時間：2022-12-21 00:23:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城市低保，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
最低生活保障制度近十年來在發展中國家越來越受到重視。
最低生活保障制度的設計也成為我國城市減貧的一個重要的手段，
文章利用中國家庭收入調查（CHIP）2002和2007兩次大型的微觀調查數據，從家庭層面對我國城市低保的減貧效果進行了全面分析。研究結果表明，2002年我國有8.70%的城鎮家庭在低保救助下擺脫了貧困，家庭的貧困深度和貧困強度分別下降了9.7%和11.5%;2007年我國有59%的城鎮家庭在低保救助下擺脫了貧困，家庭的貧困深度和貧困強度降幅分別達到79.2%和87.8%。目前城市低保的重點救助對象是單人戶、單親家庭、老年人口比重高、失業率高的家庭，以及有重度殘疾者和體質虛弱者的家庭，上述特征與我國家庭結構小型化、養老負擔加重、持續性失業和醫療衛生體制改革不到位有直接的關系。
關鍵詞：城市低保;減貧;家庭
中圖分類號：D632.1文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2015）02-0108-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.02.012
收稿日期：2014-08-27;修訂日期：2015-01-21
基金項目：國家社會科學基金青年項目“基本公共服務的配置結構、決策參與與農民工公平感關系研究”（14CSH034）。
作者簡介：文雯，復旦大學中國經濟研究中心博士后。
Urban Minimum Living Standard Security and Family Poverty Reduction：
An Analysis Based on CHIPS Project
WEN Wen
（Research Institute of Chinese Economy，Fudan University，Shanghai 200433，China）
Abstract：As the labor market is not standardized and the coverage of social insurance is low， in recent decades the minimum living standard security system has gained more concern in developing countries. Based on Chinese Household Income Project （CHIP） 2002 and 2007， two large scale microsurvey data，this paper analyzed the poverty reduction effect of urban minimum living standard security from the family level comprehensively. The results show that in the help of urban minimum living standard， there were 8.70% of urban households left out of poverty， poverty depth and intensity decreased by 9.7% and 11.5% respectively in 2002; there were 59% of urban households left out of poverty， the rate of poverty depth and intensity reached to 79.2% and 87.8% respectively in 2007. Currently the key subjects the urban minimum living standard security are singleperson households， singleparent households， households with high proportion of aged persons， households with high unemployment rate as well as households with severely disabled and physically weak members， which is related to the household size shrinking， heavier burden of supporting the elderly， persistent unemployment and health care reform not in place.
Keywords：urban minimum living standard security; poverty reduction; family
一、引言
在反貧困政策體系中，社會救助占據重要地位，尤其在發展中國家，由于勞動力市場不規范、社會保險覆蓋率低且高度分層，被社會保險排除在外或是社會保險收入不能滿足需要的個體，將受到社會救助的保護。最低生活保障（簡稱低保）是社會救助制度的核心。它是國家向居民提供的一種單向保障，只要家庭收入狀況符合保障標準，就有權獲得政府提供的資金或實物救助，不受勞動關系和前期繳費的限制。低保的主要功能是減貧，對于因重病、殘疾喪失了勞動能力的困難家庭來說，難以像其他社會成員一樣通過務工或經營獲取市場化的收入。低保通過向此類家庭輸送補給，幫助他們維持生計，更重要的是通過這一途徑使其參與經濟增長利益的分享，一定程度上緩解社會收入差距。
我國的城市低保建立于20世紀90年代初，當時正值我國全面推開之時。國有企業為了實現減員增效，打破了計劃經濟體制下的就業終身制，與之相聯系的福利體系隨之結束。短時期內大面積下崗失業引發的貧困問題沖擊著已有的社會救濟制度，也催生了具有現代社會保障意義的城市低保。據統計，1999年城市低保的救助人口只有256.9萬，2002年迅速增至2064.7萬，其中超過40%是下崗失業人員，平均救助標準只有148元/人/月。十幾年間，各級政府不斷加大城市低保的投入力度，城市低?？傊С鰪淖畛醪蛔?0億元增長到2013年的756.7億元，年均增長率達到33.1%，低保救助群體從下崗失業人員擴大到包括老年人、靈活就業者、失業者、在校生在內的各類城市貧困群體，平均保障標準達到373元/人/月，發展速度之快有目共睹。
城市低保發展的十五年，也是我國經濟社會發生深刻轉型的十五年。伴隨著社會結構變遷、產業結構升級和體制機制變革，城市新貧困群體不斷出現<sup>[1]</sup>。目前中國大約有五千萬城市貧困人口，約占城市總人口的7%-8%。這些新貧困群體究竟是誰？城市低保是否對準了他們？其產生的減貧作用有多大？這些一直是政策制定者密切關注的問題，理論界也對此展開了多角度的研究。但是在已有研究中，有一個層面的分析較少，那就是家庭。毫無疑問，家庭在經濟社會發展中的作用是極其重要的，它既是最基本的社會組織單位和經濟決策單位，也是貧困風險的直接承受者。低保是針對貧困家庭的，但是各國在救助家庭的選擇和救助慷慨程度上有較大的差異，不同類型的家庭在社會救助中獲得的待遇不盡相同，所以在考察低保的政策效果時，不應該忽視家庭層面的分析。下面，本文將從家庭角度切入，對不同類型的家庭在城市低保中的獲益情況進行分析，試圖通過這樣一個新的視角，為我國的低保制度改革提供理論思路。
二、家庭結構演變和貧困狀況分析
本文使用的數據來自中國家庭收入調查（Chinese Household Income Project，CHIP） 2002年和2007年的城鎮卷。CHIPS樣本是通過分層抽樣從國家統計局的大樣本中抽取出來的，是對個體人口特征、就業狀況、收入狀況，以及家庭收支情況的全面調查。CHIP 2002提供了東部（北京、遼寧、江蘇、廣東），中部（陜西、安徽、河南、湖北），西部（重慶、四川、云南、甘肅），共12個省市的樣本，原始數據包括6835個家庭住戶和20632個個體。CHIP 2007提供了東部（上海、江蘇、浙江、廣東），中部（安徽、河南、湖北），西部（重慶、四川），共9個省市的樣本，原始數據包括5005個家庭住戶和14700個個體。
我國的城市低保由中央政府負責制度設計和總體規劃，地方政府負責執行和管理。由于各地經濟發展水平和居民生活水平差距較大，所以國內沒有統一的低保線，省內的低保線基本統一，在省低保線的基礎上，各市根據具體情況進行調整。因各地保障標準和執行情況的不同，在低保政策研究中，選取不同的省份，可能得出截然相反的結論。因此，本文選取了兩次調查中同時包含的江蘇、安徽、河南、湖北、廣東、重慶、四川七個省份作為樣本。經作者整理后，2002年和2007年的有效家庭住戶樣本分別為3984個和3904個。
1.家庭結構的演變
