能較為單一，主要是資金中介。
其次，從客戶結構來看，由于大型企業多選擇通過資本市場直接融資，銀行客戶集中在中小企業，甚至是小型或微型企業。如美國本土最大的銀行美國銀行，其為數眾多的客戶為小型企業，甚至是3人-5人左右的微型企業。而中國的情況是，由于銀行業具有主導地位，銀行擁有對客戶的選擇權，因此，銀行可以優先選擇資產質量較優、擁有隱性政府信用、風險緩沖較強的大中型企業作為主要客戶。考察中國銀行業的客戶結構，大量貸款集中在1%左右的大型客戶中，中小企業則很難獲得貸款。而一旦發生危機，首先受到沖擊的是大量中小型企業，因此，中國銀行業的風險緩沖能力總體上高于發達國家的銀行業。
再次，從銀行承擔的風險來看，發達國家銀行業的風險類型較為多元。而對于中國銀行業，特定的客戶結構和客戶類型給其帶來了較為單一的、以信用風險為主的風險結構，這相對降低了中國銀行業的風險暴露水平。從銀行的負債結構來看，發達國家的銀行多承擔批發性的大額負債，而境內銀行負債則多為分散的社會資金，因而突發性流動性風險弱于發達國家的銀行。不僅如此，境內銀行投資高風險的證券化產品較少，比起發達國家的銀行業，大規模風險傳遞可能性也較低。
第四，從風險-收益關系來看，發達國家銀行，主要是商業銀行，完全屬于私人部門，采用股份制組織形式，這種組織形式誠然可以促使商業銀行外部控制和內部治理結構的健全與完善，但也往往帶來委托-問題，由于風險和收益不匹配導致過度的風險承擔，正如此次金融危機所表現出的那樣。而境內銀行產權體制上以國有為主，即使是股份制銀行，也擁有潛在的政府信用，因此，境內銀行與政府的根本利益是相同的，委托-問題較弱，不易產生過度的風險激勵。另外，中國銀行業在流動性提供方面處于絕對主導地位的特征也決定了銀行業利潤及信貸投放能力與宏觀經濟密不可分，因此，中國的銀行業享有較高的制度紅利。
五、 主要監管規則對中國銀行業的影響分析
由以上分析可知，中國的銀行業與境外銀行業，主要是發達國家的銀行業存在較為明顯的區別，因此就帶來一個問題，即，為境外銀行業量身定做的監管規則是否完全適用于中國？對此，本文將從主要的監管規則入手，考察其對中國銀行業的影響。
首先考察資本充足率的影響。中國銀監會在2009年就已經將資本充足率要求定為10%，在銀監會2010年下發的《新四大工具實施要求簡表(討論稿)》(下稱《討論稿》)中，資本充足率要求一度超過10%，而2011年初國務院的批復放寬了《討論稿》中的相關標準，基本與巴塞爾委員會的要求持平。其中值得考慮的一個重要問題就是如何平衡救助銀行的成本和收益。如果資本要求太高，則會對銀行業造成不小的負面沖擊，有“矯枉過正”之弊，對中國來說，情況更是如此。一方面，由于在融資體系中占據絕對主導的地位，境內銀行信貸增長與GDP增速之間的關系非常密切，經濟發展需要保持一定速率的信貸增長，也就是需要保持適當的銀行資產擴張規模，而資本充足率對銀行的規模擴張具有抑制作用；另一方面，境內銀行業的流動性風險小于發達經濟體的銀行，如果資本充足率要求過高，將明顯加大單位風險資產的救助成本。巴塞爾委員會的研究成果表明，雖然提高資本要求有益于防范風險，然而該措施邊際效益是遞減的。當資本充足率從7%提高到 8%所減少的銀行危機發生的概率，相當于資本充足率從10%提高到11%的3倍。2011年國務院對《討論稿》的批復將銀行的各級資本要求保持在基本與巴Ⅲ相當的水平，我們認為，這主要是基于金融危機的影響已經減弱的判斷，以及防止對銀行體系造成過大沖擊，讓銀行保持一定的擴張速度，以滿足我國經濟正常增長、經濟結構轉型要求的考量。
其次，流動性兩個相關指標和撥備覆蓋率。境內銀行體系擁有隱性的政府信用，銀行負債結構較為分散、客戶質量相對較好，且銀行的抵質押率政策均較為嚴格、杠桿率較發達經濟體低、表外業務有限，加之金融危機后，銀監會又對銀行的表外業務實施了較為嚴厲的控制措施，因此中國銀行業的流動性風險小于發達經濟體，流動性覆蓋率和凈穩定融資比率措施影響有限。而撥備覆蓋率的計算是以風險加權資產為基礎的，對高風險資產較為敏感，因此擁有較多高風險權重資產的銀行將面臨更大資本壓力。
第三，銀監會的新指標，2.5%的撥貸比。撥貸比的計算公式為：撥備/貸款余額。在國務院的批復中，對該標準也做了一定弱化，改為“原則上不低于2.5%”，并明確對非系統重要性銀行作差異化安排。
我們認為，撥貸比的指標，意在作為撥備覆蓋率指標的補充。撥備覆蓋率的計量以風險加權資產為基礎，而資產的風險具有順周期特征，風險的爆發具有滯后性和集中性，有可能造成在經濟上行周期撥備計提較少，不足以覆蓋銀行資產在經濟下行周期的風險。而撥貸比則有助于彌補撥備覆蓋率在此方面的缺陷,該指標忽略了資產質量的差異,主要作用在于對經濟上、下行周期的平滑，是逆周期宏觀審慎監管的一種補充措施。總體來說，撥貸比約束屬于剛性約束，該指標對資本補充能力本身較弱、資產規模較小的銀行、以及放貸措施較為激進的銀行壓力相對較大，也就是說，與大中型銀行相比、撥貸比對股份制銀行、以及處于快速擴張階段的城商行沖擊相對較大。
第四，75%的貸存比。該指標目的在于遏制商業銀行的放貸沖動，防止刺激性政策下信貸的過度擴張。考察境內銀行體系的存款來源，具有存款創造功能的是兩個主體，即中央銀行和商業銀行。中央銀行通過對沖外匯占款、購買債券等措施直接創造存款，而商業銀行則主要通過貸款派生及購買非金融機構發行的債券來創造存款。75%的貸存比約束意味著，當分子上的貸款增加，分母也必須同步增加，即除貸款以外的債券購買和外匯占款帶來的貨幣發行量增加。這就帶來一個弊端，即流動性緊張，貸款收縮，流動性充裕，貸款擴張。因此，該措施作為宏觀審慎措施的導向存在一定缺陷。
第五，差別準備金率。我們認為，差別準備金率提出是基于兩個動因，一是克服以往銀行信貸中存在的“季末效應”，更好地保證全周期內信貸的平穩投放，以及更關注信貸質量，防止商業銀行以數量替代質量的放貸行為；二是嘗試用一種更為靈活的方式進行監管，使監管措施更吻合個體銀行的資產、經營狀況，避免“一刀切”帶來的“逆向選擇”問題。該指標的提出，總體上標志著指令性監管向市場化監管的過渡，然而我們也應該注意到，差別準備金率機制是為央行實現信貸投放總量控制服務的，其效果取決于央行的信貸控制目標和對貸款增速偏離的容忍度。另外，我們認為，銀監會和央行之間的監管協調也對該措施的效果有一定影響，原因在于差別準備金率機制有別于其他監管措施，屬于央行的監管措施而并非銀監會的措施，因此，如何在監管主體之間進行分配和協調，從而避免“監管重疊”和“監管真空”，也是該措施實施效果的重要影響變量。
六、 總結與評述
當前，中國銀行業的監管政策主要是順應國際銀行業監管趨勢的結果，總體上屬于一種“規則監管”，而非“原則監管”。規則監管與原則監管的主要區別在于，后者主要明確監管目標，遵循的是一種結果導向的監管邏輯，對監管對象的具體行為限制較少，而前者則主要通過剛性措施和直接命令達到監管效果。誠然，規則監管有其優勢和適用環境，特別是在銀行業總體經營模式較為粗放、業務同質性較強的階段，規則監管較為直接、見效也較快。然而，我們認為，規則監管需要向原則監管過渡，這是由中國銀行業的發展所決定的。
首先，從長期來看，中國的銀行業監管改革并不是孤立的，而是要與中國金融體系的許多重大改革同時推進，例如利率市場化、匯率形成機制改革、資本市場的深化發展等，這些變革是大勢所趨，同時也將對銀行業產生重大而深遠的影響。例如，資本市場帶來的金融脫媒、利率市場化進程將使中國銀行業量、價的雙重壟斷被打破，銀行長期以來享有的“制度紅利”將不復存在，這些趨勢將給銀行帶來不小的盈利壓力。然而，銀行業屬于長周期行業，對經濟增長、結構轉型和金融穩定具有不可替代的作用，特別是對中國來說，銀行業的平穩轉型，是保持經濟、金融穩定的前提條件。在這種大環境的約束下，如果監管要求過于嚴格，為了保證銀行業的“軟著陸”，中國金融體系其它改革空間將被大幅縮減，而如果堅持推進金融體系的改革，則多重負向壓力將成為中國銀行業不能承受之重。因此，監管措施必須統籌兼顧，立足于自身銀行業的實際情況，避免單純追逐國際準則，過于強烈地擠壓銀行業的生存空間。
