時間：2023-08-29 16:44:30
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇檔案法律法規的含義，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：檔案法制；檔案行政執法；標準
檔案行政執法是檔案法制化建設和檔案行政管理依法行政的重要內容。雖然，檔案行政管理部門在檔案行政執法方面做了大量的工作和許多有益的探索，但是，不可否認，檔案行政執法大都停留在宏觀上和淺層次上，離依法治檔的要求還有相當大的差距。筆者認為，問題的關鍵在于檔案行政執法沒有完全“落地”，也就是說，沒有將檔案行政執法具體化。只有將檔案行政執法具體化，才便于檔案法的執行與操作。
1 檔案行政執法要從宏觀走向微觀，從籠統走向具體
檔案行政管理部門在檔案行政執法實踐中探索了許多方式、方法，積累了一些經驗，但是，毋庸避諱，檔案行政執法存在著許多問題，一些地方的檔案行政執法流于形式，檔案行政執法不是“運動”式，就是“蜻蜓點水”式，要么就是“間歇”式，難以深入解決實際問題。有的是“檔案監督檢查力度不夠，對檔案執法檢查采取應付了事的態度”，[1]有的是“平時執法檢查過于注重表面形式，不看效果；僅停留在檢查，不追查結果；一味追求面廣量大的執法檢查”，[2]檔案行政執法成了“走過場”。有的“檔案執法工作不夠經常化、制度化。筆者所在地從1997年到2004年8年之中只進行了4次執法活動。執法活動的次數和時間完全是隨意的”。[3]這種現象在許多地方至今并沒有改觀。還有的“執法活動面太窄。筆者所在地有180多個立檔單位（僅指檔案局直接指導的）但每次抽查的單位只有10個～15個，8年間受過執法檢查的單位共有45個，只占近1/4，這就是說，執法檢查活動中使75%多的單位漏掉了，從而使很多檔案管理混亂的單位，難以受到執法工作的檢查”。[4]有的是“每年重點查一部分單位（或系統），通過幾年時間完成一個輪回”。[5]這種現象同樣在許多地方存在，而且至今也沒有太大的改觀。其原因有許多，但主要原因是檔案行政執法大都在籠統的宏觀層面上，而不是在微觀的具體層面上。如果從執法的內容上看則看得更清楚。從1988年由國家檔案局、國務院法制局聯合發出《關于對〈檔案法〉貫徹執行情況進行檢查的通知》開始的檔案執法工作，其中“關于檔案執法的內容，《通知》的表述是：‘檢查的重點是：1.《檔案法》學習、宣傳、貫徹執行的情況；2.各地區、各部門為加強檔案工作采取了哪些主要措施，解決了哪些實際問題，將檔案事業列入國民經濟和社會發展計劃或本專業發展計劃的情況；3.檔案機構的設置、人員編制、事業經費情況；4.檔案的管理、收集、整理、安全保護和破損檔案的搶救情況；5.檔案館庫的建設以及現代化和其他設施（設備）的配備情況；6.機關、團體、企業事業等單位檔案的利用情況和國家檔案館向社會開放，提供利用檔案的情況；7.自《檔案法》施行后所發生的違法行為以及處理情況。’”[6]到現在的“從檢查內容看，有以檔案安全、年度文件歸檔整理工作為對象的專項檢查，但主要是內容相對全面的綜合檢查”，[7]可以說，都是籠統的宏觀檔案行政執法，籠統的宏觀檔案行政執法可能會檢查出一大堆問題，但是，解決起來則可能一個也落實不了，問題的關鍵就是不具體，難以有針對性地落實。所以，“檔案行政執法工作任重道遠，行政執法還需細化、深化”[8]和具體化。
應該說，檔案行政執法是一個不斷完善的過程，從宏觀走向微觀、從籠統走向具體是其必然過程，只有走向微觀具體，檔案行政執法才能細化、深化。而宏觀的檔案行政執法要落到實處則是靠微觀的執法來支撐，是靠對每一個具體檔案行政相對人的每一個具體檔案行為的微觀具體執法來落實。
所謂“檔案行政執法的具體化”，就是要細化量化標準化。這有兩層含義：一是檔案行政執法的標準化，也就是執法的項目和內容能細化的要細化，能量化的要量化，要依照細化量化的標準執法；二是檔案行政執法要將國家檔案標準和檔案行業標準作為檔案行政執法的依據。尤其是后者，在一定條件下可以直接作為檔案行政執法的標準。這兩者又是相輔相成的，國家和檔案行業標準既是檔案行政執法細化量化的標準，而檔案行政執法的細化量化又可以促進國家和檔案行業標準的進一步完善。事實上，是否有檔案違法行為和現象，檔案標準是最重要的衡量尺度，沒有檔案標準，就沒有了法定的衡量尺度，也就會使對許多是否守法、違法及整改是否到位的最終結論難以具體認定。
宏觀的籠統檔案行政執法既不易使檔案法律法規真正地落到實處，又易造成檔案行政執法的疏漏。而檔案行政執法的具體化，不僅使檔案法律法規規定的內容具體地可以一一地落到實處，而且，可以增強檔案行政執法的嚴密性。
實現檔案行政執法的具體化取決于兩個方面：一方面，檔案行政執法的具體化有賴于檔案立法的細化，這“需要各級檔案行政管理機構，根據國家檔案法律、法規、規章和方針政策，依照各級檔案行政管理機構的權限，按照程序將國家檔案法律、法規、規章和上級機構的方針政策，細化成具體的規章、制度、標準、辦法、要求、操作規程等規范性文件，并予以執行。只有這樣，宏觀的檔案法律和相對抽象的法律條文，才能變成易于操作的方法與要求”。[9]另一方面，按照已有的檔案法律法規、標準及規范性文件規定的具體要求實施檔案行政執法。再細化的檔案法律法規、標準及規范性文件，如果不去一一地按照具體要求具體執法，也等于沒有。因此，只有實現檔案行政執法的具體化，“只有在各級檔案行政管理機構的共同努力下，才能使檔案立法與檔案執法形成良好的互動，才能使各級檔案行政管理機構的職能得以履行，也才能使檔案法律法規真正地落地，真正地得到貫徹執行”。[10]
2 檔案行政執法具體化的關鍵是“貫標”
所謂“貫標”，就是貫徹國家檔案標準和檔案行業標準，檔案行政執法要具體化，“貫標”是關鍵，這是由標準的法規性質和檔案行政執法對象的特殊性所決定的。
2.1 標準具有法規性質。標準分為強制性標準和推薦性標準，《標準化法》規定強制性標準必須執行，強制性標準明顯具有法規性質。然而，國家檔案標準和檔案行業標準卻都是推薦性標準，它們具有法規性質嗎？“檔案法規體系應該由五個方面組成：一是行政法律，二是行政法規，三是地方性法規，四是行政規章，五是規范性文件。”[11]“檔案行政規范性文件是具有法律地位的”，[12]“推薦性國家標準則更接近于行政規范性文件”，[13]因而，檔案標準具有法規性質。
