時間：2024-01-13 16:17:11
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會政策的制定與實施，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、風(fēng)險評估的主要內(nèi)容
1 合法性評估
住房保障政策的合法性評估是住房保障政策制定過程中的一個重要階段，也是住房保障政策得以順利實施的前提。合法性評估是整個風(fēng)險評估體系中最核心的內(nèi)容，主要體現(xiàn)住房保障政策的合法化程度。不合法的決策，在實施過程中會面臨很大的風(fēng)險。在合法性評估時，主要通過決策主體合法性、決策程序合法性、決策內(nèi)容合法性三項指標(biāo)來確定。
――決策主體合法。主要評估決策者對于決策事項是否擁有法律或行政賦予的權(quán)限；是否嚴(yán)格在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行決策。決策主體的合法性直接影響到政策的合法性，因此，在法定權(quán)限內(nèi)制訂住房保障政策是決策者的最基本要求。
――決策程序合法。制定住房保障政策過程符合法定程序既是依法行政的制度性要求，也是決策民主化、科學(xué)化的必備要件。住房保障政策風(fēng)險評估時要評估政策制定的立項與起草、審查、決定是否符合法律規(guī)定的程序。
――決策內(nèi)容合法。政策的制定主要是為了滿足實施的需要，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的依據(jù)。評估中要分析主要條款有無上位法依據(jù)，分析具體內(nèi)容是否與法律已有之規(guī)定相悖，以避免政策與政策之間、政策與法律之間相沖突的局面出現(xiàn)。
2 合理性評估
住房保障政策的合理性評估就是要評估政策內(nèi)容的設(shè)定是否符合本地區(qū)近期和長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，是否兼顧了各方利益群體的不同需求，是否超越了大多數(shù)群眾的承受能力，是否考慮了地區(qū)的平衡性、社會的穩(wěn)定性、發(fā)展的持續(xù)性。
住房保障政策制定是一項系統(tǒng)性的工作，涉及到政府財政承受能力、居民收入水平和住房狀況、群眾保障方式意愿等多方面，必須在綜合考慮各方面因素的情況下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，選取最為合理的政策，在確保財政支付能力的前提下，滿足最多數(shù)群眾的住房保障需求。
具體操作上，可以將每種住房保障政策實施可能帶來的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益，是否符合群眾的當(dāng)前利益、長遠(yuǎn)利益，是否符合政府的近期規(guī)劃、長遠(yuǎn)規(guī)劃等細(xì)化為各項指標(biāo)，對每個指標(biāo)逐一評分。通過科學(xué)、系統(tǒng)地分析利弊，每項指標(biāo)中利大于弊的計正分，弊大于利的計負(fù)分，最后按加權(quán)平均的方式計算總分，參照分值對照表進(jìn)行評估，得出擬決策事項是否具有合理性及合理性程度的結(jié)論。
3 可行性評估
住房保障政策的可行性評估是指要評估政策內(nèi)容是否經(jīng)過充分研究論證，是否具有可操作性，是否符合大多數(shù)群眾的意愿，所需的人力、財力、物力是否在可承受的范圍內(nèi)并具有保障，是否能確保連續(xù)性和穩(wěn)定性，時機(jī)是否成熟。
住房保障工作是一項政府重大公共事務(wù)，涉及大規(guī)模的財政資金使用，進(jìn)行可行性評估，可以確保財政資金使用的有效性、安全性，防止出現(xiàn)政策“叫好不叫座”的現(xiàn)象。
評估中要多途徑、多渠道充分聽取住房困難群眾和社會各界的意見，特別是征求直接利益群體的意見和建議。對群眾提出的意見、建議及時收集、歸納和整理，依據(jù)實際的數(shù)據(jù)回饋情況，進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析和各項指標(biāo)分值的計算、匯總，得出是否可行的結(jié)論。
4 安全性評估
住房保障政策的安全性評估是指要評估政策內(nèi)容對所涉區(qū)域、群眾利益和生產(chǎn)生活的影響，群眾對該影響的承受能力，引發(fā)矛盾糾紛、的可能性，是否有相應(yīng)的風(fēng)險規(guī)避、防范、處置措施和應(yīng)急預(yù)案。
涉及群眾利益的重大決策事項，是最有可能影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險源，對這些決策事項必須進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。特別是住房保障政策的制定中，由于政策的新老銜接過程中存在保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，可能會引起已經(jīng)保障群體的不滿，引發(fā)。
在評估過程中，一方面要對某項決策擬實施地區(qū)承受風(fēng)險的最大能力進(jìn)行評估。通過分析決策事項將要實施的地區(qū)、范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會形勢，與特定的標(biāo)準(zhǔn)或最佳慣例進(jìn)行對照，得出該地區(qū)最高能承受哪個等級風(fēng)險的結(jié)論。另一方面要分析政策制定后的社會穩(wěn)定風(fēng)險概率及可能帶來的負(fù)面影響，據(jù)此評定安全性等級。評定的安全性等級在當(dāng)?shù)仫L(fēng)險承受能力范圍之內(nèi)的，對決策事項先試行，在試行期間運用風(fēng)險消減對策做好穩(wěn)定工作，經(jīng)試行決策運行良好、未出現(xiàn)安全性風(fēng)險的，可以正式施行；評定的安全性風(fēng)險等級超出當(dāng)?shù)仫L(fēng)險承受能力的，決策暫緩出臺，按風(fēng)險消減對策改進(jìn)決策內(nèi)容，消減安全性風(fēng)險，取得群眾支持后，重新進(jìn)行評估。
在進(jìn)行安全性評估的同時，要按照風(fēng)險消減對策做好預(yù)防和消減措施，加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險的防范。風(fēng)險消減對策就是將風(fēng)險降到最低程度的措施。通過安全性評估的實施，對影響穩(wěn)定的問題的風(fēng)險源加以客觀分析，對癥下藥提出控制風(fēng)險和消減風(fēng)險的對策。
二、風(fēng)險評估的基本方法
在進(jìn)行住房保障政策制定前，南通市堅持按照“五步工作法”開展風(fēng)險評估，取得了較好的成效。
第一步，全面掌握情況，制定評估方案。
對于確定開展風(fēng)險評估的項目，要充分了解掌握評估對象的基本情況，為預(yù)測評估提供準(zhǔn)確可靠的第一手資料。同時要逐一制定評估方案。評估方案的主要內(nèi)容包括評估事項、評估重點內(nèi)容、評估牽頭部門和協(xié)助部門、評估小組成員、評估實施方法和步驟等。評估重點內(nèi)容包括：政策的出臺是否合法，是否符合相關(guān)法律、政策、規(guī)定；政策是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平；政策是否為絕大多數(shù)群眾接受和支持，是否兼顧了群眾的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益；項目實施后可能會帶來哪些影響社會穩(wěn)定的問題。
第二步，收集社情民意，實施重點論證。
政策制定過程中，可以采取召開座談會、聽證會、問卷調(diào)查、重點走訪等多種形式，廣泛征求社會各界特別是利益群體的意見和建議，準(zhǔn)確把握群眾對政策的反應(yīng)和心理動態(tài)。對爭議較大、專業(yè)性強(qiáng)的評估事項，還應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定要求，組織相關(guān)代表和群眾進(jìn)行聽證和論證，提高評估工作的科學(xué)性、合理性和民意性。
第三步，匯總分析論證，形成評估報告。
結(jié)合各方面掌握情況，對政策實施的前提、實際及后續(xù)社會影響、配套措施等進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和論證分析，特別要對實施政策可能引發(fā)的矛盾沖突及所涉及的人員數(shù)量、范圍和激烈程度作出評估預(yù)測，并制定相應(yīng)的防范、應(yīng)急預(yù)案，形成評估報告，得出評估結(jié)論。
第四步，運用評估結(jié)論，落實維穩(wěn)措施。
在充分調(diào)研、科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，按照民主
集中制的原則，對制定的政策作出實施、暫緩實施或暫不實施的決定。對雖存在一些矛盾和問題，經(jīng)評估認(rèn)定可以實施的事項，要落實解決矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的具體措施；對存在較大矛盾和穩(wěn)定隱患，經(jīng)評估認(rèn)定暫緩實施、暫不實施的事項，及時研究對策，化解矛盾，等待時機(jī)成熟后再行實施；對容易引發(fā)重大矛盾沖突的，經(jīng)評估認(rèn)定符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、亟需實施的事項，要提前制定防范處置工作預(yù)案，有針對性地做好群眾工作，嚴(yán)防涉穩(wěn)重大事件的發(fā)生。防范處置工作預(yù)案的主要內(nèi)容包括：組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工及其聯(lián)絡(luò)方式；預(yù)防和處置工作的具體措施；維穩(wěn)工作考評細(xì)則和對重視不夠、工作不力而發(fā)生影響穩(wěn)定重大問題的責(zé)任查究辦法。
第五步，實時關(guān)注過程，做好全程監(jiān)督。
對經(jīng)過評估已經(jīng)付諸實施的政策，評估工作班子要堅持全程跟蹤并做好后續(xù)評估，建立評估檔案，及時發(fā)現(xiàn)和化解實施過程中的各類矛盾和問題，完善相應(yīng)措施，確保政策的正確貫徹執(zhí)行。
三、風(fēng)險評估的保證措施
為確保風(fēng)險評估進(jìn)行的科學(xué)性、公正性，防止風(fēng)險評估流于形式，必須采取一些措施來予以保證。
1 用評估者與決策者分離來保證風(fēng)險評估的獨立性
為避免風(fēng)險評估流于形式，確保風(fēng)險評估機(jī)制落到實處，評估的實施者與決策的制定者不能合二為一，應(yīng)成立專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對一定區(qū)域和范圍內(nèi)的住房保障決策事項進(jìn)行事前的風(fēng)險評估。這個專門的評估機(jī)構(gòu)既可以是不承擔(dān)行政職能的社會中介組織，也可以由政府從監(jiān)察、、法制等部門抽調(diào)人員組成。評估者與決策者分離的最大好處就是以評估的系統(tǒng)化、專業(yè)化水平來保證決策的科學(xué)性，防止公共權(quán)力通過決策環(huán)節(jié)侵蝕公共利益進(jìn)而影響改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。
2 用考核監(jiān)督和責(zé)任追究來保證評估人員的責(zé)任心
1 科技政策制定的政策場域
科技政策的制定往往牽涉多個部門和多個利益主體，不同的政策主體基于不同的利益訴求，遵循一定的規(guī)則進(jìn)行互動并相互影響，都試圖將政策引向自己所期望的方向。中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所的周華東博士從政策主體、互動模式以及政策目標(biāo)三個維度，將科技政策劃分為經(jīng)濟(jì)商業(yè)、公共行政、公民社會、以及道德倫理四個不同的政策場域。[2]
在經(jīng)濟(jì)商業(yè)場域中，企業(yè)、政府、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、消費者構(gòu)成了主要的政策主體，企業(yè)是這個場域中的主角。大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)通過知識創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)為企業(yè)提供科技支持；政府提供科技政策的輔助和指導(dǎo)；消費者通過與生產(chǎn)者的需求互動觸發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新靈感，督促企業(yè)的創(chuàng)新效能；而企業(yè)則是通過科技與管理創(chuàng)新的融合，將科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)價值。
在公共行政場域中，政府和科學(xué)共同體是政策的主體，政府是政策的主導(dǎo)者和實施者，而科學(xué)共同體則是為政策提供科學(xué)建議、論證和評估，以此保障科技政策的科學(xué)性和有效性。
在公民社會場域中，政府、科學(xué)共同體以及代表納稅人的公眾是政策的主體。由于科學(xué)研究得益于納稅人的資助，所以終極資助人應(yīng)是科技決策的主角。另外，科技發(fā)展到今天，對于人類社會的影響，已經(jīng)超出了科學(xué)家所能把握和掌控的范圍，科技精英基于自身領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的判斷，已經(jīng)不足以為政策提供全面的指引，需要將與科技相關(guān)的議題向全社會開放，聽取和收集各方意見和建議，保障科技政策的民主化與科學(xué)化。
道德倫理場域中的政策主體與公民社會場域一致，政策目標(biāo)主要是防范科技發(fā)展中的道德風(fēng)險。如生物技術(shù)、原子能技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展既可造福人類，也能毀滅人類。如何保持科學(xué)的正直和道德，是一個重要的社會問題，同時也是一個緊迫的政策議題。
上述不同政策場域并非孤立存在，而是從不同角度對科技政策制定模式所作的環(huán)境細(xì)分。理想的科技政策應(yīng)該是以全體公眾、科技共同體及整個社會的共同利益為目標(biāo)并在完全信息的基礎(chǔ)上制定和實施。[3]
2 我國科技政策制定模式的弊端
由于我國科技政策研究起步較晚，加上經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展水平和民主化決策進(jìn)程等因素，我國科技政策的制定和實施在不同的政策場域還存在諸多弊端，主要反映在以下幾個方面。
2.1 以精英的壟斷模式為主
突出表現(xiàn)為許多科研基金、項目的申請和評審?fù)且恍?quán)力精英和科技精英之間的利益博弈。按照國家自然科學(xué)基金文員會官方網(wǎng)站查到的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，每年獲得國家自然科學(xué)基金的項目負(fù)責(zé)人大部分是各自領(lǐng)域的精英，他們一般都是擔(dān)任著一定的學(xué)術(shù)或行政職務(wù)，有著一定的權(quán)利資源。這種科技資源分配的精英壟斷模式會導(dǎo)致科技領(lǐng)域公平維度缺失，影響科技工作者的積極性和創(chuàng)造力。一方面，有些科技精英承擔(dān)的國家或地方經(jīng)費資助的課題非常多，出現(xiàn)疲于應(yīng)付的情況；而另一方面，大量的科技工作者因無法得到科研資助，開展科研工作舉步維艱。
2.2 科技投入結(jié)構(gòu)不盡合理
目前我國科技經(jīng)費投入大多集中在交通、石油、電力等壟斷性行業(yè)，對基礎(chǔ)性科教領(lǐng)域以及市場競爭性行業(yè)的科技投入明顯不足，造成社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，一些科技成果有量無質(zhì)。
從國家知識產(chǎn)權(quán)局的《2013年全國知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展?fàn)顩r報告》來看，雖然2013年，國家知識產(chǎn)權(quán)局受理發(fā)明專利申請82.5萬件，居世界第一，但目前我國知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造仍然以數(shù)量效率型為主，各地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造質(zhì)量指數(shù)遠(yuǎn)低于創(chuàng)造數(shù)量、效率指數(shù)。如知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造發(fā)展指數(shù)最高的北京，創(chuàng)造數(shù)量指數(shù)為89.72，創(chuàng)造效率指數(shù)為98.86，而創(chuàng)造質(zhì)量指數(shù)僅為75.36。
2.3 科技政策評估缺乏科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)
目前我國科技政策的評價標(biāo)準(zhǔn)相對單一，評價過程往往注重短期效果、輕視未來結(jié)果；注重直接效果、輕視間接效果或負(fù)面影響；注重事后評價、缺乏事前的科學(xué)評估和事中監(jiān)測手段。如此造成創(chuàng)新動力不足，科技發(fā)展不平衡，科技成果轉(zhuǎn)換率低等不良后果。部分科技成果在項目投資過程中變成了企業(yè)、機(jī)構(gòu)、甚至個人眼中的“唐僧肉”，相當(dāng)一部分企業(yè)將科技資助單純看作一種解決資金問題的途徑，還不能從企業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略的層面來考慮。[4]
3 解決對策
建議從理論研究與應(yīng)用研究的實際需要出發(fā)，加快科技政策制定模式的轉(zhuǎn)型，改革科技資源分配方式，創(chuàng)新科技政策制定機(jī)制，建立和完善科學(xué)的科技政策評價體系。
3.1 加速科技政策制定主體的轉(zhuǎn)型
通過轉(zhuǎn)變科技政策制定主體，將更多的社會主體納入到科技政策制定過程中來，聽取更多政策目標(biāo)群體的意見，體現(xiàn)最廣大公眾和科技工作者的利益，接受最廣泛社會民眾和輿論的監(jiān)督。
3.2 大力提高社會公眾的科技素養(yǎng)
要加大對科普教育的投入比例，通過廣泛的科普宣傳，使公眾了解科技知識、理解科研方法、樹立科學(xué)精神，以此提高社會公眾參與科技政策制定的能力和意識。
3.3 改革創(chuàng)新科技政策制定機(jī)制
通過建立科學(xué)、合理、多元化的考評機(jī)制，保持科技效率和科技公平之間適度的價值張力，實現(xiàn)兩者的動態(tài)統(tǒng)一、均衡發(fā)展，體現(xiàn)科技政策深層次的倫理價值關(guān)懷。建議綜合采用同行評議法、自我評定法、對比分析法、成本-效益分析法、統(tǒng)計抽樣分析法等各種科技政策評估方法，以增強(qiáng)考評與評估結(jié)論的可信度。[5]
3.4 建立和完善定量分析模型
加強(qiáng)與國際經(jīng)合與發(fā)展組織（OECD）的聯(lián)系，利用OECD推動的創(chuàng)新統(tǒng)計和計量方法，對科技政策進(jìn)行科學(xué)的定量分析，使科技政策的事前、事中、和事后評價均建立在完整、準(zhǔn)確的科學(xué)數(shù)據(jù)之上，形成準(zhǔn)確、高效、完善的科技政策評價體系。
公共政策的本質(zhì)是政府對社會公共利益在社會成員之間的協(xié)調(diào)。政府通過制定和實施公共政策，協(xié)調(diào)社會主體之間的利益關(guān)系，化解社會矛盾、解決社會問題，保證社會和諧發(fā)展和不斷進(jìn)步。從公共政策的角度看，構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵是利益和資源在社會利益主體之間得到公平、合理、有效的協(xié)調(diào)和配置。因此，政府通過公共政策
對全社會進(jìn)行有效的利益協(xié)調(diào)，使各利益主體各盡其能、各享其成、各得其所。
其一，公平有效的公共政策是構(gòu)建和諧社會的重要前提。公共政策的“公共性”決定了它與私人決策和市場決策的根本不同在于，它的目標(biāo)是公共利益的最大化，是在全體社會成員之間公平地協(xié)調(diào)和分配利益，并公正地保障每個公民的合法權(quán)益。由于公共政策對社會成員和各利益主體具有引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)控、分配的功能，因此公平有效的公共政策是構(gòu)建和諧社會的重要前提。公共政策首先要堅持以人為本、公共利益最大化的公平政策價值觀，要始終以公眾利益為導(dǎo)向，以最廣大人民群眾的共同要求和根本利益為旨?xì)w，以能否使公眾滿意、能否增進(jìn)社會福利和公共利益、能否切實維護(hù)和保障公民權(quán)益為政策標(biāo)準(zhǔn)。公共政策是協(xié)調(diào)各方面利益的重要途徑。由政府代表公共權(quán)威和公眾意志制定并實施的公共政策，要站在全社會的高度，從全體公民的整體利益出發(fā)，協(xié)調(diào)個人、集體與國家之間的利益，通過適當(dāng)?shù)恼叽胧┖驼哔Y源，公平分配利益，有效化解社會矛盾，最大限度地滿足公眾愿望與要求，使社會達(dá)到協(xié)調(diào)平衡、健康向上、充滿活力、良性互動的和諧狀態(tài)。
其二，公平合理的公共政策可以為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造良好的環(huán)境。政策環(huán)境是社會環(huán)境的重要組成部分。良好的政策環(huán)境，既是政策質(zhì)量和政策有效性的保證，也是構(gòu)建和諧社會的保證。通過公共政策的規(guī)范、協(xié)調(diào)，可以引導(dǎo)社會走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主法治、公眾參與、誠信友愛、互信合作的良性循環(huán)，也有助于形成民主法治、誠信合作的政策習(xí)慣、道德意識和社會風(fēng)尚，為構(gòu)建社會和諧創(chuàng)造必要環(huán)境條件。民主法治和誠信合作既是和諧社會的外部環(huán)境，也是和諧社會的基礎(chǔ)和保證。政府政策制定者和執(zhí)行者良好的道德、素質(zhì)、信用和能力，政策制定和執(zhí)行的公開透明、公平合理和連續(xù)穩(wěn)定，對于民主法治和誠信合作具有巨大的社會示范作用，它可以推動公眾形成良好的道德素質(zhì)和互信合作的公共精神與公共意識，養(yǎng)成遵紀(jì)守法、互信互利、合作參與的公共生活習(xí)慣，這些都是構(gòu)建和諧社會必不可少的環(huán)境條件。公平合理的公共政策既需要政府科學(xué)合理、公平有效地制定政策和執(zhí)行政策，也需要社會公眾理解、支持、配合公共政策的制定和實施，需要公眾的積極配合和廣泛參與。政府與公眾良性互動、和諧相處，政策系統(tǒng)健康運行，是社會和諧的重要內(nèi)容。政府在公共政策系統(tǒng)中具有主導(dǎo)和核心地位，是影響公共政策質(zhì)量和有效性的關(guān)鍵。政府要時刻代表公眾利益，認(rèn)真傾聽公眾意見，積極回應(yīng)公眾訴求，盡力滿足公眾需要，公平有效地配置資源和分配利益。政府要把廣大人民的根本利益作為制定政策和執(zhí)行政策的出發(fā)點和落腳點，堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和政績觀，使公共政策有效服務(wù)于建設(shè)和諧社會。同時，作為政策客體的公眾能否理解、支持公共政策，直接影響公共政策的有效性，決定政策效果和政策成敗。公共政策只有及時回應(yīng)公眾要求，公平合理地配置和協(xié)調(diào)政策資源與政策利益，才能得到公眾的理解、支持，才能順利實施，政策目標(biāo)才能實現(xiàn)。