其次，從中期和短期來看，監管措施是影響中國銀行業的主要變量。適度嚴格的約束將使銀行業內部產生一系列分化。基礎較為雄厚、資產質量較好、資產結構更為均衡的銀行將保有較強的資本內生能力，實現持續增長；而以拉存款、放貸款為主要手段，實行粗放式擴張的銀行，其資本內生能力在嚴格的約束下將進一步下降。此時，是通過改善戰略執行力、改變增長模式來實現利潤的最大化，還是通過不斷增發，保持粗放式“飲鴆止渴”的擴張模式，將凸顯銀行經營能力的差別，從而使銀行系統內部因能力而產生分化。而如果監管措施過于嚴厲，則具有成長潛力的銀行也難以尋找到發展空間，余下的則可能是由于長期享有壟斷溢價，其資產規模可以緩沖監管沖擊的銀行。而究其發展能力，這些銀行則未必是高效率的。
總體而言，我們認為，與一切經濟活動一樣，銀行監管也具有監管收益和監管成本，而監管的主要目的則是在其成本和收益之間進行權衡，從自身具體的約束條件出發，尋求二者最佳的平衡點，以此來服務經濟結構轉型、促進銀行業的功能發揮、提高其整體競爭力。
注：
本文系中國博士后基金資助項目科研成果，項目編號2010047901。
參考文獻：
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作者簡介：
1、“分業經營、分業監管”的監管體制。《關于金融體制改革的決定》（1993）和《商業銀行法》（1995）確立了保險業、證券業、信托業和銀行業實行分業經營的原則，1998年對金融監管體制進行了重大改革，開始建立分業監管體制，中國人民銀行管理體制進行了重大改革，撤銷省級分行，成立跨省區分行，2003年4月，中國銀監會成立。至此，銀監會、證監會和保監會分工明確、互相協調的金融分業監管體制在我國形成。
2、較為完善的監管法律框架。《中國人民銀行法》（1995）賦予中國人民銀行依法進行金融監管的權利，人民銀行制定和頒布了一系列金融行政法規和規章，出臺了《金融機構管理規定》、《城市合作銀行管理規定》、《外資金融機構管理條例》、《貸款通則》、《商業銀行授權授信管理暫行辦法》等，明確了金融監管和金融業務的具體內容、操作方法和程序，建立和完善了對銀行和非銀行金融監管的法律框架。
2003年修訂了《商業銀行法》(1995)并出臺了《銀行業監督管理法》，根據《銀行業監督管理法》的有關規定，2004年頒布了《商業銀行資本充足率管理辦法》，在資本充足率的監督檢查方面建立了一套操作性強、透明度高的標準和程序。
3、不斷明確的監管目標。《金融機構管理規定》(1994)指出“維護金融秩序穩定，規范金融機構管理，保障社會公眾的合法權益”是對金融機構監管的目標。《人民銀行法》(1995)規定“人民銀行依法對金融機構及其業務實施監督管理，維護金融業的合法穩健運行”，《商業銀行法》進一步提出了“保護商業銀行、存款人和其它客戶的合法權益，規范商業銀行的行為，提高信貸質量，加強監督管理，保障商業銀行的穩健運行，維護金融秩序，促進社會主義市場經濟的發展”的監管目標。《銀行業監督管理法》(2003)規定“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心，銀監會應當保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力”。
4、較為全面的監管內容。（1）市場準入監管，包括法人機構和分支機構的準入，業務準入和高級管理人員的準入；（2）業務運營的監管，包括對業務經營的合規性、資本充足率，資產質量、流動性、業務范圍、盈利能力和內部控制；（3）對有問題銀行的處理和市場退出的監管，主要方式是接管、解散、撤銷和破產，如中國人民銀行1997年關閉了5家城市信用社、1998年關閉了海南發展銀行、16家城市信用社和廣東省恩平市18家農村信用社。
5、直接監管為主的監管方式。大力加強現場監管。2004年銀監會先后組織開展了四次大規模的檢查活動，對鋼鐵、電解鋁、水泥、房地產、汽車等行業貸款實施專項檢查，對電石、鐵合金、焦炭等行業貸款開展專項調查，對在建和擬建項目固定資產貸款予以全面清理，配合查處了江蘇鐵本、寧波建龍等案件的銀行貸款違規行為。據銀監會統計，2004年全系統共派出現場檢查組16700次，檢查各類各級銀行業金融機構74911個，檢查出銀行業金融機構違規金額5840億元，提出整改意見58247項，處罰違規機構2202個，處分相關責任人4538人，取消高管人員任職資格244人，發現涉嫌案件274起。
在非現場檢查方面，我國已建立了監管報表的報送、分析和信息披露制度，改進了銀行業資產負債比例管理的考核指標，按照金融機構的屬地原則建立了至上而下的非現場檢查責任制，確立了對非現場監管的報告制度。2004年，在不良貸款反彈壓力加大和高風險機構支付風險逐步顯現的不利形勢下，各級銀監機構實行了不良資產按月監測分析制度，督促銀行加強對已核銷貸款的管理，規范不良資產處置行為，不良貸款繼續實現“雙下降”。截至2004年12月末，我國主要商業銀行不良貸款余額比年初減少3946億元，比例較年初下降4.56個百分點，已降至13.2％；農信社不良貸款余額比年初下降544.64億元，比例較年初下降6.27個百分點。
6、不斷加強的監管國內和國際合作。2004年6月，銀監會、證監會、保監會簽署了“三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄”，建立了定期信息交流制度、經常聯系機制及聯席會議機制。同時，金融監管部門也加強了國際合作，陸續建立了雙邊及多邊合作機制。2003年以來，中國金融監管部門已同美國貨幣監理署、英國金融服務局等分別簽署了“監管信息交換協議”和“雙邊監管諒解備忘錄”，成立了銀監會國際咨詢委員會，邀請國際知名專家和經驗豐富的監管人才擔任委員以強化銀行業的風險監管，為實施有效金融監管創造了條件。
銀行業監管的差距
銀監會根據《有效銀行監管的核心原則》進行的自我評估表明我國的銀行業監管離《核心原則》要求有七大差距：
1、銀行監管的有效性受內外部環境的制約較大。從外部環境看，評估小組認為我國宏觀經濟從總體上看穩定性和持續性在增強，但仍存在結構失衡等影響持續性發展的不確定因素，制約著對銀行業的有效監管。從銀行監管的內部環境來看，主要存在監管者責任不夠明確，監管機構的獨立性受到制約，銀行監管法規框架存在缺陷，監管支持系統還較薄弱等。
2、銀行的市場準入監管還不夠規范、高效和透明，現行法規規定的有關發照標準存在缺陷，沒有制定明確的細則；對商業銀行新業務的準入設限不科學，一定程度上抑制了商業銀行的業務創新，也影響著銀行監管有效性的提高。
3、還沒有建立結構完整、層次清晰的監管法規體系，法規的制定、修改還不夠及時；對商業銀行資本風險、信用風險、市場風險、流動性風險、利率風險、操作風險的監管存在諸多缺陷；對商業銀行內部控制機制不健全的問題尚沒有提出一整套有效的辦法等。
4、持續銀行監管手段如現場檢查尚未實現制度化，缺乏計劃性、連續性；非現場監測的風險識別、分析和預警功能較弱；現場檢查與非現場監測的有機結合不夠；對商業銀行特別是國際活躍銀行的并表監管能力不足。
5、監管信息的統一性、完整性、真實性和透明性方面尚需花大氣力改進。在《金融企業會計制度》適用范圍、信息的連續性和相關性、銀行的監管信息系統建設、信息披露機制等方面都急需加以調整、改進。
6、是目前商業銀行市場退出的法律、法規還不健全，由此導致監管機構對有問題銀行處置不及時，成本高，也影響了監管的效率。在其他方面也存在著監管者權威不強的問題。