從效力上看檔案標準具有法規性質。就一般而言，要認定標準是否具有法規性質，必須判斷其是否對行政主體和行政相對人均具有普遍約束力。檔案標準屬于推薦性標準，“推薦性國家標準對行政機關也具有約束力和強制力”，其主要原因：首先，“推薦性國家標準作為由國務院部門制定的行政規范，其地位也與國務院部門的地位相對應，對國務院標準化行政主管部門自身及國務院部委以下的行政機關產生拘束力和強制力”。其次，“行政機關將推薦性國家標準作為認定事實的標準并反復適用，保證了‘相同情況相同處理’，確保了法律的平等適用和行政裁量權的自我拘束。有利于防止濫用裁量權和差別對待的現象，也有利于行政相對人利益的保護”。[14]雖然，“推薦性國家標準，國家鼓勵企業自愿采用”。“行政相對人并無必須遵守推薦性國家標準的義務，其對相對人并無法律的約束力和強制力。”[15]但是，檔案行政相對人有其特殊性。盡管根據檔案法律法規的規定，檔案行政相對人應該包括公民、法人和其他組織，而法人作為與檔案行政管理主體相對應一方的當事人，是極其重要且又最普遍的檔案行政相對人，而且其主要是機關法人，也就是行政機關，這是檔案行政相對人的特殊地方。由于主要檔案行政相對人行政機關的性質所決定，自然推薦性檔案標準對其具有約束力和強制力。因為，“對行政機關而言，強制性國家標準和推薦性國家標準均具有與法律規范并無實質性區別的約束力和強制力”。[16]
雖然，從標準的形式上看其不是“法”，但是，如果從實質意義上判斷，“那么，由行政機關頒布的技術標準對行政機關及其工作人員有著‘作繭自縛’的效應，而且，盡管其內容針對的是事項或者物品，但依然會間接地影響私人的權利和義務，而且，通過行政機關所采取的若干確保標準實效性的手段，使得標準對私人產生了實際上的法律約束力和約束效果。標準減少了不確定性，穩定了私人之間相互的期待，成為了特定領域中諸多問題的解決和因應之道，從這個意義上說，標準的功能與社會規則體系中法律規則的功能幾無二致”。[17]
當然，也有一些檔案行業標準可能其約束力和強制力弱一點，其性質和效力介于法規與非法規之間，或者說，對公民、其他法人（企業法人、事業法人和社會團體法人等）沒有約束力和強制力，這就需要將其納入或融入檔案法規規章或規范性文件之中，賦予其法規性，使其具有約束力和強制力。最常見最便捷的方法就是制定實施細則、辦法等，將其變成規范性文件。如各省檔案局制定的《實施細則》，就是將檔案行業標準《歸檔文件整理規則》直接納入規范性文件中的最好例證。
2.2 “貫標”是由檔案行政執法對象的特殊性所決定的。檔案行政執法對象也就是檔案行政管理的對象。按《檔案法》的規定，檔案行政管理的對象是那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人與“對國家和社會有保存價值的”檔案相關的檔案事務。這些國家機構、社會組織以及個人是檔案行政相對人，檔案行政執法主要應該監管其是否依法正當行使權利和履行義務保管檔案并提供利用檔案這個“事”，而不直接管其保管的檔案。簡單說，檔案行政執法重在管“事”，而不管“物”，管的是檔案行政相對人有關檔案的“事”，而不是管檔案行政相對人的檔案這個“物”。盡管檔案行政執法重在管“事”，而非管“物”，“但檔案行政管理的最終對象，對國家和社會有保存價值的檔案本身卻是實實在在的‘物’”，這就是“檔案行政管理最終對象的物化性”。“對國家和社會有保存價值的檔案是各級各類國家檔案館，各級機關、企業事業中檔案館（室）和其他檔案保管機構的直接管理對象，而檔案行政管理對‘對國家和社會有保存價值的’檔案管理，是通過對各級各類國家檔案館，各級機關、企業事業中檔案館（室）和其他檔案保管機構的管理來實現的，具有間接性。”[18]
正是由于檔案行政執法最終對象的物化性和間接性的特殊性，使“貫標”成為檔案行政執法管檔案“事”與管檔案“物”之間的重要紐帶與中介，檔案行政執法通過貫徹執行檔案標準將檔案行政執法具體化。檔案行政執法依據檔案標準通過檢查檔案行政相對人貫徹執行檔案標準情況，既可看出檔案行政相對人對檔案“物”的規范程度，又可看出其對檔案“事”的重視程度，還可透過對檔案“物”的規范程度和對檔案“事”的重視程度看出其有無檔案違法現象和行為。
2.3 標準是檔案行政執法的依據。一般“可以將行政機關適用法律作出決定的過程分為如下幾個階段，首先是事實的調查和認定，認定有無發生或存在的事實；然后是對法律構成要件內容的解釋和認定，看法律構成要件如何規定；第三步是涵攝，判定所認定事實是否與法律構成要件要素相當；第四步是法律效果的核定，決定賦予怎樣的法律效果”。“行政機關的事實認定，是發動行政決定過程鏈條的首要環節。而技術標準具有將法律規范予以解釋并加以具體化的功能，可以成為行政機關判斷事實認定構成要件的基準，行政機關在依據技術標準進行事實認定之后，作出相應的許可、處罰等決定。”[19]檔案行政執法的程序和內容與此是相同的。檔案行政執法的首要環節也是通過檢查認定有無檔案違法事實，檢查認定有無檔案違法事實則是依據檔案標準對檔案行政相對人對檔案“物”的管理規范程度，對檔案“事”管理的重視程度，以此來進行有無檔案違法現象和行為的事實認定，并且，根據檔案標準認定的事實結果作出相應的處理。因此，檔案行政執法通過檔案標準的反復適用，對不確定的檔案法律法規概念予以說明解釋，并將其內容具體化，以保證“相同情況相同處理”，確保法律的平等適用及對行政裁量權的約束。
3 結語
檔案行政執法從宏觀走向具體是檔案法制化中的必然過程，只有實現檔案行政執法具體化標準化，檔案法才更便于操作與執行，才更能保證檔案行政執法的公平、公正。檔案行政執法具體化又是一個不斷完善的過程，“貫標”是實現檔案行政執法具體化的關鍵，但“貫標”既不是檔案行政執法具體化的全部，也不可能一勞永逸。尚有大量的檔案“事”和“物”并沒有檔案標準，它們也是檔案行政執法具體化的內容，這些沒有檔案標準的檔案“事”和“物”既需要認真考慮對待將其具體化，也需要檔案行政指導的正確引導，在不斷地總結后上升為檔案標準。現有的檔案標準也是動態的，也會隨著時代的發展而發展，不斷地修訂增加新的內容。
檔案行政執法具體化，要明確檔案行政指導與“檔案業務指導”的區別，避免將其變成“檔案業務指導”法制化，更不能將其當作“檔案業務指導”的附屬。還要厘清“貫標”與認證的關系，“貫標”是最低要求，而認證則是最高要求或發展方向。
*本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）、2013年度國家檔案局科技項目計劃《依法行政下的檔案行政管理研究》（項目編號：2013—R—10）階段成果。
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1996年7月5日，修訂后的《檔案法》賦予了檔案行政管理部門行政處罰權。這是同年3月《行政處罰法》頒布后，在國家依法規范行政處罰的設定和實施的大背景下，首次在一部單行法中對主管部門賦權。充分說明增設行政處罰權符合檔案事業發展需要，否則就難以有效防范和懲處檔案違法行為。盡管修訂后的《檔案法》對行政處罰的適用范圍作了限定，但畢竟在很大程度上增強了檔案行政執法的剛性。