其三，科學(xué)民主的公共政策過程是構(gòu)建和諧社會的基本保證。科學(xué)民主的政策過程，能夠大大提高和改善政策質(zhì)量和水平，為構(gòu)建和諧社會提供堅實的政策保障。科學(xué)民主的公共政策過程包括以下內(nèi)容:在制定政策時，要體現(xiàn)民本原則和回應(yīng)原則，及時發(fā)現(xiàn)問題；在制定政策目標(biāo)時，要堅持合理、可行、公平、有效的原則，政策目標(biāo)既要公平合理，也要切實可行，切忌急功近利；在政策規(guī)劃時，要全面計量政策成本與政策收益，綜合考慮政策環(huán)境和政策因素，將政策的合理性、可行性與社會公眾的可承受性結(jié)合起來；在政策決策時，要排除私人利益、部門利益和集團(tuán)利益的干擾，以公眾需求和公共利益為出發(fā)點，遵循民主、合法的決策規(guī)則與程序，選擇符合公眾利益要求的政策方案；政策執(zhí)行中，堅持原則性與靈活性相結(jié)合，做好充分深入的政策宣傳解釋和說服教育工作；在政策的監(jiān)控和評估時，堅持客觀、公正和實事求是的原則，保證政策執(zhí)行不偏離既定目標(biāo)。目前，我國社會中還存在種種不和諧的現(xiàn)象，社會矛盾和社會問題還很多，有些矛盾和問題還比較突出。這就需要公共政策進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，以解決社會問題和社會矛盾，從而促進(jìn)社會和諧。
關(guān)鍵詞：公共政策 公民參與 偏差
一、公共政策的偏差
公共政策執(zhí)行偏差是指政策沒有按照原定的計劃執(zhí)行。政策的執(zhí)行與政策的目標(biāo)發(fā)生了偏離。這主要是由于各種主客觀因素和政策執(zhí)行環(huán)境造成的，概括起來有以下幾點：
1 照搬政策
政策的制定是為政策的有效執(zhí)行做出原則和方向性的規(guī)劃。因此，政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時應(yīng)該把握政策的原則性和方向性，根據(jù)具體政策執(zhí)行的現(xiàn)實情況在政策的戰(zhàn)略框架下執(zhí)行。如果一味的對政策進(jìn)行復(fù)制照搬，在政策實施過程中機(jī)械式的執(zhí)行，不本著實事求是的精神，不將實際情況與政策原則相結(jié)合，不做有效的政策調(diào)研，就會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離目標(biāo)，無法取得良好的政策效果。
2 敷衍政策
政策敷衍也是公共政策的象征式執(zhí)行。主要指在實施政策過程中，執(zhí)行主體做表面文章，走馬觀花，只做政策宣傳而不解決具體問題。陽奉陰違，敷衍塞責(zé)，欺上瞞下，把政策作為形象工程，面子工程，喊口號打標(biāo)語，既違背政策目標(biāo)、浪費大量的政策資源，欺騙上級領(lǐng)導(dǎo)；又損害人民群眾的根本利益，造成嚴(yán)重的社會影響。
3 改動政策
改動政策包括違背政策制定的初衷，對政策進(jìn)行改動，附加政策執(zhí)行主體的“土政策“，對政策的選擇性執(zhí)行。政策執(zhí)行主體擇利而為，使原有政策偏離軌道。改動政策具體包括附加式政策執(zhí)行和選擇式政策執(zhí)行。附加政策執(zhí)行主要是指政策在執(zhí)行過程中附加了不恰當(dāng)?shù)恼邇?nèi)容，使原有政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超越了政策原定的要求。這些內(nèi)容是執(zhí)行主體為自己的私利而設(shè)置的，是為決策者所不允許的。選擇式政策執(zhí)行是指一個完整的政策在執(zhí)行時斷章取義，只有部分被貫徹落實 ，使政策內(nèi)容殘損不全，不能有效地、全面的達(dá)到原定政策目標(biāo)。
4 替代政策
代替政策是指政策執(zhí)行主體在實施政策過程中替換掉原有的政策。原有政策被另一種完全不同的“新”政策所取代。這種情況往往發(fā)生在政策執(zhí)行主體與所需實施的政策出現(xiàn)嚴(yán)重利益偏差和沖突的時候。代替政策是一種極為嚴(yán)重的政策執(zhí)行偏差，其政策內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)都發(fā)生了改變。
5 抵制政策
抵制政策包括政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行對象對政策的抵制。因為政策制定是對社會利益的安排或調(diào)整。政策執(zhí)行主體出于自身的利益考慮和政策認(rèn)識的偏差對政策執(zhí)行進(jìn)行抵制。而部分政策執(zhí)行對象因為受到某些利益的驅(qū)使或擔(dān)心自己的利益遭受損失，也會產(chǎn)生對政策的抵制情緒。
二、公共政策偏差的原因
公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因包括主觀方面原因和客觀方面的原因。主觀原因是指政策執(zhí)行主體造成公共政策偏差；客觀原因是指包括環(huán)境在內(nèi)的非政策執(zhí)行主體造成公共政策的偏差。
1 主觀原因
主觀原因包括：政策執(zhí)行主體的素質(zhì)、政策執(zhí)行主體的利益動機(jī)和政策執(zhí)行機(jī)制的不完善。
政策執(zhí)行主體的素質(zhì)是指政策執(zhí)行人員的知識水平和解決實際問題的能力。如果執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力較低，對政策的理解不到位，就會主觀片面地理解和執(zhí)行政策，使執(zhí)行不能正確地體現(xiàn)決策的意圖。由于理解錯誤而導(dǎo)致的對政策的錯誤執(zhí)行，這種現(xiàn)象在一些能力素質(zhì)較低的執(zhí)行主體中很常見。較低的文化、理論及政策水平以及由此產(chǎn)生的對政策的錯誤理解往往直接造成了政策的錯誤執(zhí)行。
執(zhí)行者的利益驅(qū)動。公共政策是對社會利益的規(guī)范，政策執(zhí)行的最終結(jié)果就是對社會總體利益的調(diào)整與穩(wěn)定。政策通過對社會利益結(jié)構(gòu)的確立與調(diào)整來解決政策問題，促使社會健康發(fā)展。因此政策的實施必然以加強(qiáng)社會的整體利益為最終目的，正因為此，在推進(jìn)社會整體利益時，公共政策就會影響到執(zhí)行主體和執(zhí)行對象的局部乃至個人利益，如果政策執(zhí)行主體不顧大局，把自己所代表的局部或個人利益的損益作為政策執(zhí)行的參數(shù)，勢必會使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。
政策執(zhí)行機(jī)制的不完善。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織不合理，溝通協(xié)調(diào)不暢都會導(dǎo)致政策執(zhí)行發(fā)生偏差。不合理的組織結(jié)構(gòu)直接影響組織功能的運行、效用的發(fā)揮， 組織內(nèi)部及組織間的權(quán)力劃分和責(zé)任鎖定不明，會影響政策實施的效力從而使政策在執(zhí)行中發(fā)生偏差。
2 客觀原因
客觀原因包括：公共政策的科學(xué)性，政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制、政策執(zhí)行信息的反饋機(jī)制和公共政策的環(huán)境影響。
公共政策的制定是國家機(jī)關(guān)，政府組織和政黨為實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會目標(biāo)所采取的包括法規(guī)，措施、方法和手段在內(nèi)的行為準(zhǔn)則，是對社會資源、公共利益和價值的分配行為。因此制定出的政策具有很強(qiáng)的科學(xué)性。但是，政策目標(biāo)的模糊不清、政策內(nèi)容的混亂及其實施標(biāo)準(zhǔn)的不合理都會導(dǎo)致執(zhí)行主體面對政策執(zhí)行時，猶豫不定、裹足不前，產(chǎn)生巨大的行政資源浪費，進(jìn)而影響政策的效果。
[關(guān)鍵詞]理性選擇 教育政策倫理 利益公平
中國教育政策是國家為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的符合社會公眾教育發(fā)展需求的方針和措施。在當(dāng)前法治社會環(huán)境下,中國的教育面臨著資源分配不均衡、地區(qū)教育水平差距大、高端師資力量薄弱、教育高收費等一系列問題。教育政策所暴露出來的種種弊端充分說明了當(dāng)前社會缺少相應(yīng)的倫理道德的約束,使得眾多的社會公眾難以接受目前我國的教育政策。由此可見,教育政策問題不光是政策主體的制定問題,它關(guān)系到社會方方面面的利益問題,是社會倫理道德的建設(shè)問題。要使教育政策合理有效,就應(yīng)該顧及社會倫理道德,維護(hù)社會公眾基本權(quán)益。
1 理性選擇與教育政策倫理理論概述
1.1理論來源
教育政策倫理是政策科學(xué)與倫理學(xué)的有效結(jié)合,它的理性選擇是適應(yīng)時代潮流的一種規(guī)范,是教育政策制定和執(zhí)行的參考標(biāo)準(zhǔn)。“現(xiàn)代政策科學(xué)創(chuàng)立者”哈羅德?拉斯韋爾曾說,“政策研究不應(yīng)該披上科學(xué)客觀性的外衣,而應(yīng)具有明確的規(guī)范性,即在對政府行為的研究中,應(yīng)該將目標(biāo)與手段或價值與技術(shù)結(jié)合起來。”[1]這表明政策研究應(yīng)具有規(guī)范性,在外部環(huán)境影響下,規(guī)范性就體現(xiàn)為適應(yīng)時代環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn),對于教育政策研究顯得尤為重要。
我國的政策研究要晚于西方,20世紀(jì)80年代以來,隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的變革,教育系統(tǒng)也發(fā)生了相應(yīng)的改變,教育政策牽涉到價值選擇、利益資源合理、公正分配等問題,這需要相應(yīng)的倫理道德作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。再者,隨著家庭經(jīng)濟(jì)收入的提高,全國各地居民的文化支出比例不斷上升,優(yōu)質(zhì)與特色教育資源的需求不斷增加,這使得教育政策制定要具有高質(zhì)量和突出性的特征,要能滿足大多數(shù)公民的根本利益,這就需要相應(yīng)的倫理道德約束。而付出盡可能少的成本來獲取最優(yōu)秀的教育資源則是多數(shù)人心中的期盼,在現(xiàn)有政策的規(guī)范下獲取最大效益是理想的個人目標(biāo)。由此,理性選擇應(yīng)運而生。
1.2教育政策倫理的特點
教育政策是指國家在一定歷史時期內(nèi)為實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略性教育目標(biāo),根據(jù)國家發(fā)展的基本規(guī)劃、方針而制定的相應(yīng)政策。它是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了解決公共教育問題,實現(xiàn)共同目標(biāo)及維護(hù)公共利益而制定的相關(guān)措施。
而倫理是指處理人們相互之間關(guān)系及人與社會之間關(guān)系依據(jù)的道德標(biāo)準(zhǔn),是指導(dǎo)行為的觀念,是依據(jù)原則規(guī)范行為的道理,是做人的準(zhǔn)則。它包含情感、價值取向、理性分析及人生觀等因素,是人與自然和諧相處的行為規(guī)范。教育政策倫理是指教育政策從制定到執(zhí)行的一系列過程所要遵循的道德規(guī)范,它具有以下特點:
1.2.1公平性
公平是教育政策倫理中的核心詞,公平即公正,是人們從既定概念出發(fā)對某種現(xiàn)象的評價,亦指一種被認(rèn)為是應(yīng)有的社會狀況。反映社會生活中人們的權(quán)利和義務(wù)、作用和地位、行為和報應(yīng)之間的某種相適應(yīng)關(guān)系[2]。因此,公平代表了合理,不偏袒任何一方,以客觀公正的態(tài)度對待事物,這正是教育政策倫理所提倡的精神。在公平的教育政策指導(dǎo)下,個人與社會公眾都能分享良好的教育資源,個人需求和社會需求都能及時得到滿足。
1.2.2道德性
教育政策倫理體現(xiàn)的是符合國家教育發(fā)展的道德規(guī)范,良好的道德規(guī)范是政策倫理的精神準(zhǔn)則。從理性選擇角度出發(fā),個人樹立崇高的道德標(biāo)準(zhǔn)有助于獲得良好的教育素質(zhì),而對國家而言,崇高的道德風(fēng)尚是中國特色社會主義建設(shè)的精神食糧,是維護(hù)社會秩序,提升民眾精神修養(yǎng)的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此,道德建設(shè)在教育政策倫理中的重要性不言而喻。
1.2.3利益性
理性選擇的根本出發(fā)點是個人利益最大化,而教育政策倫理的最終目的也在于維護(hù)公眾基本利益。政策倫理是用于維護(hù)社會公眾的基本權(quán)益,而教育政策倫理正是用于保護(hù)我國公民的教育權(quán)益。從個人角度出發(fā),在既定政策范圍內(nèi),依托教育政策的影響力,花費盡量少的成本,最大程度地提升自身教育水平是理性選擇者的初衷。
1.2.4政治性
教育政策的制定與實施是為了實現(xiàn)國家發(fā)展與規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo),在社會公認(rèn)的倫理道德指引下,教育政策既要符合國家既定發(fā)展目標(biāo),又要受到社會輿論的廣泛關(guān)注及認(rèn)可。它是國家實現(xiàn)自身政治抱負(fù)的必要手段。而從理性角度分析,教育政策的制定與實施不可避免的帶有政治色彩,它從服務(wù)個人教育出發(fā),進(jìn)而實現(xiàn)全社會及國家的政治目標(biāo)。
1.2.5主觀性
我國教育政策活動的執(zhí)行受到?jīng)Q策主體及行為選擇偏好的影響,作為教育政策的決策主體,在評定政策時,個人主觀的行為偏好是首要判斷依據(jù)。決策主體是在衡量利弊的基礎(chǔ)上選擇盡可能滿意的方案執(zhí)行。由此可見,教育政策主體在政策制定及實施過程中不可避免的加入自身的主觀判斷,這也使得政策具有公共權(quán)力機(jī)關(guān)的主觀臆斷性。
2 當(dāng)前中國教育政策倫理的主要問題
2.1公共權(quán)力的推崇
在我國當(dāng)前社會,教育政策與公共權(quán)力密不可分,作為一項治理措施,教育政策具有相應(yīng)的政治性,而政治活動的實施正是以公共權(quán)力為依托的。因此,教育政策的執(zhí)行必然要借助于公共權(quán)力,公共權(quán)力的實施也正是為維護(hù)社會公眾的既得利益。但是,教育部門在使用公共權(quán)力貫徹教育政策的同時存在過分追求公共權(quán)力的現(xiàn)象,由于沒有深刻認(rèn)清自身的行政責(zé)任、政治責(zé)任及道德責(zé)任,公共權(quán)力的過分追求已經(jīng)成為維護(hù)有關(guān)人員自身利益的重要工具。
2.2民主科學(xué)的滯后
戴維?米勒曾說,“教育政策的形式或程序是指一個機(jī)構(gòu)、一個人或一種制度向若干其他人分配利益的規(guī)則或途徑”[3]。由此可見,教育政策的形成過程或程序即是向他人分配利益的過程,而這個過程合理與否則是由它的民主性和科學(xué)性來決定的。就中國的教育政策而言,民主性是在政策執(zhí)行之后開始逐漸獲得社會的認(rèn)可,而科學(xué)性也是經(jīng)過社會實踐反復(fù)檢驗之后才認(rèn)定為政策本身科學(xué)合理。相對于政策程序的整個過程,民主性與科學(xué)性存在嚴(yán)重的滯后,即便是從個人的理性選擇角度分析,個人的民主意見也無法與教育政策形成相關(guān)聯(lián)。
2.3價值理性的偏離
價值理性是指一種純粹的價值信仰,不論面對的是何種行為、倫理、宗教及美學(xué)等等,它是對一個事物價值的絕對認(rèn)可。對于我國的教育政策,價值理性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政策制定的預(yù)期目標(biāo)與政策執(zhí)行的實際結(jié)果基本一致,政策實施的整體效用與外部環(huán)境相適應(yīng),然而現(xiàn)實并非如此。就個人而言,由于缺乏社會倫理約束,公共權(quán)力機(jī)關(guān)甚至無法維護(hù)某些公民的基本受教育權(quán)利。就國家而言,各地教育水平的差異分布直接決定了教育政策的不合理。這些問題都與教育政策的制定初衷相違背,與價值理性的寓意相偏離。
2.4公平效益的缺失
中國教育政策的公益性應(yīng)體現(xiàn)在用最少的成本支出來實現(xiàn)較大范圍和較高質(zhì)量的教育普及,而不是當(dāng)前存在的收費過高、違規(guī)操作等現(xiàn)象。教育政策公益性的缺失正是體現(xiàn)在教育腐敗和資源不均兩個方面。
2.4.1教育腐敗現(xiàn)象泛濫。廣東省化州市教育局自2002年以來挪用經(jīng)費2561萬元用于辦公樓建設(shè)及招待費支出等,動用中小學(xué)生訂閱報刊回扣1356萬元用于吃喝玩樂;吳川市教育主管部門在2002年至2003年間私自動用公款600萬元用于招待費用和獎金補(bǔ)貼。
2.4.2教育資源分布不均。2009年中國教育統(tǒng)計年鑒表明,我國當(dāng)前地區(qū)教育水平差距較大。小學(xué)方面,黑龍江的師生比為12.59%,而貴州的師生比為23.49%;初中方面,湖南的師生比為12.34%,而廣東的師生比為20.13%;普通高中方面,北京的師生比為11.04%,而安徽的師生比為21.14%;普通高等院校方面,青海的師生比為13.76%,海南的師生比為19.56%,寧夏的師生比為16.18%,湖北的師生比為17.15%,河南的師生比為18.01%。由此可見,我國各地區(qū)師資力量差異較大,分布不均。
2.5人本意識的薄弱
現(xiàn)代教育注重科技手段的應(yīng)用,教育管理逐漸轉(zhuǎn)為數(shù)字管理模式,而教育政策也更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)前景、政治意圖及發(fā)展戰(zhàn)略等方面,作為教育核心的人格教育逐漸淡出社會的視野,雖然教育的宗旨是以人為本,但人本意識的削弱在如今的教育政策制度下已顯得尤為明顯。
2.5.1精神層面關(guān)注較少。健康的精神是堅定人的理性信念、使人不斷勇往直前的不竭動力。而我國的教育政策主要關(guān)注是否完成上級領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的教學(xué)指標(biāo),各個中學(xué)的升學(xué)率及各大院校學(xué)生畢業(yè)的就業(yè)率等等。有關(guān)部門在注重培養(yǎng)學(xué)生專業(yè)素養(yǎng)的同時很少關(guān)注他們精神層面的發(fā)展?fàn)顩r。
2.5.2生存發(fā)展關(guān)注較少。我國教育政策對人的生存發(fā)展方面缺乏應(yīng)有的人性化及足夠的靈活度。以北京為例,戶籍在外省的考生無法參加北京高考,而海南則是要在當(dāng)?shù)刈x完3年高中并且有小學(xué)和中學(xué)的畢業(yè)證才允許參加高考,這些限制對于某些戶籍在外,又不在當(dāng)?shù)赝瓿沙醯冉逃膶W(xué)子無疑是巨大的門檻。
3 中國教育政策倫理問題的解決途徑
3.1完善監(jiān)督,加強(qiáng)問責(zé)
公共權(quán)力的過分運用是由于缺乏有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),個人利益的不斷追求是由于缺少嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制。根據(jù)理性選擇理論,當(dāng)權(quán)者認(rèn)為個人利益最大化的程度遠(yuǎn)高于行動成本時,該行為所產(chǎn)生的社會危害往往被其忽略。美國學(xué)者特里?L?庫珀認(rèn)為,為了有效預(yù)防教育政策執(zhí)行主體,應(yīng)該采用內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的方法。針對我國教育現(xiàn)狀,即是加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)制,追究責(zé)任方;在外部構(gòu)建完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),使教育政策受到社會輿論及公眾的監(jiān)督。
3.2 擴(kuò)大范圍,公眾參與
我國教育政策的形成覆蓋范圍小,民主性不夠。建立有效的公共對話機(jī)制,擴(kuò)大民眾參與度,這才是符合社會倫理的政策形成方式。
公民個人的意愿能在新形成的教育政策中得到滿足,這是符合社會公眾利益的,而當(dāng)前的信息通訊技術(shù)如此發(fā)達(dá),公眾可以通過多種方式進(jìn)行相互交流、交換雙方意見,最后通過政府建立的公共信息交流平臺,使民眾的意見得以反饋到有關(guān)部門手中。
3.3 追求理性,服務(wù)社會
把理性運用到教育政策之中,是指政策形成的主管部門收集完善的信息,進(jìn)行客觀分析,制定多項備選方案,評估各自的優(yōu)缺點、方案成本及預(yù)測結(jié)果等因素,權(quán)衡利弊,最終選擇具有廣闊經(jīng)濟(jì)前景的方案。由此可見,經(jīng)濟(jì)效益最大化是理性教育政策的目標(biāo)。對于社會公眾而言,教育政策經(jīng)濟(jì)效益最大化對公民個人利益和群體利益都是有益無害,在如今社會的發(fā)展趨勢下,符合廣大人民利益的教育政策才是服務(wù)社會的最佳方案。
3.4 構(gòu)建平等,保障公正
平等、公正是我國教育政策倫理的精髓,針對我國教育公平效益缺失的現(xiàn)象,提倡平等、公正原則,是貧困家庭的學(xué)生不會因為學(xué)費過高而放棄繼續(xù)深造的重要保障,是實現(xiàn)各地教育資源均衡化、合理化分配,運用均衡性與差別性相結(jié)合的方式,將特色教育資源與特色當(dāng)?shù)孛袂橄嘟Y(jié)合的重要前提。公平、公正不只是教育政策倫理的重要特質(zhì),它更是構(gòu)建社會主義和諧社會、弘揚社會主義新風(fēng)尚的根本原則。
3.5 以人為本,價值標(biāo)準(zhǔn)
教育政策重在育人,人本化的價值標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是培育學(xué)生的基礎(chǔ)理論水平與社會實踐能力,以人為本意味著在教育政策的形成與實施過程中,要時刻關(guān)注受教育者的生理健康、心理健康、精神面貌等方面,要維護(hù)其尊嚴(yán)和基本權(quán)利,要以幫助受教育者實現(xiàn)自身生存發(fā)展為宗旨,要平等對待每一位受教育者。在教育政策執(zhí)行期間,應(yīng)當(dāng)充分給予受教育者自由選擇的權(quán)力,從理性選擇角度分析,尊重個人自由選擇即是維護(hù)個人基本利益。因此,人本意識不可忽略,教育政策的實施還是應(yīng)以人本化價值為基礎(chǔ)。
4 結(jié)語
倫理應(yīng)用于教育政策的目的是為了解決實際教育問題。從理性選擇角度分析,教育政策的實施更多地關(guān)系到公民的基本利益,在社會認(rèn)可的倫理道德規(guī)范下,使教育政策惠及大多數(shù)人民的根本利益,實現(xiàn)公平教育,這才是教育政策倫理的宗旨。教育政策的頒布和實施是為了更好地實現(xiàn)教育管理,從理性選擇角度分析,富有社會倫理的教育政策將使社會公眾較易接受,公民在享受教育資源的同時會更加關(guān)注自身道德修養(yǎng)。因此,在合理政策的指引下,新道德觀的良好氛圍將成為教育管理的新標(biāo)志。
參考文獻(xiàn):
[1] 劉世清.教育政策倫理:一個新的研究領(lǐng)域[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報,2009,(6):13-16.