7、對商業銀行境內外并表監管的能力嚴重不足；與一些東道國監管當局信息交流的范圍和深度十分有限等等。
提升我國銀行業監管的對策
1、監管處罰的范圍應包括與銀行違規經營案件有關的企業單位。凱恩斯主義經濟學表明：需求決定供給。目前我國的銀行違規經營案件在很大程度上是一些不法企業不法分子勾引銀行內部工作人員所導致，但在檢查出問題時處罰的主體是往往是銀行工作人員，那些不法分子與不法企業卻難以受到應有的懲罰。應當從源頭上堵住銀行業的違規經營的誘因，建設誠信企業和誠信經營，這樣才能收到事半功倍的效果。
2、貫徹并改進《商業銀行資本充足率管理辦法》，提高資本充足率。資本監管是銀行審慎監管的核心，我國銀行業的資本狀況離巴塞爾協議的8%的資本要求和核心資本4%的要求尚有一定的距離。根據銀監會公布的數據，截至2003年末，中國11家股份制商業銀行平均資本充足率為7.35%，112家城市商業銀行平均資本充足率為6.13%。《商業銀行資本充足率管理辦法》的嚴格貫徹實施將促進銀行業改善經營管理，提高資產的質量，降低不良資產的比例。但該辦法未對操作風險進行量化，缺乏有效的風險評級模型，與巴塞爾新資本協議相比尚有一定差距，是今后需要努力的方向。
3、進一步明確今后一段時間監管的工作重點。（1）促進銀行繼續降低不良貸款比例，防范和化解金融風險。對已經形成的不良貸款，要通過法律、經濟、行政手段積極催收，采取多種形式處置，最大限度回收，減少損失。要通過加強內控，完善授權授信、審貸分離制度，健全貸款評審決策機制，嚴格控制發生新的不良貸款。（2）深化國有獨資商業銀行改革。要完善銀行內控機制，加強管理，改進經營，提高服務質量和水平。在此基礎上，實行徹底規范的重組和改造，建立良好的法人治理結構和運行機制。其他商業銀行也要按照現代企業制度的要求，深化內部改革，轉換經營機制。（3）加快農村金融體制改革。明晰農村信用社的產權關系，強化約束機制，增強服務功能，整頓農村信用秩序，引導和規范民間借貸。
4、建立銀行機構的市場退出機制。根據我國的實際并借鑒西方發達國家經驗，制定詳細可行的銀行金融機構市場推出機制的制度框架，以便對有嚴重問題機構采取有效的處理措施或勒令退出市場，及早化解金融風險，保證金融系統的安全。
5、加強對外資銀行機構的監管。隨著全面履行入世協議，外資銀行機構進入國內金融市場的越來越多，對我國金融市場的影響越來越大。應全面研究借鑒發達國家并表監管的經驗和資本賬戶開放趨勢下的銀行業監管問題，提高監管的技術水平，維護金融安全。
[關鍵詞]網絡銀行 存在問題 監管 完善建議
一、目前我國網絡銀行監管中存在的問題
1.網絡銀行的監管體系尚不完善,監管制度尚不系統和全面網絡技術的發展打破了傳統金融的專業分工,模糊了銀行業、證券業和保險業之間的界限,銀行不僅提供儲蓄、存款、貸款和結算等傳統銀行業務,而且提供投資、保險、咨詢、金融衍生業務等綜合性、全方位的金融業務。近年來,我國的網絡銀行業務監管取得了一定成績,但在總體上還沒有形成適應網絡銀行特性和發展的監管體系。網絡銀行的監管基本上沿用的是機構監管和傳統業務的管理模式,監管工作的針對性受到影響。按機構和業務劃分的傳統監管模式,很難適應網絡銀行業務“無縫”運行的特點。不同部門在監管思路、重點和方法等方面的不同,可能會產生對同一網絡銀行業務流程的合規性與風險判斷的不同。
2.網絡銀行市場準入的監管問題難以把握。現行銀行業是一種實行許可證制度的特殊行業,盡管競爭十分激烈,但各種方式的管制無形中為銀行業創造了一個相對寬松的壟斷環境,然而到了以金融自由化、網絡化、全球化為特征的網上金融時代,銀行業生存的環境將大大改變。由于網絡金融降低了市場進入成本,削弱了現有商業銀行所享有的競爭優勢,擴大了競爭所能達到的廣度和深度,這種相對公平的競爭可能會吸引非銀行金融機構和高科技公司分享這片市場,提供多種金融產品和服務。如何把握眾多的網上銀行機構的市場準入將是個兩難的問題。
3.網絡銀行相關的監管信息收集困難,監管難度加大。銀行監管部門對商業銀行現有的監管,主要針對傳統銀行,重點是通過對銀行機構網點指標增減、業務憑證、報表的檢查稽核等方式實施。而在網絡銀行時代,賬務收支的無紙化、處理過程的抽象化、機構網點的虛擬化、業務內容的大幅度增加,均使現有的監管方式在效率、質量、輻射等方面大打折扣,監管信息的真實性、全面性難以得到保障。此外互聯網技術的更新換代速度很快,監管當局對其技術和信息的掌握程度存在滯后性;同時作為監管對象的網絡銀行總是能夠憑借網絡的虛擬性、廣泛性與多樣性找到“監管真空”,從而規避應有的監管。
二、我國網絡銀行監管對策
1.完善與網絡銀行相關的法律法規,規范網絡銀行經營行為。由于我國現行監管規則不能完全涵蓋網絡業務方面,擴充和修改現有監管規則已經成為當務之急,不但要從刑法的角度對犯罪進行嚴懲,在民法方面,也要進行界定。還要對未來發展情況進行預測,分析可能出現的問題,進行先行立法保護。中央銀行應積極參與制定“電子商務法”等法規,為網絡銀行的運營提供規范。同時,還應努力推動對《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《合同法》等法規的完善工作,補充有關網絡銀行的條款。主要應在電子商務安全交易、網上知識產權保護、數據保護、公共信息資源管理、網絡管理以及網上交易的稅收問題、關稅問題、網上金融活動、保險活動方面做出相應的法律規定。對網絡銀行交易中發生的各種社會關系加以調整,充分保護銀行、客戶的合法權益,應以完善的法律條文對利用電腦在網上銀行實施犯罪行為的犯罪分子進行嚴懲,使網絡銀行沿著法制軌道健康發展。還要重視與有關國際法規的協調,做好與有關國際慣例的銜接,并積極參與有關國際標準的制定工作,為網絡銀行的發展創造良好的法律環境。
2.建立專門網絡銀行監管機構,提高金融監管效率。在防止利用網絡銀行進行金融欺詐方面,我國一直把監控重點放在對個人服務的零售業務上,隨著網絡銀行業務的不斷拓展,應適時調整監管對象,對登錄網絡銀行的企業加強監控,尤其應對巨額資金大進大出的貿易背景進行監控。按照巴塞爾協議監管核心原則和《關于洗錢、扣押、沒收犯罪所得公約》等國際條約,網絡銀行應進行交易跟蹤,通過數據挖掘軟件,對可疑的資金交易進行分析,必要時介入調查,防范利用網絡銀行進行非法資金交易。而我國目前對網絡銀行的監管仍然有傳統的監管部門負責,還沒有非現場檢查等監管措施。隨著我國網絡銀行的不斷發展,應借鑒國外先進經驗,成立專門機構,專司網絡銀行監管職責。
3.強化網上銀行業務審批制度。審批制度對提高銀行業整體風險管理能力、防止盲目擴張具有積極的現實意義。目前,我國銀行開辦的網上銀行業務,大部分是在網上提供傳統銀行業務,但因業務載體發生了變化,風險的內涵和表現形式也相應發生變化,似應視為新業務品種。因此,商業銀行開辦網上銀行業務應獲得人行的批準,在審批中應予以優先考慮:
(1)遵循審慎性原則。(2)要求網絡銀行具有較為完備的風險識別、鑒定、管理、處置方案和計劃,應急處理措施及輔助替代手段等。(3)嚴格跨境業務管理。
4.增強銀行監管部門的技術水平,加緊培養技術人才。網絡銀行業務是信息技術的產物,要求監管機構也應有相應的技術能力。而我國銀行整體的電子信息技術落后,網絡設施薄弱。所以我國銀行業應加快引進和開發先進的網絡技術,大力發展網上銀行的三大核心技術:Web技術、建立服務平臺技術、安全保密技術。在硬件方面,要大力研發功能強大的服務器、有指紋鑒定功能的自動柜員機、可擦寫的智能錢夾等先進設備。在軟件方面,要大力研發網絡安全系統、語音鑒別系統、電子轉賬系統、智能卡識別系統、管理信息系統等眾多軟件系統集成。一方面我國銀行業必須進一步加大對網絡技術引進和研發的投資力度,盡快搶占新經濟、新技術的制高點;另一方面要積極培養適應網絡銀行發展需要的高素質人才。
參考文獻:
[1]呂明瑜.網絡銀行的風險與法律對策.金融理論與實踐,2004,(2).