單親和獨居是較為常見的貧困家庭結構，失業率高、贍養撫養負擔重、家中有疾病傷殘人員是貧困家庭的典型特征。為了說明不同類型家庭的貧困狀況和低保獲益情況，本文按照家庭人口結構、勞動力就業和負擔結構以及家庭成員的身體狀況，列出9類典型家庭。2002年和2007年的樣本統計情況如表1所示。
2002年的樣本中，單人戶占1.1%，其中老年單人戶在全部單人戶中占比超過50%，青年單人戶不足20%;無子女的夫妻雙人戶占18%，其中中年夫妻戶占比最大，老年夫妻戶次之。核心家庭是最普遍的家庭形式，在所有家庭中占比最高，2002年達到36.37%，其中獨生子女家庭占90%以上。相比于核心家庭，單親家庭是一種特殊的家庭形態，它是指因喪偶、離異等原因造成的由母親或父親單獨撫養未成年子女的家庭。2002年此類家庭占比為0.88%，其中約97%的單親家庭由單身母親與子女組成，單身父親家庭占比不足3%。最后一類是家庭人口總數超過4人的多人口家庭，2002年此類家庭占比為5.7%。
失業率上升和人口老齡化是影響家庭經濟狀況的重要因素，高失業率家庭和老年人口比重高的家庭通常屬于貧困脆弱性家庭。本文以家庭內部失業勞動力占全部勞動力的比重反映家庭成員的就業狀況，將該比重超過0.5的家庭定義為高失業率家庭;以家庭內部老年人口負擔系數反映家庭的養老負擔，將老年人口負擔系數大于等于1的家庭定義為老年人口比重高的家庭。本文的計算結果表明，2002年高失業率家庭和老年人口比重高的家庭分別占比19.88%和14.91%。家庭成員的身體狀況是影響家庭收支的重要因素，有重度殘疾者或體質虛弱者的家庭常因高額的醫療支出陷入貧困。2002年，有重度殘疾者和體質虛弱者的家庭分別占比5.25%和2.16%。
與2002年相比，2007年我國的家庭結構出現了一些顯著的變化。從家庭的人口結構來看，單人戶和單親家庭的比例明顯上升。2002年單人戶只占1.1%，2007年達到3.18%，增長幅度達到1.9倍，老、中、青單人戶的比重均有所上升，盡管老年單人戶占比仍然最高，但是青年單人戶占比增長了近5倍。單親家庭占比從不到1% 增長到1.46%，尤其是單身父親家庭，在所有單親家庭中的比重從不足3%增至19%，增幅約5倍。人口老齡化問題在家庭層面得以顯現，老年人口比重高的家庭，絕對數量從2002年的594戶增加到2007年的779戶，在所有家庭中占比從14.91%提高到19.95%。由于2007年已不存在導致高失業率的體制改革風險，國內高失業率家庭比重因此下降了2.44個百分點，但是此類家庭占比仍然高達17.44%。最后，從家庭成員的身體狀況來看，有重度殘疾者和體質虛弱者的家庭分別占比2.13%和1.82%，比2002年下降了59%和16%。
2.不同類型家庭的貧困狀況分析
（1）貧困線和貧困指數的選擇。評價反貧困政策離不開對貧困的識別與判定。貧困具有多面性，難以維持溫飽、缺乏社會參與、教育醫療資源匱乏都是貧困的典型特征。貧困線作為貧困的判別依據，既要考慮上述因素，也要兼顧反貧困的政策導向和執行能力。
在多種貧困線的定義中，低保線是常用于貧困估計和政策評價的一類貧困標準。都陽等人指出以低保線作為貧困標準可以把貧困度量和社會救助政策相結合，考察政策的執行效果，陳少華等人和李實等人都將低保線作為貧困標準用于低保政策效果的分析[2-4]。
貧困測度指標的選擇同樣關系到貧困狀況的判定和政策效果的評價。早期的貧困測度指標，如反映貧困規模的貧困率、貧困嚴重程度的貧困差距率和貧困人口之間收入分布的Sen指數都是單一指標，不能反映貧困的全貌。福斯特（Foster）等人提出了FGT指數<sup>[5]</sup>，公式為：
FGT=1n∑qi=1z-yizα（1）
其中，n表示總人口，q和z分別表示貧困人口總數和貧困線，yi表示個體收入。公式中的α為貧困厭惡系數，α越大，表明社會對貧困的厭惡程度越高。當α=0時，FGT=qn為貧困率，反映貧困的廣度;當α=1時，FGT=1n∑qi=1z-yiz=qn∑qi=1z-yiqz為貧困距，表示貧困人口的收入與貧困線之間的相對距離，反映貧困的深度;當α=2時，FGT=1n∑qi=1z-yiz2為平方貧困距，由于貧困程度越嚴重的個體被賦予了越高的權重，所以該指數可用于反映貧困的強度和貧困人口內部的收入分布。
數據來源：筆者根據CHIP 2002和CHIP 2007數據計算得來。
鑒于FGT指數良好的性能狀況和對貧困反映的全面性，本文下面將利用FGT指數，以2002年和2007年樣本省份的城市低保線作為貧困標準（詳見表2），對不同類型家庭獲得低保救助前的貧困狀況進行分析。
（2）貧困狀況分析。2002年，按不同地區貧困線測度的貧困家庭共有69戶，總體貧困率為1.73%，詳見圖1。其中，單親家庭的貧困率高達14.29%，位居首位;高失業率、有重度殘疾者和體質虛弱者的家庭，貧困率在4%-7%之間，也屬于貧困高發家庭;夫妻雙人戶、核心家庭、老年人口比重高的家庭，貧困率不足3%，未出現貧困單人戶。
2007年，貧困家庭減少到39戶，總體貧困率降為1%，絕大多數家庭的貧困率都有所下降。其中，多人戶未出現貧困，夫妻二人戶、核心家庭的貧困率降至1%以下;單親家庭盡管貧困問題依然突出，但是貧困率已降至5.26%;高失業率、有體質虛弱者的家庭，貧困率下降了近一半。與此同時，有三類家庭的貧困率呈現上升趨勢：老年人口比重高的家庭貧困率升至1.16%;單人戶從無貧困發展成為高貧困率家庭，貧困率達到4.03%;有重度殘疾者的家庭在2002年已經屬于貧困高發家庭，2007年貧困率進一步升至6%，成為貧困率最高的家庭。
2002年，由FGT（1）貧困距測度的貧困家庭的人均收入與貧困線之間的平均缺口為0.72%;單親家庭人均收入與貧困線之間的平均缺口最高，達到3.49%，其次是有體質虛弱者的家庭、高失業率家庭和有重度殘疾者的家庭，貧困距均超過1.5%，詳見圖2。由FGT（2）平方貧困距測度的貧困家庭的貧困強度為0.49%;有體質虛弱者的家庭貧困強度達到1.48%，單親家庭和高失業率家庭的貧困強度都在1.2%以上，詳見圖3。
三、城市低保與家庭減貧
1.低保救助情況分析
低保救助的宗旨是“應保盡?！薄ⅰ皩⒂邢薜木戎Y源用于最需要的人”。王有捐、洪大用、林閩鋼分別從目標定位、保障標準的制定、調整、執行等方面分析了我國低保的運行情況[6-8]。結合上述研究，本文從覆蓋率、目標定位、救助強度和保障標準四個方面考察我國低保的執行情況。
首先是覆蓋率。2002年，共有87個家庭獲得低保救助，低保的總體覆蓋率為2.18%;覆蓋率最高的三類家庭分別是有體質虛弱者的家庭、有重度殘疾者的家庭和高失業率家庭，覆蓋率分別達到15.12%、8.13%和5.43%，單親家庭未被覆蓋，其余家庭的覆蓋率在1%-3%之間。2007年，獲得救助的家庭總數升至184戶，比2002年增長了1.1倍，總體覆蓋率達到4.71%。與2002年相比，幾乎所有類型家庭的低保覆蓋率均有所上升。有體質虛弱者和重度殘疾者的家庭，2002年低保覆蓋率已經相對較高，2007年進一步升至21.13%和20.48%，分別排在第一和第二位;單親家庭不但獲得了救助機會，而且進入高覆蓋率家庭之列，覆蓋率達到17.54%，排在第三位;單人戶和高失業率家庭，低保覆蓋率也分別達到8.06%和7.93%（見表3）。
其次是目標定位。社會救助通常需要根據一定的原則和方法確定申請者的受益資格，以保證有限的資源用于最需要的群體。所謂有效救助率是指具備低保資格，即人均收入低于貧困線的家庭獲得救助的比例，該值越大，表明低保的目標定位越準確。2002年低保的有效救助率為18.8%，即在低保建立之初只有不到20%的貧困家庭獲得了救助;2007年該指標達到74.4%，提升幅度非常大，這與我國低保覆蓋面迅速擴大有直接的關系，但是仍有約25%的貧困家庭未獲得救助，主要原因仍然是低保政策執行和管理上的漏洞，但是也不乏符合條件的家庭因污名效應、申請手續繁瑣等原因，主動放棄了低保機會。2002年，對于具備低保資格的家庭，有體質虛弱者的家庭有效救助率達到50%，
夫妻二人戶和老年人口比重高的家庭有效救助率達到33.3%，有效救助率最低的是單親家庭和多人戶。2007年，對于具備低保資格的家庭，單人戶、夫妻二人戶、單親家庭、有重度殘疾者和體質虛弱者的家庭，有效救助率均達到100%，核心家庭的有效救助率最低，只有50%。
第三是救助強度。作為貧困家庭的一項基本收入，低保的救助強度體現在它對貧困家庭的支持和拉動作用上。低保收入占家庭總收入的比重越高，表明貧困家庭對低保的依賴程度越高，低保對貧困家庭的支持作用越大。2002年，貧困家庭對低保的平均依賴度為45%，其中，夫妻二人戶和高失業率家庭對低保的依賴度最高，分別達到73.1%和56.5%，依賴度最低的是多人戶，只有10.1%。2007年，貧困家庭對低保的平均依賴度提高到75%，其中，老年人口比重高的家庭對低保的依賴度為94.6%，單人戶和夫妻二人戶達到100%，依賴度最小的核心家庭也達到55.9%。由此可見，對于收入來源匱乏的貧困家庭來說，低保收入已成為家庭重要的經濟支柱。
最后是保障標準。低保標準是各城市根據當地的經濟發展水平、政府財力、居民的收入消費情況制定的貧困補貼標準。保障標準過低，無法保障公民的生存權，影響減貧效果和社會公平的實現;保障標準過高，不但會滋生懶惰，降低低保對象的就業意愿，還會增加政府的財政負擔。