中圖分類號:D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2013)09-027-02
一、日本行政評價制度產(chǎn)生的社會背景
進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來,曾經(jīng)一度給日本經(jīng)濟(jì)帶來繁榮的“政—官—財共生體制”暴露出種種弊端,破產(chǎn)、失業(yè)、通貨緊縮困擾著整個社會。①這些連續(xù)事件不斷沖擊著日本民眾對現(xiàn)行行政體制的信心。在他們看來,日本在戰(zhàn)后形成和確立的“趕超型”經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)無法適應(yīng)新時期發(fā)展的需要。②因此,日本開展了從官僚主導(dǎo)到政治主導(dǎo)為目的的行政機(jī)構(gòu)改革。
在這次改革中,日本將中央省廳按照行政目的進(jìn)行重組,確保行政的必要性、戰(zhàn)略性和綜合性。為了順利推行行政體制改革,日本政府采取了“議會”形式、設(shè)立了“行政改革推進(jìn)本部”以及行政改革特命大臣、制定了一系列法律,使所有改革措施有法可依,強(qiáng)力推行。同時,在改革的過程中,公開行政信息并向國民解釋清楚,強(qiáng)化了政策評價職能,以實現(xiàn)透明行政。設(shè)立獨立的行政法人制度,以此簡化行政手續(xù)、提高行政效率。日本建立了各種性質(zhì)的審議會,各類審議會均吸收專家、學(xué)者參與,主要任務(wù)是為政府制定政策進(jìn)行調(diào)查和論證,全方位、多角度地提供咨詢并參與決策的制定。③在上述綜合推進(jìn)措施的配合下,日本政府比較順利地完成了行政體制改革,提高了政府運作的效率和質(zhì)量,對日本社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。④
二、日本行政評價的法律依據(jù)——《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實施政策評價的法律》
日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實施政策評價的法律》(簡稱《行政政策評價法》)⑤,于2001年6月29日作為平成13年第86號法律公布,自2002年4月1日起施行。
(一)《行政政策評價法》的概念范疇
行政政策評價法評價的對象是行政行為。行政行為包括法定的行政主體的行政行為以及其他主體通過授權(quán)或者委托而作出的行為。其中,法定的行政主體包括內(nèi)閣府、宮內(nèi)廳、各省及其政府部門、公害等調(diào)整委員會。作為行政評價本身的行政行為還可以細(xì)分為將要實施的行為、未著手實施的行為以及處在實施中的某一階段的行為等。行政政策評價法中的政策,是指行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)或者職權(quán)范圍內(nèi),為實現(xiàn)特定的行政目的,所采取的有關(guān)規(guī)劃或立案等一系列方針政策以及其他相關(guān)事項的活動。
(二)《行政政策評價法》的基本原則
1.堅持必要性、效率性和有效性相結(jié)合原則。⑥行政機(jī)關(guān)對其掌握的政策,適時把握政策的效果(指基于該政策實施或者即將實施的一系列行政行為對社會經(jīng)濟(jì)或國民生活產(chǎn)生或?qū)⒁a(chǎn)生的影響),在此基礎(chǔ)上,以必要性、效率性、有效性為標(biāo)準(zhǔn),評價其工作計劃和目標(biāo)是否符合國民的需要,是否達(dá)到了預(yù)期效果,是否獲得了最大效益、是否在公平負(fù)擔(dān)費用的同時公平享受了成果。
2.堅持手段合理與目標(biāo)可量化相結(jié)合的原則。依據(jù)政策評價法的規(guī)定,在進(jìn)行政策評價時,要依據(jù)政策的特殊性,選擇適當(dāng)?shù)姆绞?盡量通過定量的方式來把握政策的實施效果。政策評價也是一種思維活動過程,其更多的是帶有科學(xué)理性色彩的。但是,在政策評價的實施過程中,還要從政策的特殊性上做充分的考慮,更多的考慮到與政策特性相關(guān)的內(nèi)容。
3.采納學(xué)者見解的原則。在政策評價法中,多次出現(xiàn)要采納和吸收專家學(xué)者的見解,無論是在事前政策評價還是在事中政策評價中,根據(jù)政策的特性,要充分聽取和采納有關(guān)學(xué)者見解,這不僅是確保政策有效性的前提,也是發(fā)揮民主的有效形式。
(三)《行政政策評價法》的基本方針
政策評價的基本方針,可以有計劃地推進(jìn)政策評價的順利實施。政策評價法規(guī)定了三種方針,即政策評價的基本方針、補(bǔ)充方針以及內(nèi)閣以法案的形式通過的基本方針。政策評價實施方針、政策評價觀點相關(guān)事項、把握政策效果基本事項、事前評價實施基本事項、事后評價實施基本事項、關(guān)于采納有關(guān)學(xué)者見解的基本事項、對于政策評價結(jié)果反映政策基本事項、關(guān)于利用網(wǎng)絡(luò)以及其他方法進(jìn)行政策評價時公開相關(guān)信息的基本事項和其他關(guān)于政策評價實施的重要事項是基本方針的具體內(nèi)容。補(bǔ)充方針是指基于政策評價方法調(diào)查研究的推進(jìn),針對政策評價信息活用所實施或者即將實施的措施以及其他使政策評價順利進(jìn)行的必要措施。議會通過的基本方針是指總務(wù)大臣須聽取審議會等以政令方式作出決定時的意見,制定基本方針法案,請求內(nèi)閣會議作出決定,當(dāng)內(nèi)閣會議作出決定時,總務(wù)大臣須及時公布該方針。
三、日本《行政政策評價法》的的經(jīng)驗借鑒與我國的路徑選擇
日本政府的政策評價制度在經(jīng)歷了近十年的實踐積累之后,為我們提供了豐富的經(jīng)驗。然而,日本《政策評價法》的經(jīng)驗有著鮮明的日本特性,不能簡單的生搬硬套到中國來。我們必須在內(nèi)源發(fā)展觀的指導(dǎo)下,以自身的社會、文化特性為基礎(chǔ),選擇適合我國的路徑來吸收和借鑒日本行政評價制度。
(一)確立信息公開制度推進(jìn)透明政府建設(shè)
公開透明原則是日本政策評價法始終堅持的原則,讓群眾公開監(jiān)督政府政策評價的運行。明確以因特網(wǎng)或其他方法來政策評價的相關(guān)信息,要求將信息公開的規(guī)定納入計劃方案作為制定具體政策評價計劃的一部分,同時也作為執(zhí)行評價計劃時的重要內(nèi)容。此外,每年至少一次由政府部門負(fù)責(zé)人向總務(wù)大臣報告并公開公布本政府部門的政策制定與實施的評價結(jié)果。通過立法的形式規(guī)定了政策評價的過程和結(jié)果雙公開,使政策評價的過程在透明狀態(tài)中運行。
在我國也可以利用網(wǎng)絡(luò)或其他方式,及時公布評價的結(jié)果和過程,這既能讓公眾第一時間了解政府行為,也可以讓政府行為第一時間置于公眾的監(jiān)督下,由內(nèi)而外的促使政府權(quán)力的有效行使。其實,無論哪種名稱的評價,都只是一種監(jiān)督和管理政府行為的方式,通過這種方式使政府權(quán)力行使過程和結(jié)果能得到科學(xué)公正的評價,將成為改善和發(fā)展政府行為的動力源泉。
(二)行政政策評價堅持事前評價與事后評價相結(jié)合
事前評價是指在實施政策制定之前就要對政策進(jìn)行評價,這些政策具體包括:研究開發(fā)項目、公共事務(wù)項目、政府開發(fā)援助項目。如果預(yù)先對政策是否可行以及政策的目標(biāo)進(jìn)行評價,有利于政策的科學(xué)制定
和有效執(zhí)行,也有利于事后對政策實施評價。事前評價的評價方案、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果可以作為事后評價的參照,有利于事后評價的針對性和有效性。因而,在日本政府部門實施事前評價時,要同時提供事前評價的計劃和事后評價的計劃,來保障政策評價的高效運行。⑨
我國目前開展的評價主要以事后評價為主,事前評價尚未納入到評價范圍。因此,應(yīng)當(dāng)重視事前評價的作用,明確事前評價的范圍,對國民生活有重大影響的政策、關(guān)系國計民生的重要政策、政府投入的公益性事業(yè)政策實施之前,應(yīng)當(dāng)對其必要性、可行性進(jìn)行事前評價。事前評價能夠讓公眾了解該項目的可行性與實施的具體計劃,也可以讓行政主體對政策實施的整個過程有個宏觀的把握,并合理的預(yù)測政策的未來發(fā)展趨勢與動向。在事前評價之后,繼續(xù)組織事中評價和事后評價,讓評價貫徹該項目的始終,在提高政府行為的效率性和有效性的同時,也提高公眾對政府行為的滿意度。
(三)充分發(fā)揮專家學(xué)者的功能
政策評價具有一定的專業(yè)性,對評價主體的要求很高,因此,要充分發(fā)揮相關(guān)學(xué)者與專家的功能。日本的政府部門或者總務(wù)省在實施政策評價時,要求在評價計劃及評價報告中列出具體的學(xué)者或?qū)＜业慕ㄗh內(nèi)容。我國在注重政府內(nèi)部進(jìn)行評價的同時,也要充分發(fā)揮學(xué)者和專家的應(yīng)有功能,發(fā)揮他們的理論優(yōu)勢和專業(yè)特長,提高政策評價的專業(yè)水平和評價質(zhì)量。
(四)建立統(tǒng)一的行政評價主管部門增強(qiáng)行政評價的組織保障
在日本政策評價制度建設(shè)中,總務(wù)省的行政評價局成了政策評價的核心主體。⑩行政評價局下設(shè)總務(wù)課、行政相談、政策評價局和評價監(jiān)視室四個部門。在全國設(shè)有北海道等八個轄區(qū)的行政評價局,在各都道府縣設(shè)立42個行政評價事務(wù)所或行政評價分室。行政評價部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo),總務(wù)省行政評價局負(fù)責(zé)人由首相任命,地方負(fù)責(zé)人由總務(wù)省行政評價局任命。
我國目前對政府行為的評價多是自發(fā)組織的評價方式,多見于上級政府對下級政府行為的評估或者本部門領(lǐng)導(dǎo)對工作人員的評估,既沒有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也沒有完善的監(jiān)督體制。我們可以借鑒日本的經(jīng)驗,在中央政府設(shè)立績效評估委員會,組織各級政府的績效評估工作。有了這樣一個專門的主管部門,為績效評估工作開展提供了堅實的組織保障,可避免績效評估成了政府部門的階段式或運動式的工作。
(五)完善責(zé)任追究與獎懲制度
對日本政策評價制度的分析可知,總務(wù)省的政策評價的實質(zhì)是對政策運行過程的一種監(jiān)督。通過對政策運行的監(jiān)督和控制,強(qiáng)化政策主體的責(zé)任意識,保障政策體現(xiàn)人民的需求和公眾的意志。在我國的政府評價制度建設(shè)中,不僅要實行嚴(yán)格的責(zé)任追制度,也要進(jìn)行及時的獎勵。將評估結(jié)果與公務(wù)員個人的職位升遷與薪酬體系相連,進(jìn)一步促進(jìn)我國政府評價制度的發(fā)展。
此外,在選擇政策評價的方法時,應(yīng)將定量評價與定性評價相結(jié)合,注重定量評價在政策評價中的作用,充分發(fā)揮量化指標(biāo)體系在政策評價中的功能,提高政策評價的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。根據(jù)評價結(jié)果,進(jìn)一步優(yōu)化政策的制定與執(zhí)行,推進(jìn)政策過程的良性循環(huán),切實提高政府制定和實施政策的能力。
注釋:
辻清明.日本管理制研究.商務(wù)印書館.2008年版.第1頁.
池元吉,田中景.20世紀(jì)末日本行政改革評價.國家行政學(xué)院學(xué)報.2001(2).第89頁.