作為行政機關行使管理權力處理違法行為的一種主要手段，“行政處罰”這一概念對很多人來說既熟悉又陌生。說熟悉，是因為很長一段時間內處罰“濫”、“亂”現象嚴重，特別是很多人理解的處罰，基本上是和“罰款”畫等號的；說陌生，是因為很多人對行政處罰的含義、原則、種類、設定和實施等內容并沒有真正理解，一些行政執法部門的所做所為與法治精神相悖。《檔案法》修訂前，檔案部門沒有行政處罰權，對一些嚴重違法行為缺乏有效管理手段。長期“弱勢”部門的地位，使得檔案部門對行政處罰權極度渴望，但對行政處罰認識上的偏差又使得人們在此問題上有些偏執：沒有行政處罰權時(主要是罰款權)認為《檔案法》軟，即使已被賦權也因為適用范圍上加了限定，仍認為《檔案法》軟，其主要理由主要是認為《檔案法》規定的許多條款沒有在法律責任中落實更嚴厲的處罰條款。許多人認為如果對于一些違法行為不罰款或處罰范圍窄，便認為法不夠硬，指望通過加大處罰等方式能夠解決阻礙檔案事業發展的所有問題。瀏覽―下報刊上發表的一些文章，聽聽一些會議上的發言，上述觀點在《檔案法》實施20余年后的今天仍不絕于耳。但行政處罰對于開展檔案工作來說，真的是萬能的嗎?答案是否定的。分析產生不正確觀念的原因，主要在于對行政處罰的含義沒有真正理解透徹，對于行政處罰的原則沒有深刻認識，對國家從立法上規范和限定行政處罰的意義也缺乏正確認識。很多人對現實生活中的一些執法機關亂罰款和濫罰款現象極為反感，但當自身使用這一權力時，往往只看到了它對違法行為威懾的積極作用，對于不正當使用甚至濫用處罰權所帶來的消極影響則認識不夠，沒有從建設法治國家、法治機關的高度考慮問題。對檔案違法行為給予行政處罰，是維護國家檔案完整與安全，維護國家利益、社會公共利益和公民民利的重要手段，但它決不是唯一的手段，我們不能對此產生依賴心理，而放棄或忽視其他手段的作用。
二、正確理解與適用行政處罰的相關內容
檔案行政管理部門在開展檔案行政執法工作中，對行政處罰理解和適用應重點把握以下幾點：
首先，正確理解和準確把握行政處罰的內涵。通常認為，所謂行政處罰，是指行政機關或其他行政主體依照法定職權和程序，對違反行政法規但尚未構成犯罪的行政相對人給予行政制裁的具體行政行為。其特征有三：第一，行政處罰的適用主體是行政機關或法律、法規授權的組織；第二，行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，而不是以實現義務為目的；第三，行政處罰的適用對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織，屬于外部行政行為。
由上可以得出，所謂檔案行政處罰就是檔案行政管理部門，依照法定職權和程序，對違反《檔案法》規(廣義的)但尚未構成犯罪的行政相對人給予的一種行政制裁的具體行政行為。需要把握的是：檔案行政處罰的主體主要是具有行政執法主體資格的各級檔案行政管理部門，檔案館或其他非授權組織不能行使這一權利；檔案行政管理部門的法定職權主要由《檔案法》、《檔案法》實施辦法等法律法規賦予，而所要遵循的法定程序主要指《行政處罰法》和檔案行政處罰程序規定；檔案行政處罰的對象即行政相對方是公民、法人和其他組織；可以給予的處罰種類依照現行《檔案法》的規定，只包含《行政處罰法》中所規定的警告(申誡罰)、罰款和沒收非法所得(財產罰)三種。還應注意，這種具體行政行為是可訴的，即被處罰者可以申請行政復議或者提起行政訴訟。檔案行政管理部門應慎重實施，不能違法亂用或濫用處罰權而致工作被動。
其次，正確理解和嚴格遵循行政處罰的原則。處罰法定原則。即法無明文規定不處罰，法律要讓行政相對人能預知自己行為的后果，這是行政處罰的核心原則。
處罰公正公開原則。行政處罰的依據及有關內容必須公開，不能違反公正的程序。要求行政主體必須依法裁判，公平地處罰違法行為人。既不能同等情況給予不同處罰，也不能不同情況給予相同處罰。
過罰相當原則。實施行政處罰，必須與受罰人違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相適應，亦即行政處罰的種類、輕重程度及其減免均應與違法行為相適應。罰重于過，無以服人；罰輕于過，難以達到震腰和制止違法行為的目的。
處罰與教育相結合的原則。行政處罰是法律制裁的一種形式，但又不僅僅是一種制裁，它兼有懲戒與教育的雙重功能。處罰不是目的，而是手段，通過處罰達到教育的目的。通過正確實施行政處罰，達到既克服因缺乏行政處罰手段而使法顯“軟”的現象，也要防止不正確適用行政處罰手段而造成“亂”或“濫”的問題。
救濟原則。在行政處罰中必須提供充分的救濟，才能真正保障行政相對方的權利。行政相對方對行政主體給予的行政處罰依法享有陳述權、申辯權；對行政處罰決定不服的，有權申請復議或者提起行政訴訟；因違法行政處罰受到損害的，有權提出賠償要求。
處罰追究時效原則。規定處罰時效實際上是對執法部門嚴格執法提出的要求。《行政處罰法》規定違法行為發生之日起兩年內未被發現的，不再給予行政處罰。由于檔案工作的專業特殊性，有些檔案違法行為發生很長時間都未被發現，這就給執法提出了更高的要求。
第三，應正確理解和理性看待行政處罰的設定。行政處罰權的設定很重要，它關系到行政機關實施處罰的依據是否合法的問題。依照《行政處罰法》的規定，法律可以設定任何種類行政處罰；上一層次法律規范對違法行為已經作出行政處罰規定的，下一層次不得超越上一層次規定的行為、種類和幅度的范圍另行作出規定；規范性文件不得設定行政處罰。
按照這一精神來理解和看待檔案行政處罰，應當掌握：只有《檔案法》才能設定任何種類的檔案行政處罰，其他檔案行政法規、地方性法規、國務院部門規章和地方政府規章只能在上位法規定的行政處罰的種類、范圍和幅度內，作出相關規定。否則，就可能和上位法產生沖突，引發適用問題。造成法制的不統一。因此，各地區應認真審視本地區出臺的《檔案法》規和規章，如有與上位法沖突不協調之處應加以修改，以維護國家法制的統一性，推進《檔案法》法治進程。
三、幾點啟示
一是應徹底轉變對行政處罰的片面認識，克服處罰依賴癥。行政處罰權是檔案部門開展檔案工作中處理違法行為的有效手段，使用得當對事業發展幫助極大，但不能有“處罰萬能”的思想，不能患上處罰依賴癥，特別是不能對罰款這種手段過分依賴，以為僅僅依靠處罰就能有效處理各種檔案違法現象，解決檔案事業發展中存在的所有問題，這種認識是片面的、不正確的。
關鍵詞：檔案文化思想庫文化建設
從檔案的概念看，檔案具有唯一性和無法替代性的特點。它是任何一個重要民族、國家、社會文化至少是主流文化的固化載體，也是統治者主流意識形態的思想源。檔案工作實踐和檔案事業發展的客觀規律表明，檔案是傳承歷史、昭示未來、資政輔政、德育人才的重要資源，在社會文化建設中具有獨特的價值與作用。作為檔案工作者，我們要準確把握檔案在文化建設中的定位，充分發揮檔案在文化建設中的獨特價值和作用，為文化建設做出應有的貢獻。
一、檔案是主流文化的固化載體