低保標準的理論確定方法主要有市場菜籃法、恩格爾系數法、生活形態法等。除此之外，還有收入比例法，如國際勞工組織專家建議，工業國家低保標準應該大體相當于制造業工人平均工資的30%;歐洲經濟委員會建議，低保標準應該相當于一個成年人可支配收入的50%<sup>[9]</sup>。目前國內沒有制定統一的城市低保標準。1999年我國《城市居民最低生活保障條例》規定：城市低保標準按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水、電、燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。這給地方政府很大的自由裁量權。由于各個地方政府采用了不同的方法確定當地的保障標準，所以各地區的實際保障水平差別很大。為了考察我國低保標準的合理性，本文將利用低保標準與職工平均工資之比和低保標準與最低收入戶人均食品消費支出之比兩個指標來檢驗低保標準的實際水平。
首先是低保標準與職工平均工資之比。參考國際勞工組織的建議，本文將低保標準與職工平均工資之比的合理值設為30%。經筆者測算，2002年，所有樣本省份的低保標準均不足當地職工平均工資的20%，比值最高的安徽只有18%，最低的廣東只有12%;2007年，該比值在所有樣本省份都有明顯下降，而且基本都降至10%左右，遠低于低保標準與職工平均工資之比的合理值，詳見圖4。由此可見，近年來政府通過低保向貧困家庭輸送的經濟增長收益十分有限，貧困家庭的相對收入狀況非但沒有通過低保有所改善，反而更加惡化，低保并沒有成為緩和社會貧富差距的有效手段。
再看低保標準與最低收入戶人均食品消費支出之比。食品是個體維持生存的必需品，一般來說，收入水平越低的家庭，食品攝入越接近維持生存的最低能量值。因此，最低收入戶的人均食品支出就可以視為滿足個體基本生活需要的最低支出，即低保標準的下限，低于該值低保將無法實現生存保障功能。筆者將各省低保標準除以統計年鑒中最低收入戶人均食品消費支出，得到兩者的比值?？梢钥吹?，2002年，低保標準基本能夠滿足最低收入戶的人均食品消費需求，而且有一定的余量，兩者比值最高的河南達到1.85，最低的重慶達到1.03;但是2007年，除了江蘇以外，其余省份該比值都有不同程度的下降，尤其是重慶和四川，其低保標準已不能滿足最低收入戶的人均食品消費需要，低保的生存保障功能明顯減弱，詳見圖5。所以，盡管從整體上看，我國的名義低保標準連年提高，但是其提高幅度遠落后于經濟增長的步伐，而且滿足貧困家庭基本生活需求的能力也呈下滑趨勢，因此低保家庭實際上遭受了福利侵蝕（welfare erosion）。
2.城市低保減貧效應的測度
在低保作用下，貧困家庭能否擺脫貧困，貧困狀況是否得到緩解是政策評價的核心。根據塞恩斯伯里（Sainsbury）和莫里森（Morissens）提出的方法<sup>[10]</sup>，本文給出城市低保減貧效應的計算公式：
REFGT（α）=[FGT（α）pre-FGT（α）post]/FGT（α）pre（2）
其中， REFGT（α）為貧困指數的相對變動，FGT（α）pre和FGT（α）post為低保救助前后的貧困指數。
經筆者對兩次CHIP調查得到的數據進行測算，2002年通過低保救助，全國只有不到10%的家庭擺脫了貧困，家庭的平均脫貧率為8.70%。有體質虛弱者的家庭脫貧率最高，達到50%;有重度殘疾者、老年人口比重高的家庭脫貧率分別達到20%和16.7%，單親家庭盡管貧困率最高，但是未獲得任何救助。2007年，有59%的家庭通過低保擺脫了貧困。單人戶、夫妻二人戶、有重度殘疾者的家庭和之前未獲得任何救助的單親家庭，全都通過低保實現了脫貧;老年人口比重高、有體質虛弱者的家庭和高失業率家庭，脫貧率分別達到77.8%、66.7%和55.6%。核心家庭通過低保救助，貧困率僅下降了37.5%，與其他家庭相比，脫貧率的提高并不明顯。具體見表4。
低保的減貧作用不僅體現在幫助家庭擺脫貧困，更重要的是改善家庭的貧困狀況。表5和表6顯示，2002年，在低保作用下，全部家庭的貧困矩下降了9.7%，平方貧困矩下降了11.5%。老年人口比重高的家庭，其貧困矩和平方貧困矩的下降幅度最明顯，分別達到24.3%和45.2%，有重度殘疾者的家庭該指標分別下降了12.2%和31.1%，高失業率家庭該指標分別下降了18.6%和22.5%。
2007年，通過低保救助，全部家庭的貧困矩下降了79.2%，平方貧困矩下降了87.8%，較2002年有大幅度提高。其中，單人戶、夫妻二人戶、單親家庭、有重度殘疾者的家庭由于完全脫貧，貧困距和平方貧困距的降幅達到100%;有體質虛弱者和老年人口比重高的家庭，貧困距和平方貧困距的降幅也在90%以上;而核心家庭的貧困距和平方貧困距降幅最小，分別為59.5%和83.8%?？梢?，低保的主要作用還是在于幫助貧困家庭降低貧困深度和強度，與之前的研究[11-12]結論一致。
3.結果分析
計劃經濟時期，有勞動能力的個體在全面就業體制下可以獲得單位保障或集體保障，城市貧困群體主要是無勞動能力、無收入來源、無法定贍養（撫養、扶養）人的三無人員和部分被排斥在體制外的特殊困難群體。傳統的社會救濟制度針對上述群體提供臨時性或定期定量救濟，但是救濟水平低且制度運行不規范。20世紀90年代后期，國企改革對勞動力市場造成了嚴重沖擊，城市失業型貧困問題凸顯，剛剛建立起來的城市低保制度作為一項臨時性的救助措施對緩解貧困起到了一定的作用。隨著市場化改革的持續推進和社會結構的變遷，城市貧困結構和貧困性質再次發生轉型，趨于規范化的城市低保成為政府應對新貧困問題的主要制度安排。
過去幾十年國家強制推行計劃生育政策，家庭中子女數量銳減;伴隨著人口遷移流動，代際之間出現空間分離，多代人組成的大家庭越來越少，核心家庭逐漸占據主導地位;現代社會，離婚、保持單身受到的家庭和社會壓力明顯減小，單親和獨居家庭比例升高，家庭結構更趨于小型化。傳統家庭應對風險時的互助功能因家庭結構小型化而被削弱，家庭抵御貧困的能力顯著下降，在面對失業、年老、疾病等風險時極易陷入貧困，成為低保救助對象。
養老負擔加重是一類正在發展和蔓延的貧困風險，也是低保新一輪救助的重點。
人口老齡化是全世界面臨的共同難題，生育率的快速下降和人口壽命延長使我國在并不富裕的情況下，提前進入老齡化社會，這意味著社會中老年人口比重高的家庭越來越多，解決養老問題成為一項嚴峻的考驗。盡管相當一部分城鎮老年人有養老金，但是養老金并不能完全滿足老年人的生存需要。我國的養老保險制度從計劃經濟時期的企業養老轉向社會養老面對著沉重的轉軌成本，已退休人員和改革前參加工作的老年人并未進行前期繳費，從而形成歷史欠賬，導致個人賬戶空賬。為了確保當期養老金發放，政府不得不動用應當留作積累的未退休人員的個人賬戶基金。有些地方即使將個人賬戶基金全部用于當期支付，年度養老金收支還是存在缺口。如此大的運行風險，決定了養老保險體系不可能為老年人提供充足的保障;此外，隨著老年人年齡的增長，醫藥費用會不斷增加，家庭因此承受的經濟負擔會更重。而且，目前相當一部分老年人因子女遷往異地或是為了避免代際沖突，選擇獨自生活，獨居老年人在獲得子女經濟支持、生活照料、精神慰藉等方面面臨更大的不確定性?？梢哉f，人口老齡化正在成為一類重要的貧困風險，老年人口比重高的家庭發生貧困和獲得救助的比例必然增加。
失業始終是一類重要的致貧因素。20世紀90年代末，國家打破就業終身制，引入市場機制給國有企業帶來了活力，但是此舉將一大批原有體制下的隱性失業人口拋向市場，失業成為當時最嚴重的致貧因素之一。近年來，體制改革風險導致的高失業率逐漸消退，但是勞動力市場的形成決定了勞動力的供求要服從市場調節，尤其在產業結構調整、勞動力數量絕對增長和相對集聚的條件下，我國的勞動力市場已儼然成為一個買方市場，就業競爭和失業問題非但不會消失，而且可能長期持續。持續性失業對家庭來說是一種沉重的打擊，在失業保險無法提供長期保障的情況下，高失業率家庭不得不依靠低保救助才能維持基本生活。
因病致貧和因病返貧是當前最典型、最普遍的家庭貧困現象。自1992年進行醫療衛生體制改革以來，我國的醫療衛生行業啟動了市場化進程，診療價格普遍提高，以藥養醫現象導致醫藥費用數倍增長，給家庭就醫帶來了不小的壓力。家庭主要勞動力一旦患上重病或是慢性病，不但將失去或部分喪失勞動能力從而使得家庭的收入來源減少，而且同時因為需要進行長期診療將花費大量的醫療支出。在未被醫保覆蓋或是醫保負擔比例較低的情況下，一個普通家庭將因醫療支出比例過大而被拖垮，進入低保的重點救助之列。
綜上，單人戶、單親家庭、老年人口比重高、失業率高、有重度殘疾者和體質虛弱者的家庭，已經取代傳統救助對象成為目前主要的貧困群體和低保重點救助對象，這與我國處于經濟社會轉型期有直接的關系。
低保制度通過維護上述家庭的生存安全，間接充當著轉型減震器和緩沖器的角色。
四、結論與政策建議
隨著家庭結構小型化、養老負擔加重、勞動力市場競爭加劇和醫療衛生體制改革不到位等一系列問題的出現，城市的貧困結構和貧困性質都發生了改變。盡管城市低保應對貧困問題的能力大幅提升，但這是以低保線作為貧困標準得出的結果，改用更高的絕對貧困線或相對貧困線，低保的減貧作用體現得就很不充分了。