商業銀行發生重大違規事件,往往都是由于沒有重視和實施有效的合規風險管理所造成的。求學網為您編輯了“在商業銀行中合規風險嵌入式管理的應用研究分析”
在商業銀行中合規風險嵌入式管理的應用研究分析
近年來,我國銀行業暴露出的重大違規事件比比皆是,銀行業的財政和聲譽損失嚴重。究其主要原因是我國的銀行業沒有將合規視為重要的風險管理,合規風險并不是銀行業關注的重點風險。如今大量的銀行合規風險事例的出現,合規風險引起了銀行業的重點關注。我國銀行業必須要認真分析和研究自身所面臨的合規風險,并認真加以解決。
一、準確把握合規風險管理的內涵及意義
合規,是指使商業銀行的經營活動與法律、規則和準則相一致。合規風險是指銀行因未能遵循合規法律、規則和準則,而可能遭受法律制裁或監管處罰、重大財務損失或聲譽損失的風險。合規風險管理的任務正是及時發現并制止風險產生以及由此造成的破壞。有時,合規風險也指誠信風險,因為銀行的商譽有時與其一貫遵循的誠實廉正原則和公平交易原則密切相關。為了滿足監管當局的監管要求,銀行必須采取有效的合規政策和流程規定,以確保在違反法律、規則和標準的情形發生時,銀行管理人員能夠采取適當措施予以糾正。
合規是銀行業及相關及融機構的一項核心風險管理活動,健全、有效的合規風險管理機制,是實施以風險為本監管的基礎。合規風險貫穿于銀行業務的全過程,涉及銀行各層次的所有員工,隨時、隨處都可能會產生合規風險,只有銀行管理好自身的合規風險,監管機構的合規性監管才可能有效。就銀行而言,違規經營、道德風險是長期困擾和制約銀行穩健發展的主要因素,根源就在于我國的銀行業一直沒有將合規視為風險管理的一項活動,更沒有將合規作為一個重要的風險源來管理,長期以來合規一直不是銀行重點關注的風險領域。因此,銀行就要轉變觀念。銀行主動避免違規事件發生,主動發現并采取適當措施糾正已發生的違規事件,其崗位手冊也是一個相關制度和相應做法持續修訂的周而復始的循環過程。這一合規風險管理的過程,是構建銀行有效的內部控制機制的基礎和核心。合規與銀行的成本與風險控制、資本回報等經營的核心要素具有正相關的關系,合規能為銀行創造價值。
在全面開放的同時加強對外資銀行的監管，以防范風險、保證我國金融安全
銀行業進一步對外開放在對中國金融體系產生積極影響的同時，也將不可避免地帶來一些風險。銀監會的相關監管部門傾力合作，高度關注開放過程中可能出現的各類風險，不斷完善外資銀行審慎監管體系，采取更系統、更深入、更專業的監管措施，維護中國銀行體系安全，更好地推進銀行業對外開放。
堅持擴大開放與嚴格監管并重，根據國際標桿和慣例提高監管專業化程度。按照銀監會的統一部署，在下一階段的開放中，將從多方面提高監管的專業性和有效性。首先，加快外資銀行與中資銀行監管標準的統一，特別是統一中國境內注冊外資銀行與中資銀行的監管標準，致力于創造公平競爭的市場環境。其次，加快國內監管標準與國際監管標準的統一，參照巴塞爾銀行監管委員會頒布的《有效銀行監管核心原則》，進一步提高監管效率和監管透明度，不斷提高中國銀行業監管水平。最后，積極改善銀行監管基礎和外部環境，推動國際會計準則在中國銀行業的全面實施。
根據新時期銀行業對外開放特征，進一步完善監管法規和制度。銀監會始終堅持依法開放，依法監管，在逐步開放的同時，系統推進外資銀行監管法規和監管制度建設。近期，我們的重點工作包括：第一，根據最新頒布的《中華人民共和國外資銀行管理條例》及實施細則，進一步完善銀行業監管的部門規章和各類監管指引，為對外開放和外資銀行健康發展提供法律保障。第二，進一步完善外資銀行監管框架，提高監管手段的充分性和有效性，完善對外資銀行法人機構的綜合評級。第三，強化非現場監測分析，提升風險預警和評估能力，提高現場檢查深度和針對性，加大執法與處罰力度。
完善風險監管手段，增強監管的審慎性和有效性。我們將在監管實踐中更加注重微觀監管與宏觀監管、常規監管與特別監管的有機結合，促進外資銀行穩健經營，防范系統性風險。在微觀監管方面，繼續推行全面風險監管，監控外資銀行境內外、表內外和本外幣業務各類風險；實施合并監管，監控單家銀行在華所有分支機構的整體風險，防止監管套利：按照高風險多監管、低風險少監管的原則實施個性化監管，激勵外資銀行根據中國市場實際情況不斷改進風險管理和內部控制，確保管理能力與業務發展相協調。在宏觀監管方面，密切跟蹤國際銀行業的發展狀況和趨勢，防范全球性、區域性和國別性金融風險通過外資銀行對中國銀行業的傳染：以銀行業監管信息系統為基礎，監測分析外資銀行跨境資金流動，監控大規模、非正常跨境資金流動：開展高風險機構和新型業務的系統性檢查，有針對性地實施專項檢查。此外，在常規監管不足以有效控制風險的情況下，有選擇地實施特別檢查和特別監管，加大對高風險機構的監管力度，對于違反法律法規、存在非審慎經營行為的外資銀行，實施不同形式的特別監管。
采取多層次風險防范措施，維護中國銀行體系安全。對于外國銀行分行，中國在市場準入方面要求外資銀行，行承諾無條件承擔在華分行全部債務，在任何時點上維持與業務發展和風險程度相匹配的資本水平：轉入境外資產必須經過批準，不得將高風險資產和非法交易資產從境外轉入境內。此外，我們還將研究開發綜合性的危機處理系統，根據風險程度和涉及范圍等因素建立分層次危機處理機制，防范突發性和系統性風險。
2006年11月8日國務院通過了經修訂的《外資銀行管理條例》(以下簡稱《條例》)的激勵措施
此次《條例》修訂的指導思想是：認真履行我國加入世貿組織的開放承諾，全面提高我國銀行業的對外開放水平，在我國承諾的框架內，實施國民待遇；同時，從維護我國金融體系安全、保護我國存款人利益以及加強對外資銀行監管的主動性、有效性和充分性考慮，借鑒國際通行做法，充分利用世貿組織規則允許的審慎監管原則，鼓勵外資銀行設立或轉為當地注冊的法人銀行(也叫子行)，我們稱其為法人導向政策。
法人銀行導向政策有五項激勵措施：
允許外國銀行分行轉制為其母行單獨出資設立的獨資銀行。在技術上，外國銀行應當先設立“獨資銀行”，然后將現有外國銀行分行并人“獨資銀行”。
法人銀行人民幣業務準入條件優于外國銀行分行。一是允許法人銀行從事全面人民幣業務：二是法人銀行總行初次獲得人民幣業務許可仍需滿足的審慎性條件。
業務范圍上的國民待遇向法人銀行傾斜，例如，允許外資法人銀行從事銀行卡業務：而外國銀行分行由于非法人主體，將不能從事銀行卡業務。
法人銀行及其下設分行的注冊資本和營運資金與中資銀行保持一致，無論經營何種層級的業務，分別為10億元人民幣和1億元人民幣。
允許外國銀行分行轉制為法人銀行后，其母行在中國境內按其要求仍舊保留一家從事外匯批發業務的外國銀行分行。
法人導向政策不意味著對外國銀行分行業務范圍的限制。從修訂后的《條例》的相關規定看，外國銀行分行的營運資金要求進一步降低，業務范圍進一步放寬，限制進一步減少，總體上外國銀行分行的經營環境將有很大改善。
全面開放后，進一步促進中外資銀行的互利共贏和諧發展的措施
隨著加入世貿組織后過渡期的結束，中國銀行業開放將在2007年進入一個新時期。銀監會將加強調查研究，掌握開放主動權，提高對外開放水平，提高監管專業化程度和有效性。具體而言：
一是貫徹執行好《外資銀行管理條例》，做好有意從事全面人民幣業務外資銀行的轉制工作。與此同時，作為世貿組織成員國，從發展中國家角度積極參與規則制定和實施，爭取有利于中國銀行業發展的條件。