關于文化，目前還沒有一個達成共識的概念。英國人類學家E?B?泰勒在其著作《原始文化》中將文化的定義表述為：“文化或文明，就其廣泛的民族學意義來講，是一復合整體，包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗以及作為一個社會成員的人所習得的其他一切能力和習慣。”美國學者克魯伯和克拉克洪則在《關于文化的概念和定義的檢討》中指出：“在這個世界上，沒有別的東西比文化更難捉摸。當我們去尋找文化時，它除了不在我們手里以外，它無所不在。”《中國大百科全書》（哲學卷）將文化定義為：“文化即人類在社會實踐過程中所獲得的能力和創造的成果。”并將文化分為廣義與狹義：“廣義的文化包括人類物質生產和精神生產的能力，物質的和精神的全部產品。狹義的文化則指精神生產能力和精神產品，包括一切意識形態，有時專指教育、藝術、衛生、體育等方面的知識和設施，以及世界觀、政治思想、道德等與意識形態相區別的（方面）。”《中華文化史》提出的文化定義：“文化的實質性含義是‘人類化’，是人類價值觀念在社會實踐過程中的對象化，是人類創造的文化價值，經由符號這一介質在傳播中的實踐過程，而這種實踐過程包括外在的文化產品的創制和人自身心智的塑造。”有學者指出，“文化的實質性含義是人類主體通過社會實踐活動，適應、利用、改造自然界客體而逐步實現自身價值觀念的過程。”①
由此來看，文化既包括人類歷經千百年來歷史發展進程中所留存下來的物質財富，也包括各時期、各地域人類所產生的思想、理念、意識等精神產品。而檔案作為人類歷史發展進程的記錄載體，也是文化的一部分。U?埃斯在第十三屆國際檔案大會的主報告中指出：“檔案學的問題是闡釋自身與文化起源和價值”、“檔案反映了社會的文明程度，反映了每位公民的生活，而這種社會文明和公民生活的性質和本質就是文化。”但檔案與文化之間卻不僅僅是簡單的隸屬關系，而是一個雙向“互動”的關系。
從檔案的形成過程和反映內容來看，檔案實質上是主流文化的固化載體。第一，檔案具有一定的歷史性，是一種歷史記錄，檔案內容記錄了文化的發展進程，不同時期檔案正是不同時期歷史文化的客觀公正反映；第二，無論是檔案載體還是檔案記錄的具體內容，都是當時社會占主導地位的文化及其核心價值觀乃至其整個核心價值體系的客觀記錄，是歷史主流文化的反映，是當時占支配地位的文化的反映。如金石、絲帛等不同檔案載體反映著不同時期的書寫文化，不同時期檔案記錄的內容更是具有深厚的主流思想內涵；第三，文化內涵豐富、包羅萬象，既有具體的反映，也有抽象的訊息，而檔案，對于回顧文化發展歷程的重要意義正是在于，它“固化”文化信息，是文化的“固化載體”。從檔案內容進行反向推導，可以探求出各時期豐富歷史文化的發展脈絡。第四，從古至今檔案機構的性質及作用決定了其與主流文化的密切關系。在中國古代，許多王朝都建立了檔案保管機構，且為皇家御用機構，為統治階級政治文化服務。現代社會，雖然公共檔案館的概念已提出并在實踐中開始運用，但國家綜合檔案館的檔案來源仍主要為政府機關文書檔案。因此，古往今來，檔案機構的性質決定了檔案內容能夠深刻體現各時代的主流意識形態。
檔案的形成過程是“文化固化檔案”的發展方向，而今天我們在進行文化建設的過程中，則應當遵循“檔案反映文化”的發展脈絡。
二、檔案必須成為文化建設的思想庫和資料源
檔案是主流文化的固化載體，是歷史的真實記錄。它決定了檔案內容的真實性和唯一性，這在構筑社會記憶、傳承文明的過程中不可或缺、無法替代。依靠檔案提供的真實情況，我們能夠了解過去，理解現在，把握未來。在實施社會主義文化大發展大繁榮戰略中，我們必須在檔案中汲取養分，占有資源，使檔案成為文化建設的思想源和資料源、信息源。
（一）檔案為文化發展提供思想源泉
檔案凝聚了各時期主流文化思想之靈魂，使之不僅僅是文化建設的資料倉庫，更是文化發展的思想源泉。“檔案不僅是簡單的原始記錄，而且是人類知識、信息、經驗甚至思想的儲存承傳方式。”②歷朝歷代的歷史檔案中無不滲透著“皇權至上”的集權統治思想，而近年來形成的檔案中則會更多體現“以人為本”的法治社會理念。因此，我們在檔案中所獲取的不僅僅是單純的資料信息，更是不斷汲取著思想養分。檔案以獨特的形式承載思想，昭告未來，成為文化發展的思想源泉。
檔案匯集了中國傳統文化、革命歷史文化思想之精華，成為進行公民道德教育、愛國主義教育的生動素材。檔案承載著歷史，積淀著人類的精神和意識，延續著偉大中國人民優秀的文化傳統和深厚道德理念，對公民思想道德塑造以及社會精神文明建設起著至關重要的作用。2011年，北京市檔案館舉辦了《見證北京――檔案的記憶》主題展覽，展覽以時代脈絡為序，展現北京百年來發展歷程和時代變遷的情景，激勵人們鑒往知來，愛祖國、愛北京，為建設“人文北京、科技北京、綠色北京”做出更大貢獻。檔案存史鑒今，成為進行文化道德建設的重要思想源泉。
（二）檔案為文化建設提供資料素材
檔案承載歷史，存儲大量資料信息，可以說是一個巨大的資料庫。檔案具有歷史再現性的特點，這使得檔案的豐富內容和資源成為文化建設的重要資料來源。無數文化作品、藝術作品的創作，是從檔案中拷貝了真實，汲取了營養；無數的發明創造，是從檔案中獲取了線索，贏得了基礎：整個社會意識形態的源流乃至社會文明的傳承都是依靠檔案而延續。如中華民族的原典《道德經》、《詩經》、《書經》等雖都直接來源于勞動人民的創造，但都直接借檔案之途以成。假使一個重要文明的社會沒有了檔案，那么這個文明的發展就會是無源之水、無本之木。檔案是人類文化建設的資料源泉，文化建設的方方面面，都或直接或間接的從中獲取養分。
檔案載體本身也承載著豐富的文化信息，成為文化建設的重要素材。檔案載體以獨特的形式，揭示著整個社會文化的發展程度，文明發展脈絡。如國家博物館新館推出的《中國古代錢幣》專題陳列，既有流通貨幣，也有反映中國古代民俗文化的鎮庫錢、宮錢、供養錢、游戲錢等；既有反映中國古代書法藝術成就的錢品，也有反映中國古代造幣工藝的各種錢范、母錢和鈔版。這個展陳所用展品可以看做是文物，也可看成是中國錢幣檔案的一大展示。從不同時期錢幣的載體來看，不僅可以看出中國古代錢幣發展的歷史軌跡，更是可以窺見各時期的社會經濟發展狀態，以及錢幣文化所蘊含的豐富歷史、文化、藝術內涵。
由此，檔案與文化建設具有內在的相互作用，社會文明的發展必然推動檔案事業的發展，而檔案事業的興盛必然催生文化事業的繁榮。檔案在文化建設中具有獨特的價值與作用。
三、檔案在文化建設中作用發揮滯后的原因及對策
檔案必須成為文化建設的思想庫和資料源、信息源。檔案機構應在文化建設中發揮引領的積極作用。實際上，檔案機構在文化建設中作用的發揮嚴重落后于現實與理想，與檔案所蘊涵的獨特價值與作用相差甚遠，與檔案工作在文化建設中的地位與作用嚴重不符，究其原因，首先，檔案機構文化服務職能定位不高和檔案法律法規滯后制約了檔案在文化建設中作用的發揮。檔案法律法規中，檔案機構主要服務對象是政黨、政府部門、企事業組織及其他社會組織，其工作重點是收集、保管，對檔案文化產品的利用開發限制較多。依附機構的傳統意識和計劃經濟時代條塊分割的影響，造成了檔案工作相對的狹隘專業取向和封閉意識的形成。不僅如此，檔案機構職能的設置定位并沒有充分體現檔案機構及檔案在文化文明傳承中的獨特作用。其次，檔案系統的開放意識及進取精神不足影響和制約檔案在文化建設中發揮作用。檔案機構為政府附屬機構的性質，以及社會與民眾對檔案機構和檔案的隔膜，使檔案機構及其工作人員自偏于社會主流，缺乏內在動力和與對環境的影響力。“各地政府出臺的建設文化大省（市）規劃綱要和‘文化中心’建設規劃也幾乎沒有將檔案館囊括其中”。再次，檔案實際工作運行中的偏差導致檔案機構與檔案工作缺乏影響力、吸引力，由此制約了檔案機構和檔案工作在文化建設中的定位和作用。檔案開放率低下（地市級檔案館之檔案開放率普遍在30%以下）、利用手續繁瑣，使得社會組織及公眾對檔案機構及其工作缺乏正確的認識，社會組織和民眾的知曉率較低；館藏檔案資源結構相對單一和缺乏特色，難以反映社會生活的方方面面和滿足社會公眾的文化利用需求；檔案資源開發利用缺乏活力，內容形式單調，文化產品對民眾影響力、吸引力不夠；檔案機構缺乏塑造自身形象的積極意識，文化產品宣傳缺乏深度和連續性，傳播檔案文化缺乏先進技術手段。最后，檔案系統缺乏高素質、復合型的人才隊伍。檔案系統人員的工作狀態封閉，社會交往不廣，工資待遇無法與人相較，個人發展前途不明，以及缺乏創造性的環境等均無法吸引高素質、復合型的人才加入進來，造成檔案系統人才的匱乏。