低保作為基礎性的社會保障制度，不但是貧困家庭的生計來源，關乎居民生存權的保障，更是一道社會安全網，承載保證社會穩定的重任，其重要性不容忽視。對于我國來說，要實現低保制度效果的最大化，必須從制度設計到政策執行完成一系列的調整和改革。首先，要建立全國統一的低保標準計算方法和調整機制，堅持不過度保障，但一定要保障充足。在全國層面對低保標準制定的基本程序、主要方法進行規范，減少各地制定低保標準時的隨意性，建議將市場菜籃法和恩格爾系數法相結合對低保標準進行測算;建立低保標準的常態化增長機制和物價聯動機制，根據職工上年平均工資、人均地區生產總值對低保標準進行定期調整;參照物價指數，尤其是食品價格指數對低保家庭實行動態補貼，保證貧困家庭既能夠達到社會可接受的最低生活水平，又能夠分享經濟發展的成果。其次，在低保對象的識別和管理中，政府要秉持公平公正的原則，嚴格按照規定對申請者的收入和財產狀況進行審核，對低保對象的生活狀況進行動態監測，減少騙保和人情?，F象的發生，真正做到扶貧濟弱、應保盡保。
在強化低保作用的同時，也要防止受助對象產生“福利依賴”。根據救助對象的不同需求和困難程度采取差異化的救助政策，做到兼顧一般、突出重點、分類施保。針對老弱病殘、失業者和單親家庭等特殊困難群體，不同程度地上調救助金，滿足不同群體多元化的保障需求;對于有勞動能力的受助者，在保障其基本生活的基礎上，為其提供相關的技能培訓和就業指導，并輔以救助漸退和收入豁免等激勵手段，最終使其通過就業擺脫貧困，實現自立。
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一、全面開展以勞代賑工作，促進城市低保對象就業
（一）進一步加強低保人員參加公益性勞動（活動）的日常管理。要加大宣傳力度，推廣立山區以勞代賑的經驗做法。由街道辦事處定期組織有勞動能力低保人員，開展公益性勞動（活動）。社區與有勞動能力低保人員簽訂公益性勞動（活動）協議書，對無正當理由兩次不參加公益性活動（勞動）的低保人員，要按程序終止其低保待遇。各街道辦事處和社區要做好公益性勞動（活動）的組織工作，做到活動有內容、有秩序，并做好公益性勞動（活動）記錄。
（二）積極推進有勞動能力低保人員就業工作。各級民政、勞動和社會保障部門要密切配合，積極做好促進有勞動能力低保人員就業工作。
一是要建立和完善促進就業與最低生活保障聯動工作機制。進一步落實就業扶持政策，以擴大就業促進社會保障，以社會保障穩定就業、再就業，形成促進就業與完善社會保障制度的良性互動；街道辦事處勞動保障所要與基層低保工作機構共同搭建就業服務工作平臺，加強對失業人員和城市低保對象的基礎管理；各級低保工作機構要主動配合勞動就業部門組織舉辦有針對性的“低保對象再就業援助專項招聘會”，吸引低保對象進場應聘，為他們提供穩定的就業崗位，幫助他們提高就業成功率。
二是構建就業援助指導服務網絡。在街道辦事處設立由低保工作機構、勞動保障部門以及駐區企事業單位參加的低保對象就業援助指導服務窗口，有專人從事低保對象就業援助工作。要深入開展低保對象就業需求調查，做到人員底數清、擇業方向清、個人技能清、家庭情況清、思想動態清，為開展就業指導服務工作掌握第一手材料。對低保對象申請就業要做到“三個積極”，即：積極提供培訓、積極提供信息、積極推薦上崗，做到與特困群眾零距離接觸，面對面指導。
三是堅持先求職后保障、鼓勵勞動自救的原則。具備勞動能力未就業的低保申請人，首先到街道勞動保障服務中心進行求職登記，未就業的必須由街道勞動保障所出具非個人原因未就業的“未就業證明”。低保、勞動保障等管理服務部門要為其優先落實幫扶政策、優先提供就業培訓和職業介紹。街道辦事處低保工作機構要建立低保對象就業登記備案制度，根據低保對象的勞動能力、勞動技能，為其介紹、安排就業崗位，有針對性地幫助有勞動能力的低保家庭穩定就業實現脫貧。無正當理由兩次拒絕就業的，不能享受低保待遇。
四是依托社區拓展就業。由政府出資購買社區公益性崗位，如社區保安、社區環境保潔、社區車輛看管、小區物業管理等，安置本社區內的低保對象就業。同時，大力擴展社區服務領域，興辦理發、餐飲、車輛修理等社區服務網點，為低保對象提供更多的就業機會。同時以社區創建活動為契機，進一步引導衛生、科技、勞動、教育、法律等服務進社區，借此挖掘、開發一批社區服務崗位，為低保對象就業提供新的支撐點。
（三）建立和完善城市低保漸退制度。針對部分低保對象心存就業可能導致生活質量不升反降的擔憂，實施低保就業漸退制度。對低保對象就業后，家庭人均收入略高于保障標準的，采取保留低保待遇三個月不變的漸退方式終止低保待遇，以鼓勵更多的低保對象通過就業來增強自救能力，實現徹底脫貧。
二、嚴格城市低保和低保邊緣戶的審核審批工作，加大動態管理力度
（一）嚴把低保入口關，做好城市低保和低保邊緣戶的審核審批工作。要認真貫徹落實《*市人民政府辦公廳關于印發*市城市居民最低生活保障辦法的通知》（鞍政辦發[2008]82號，以下簡稱《辦法》）和《*市人民政府辦公廳關于建立*市城鄉低保邊緣戶救助制度的通知》（鞍政辦發[2008]108號）精神，做好輿論宣傳和學習培訓工作，讓貧困居民知曉低保相關待遇，更好地維護自身權益；低保工作人員要熟練掌握和運用低保政策，更好地幫助貧困群眾解決實際困難。成立由市、區分管領導任組長，成員包括民政、國資、衛生、勞動保障等部門的*市城市低保聯合審批工作領導小組（詳見附件），各城區也要成立相應的審批工作領導機構。對城區新增的特別是有勞動能力人員的低保審批工作，由各區民政局審核，報區聯合審批工作領導小組審查無異議后，提交市聯合審批工作領導小組審批。審批工作采取召開聯席會議的方式進行，每月集中審批一次。
（二）做好提高低保標準后的動態管理工作。各縣（市）、區要本著應保盡保、準確施保的原則，進一步加強和規范城市低保動態管理。結合提高低保標準工作，對轄區內的低保對象開展一次全面復查。要詳細調查核實困難家庭的收入情況，摸清因提高最低工資標準、提高離退休金標準、到期領取養老保險金、規范自謀職業收入行業評估所致收入變化的情況。要按照《辦法》要求，對申請或已經享受城市低保待遇人員的收入確認工作，實行由低保申請人員收入認證部門（其所在單位或上級主管部門、縣區經發局或經濟局）與低保經辦部門（各縣區民政局、街道辦事處和社區居委會）進行聯動的雙線認定方式。同時，各縣（市）區、街道辦事處和社區居委會要認真開展自謀職業行業評估工作，對上述人員從事無固定收入或無法確定固定收入職業的，按照《遼寧省城鎮貧困居民自謀職業收入行業評估操作規范（試行）》（遼民發〔2006〕5號）和《*市城市貧困居民自謀職業行業收入評估標準》（鞍民發[2009]8號）的要求，評估其收入。通過準確掌握家庭收入情況，做到動態管理下的應保盡保、準確施保。
（三）認真做好城市低保對象勞動能力鑒定工作。申請享受、已經享受城市低保待遇的人員，提出本人喪失勞動能力的，必須到市或縣（市）衛生和民政部門共同指定的醫院進行勞動能力等級鑒定。各縣（市）、區要定期組織上述人員參加勞動能力鑒定。對階段性喪失勞動能力和階段性喪失部分勞動能力的，每年要組織復查一次。鑒定機構要嚴格依照相關規定，做好勞動能力鑒定工作，對違反規定、弄虛作假、優親厚友的，一經查出嚴肅處理。
三、規范操作，周到服務，做好社會穩定工作
（一）加強領導，密切配合，確保以勞代賑工作取得實效。要以對貧困群眾高度負責的態度，認真做好加強城市低保對象管理促進就業工作，各縣（市）、區人民政府要切實加強對這項工作的組織領導，確保城市低保和低保邊緣戶救助制度的良性運轉，使每一個困難群眾的生活都得到保障。各有關部門要樹立全市一盤棋的思想，按照各自的職責分工，積極協調，密切配合，使各項工作真正落到實處，取得實效。
一、界定對象，規范管理
為將城市低保義工制度落到實處，2009年初，我們結合縣情和城市低保工作實際，出臺了《建立城市低保義工制度實施意見》，要求凡男性未滿60周歲,女性未滿55周歲，身體條件允許的城市低保對象，每人每月參加兩次環境衛生整治、治安巡邏等公益性義務勞動。每年必須完成30個小時以上的群眾性、公益性、社會性義工服務。參加義工的低保對象，以其所屬居委會為單位進行登記，填寫《**縣城市低保對象義工服務登記表》，頒發《城市低保對象參加義務勞動記錄簿》，用于記錄低保對象參加義工服務的時間、地點、內容以及完成質量等。同時，按月對低保對象參加公益性勞動情況進行統計考核，對連續兩次無故不參加公益性義務勞動的取消享受資格，并在半年內不得再次申請。至活動開展以來，全縣共有8000余名具有服務能力的低保對象申請參加義工服務。此外，有500余名60歲以上的老低保對象主動參加義工服務。在他們帶動下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務行列。
二、明確內容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴肅性和可操作性，使城市低保對象義務勞動有序運轉，不走過場，我們面向全縣征集知識型、技能型和普通型共3類12項義工服務項目，供低保對象自由選擇參加，結合自身特長開展義工服務活動。同時，為整合低保對象義工服務活動資源，各社區居委會均建立了城市低保對象義工服務活動通報制度。各社區居委會在開展低保義工活動前，將義務勞動的時間、地點、項目、服務對象、聯系人、聯系電話等內容，通過居務公開欄及時向社會進行公布，以便有參與義工服務活動意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對象共計參加義務勞動28520人次，完成義工服務87000小時，服務對象達154000余人次。