關(guān)鍵詞：日本；住宅政策；制定方向
中圖分類號：F11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0256-03
戰(zhàn)后日本開始了一系列的復(fù)興計劃，在百廢待舉中相當(dāng)重視住宅的建設(shè)問題。戰(zhàn)后日本出現(xiàn)住宅嚴(yán)重短缺現(xiàn)象，嚴(yán)重缺房戶數(shù)達(dá)到420萬戶。日本的戰(zhàn)后住宅計劃是從當(dāng)時山內(nèi)閣從1950年制定的住宅建設(shè)十年計劃開始的。為配合這一計劃的實行，從1951年開始相繼制定頒布了《公營住宅法》和《住宅金融公庫法》、1960年對出臺了《住宅地區(qū)改良法》、1963年制定《新住宅市街區(qū)開發(fā)法》及1966年出臺的《住宅建設(shè)計劃法》后，雖然到1968年基本上已經(jīng)可以達(dá)到每戶一套住宅。
一、住宅建設(shè)計劃法階段
（一）住宅建設(shè)計劃法的出臺
根據(jù)1963年住宅統(tǒng)計調(diào)查，每世代的住宅數(shù)也不過只有0.97而已。由此，作為1960年成立的池田內(nèi)閣為實現(xiàn)其國民收入增倍計劃的一環(huán)，出臺了一世代一住宅為目標(biāo)的住宅政策，住宅建設(shè)計劃法就此誕生。以前大多數(shù)公共事業(yè)的長期計劃都以特別措施法為依據(jù)，每次修定計劃時針對所修改的內(nèi)容，依據(jù)法律第4條第1項中規(guī)定“為保持國民住生活在適當(dāng)水平的基礎(chǔ)上，昭和41（1966）年度以后的每五年為一期，制訂住宅建設(shè)相關(guān)計劃的方案，需要內(nèi)閣的決議”。舊的住宅建設(shè)計劃的制定都需要內(nèi)閣審議決定，而且必須同財政計劃捆在一起方可實行。但住宅建設(shè)計劃法同以往的計劃不同，同財政完全分開，使每五年制訂一次計劃成為了可能。
住宅建設(shè)計劃法中確立了不單是由公營資金出資的住宅建設(shè)（包括公營住宅、公租住宅、由住宅金融公庫支持的融資住宅），還包括由民間機(jī)構(gòu)出資的住宅建設(shè)的目標(biāo)。也對雖然對于民間建設(shè)的住宅國家沒有資金上的援助，但是在金融和稅收上采取了各種各樣的措施進(jìn)行了說明，并以讓各都道府縣計劃等的地方也制訂住宅建設(shè)五年計劃為特征。總之，作為公營住宅等各種各樣住宅法的高水準(zhǔn)法規(guī)發(fā)揮調(diào)節(jié)的機(jī)能。
（二）住宅建設(shè)計劃法的基本內(nèi)容
1966年日本制定頒布的住宅建設(shè)計劃法中，決定實施每五年的住宅建設(shè)計劃，主要由政府主體完成。從1966所開始的第一個五年計劃，到2006―2010年為第九個五年計劃。計劃中制定了住宅的發(fā)展目標(biāo)、人均住宅居住標(biāo)準(zhǔn)、公營住宅、公團(tuán)住宅建設(shè)數(shù)量、建筑中新技術(shù)的應(yīng)用等內(nèi)容。
住宅建設(shè)計劃法全部有十條法規(guī)。其主要內(nèi)容如下 ：
第一，住宅建設(shè)計劃法的目的規(guī)定，以“住宅的建設(shè)，必須根據(jù)所制定的綜合計劃，進(jìn)行合理的實施，增進(jìn)社會福利以保證國民生活的穩(wěn)定”為目的。強(qiáng)調(diào)在國家行政干預(yù)之下，合理實施建設(shè)計劃，從社會福利的角度保證國民的住宅。但并沒有從居住權(quán)方面解釋國民的權(quán)益問題。
第二，在這一時期強(qiáng)調(diào)實施責(zé)任的主體是國家和地方公共團(tuán)體。具體表述為“國家及地方公共團(tuán)體必須按照住宅的需要及供給的長期目標(biāo)，根據(jù)住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關(guān)的實施政策”。中央政府組建住宅都市整備公團(tuán)，通過財政金融撥款、開發(fā)融資手段，加強(qiáng)綜合開發(fā)的模式，提供利于租借的公營住宅、整備公團(tuán)的住宅、地方住宅供給住宅，舊地區(qū)的改造和新城區(qū)的開發(fā)并行，住宅建設(shè)作為城市有機(jī)體的構(gòu)成部分，必須同城市發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、住生活基本法的階段
（一）住生活基本法產(chǎn)生的背景
在施行住宅建設(shè)法第八個五年計劃之時，2001年的小泉內(nèi)閣作為行政機(jī)構(gòu)改革的一環(huán)開始推進(jìn)特殊法人的改革。在住宅建設(shè)計劃法階段發(fā)揮重大作用的都市整備公團(tuán)被廢除，但還是作為都市開發(fā)部門被保留下來，成為獨立行政法人的都市再生機(jī)構(gòu)從租賃住宅供給上撤離出來。1950年成立的隸屬于國土交通省的住宅金融公庫也停止了工作。被稱為住宅金融公庫模式的公庫通過國家財政的資金、放貸的利息及國家給予的相當(dāng)于利率的差額補(bǔ)助的資金，向普通居民提供長期低息的住宅資金，在住生活基本法前被稱為日本住宅經(jīng)濟(jì)三大支柱之一，對居民住房的解決、金融市場的利率和資金的穩(wěn)定起了關(guān)鍵的作用。特定證券支援化業(yè)務(wù)的獨立行政法人住宅支援機(jī)構(gòu)也被縮小。2005年又制定和修改了對公營住宅法進(jìn)行實質(zhì)性改變的租賃住宅特措法（在地方為適應(yīng)多種需要對公營租賃住宅等進(jìn)行整備的特別措施法）等住宅相關(guān)三法，公營住宅的性質(zhì)發(fā)生了變化，供給量也同過去相比無可爭議地在大幅度縮小。在這種情況下，住宅建設(shè)計劃法存在的意義也無處可循了。
2003年6月，日本經(jīng)團(tuán)連發(fā)表了“對以‘宜居’來建立世界上引為自豪國家的住宅政策的建議”。建議中提到從由民間主導(dǎo)的“狹小住宅”向“有活動空間住宅”發(fā)展，由“壽命短的住宅”向“可傳多世代的重要住宅”發(fā)展，可由“適應(yīng)生活舞臺的循環(huán)型住宅市場的構(gòu)建”來實現(xiàn)這一目標(biāo)。為此，還提案制定不僅指住宅建設(shè)還包括住宅環(huán)境的整備目標(biāo)，體現(xiàn)國家、地方公共團(tuán)體、民間等各自所承擔(dān)的責(zé)任的“住宅、街道小區(qū)建設(shè)基本法”。
將國家、經(jīng)濟(jì)界動向匯總的是2006年9月出臺的社會資本整備審議會中題為“關(guān)于適應(yīng)新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科會會長八田達(dá)夫擔(dān)當(dāng)）。在回答中主要提議在顯示住宅政策方向性制度框架的構(gòu)建中，作為住宅政策基本法則的必要性制定基本法。其內(nèi)容主要包括，第一，確立國民、事業(yè)、行政共同擁有必須實現(xiàn)的住宅政策的基本理念；第二，為實現(xiàn)這一理念必須明確各主體的責(zé)任；第三，基于這一基本理念，同其他行政部門的合作應(yīng)持續(xù)緊密進(jìn)行，為使各種實施政策能夠全面有計劃進(jìn)行的制度框架，即住宅政策相關(guān)的基本法則及必須完善以此為基礎(chǔ)的新計劃體系”。根據(jù)其回答中的意思，基本理念的含義是指為實現(xiàn)國民人人切實感受到寬敞明亮的住生活，國民、企事業(yè)者、行政共同擁有必須實現(xiàn)的住生活的普遍觀點。具體表述主要有“優(yōu)質(zhì)的性能、住環(huán)境及居住服務(wù)住宅股的形成”、“市場中多元化居住需要的適時貼切的實現(xiàn)”、“住宅資產(chǎn)價值的評估、活用”、“住宅困難者穩(wěn)定居住的確保”等方面的內(nèi)容。
至此，國土交通省開始制定法案，關(guān)于法案名稱的確定還有一定的過程。國土交通省住宅政策課有進(jìn)行省內(nèi)檢討中暫時定名為“住宅基本法”，但在內(nèi)閣法制局的審查中則修正為“住生活基本法”。將住宅修改為住生活的理由，也是強(qiáng)調(diào)為根據(jù)其法律政策對象不只包括住宅本身，還包括是否能同居住環(huán)境協(xié)調(diào)一體化。在政策的實施推進(jìn)中同社會保障、醫(yī)療服務(wù)從業(yè)人員等住生活相關(guān)的合作也是必不可少的。從住生活基本法的名字當(dāng)中也體現(xiàn)了日本政府?dāng)U大住宅相關(guān)市場化的意圖，2006年住生活基本法的同時，住宅建設(shè)計劃法也被廢除。
（二）住生活基本法的分析和評價
住基本生活法全部有二十條所組成。在住生活基本法中二個內(nèi)容最為引人關(guān)注。其一是否將如何實現(xiàn)國民居住權(quán)的問題寫入到基本法中；其二是如何明確為保障國民居住權(quán)的住宅政策中的基本原則。
1.憲法中所規(guī)定的作為人權(quán)的居住權(quán)的體現(xiàn)
日本憲法第25條中有這樣的表述，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權(quán)利”、“國家必須在生活的各個領(lǐng)域，努力增進(jìn)社會福祉、社會保障以及公共衛(wèi)生的改善”。明確作為國民基本人權(quán)的生存權(quán)和國家對生存權(quán)的保障義務(wù)。居住權(quán)正因為在這一條中是實現(xiàn)“健康的、文明的最低限度生活”的必要條件，才能夠解釋居住權(quán)是國民的基本人權(quán)之一。這一條中所說的社會福利是指盡量豐富國民的生活，社會保障是指從公共扶助和社會保險的角度確保國民的生存，公共衛(wèi)生是指必須保證和增進(jìn)國民的生命與健康。日本憲法第25條的最大看點是強(qiáng)調(diào)國家必須確保全體國民在社會中能夠獲得作為人生存尊嚴(yán)的最低限度生活的保障，而這一點國家則必須通過社會福利、社會保障和公共衛(wèi)生來實現(xiàn)。國家從政策上也有將其實現(xiàn)的責(zé)任。主要強(qiáng)調(diào)，為了實現(xiàn)根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)水平相符合的目標(biāo)，國家有責(zé)任從政策上保證能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)的方法。從這個意義上說，從公營住宅法開始的其終旨都是為了實現(xiàn)憲法第25條的這一理念。
但是，住生活基本法中雖然沒有明確顯示其相關(guān)的內(nèi)容，但在第6條中對于國民居住權(quán)有相近的解釋：“鑒于住宅作為國民健康文明生活中不可缺少的基礎(chǔ)，作為確保低收入者、受災(zāi)者、高齡者、育兒家庭的住宅，特別要確保需要照顧者居住穩(wěn)定為目標(biāo)的宗旨，必須推進(jìn)有關(guān)促進(jìn)確保及提高住生活穩(wěn)定的實施政策”。在2005年的社會資本整備審議會報告中指出，對居住權(quán)所涵蓋的權(quán)利決定住生活基本法的人類居住權(quán)中的內(nèi)容與伊斯坦布爾宣言的宗旨是相一致的。
2.住生活基本法的基本特征
住生活基本法由4章22條組成。其主要特征可以有以下三個方面的內(nèi)容。第一，從第1條（目的）開始就已符合日本經(jīng)團(tuán)連的提議為特征，根據(jù)國土交通省的法案說明文書的描述，住生活基本法的目的規(guī)定主要有四點：（1）確定基本理念；（2）明確國家、地方公共團(tuán)體、住宅相關(guān)企事業(yè)者的責(zé)任；（3）確定基本的實施政策；（4）確定住生活基本計劃等基本事項。住生活基本法的法則是“以關(guān)于確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量的實施政策，確定基本理念，明確國家及各地方公共團(tuán)體包括住宅相關(guān)企事業(yè)任務(wù)的同時，根據(jù)為實現(xiàn)基本理念的基本實施政策，確定成為住生活基本計劃的基本事項，全面并有計劃地推進(jìn)確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量相關(guān)的實施政策，在追求提高國民生活穩(wěn)定及增進(jìn)社會福利的同時，寄與國民經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展為目的”。在住生活基本法的目的中，將基本理念放入與住宅相關(guān)聯(lián)的企事業(yè)者的企業(yè)活動，即住宅市場的視野中，期望由此帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的地方可以說是其法的特征之一。
第二，關(guān)于作為住宅政策實施主體的國家與地方公共團(tuán)體的“責(zé)任”，針對計劃法第2條中指出的“國家及地方公共團(tuán)體必須按照住宅的需要及供給的長期目標(biāo)，并且，根據(jù)住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關(guān)的實施政策”的內(nèi)容，基本法第7條第三項也有表述。即（1）“國家及地方公共團(tuán)體應(yīng)該遵守從第3條開始到上1條所制定的基本理念，確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)質(zhì)量的提高等相關(guān)實施政策的制定及有實施的責(zé)任。（2）國家應(yīng)該遵守基本理念，在促進(jìn)維持與提高住宅的品質(zhì)及性能所需技術(shù)相關(guān)研究與開發(fā)的同時，為實現(xiàn)住宅建設(shè)中木材使用相關(guān)傳統(tǒng)技術(shù)的繼承與提高，必須具備其相關(guān)技術(shù)的信息收集及提供其他必要的措施。（3）國家及地方公共團(tuán)體通過教育活動、廣告活動及其他活動，針對確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量的問題，必須加深國民的理解，并且，應(yīng)該努力得到他們的支持”，正因為如此，包括國家及地方公共團(tuán)體的責(zé)任，還涉及到住宅相關(guān)企事業(yè)單位（住宅產(chǎn)業(yè)）的工作，也被認(rèn)為是基本法的特色。
從日本政府推行住宅產(chǎn)業(yè)的主要政策與措施的發(fā)展?fàn)顩r，主要以法律法規(guī)比較健全，政府職責(zé)比較清楚，基本形成了適應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對完善的住宅產(chǎn)業(yè)管理體制與機(jī)制為特點。在中國要大力發(fā)展“節(jié)能省地型住宅”之時，參考日本的住宅發(fā)展過程，正確分析中國目前住宅市場的建設(shè)和發(fā)展，制定有效目標(biāo)，以實現(xiàn)中國住宅建設(shè)的可持續(xù)健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[關(guān)鍵詞]開放存取 開放存取政策 政策博弈
[分類號]G203
1 引言
近年來,隨著開放存取運動的發(fā)展,世界各國紛紛出臺了開放存取政策。合理的開放存取政策能提高公眾對開放存取運動的認(rèn)識,鼓勵公眾參與開放存取運動,減少開放存取運動所面對的阻力,推動學(xué)術(shù)信息資源的開放存取。美國是開放存取運動的發(fā)源地,有著豐富的政策實踐,對推動我國的開放存取運動具有重要的借鑒意義。
2 美國開放存取運動政策博弈的參與者
開放存取運動不是由科研機(jī)構(gòu)或者少數(shù)部門來推動的,它受到社會各方的廣泛影響,每一個參與者都有自己的利益和政策內(nèi)容上的要求,并在法律、習(xí)慣與傳統(tǒng)等框架或規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行激烈的競爭,反映在政策上就表現(xiàn)為復(fù)雜多變的政策博弈。
2.1 美國聯(lián)邦政府及其科研資助部門
美國聯(lián)邦政府每年用于基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的資金高達(dá)數(shù)百億美元,這些資金主要集中在美國的十一個科研部門(NIH美國國家衛(wèi)生研究院、NSF美國國家自然科學(xué)基金會等),然后由這些部門來進(jìn)行管理。因此,美國的科研資助機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)具有官方背景,它們是開放存取政策最重要的實施者,代表著美國政府的利益。其中NIH是全世界最大的綜合類科研資助機(jī)構(gòu),今年財政預(yù)算為312億美元,其資助的各類研究所產(chǎn)生的論文每年達(dá)80000余篇。
2.2 研究機(jī)構(gòu)和研究人員
對于研究機(jī)構(gòu)和研究人員來說,開放存取意味著他們可以得到以前接觸不到的文獻(xiàn),所發(fā)表的文獻(xiàn)可以有更多的引用和更多的認(rèn)可,所以他們往往支持開放存取運動。但這并不意味著研究機(jī)構(gòu)和研究人員對開放存取政策沒有自身的利益訴求,著作權(quán)、開放存取政策的時滯期等仍然是影響他們對開放存取政策的態(tài)度的重要因素。
2.3 出版商
開放存取運動的起源是因為出版商日益壟斷期刊市場,大幅度地提高期刊價格,從而導(dǎo)致了所謂的“學(xué)術(shù)交流危機(jī)”。出版商是傳統(tǒng)出版模式最大的受益者,開放存取運動無疑觸動了他們贏利模式的根基,可以認(rèn)為出版商對開放存取運動有著直接利益沖突,構(gòu)成了美國開放存取政策博弈中的主要矛盾。
2.4 支持團(tuán)體、專業(yè)組織和社會公眾
支持團(tuán)體和專業(yè)組織是推動開放存取運動的重要力量,如美國民間自由聯(lián)盟、納稅者獲取聯(lián)盟(ATA)、美國學(xué)術(shù)團(tuán)體理事會、學(xué)術(shù)出版與學(xué)術(shù)資源聯(lián)盟、美國圖書館協(xié)會等,他們的意見在國會對開放存取政策的討論上起到了重要作用。此外,這些專業(yè)組織還建立了許多開放存取期刊或機(jī)構(gòu)庫(例如SPARC),成為政府開放存取體系的有力補(bǔ)充。
3 美國開放存取運動政策博弈的具體內(nèi)容
3.1 政策必要性
在開放存取運動萌芽的時期,開放存取本身就遭遇了出版商甚至社會公眾許多的質(zhì)疑。有人認(rèn)為研究人員對所需學(xué)術(shù)資源的訪問不成問題,無需開放存取;有人則認(rèn)為社會公眾可以通過館際互借從圖書館獲取所需要的文獻(xiàn),開放存取沒有意義;還有觀點認(rèn)為對社會公眾免費開放經(jīng)同行評議的專業(yè)文獻(xiàn)會因理解問題使他們更困惑。這些觀點并不能說沒有一點道理,但以偏概全、管豹窺斑的思維模式無疑是存在的。
3.2 實施范圍
公共資金資助的研究成果應(yīng)實現(xiàn)開放存取在國際社會已成為一種共識,早在2004年就有30多個國家簽署了OECD公共資助研究數(shù)據(jù)開放存取宣言。從美國的政策實踐來看,其開放存取政策集中在受公共資金資助的研究機(jī)構(gòu)上,重點是規(guī)范NIH、NSF等大型科研資助機(jī)構(gòu)的開放存取行為。從政策的發(fā)展來看,涉及的機(jī)構(gòu)范圍是逐漸擴(kuò)大的,從不涉及具體機(jī)構(gòu)到NIH,從NIH到美國衛(wèi)生部所有機(jī)構(gòu),而目前最新的FRPAA法案更是把政策適用對象擴(kuò)大到所有由政府資助并每年為非本機(jī)構(gòu)科研投資1億美元以上的機(jī)構(gòu)。
3.3 執(zhí)行形式
開放存取政策的執(zhí)行形式包括以下幾個方面的內(nèi)容:①開放存取政策的執(zhí)行是強(qiáng)制性的還是自愿性的。②研究成果是提交給受資助機(jī)構(gòu),還是自行在出版商的網(wǎng)站上開放;是存儲到機(jī)構(gòu)知識庫中,還是在開放存取期刊發(fā)表。③對論文的質(zhì)量要求。美國大多數(shù)法案是把經(jīng)過同行評議的期刊論文和會議論文實施開放存取。
3.4 時間要求
開放存取政策的時間要求,也稱開放存取政策的時滯期,是指從論文在正式刊物公開發(fā)表到實施開放存取的時間限制。開放存取政策的時間要求對學(xué)術(shù)期刊發(fā)行影響巨大,是開放存取政策的焦點之一,目前主要受兩個方面的影響。一個是文獻(xiàn)的半衰期。對于文獻(xiàn)半衰期較長的專業(yè)的學(xué)者來說,即使是12個月的時滯期仍然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。美國人類學(xué)協(xié)會執(zhí)行主任威廉?戴維斯指出,在社會科學(xué)領(lǐng)域中,強(qiáng)制性公布“將導(dǎo)致期刊的死亡……”。此外,對于社會公眾而言,較長的延滯期會對他們的利益造成損害,尤其是醫(yī)學(xué)等與社會公眾利益緊密相關(guān)的學(xué)科領(lǐng)域。
4 美國開放存取運動的政策博弈
縱觀美國近幾年來的開放存取運動的政策博弈,是在反復(fù)和妥協(xié)中前進(jìn)的,而其博弈結(jié)果最直接的表現(xiàn)就是美國開放存取的各種法案。
4.1 美國的開放存取法案
2003年以來美國支持開改存取的法案如表1所示:
在以上法案中,目前唯有NIH法案成為現(xiàn)實法律,打破了出版商和相關(guān)利益方的封鎖,使美國的開放存取運動取得了法律依據(jù)。但NIH法案也做出了許多讓步:在版權(quán)方面,NIH強(qiáng)調(diào)與美國版權(quán)法的一致性和對版權(quán)的合理使用,而不是去修改它;時滯期從6個月調(diào)整到12個月;強(qiáng)制性由最初的“要求”變成“請求并強(qiáng)烈鼓勵”再變成“強(qiáng)制要求”。
4.2 博弈參與者在政策博弈中的策略與行為
4.2.1 美國聯(lián)邦政府及其科研資助部門 美國聯(lián)邦政府及其科研資助部門博弈策略的核心是不斷提高相關(guān)科研成果開放存取的水平,使其科研資助基金產(chǎn)生的科研成果能夠得到更有效的利用。在Sabo法案、NIH法案等法案的制定過程中,可以清晰地看出,隨著時間的推移,各個法案的內(nèi)容所涉及的范圍不斷擴(kuò)大,在執(zhí)行方式上也日益嚴(yán)格,整個開放存取政策的體系也在博弈中逐步完善,并帶來更好的政策實施效果。具體來說,美國聯(lián)邦政府及其科研資助部門的政策利益可以用下面這個公式進(jìn)行表述,這也是他們所努力的方向。美國聯(lián)邦政府及其科研資助部門的政策利益V1=政策實施效果R=開放存取文獻(xiàn)利用情況U*(實施范圍S*參與人數(shù)N*論文質(zhì)量Q)/時滯期T。
4.2.2 出版商 作為開放存取運動的直接利益受損方,出版商對美國的開放存取政策一直持強(qiáng)烈抵制的
態(tài)度,認(rèn)為這將削弱版權(quán),并對同行評議系統(tǒng)造成不良影響,使出版商的投資得不到應(yīng)有的回報。因此,出版商的博弈策略主旨是阻礙開放存取運動的發(fā)展,大體來說,又分為以下兩種:①以美國版權(quán)法等現(xiàn)行法律為手段,對獲取版權(quán)資料加以限制,否定開放存取政策的合理性,并企圖以立法的形式全面否定開放存取政策,例如Conyers法案(研究中的公平版權(quán)法案)。該法案將修訂美國的版權(quán)法,顛覆NIH公共獲取政策,并規(guī)定其他美國機(jī)構(gòu)制定采取類似政策是違法的。美國出版商協(xié)會和美國版權(quán)聯(lián)盟對此表示支持。②積極投身開放存取運動,參與開放存取標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議的制定,限制開放存取政策的范圍和力度,以此來最大程度的維護(hù)自身利益。在NIH法案的討論中,美國出版商協(xié)會宣稱:①出版商和NIH之間應(yīng)建立正式和持續(xù)的協(xié)商機(jī)制;②NIH必須制定出具體的措施以保證NIH公共獲取政策的日常執(zhí)行能尊重版權(quán)的基本原則,并保證出版商的投入能獲得相應(yīng)的回報;③NIH必須采取一些措施,以確保政策能夠符合并堅持其既定目標(biāo)。
如果設(shè)出版商的政策利益V2,那么V2∝1/R。即是說,不管出版商采取哪種策略,總體而言,開放存取政策的實施效果越好,那么出版商所得的政策利益就必然越小。但是通過政策博弈,從美國聯(lián)邦政府獲得一定形式的補(bǔ)償,在某種程度上達(dá)成共識。
4.2.3 研究機(jī)構(gòu)和研究人員 研究機(jī)構(gòu)和研究人員在自身利益得到保障的前提下,對美國的開放存取政策,總體上是持支持態(tài)度的。但出于保護(hù)自身利益的需要,研究機(jī)構(gòu)和研究人員的博弈策略有兩類:①在滿足自身利益的前提下,支持開放存取政策;②自身利益沒有得到保障,反對開放存取政策。例如Sabo法案對作者的精神權(quán)利沒有保護(hù),所以遭到了研究機(jī)構(gòu)和研究人員的反對。而對于NIH法案、CURES法案和FRPAA法案,研究機(jī)構(gòu)和研究人員都表示了強(qiáng)烈的支持。對于目前尚在討論中的FRPAA法案,41位諾貝爾獎獲得者聯(lián)名表示強(qiáng)烈支持,美國27家主要的私人和公共研究機(jī)構(gòu)也在公開信中宣布支持,截止2010年5月21日,已經(jīng)有116個機(jī)構(gòu)宣布支持FRPAA法案。