針對檔案系統及其工作存在的問題，要充分發揮檔案在文化大發展大繁榮中的獨特價值與作用，就必須切實解放思想，真正轉變觀念，積極進取，推動相關法律法規的修訂，提升對黨和政府以及社會組織的影響力，拓展對公眾的服務。
（一）解放思想，轉變觀念，深刻認識檔案在文化建設中的獨特價值和作用
認識決定高度，思想決定方法。檔案機構及其工作人員要適應飛速發展的信息化社會、公民化社會對檔案機構與檔案工作的要求，不斷解放思想，深化開放意識，以拓展檔案開發利用服務為手段，努力轉變長期以來形成的重收集保存、輕開發利用：重政治經濟、輕社會文化：重管理、輕服務：重實物、輕資源的觀念，深刻認識檔案內在的科學性、超前性、唯一性的特點和價值作用，把豐富的固體化檔案轉變為巨量的信息資源，提高檔案在文化建設中的地位和影響力。
（二）積極進取，轉變職能，努力實現檔案在文化建設中的獨特價值和作用
態度決定成功，思路決定出路。圍繞社會文化發展的形勢和實際需求，檔案機構和檔案人員要敢于進取，充實調整檔案工作的各層面、各環節的措施，實現檔案在文化建設中獨特的價值和作用。
一是規范日常工作。積極主動做好對外聯絡協調工作，創造檔案系統開放的工作環境；放寬檔案利用者的資格限制，簡化利用接待環節和手續，規范利用接待行為，盡可能方便利用者。
二是夯實基層基礎工作。加強資源體系建設，優化館藏檔案資源結構，從資源建設入手，擴大檔案的接收與征集范圍，改變傳統的機關文書檔案“一統天下”的局面，更多接收和征集民眾感興趣的內容，如歷史照片，名人檔案，家譜族譜，地方風俗、民族宗教、藝術文化等特色檔案資料，豐富優化館藏資源；針對國家各級檔案館不同的資源現狀以及公眾不同的利用層次，推動有關檔案法律法規的修訂完善，允許各級檔案館制訂不同的檔案價值鑒定以及開放審查辦法，放寬檔案開放審查條件，大幅提高檔案尤其是基層檔案館檔案的開放率：加強人防、物防、技防水平，確保檔案實體與信息安全。
①《立法法》第83
>> 尊重與保障：刑法如何介入行政法領域 《檔案法》研究中涉及“刑法”與“行政法”文獻數量之比較 行政法與憲法關系探究 契約理念與新行政法 女性平等就業的行政法律保障探析 試論新行政法與依憲行政 關于行政法與憲法關系的探討 行政法原則與誠信政府建設 行政法與社會管理創新 行政法律體系的形成與完善 論行政法與公共道德 城管執法、城市治理與行政法治 行政法院的設想與前途 物權的行政法保護與限制 論經濟法與行政法的關系 行政法對秩序行政與服務行政的區別對待 國外社會保障行政法律救濟制度模式述評 行政法與行政訴訟法實踐教學方法探析 《行政法與行政訴訟法》課程教學改革模式探析 高校《行政法與行政訴訟法》課程的教學思考 常見問題解答 當前所在位置：l，最后訪問時間：2013年9月10日；徐元鋒：《從“孟連事件”到“孟連經驗”》，載《人民日報》2011年10月24日第3版。
又稱“刑法內容適正原則”。參見[日]大塚仁：《刑法概說（總論）》，馮軍譯，中國人民大學出版社2003年版，第56頁。
前引，第94—95頁。
黎宏：《日本刑法精義》，中國檢察出版社2004年版，第32頁。
參見陳興良：《刑法的價值構造》，中國政法大學出版社1998年版，第353頁。
通俗地說，就是在有可能涉及公共安全、公共利益的場所安裝攝像頭，便于治安監控。掌握“必要的限度”，實質上是要求執政者對動用刑法應當有謙抑的政治倫理。政治倫理是執政者處理政府與社會管理對象的關系所應當遵守的倫理規范。在現代社會管理活動中，以人為本是最基本的政治倫理，由此出發，到刑事領域，就延伸出罪刑法定、刑法平等適用和罪責刑相適應的基本政治倫理，進一步延伸，還有慎刑原則、人道原則、適當性原則、必要性原則、相當性原則等。刑法應當具有謙抑的品格，來自于以人為本的基本倫理，尊重人、尊重人性、尊重人的基本權利，才可能有刑法的謙虛與抑制，否則執政者容易產生濫用刑法的沖動，隨意使刑法伸出暴力的雙手管不該由刑法管轄的事項。謙抑，是日本刑法學者創造的詞匯，是指“只有在具有不得不使用刑罰進行處罰的法益侵害或者威脅的時候，才可以將該行為作為犯罪，動用刑罰手段進行制裁”。關于“謙抑”，有的學者過于強調其延伸含義“經濟性”，常被青年學子奉為經典，這難免以偏概全了。因為要想達成“不必要”動用刑法的秩序狀態，就需要充分發揮倫理道德、民事法律、行政法律、法規規范社會生活，有效預防犯罪的功效，這在宏觀上就需要政府消耗巨大的成本；從微觀上說，僅僅一項社會技術防范制度的建立和實施，就需要政府財政和社會各方支付高昂的安裝和維護成本，而動用刑法追究特定人員的刑事責任的支出，顯然遠遠低于上述管理成本的消耗。所以，所謂的“經濟性”，不過是謙抑性延伸的理論說明，不足以闡釋不用或者少用刑法的必要性。實際上，“謙抑性”不過是對“必要性”的更深層次的解讀，與刑法作為社會管理“最后的手段”所具有的“后盾性”屬性相一致。
必要與謙抑，主要是從立法環節制約執政者發動刑法（刑罰）的沖動。不過，近年來社會治安狀況持續惡化，一些地方的執政者假借“社會管理創新”之名濫用刑法，比如，昆明市政法主管部門曾經于2011年試圖發動公檢法三家共同制定“規范性文件”，以其他危險方法危害公共安全罪來制裁隨意堆放、處置醫用垃圾行為；對于偷捕湖泊中魚類的行為，感覺難以用非法捕撈水產品罪追究刑事責任，便試圖用盜竊罪論處。再如，前述《通知》鑒于“地溝油”案件難于獲得鑒定意見或能夠支持的檢驗報告，干脆規定只要使用了三類“地溝油”原料生產、銷售食用油，就推定實施了生產銷售有毒有害食品的行為并造成了有毒有害的結果。試想，醫療單位及其工作人員以救死扶傷為己任，可能有“以其他危險方法危害公共安全”的故意嗎？退一步說，在國家缺乏嚴格管理制度的前提下，要求醫療機構及其工作人員有防止醫用垃圾危害公共安全的注意義務，有正當依據嗎？江海湖泊中的魚類以及其他水產品屬于水產品資源，屬于公眾甚至人類共同擁有的資源，而不是民法上所有權確定的財產，偷捕資源的行為侵害的法益絕非公民或者法人的財產所有權，何以能夠定盜竊罪？“推定”本身屬于舉證不力情況下不得已的證明方法，除了我國和少數國家在犯罪的主觀明知認定上允許有條件的推定外，僅見1970年日本的《公害犯罪法》規定了刑法上因果關系的推定，貿然推定客觀方法的危害行為及其危害結果，將可能傷及多少無辜？因此，在刑法適用環節強調動用刑法的必要性和謙抑性，具有重大的現實意義。當然，必要與謙抑二者本身是一對矛盾的范疇。何以“必要”，如果結合四百多個罪名分析，可以說難以窮盡其含義，但從刑法“最后手段性”這一屬性可以總結出一個基本的判斷原則，即：在制度層面上，行政制裁無力處置的行為才能動用刑法并且必須符合罪刑法定基本原則；反之，行政法律法規足以解決的問題，刑法應當保持謙抑的品格。妥當解決好這一對矛盾，刑法的發動才有合理性。筆者曾提出判斷該合理性的四個標準，即：行為具有嚴重的社會危害性；刑法具有不可避免性；刑罰具有可操作性；刑罰具有（解決問題的）有效性。本文進一步的思考是，對于這些濫用刑法的行為，是否有必要動用刑法加以制裁？公權力在手，為了短暫的維穩需求便濫用刑法，難道不能考慮以罪追究其刑事責任嗎？