三、注重效果，反響強烈
我們把城市低保對象開展義工服務情況作為鄉鎮民政工作考核的重要內容，并作為社區居委會評先評優的重要依據。對勞動能力的城市低保對象，將義工活動服務情況作為其是否符合享受條件的一項重要參考依據；對具有就業能力且在義工中表現優秀的低保對象，由街道社區居委會優先推薦就業；對不如實登記、無故缺席、不完成規定義工服務任務的低保人員進行批評教育、誡勉談話，屢教不改的，取消保障資格。為確保每名低保對象義工都能按期完成30小時以上的義工任務，我們利用**有線電視臺對各社區居委會組織低保對象義工活動開展情況進行公示，以推進義工服務活動深入開展。截止目前，全縣已有3800余名低保對象完成了30小時義工服務。**縣江口鎮居民杜力是一名普通攝影愛好者，今年2月25日上午，他乘車到郊外攝影，路過平（昌）青（云）路金寶社區時，看見有五十多名群眾在公路邊疏理公路水溝、平整路面、清除路邊雜草。他注意到這些群眾的年齡懸殊、衣著打扮和手中各異的工具，確定他們不是養路段的工人，他非常好奇！6月19日，杜力再次坐車路過金寶地段，又一次發現與上次相同的不是正規的養路工人在養護道路，且人數比上次還多，大約有一百五十多人。他再也忍不住心中的疑問，下車來到他們中間進行詢問。一位40多歲的婦女告訴他：她本人是縣絲廠下崗職工，丈夫沒有工作，家里兩個兒子都在校讀書，政府在去年將她全家納入了低保救助，現在生活有保障了。為感謝政府，今天來參加義務勞動，也盡一個低保對象的義務。通過了解，杜力發現參加護路的都是金寶社區的低保戶。他再也忍不住心中的激動，拿出相機，把這一幕幕感人的畫面拍攝下來?；氐郊依锖螅麑⑦@一天發生的一切寫成文字《感謝黨、感謝政府---這樣的義務勞動我們應該多參加幾次》送交新聞媒介和縣民政局，在社會上引起了強烈反響。
**縣城市低保義工制度建立和實施后，廣大城市低保對象積極參與到義務勞動中來，通過開展豐富多樣的義務勞動和義工活動，廣大低保對象參與社區事務、維護公共利益的意識進一步增強，參加義務勞動和義工服務的熱情進一步高漲，使這一活動更加貼近社區、貼近廣大居民，更加具有長效性、廣泛性和時效性，從而使其真正成為了我縣民政工作上的新亮點和新品牌。
一、審核對象
（一）2010年4月在冊的城市低保對象要無條件接受動態審核。
（二）申請低保的困難居民按屬地管理的要求到實際居住地社區登記備案，在該社區動態審核結束后按照規定程序接受審核，對符合條件的進行分類施保，動態管理。
二、審核時間步驟
動態審核采取分鄉鎮、社區依次審核，縣、鄉鎮和社區三級集中會審的方式進行，審核時間從5月1日-12月底。靈城鎮和經濟開發區各社區、其他鄉鎮要在30天內完成轄區內動態審核工作。
（一）成立組織，明確責任?？h低保領導小組負責動態審核總體調度、協調工作。靈城鎮、經濟開發區管委會因低保對象量大工作任務重，要成立低保動態審核領導小組，由主要負責人任組長，分管負責人、民政助理員、紀檢工作人員等為組員；成立三級集中調查評議小組，由鄉鎮分管負責人任組長，縣局分管負責人任副組長，低保中心工作人員、民政助理員、各社區（村）2名工作人員為組員。其他各鄉鎮要成立低保動態審核調查評議小組，主要負責人為組長，分管負責人、民政助理員、紀檢工作人員為組員。各鄉鎮要將成立組織以文件形式要報縣民政局備案。社區要成立相應組織，并報鄉鎮備案。各組組長要明確組員分工，夯實責任，協調解決問題，組成人員要按照各自分工抓好工作落實。
（二）注重宣傳、強化培訓?？h民政局要在5月10日前將這次工作要求及時傳達到鄉鎮和社區居委會，進行業務培訓，進一步明確工作任務，并組織學習《操作規程》和《動態審核方案》。同時由鄉鎮、社區通過發放宣傳材料、開展低保咨詢業務等方式將動態審核工作的意義和要求傳達到全縣低保家庭和困難群眾。
（三）先行細致摸底，確保審核時效。各鄉鎮（社區）要采取多種方式對轄區內低保對象的家庭實際情況進行細致摸底，以提高審核時效，保證序時進度，整體推進。
（四）先行停發低保金，符合條件的補發。對審核的鄉鎮和社區先行停發低保資金，審核結束對符合條件的原低保對象補發從停發之月起的低保資金。
（五）重新申報，嚴格審核公示。（各社區30天時間）
1、申報。（10天時間）在冊低保對象對照《操作規程》的相關規定，認為符合低保條件的，在各鄉鎮（社區）通知規定的時間內到實際居住地所在的社區申報低保。申報時需要提供如下資料：（1）填寫《**縣城市居民最低生活保障申請表》；（2）全家戶口本、身份證原件及復印件1份（家庭成員各自的戶口和身份證要在同一頁a4紙上復印）；（3）婚姻狀況證明（結婚證、離婚證、配偶死亡證明或離婚）的原件和復印件1份；（4）申請人近期1寸照片5張（照片底部要打印出申請人姓名和身份證號碼）及家庭合影照片2寸1張；（5）殘疾的需出具殘疾證原件及復印件1份；（6）患重病的需提供在縣級以上醫院住院病歷原件；（7）收入狀況證明；（8）申請前三個月的家庭電費、電話費票據原件。（9）低保證原件、低保銀行卡和2010年4月-2010年4月份銀行卡領取清單。在規定時間內不申報低保的，視為不符合低保條件。
2、社區對申報對象材料進行初審。（與申報時間同步）初審時注意將戶口本、身份證、婚姻狀況證明、殘疾證等證件的原件與復印件核對無誤后，原件即時返還給申報人（電費、電話費、住院病歷原件和低保證、低保銀行卡不予返還）。對材料完善的登記《**縣城市低保備案表》，備案表文本和電子版本各一份。（電子版備案表從低保中心郵件下載）。社區必須安排兩人以上參與登記，登記人員要在《**縣城市低保備案表》得每一頁簽字負責。
3、三級聯合調查評議。（15天時間：與申報時間同步后續延5天）調查評議小組采取以入戶調查為主、集中見面審核為輔的方式進行。入戶調查時采取分組分小區調查的方法，每組2-3人，調查人員如實填寫調查表，調查雙方簽字確認。集中見面審核時，調查評議小組人員全部參加，申報對象說明家庭情況，提供相關證明材料。三級通過入戶調查和集體見面的方式要達到100%審核率。召開評議會議時，由鄉鎮主要負責人主持召開會議，調查人員對入戶調查和集中見面情況進行逐個通報，擬定低保對象，評議結果要記錄在冊，參加評議人員均要簽字負責。
4、理順管理關系，三級同步公示。（10天時間）調查評議小組對擬定低保對象按實際居住地理順管理關系，由實際居住地社區履行審核公示程序。三級聯合對擬定低保對象按公示要求在政務公開欄公示7天（公示內容包括低保戶主姓名、身份證號、全家2寸合影照片、保障人口和保障類型，同時公布三級舉報電話），各鄉鎮要將公示照片拍照存檔。公示期間三級調查評議組要安排工作人員做好接待工作，做到有登記，有結論，并形成登記記錄，接訪人員要簽字負責。
5、縣局審批，發放低保證。（5天時間）對公示無異議的，由實際居住地社區填寫《**縣城市低保審核審批表》一式三份，連同申報對象個人材料報鄉鎮和縣局審核審批。縣局再次審核相關材料，三級同步公示5天（公示內容同上），對認定符合條件的發放低保證，委托銀行實行社會化發放低保金。對不符合條件的，委托鄉鎮發出書面通知。
6、完善檔案，建立低保信息庫。各鄉鎮和社區要按照《操作規程》的要求整理業務檔案和低保對象檔案，低保對象個人材料由社區保管。鄉鎮（社區）要有專門低保檔案柜，實行一戶一檔，按abc三類分別歸檔，要做到完整、規范，不得空項、錯項。各社區要根據縣局的審批文件在每月底將當月低保對象信息錄入低保數據庫，并及時予以更新，確保文本檔案和電子檔案準確無誤，并按規定上傳到鄉鎮和縣民政局。
（六）其他鄉鎮審核公示的要求。其他鄉鎮涉及城市低保對象人數少，要在5月10日-6月5日內按“重新申報、嚴格審核公示”規定的時間步驟召開會議，抽調人員，成立組織，細化方案，要做到調查評議公示程序完善，檔案材料規范，縣局于6月10日前通過抽查、審核材料的方式進行審批，縣鄉兩級同步公示5天，無異議的于6月底發放低保證，委托銀行進行社會化發放低保金。
三、申報審核注意事項
（一）申報注意事項：（1）凡實際居住地和戶籍地不一致的必須將戶口遷到實際居住地所在鄉鎮；（2）要在各鄉鎮（社區）通知的規定期限內進行申報；（3）不得無理纏訪，擾亂正常審核秩序。對申報注意事項不遵守的，視為自動放棄申報。
（二）審核注意事項：
1、重點保障“三無”、重病、重殘低保對象，對其采取人性化管理方式，上門管理與服務。
2、對所有重審對象重新建檔，做到材料齊全、手續完備。
3、以戶為單位進行低保保障，各鄉鎮（社區）戶均保障要達到2.3人，單戶保比例不得超過20%。
4、按縮水保質的要求清退不符合條件的人員，重點核查《操作規程》規定的不應納入人員，確保重新納入的人員完全符合低保條件，維護社會公平。
5、對因重殘、重病等特殊原因不能將戶口遷移到實際居住地所在鄉鎮的，要由社區（村）主要負責人寫出書面說明，鄉鎮分管負責人簽字批準。
6、要做好審核期間的接待工作，做到有接待、有記錄、有調查處理意見，實行接訪人首問負責制。
四、具體要求
（一）強化領導，提高對低保工作重要性的認識。低保對象復核認定工作是一項牽涉面廣、政策性強、矛盾比較集中的任務，必須要加強領導，周密組織。縣低保領導小組要定期召開成員單位協調會議，促進資源共享，協調解決問題。各鄉鎮要牢樹城市低保工作的責任主體意識，堅持依法行政，陽光操作，保證低保動態審核工作順利開展。