二是做好銀行業全面開放應對工作。一方面繼續推進以國有銀行為主的銀行業改革，充分考慮銀行業全面開放面臨的競爭，促進產品創新，改善業務結構，培育中資銀行核心競爭力。建立風險防范長效機制i另一方面充分運用世貿組織規則，科學利用服務貿易總協定中的“保障條款”和“審慎例外”規則，合理保護我國銀行業合法權益。
三是堅持“引進來”和“走出去”相結合，充分利用好國際國內兩個市場和兩種資源，在擴大對外開放的同時，促進中資銀行到境外發展。
四是全面清理法律法規，完善外資銀行監管法律體系，統一中外資銀行監管政策。
銀行內部控制是自我約束的一種自律行為，是為完成既定的工作目標和防范風險，對內部各職能部門及其工作人員從事的業務活動進行風險控制、制度和相互制約的方法、措施和程序。建立內部控制是銀行業安全、有序運行的前提和基礎，對于規范銀行業機構經營行為，有效防范金融風險有著重要作用。
一、目前我國銀行業內部控制面臨的新情況
在金融體制改革后，市場經濟迅猛發展，金融風險日漸暴露的新形勢下，銀行業內部控制建設卻面臨著一些新情況和新問題。具體表現在：
其一，內控機制缺乏系統性，使內部控制失去了基礎和保證。內控機制是內部控制的核心，是銀行業防范和化解風險，促進穩健發展的關鍵。作為銀行業經營管理的內部控制機制，必須適應市場經濟發展的需要。但是，目前我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟過渡，還殘存著計劃體制下的弊端。過去那種規模管理、外部強制仍有影響，受利益驅動，重經營輕管理，把發展業務拓展市場與加強內部控制對立起來，將內控機制與經營管理相分離，致使銀行業內控機制尚未完全建立。
主要表現為：決策管理方面。銀行業機構有的沒有建立起科學、有效的決策管理機制，有的雖已建立決策管理機制，但沒有充分發揮其職能作用。人事管理機制方面。人事管理機制不健全，部分銀行業機構缺乏業務素質較高的復合人才，內部各層次人員使用中的異地交流、崗位輪換、離職審查措施不落實。職責分離機制方面。有的銀行業機構沒有把業務活動的核準、記錄、經辦做到相互獨立，不能做到完全分離的也沒有通過其他適當的控制程序來彌補。上述問題反映出銀行業內控機制嚴重缺乏科學性、系統性，因此，必然對銀行業活動本身風險不能進行分析和控制，不能對人為因素導致的風險進行監督，不能確保自身和經營目標的全面實現。
二、加強銀行業內部控制建設的對策
（一）建立銀行業內控制度體系，提高參與國際競爭能力
銀行業內控制度體系指對經營活動中可能出現的各種風險進行和控制的管理制度。具體包括業務管理制度、營運約束制度、人事管理制度等。內控制度體系是銀行業內部控制建設的基礎，是一種科學的內部管理制度，它存在于銀行業的組織結構和管理框架之中，覆蓋著所有業務。建立內控制度要符合國家經濟金融方針、政策和法規，堅持自我約束、自我監控和自我防范的原則，規范經營行為，提高經濟效益為目的，使其具有運用性和可操作性。
1. 建立銀行業務管理制度，加強管理控制。銀行業務管理制度是對整個金融業務活動進行管理和制約的規定。業務管理制度是內部控制建設的基礎，直接關系到銀行業安全性、流動性和盈利性目標的實現。業務管理制度涉及決策管理、貸款管理、會計管理、儲蓄管理、資金風險管理、電子科技管理、金融法規等。內控制度的具體形式多種多樣，并因銀行業機構的業務特點而有所不同，但應體現出一些共同原則，如職責分明原則、相互制衡原則、權責對稱原則、層次管理原則。按上述原則對已有的制度進行修改和完善，對所有開發的新業務都要制定內控制度，積極探索構建符合市場規則要求的自我約束機制。如建立以具體風險評估和控制為核心的信貸資金管理制度；建立科學、有效、明確各自職責和權限的決策管理制度；建立相對獨立的會計記載和核算制度；建立業務活動的核準、記錄、經辦相互獨立的職責分離制度。通過建立內控制度實現如下目標：銀行業業務活動按國家政策謹慎開展，機構內部分工明確， 業務人員有明確的授權范圍，會計體系科學健全，財會信息的記錄準確及時，能有效地保護資產、控制，從而提高工作效率和質量，保證財產安全和完整。
2. 建立營運約束制度，加強風險控制。營運約束制度是對銀行業經營活動本身風險的控制和管理制度。是內控制度體系的核心部分，對于防范和化解風險起著重要作用。主要有資產負債管理、授信授權管理、崗位責任管理等。資產負債管理制度是圍繞銀行業機構經營目標和方針，即盈利性、安全性和流動性的要求而制定的管理制度。資產負債比例管理應遵循“統一領導、分級、量化監控、綜合考核”的原則。操作中要實行雙向控制、分清職責，嚴格執行資本充足率的要求、存貸款余額的比例、流動性資產與流動性負債的比例和對同一借款人貸款比例的規定。以保證資產與負債之間期限和利率的對稱實現最佳的效益。內部授信授權制度是一級法人通過貸款發放全過程，對客戶及經辦人的控制管理。為此要重點抓好上級對下級的貸款數量和對象的控制，業機構對不同層次的信貸業務人員、管理人員發放貸款的權力控制，要將貸款的風險分析和防范貫穿于貸款過程的始終。在執行中要堅持分級次和分段授權，制定審批程序，增強整體控制能力，防止系統失控。崗位責任制度是銀行業控制業務風險的基礎環節，建立崗位責任制度要求崗位獨立、人員分工、職責分明。在實際操作中要嚴格崗位分工，切實根據業務運作的實際要求，因事設崗，因崗定人；要明確各崗位或員工在業務操作中的責權劃分，按各自的工作性質、權限承擔相應的工作責任。通過不同崗位、不同人員在業務活動中的相互制約，實現防范風險、提高效率的目的。
3. 建立人事管理制度，加強人員控制。人事管理制度是對銀行業從業人員的選擇、使用和培養的方法和措施，具體包括人員采用、職工培訓、職工考核與輪換等。人事管理制度是內控制度的重要內容，對于加強監控，防范業務操作風險起著重要作用。建立完善配套的優勝劣汰用人制度。認真執行合理有效的用工政策，打破大鍋飯和終身制，在職工的聘用、晉升、考核、培訓、報酬等方面引進競爭激勵機制，把思想品質好、業務技術和工作能力強的人員選拔到要害崗位。建立職工培訓制度。通過定期和不定期的分層次培訓，開展思想、職業、遵紀守法、清政廉潔、專業知識等方面的教育，提高政治業務素質，增強法治觀念和敬業精神。建立職工考核和崗位輪換制度。在全面考核的基礎上，對要害崗位人員進行任期和離職，對不稱職的干部及時進行撤換，同時要在本部門各崗位之間和部門與部門之間進行定期的干部、員工異地交流、強制休假和崗位輪換，從而增強干部的業務技能，杜絕隱患，防范風險。
（二）建立銀行業內控支持體系，防范和化解金融風險
隨著以知識經濟為特征的“新經濟”時代的逐步到來，國內金融體系、規則、制度及運行必將發生本質性的變化，而對不斷演進的經濟金融形勢，我國銀行業必須建立一套科學的內控支持體系，以構建一個面向，符合現代銀行業發展趨向的內部控制系統，從根本上提高內控能力、發展能力和競爭能力。內控支持體系是指銀行業機構在全面實施內控制度體系過程中所采取的措施、手段和方法。具體包涵預警監測系統、信息管理系統、內控評價系統等。內控支持系統并不是表現為獨立存在的某項具體管理制度，而是全面實施內控制度的載體，確保銀行業各個業務過程和操作環節得到全面控制和相互制約，實現內部控制的有效性。具體表現在以下幾點：