余論
盡管行政法規與刑罰處罰的方式和暴力程度不同，但其目的具有共同性，即制裁不法。這種目的的共同性決定了其一致性——行政制裁是處罰不法行為的基礎和前置手段，刑法制裁是處罰不法行為的后盾和最后手段，因此，犯罪的認定應當以行政法為前提依據，特別是對于行政法而言，其立法模式決定了刑法對于行政法的處置，采用的是空白罪狀的表述方式，并且立法上對于犯罪的認定，范圍必須小于行政制裁的范圍，比如、、吸毒、闖紅燈、超載等在行政法上都是違法行為，但刑法沒有也不宜將其納入犯罪范疇。包括“地溝油”犯罪在內的食品安全犯罪，在立法模式上都屬于行政犯，因此，其犯罪的認定應當以行政法律法規為依據。這種制約關系，更深刻地說，是罪刑法定原則的題中之意——既然食品安全犯罪的罪狀采用的是空白罪狀，那么，其認定就必須受制于行政法律法規。
需要說明的是，這些內容受到公檢法三機關專家的質疑以及包括筆者在內的多名法律顧問的反對而未能通過。
參見曾粵興、張勇：《刑罰權發動的合理性——人大代表增設拖欠工資罪議案的思考》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2005年第4期，第81—82頁。
廣義，包含違法性審查。 該由行政法管理的事項，讓行政法去管，不越俎代庖，慎用刑法，就是對行政法的尊重。該與不該，需要進行行政立法和行政執法正當性的考量。一般來說，行政法律、法規的制定，其程序的嚴格要求、立法者素質的大幅提高和民主立法的模式，決定了法律法規總體上具有善法的屬性，相反，政府規章的制定程序、各地制定的各種形式的“其他規范性文件”的制定程序往往缺乏嚴格的制約，因此，不時出現惡的內容。對于這些內容，一方面，需要建立違憲審查機制進行審查和否決，另一方面，需要考慮動用刑法進行制裁的可能與必要。恢復法制以來，依法辦案已經逐漸演變、蛻化為依照司法解釋辦案，層出不窮的司法解釋固然為法律的正確實施提供了大量可操作性的規范，但其中不乏其內容本身違法的解釋，對此，理論界已經提出了不少批評，有效的解決之道就是違憲審查機制的建立和運行。對于善法的實施，刑法應當發揮其堅強后盾的作用；對于惡法的實施，刑法加以制裁，恰恰體現了對行政法的尊重和保障。因為，行政立法和執法中的異化現象，對于行政法體系的完善以及行政法權威的樹立，具有極大的自我貶損作用；對于刑事司法過程中濫用刑法的行為，刑法不應放任不管，否則，法律的權威、法治的信仰都會遭到質疑。制裁濫用刑法的行為，恰恰能夠為充分發揮行政法的作用創造良好的條件。
我們也應注意到，在以“地溝油”案件為代表的行政違法和刑事犯罪案件的處理上，食品安全監管行政機關確實存在著不作為或者作為不到位的情況，比如，至今沒有頒布“地溝油”檢測標準也沒有制定食用動物油的原料油的生產標準，導致客觀上存在鑒定難的現實；同時，《刑法》關于食品安全犯罪的規定滯后于監管的需要，導致各地司法機關處理“地溝油”刑事案件定性標準不統一。在這種情況下，把扭轉食品安全失范狀態的重任完全寄希望于刑法，既是極端的，也是盲目的。客觀地說，以目前的科技水平和條件，尚不能斷定“地溝油”經過檢驗合格，就一定能夠認定對人體沒有危險，其道理如同對轉基因食品的安全性判斷一樣，但是無罪推定的刑事訴訟基本原則延伸出了疑罪從無原則。既然鑒定機構無力認定某種食品對人體有毒害性危險，那么，公訴機關就面臨舉證不力的現實，依照《刑事訴訟法》第195條的規定，法院就應當作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。
需要說明的是，在“地溝油”刑事案件中，前兩類“地溝油”含有能致癌的苯并芘、醛、酮、內酯、鉛、砷、黃曲霉素和洗滌劑，酸敗程度高，地下作坊的露天提煉，根本無法除去細菌和有害化學成分。這兩類“地溝油”含鉛量嚴重超標，是個不爭的事實，而食用了含鉛量超標的“地溝油”做成的食品，則會引起劇烈腹絞痛、貧血、中毒性肝病等癥狀。因此，現有技術可以檢驗出這兩類“地溝油”含有的毒害成分，而第三類“地溝油”，如果原料來源、儲存環節存在問題，其原料油也能檢驗出不符合食品安全標準的因素，但目前采用國內先進設備和技術生產出的成品油，往往符合現有國家標準。國家標準具有法的效力，既然檢驗符合國家標準，那么，以食品安全犯罪追究生產銷售者的刑事責任就會造成邏輯上的悖論。理智的選擇，應當是盡快完善食品安全監督管理的行政法律、法規和國家標準，才能既重視行政立法和行政執法對食品安全的保障作用，又適當發揮刑法對食品安全的保障作用，而不至于顧此失彼。
關鍵詞：刑訴法；未成年人犯罪記錄封存；制度完善
為了保護未成年人合法權益，引導輕微犯罪的未成年人回歸社會，新頒布的刑訴法規定了未成年犯罪記錄封存制度。犯罪記錄封存又稱前科消滅或者刑事污點取消、犯罪記錄銷毀，是指當曾經受過有罪宣告或者被判處刑罰的未成年人具備法定條件時，由法定機關注銷其有罪宣告或者被處刑記錄的制度，也就是將該人曾被國家審判機關依法宣告有罪或者判處刑罰的法律事實視為不再存在，即被視為未曾犯罪，將原定罪記載歸零，成為“零犯罪記錄”。新刑訴法規定這一制度無疑具有重要的歷史意義。是我國寬嚴相濟形勢政策、未成人犯罪嫌疑人以教育為主、懲罰為輔刑事政策的法律延續，也契合世界刑事立法的潮流和改革趨勢。在對涉罪未成年人進行必要懲戒之后為他們提供寬松的環境和繼續發展的空間，所以說此次刑訴法確立的犯罪記錄封存制度是一種“良法”。
一、 未成年人犯罪記錄封存制度的含義
新刑事訴訟法第275條規定，犯罪的時候不滿18周歲，被判處5年有期徒刑以下刑罰的，應當對相關犯罪記錄予以封存。犯罪記錄被封存的，不得向任何單位和個人提供，但司法機關為辦案需要或者有關單位根據法律法規規定進行查詢的除外。依法進行查詢的單位，應當對被封存的犯罪記錄的情況予以保密。
未成年人犯罪記錄封存包含以下幾個方面的內容：
（一）主體必須是未成年人
適用犯罪記錄封存制度的主體必須是已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人。