（二）突出重點，理順屬地管理關系。要嚴格按照靈城鎮、經濟開發區低保對象以實際居住地社區（村）為城市低保具體管理部門，其它鄉鎮以民政辦公室為城市低保具體管理部門，為低保對象動態管理常規化，分類施保規范化，公益勞動制度化夯實基礎。
這是一對退休老兩口帶著重病兒子的三口之家。老兩口從企業退得早，兩人合計1000多元的退休工資，維持三口人的生活。
像他們這樣的家庭，人均收入比低保標準高了那么一點點，因此享受不了低保；也正因為不享受低保，就不能申請廉租房。那么經濟適用房呢?也夠不上，按照現在昆明的市場價，最低也要每平方米2000元，按老兩口的收入依然買不起。
低保標準能不能再提高些，惠及更多人，讓像他們這樣的家庭也享受一下低保?民政廳有關負責人答，低保標準已經提高了三次，還要再提高，但具體方案還未出來。
因此這樣的人群，接近或略等于低保人群的，我們稱之為低保邊緣人群或城市低收入困難戶。隨著物價的上漲，這類人群備感壓力，大米三塊多，油、豬肉、生活日用品全線上漲……不僅如此，他們還徘徊在廉租房、經濟適用房、限價房之外，是本該享受保障性住房的人，卻實際上被排除在保障性住房建設體系之外。
在廉租房和經濟適用房之間徘徊的這類“夾心層”怎么辦?據悉，“山東萊蕪市建立了經濟適用房和廉租房聯動的城市低收入家庭住房保障體系，改過去的‘補磚慶’為‘補人頭’――把過去補貼開發商建房的資金，作為‘購房券’補貼給低收入者。”低收入者有用這“購房券”買房或租房的自由，至于何時何處買房租房，悉聽尊便。政府和各級部門要做的就是調查核實統計真正的低收入困難戶，避免政策“打折扣”。這倒不失為一種探索中的方法，只要肯真心誠意地為百姓辦事，相信方法還應該很多，因為辦法總比困難多。一些國家在住房保障方面的做法也是具有借鑒意義的。
在美國，政府制定了相應的住房保障法規《住房法》、《國民住宅法》、《城市重建法》、《住房與城市發展法》等，從法制上保證了住房保障制度的構建和完善。比如《住房法》規定，政府必須為低收入者提供較低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半；又比如《國民住宅法》規定，政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，優惠提供給受城市重建或政府公共計劃喪失住所的家庭。
在新加坡，早在1968年政府為了解決中低收入家庭的住房問題，允許動用公積金存款的部分作為首期付款之用，不足之數由每月交納的公積金分期支付，從而極大地促進了低收入者購買的積極性。該政策原本只針對最低收入家庭，1975年后政府對中等收入家庭放開了限制。
在日本，政府通過降息、減免稅等措施促進住宅建設。
在俄羅斯，政府發放住房補貼金、執行稅收優惠方案解決低收入者的住房問題。
我國實行城市居民最低生活保障制度以來，全國城市低保已經實現了應保盡保的目標。各地的城市貧困居民大都納入了城市低保范圍，享受了低保救助。今后城市低保工作的重點，將從原來的“應保盡?！敝鸩较蛞幏豆芾磙D移，而規范管理的重點就是動態管理，即“應保盡保、應退盡退，有進有出，不搞終身制”。動態管理實施的好壞，將直接影響到黨的政策是否真正落實到
實處，貧困居民是否真正享受實惠。
社區居委會，作為直接做群眾工作的基層組織，承擔城市低保的基礎工作，在加強低保動態管理工作中能夠發揮十分重要的作用。筆者抽調到社區參加群眾工作期間，和社區低保專干、改制企業留守工作人員一起探討學習。從實踐中體會到，社區在城市低保動態管理中可以充分發揮重要作用。
一、宣傳作用。
社區的一項重要工作就是宣傳法律、法規和黨的各項方針政策。低保工作是一項政策性很強，關乎群眾切身利益的重要工作。目前，城市低?，F狀大都進多出少，部分群眾誤認為城市低?？梢越K身享受。這些錯誤認識必須通過社區干部工作者的正面宣傳來加以引導，使那些通過努力能夠有能力解除低保的群眾真正認識到享受低保是黨和國家對自己暫時困難的一種救助，自己必須在享受低保期間努力克服困難，自力更生，盡早推出低保。而這些政策和觀念，要深入人心、家喻戶曉，就必要依靠社區，充分發揮社區宣傳陣地的作用，對城市低保動態管理制度進行廣泛宣傳，特別是對低保對象群眾更要加大宣傳力度。只有讓居民特別是低保對象充分理解低保動態管理政策，才能為“應退盡退”減少阻力。
二、管理作用
社區干部對本轄區情況底子清，情況明，有著對轄區內的低保對象進行科學管理的優勢。首先可以對低保對象進行科學分類，就是把低保對象分為“常補對象”和“非常補現象”兩大類。常補對象主要是指城市“三無”人員和老、弱、病、殘等靠低保對象以及其家庭成員的努力而無法改變家庭生活狀況的人員，如無兒無女的老年人、無親無故無勞動力的殘疾人等；“非常補對象”是指低保對象及其家庭成員中有勞動能力，通過努力可以改變家庭生活狀況的人員。其次是要做好分類管理。一是要做好檔案分類管理。要把常補和非常補對象的檔案分柜存放，分別進行管理。是要實行低保對象資格審核制度。二是要實行低保對象的審核制度。根據確定的分類對象，對常補對象資格可一年一審，非常補對象實行半年或每季度一審。在審核過程中，準確掌握低保對象家庭的收入、家庭成員的就業變化情況，及時上報民政部門并協助做好動態管理的相關工作。
三、調節作用
低保工作關系著群眾的切身利益，政策性強、敏感度高、居民參與廣泛、合適家庭收入硬性手段難度大，因此低保工作動態管理在社區的矛盾也尤為突出。對有意見的退保人員，社區工作人員既有堅持原則又須做耐心細致的群眾工作，以黨的政策和干部自身人格魅力去感動和說服低保對象，因動態管理引起的矛盾及時調節，將矛盾化解在基層和萌芽狀態。
一、指導思想
以保障城市困難群眾基本生活為出發點，堅持“公開透明、陽光操作、精準施救、規范管理”原則，依托社區便民服務平臺，強化措施，嚴密流程，全面開展低保專項治理核查排查工作，著力解決低保工作中存在的“信息不真、核對不實、評議不公、認定不準”等問題，確保城市低保對象應保盡保、應退盡退。
二、工作任務
（一）核查內容
1.在保對象死亡后仍在保的。
2.家庭經濟好轉，不再符合低保條件的；在保對象家庭人均收入低于低保標準，但經核實家庭經濟條件明顯好轉且消費水平明顯高于低保標準的。
3.低保家庭成員有經商、開店、雇傭他人從事經營活動，有商業門面、社保開支、擁有機動車輛家庭收入高于低保標準的（包含事實開辦經濟實體或擁有車輛而在相關管理部門轉移登記的）。
4.享受低保期間非拆遷原因，興建或購買非居住類房屋的（危房改造除外）、高檔電器、貴重首飾的，住房高標準裝修的；購買商品房或購買超過當地縣級以上人民政府規定的廉租房人均保障面積住房的。
5.在保對象自費安排子女擇校就讀或者陪讀或者出國留學的；舉債為子女結婚或搞生產經營的；為子女購置樓房、車輛的。
6.低保經辦人員及其近親屬未備案且不符合低保條件的。
7.在保對象在勞動年齡段內且有勞動能力，無正當理由連續3次以上不接受推薦工作的；家庭成員就業年齡內有勞動能力而好吃懶做的；參與賭博、、吸毒等違法犯罪行為的。
8.在保對象戶在人不在且無法真實準確提供具體經濟收入、財產狀況證明以及無法核實是否具備勞動能力的；在保對象拒絕配合家庭經濟收入狀況核查或故意隱瞞家庭真實收入、財產和家庭人口等情況，或提供虛假申請材料、虛假證明的。
9.在保對象子女系財政開支、國企員工或子女經濟狀況、生活水平明顯高于普通家庭的按政策規定計算贍養費后超出保障標準的。
10.在保對象因病致貧現已不再符合低保條件的，其他因災、臨時性困難等納入低保范圍現已不再符合低保條件的。
11.在保對象單親家庭子女畢業、就業的。
12.在保對象通過離婚、贈與、轉讓等方式放棄自己應得財產或份額，或者放棄法定應得贍（撫、扶）養費和其他合法資產及收入的。
13.在保對象享受政府公益性崗位待遇的。
14.在保對象因患肺結核保障后2年未復發的。
15.在保對象因病支出保障后連續兩年無后續醫療支出的。
16.在保對象其他不符合保障條件的特殊情況。
（二）核查方式（5月1日--6月30日）。鎮民政辦將未錄入信息核對系統的在保對象全部錄入信息核對系統，上傳給市民政局，市民政局負責對全市城鄉低保在保對象戶籍、車輛、住房、社會保險、住房公積金等項財產信息進行核對。同時，各社區居民委員會工作人員組成調查小組，到本轄區全部在保對象家中了解其家庭實際生活狀況及在保對象聲明的家庭收入和財產狀況的真實性和完整性。
（三）審核公示（7月1日--7月7日）。各社區居民委員會要將入戶核查結果進行公開欄公示。公示內容包括保障人姓名、家庭人口、家庭收入等，公示期為7天。同時公布舉報電話，主動接受社會監督。公示期滿無異議的，市民政部門將在3個工作日作出批準決定。公示有異議的，市民政部門應責成社區居民委員會重新組織調查核實，在20個工作日內作出審批決定，并重新公示。依據核查和公示結果，對不符合現保障條件的，不予保障，由社區代為告知。
三、工作要求
（一）提高思想認識。鎮政府要把城市低保專項治理核查排查工作納入重要工作日程，堅持主要領導親自抓，分管領導具體抓，民政助理主動抓，層層分解任務，層層壓實責任，層層傳導壓力，確保將此項工作落到實處。
（二）加強宣傳引導。各社區要采取形式多樣的宣傳方式，通過宣傳媒介、社區工作群、微信公眾號、公示專欄等方式，大力宣傳低保救助政策和專項治理核查排查工作目的意義，發動群眾，廣泛參與，提高群眾社會救助政策知曉率和基層民政社會救助工作透明度。