研究機(jī)構(gòu)和研究人員的政策利益可以表述為:研究機(jī)構(gòu)和研究人員的政策利益V3=因開放存取政策帶來的得益V31-實施開放存取所需成本C+因開放存取政策而帶來的權(quán)利變化E。
在歷次的開放存取法案的討論中,在面對出版商對開放存取政策的非難時,都對開放存取政策給予了大力支持。例如Conyers法案提出后,著名學(xué)者Peter Suber稱該議案的前提和兩家出版集團(tuán)的理由是“虛假和多疑的”,此外,33位美國諾貝爾科學(xué)獎獲得者則在公開信中反對Conyers法案。但是從NIH法案的實施效果來看,研究機(jī)構(gòu)和研究人員主動實施開放存取的積極性并不高,自NIH法案正式實施至當(dāng)年12月31日,收到的文章數(shù)量僅占應(yīng)提交文章總數(shù)的3.8%。因此,2007年的NIH法案明確地強(qiáng)制要求作者提交文章。自此NIH法案的實施效果才得以大幅度改善。截止今年6月23日,收錄文章已經(jīng)達(dá)到200萬份。
4.2.4 支持團(tuán)體、專業(yè)組織和社會公眾 開放存取政策增強(qiáng)了公眾獲取已存檔論文的能力,從而提高人們的生活水平和福利水平,所以支持團(tuán)體、專業(yè)組織和社會公眾的利益與美國聯(lián)邦政府及其科研資助部門的政策利益在很大程度上具有一致性,不過他們更重視對開放存取的參與和成效。
其利益具體來說可以表述如下:支持團(tuán)體、專業(yè)組織和社會公眾的政策利益V4=(實施范圍S*參與人數(shù)N*論文質(zhì)量Q)*對開放存取的參與度E。
在美國開放存取政策的制定過程中,受社會輿論的影響很大。在相關(guān)法案進(jìn)入國會投票之前,往往會大肆宣傳,以爭取公眾的支持。因此,支持團(tuán)體、專業(yè)組織和社會公眾在美國開放存取政策的制定中,是一個活躍的因素。值得一提的是納稅人獲取聯(lián)盟(ATA),ATA不僅負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督NIH的公共獲取政策,而且在NIH法案和FRPAA法案的推行中,不遺余力地加以支持,是美國開放存取政策發(fā)展的重要保障之一。但不可否認(rèn)的是,即使在美國,開放存取運動的影響仍然是不夠的,社會公眾對開放存取的認(rèn)識不足,對開放存取運動的參與還不夠深入。
5 結(jié)論與建議
通過以上研究,可以得出以下結(jié)論:①美國的開放存取運動仍然處于發(fā)展階段,政策博弈仍未達(dá)到均衡狀態(tài),可以預(yù)見,在不久的將來,美國開放存取運動的政策博弈將會更加激烈;②只要對研究機(jī)構(gòu)和研究人員的合法權(quán)利做出相應(yīng)的保護(hù),他們一般會支持開放存取政策;社會公眾和專業(yè)團(tuán)體組織對開放存取運動大體上也是持支持態(tài)度;③積極宣傳,爭取社會公眾、專業(yè)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)、研究人員的支持是一項法案能否成功的重要因素;④出版商與開放存取政策有著最為激烈的利益沖突,可以說是不遺余力的阻礙開放存取運動的發(fā)展,甚至徹底否定開放存取政策的合理性,但對于出版商,也不能采取簡單對抗的方式來制定政策。具體到我國來看,我國出版商與美國的同行們大不相同,行業(yè)壟斷并不明顯,與開放存取運動之間的矛盾也不像美國那么尖銳。我國在開放存取政策的制定中,應(yīng)當(dāng)對出版商的利益給予充分考慮,引導(dǎo)出版商向開放存取運動靠攏,使開放存取運動能夠和諧發(fā)展。
從美國的經(jīng)驗來看,我國開放存取的發(fā)展應(yīng)當(dāng)注重以下幾點:
5.1 政策制定循序漸進(jìn)
美國的開放存取政策經(jīng)歷了多年的斗爭,在曲折中艱難前進(jìn),涵蓋面越來越廣,政策設(shè)定越來越合情合理。我國的開放存取政策的制定也應(yīng)該分階段進(jìn)行,在實踐的基礎(chǔ)上逐步完善,而不是強(qiáng)制性的一步到位。
5.2 加強(qiáng)宣傳,培養(yǎng)開放存取文化
即便是在美國,開放存取運動的影響也是有限的。我國大多數(shù)人并不了解開放存取運動,更談不上支持,而開放存取運動的發(fā)展,其社會環(huán)境是至關(guān)重要的。只有社會公眾認(rèn)可了開放存取,消除抵抗情緒,才能從根本上推動開放存取運動的發(fā)展。
5.3 制定完善的開放存取政策
從美國的政策實踐來看,一項完善的開放存取政策至少應(yīng)包括:①保護(hù)研究人員的合法權(quán)利不受侵害,例如幫助作者支付某些期刊收取的“開放獲取”的額外費用、作者在開放存取期刊上發(fā)表文章計人科研成果等;②開放存取政策的適用范圍;③合理地劃分公開與保密的界限,使信息開放存取政策與保密制度和法律協(xié)調(diào)一致;④開放存取的文獻(xiàn)質(zhì)量要求、時間要求和執(zhí)行形式。時間要求上要注意學(xué)科差異,不能一刀切,而應(yīng)根據(jù)學(xué)科特點設(shè)置相應(yīng)的存取期限;⑤處理好與現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)法、專利法等法律的關(guān)系;⑥開放存取政策各方利益的平衡。
5.4 建立開放存取體系
一個完善的開放存取體系應(yīng)當(dāng)包括:國家和地方兩級的開放存取機(jī)構(gòu)知識庫、開放存取期刊體系。按照我國的科研體系,首先進(jìn)行自然科學(xué)基金和社會科學(xué)基金機(jī)構(gòu)知識庫的建設(shè),此外還應(yīng)要求大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、研究所、公共圖書館獨自或合作建立機(jī)構(gòu)知識庫,
存儲本機(jī)構(gòu)或本地區(qū)的科研成果。對于開放存取期刊,我國應(yīng)當(dāng)鼓勵傳統(tǒng)的期刊出版商實行開放存取,并做出相應(yīng)的補(bǔ)償。
關(guān)鍵詞： 公共政策； 執(zhí)行； 偏差
中圖分類號： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0069-03
Discussion about the Reasons for Deviation of Public Policy Implementation and Countermeasures
LI Xiao-yong
（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）
Abstract： In the course of implementing policy， policy issues， as for the policy itself， human factors and policy outer factors ， some controversial problems arise in the implementation of the policy， due to the policy implementation deviation. Therefore， public servants must analyze complex policy problems， implement step-by-step； formulate scientific and reasonable public policy； strengthen the supervision on the implementation of public policies； improve policy implementation levels and other measures .
Key words： public policy； implementation； deviation
美國著名政策學(xué)家艾利斯認(rèn)為：“政策執(zhí)行很重要，實現(xiàn)政策目標(biāo)，政策方案因素只占10%；政策的有效執(zhí)行因素占90%”。公共政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑，只有政策得到有效執(zhí)行，政策問題才能夠得以解決，否則，再好的政策也無濟(jì)于事，只能是畫餅充饑和紙上談兵。公共政策執(zhí)行是檢驗政策質(zhì)量與效果的唯一環(huán)節(jié)，公共政策正確與否、質(zhì)量優(yōu)劣、時效有無都必須經(jīng)過政策執(zhí)行才能得到檢驗，實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共政策執(zhí)行是政策調(diào)整或制定后繼政策的基本依據(jù)，根據(jù)執(zhí)行過程中反饋信息，如果是執(zhí)行的問題，對執(zhí)行進(jìn)行糾正，進(jìn)行政策執(zhí)行再決策；如果是政策本身的問題，對政策進(jìn)行調(diào)整，這些都成為制定后繼政策的基本依據(jù)和重要參考。
政策執(zhí)行在政策過程中處于十分關(guān)鍵的地位。所謂的政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為實現(xiàn)一定的公共政策目標(biāo)，通過一定的組織形式，運用各種資源、措施和手段，將公共政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的一種動態(tài)活動過程。
一、公共政策執(zhí)行偏差原因分析
在公共政策執(zhí)行過程中，由于主客觀因素的作用，政策執(zhí)行行為或效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象時有發(fā)生，即政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在現(xiàn)實中，有些政策執(zhí)行人員對執(zhí)行偏差視而不見，還詭辯說是“創(chuàng)造性執(zhí)行政策”，政策執(zhí)行偏差與政策執(zhí)行的創(chuàng)造性不是同一范疇。政策執(zhí)行的創(chuàng)造性以遵循政策目標(biāo)為前提、以堅持政策的基本原則為靈魂，要求保持政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
（一）政策問題的影響因素
政策問題是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會大多數(shù)人感到現(xiàn)實中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動要求有關(guān)社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。政策問題對執(zhí)行的影響主要由問題的復(fù)雜性造成的，政策目標(biāo)越大或政策目標(biāo)越模糊，政策執(zhí)行涉及的機(jī)構(gòu)和人員越多，執(zhí)行中觸動的權(quán)利關(guān)系越多即需要調(diào)整的利益關(guān)系越大，對人們長期形成的傳統(tǒng)行為習(xí)慣調(diào)整幅度越大，政策問題就越復(fù)雜。解決該政策問題的政策執(zhí)行難度就越大，最終政策問題會導(dǎo)致執(zhí)行出現(xiàn)偏差。
（二）政策本身影響因素
1. 政策的合理性。政策的合理性是政策有效執(zhí)行的根本前提，政策如果不能反映客觀存在著的實際，不符合大多數(shù)公眾的利益、愿望和要求，這項政策就不合理，就無法得到有效的執(zhí)行，往往會在政策執(zhí)行者、政策對象的消極應(yīng)付和抵制中被擱置。
2. 政策的穩(wěn)定一致性。任何一個政策的執(zhí)行，都需要有一個“反應(yīng)過程”。在政策多變的情況下，甚至還沒等完全“反應(yīng)”過來，政策的變化又一次發(fā)生，這樣當(dāng)然無法使政策得到有效的實施。穩(wěn)定一致性還包括另一層含義，即中央政策與地方政策在基本精神上的統(tǒng)一和一致。中央制定了某項政策之后，還需要由地方根據(jù)中央精神，制定相應(yīng)的地方性配套政策，才能收到既執(zhí)行中央政策，又能因地制宜的效果。因此，地方政策必須在基本精神上與中央政策保持一致，否則不僅無法使中央政策得到貫徹，而且也破壞了地方與中央的一致性。
（三）人的影響因素
政策執(zhí)行整個過程都是依靠人去完成，政策制定者、政策組織機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行者、政策目標(biāo)團(tuán)體都是由人組成的。人力資源是政策執(zhí)行的第一資源，因此人的因素對政策過程和政策執(zhí)行起決定因素。具體來說人的影響因素有：一是政策執(zhí)行者素質(zhì)不高，“德”和“才”出現(xiàn)問題，影響政策執(zhí)行；二是政策組織機(jī)構(gòu)越不合理，指令和信息傳遞出現(xiàn)偏差的幾率就越高，政策目標(biāo)和執(zhí)行方案被淡化和扭曲的可能性就越大；三是政策目標(biāo)團(tuán)體不順從、拒不接受政策，政策執(zhí)行就會失敗或目標(biāo)團(tuán)體部分接受政策，政策執(zhí)行難度加大。
（四）政策以外影響因素
1. 自然環(huán)境。自然環(huán)境是與政策執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換的外部自然條件。[1]政策執(zhí)行依賴于自然環(huán)境，政策制定和執(zhí)行要因地制宜，否則就會影響政策的有效執(zhí)行。如生態(tài)危機(jī)是當(dāng)今世界人類面臨的共同危機(jī)，臭氧層破壞、溫室效應(yīng)加劇、水資源污染、土地荒漠化等已逐漸成為全球性的難題，這些問題都是我們在制定和執(zhí)行政策中必須考慮的。
2. 經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一般情況下，某一國家的經(jīng)濟(jì)環(huán)境越是富有朝氣，公眾對政府認(rèn)可度越高，政策執(zhí)行的資源所寬裕，就越有助于各項政策的有效執(zhí)行；反之，不佳的經(jīng)濟(jì)環(huán)境則會降低人們對政策認(rèn)知度、認(rèn)同度和評價度，也會導(dǎo)致政策執(zhí)行資源匱乏，必然對政策執(zhí)行產(chǎn)生妨礙作用。
3. 文化環(huán)境。不同的人因其所處的生活環(huán)境和所接受的文化教育不同，常常形成不同的價值取向，價值取向直接影響人們對政策的接受程度。公平、自由、民主的文化環(huán)境能使政策執(zhí)行更多地反映民意、更注重公民的參與程度，更多體現(xiàn)公平與公正，從而促進(jìn)政策執(zhí)行。人情——面子——關(guān)系網(wǎng)是我國特有文化現(xiàn)象，其最基本的特點就是把人情、面子、關(guān)系看得特別重要，人們講人情、顧面子、憑關(guān)系，而不講是非、不顧原則、不憑才識。在這種文化環(huán)境中，政策執(zhí)行很可能成為利益交換的工具。
二、提高公共政策執(zhí)行力的對策
（一）對復(fù)雜政策問題分解，分步實施
當(dāng)政策問題內(nèi)容繁雜、目標(biāo)眾多而影響政策效果時，分解是一種有效的辦法。既有利于執(zhí)行者明確政策目標(biāo)，又有利于提高政策執(zhí)行效率。例如：社會保障涵蓋范圍很廣，包括醫(yī)療保險、社會福利、社會救濟(jì)、就業(yè)保險、工傷保險、養(yǎng)老保險等，對于社會保障這么復(fù)雜的政策問題，不可能出臺一部政策能予以解決，而必須對社會保障政策問題進(jìn)行分解，分別出臺醫(yī)療保險、社會福利、養(yǎng)老保險等政策。
當(dāng)政策問題內(nèi)容繁雜、目標(biāo)眾多而影響政策效果時，還可采用政策目標(biāo)分步實施的辦法。開水是煮不死青蛙的，受強(qiáng)烈刺激，它會一下跳出來。而采用冷水的方式，逐漸加高溫度，就很容易煮死青蛙。受此啟發(fā)，有時政策目標(biāo)實現(xiàn)可以不要一步到位，采取分步實施，逐步到位的方法，逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，這樣執(zhí)行起來阻力會小很多。例如：前幾年全國很多地方出臺煙花爆竹“禁放令”，可是卻難以實施。究其原因，全面禁放所涉及目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)眾多，另燃放煙花爆竹是中國幾千年形成的傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)行為習(xí)慣，很難說改就改，最終很多地方“禁放令”被廢除。如果政策目標(biāo)采用分步實施的辦法，先不出臺“禁放令”，而是出臺“限放令”，等人們思想觀念逐步轉(zhuǎn)變后，再出臺“禁放令”，政策執(zhí)行效果會好很多。
（二）科學(xué)合理制定公共政策
政策制定和政策執(zhí)行是政策過程相鄰的兩個環(huán)節(jié)，政策制定和政策執(zhí)行相互作用，相互影響。政策制定要符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，符合客觀規(guī)律才能有效解決社會問題，達(dá)成政策目標(biāo)；政策制定要能夠促進(jìn)社會發(fā)展，給大多數(shù)人帶來利益，這樣才能被執(zhí)行者所認(rèn)同，被政策對象所擁護(hù)，從而得到有效執(zhí)行。如果政策無法得到有效執(zhí)行，一是對政策的權(quán)威性造成影響；二是對后續(xù)政策的制定造成影響。因此制定科學(xué)合理的公共政策是保障政策執(zhí)行的第一步。
制定科學(xué)合理公共政策，政策目標(biāo)的“妥協(xié)”是必不可少的，沒有哪一項政策能給所有人都帶來正收益。政策制定過程是利益博弈的過程，利益集團(tuán)之間博弈，政策制定者與政策對象之間的博弈，博弈過程是相互“妥協(xié)”的過程。在充分考慮民意的情況下，“妥協(xié)”不是軟弱可欺、無立場、無原則，“妥協(xié)”也是一種藝術(shù)，“妥協(xié)”是制定科學(xué)合理公共政策的重要保障。
制定科學(xué)合理公共政策，要充分考慮當(dāng)前和今后一段時間經(jīng)濟(jì)狀況。很多和經(jīng)濟(jì)相關(guān)的政策，要根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)環(huán)境或經(jīng)濟(jì)走向來制定，這樣才能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到調(diào)節(jié)、促進(jìn)作用。和民生相關(guān)的政策，同樣也必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，這樣實施起來才能有保障。太過于超前，政策成為一紙空文，無法落到實處；過于滯后，就無法給公眾帶來實惠。其他許多政策，也必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀況來制定，因為經(jīng)濟(jì)環(huán)境還制約著政策執(zhí)行所需的財力、物力等因素。政策執(zhí)行者需要正確認(rèn)識和分析政策執(zhí)行所依賴的外部環(huán)境，因地制宜，趨利避害，做到政策的針對性、協(xié)調(diào)性，以保證政策執(zhí)行的順暢。
（三）加強(qiáng)對公共政策執(zhí)行的監(jiān)管
1. 建立公民參與公共政策過程機(jī)制。[2]公民是政策目標(biāo)作用的對象，公民對政策的接受程度直接影響政策的成敗。公民在參與公共政策過程中，可以較好表達(dá)自己的利益訴求，還能增進(jìn)公民對政策認(rèn)知水平和政策的認(rèn)同感，從而更好地配合政策的執(zhí)行。另外，公民參與公共政策過程，也有利于制定出科學(xué)合理，符合大多數(shù)人利益的公共政策。
2. 嚴(yán)格政策執(zhí)行程序。程序是看得見的正義，從某種角度上說，程序正義比實體正義來得更重要。程序是有效預(yù)防政策執(zhí)行“漏洞”的手段，在政策執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格政策執(zhí)行程序，為此要建立相應(yīng)保障及監(jiān)督執(zhí)行程序的制度。
3. 完善政策執(zhí)行社會監(jiān)督制度。要建立健全政策執(zhí)行的社會監(jiān)督制度，充分發(fā)揮新聞媒體和社會的監(jiān)督作用，讓媒體和社會大眾對政策執(zhí)行程序的每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，讓政策執(zhí)行運行在陽光下，讓政策執(zhí)行變得更加公開、透明，這對政策執(zhí)行具有十分積極的作用。
4. 推行政策執(zhí)行問責(zé)制。對沒有做好自己工作、沒有盡到自己應(yīng)盡職責(zé)和義務(wù)的政策執(zhí)行人員，要進(jìn)行問責(zé)。并對其進(jìn)行政治、道德、行政和法律處分和處罰，如果觸犯刑法的，還要啟動法律程序，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任，保障政策執(zhí)行不出現(xiàn)偏差。
（四）提高政策執(zhí)行水平
1. 提高政策執(zhí)行者素質(zhì)。政策執(zhí)行要依靠人去完成，人員的要求不僅要有一定的數(shù)量，更關(guān)鍵的是要求有較高的質(zhì)量，即要求政策執(zhí)行人員德才兼?zhèn)洹摹暗隆钡姆矫嬉笳邎?zhí)行者要有高尚的思想品質(zhì)、忠于職守、腳踏實地的作風(fēng)；從“才”的方面要求政策執(zhí)行者要有與執(zhí)行政策相匹配的業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)能力，包括組織、管理、溝通、協(xié)調(diào)能力等。提高政策執(zhí)行者素質(zhì)必須從德才入手，通過教育、引導(dǎo)的方法，逐步提高。
2. 綜合靈活應(yīng)用各種政策執(zhí)行手段。政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及其執(zhí)行者為完成一定政策任務(wù)，達(dá)到一定政策目標(biāo)，而采取的各種措施和方法。政策執(zhí)行手段通常包括：行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、思想誘導(dǎo)手段等。每一種手段都有其優(yōu)缺點和一定適用范圍，在政策執(zhí)行時，大多數(shù)情況并不是單純動用一種手段，而是多種手段綜合使用，或者是以一種手段為主，其它手段為輔來執(zhí)行公共政策。各種手段相輔相成，共同促進(jìn)公共政策的執(zhí)行。
3. 合理配置政策執(zhí)行權(quán)力。從縱向上看，執(zhí)行權(quán)在上下級組織中配置要合理，過度集中不利于調(diào)動下級組織的積極性，過度下放，又不利于對下級組織的監(jiān)控，因此必須在有利于調(diào)動下級組織積極性和有利于對公共政策執(zhí)行實行監(jiān)控尋找一個平衡點。從橫向上看，執(zhí)行權(quán)要避免配置出現(xiàn)空白和交叉重疊的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行上時有發(fā)生。
4. 健全政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制。信息資源是政策執(zhí)行不可或缺的資源，否則政策執(zhí)行計劃無法開展，也無法對政策執(zhí)行進(jìn)行必要的監(jiān)控。[3]健全溝通機(jī)制就是要保障政策執(zhí)行者有足夠的信息來源和順暢的信息渠道。實踐證明，政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，經(jīng)常是因為政策執(zhí)行者對情況缺乏了解所導(dǎo)致。[4]從縱向溝通看，信息下行順暢，才能政令通行，信息上行順暢，才能使信息反饋及時而準(zhǔn)確，有利于對政策執(zhí)行進(jìn)行有效的控制。橫向溝通機(jī)制順暢，有利于各政策執(zhí)行部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，有利于信息來源的多樣化，擴(kuò)大信息的范圍。
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關(guān)鍵詞：澳大利亞 科技政策 政策研究 科技戰(zhàn)略 ARC
Abstract: As a Commonwealth R&D funding agency， Australian Research Council (ARC) play an important role in giving advice on national S&T policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. The paper examines policy research and strategic planning in ARC and their effects in-depth in the context of Australian innovation system， in order to learn lessons for R&D management of our government， especially during this socio-economic transition time of China.