（二）具有犯罪經歷
國際通行做法要求該制度具備定罪和處刑兩個條件，只要行為人的違法行為被宣告有罪。
（三）犯罪記錄封存必須具備一定的條件
未成年人犯罪無論何種性質、何種罪名，被判處的刑罰必須在有期徒刑五年以下，包括管制、拘役等。
（四）犯罪記錄封存產生的直接后果和法律后果
曾受過有罪宣告或被判處一定刑罰的人，在犯罪記錄封存之后，將不再被認為曾經犯過罪和受過刑罰處罰，其在司法機關的有關刑事檔案會被注銷，其他機關有關該人檔案的相應內容記載也被注銷或銷毀。這是犯罪記錄封存后產生的直接結果，并將對當事人產生一系列積極的法律后果：（1）恢復其因有前科而喪失或被限制的公民政治權利、民事權利；（2）其重新犯罪時，前科不能作為對其從重處罰的量刑情節；（3）任何單位或者個人不得以當事人曾經犯罪為由，對其在一般的就業、就學等方面進行歧視。
二、構建未成年人犯罪記錄封存制度具有可行性理論基礎
現代刑法和刑法理論認為，保留前科必然導致曾經犯罪的人某些權益的喪失、資格的限制和名譽的損害，從而給刑滿釋放的人在升學、就業、生活上帶來許多困難，影響他們重新做人的信心，延緩他們復歸社會的進程。這種影響對于因一時過錯而犯罪的未成年人尤為強烈。除日本、德國、法國、瑞士等一些國家規定了未成年人前科消滅制度外，在聯合國少年司法準則中，也有與前科取消相關的規定。如《聯合國少年司法最低限度標準規則》（北京規則）第21條第2款規定：“對少年罪犯的檔案應嚴格保密，不得讓第三方利用。…少年罪犯的檔案不得在其后的成人訴訟案中加以引用”。《聯合國保護被剝奪自由少年規則》第19條規定：“釋放時，少年的記錄應封存，并在適當時候加以銷毀。”該規定明確了只要犯罪時系未成年人，其后果不應對其成年以后的生活有影響，這種規定實際是確立了前科消滅的原則。
我國的未成年人犯罪記錄封存制度的建立，正是我國經過多年的刑事司法實踐而逐步學習、建立起來的。這不僅是一次簡單的與國際接軌，更突顯了我國刑事司法制度的不斷完善與更注重的人權保護意識，可以說是法制的一項重大進步。
三、完善未成年人犯罪記錄封存制度
由于在現實中人事檔案制度、司法機關查詢制度等原因，導致未成年人信息容易泄露，不利于未成年人犯罪記錄的封存。并且新刑事訴訟法也僅是從宏觀層面進行了原則性規定，具體適用目前也并無他法可循，因此必須從刑事訴訟的源頭做起，完善司法機關查詢制度、構建區域監督制度、完善未成年人矯正制度提出建議，以期提高未成年人犯罪記錄封存制度的法律效果和社會效果。
（一）未成年人刑事記錄封存的現行操作中仍存在以下問題和難點
1.“封存”與“進入人事檔案”相排斥
我國現有的戶籍管理制度、人事檔案管理制度部分承擔了犯罪記錄登記和查詢制度的功能，而《刑法修正案（八）》的“免除前科報告義務”對現有的人事檔案制度產生了一定影響，實務操作中也有不同的觀點和做法。一種觀點認為：“免除前科報告義務”對犯罪記錄歸入人事檔案沒有影響，只是不用報告，但其檔案中還是有犯罪記錄的；另一種觀點認為：該條款僅僅是對“前科報告義務”的免除，而非對“前科記錄”的消滅，涉罪未成年人的刑事記錄由相關司法部門加密保存，不予公開。我們認為，第二種觀點更符合“兩法”修訂的本意，有助于幫助未成年人擺脫犯罪記錄的陰影，更好的實現其再社會化。因此，應當將涉罪未成年人的刑事記錄與人事檔案相分離，由司法機關封存。
2.現行公檢法報表系統的易導致信息泄露
為了更好的打擊犯罪，我國公安辦案人員均可通過特殊配置的U盤進入網上數據庫對工作對象的各類信息進行查詢。通過“全國違法犯罪人員信息資源庫”、“全國公安綜合信息查詢系統”，公安辦案人員對工作對象進行污點情況查詢，對于有過刑事記錄的工作對象均可以進行查詢。而且進入檢察、審判環節后，檢察院、法院系統為了統計等工作的便利也設置了報表查詢系統，很多工作人員皆可接觸到未成年人犯罪記錄信息，因此，不利于未成年人犯罪記錄的保密，對于未成年人的犯罪記錄沒有專門機關、部門負責保管和查詢。
另外，公檢法三方查詢系統處于脫節狀態，也不利于未成年人的權益及時得到保護。例如，檢察機關對未成年人的不決定書送達公安機關后，對該文書的輸入并無強制規定，導致該未成年人的信息不完整，不決定應視為未成年人不構成刑事犯罪的證明，但卻未出現在其基本信息中，容易給查詢主體造成誤解。
（二）現階段造成涉罪未成年人信息泄露的主要原因
針對上述情況，未成年人犯罪信息容易泄露，主要原因在于：第一，盡管刑法修正案已經對未成年人的前科報告義務作了免除規定，未成年人不必再主動報告其前科情況，但其他法律并未限制相關單位在招錄時可以主動向公安機關要求查詢的權利；第二，缺乏相關配套法規，無法對公安機關的公民信息查詢制度進行限制，導致犯罪記錄封存或消滅的效力僅及于檢察機關自身，對未成年人的保護相當有限。
（三）構建完善未成年人犯罪記錄封存制度
1.完善信息系統查詢規定
對未成年人刑事記錄封存工作應主要從公安信息數據庫的查詢程序、權限等方面加以推進和完善：
第一，有必要在封存過程中，盡量限制考察的內容和范圍，縮小考察的主體，避免因考察內容和范圍的過于廣泛，而造成未成年人犯罪信息的不當擴散，特別是不再將刑事記錄封存決定書送達當事人住所地派出所，使其記錄不出現在戶籍信息網中。
第二，在技術上可設定對未成年人罪錯查詢的特殊路徑，提高權限，禁止一般用戶查詢，對于未成年人犯罪記錄的查詢，設置高權限賬戶，或者將權限的行政級別設置在省級，對于違法犯罪人員工作對象庫建立類似“防火墻”的制度或者對罪錯未成人設立單獨的數據庫，嚴格規定對未成年人罪錯查詢條件和操作人員的資質，除非涉及重大公共利益，非經特別審批，一般不得查詢。
第三，形成聯動，不僅涉及司法機關之間的協調配合，還要積極爭取政府部門、社會各界投入和參與，共同推動涉罪未成年人刑事記錄封存工作的深入發展。
當然，為解決該做法與目前《檔案法》和《人事檔案管理辦法》的沖突，還需要出臺相關的司法解釋調整法律間的不相符之處。
2.構建未成年人犯罪記錄封存的法律監督制度
實踐中，法院和公安機關分別作為對涉罪未成年人進行宣判和刑事記錄錄入查詢的司法機關，在未成年人刑事記錄封存工作中承擔著更多的工作，而檢察機關一方面應積極配合，另一方面行使法律監督權，以實現制度價值和社會效果。
第一，進一步與公安機關、審判機關形成聯動機制。對于如何最大程度對未成年人信息進行保護，檢察機關和公安機關應當進一步進行探討，尋找可操作的方法，并在此基礎上召開聯系會議，針對封存的具體操作規程和查詢條件、方法作出明確的規范，并爭取會簽相關的協議和工作機制。
第二，對于公安機關、審判機關的未成年人刑事記錄封存工作履行監督職責。除檢察機關外，公安機關作為偵查機關，易于掌握未成年人犯罪記錄，而審判機關承擔更為繁重的未成年人刑事記錄封存工作，其對于該項工作的啟動和具體操作將直接影響到涉罪未成年人的權益。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，理應對公安機關、審判機關的該項工作進行監督，對于應封存而未封存或者封存后未成年人信息又泄露的情況應當及時啟動監督程序。