1. 建立預警監測系統，提高內部控制的工作質量。此系統是銀行業機構在經營管理中全面實施內部控制的一個重要手段，是支持體系的重要組成部分。通過科學的指標、測算判斷和現代傳導系統，對銀行業主體運行質量和安全狀態及時發出預警信號，為決策者提供依據。設計科學的風險預警指標。要緊密圍繞資金運行過程中償還和增值特性所涉及的風險因素設置，所選擇的指標要堅持以國家有關金融法規為依據，結合本單位的金融風險實際，參照國際慣例的原則，對不同類型的應采用不同的指標體系。如資金流動比率、凈拆借資金比率、加權不良貸款率、核心資本充足率、資產收益率、內部控制完善與執行情況以及單個金融機構風險預測、地區性金融風險預測、系統性金融風險預測、道德風險預測等。建立預警處理中心。各銀行業機構要建立專職部門，根據風險預警指標內容要求，及時到業務部門收集真實、完整、準確的數據資料和非現場數據，在去偽存真的基礎上，采用定量指標分析和定性指標分析相結合的方式，以資產流動性理論和突變理論為基礎，對有關資料和數據進行分析匯總，對金融風險程度和暴露等級進行測算和判斷，測出整個系統的安全程度，向決策機構綜合反映資金營運安全情況，反映影響金融機構經營安全的不利因素，反映金融機構的流動性、安全性、效益性、內部控制和經營管理狀況等，為和處置金融風險提供依據，確保銀行業安全運行。
2. 建立信息管理系統，提高內部控制的科學性。此系統是指銀行業運用技術和現代通訊手段對整體經營決策提供可靠的依據，達到內部控制的高效化和最優化。主要包括網絡系統、監測報告系統。信息管理系統能準確、及時、充分地獲取和處理經營中的各種信息，是對銀行業實施有效控制的一個基本前提，有利于加強對金融風險的實施監控，達到有效管理風險的目的。建立電子網絡系統。要建立具有現代科學技術水平的，確保來源真實可靠的行業信息網絡，以取代落后的手工操作的內控工具。應用計算機等先進設備，統一開發合作金融操作系統，要對各項業務的計算機系統從項目立項、設計、開發、測試、運行直到維護進行嚴格管理，確保每一個操作環節都在有控制、有記錄、可監督之下。將銀行業機構各項決策和業務經營活動，建立在科學的信息管理支持基礎上，進行信息收集、信息處理、信息反饋，以便決策部門及時調整業務經營方針和發展策略。建立科學的監測報告系統。要建立銀行業機構月度、季度、年度各種反映業務經營情況和風險狀況的報表及監測數據，建立銀行業綜合分析、評價及監管報告。將上述原始信息資料實行計算機聯網，運用計算機技術和現代通訊手段進行信息傳遞，增加信息的透明度和準確性，確保記錄和核算的真實合法。從而建成“責權分明、平衡制約、規章健全、運作有序”的銀行業信息管理系統，把經營風險降到最低限度。
3. 建立內控評價系統，提高內控機制的工作效率。此系統是指銀行業在一定時期內運用各種方法和手段，對內部控制執行情況進行綜合分析和評價并作出評審結論。建立這一系統能持續地監測內控運行質量，客觀地評價內控在防止舞弊、消除風險和嚴守經營法規方面的可靠性和有效性。其重點是放在內控制度的研究和評價上，以提高內控機制的工作效率。銀行業內控評價的主要內容是：內控制度是否具有全面性；內控制度的核心是否具有審慎性；內控制度執行是否具有有效性，內控機構是否具有權威性和獨立性。內容指標必須系統和量化，反映出內部控制的基本情況和本質特征。銀行業內控評價方法。主要是借助預警監測系統和信息管理系統的成果，采用反映真實狀況的計算機模型和分類比較方法，進行連續、系統、綜合地研究和評價，并使評價結論真實、嚴密。既要對各個銀行業內部控制的總體狀況作出全面的判斷，也要注意發現內部控制環節上存在的問題和漏洞。內控評審后的處理。評價后要有針對性的制定出解決問題的措施和辦法，并對嚴重違反法規的行為提出處理意見，從而實現提高經營質量、經濟效益的目標，保證銀行業安全穩健運行。
（三）建立銀行業內控監督體系，保證金融安全穩健運行
1. 建立內部審計監督機制，強化自我控制職能。內部審計機制是銀行業內控監督體系中不可缺少的重要環節，是建立內控監督體系的關鍵和基礎，它在內部控制運行中起著監督保障作用。建立內部審計監督機制具體包括審計、審計方法、審計手段等。建立系統的內部審計管理體制。內部審計應體現的獨立性、權威性、嚴肅性。初步設想是應在銀行業體系中設立統一垂直領導的稽核監督部門，向法人負責，建立統一領導的總稽核負責制，業務上實行下查一級，對上級稽核部門負責，同時要真正賦予稽核部門稽核、建議、處理的權力。內審機構主要履行業務風險檢查、內控制度檢查以及對內部違規違章行為依據法規進行處罰，將內部控制的健全和執行情況作為工作重點。內部機構要配備素質好、能力強、業務精，敢于堅持原則的稽核干部，要明確內部稽核的責任、權力和工作程序，經常抓好政治業務培訓。確立科學的稽核方式。要改革傳統的稽核方式，實行創新，提高監督效力，在審計監督中實現以下轉變：由單一的業務合規性監督向以風險性監督為主轉變；由單一的現場檢查向以非現場監督為主轉變；由傳統的手工檢查向以檢查為主轉變；由對金融違法的事后監督向事前防范為主轉變。提高和改進稽核手段。著重建立稽核系統信息網絡，形成系統資料共用、信息共享的經營數據庫，通過實時或批量地處理被稽核對象的有關業務信息，對其進行及時準確的稽核。
2. 建立中央監管機制，履行金融監管職責。它是內控監督體系的重要組成部分，人民銀行加強銀行業機構內控制度建立和執行情況的監管，是建立和完善內控監督體系的必要保障，有利于促進金融秩序的明顯好轉，為各提供一個良好的競爭條件。對銀行業的內控監管是中央銀行主要職責。中央銀行在銀行業內控監管中主要責任是：切實督促金融機構加強和健全內部控制，全面評價金融機構內部控制的總體有效性，注重對金融機構內部控制執行情況的稽核監督，加強對金融機構內部稽核工作的和監督，做好金融機構內部控制問題的研究和宣傳工作，不斷提高內控監管水平。建立監管責任制。在對銀行業內控制度進行監控、檢查監督中要明確每個監管部門、監管崗位、監管人員的監管任務、范圍、權限、標準、程序和應承擔的責任，對高風險金融機構的內控監管要劃片包干，確定專人跟蹤監測。在日常監管中，要按照相互協調和平衡制約的原則，實行雙人監管，要加大對監管人員的考核力度，考核的內容實行量化，實現對金融監管人員的再監督。
3. 建立同行業自律監督機制，強化自我監管功能。銀行業行業協會是我國銀行業的自律組織，具有自我管理、自我服務、自我監督功能。是內控監督體系的組成部分，在內控監督體系中發揮著相互監督約束，促進同業交流，規范同業經營行為的作用。為此，在同業自律監督機制中要制定并組織實施行業共同遵守的行為規范及準則，協調各會員單位執行各項內控法規；促進同業自律，規范內部控制行為，促進彼此間的溝通與合作，實現有序競爭；配合銀行業系統風險內控處置工作，協調業內會員相互救助。要在內部控制監督中加強聯系、相互支持、團結合作，從而維護自身的利益和信譽，創造金融機構穩健運行的良好，防范和化解金融風險。
行社脫鉤糾紛案件的訟累
1996年國務院下發《關于農村金融體制改革的決定》，明確中國農業銀行與農村信用社脫離行政隸屬關系，并規定“農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系的改革過程中，涉及到人員、財產、資金關系等問題，應在中國人民銀行領導下，會同有關部門協調解決”。為落實國務院行社脫鉤規定，1998年中國人民銀行《關于農村信用合作社清償對中國農業銀行債務有關問題的通知》，通知規定：“鑒于信用社與農業銀行相互形成的債權債務成因較為復雜，信用社與農行必須共同對雙方存有異議、尚未清償的債務逐筆進行認定。對行社雙方有爭議，協商未果的，由人民銀行當地支行仲裁。對明顯違背政策規定農村信用社難以接受的債務，縣市支行解決不了的，報經人民銀行省分行進行仲裁”。然而國務院和政府金融主管機構文件并沒有起到定紛止爭的作用，農業銀行與信用社似乎無奈地選擇訴訟途徑解決行社脫鉤糾紛。吉林、黑龍江、湖北等多個省市行社遺留債務糾紛都是試圖通過訴訟方式解決，、上訴、申訴、抗訴，一審、二審、再審、提審，申請執行、強制執行、執行回轉、再次執行回轉，每一種和訴訟程序相關的權利如同行為藝術一樣不斷出現，行社脫鉤糾紛的主體則被訟累折磨的遍體鱗傷。