Keywords: Australian S&T Policy; Policy Research; Strategic Planning; ARC
科技政策與戰(zhàn)略是科學(xué)技術(shù)事業(yè)的重要組成部分，在科技發(fā)展中占有舉足輕重的地位，不同的國家或機(jī)構(gòu)從不同時期國家社會經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展的需求出發(fā)，制定與其總體發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的政策與戰(zhàn)略，構(gòu)成了各具特色的科技體制的基石。20世紀(jì)下半葉以來，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國際政治經(jīng)濟(jì)格局的新變化、全球化進(jìn)程的加劇以及知識經(jīng)濟(jì)的崛起，許多國家的科技政策與戰(zhàn)略發(fā)生了很大的變化，對各國的科技、經(jīng)濟(jì)、社會等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，科技政策與戰(zhàn)略的重要性也被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，其制定過程也逐步規(guī)范化與制度化。了解這些制度與方法，對于我國制定科技政策與戰(zhàn)略、特別是國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃和“十一五”科技發(fā)展戰(zhàn)略具有積極的現(xiàn)實意義。
與美國、英國、日本等國相比，澳大利亞的研究與發(fā)展（R&D）規(guī)模相對較小，但其研究領(lǐng)域又呈現(xiàn)出往往是科技大國才會具有的多樣性，更接近于如我國等發(fā)展中大國可能達(dá)到的狀況，因此，其R&D管理應(yīng)當(dāng)是我們關(guān)注的研究對象，而國內(nèi)現(xiàn)有的研究多以美國、日本等科技大國為主，對澳大利亞的研究相對較少。而且，近年來面對知識經(jīng)濟(jì)時代的到來，澳聯(lián)邦政府在推動科技為解決國家社會經(jīng)濟(jì)重大問題服務(wù)以及在科技管理部門推行績效管理等方面的改革，和我國轉(zhuǎn)型時期科技體制改革也有相似之處，其科技政策研究和戰(zhàn)略制定中的許多方法和經(jīng)驗值得我們借鑒，但國內(nèi)關(guān)于澳大利亞的研究多針對其政策戰(zhàn)略的具體內(nèi)容，缺乏對其制定過程及方法的分析。本文試圖以澳大利亞研究理事會（Australian Research Council，ARC）作為政策研究與戰(zhàn)略制定的范例，把對ARC的分析置于澳國家科技政策與戰(zhàn)略演變的背景下，深入考察其政策研究與戰(zhàn)略制定過程及其產(chǎn)生的作用與影響，提示對我國R&D管理的借鑒與啟示意義。
1 ARC的改革與發(fā)展
1.1 澳大利亞的科技政策與R&D管理體制
澳大利亞具有較強(qiáng)大的科學(xué)基礎(chǔ)，在科學(xué)發(fā)現(xiàn)與技術(shù)創(chuàng)新的世界舞臺上表現(xiàn)活躍。迄今為止，已有7位澳大利亞科學(xué)家獲得諾貝爾科學(xué)獎，SCI統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1993-1997年澳研究人員發(fā)表科學(xué)論文的數(shù)量占世界論文總數(shù)的2.7%，平均每百萬人每年發(fā)表的論文數(shù)高于美國、德國和法國等科研規(guī)模更大的國家。[ ]“澳大利亞的科學(xué)基礎(chǔ)比許多國家更具多樣性，……在地球和環(huán)境科學(xué)、生物學(xué)和醫(yī)藥研究方面特別具有優(yōu)勢”[ ]，這與澳大利亞獨特的自然資源狀況有關(guān)。在一定程度上用以說明科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新間關(guān)系的指標(biāo)——專利對科學(xué)論文的引證——顯示，在如生物技術(shù)和信息技術(shù)等知識密集的高技術(shù)行業(yè)，澳大利亞專利對化學(xué)、物理學(xué)、工程學(xué)和生物學(xué)等學(xué)科的高質(zhì)量論文有很高的引用率，而且，這些專利所引用的澳大利亞論文中有95%產(chǎn)生于公共資金資助的研究。[ ]
澳大利亞政府從20世紀(jì)20年代后期開始資助科學(xué)研究，但直到70年代初以前，聯(lián)邦政府沒有統(tǒng)一的R&D或科技預(yù)算，沒有全國性的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)，沒有一個負(fù)責(zé)制定科技政策或協(xié)調(diào)全國研究工作的政府部門。[ ]進(jìn)入70年代后尤其是80年代以來，聯(lián)邦政府的科技政策理念發(fā)生了根本性變化，認(rèn)為創(chuàng)新對國家的繁榮至關(guān)重要，科技政策逐步從對科學(xué)研究的自由放任轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)科技為國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作貢獻(xiàn)，與此同時，政府也加大了R&D的投入和支出水平。澳大利亞的R&D支出從20世紀(jì)80年代起保持快速增長，到90年代中期R&D占GDP的比例已接近經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織（OECD）國家的平均水平，1996-1997澳大利亞R&D的總支出為87億澳元，約占GDP的1.65%，其中公共部門的R&D支出占GDP的0.85%，在OECD國家中排第四位。[ ]近年來，隨著政府進(jìn)一步鼓勵公共部門R&D成果的商業(yè)化和私人部門向R&D投資，產(chǎn)業(yè)界的R&D支出占GDP的比例持續(xù)上升，政府及公共部門對R&D的支持也在加大，但公共資金支持的主要領(lǐng)域仍然是基礎(chǔ)研究。
澳大利亞的R&D管理體制呈現(xiàn)由聯(lián)邦政府起主導(dǎo)作用的多元化格局，政府通過投資和政策引導(dǎo)等方式，在推動科學(xué)發(fā)展的同時促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)繁榮，其活動范圍覆蓋了從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究到實驗開發(fā)乃至商業(yè)化等R&D的各種類型。目前，澳聯(lián)邦政府資助R&D活動的主要部門和機(jī)構(gòu)有聯(lián)邦教育、科學(xué)與培訓(xùn)部（DEST）、國防科學(xué)技術(shù)組織（DSTO）、聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織（CSIRO）、國家健康與醫(yī)學(xué)研究理事會（NHMRC）、澳大利亞研究理事會（ARC）、澳大利亞核科學(xué)技術(shù)組織(ANSTO)等，其中只有ARC是以支持醫(yī)學(xué)研究之外的所有學(xué)科的科學(xué)研究和研究培訓(xùn)為主的資助機(jī)構(gòu)。
1.2 ARC的成立與發(fā)展
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亞研究撥款委員會（Australian Research Grants Committee，縮寫為ARGC），負(fù)責(zé)資助大學(xué)的高水平科研，澳全國范圍的同行評議系統(tǒng)就是自那時起建立和發(fā)展起來的。如前所述，70年代、特別是80年代以來，澳大利亞的科技政策發(fā)生了很大變化，政府開始質(zhì)疑使用公共資金的科學(xué)研究到底為納稅人貢獻(xiàn)了什么，要求研究人員走出“象牙塔”，參與更廣泛的競爭，為解決國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題服務(wù)。[ ]ARC于1988年依據(jù)《就業(yè)、教育與培訓(xùn)法（1988）》成立，取代ARGC，成為國家就業(yè)、教育與培訓(xùn)委員會（National Board of Employment，Education and Training，縮寫為NBEET）的組成部分，與原機(jī)構(gòu)相比其職能也得到了拓展，負(fù)責(zé)資助與管理大學(xué)和大學(xué)以外的科學(xué)研究及其教育計劃及項目，完成NBEET和聯(lián)邦就業(yè)、教育與培訓(xùn)部交付的任務(wù)，以及就國家優(yōu)先研究領(lǐng)域或研究政策的協(xié)調(diào)等問題向NBEET提供咨詢。
然而，在ARC成立近10年后，對其整體運行狀況開展的評估發(fā)現(xiàn)，ARC在履行資助管理和政策咨詢這兩項職能時不能很好地協(xié)調(diào)——ARC本身更多地關(guān)注資助活動的管理，而負(fù)責(zé)聽取其政策建議的直接主管和決策部門NBEET又對高等教育部門之外的研究政策興趣不大。[ ]因此，為了使ARC更好地履行職責(zé)，同時也是借鑒其他發(fā)達(dá)國家（特別是美國）的經(jīng)驗，聯(lián)邦國會于2001年3月通過了《澳大利亞研究理事會法案（2001）》（簡稱為ARC法案），決定同年7月起，ARC成為聯(lián)邦就業(yè)、教育與培訓(xùn)部（2001年11月26日更名為教育、科學(xué)與培訓(xùn)部）下一個法定的獨立機(jī)構(gòu)，擁有自己獨立的決策部門——ARC委員會，在資助活動及其管理中享有更大的自主權(quán)，在國家政策和戰(zhàn)略制定中也將發(fā)揮更為積極的作用。
1.3 ARC法案及其影響
根據(jù)ARC法案，ARC的作用是對聯(lián)邦政府的研究資助和科學(xué)政策提出建議，并推動開展最高水平的、有益于澳大利亞全社會的科學(xué)研究與研究培訓(xùn)。在研究資助方面，ARC繼續(xù)支持除了臨床醫(yī)學(xué)和牙醫(yī)研究以外所有學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)具有高度競爭性的科學(xué)研究和研究培訓(xùn)；在政策與戰(zhàn)略方面，除了ARC原有的就國家優(yōu)先研究領(lǐng)域和研究政策協(xié)調(diào)提出建議之外，政府于1999年12月的白皮書《知識與創(chuàng)新：研究與研究培訓(xùn)的政策聲明》，向ARC提出的3項重點要求也仍然適用于作為獨立機(jī)構(gòu)的ARC：幫助形成與保持學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界、政府組織和國際社會的有效聯(lián)系；促進(jìn)公眾理解科學(xué)及其對社會的貢獻(xiàn)；比較澳大利亞與其他研究活躍的國家的科研績效，并評估國家對科研投資的回報。[ ]
新法案實施后，ARC最大的變化是在其組織結(jié)構(gòu)、資助框架和管理模式等幾方面。在組織結(jié)構(gòu)方面，作為獨立法定機(jī)構(gòu)的ARC有著自己的決策部門ARC委員會，成員由14位來自有關(guān)政府部門、聯(lián)邦研究資助機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和相關(guān)社會各界代表組成，ARC的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席執(zhí)行官（CEO）負(fù)責(zé)。ARC下設(shè)三個部門，即：學(xué)科與項目管理、政策與計劃協(xié)調(diào)以及合作部門。其中最大的是學(xué)科與項目管理部門，分為6個學(xué)科群（生物科學(xué)與生物技術(shù)；工程學(xué)與環(huán)境科學(xué)；人文學(xué)科與創(chuàng)造性藝術(shù)；數(shù)學(xué)、信息與通訊科學(xué)；物理學(xué)、化學(xué)與地球科學(xué)；社會、行為與經(jīng)濟(jì)科學(xué)），每個學(xué)科與項目管理機(jī)構(gòu)都有一個專家咨詢委員會，負(fù)責(zé)對研究申請進(jìn)行同行評議。[ ]
在資助框架的變化方面，新的ARC將原有支持項目、人員、設(shè)備和機(jī)構(gòu)的資助類型進(jìn)行重新整合，避免資助活動中的分散與重復(fù)。新的資助框架稱為“國家競爭性資助計劃”（NCGP），分為兩種資助類型“發(fā)現(xiàn)”和“合作”——“發(fā)現(xiàn)”旨在發(fā)展和保持澳大利亞在廣泛的學(xué)科領(lǐng)域范圍內(nèi)具有國際水準(zhǔn)的高水平的科學(xué)基礎(chǔ)，而“合作”則是試圖通過加強(qiáng)澳大利亞國家創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部以及澳大利亞與國外創(chuàng)新系統(tǒng)的聯(lián)系，鼓勵和拓展各種合作方式，以使科學(xué)研究更好地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。[ ]
在管理模式方面，《知識與創(chuàng)新》白皮書提出，新的ARC必須建立計劃透明、重在績效的管理體制。因此，ARC聲明每年將提交一份覆蓋未來三年的戰(zhàn)略計劃，設(shè)立擬達(dá)到的目標(biāo)，并提出戰(zhàn)略實施行動的時間表以及結(jié)果形式，以實現(xiàn)真正的績效管理。[ ]事實上，從2000年到目前為止，ARC共制定兩份戰(zhàn)略計劃，即2000-2002年戰(zhàn)略計劃和2002-2004年戰(zhàn)略行動計劃，是ARC資助及管理工作的政策與戰(zhàn)略指南。
2 ARC的政策研究與戰(zhàn)略制定
ARC不僅在國家科技政策與戰(zhàn)略的制定、協(xié)調(diào)和實施中發(fā)揮重要作用，與此同時，ARC也十分重視針對自身資助和管理工作而開展的政策研究和戰(zhàn)略制定，以下將分別進(jìn)行分析。
2.1 國家科技政策研究與戰(zhàn)略制定
由于ARC負(fù)有向聯(lián)邦政府提出有關(guān)科技活動及其資助政策建議的責(zé)任，從成立之日起，ARC就開始了一系列國家科技政策研究和戰(zhàn)略制定工作，其中有些是由ARC主持的，有些是ARC參與的工作。
由ARC支持的國家科技政策研究包括政策分析、政策評估和政策建議等多種形式，政策分析重在理論研究，為政策制定奠定理論基礎(chǔ)；政策評估重在對已有政策進(jìn)行評估，為政策調(diào)整提供實際依據(jù)；而政策建議則針對具體問題，提出可操作的政策措施建議。其政策研究多是利用其與學(xué)術(shù)界（特別是科技政策研究專家）的廣泛聯(lián)系，以委托研究課題方式或由ARC人員牽頭、政策專家參與的方式進(jìn)行，課題或研究任務(wù)完成后形成的專題研究報告、評估報告或政策建議由ARC提交有關(guān)部門，其內(nèi)容涉及國家創(chuàng)新體系的發(fā)展、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、科學(xué)研究的資助模式、學(xué)科交叉研究、科學(xué)研究的評估指標(biāo)、科學(xué)研究及其教育活動的國際化等國際科技政策界也普遍關(guān)注的問題。特別是近年來，關(guān)于科學(xué)研究的商業(yè)化問題、知識產(chǎn)權(quán)管理問題、科學(xué)研究的評估問題等在ARC的政策研究中占到相當(dāng)?shù)谋戎兀纭秾⒖茖W(xué)研究的效益最大化：ARC和高等教育理事會關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的聯(lián)合建議》（1995）、《評估大學(xué)的研究：英國和澳大利亞的研究評估實踐之比較》（1997）、《學(xué)科交叉研究》（1999）、《向未來投資：澳大利亞專利與基礎(chǔ)研究的關(guān)系》（2000）、《為了國家利益的研究：澳大利亞大學(xué)研究的商業(yè)化》（2000）、《多樣性與集中性：澳大利亞大學(xué)的研究資助與研究活動模式》（2000）等。這些政策研究為國家科技政策制定奠定了科學(xué)的基礎(chǔ)。
ARC主持的國家科技戰(zhàn)略制定主要圍繞資助戰(zhàn)略展開，如90年代制定若干前沿學(xué)科的國家資助戰(zhàn)略，2000年主辦基因組學(xué)與基因技術(shù)國家戰(zhàn)略研討會，2002年制定國家的優(yōu)先研究領(lǐng)域等。而ARC參與制定的國家科技戰(zhàn)略議題廣泛，形式多樣。以1999-2000年度為例，1999年針對其參與起草的聯(lián)邦政府關(guān)于21世紀(jì)發(fā)展高等教育部門研究與研究培訓(xùn)的政策性文件《新知識、新機(jī)遇》討論稿，ARC向?qū)W術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界廣泛征詢意見，以完善這一國家科技發(fā)展戰(zhàn)略；1999年ARC還參與了國家科學(xué)技術(shù)普及戰(zhàn)略和產(chǎn)學(xué)合作戰(zhàn)略的討論和制定；2000年3月ARC主席參加了國家創(chuàng)新峰會，負(fù)責(zé)主持《向思想投資》主題的討論；同年3月，ARC主席赴歐洲參加歐盟政策研討會和出席澳大利亞與歐盟科學(xué)技術(shù)合作聯(lián)合委員會會議，推動雙方的科技合作；2000年6月ARC主席參與主持了在巴黎舉行的OECD全球科學(xué)論壇，代表澳大利亞政府提出建立全球創(chuàng)新平臺，促進(jìn)科學(xué)研究的國際合作，等等。[ ]可以說，這些戰(zhàn)略制定大多是以ARC開展的政策研究為基礎(chǔ)的。
轉(zhuǎn)貼于 2.2 ARC政策的評估與研究
在開展國家科技政策研究和戰(zhàn)略制定的同時，ARC也十分重視自身決策與管理水平的提高。由于評估是提高決策與管理水平的重要手段乃至前提條件之一，尤其是隨著近十多年來OECD國家科研評估之風(fēng)興起和澳大利亞本國政府對績效評估的重視，因此ARC的政策研究常常伴隨有評估。ARC政策領(lǐng)域的研究和評估主要對象有其學(xué)科政策、資助政策和管理政策等。