3.完善矯正未成年人制度
堅持將幫助涉罪未成年人順利回歸社會作為犯罪記錄封存的主要目的，將教育、感化、挽救作為提高犯罪記錄封存成效的重要抓手和必要工作，加強法制宣傳教育、心理溝通疏導和感情認同交流，勉育相濟，幫矯互動，不斷提高犯罪記錄封存效果。
第一，建立宣傳教育制度。發揮專業優勢深化法制宣傳，對涉罪未成年人開展專題教育，提高涉罪未成年人學法、守法、用法意識。
第二，構建心理矯治制度。依托教育系統的心理咨詢資源，聘請熟悉犯罪心理學及未成年人身心特點的國家二級以上心理咨詢師，為實施犯罪記錄封存的未成年犯罪嫌疑人做一對一心理輔導，提高矯正幫教的科學性。
第三，落實跟蹤幫教制度。指定專人進行聯系溝通，最大限度增進辦案人員與涉罪未成年人及家屬在感情上的互信、互通。隨時聯系社區服務站和學校，了解涉罪未成年人的思想動態、情緒起伏，采取有針對性的幫教措施。與涉罪未成年人監護人及社區協同一致，共同加強對他們日常生活、情感經歷的關注。
參考文獻：
[1]《聯合國少年司法最低限度標準規則》、《聯合國保護被剝奪自由少年規則》。
關鍵詞：公路建設;工程監理;質量控制;措施
多年來，我國在工程建設方面一直強調百年大計，質量第一，這對我國改革開放和現代化建設發揮了重要作用。隨著經濟的發展，工程質量問題已經越來越為人們所關注。特別是公路建設方面，公路建設具有工程量浩大、工程質量要求高、施工工藝復雜、施工戰線長等特點。為了提高施工質量，在杜絕偷工減料及違規施工的前提下降低施工成本，就必須以現代化的生產模式進行施工，做好公路建設中的工程監理工作。
1 公路工程監理的基本內容
1.1 工程監理的含義
公路工程監理是指在建設單位委托、授權的情況下，與建設單位簽訂委托監理合同，明確監理的范圍、內容、權利、義務、責任等，代表建設單位對承建單位的建設行為進行監控的專業化服務活動。
1.2 監理的主要內容
監理工作的主要內容包括合同管理、工程進度管理、費用管理等，其中質量控制為重中之重。監理機構對開工審查、方案會審、工程生產資料、人員資格等每道工序進行質量控制，適時監控承包商是否達到設計圖紙、合同及規范要求。
1.3 監理的作用
由于目前參建單位越來越多，一個工程大約有十幾個單位共同參加，大型工程有幾十個單位，如何同步協調施工與安裝，單靠總包方不能勝任。監理通過召開定期監理例會、簽發監理通知單、會見承包商等形式在其中發揮調和、協商等重要作用。監理工作在施工現場的展開，可以及時發現安全隱患，及時通知承包商立即整改，對安全生產、保護環境、文明施工等發揮作用。
1.4 監理的依據
通用型法律、法規 如：《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國環境噪聲污染防治條例》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國檔案法》等；市場管理法規 如：《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國合同仲裁法》國家計委頒《建設項目(工程）竣工驗收辦法》、建設部頒《施工企業資質管理規定》、《施工企業資質等級標準》、交通部頒《公路建設市場管理辦法》、《公路工程招標辦法》、《公路工程施工監理招標投標管理辦法》等；技術法規 如：《中華人民共和國標準法》、各種建筑材料標準，交通部頒《公路工程技術標準》，各種施工技術規范、測量、試驗規程《公路工程施工監理規范》、《公路工程質量管理辦法》等。
2 公路工程監理主要存在的問題
2.1 監理市場和管理不規范
在監理業務的承攬方式上，存在著轉包監理業務、掛靠監理證照等現象。在監理人員管理上，監理人員流動性很大，有的工程一個施工周期會調換多個監理人員；有的監理公司有監理任務時就臨時湊監理人員，沒有監理任務時就解散。
2.2 監理企業的管理問題
目前有些監理公司缺乏嚴格的內部管理程序和制度，監理工作的標準化、規范化程度不高。部分監理工程師在編寫項目監理技術文件時，不能充分發揮自身主觀能動性，不結合項目特點和工程具體情況，照抄照搬監理技術文件范木，起不到編寫技術文件的作用和意義。另外旁站監理工作不到位，現場記錄不齊全、不真實等問題也較為突出。
2.3 忽視工程監理的作用
有些施工單位為了趕工期，過分突出工程進度，無形中削弱了對質量的控制。監理對工程質量進行控制影響了工程進度，甚至有時業主要求監理特事特辦，相關質量控制與進度控制環節上出現了矛盾，造成監理質量控制方面比較被動，從而降低了監理在質量方面的控制作用。
2.4 工程監理人員素質低
現有公路工程監理從業人員大多是半路出家，有的從其他專業轉為監理專業，有的是已退休的監理人員，有的甚至是只有初中文化程度的筑路工人通過各種關系進入監理崗位。再有，目前我國法律法規還不完善，實際工作“嚴格監理”很難到位。這也大大降低了工程監理的力度。
3 公路工程監理改進措施
3.1 規范監理企業，加強和完善工程監理行業法制建設
一是嚴格管理資質，保證市場良好秩序。二是強化對監理執業人員的管理，實行監理人員備案登記管理。三是規定在一個單位的最低執業期限，避免監理人員頻繁流動，保持監理隊伍的穩定性。我國有關公路工程監理的法制建設比較薄弱，市場規則不健全，市場機制不完善。這就要求我們在總結經驗的基礎上，借鑒國外先進經驗，結合我國實際，逐步建立健全法規，加強法制建設。只有這樣，才能使我國的公路工程監理走上良性發展的軌道。
3.2 加強培訓，提高人員素質
實行監理行業準入制度以來，我國監理隊伍的相應專業知識和基本素質，已經有了很大的提高；但是監理人員的培訓是一項長期的工作，從監理在施工現場反映的情況看，要做好兩項工作。一是中標后及時熟悉圖紙，明確工程監理的關鍵部位，對控制目標進行分解，編制分項工程、關鍵部位監理旁站規劃及實施細則。二是適時對監理人員進行培訓，當國家新的法規、政策和規范有重大調整時，要及時組織監理人員學習。
3.3 建立科學、嚴格的監理旁站制度
對施工中涉及結構安全的關鍵部位、重要工序必須實行現場跟班監督，做好現場記錄。建設單位應要求監理單位提交監理旁站的方案及工作記錄；施工單位應主動接受監理單位的旁站監理，并在旁站監理記錄上簽字認可；監理單位應建立和完善旁站監理制度，明確總監理工程師和專業監理人員及監理員的職責，定期檢查旁站監理人員的到位情況、旁站監理記錄和旁站監理工作質量。
3.4 工程質量控制
根據工程項目進行明確分工，以便對每道工序進行全方位、全過程的控制和管理。這樣才能避免因工作混亂、職責不清而影響工作效率。加強生產原材料的檢驗和檢測，一旦發現不合格原材料就要拒其進場或拒其使用，將影響質量的隱患拒之門外。
3.5 嚴格驗收程序
監理在每次驗收時，發現不合格問題，要求其先進行整改，整改合格后再次驗收。監理除驗收首次發現不合格項整改情況外，對所報驗收段重新全面抽驗。以此類推，直到抽驗合格為止。這樣可以避免施工單位只改正監理提出部位，而對其他部位不予檢驗及整改的弊病，從而督促其質檢員認真驗收。
參考文獻