“本是同根生，相煎何太急”？銀行同業間法庭上無數回合的交鋒是否應當引發司法界、金融界更多的思考？
運用ADR處理行社脫鉤糾紛問題分析
運用ADR解決糾紛，在程序上具有簡易性和靈活性，當事人能夠避免因訴訟程序的復雜性和高成本等而贏得程序利益。ADR參與主體的多樣性，不僅可以防止行社脫鉤糾紛被職業法律專家所壟斷，而且可以發揮政府行政機構、行業協會協調、管理作用。在ADR中當事人不再因為是原告、被告法律地位而糾結，地位平等性、非對抗性、互利性更有利于糾紛解決合意的形成。運用ADR不僅可以緩解人民法院的司法壓力，而且對于特殊類型案件還能夠提供符合情理的個別性實質正義。
行社脫鉤糾紛重要特點是時間久遠、金額巨大、資金往來情形復雜、訴訟久拖不決，之所以如此，影響因素來源于多個方面，既有金融法治不健全因素，也有行社脫鉤政策界限不清因素，更有金融機構作為不當的因素，在一定意義上說，訴訟成為解決行社脫鉤問題主要方式，不僅激化行社雙方矛盾，也嚴重影響了雙方利益，涉及行社脫鉤糾紛相關主體，以解決行社脫鉤問題為己任，有效運用ADR來處理行社脫鉤問題，不失為一條有效的路徑。
相關銀行。無論是當年國有銀行根據中國人民銀行有關信用社管理規定代為管理信用社，還是國有銀行為了解決某些特定事項申請設立信用社，國有銀行與信用社之間手足之情均無法割裂，國有銀行領導信用社的客觀歷史事實不會因為行社脫鉤糾紛訴訟而蕩然無存。
正視歷史是運用ADR前提。相關銀行不應該否認歷史上客觀存在的行政隸屬關系。個別銀行在類似案件訴訟過程中，否認行社之間歷史上存在的隸屬關系與法律規范和政策規定不符，做法有失偏頗。當然，若通過金融監管機構或者行業協會運用ADR解決，在業內這種做法或者說法不會有任何市場。
明確是非是運用ADR的基礎。相關銀行應當尊重歷史并依據政策規定承擔部分行社之間資金往來損失。相關銀行對于指令性貸款即點貸，通過信用社機構發放的一口出貸款、委托貸款，為了轉嫁銀行自身經營損失進行憑證置換的貸款，以及以貸收息或者將已經損失的貸款通過借新還舊的方式轉換成信用社的拆借等，依據中國人民銀行的政策規定，應當有相關銀行承擔。相關銀行與信用社之間的正常資金往來，依法應當受到保護。國務院農村金融體制改革部際協調小組1996年8月28日下發《農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系實施方案》中規定：“農村信用社借入中國農業銀行的款項（即中國農業銀行對信用社的支持款），由農村信用社逐年歸還中國農業銀行”。
適度授權是運用ADR的條件。解決行社脫鉤糾紛應當尊重歷史、現實解決的策略，相關銀行總行應當按照統一授權、分級管理原則，對涉及行社糾紛的基層行給予一定的權限，不能分級請示且久拖不決，否則不僅影響了行社糾紛解決的效率，也無形中擴大了行社糾紛的損失。尤其是對行社脫鉤糾紛涉及債權已經按照實施政策剝離了的，更應該采取靈活措施進行處理，如通過行社雙方業務合作增加收入而適當讓渡糾紛利益，從而有效運用替代性化解行社脫鉤糾紛。
相關信用社。城市信用社多數已經改組為城市商業銀行，行社脫鉤糾紛已不多見。農信社向農商行改制邁進尚有更長的路要走，妥善處理與曾經的領導行之間的行社脫鉤糾紛不僅關乎其生存發展，也關乎到金融合作以及金融生態問題。
運用ADR解決問題，并不意味著信用社不承擔責任。在農業銀行或者其他銀行領導信用社期間，確屬點貸、一口出貸款、委托貸款、憑證置換等情形，依據政策規定，信用社不承擔清償資金責任，但是對以平等主體身份進行的資金拆借、借貸應當依據公平原則進行清償，不能因為曾經在歷史上存在隸屬關系，就完全否認合法的借貸或者資金拆借。因歷史久遠，無法確認到底是農行農貸員或者信用信貸員發放的一口出貸款，農信社則不應一概否認其償還義務，應當本著公平原則與農業銀行進行協商，或者根據1996年后行社脫離行政隸屬關系時當地人民銀行組織的核查情況進行確認，全面否認當年的業務混同情況，不僅與歷史事實不符，也有違公平原則，更不利于運用ADR解決問題。
執行程序運用ADR更有利于維護信用社的權益。對于已經經過人民法院裁判，確需信用社依法償還的行社脫鉤遺留資金，信用社應當客觀公正的對待已經生效的裁判，一味申訴，不僅會增加費用支出，也會影響正常經營；對于已經進入法院執行程序的案件，信用社確實無力一次性償還行社脫鉤遺留資金的，不應采取對抗或者規避執行消極策略，應當考慮通過執行和解等積極方式進行必要處理。
理順內部管理關系有利于ADR運用。全國農村信用社經營管理體制仍然具有特殊性，縣級聯社依法是獨立法人，省級聯社亦為法人，個別省還存在著市級聯社法人或者省社辦事處。在行社脫鉤糾紛處理過程中，多級法人聯社成為有效處理行社脫鉤糾紛的障礙。往往是縣級聯社應訴方案、和解方案等多次急迫請示市、省聯社，囿于特殊體制，市、省聯社又不能及時對行社脫鉤糾紛給予專業指導和審批，導致縣級聯社無法應對相應的訴訟和執行。個別省級聯社不僅不能指導縣級聯社發生行社脫鉤糾紛案件，而且在與相關銀行、政府、銀監會等機構的溝通上表現不力，嚴重影響了行社脫鉤糾紛的有效解決。或許撤銷市級聯社且省級農聯社由管理向服務轉型對處理行社脫鉤糾紛具有現實的意義。
金融監管機構。運用ADR處理行社脫鉤糾紛是金融機構義不容辭的責任。2003年4月中國銀行業監督管理委員會成立，《中國人民銀行法》修改，銀監會確立了“管風險、管法人、管內控、提高透明度”監管理念，全面實施對銀行業機構及其業務活動的監管。
銀行業監管機構應當運用ADR解決行社脫鉤糾紛，促進金融和諧。銀行業監管機構應當依法接受法院依職權調處建議或者受理行社爭議雙方調處申請，不應以歷史文件由中國人民銀行及其分支機構仲裁而拒絕法院建議或者行社申請，尤其是經過人民法院審理，確認行社脫鉤糾紛屬于行政隸屬關系存續期間形成的，銀行業監管機構應當依據法律規定和政策規定進行調處。2010年，銀行業監管機構曾經召集存在資金糾紛的農信社和農行進行過一次座談，囿于參會當事人較多，訴求已存在重大差異，會議無法解決也不可能一次性解決諸多問題。建立并完善銀行業機構之間ADR運行的常態，才是解決相關問題的有效途徑。
依法為運用ADR解決行社脫鉤糾紛提供支持。依據《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行及其分支機構不再負責金融機構之間金融糾紛的調處，但是作為行社脫鉤政策、方案的制定者，對于行社脫鉤有關政策說明、專題會議紀要、歷史統計資料提供是中國人民銀行及其分支機構義不容辭責任，不提供、不查找、不配合司法機關調查的一些做法有失政府機構基本職責，不尊重歷史任意為爭議雙方出具證明類文件更是失職的典型表現。