第一類是學(xué)科評估與學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略研究。1990-1997年ARC對其在自然科學(xué)、工程學(xué)、社會科學(xué)和人文學(xué)科幾大領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用的24個學(xué)科的5年資助結(jié)果進(jìn)行了評估，以說明其“分配資源的管理工作”是否有效。[ ]評估由3-4位專家（包括聘請的國外專家）組成的評估專家組獨立進(jìn)行，內(nèi)容涉及資助結(jié)果和資助過程及管理，如：資助項目的產(chǎn)出和影響如何？受資助方向和人員是否合適？資助強(qiáng)度是否足夠？項目遴選和評議工作如何？等等。專家組根據(jù)評估結(jié)果對ARC所資助的學(xué)科研究水平做出判斷，并就相關(guān)管理問題提出建議。ARC有義務(wù)回答評估專家的問題，針對接受的建議提出解決設(shè)想，對不接受的建議則需說明理由。因此，評估過程既是ARC了解其資助績效的過程，也是改進(jìn)其政策和管理工作的過程。在開展學(xué)科評估的同時，ARC也結(jié)合評估結(jié)果開展學(xué)科資助政策研究工作，為制定學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)。
第二類可稱為資助類型的評估與研究。在1992-1998年間，ARC還針對其項目類型的運行情況進(jìn)行了評估，包括研究項目類型、教育項目類型、研究設(shè)施資助計劃和研究中心資助計劃等。以小額項目類型評估和研究為例，其內(nèi)容主要有：小額項目類型作為一個整體是否合適？與大額項目的關(guān)系是否協(xié)調(diào)、在實現(xiàn)其近期和長期目標(biāo)方面有效性怎樣？該項目類型的整體性（項目人員、規(guī)模和用途等）如何？經(jīng)費分配的機(jī)制和準(zhǔn)則是否需要改進(jìn)以及其他與項目運行有關(guān)的問題。[ ]
第三類是管理政策的評估與研究，通常委托專業(yè)的政策研究專家進(jìn)行，對象包括ARC的同行評議過程、對學(xué)科交叉研究的資助政策、任命學(xué)科評審組成員的程序、ARC的組織結(jié)構(gòu)，等等。專家開展這類評估和研究，往往是基于較為深入的理論研究，并進(jìn)行國際比較，分析ARC存在的問題，提出改進(jìn)意見。以評估ARC的同行評議為例，評估報告分析了同行評議的定義和起源、開展有效的項目申請同行評議所需條件、同行評議的局限與受到的批評等，同時還介紹了美國國家科學(xué)基金會（NSF）和國立衛(wèi)生研究院（NIH）等相關(guān)機(jī)構(gòu)的同行評議，研究了ARC大額項目申請同行評議的情況，最后提出政策建議。[ ]
上述三類政策評估與研究工作在ARC的政策制定和改進(jìn)管理工作中發(fā)揮了重要作用，受到ARC的高度重視。而且，多數(shù)評估與研究報告都可從ARC網(wǎng)站獲得，從而使得ARC的工作與澳大利亞更多的政府部門、更廣泛的科學(xué)界和更廣大的社會各界公眾構(gòu)成了公開、透明、活躍的互動關(guān)系，推動了科學(xué)的社會化，也提高了ARC自身的影響力。
2.3 ARC戰(zhàn)略的制定
ARC自身戰(zhàn)略可分為學(xué)科戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略兩個層次，關(guān)于學(xué)科戰(zhàn)略的制定前面已經(jīng)提及，主要結(jié)合學(xué)科評估進(jìn)行，而總體戰(zhàn)略的制定如前所述，在《知識與創(chuàng)新》白皮書對ARC提出績效管理的要求以來已成為ARC工作必不可少的內(nèi)容。ARC的戰(zhàn)略制定從機(jī)構(gòu)的使命出發(fā)，首先明確制定戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則，然后設(shè)立主要發(fā)展目標(biāo)，再將總體戰(zhàn)略分解為幾個主要領(lǐng)域，結(jié)合經(jīng)費預(yù)算，形成戰(zhàn)略實施的行動時間表，并提出衡量其結(jié)果的績效指標(biāo)。
以ARC的2002-2004年戰(zhàn)略行動計劃為例。[ ]其制定戰(zhàn)略計劃的指導(dǎo)原則為卓越性、集中性、靈活性、戰(zhàn)略性、伙伴關(guān)系、橋梁作用和績效管理，與7個主要發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)的7個戰(zhàn)略行動領(lǐng)域是：發(fā)現(xiàn)、合作、研究培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展、研究設(shè)施、優(yōu)先領(lǐng)域制定、公眾理解科學(xué)和績效管理。限于篇幅，不可能對這些領(lǐng)域的戰(zhàn)略逐一介紹，僅以“發(fā)現(xiàn)”領(lǐng)域為例。“發(fā)現(xiàn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)是“發(fā)展和保持澳大利亞在廣泛的學(xué)科領(lǐng)域范圍內(nèi)具有很高國際水準(zhǔn)的科學(xué)基礎(chǔ)”，這一目標(biāo)又可分為3個子目標(biāo)：卓越性、靈活性和創(chuàng)造性，在每個子目標(biāo)下制定不同的投資戰(zhàn)略，采取不同的實施措施。（1）在“卓越性”目標(biāo)下的投資戰(zhàn)略是通過同行評議遴選具有高國際水準(zhǔn)的研究，確保澳大利亞擁有實現(xiàn)研究卓越性的廣泛基礎(chǔ)。正在采取的行動包括：繼續(xù)改進(jìn)ARC的同行評議，并在保證研究質(zhì)量的基礎(chǔ)上，對學(xué)科間的資助經(jīng)費進(jìn)行調(diào)整；通過提供研究的直接成本，確保ARC的資助達(dá)到可與國際競爭的水平。（2）在“靈活性”目標(biāo)下的投資戰(zhàn)略是保持與加強(qiáng)反應(yīng)迅速的靈活資助機(jī)制，以滿足不同研究的需求，抓住新出現(xiàn)的研究機(jī)會。正在采取的行動是在NCGP框架下保持“發(fā)現(xiàn)”領(lǐng)域的資助靈活性，并在廣泛的研究領(lǐng)域內(nèi)保證都有資助活動；從2003年開始的行動是在不同的計劃間實現(xiàn)靈活資助，以滿足不同學(xué)科群的需求；2004年開始的行動是縮短項目申請?zhí)幚碇芷冢磕陮嵭卸噍喪芾砼c批準(zhǔn)。（3）在“創(chuàng)造性”目標(biāo)下的投資戰(zhàn)略是支持多學(xué)科研究和早期研究人員提出的創(chuàng)新性方法，正在采取的行動是，向最優(yōu)秀和最具創(chuàng)造力的研究人員提供長期項目支持，保留對早期研究人員的資助計劃，向創(chuàng)新性研究提供約100萬澳元的種子資金資助。
在制定發(fā)展目標(biāo)、投資戰(zhàn)略和具體行動的同時，ARC還提出了“發(fā)現(xiàn)”領(lǐng)域的預(yù)期結(jié)果——即促進(jìn)知識進(jìn)步以推動新發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)新產(chǎn)生——以及衡量結(jié)果是否成功的指標(biāo)：（1）“卓越性”的績效指標(biāo)有兩項：通過國際同行和終端用戶的評估顯示，并輔以投入-產(chǎn)出定量分析的支持，表明“發(fā)現(xiàn)”在廣泛的學(xué)科范圍內(nèi)產(chǎn)生了國內(nèi)外具有競爭力的產(chǎn)出與結(jié)果；澳大利亞具有競爭優(yōu)勢的研究領(lǐng)域其實力得到加強(qiáng)。（2）“靈活性”的績效指標(biāo)也有兩項：對ARC受資助者所來自的國別進(jìn)行調(diào)查和分析顯示，“發(fā)現(xiàn)”吸引國際水平的研究人員來到并留在澳大利亞；對“發(fā)現(xiàn)”領(lǐng)域ARC資助計劃的靈活性和敏捷性進(jìn)行調(diào)查，人們表示滿意。（3）“創(chuàng)造性”的績效指標(biāo)為一項：評議報告和國際同行的評估顯示，ARC通過申請書評議和項目遴選過程而支持的研究具有新穎性特征，采用了創(chuàng)新方法。
從上述指標(biāo)的具體化程度可以看出，ARC的戰(zhàn)略絕非“大而無當(dāng)”或“空洞無物”，每個戰(zhàn)略目標(biāo)都有可測度的績效指標(biāo)，真正能夠發(fā)揮“宏觀指導(dǎo)、微觀操作”之功效。需要強(qiáng)調(diào)的是，ARC從2000-2001年度報告起，每年在年度報告中根據(jù)戰(zhàn)略計劃提出的績效指標(biāo)，列出本年度采取的措施和取得的進(jìn)展，以檢驗其實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績效情況，使得戰(zhàn)略計劃最終能夠落到實處。
3 結(jié)論與借鑒
制定科技政策與戰(zhàn)略是政府R&D管理部門和機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)之一，其公開性、科學(xué)性、合理性、可行性是國家R&D管理水平的重要體現(xiàn)。從ARC的政策研究和戰(zhàn)略制定可以看到，作為一個政府機(jī)構(gòu)不僅要積極參與國家相關(guān)政策的制定，而且要重視自身的政策研究與戰(zhàn)略制定，以此提高決策的科學(xué)性，并提升自身的影響力；科學(xué)合理的評估是制定政策與戰(zhàn)略的重要依據(jù)，也是檢驗政策與戰(zhàn)略實施結(jié)果及效果的手段之一；政策和戰(zhàn)略制定的過程可看作是實施的基礎(chǔ)，因為政策與戰(zhàn)略制定過程中的公開討論與磋商能夠使相關(guān)各方的思想進(jìn)行充分的交流與協(xié)調(diào)，以求達(dá)成必要的共識，并產(chǎn)生廣泛的社會影響，而這正是政策與戰(zhàn)略得以順利實施的重要保障。對比我國的科技政策與戰(zhàn)略制定工作，我國存在重制定、輕實施的現(xiàn)象，在戰(zhàn)略制定中又存在重設(shè)想、輕論證的問題，在公開性、科學(xué)性和可行性等方面也有許多可改進(jìn)之處。考察ARC的狀況，有以下幾方面的經(jīng)驗可以借鑒。
3.1 戰(zhàn)略制定是績效管理的重要組成部分
實行績效管理是近年來發(fā)達(dá)國家政府公共管理改革的一大趨勢。美國于1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），率先通過法律在聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)實行績效管理，要求各部門和機(jī)構(gòu)制定5年戰(zhàn)略規(guī)劃（且每3年修訂一次），并每年提交年度績效規(guī)劃和績效報告，年度經(jīng)費預(yù)算的批準(zhǔn)與績效報告的審議直接相關(guān)。[ ]澳大利亞也于1997年通過了《財政管理和績效法案（1997）》，1999年通過了《公共服務(wù)法案（1999）》，規(guī)定了要對政府的工作實行績效管理。ARC法案的第6章對“規(guī)劃和報告”制度作了詳細(xì)規(guī)定，明確指出制定戰(zhàn)略計劃在其整個工作中的重要地位，要求年度報告中必須包括根據(jù)戰(zhàn)略計劃中設(shè)立的目標(biāo)對ARC當(dāng)年的實施情況進(jìn)行績效評估的內(nèi)容。因此，對于ARC來說，戰(zhàn)略制定不是一種姿態(tài)的展示，更不是爭取經(jīng)費的手段，而是法律所要求的實行績效管理的重要組成部分。這種制度將其工作置于政府和社會的公開監(jiān)督之下，結(jié)果恰恰是增強(qiáng)了政府和公眾對ARC工作的信心，政府對ARC的投資在2001-2005年間將增加一倍！
我國近幾年也在公共管理中引入了績效管理的概念，但實施中只是在局部有所試點，沒有明確的法律依據(jù)和制度安排。在戰(zhàn)略制定中往往仍然沿用計劃經(jīng)濟(jì)時期的做法，偏愛制定宏大的中長期規(guī)劃，缺乏包括具體績效指標(biāo)的實施方案、特別是年度績效規(guī)劃，而且，在規(guī)劃或計劃覆蓋的時期結(jié)束時也不要求開展評估，易造成“虎頭蛇尾”的現(xiàn)象。
3.2 評估是制定科技政策與戰(zhàn)略的重要依據(jù)
ARC凡有重大的政策變動或戰(zhàn)略出臺，必評估先行，評估已成為政策與戰(zhàn)略制定的重要依據(jù)乃至必要前提。ARC在2001年轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩C(jī)構(gòu)前，對其組織結(jié)構(gòu)、資助計劃、評議過程等開展了一系列評估，包括對國外職能類似的組織進(jìn)行比較研究。在專門針對機(jī)構(gòu)改革而開展的評估中，政策研究專家從科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新對澳大利亞的重要性出發(fā)，就ARC的組織機(jī)構(gòu)、運行機(jī)制和管理成本等與美國、英國、加拿大、荷蘭等國的類似機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較，充分討論現(xiàn)有體制的利弊，探討組建新機(jī)構(gòu)的可能性，并提出具體建議。無獨有偶，日本國會于2002年秋通過法案，決定從2003年10起將日本學(xué)術(shù)振興會（JSPS）轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€獨立機(jī)構(gòu)。此前，JSPS也委托包括國外專家在內(nèi)的外部評估委員會，于2002年2月開始對JSPS的組織結(jié)構(gòu)及運行狀況等進(jìn)行評估，充分考慮將來作為獨立機(jī)構(gòu)的JSPS的地位、組織、功能與作用等方方面面，以此為依據(jù)提出政策建議。通過這樣的嚴(yán)格評估過程制定出來的政策與戰(zhàn)略，自然很有針對性，而缺乏評估的政策與戰(zhàn)略制定則如同“盲人摸象”。近年來我國科技界也開展了廣泛的評估活動，但評估對象還多限于研究人員、研究機(jī)構(gòu)和研究項目等，以科技政策為對象的評估還不多見。隨著我國科技體制改革的不斷深化，評估活動也將逐步成為政策與戰(zhàn)略制定工作的重要組成部分。
3.3 公開的政策與戰(zhàn)略制定過程是實施的重要保障
現(xiàn)代政治的特征之一就是其公開性，從問題的提出到公眾參與的各方討論，再到政策制定與實施，都要求公開進(jìn)行。ARC的經(jīng)驗表明，公開的政策與戰(zhàn)略制定過程不僅是民主政治的內(nèi)在要求，也是政策戰(zhàn)略得以順利實施的重要保障。制定優(yōu)先資助領(lǐng)域戰(zhàn)略以及在不同的學(xué)科間分配經(jīng)費一直是政府科研資助機(jī)構(gòu)工作的重點和難點，因為每個學(xué)科都有其要求增加資助的理由。ARC的策略是，讓本機(jī)構(gòu)以外的其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、澳大利亞科學(xué)界以外的國外科學(xué)家、科學(xué)界以外的產(chǎn)業(yè)界以及更廣泛的公眾參與這一過程，通過對其他機(jī)構(gòu)資助活動及重點的了解，對與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)和科學(xué)問題的把握，以及聽取國外科學(xué)家的咨詢意見，制定的優(yōu)先領(lǐng)域具有廣泛的代表性與可行性，不僅得到科學(xué)界的理解，也得到公眾的支持，保證了優(yōu)先領(lǐng)域資助戰(zhàn)略的順利實施。而我國以往在科技政策與戰(zhàn)略實施中多有不到位的情況，除了政策與戰(zhàn)略目標(biāo)不夠明確、內(nèi)容不夠具體等原因，也和制定過程缺乏公開性和相關(guān)各方的廣泛參與有一定的關(guān)系，這也應(yīng)是今后改革的一個重點。顯然，ARC的策略值得借鑒。
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關(guān)鍵詞：政府綠色采購，國際經(jīng)驗，啟示
隨著世界各國和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的資源環(huán)境問題越來越突出，政府綠色采購已經(jīng)引起了各國的普遍重視。所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)。政府采購的綠色標(biāo)準(zhǔn)不僅要求末端產(chǎn)品符合環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且要按照產(chǎn)品生命周期標(biāo)準(zhǔn)使產(chǎn)品從設(shè)計開發(fā)、生產(chǎn)、包裝、運輸、使用、循環(huán)再利用到廢棄的全過程均符合環(huán)保要求。
政府綠色采購的市場效應(yīng)分析
（一）政府采購的規(guī)模擴(kuò)大
隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購的范圍和采購規(guī)模日益擴(kuò)大，政府采購已經(jīng)成為當(dāng)前各個國家和地區(qū)乃至全球貿(mào)易的最大消費者。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前各國政府采購消費大約相當(dāng)于各國GDP的10%左右，發(fā)達(dá)國家的這個比例要更高一些。如歐盟各成員國政府采購每年約1萬億歐元，占其GDP的14%左右（還不包括公共事業(yè)部門的采購）。日本中央政府每年采購額達(dá)到14萬億日元。聯(lián)合國每年支出約30億美元。
由于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，公共事業(yè)的不斷加強(qiáng)，政府采購不僅價值大，數(shù)量多，而且涉及的產(chǎn)品范圍廣。據(jù)初步統(tǒng)計，2005年全國政府采購規(guī)模達(dá)到了2500億元以上，占當(dāng)年財政支出的7%，比上年同期增長了17%.2004年全國政府采購貨物類規(guī)模為1048.7億元，占采購總規(guī)模的49%，比上年增長了17%.工程類采購規(guī)模為948.3億元，占采購總規(guī)模的44%，增長了44%.服務(wù)類采購規(guī)模為138.4億元，占采購總規(guī)模的7%，增長了33%.