（三）堅持問題導向。各社區要根據16項核查內容，延伸觸角，舉一反三，遵循省最低生活保障工作規程，認真解決核查排查工作中潛在和已存在的深層次問題，堅持問題導向，以“托底線、保民生、補短板、建機制”為落腳點，不留死角，一次性治理核查到位，到達應救盡救、應退盡退預期效果。
（四）加強領導。鎮政府成立城市低保專項治理核查排查工作領導小組：
組長：
自XX年開始，我系與安慶路街道形成了長期的合作關系，在去年一年活動的基礎上，我系今年開展了一項新的活動，即幫助城市低保貧困家庭開展陽光家教活動。
為了使這項活動能夠成功的開展，我們事先做了多方面的準備。首先我們與系領導聯系之后，得到了系領導們的理解以及支持，領導們認為這是一項非常有意義的活動，當今大學生應當多關心社會，并且積極服務社會，為社會作出一份屬于自己的貢獻。其次我們與安慶路街道的工作人員取得聯系，向他們詳細解釋了我們開展這項活動的目的以及開展這項活動的意義，得到了安慶路街道的領導以及工作人員的大力支持。最后，我們在學校進行多種方式的宣傳，以選取多名志愿者參加。
由于本次活動是長期開展的，所以我系領導對參與本次活動的志愿者的要求提高許多。首先我們在電子系進行全系宣傳，動員大家積極參加本次活動，其次在報名參加的學生中挑選出部分能力較好的同學作為本次活動的志愿者，最后，由于本次活動的主要內容是為安慶路街道貧困家庭子女實行一幫一結對式輔導功課，所以我們在活動開始前也對這些精心挑選出來的志愿者們進行了為其兩周的培訓，而參與培訓的老師也是我們從我系精心挑選出來的優秀學生擔任。
活動開始之后，每周日的早晨，我系的這些志愿者老師們已經踏往這些學生的家中，并為這些學生進行一周一次的上課。上課的主要內容是以這些學生平時上課的課程為主，以讓孩子自主學習為主，我們的志愿者主要是給與學生一些適當的幫助，例如學生在學業上有些不懂得地方，老師將給與這些學生詳細的解答，讓學生加強對這些知識點的理解，同時為這些孩子們提供一些有效的學習方法，幫助孩子們樹立起對學習的信心以及對學習的興趣。學習的同時也要與小朋友們經常交流，了解小朋友是如何看待學習的，當學生的學習有所進步時，也應該給與適當的表揚，以增加學生學習的積極性。
在活動結束之際，我們與安慶路街道的工作人員聯系之后，開展了一個小型的頒獎儀式，從這些參加本次活動的學生中挑出一批學習進步明顯的學生，為他們頒獎，鼓勵他們認真學習的態度，并希望他們能夠繼續保持這樣的態度，與此同時，我們也挑選了一些教課認真的大學生志愿者，為他們頒發了“優秀教師”的榮譽證書，同樣這也是對于我們志愿者活動的一種肯定，也希望他們能夠在將來繼續保持這種奉獻的精神。
這次活動的效果非常顯著，得到了系領導的大力表揚，并表示將一直支持我們繼續開展此類活動，希望我們能夠使活動開展的越來越好。而在活動之后，有不少志愿者都表示這項活動開展的很有意義，因為這項活動不僅僅讓他們了解了志愿者的責任，也讓他們了解到老師教書時的責任。在參加這項活動的期間，他們在與學生之間的互動中建立了深厚的友誼，有不少志愿者在說起自己教的學生時，語氣中總有股自豪感，而這也讓他們更加了解了老師的一些責任，還有的志愿者表示通過這次活動他門也了解到老師的一些苦處，表示自己比以前更加能夠理解老師了。總之，通過本次活動，受益的不僅僅是我們的小朋友，我們的志愿者也從中學習到了許多東西。
一、實施城市居民最低生活保障制度現狀
1、實施城市居民最低生活保障制度的基本情況
四川省實施城市居民最低生活保障制度工作（以下簡稱"低保工作"）是1997年開始啟動的。1997年國務院《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》下達后，四川省委、省政府高度重視，于1997年12月以省政府的名義下發了《關于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》，省民政廳也于1998年3月下發了《四川省城市居民最低生活保障制度實施暫行辦法》，1998年、1999年省委、省政府連續兩年將建立城市居民最低生活保障制度列入全省人民辦10件實事的目標，納入目標管理。與此同時，四川各市、州人民政府和相關部門對此工作也非常重視。到1999年底四川全省已對19萬城市貧困居民實行了最低生活保障制度。
2001年9月，四川省按照全國低保擴面工作的指示精神，在全省開展了大范圍的城市低保對象擴面工作，2001年底，全省已保對象達到1010.3萬人，比2000年增加了399.01%.保障對象占全省非農業人口的6.47%，成為全國保障對象三個過百萬的省份之一。
2002年，根據民政部《關于在全國范圍開展城市低保緊急督查工作的通知》精神要求，四川省政府下發了《關于在全省范圍開展城市居民最低生活保障緊急督查工作的通知》，并組織了工作組，分別對全省21個市、州城市低保工作開展了全面督查。通過緊急督查，進一步摸清了低保對象底數，進一步擴大了低保對象。截止2002年6月底，全省已保對象總人數為125.87萬人，占全省非農業人口的8.4%.其中在職職工10.01萬人，占應保對象的8%；下崗職工22.5萬人，占應保對象的18%；離崗人員20.9萬人，占應保對象的16.7%；離退休人員4.9萬人，占應保對象的4%；失業人員26.87萬人，占應保對象的21.3%；三無人員7.9萬人，占應保對象的6%；其他人員32.8萬人，占應保對象的26%.及時完成了國務院下達的低保對象實現應保盡保的工作任務。，全省城市低保標準最高178元/月、人，最低為100元/月、人，平均130元/月、人。
2、各級財政投入低保資金的情況
1999年四川全省共發放保障金8555萬元，其中：中央補助2636萬元，省級補助500萬元，市、縣財政安排5419萬元。2000年共發放保障金11740萬元，其中：中央補助4764萬元，省級補助714萬元，州以下財政安排6262萬元。2001全年財政安排23944萬元，其中中央補助四川低保資金14572萬元，省級財政安排1800萬元，市、州以下財政預算安排低保資金7572萬元，全年累計支出保障資金21228萬元。2002年，中央分配給四川省的低保補助資金31800萬元，省級財政預算安排5000萬元，各市、州、縣（市、區）財政預算安排1.38億元。
3、規范化管理情況
1999年四川省城市居民最低生活保障制度后，著力加強了對城市低保工作的規范化管理，根據形勢發展和低保對象種類的變化，結合國務院《城市居民最低生活保障條例》于2001年制定并實施了《四川省城市居民最低生活保障實施辦法》。2002年4月，省政府又及時下發了《關于進一步做好城市居民最低生活保障的通知》，進一步加強了規范化管理。根據國務院《條例》和四川省《實施辦法》，目前四川多數地區已經以政府令出臺了《實施細則》。在具體實施低保的過程中，正努力嚴格按照《條例》和《實施辦法》規范操作，對所需低保人員實行了三榜公示制，嚴格家庭收入，做到了公開、公平、公正、依法行政、保障了資金的?？顚Ｓ?，保障了資金按時發到低保對象手中。
4、低保工作管理體系情況
在四川省，作為主管城市低保工作的民政部門，始終把建立和實施城市居民最低生活保障制度作為中心工作來抓，納入目標管理。為了使低保工作一開始就走規范化的路子，四川全省，建立了市（州）、縣（市、區）、街道、社區（居委會）五級管理，形成了較為完整的配套管理體系。同時，各級民政部門還十分注重隊伍建設，對基層民政、工會、街道和居委會干部普遍進行了業務培訓，使從事低保工作的人員掌握政策，了解程序，明確，提高了業務素質。特別是國務院提出低保大范圍擴面，實現應保盡保的工作任務后，省、市（州）、縣（市、區）在人少、任務重的情況下，及時抽調人員，克服困難，圓滿完成了對低保對象的摸底調查和審核審批、低保對象家庭成員資料刻錄光盤的報送工作。在低保對象的資金發放上，90%都是通過街道、鄉鎮、居委會、企業工會來具體發放。部分縣（市、區）低保資金已經實施銀行發放。目前省民政廳已成立了居民最低生活保障工作處，全省21個市、州180個縣（市、區）也已正在建立低保工作機構。
5、對低保對象的社會救助情況
在實施城市居民最低生活保障制度的實踐中，各市、州、縣在倍感低保資金嚴重不足的情況下，積極探索對城市低保對象開展社會救助的方式和途徑，取得了一些有益的經驗，形成了低保救助為主，臨時救濟和社會救助為輔的新的工作格局。有些地區已實施了低保對象助學救助制度，有些地區已建立了低保對象廉租房救助制度，有些地區已建立了對低保對象家庭中有重病殘人員實施特殊醫療制度，有的地區民政、衛生部門還為城市低保對象建立了"優診卡"，低保對象憑"優診卡"到指定看病免掛號，手續費減免20%，各種檢查費減免40%，對低保對象出現的入學、住房、就醫、就業等困難，各地都采取多種方式給予了補充救助。
二、城市居民最低生活保障制度面臨的突出困難和
1、低保資金投入嚴重不足問題
當前在實施城市居民最低生活保障制度中最突出、最難解決的就是資金嚴重不足的問題。
尤其是中西部地區，特別像四川這種人口多，貧困面大，地方財力又十分困難的省份，更是困難重重，僧多粥少的現象比較普遍，工作壓力特別大。由于低保資金嚴重不足，導致已保對象補差標準不，標準不能及時足額補齊的現象。
按四川全省已實施城市居民最低生活保障制度125.87萬人2001年每人每月差額補助52元，年需資金7.85億元，2002年中央、省、市（州）、縣（市、區）預算安排低保資金5.06億元，缺口2.79億元。