地方政府金融服務辦公室應當為運用ADR解決行社脫鉤糾紛創造必要氛圍。作為規劃地方經濟發展的金融大管家、地方金融生態建設的組織者，地方政府金融服務辦公室更有義務協調好作為地方金融主力軍信用社或者城商行與相關銀行之間的糾紛。從行社脫鉤糾紛的實際情況看，涉及行社脫鉤糾紛銀行和信用社，一般會將涉案情況向金融服務辦進行報告或者請求其進行協調，金融服務辦發揮特殊協調作用，無論是國有股份之銀行，還是地方金融機構都比較認可，通過金融服務辦協調行社糾紛不失為一種穩妥的解決方式。金融服務辦應當認真對待相關金融機構的請求，不僅要協調當事人妥善處理脫鉤糾紛，還應對當地司法機構進行必要的協調，推動替代性糾紛解決機制建設，發揮金融服務辦促進金融生態良性發展的重要作用。
人民法院。法院作為國家的審判機關，其民事受案范圍，民事訴訟法有明確的規定。對于行社脫鉤遺留資金糾紛是否應當受理，一直是審判實踐最有爭議性的問題，各地法院裁判不一也成為行社脫鉤糾紛案件上訴、申訴的一大特色，如何運用ADR推進和諧司法、加速行社脫鉤糾紛的解決值得探討。
審理行社脫鉤糾紛中運用ADR解決問題更為現實。人民法院審理行社脫鉤糾紛案件，應當本著尊重歷史、依據政策、恪守法律、公正公平的原則進行。國務院有關行社脫離行政隸屬關系的文件，明確了行社雙方的歷史法律地位，沒有必要要求當事人就是否存在行政隸屬關系進行舉證；審理行社脫鉤糾紛還應當嚴格遵循國務院和人民銀行制定相關政策，按照政策和人民銀行處理意見、核查結論進行必要的事實認定，有利于公平、客觀解決雙方當事人的爭議。若人民銀行組織當事人進行核查無法確定的事實，通過人民法院的庭審調查更是無法查明，對于無法查明事實的，采用ADR進行處理更為現實，即歷史問題、現實解決，調解為主、調判結合是一項處理行社脫鉤糾紛的有效原則。
以調解為主，并不等于人民法院無所作為，尤其是最高人民法院應當充分運用ADR解決比較廣泛存在的行社脫鉤糾紛。我國歷史上的馬錫五審判方式著力點就在于調解解決爭議，被稱之為“東方智慧”，實際上是替代性糾紛解決機制在中國有效實踐。
最高人民法院若想盡快出臺行社脫鉤受理的司法解釋，規范行社糾紛案件審理，推動ADR作用在行社脫鉤糾紛處理上的深度發揮。一是要盡快出臺行社脫鉤糾紛司法解釋，規范相關審判工作。2011年初，為妥善處理行社脫鉤糾紛問題，最高法院、國務院法制辦、財政部、央行、審計署、銀監會的機構共同研究該類問題的解決方法和措施，起草了《關于受理行社脫鉤糾紛案件有關問題的通知》征求意見稿。遺憾的是該通知盡管只解決行社脫鉤糾紛案件受理程序，但至今未能出臺。二是要規范行社脫鉤糾紛的審理，統一司法，盡快通過司法解釋或者判例方式解決一些涉及當事人權益的重大疑難問題。三是真正落實已有規定，開展行社脫鉤糾紛邀請金融法律專家擔當陪審員或者特約擔當調解人解決機制，嘗試讓專業人士借助司法平臺協助人民法院解決行社脫鉤糾紛。
法院在執行行社脫鉤糾紛過程中應當考慮運用ADR解決執行問題。在嚴格執行法律規定前提下，充分考慮行社雙方當事人形成資金往來的特殊性以及實際履行過程中對金融秩序的影響。對于確實無力一次性支付法院裁判債務的行社，充分運用執行和解手段，允許當事人分期償還債務，確保債務人不發生支付風險。對于弱勢一方應當注意法院執行行為可能帶來的系統性風險，避免因查封銀行運營車輛、凍結營業存款、限制銀行業機構法定代表人人身自由而引發擠兌風險，從而影響正常的金融秩序。
銀行業協會。作為非營利社會團體的銀行業自律組織，銀行業協會是以促進會員單位實現共同利益為宗旨，履行自律、維權、協調、服務職能，對維護銀行業合法權益，維護銀行業市場秩序具有著特殊的作用。在行社脫鉤糾紛中充分運用ADR可以發揮更重要的協調作用。
根據《中國銀行業協會章程》規定和《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見（試行）》，中國銀行業協會已經設立金融糾紛調解中心，調解中心遵循依法合規、平等自愿、保護訴權、嚴守秘密的調解原則，可以調解當事人一方或雙方屬于會員單位糾紛。中心調解協議具有民事合同性質，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規定申請公證機關依法賦予強制執行效力。對于具有合同效力和給付內容的調解協議，債權人可以根據《中華人民共和國民事訴訟法》和相關司法解釋的規定向有管轄權的基層人民法院申請支付令。金融調解中心有關規定為運用ADR、妥善解決行社脫鉤糾紛，促進金融業和諧發展奠定了基礎。
銀行業協會運用ADR調處會員之間發生的行社脫鉤糾紛不僅有最高院司法精神、會員章程和上述意見作為基本依據，而且具有現實的可操作性。協會工作人員主要來源于各會員單位，從事調解的人員具有熟悉行社糾紛背景、掌握相關政策、精通銀行業務和金融法規，在一定意義上說，比法院審判和調解更具有優勢，而且通過協會調解不僅有利于會員控制訴訟帶來的聲譽風險，更有利于降低訴訟成本。通過協會調解，一旦達成協議，會員協議履行并不會成為困難，銀行業協會乃至銀行業監管機構都可在履行協議方面起到特殊支持作用。
銀行業協會不僅要在運用ADR調處行社脫鉤糾紛糾紛起到主力軍的作用，而且還可以考慮組建由銀行內部法律專家組成銀行業法律顧問團，為銀行業協會協調處理會員糾紛、開展維權起到參謀顧問作用。同時銀行業協會還可以考慮與仲裁機構進行深度合作，發揮仲裁機構擁有的金融專業人才優勢，及時、高效、公平的行社脫鉤糾紛。
運用ADR處理行社脫鉤糾紛的建議
“替代性糾紛解決方式”（ADR）包括協商、調解、仲裁等，多元化解決行社脫鉤糾紛是減少訟累，降低銀行業維權成本的有效途徑，從行社脫鉤糾紛糾紛現實解決狀況分析，有效發揮ADR的應有作用，完善金融法律法規建設、提升ADR的公信力、強化銀行業糾紛監管，對推動行社脫鉤糾紛解決具有積極意義。
完善金融法規和制度建設。在一定意義上說“替代性糾紛解決方式”并非新生事物，但是，我國現行的金融法律法規中對此并沒有明確規定，導致國家金融機關、政府金融服務機構、銀行業監管機構、銀行業協會運用ADR處理行社脫鉤糾紛顯得沒有法律依據，甚至缺少政策性規定。通過修訂《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》等法律，清理金融規章和政策，明確類似糾紛的解決原則，可以有效化解銀行業類似糾紛；國家金融管理機關應通過利率政策，明晰與行社脫鉤糾紛有關的利率基準和加罰原則；銀行業監管機構則應依據法律法規和司法解釋，及時制定銀行業之間糾紛處理規則，明確相關程序和原則，強化其監督作用，在保護銀行業訴訟權利前提下，努力減少銀行之間通過訴訟方式解決糾紛的案件數量，降低銀行業維權成本。銀行業協會則應進一步完善現有銀行業糾紛調解機制，充分發揮銀行業協會自律、維權、協調、服務功能，促進行社脫鉤糾紛的乃至其他會員間爭議的解決。
提升ADR的公信力。在一個缺少法律信仰的社會，社會成員往往把法院的裁判作為權威，事實上ADR為改變對“司法普遍不滿”提供了更多的尋求公平的路徑。無論是協商、調解、仲裁等方式都存在著公信力不足問題，尤其是當事人的協商結果很難固化。對于利益巨大的沖突調解，行業協會的地位與作用也顯得無力。一方面我國銀行業協會不具有對銀行業的監督管理職能，沒有建立會員爭議解決的回避制度。另一方面銀行業協會維權工作機制與ADR運行不適應，銀行業協會的調處行社脫鉤糾紛的公信力尚不充足。仲裁在我國不僅具有民間性，還具有準司法性等多重屬性，仲裁解決行社脫鉤糾紛因存在一些問題而影響其公信力。提升行業協會和仲裁機構解決行社脫鉤糾紛公信力，積極探索雙方采取深度合作不失為一種有效方法。