（二）政府綠色采購的市場效應(yīng)
實施政府綠色采購可以成為引領(lǐng)綠色消費的重要手段。由于政府采購具有消費規(guī)模大，資金量多，涉及面廣和市場帶動作用明顯等特點，是我國建立可持續(xù)消費模式的突破口。因此只要政府將環(huán)境要求納入其采購模式，增加綠色產(chǎn)品的購買力度，對市場中環(huán)境友好產(chǎn)品和服務(wù)的供給必然產(chǎn)生重大影響。
實施政府綠色采購對供應(yīng)商產(chǎn)生積極影響。政府行為代表社會公共利益，通過政府采購，優(yōu)先考慮綠色產(chǎn)品、綠色服務(wù)和有利于環(huán)境的工程項目，必然會促進(jìn)企業(yè)向綠色方向發(fā)展。供應(yīng)商為了贏得政府這個市場上最大的客戶，必會積極采取措施增強(qiáng)其產(chǎn)品的綠色度，提高企業(yè)管理水平和技術(shù)創(chuàng)新，節(jié)約資源能源，減少污染物排放，提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低對環(huán)境和人體的負(fù)面影響程度。
實施政府綠色采購有助于提高我國企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)在國際市場上的競爭力。作為一個世界制造大國，我國主要的加工制造行業(yè)中，高耗能、高耗材、高污染技術(shù)及其產(chǎn)品還占很大比重，我國企業(yè)在國際市場上經(jīng)常遭遇綠色貿(mào)易壁壘和其他市場準(zhǔn)入問題，一些產(chǎn)品由于達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而無法進(jìn)入國際市場或者無法長久立足。實施政府綠色采購能夠通過綠色標(biāo)準(zhǔn)、綠色認(rèn)證和綠色清單等措施的引入，將國際最新綠色產(chǎn)品信息和動向及時傳到國內(nèi)相關(guān)企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)加速產(chǎn)品的升級換代，提升國內(nèi)企業(yè)在國際市場的競爭力。
實施政府綠色采購可以促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，有利于形成可持續(xù)生產(chǎn)體系。政府綠色采購因其量大面廣，可以引導(dǎo)和培養(yǎng)一大批綠色產(chǎn)品和綠色產(chǎn)業(yè)，帶動和促進(jìn)綠色清潔技術(shù)的發(fā)展。具體地講，就是政府要通過綠色采購，進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)和技術(shù)結(jié)構(gòu)推行清潔生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)電子設(shè)備、交通設(shè)備等輕污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；加快對化工、造紙、冶煉、電力等重污染產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，減少自然資源消費和污染排放量；促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。如美國有近1/3的家用電器是在“綠色旗幟”下推出的。
實施政府綠色采購可以促進(jìn)綠色消費市場的形成，提高公眾環(huán)境意識。政府綠色采購對普通消費者有強(qiáng)烈的引導(dǎo)和示范作用。消費者的綠色取向促進(jìn)了綠色消費市場的形成，提高了公眾的環(huán)境意識。盡管這些國家公眾綠色消費行為是多種因素綜合作用的結(jié)果，但政府綠色采購無疑發(fā)揮了重要的表率和示范作用。
國外政府綠色采購的實踐
許多國家和地區(qū)為提高資源的利用效率、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)，紛紛對政府采購制度進(jìn)行修正和完善，并通過政策和法律逐步使政府綠色采購理念制度化。目前已有50多個國家積極推行綠色采購，以聯(lián)合國、世界銀行等為代表的一些國際組織也組成了綠色采購聯(lián)合會、很多國際知名大公司以及一些著名的非政府組織自愿實施綠色采購，綠色采購已經(jīng)成為世界性趨勢。
在實踐中，各國紛紛推出各項推動政府綠色采購的政策和措施，主要包括：推出鼓勵和推動綠色采購的法律與行政命令；制訂和出版各種指導(dǎo)綱要與手冊；列出綠色采購產(chǎn)品清單等。各國推動政府綠色采購的方式大致可分為兩種模式：一種是由國家政府確立政策方向，指導(dǎo)下一級政府進(jìn)行采購。如法國由中央管理機(jī)關(guān)制定采購計劃并向基層部門貫徹；丹麥、日本由國家推出可持續(xù)采購國家政策，指導(dǎo)地方政府與民間的組織與團(tuán)體推動綠色采購；另一種是以地方團(tuán)體先自發(fā)的綠色采購行動為主導(dǎo)，政府僅屬于輔導(dǎo)協(xié)助的地位。如瑞士聯(lián)邦建筑物組織會議作為民間行業(yè)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)建筑業(yè)采購。
（一）美國
目前，美國政府主要以聯(lián)邦法令與總統(tǒng)行政命令作為推動政府綠色采購的法律基礎(chǔ)，如美國總統(tǒng)第13101號行政命令“通過廢棄物減量、資源回收及聯(lián)邦采購來綠化政府行動”與美國資源保護(hù)與回收法（RCRA）。美國政府盡管還沒有制定綠色采購法，但政府采購法第23章專門做了規(guī)定，該章的名稱是“環(huán)境、自然保護(hù)、勞動安全和無毒的工作場所”，主要內(nèi)容就是綠色采購規(guī)定，如23？904款明確指出，采購那些對人民健康和環(huán)境影響最小的產(chǎn)品和服務(wù)是政府的采購政策。美國從上世紀(jì)90年代初以來已經(jīng)先后制定并實施了采購循環(huán)產(chǎn)品計劃、能源之星計劃、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品法案、環(huán)境友好產(chǎn)品采購計劃等一系列綠色采購計劃。
（二）日本
1994年日本制定實施了政府綠化行動計劃，擬定了綠色采購的基本原則，鼓勵所有中央政府管理機(jī)構(gòu)采購綠色產(chǎn)品。1996年日本政府與各產(chǎn)業(yè)團(tuán)體組成了日本綠色采購網(wǎng)絡(luò)組織（GPN），參與該組織的會員團(tuán)體承諾將通過購買環(huán)境友善物品及服務(wù)，減少采購活動對環(huán)境的不良影響。GPN的活動主要包括頒布綠色采購指導(dǎo)原則、擬定采購指導(dǎo)綱要、出版環(huán)境信息手冊、進(jìn)行綠色采購?fù)茝V活動等。2000年日本頒布了綠色采購法，這是日本為建立循環(huán)型社會頒布的六個核心法案之一。綠色采購法規(guī)定，所有中央政府所屬的機(jī)構(gòu)都必須制定和實施年度綠色采購計劃，并向環(huán)境部長提交報告；地方政府要盡可能地制定和實施年度綠色采購計劃。目前全日本有83%的公共和私人組織實施了綠色采購。
（三）加拿大
加拿大政府的綠色采購屬于聯(lián)邦政府“政府綠色行動”的一部分，該行動計劃由聯(lián)邦環(huán)境部主導(dǎo)，并于1992年后開始制定許多供各部門參考的實施綱要。加拿大政府的環(huán)境管理準(zhǔn)則敘述了各部門可持續(xù)發(fā)展的政策，以及實施各項措施綠化政府的目的，其政府綠化作業(yè)實務(wù)則將采購品是否具有環(huán)境標(biāo)志列入考核對象，指導(dǎo)各部門如何就綠色采購、廢棄物管理、水資源使用、建筑物能源使用、公務(wù)車輛使用、土地使用管理、人力資源管理等7個項目采取最佳作業(yè)來達(dá)成環(huán)境目標(biāo)。1995年，加拿大政府頒布了《綠色政府指南》，要求各個政府部門制定自己的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及具體計劃，并將其納入政府的日常事務(wù)和決策中，其中就包括政府采購。此外，環(huán)境部擬定的“辦公室家具之環(huán)境規(guī)格”詳細(xì)列舉了采購承辦人員對采購品的投標(biāo)資格、產(chǎn)品設(shè)計、產(chǎn)品使用材料、制造過程、產(chǎn)品包裝與行銷、產(chǎn)品使用、產(chǎn)品廢棄處置等各個生命周期階段中應(yīng)予以考核的事項。
（四）德國
德國自1979年起推行環(huán)保標(biāo)志制度，國家規(guī)定政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先采購環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品，規(guī)定綠色采購的原則包括禁止浪費、產(chǎn)品必須具有耐久性、可回收、可維修、容易棄置處理等條件。在1994年9月27日通過的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法第37章中對政府采購循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品作出了原則規(guī)定，明確規(guī)定聯(lián)邦政府有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)擬定工作計劃，進(jìn)行采購、使用有關(guān)物品；擬定建設(shè)計劃，采購和使用滿足一定的耐用性、維修保證、可再利用性等規(guī)定的環(huán)境友好型產(chǎn)品和服務(wù)。
（五）歐盟
許多歐盟國家的政府開展主動性環(huán)境采購計劃已經(jīng)近10年了，各國之間的綠色采購合作也日益密切。為了避免混亂、進(jìn)一步協(xié)調(diào)各國的行動，2004年8月，歐盟委員會了“政府綠色采購手冊”。該手冊主要指導(dǎo)歐盟各成員國如何在其采購決策中考慮環(huán)境問題，為此歐盟委員會還建立了一個采購信息數(shù)據(jù)庫，目前信息庫中已有100多類產(chǎn)品的信息，包括產(chǎn)品說明書、生態(tài)標(biāo)簽信息等，還提出了一般采購建議。
完善我國政府綠色采購制度的啟示
（一）進(jìn)一步制定和完善法律法規(guī)和政策措施
根據(jù)2003年通過的《中華人民共和國政府采購法》第九條明確規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，為在我國政府采購活動中追求環(huán)境保護(hù)社會公共政策目標(biāo)奠定了法律基礎(chǔ)。除此之外，我國還制定了一系列涉及推進(jìn)政府綠色采購的政策文件，如2004年4月國務(wù)院辦公廳的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展資源節(jié)約活動的通知》提出，政府機(jī)構(gòu)要在資源節(jié)約活動中發(fā)揮表率作用，制訂節(jié)能實施方案和能耗水耗定額、支出標(biāo)準(zhǔn)，深化政府采購制度改革，降低費用支出，帶頭節(jié)約資源。2004年12月《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》，對節(jié)能產(chǎn)品實施政府采購制度作出了明確規(guī)定，要求各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織用財政性資金進(jìn)行采購時，在技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購。
雖然以上這些政策和法律文件為我國推行政府綠色采購制度提供了一定的政策和法律基礎(chǔ)，但在整體上還存在結(jié)構(gòu)性和功能性的欠缺，具體表現(xiàn)為政策法律協(xié)調(diào)性差、操作性不強(qiáng)。例如《政府采購法》第九條只是籠統(tǒng)地將“保護(hù)環(huán)境”作為政府采購的公共政策目標(biāo)，在原則上規(guī)定了政府采購應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境保護(hù)的要求，而對如何在政府采購中保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)政府綠色采購，則沒有明確的法律規(guī)定和具體措施。又如，《實施意見》從政府帶頭節(jié)約能源的政策目的出發(fā)，僅僅規(guī)定了政府對于節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)先采購措施。因此，我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，以可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)，在全面建設(shè)小康目標(biāo)和落實科學(xué)發(fā)展觀的大目標(biāo)下，結(jié)合推進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)可持續(xù)生產(chǎn)與消費，制定促進(jìn)政府綠色采購的相關(guān)法律、制度及配套措施。目前具體來說，就在現(xiàn)有法律政策的框架下，進(jìn)一步修訂和頒布適合我國國情的政府綠色采購法律和政策措施，對政府實行綠色采購的主體、責(zé)任、綠色采購標(biāo)準(zhǔn)和綠色采購清單進(jìn)行細(xì)化和完善，為促進(jìn)推行政府綠色采購提供強(qiáng)有力的法律制度保障。
（二）進(jìn)一步實施和完善環(huán)境標(biāo)志計劃
環(huán)境標(biāo)志與政府綠色采購都具有市場特征，同時兩者都是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，因此兩者之間存在著必然的內(nèi)在聯(lián)系，兩者可以有機(jī)地聯(lián)系在一起，相互促進(jìn)、相互發(fā)展。特別值得一提的是：許多國家在推動其政府綠色采購時是以環(huán)境標(biāo)志計劃（或稱生態(tài)標(biāo)志計劃）為基礎(chǔ)的，例如加拿大在采購產(chǎn)品時把產(chǎn)品是否有環(huán)境標(biāo)志作為選擇標(biāo)準(zhǔn)之一；日本政府機(jī)關(guān)是采用第三方認(rèn)證體系或綠色產(chǎn)品信息系統(tǒng)作為采購綠色產(chǎn)品的參考標(biāo)準(zhǔn)。挪威也是通過環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證體系來推動綠色采購的。環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品正在成為許多國家綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和綠色產(chǎn)品清單中最優(yōu)先考慮的產(chǎn)品。
我國環(huán)境標(biāo)志計劃始于1994年，是由國家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合國家11個部委共同發(fā)起的。12年來，我國環(huán)境標(biāo)志建立了較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系和審核體系，由國家環(huán)境保護(hù)總局頒布的56項標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋了綠色采購的主要產(chǎn)品，已有1100多家企業(yè)的21000多種產(chǎn)品獲得了中國環(huán)境標(biāo)志。目前，已獲認(rèn)證的產(chǎn)品中大多都與政府采購密切相關(guān)，如環(huán)境友好型辦公設(shè)備和用品、環(huán)保建材、資源綜合利用產(chǎn)品等。環(huán)境標(biāo)志對于提高全社會的環(huán)境保護(hù)意識，節(jié)約能源，促進(jìn)資源循環(huán)利用，減少污染，保護(hù)人體健康做出了重要貢獻(xiàn)，是我國推進(jìn)綠色消費，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障措施。
環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的特性主要從環(huán)境友好角度充分考慮減少環(huán)境污染、對人體健康安全、資源能源節(jié)約、再生資源利用以及產(chǎn)品的可回收和再循環(huán)。我國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證范圍不斷擴(kuò)大、種類不斷增加，環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證制度基本涵蓋了政府采購的產(chǎn)品內(nèi)容，是下一步我國制定政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、清單和指南的重要基礎(chǔ)。
雖然我國目前正在實施的環(huán)保、節(jié)能標(biāo)志共有四種，分別是十環(huán)標(biāo)志、環(huán)境標(biāo)志II型、節(jié)能標(biāo)志和能效標(biāo)識。但在政府綠色采購具體實施過程中，到底依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)采購環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品，卻表現(xiàn)得無所適從、手足無措。這些清單和標(biāo)志，既各自獨立各有側(cè)重，又互有重疊互不相屬。為確保環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品政府綠色采購能真正落到實處而不是僅僅停留在口號和概念上，國家權(quán)威部門應(yīng)盡快作出明確的決定。
（三）建立綠色采購標(biāo)準(zhǔn)
綠色采購標(biāo)準(zhǔn)的制定是實施政府綠色采購的核心。可以根據(jù)目前的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證等制度，選擇政府采購所涉及的優(yōu)先領(lǐng)域，分行業(yè)、分產(chǎn)品制定綠色采購標(biāo)準(zhǔn)和清單。從國際經(jīng)驗看，實施政府綠色采購的大多數(shù)國家是將環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品作為綠色采購的主要對象。環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品是各國制定綠色采購產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和指南的重要基礎(chǔ)。為了核查和審計的方便，許多國家都將環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品與政府綠色采購產(chǎn)品掛鉤，政府綠色采購產(chǎn)品指南的制定都以環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品為依據(jù)和基礎(chǔ)，要求政府采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。因此，要盡快制定各類綠色產(chǎn)品的綠色環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；加快行業(yè)內(nèi)綠色標(biāo)準(zhǔn)的推廣工作；加快對綠色產(chǎn)品的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證”步伐，使綠色產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)有章可循，有規(guī)可矩，為綠色產(chǎn)品和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一個良好的發(fā)展環(huán)境。
當(dāng)然，政府綠色采購制度的建立和完善還可以通過經(jīng)濟(jì)手段的價格優(yōu)惠和財稅補(bǔ)貼來扶持政府綠色采購發(fā)展；通過規(guī)范和公開相關(guān)綠色采購信息，公布政府綠色采購的執(zhí)行情況，建立起對政府綠色采購的監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)政府綠色采購的健康發(fā)展；通過密切關(guān)注WTO《政府采購協(xié)議》及與環(huán)境相關(guān)協(xié)議談判進(jìn)展，來推進(jìn)我國政府綠色采購更加符合國際綠色規(guī)則的要求等等。
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關(guān)鍵詞：公共政策；有效執(zhí)行；影響因素；對策
“政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。”[1]公共政策執(zhí)行是公共政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要途徑，政策執(zhí)行的好壞決定了政策實施的程度和范圍。同時，公共政策執(zhí)行是檢驗質(zhì)量好壞的重要途徑和進(jìn)行再決策的重要依據(jù)。公共政策的實現(xiàn)有賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。美國著名行政學(xué)者G·艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]但是,公共政策執(zhí)行是在復(fù)雜社會系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜活動，其有效性經(jīng)常會受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實施后，并不盡然取得預(yù)期的政策效果，反而造成政策執(zhí)行走樣，甚至導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執(zhí)行的因素，才能克服其不利影響，促進(jìn)政策有效執(zhí)行。
1.影響公共政策有效執(zhí)行的因素分析
1.1公共政策本身的因素
1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權(quán)威”。事實上，只有合法的公共政策才具有約束力。
1.1.2公共政策科學(xué)化程度。政策的科學(xué)性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對環(huán)境的要求。政策制定者必須是科學(xué)理性的，而非主觀武斷地進(jìn)行決策。政策方案的科學(xué)性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學(xué)性越強(qiáng)，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執(zhí)行無論如何科學(xué)合理，其結(jié)果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學(xué)性。
1.1.3公共政策目標(biāo)的彈性程度。政策執(zhí)行目標(biāo)的彈性來源于政策本身的靈活性，實際上,即使政策量化目標(biāo)規(guī)定的再科學(xué)合理，也總會有超過者和不及者，因而政策目標(biāo)在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。否則，執(zhí)行者就可能被限定于原定政策目標(biāo)框架之中，只能照本宣科，無法結(jié)合具體情況靈活執(zhí)行政策,導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效。然而，公共政策作為社會行動的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個度，以防止政策目標(biāo)彈性空間過大和目標(biāo)模糊多變，避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導(dǎo)致的政策執(zhí)行低效。
1.2政策執(zhí)行者的因素
1.2.1政策執(zhí)行者的利益傾向性。公共政策最終靠人（主要是官僚機(jī)構(gòu)及其工作人員）去執(zhí)行和實施。“一項政策得以貫徹到什么程度,通常取決于官僚對它的解釋以及取決于他們實施各項政策的興致和效率”。[3]然而，政府機(jī)構(gòu)及其人員事實上都存在著一種作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利傾向，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行著成本和收益預(yù)期，如果在政策執(zhí)行中其實際收益與預(yù)期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會產(chǎn)生相對剝奪感，這種利益受損的心理直接導(dǎo)致執(zhí)行中政策規(guī)避的產(chǎn)生。他們當(dāng)然不會漠視任何決策對自己的實質(zhì)損害，特別是當(dāng)政策執(zhí)行者身兼政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體雙重身份,自身利益被其執(zhí)行的政策所調(diào)整時,他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時要讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的價值中立，事實上是難以做到的。因為“當(dāng)官僚的職業(yè)（目的）與他們自身目的相矛盾時，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來，出現(xiàn)了官僚的腐敗行為”。[4]同樣，對于行政機(jī)構(gòu)來說，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實施時,它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。當(dāng)執(zhí)行者千方百計使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時,就可能使原有的決策達(dá)不到既定的目標(biāo),直接影響政策的有效執(zhí)行。
1.2.2執(zhí)行者的素質(zhì)高低程度。任何一項公共政策最終總是要由一定的執(zhí)行人員去貫徹實施，公共政策執(zhí)行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識結(jié)構(gòu)、和組織能力等構(gòu)成了影響和制約公共政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息量突飛猛進(jìn)的現(xiàn)代社會，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會事務(wù)迅速增多，公共政策執(zhí)行的專業(yè)和技術(shù)化要求朝不斷細(xì)化深化的方向發(fā)展，給公共政策執(zhí)行者提出了更高的素質(zhì)要求。因此，公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的素質(zhì)障礙主要表現(xiàn)為：一是對政策精神理解不透，學(xué)習(xí)不夠，領(lǐng)會不準(zhǔn)，因知識水平有限，對中央和上級的有關(guān)政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經(jīng)驗主觀片面理解和執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行不能正確的體現(xiàn)政策目標(biāo)；要么對上級政策作僵化的教條式的理解，使政策執(zhí)行不能與實際情況相適應(yīng)；二是對政策貫徹不及時，行動遲緩，消極待命，思想道德素質(zhì)低下，，弄虛作假，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重；三是業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，對專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的公共政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者的行為近視，思維滯后，執(zhí)行僵化。
1.3政策目標(biāo)群體的影響力因素
政策目標(biāo)群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調(diào)整其行為的個人或群體，是公共政策直接作用的對象。目標(biāo)群體對待既定的公共政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。一般而言，目標(biāo)群體在公共政策實施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標(biāo)群體服從和接受公共政策，政策執(zhí)行就會順利進(jìn)行，取得預(yù)期政策效果。反之，該項公共政策執(zhí)行會遭遇極大的阻力,執(zhí)行過程困難重重，執(zhí)行的有效性必然降低。
2.相應(yīng)對策
2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規(guī)范化是政策制定過程合法化的保證，公共政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策制定過程公開化（不過公開是相對的，涉及國家安全和國家特殊利益的公共政策不能公開或只能在一定范圍公開）。這是政策制定規(guī)范化的內(nèi)在要求。公共選擇決策模式指出：國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會更好，也不會更壞，都一樣會犯錯誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機(jī)制,實現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第三，增強(qiáng)公共政策制定中的民主化。現(xiàn)代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強(qiáng)調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險因素。最后，要加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益。如果一項公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預(yù)期障礙就大。
2.2調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向。公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從原來的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來，真正置身于社會公共事務(wù)管理者的位置。另一方面，不斷完善國家公務(wù)員制度，建立公務(wù)員管理機(jī)制，形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨立完整的管理體制，避免他們受到某些不當(dāng)利益因素的干擾。
2.3加強(qiáng)對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行，所以在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。首先，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動的透明度。政策執(zhí)行活動應(yīng)依據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為政策執(zhí)行過程中公共權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)力錯位而導(dǎo)致政策執(zhí)行低效。其次，強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。當(dāng)前，要通過健全體制，從制度上保證作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大不僅形式上有職而且實質(zhì)上有權(quán)，進(jìn)一步落實和完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立地位。為此，必須將監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實際上受制于作為監(jiān)督客體的同級黨政部門的狀況，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正獲得超然地位，從根本上建立獨立運行的監(jiān)督機(jī)制，獨立行使監(jiān)督權(quán)。第四，落實和完善各項社會監(jiān)督制度。社會監(jiān)督是政策執(zhí)行中最經(jīng)常使用且容易做到的民主監(jiān)督形式，必須加強(qiáng)社會監(jiān)督方面的立法，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保社會監(jiān)督權(quán)力在政策執(zhí)行過程中的充分運用和社會監(jiān)督行為的規(guī)范化。
2.4提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。公共政策執(zhí)行是一項涉及廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策執(zhí)行水平密切相關(guān)，而公共政策執(zhí)行水平的高低在一定程度上是由公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)所決定的。公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素，他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì)，增強(qiáng)大局觀念，強(qiáng)化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲；這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)水平，提高準(zhǔn)確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定執(zhí)行計劃的能力，提高政策執(zhí)行的實踐能力；這就要求增強(qiáng)實際工作的經(jīng)驗尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)驗，增強(qiáng)吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質(zhì)，能正確地預(yù)測“危機(jī)”，隨機(jī)應(yīng)變和積極進(jìn)取地執(zhí)行公共政策。
2.5從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體。目標(biāo)群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標(biāo)群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標(biāo)群體接受政策，順暢執(zhí)行政策，一方面加大進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償和強(qiáng)制之外，更重要的是進(jìn)行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學(xué)化的政策的可接受性高。同時，強(qiáng)化目標(biāo)群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學(xué)校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴(kuò)大對公眾的政策宣傳，增強(qiáng)公眾的政治參與性和政策認(rèn)同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳振明.公共政策分析中國人民大學(xué)出版社,P74.
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