另外，據各地調查反映，從2002年下半年到2003年四川全省符合享受低保條件的人數還將大幅增加，主要原因是：一是有近30萬下崗職工出中心，有123戶宣布破產，涉及職工23萬人；二是少數民族地區和欠發達地區以及經濟較發達地區低保標準與實際生活標準有較大的差距，需提高標準而新增的人員，如成都市2002年7月已將標準由原來的156元/人、月提高到現在的178元/人、月，預計全省提高標準后將有約30萬人進入低保范圍，失去農業生產條件，政府按有關規定將其農轉非，加之戶籍制度的改革，由到城市上戶的人數也在與日劇增，這類人員納入城市化管理后，按城市低保政策規定，符合條件的也應納入低保范疇，預計四川全省此類人員約有10萬人，以上三類人員和所需資金都未列入2002年各級財政的預算盤子。如果中央、省、市（州）、縣（市、區）各級財政對低保資金的安排沒有大幅度的增加，眾多應保未保人員的基本生活得不到及時的保障，已保人員的低保金不能按時領取，引發的后果難以預料。
2、低保工作人員和工作經費嚴重不足問題
在整個低保實施過程中，低保工作人員缺乏、無專項工作經費的問題比較突出。特別是各地基層低保工作人員嚴重不足，身兼數職的現象非常普遍。四川全省低保對象增加了幾倍，而工作機構和人員卻減了一半。另外民政的工作職能也在不斷擴展，近年來，除增加低保工作外還新增了老齡、社區、民間組織管理等工作。同時各級民政部門沒有專門的工作經費，加之社區居委會和低保信息建設嚴重滯后，基層低保工作困難多，壓力大。
3、救助配套措施不完善問題
目前的低保資金只能解決困難對象最基本的吃飯問題，而低保對象在就業、就醫、子女入學、住房等方面的困難仍然十分突出。除很少部分地區對低保對象在就醫、、廉租房、減免水電氣費等方面已有些具體的優惠政策外。大部分地區社會救助工作開展得還很差。尤其是再就業工作與社會保障工作嚴重脫節，一些有勞動能力，有一技之長的低保對象很想通過自己的勞動擺脫貧困，但就業無門；由于沒有相應的學雜費減免政策，很多低保戶家庭子女拖欠學雜費、輟學的現象比較普遍；部分低保戶家庭成員生病無錢醫治，小病拖成大病，最后拖垮全家；部分低保戶住房條件極差，三世同住一間房屋的現象比較普遍。長此下去低對象只進不出、低保人員日趨增多，帶來的各種壓力相當大，應引起高度重視。
三、完善城市居民最低生活保障制度的對策建議
1、加大中央對地方低保資金的投入力度，確保低保資金及時到位
如前所述，按照目前四川全省已保對象125.87萬人，每人每月平均補差52元計算，年需低保資金7.85億元。由于資金缺乏，全省大部分地方對已保對象的補差標準都沒有按實際補齊補足。據筆者在四川南充市調查獲悉，該市全市享受低保對象月人平補差僅37.83元，其中營山縣月人平只有17.47元，而據各縣市區統計，全市按條例規定的補差原則補齊月人平需75元，須比現在實際補助37.83元增加一倍。另據統計：下一步四川全省近30萬下崗職工將退出中心，123戶企業將宣布破產，涉及職工23萬人，各地提高標準后增加的約30萬人，以及農轉非納入城市戶籍管理的10萬人，如果要將這部分人全部保完，把已保人員的標準補足補齊，四川的低保對象將達到170萬人，按每人每月65元差額補助計算，全省年需低保資金應在13.3億以上，而四川去年地方財政收入271億元，上劃中央兩稅144億元，人均地方財政支出全國排名20多位，西部倒數第一位，低于全國人均支出水平；另外全省180個縣（市、區）有國家扶貧開發重點縣36個，財政赤字縣87個，全省竭盡全力也只能承擔1.8億-2億元的資金，其余年資金缺口高達11.3億，想承擔也根本無力解決。建議中央應加大對西部地區，特別是象四川這樣省份的低保資金的轉移支付力度，在資金補助比例上中央應出大頭。同時，建議中央在每年12月底前，將低保資金按時撥付到省，以確保資金的按時足額發放。
2、健全低保工作機制，加強低保工作力量
低保工作是一項性、政策性很強，涉及千家萬戶切身利益，保持社會穩定的重要工作，從趨勢看，這項工作將長期存在，隨著我國社會保障體系改革深化發展，企業制度的不斷建立，加入世貿組織后激烈競爭，優勝劣汰，進入低保范圍的人員還會劇增。因此，必須做到切實保證低保工作的人員和經費。一是各級政府應從實際出發，為建立低保工作機構，配備工作人員，安排必需的工作經費，以保障低保工作的正常進行。二是地方政府應為社區居委會創造工作環境和工作條件，落實生活待遇。從低保工作的實際情況看，凡是健全了社區和工會組織的，由社區居委會和企業工會共同把關的，低保工作就落實得好一些，群眾與政府的矛盾也就少一些。為了使社區居委會在今后的低保工作中發揮應有的作用，在居委會應設立社會救助站，保證社區有人做事，有條件做好事，確保最低生活保障工作落到實處，建議中央對城市低保工作機構、人員編制、工作經費作統一規定，從上到下理順低保工作體系。
（一）城市低保制度基本實現應保盡保
早在上世紀90年代初，我國就開始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全國668個城市1638個縣級人民政府所在地的建制鎮已經全部建立低保制度。特別是2001年下半年以后，由于中央財政和地方各級財政持續投入的加大，城市低保制度的覆蓋面迅速擴展，保障標準也隨之較大幅度地提高。截至2006年9月底，全國城市居民最低生活保障人數達2227萬余人，人均月保障標準為162元。應當說，經過十多年的努力，我國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，符合條件的城鎮困難群眾基本得到了應有的保障。
（二）農村低保制度建設取得重大進展
我國對農村低保制度的探索，實際上早于城市。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。其中一項重要舉措是，在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，決定在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此在我國廣大的農村地區形成了農村低保制度和農村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。也正是因為這一創新性的制度安排，為順利實現“全民低保”的目標奠定了堅實的基礎。
2004年以前，全面建立農村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省。目前，全國已有22個省、自治區、直轄市出臺了全面建立和實施農村低保制度的政策文件，1791個的縣（市、區）建立了農村低保制度。享受農村低保待遇的人數達1262余萬人，月人均保障標準70.3元。
（三）中西部地區是未來農村低保制度建設的主戰場
全國未全面建立農村低保制度的省（自治區）有11個，全部處于中西部地區；未建立或未全部建立農村低保制度的縣（市、區）有1401個，85%在中西部地區?？梢?，中西部地區將成為未來農村低保制度建設的主戰場。目前，中西部地區所有縣（市、區）已全部建立了農村特困戶救助制度，因此，只要把現行的農村特困戶救助制度平穩地過渡為農村低保制度，我國“全民低?！钡哪繕司湍芑緦崿F。
二、實現“全民低保”的難點，是建立穩定的資金籌措機制
（一）新增低保資金缺乏保障是制約中西部地方政府積極作為的主要因素
由農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，一般都需要地方財政增加投入。因為農村特困戶救助制度類似于傳統的定期定量救濟，地方政府可視財力彈性調整其保障人數和保障水平，使之框定在政府財力許可的范圍內?？梢坏嵭辛宿r村低保制度，在現有籌資渠道不變的情況下，地方政府就需要面對兩方面的挑戰：一是保障人數增加導致的資金需求壓力。與農村特困戶救助制度不同，農村低保制度的唯一“門檻”是農戶家庭人均收入低于當地農村低保標準。只要農戶條件符合，政府就有責任和義務給予應有的救助。從各地的實踐看，由農村特困戶救助制度過渡為規范的農村低保制度，其保障人數都會有一定程度的增加，中西部地區的增幅還可能會更明顯些。二是保障標準提高引致的資金需求壓力。截至2006年9月底，全國已建立農村低保制度的縣（市、區），人均月保障標準為70.3元；全國1401個實行農村特困戶救助制度的縣（市、區），人均月保障標準為41.2元，前者比后者高出29.1元。換言之，若要由農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，每人每月平均需要地方政府新增投入29元。這對財力本已拮據的中西部地方政府來說，是個不小的壓力。
（二）中央財政尚未安排農村低保資金，是制度建設難以實質突破的關鍵所在
建立國家與地方財政共同分擔機制，是實現農村低保制度財政可持續的制度保障。但是，現行農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金。這對經濟條件尚好的東部沿海地區來說，問題不大；但對經濟欠發達的中西部地區，尤其是國家級、省級貧困縣來說，則財政壓力較大。故中西部地區各級政府不敢貿然推進農村低保工作，這些地區的農村低保制度建設也因此難有實質性的突破。
（三）全面建立農村低保制度新增資金量的初步估計
首先，根據農村低保人數和保障水平，可計算出全面建立農村低保制度所需的資金量。從已施行農村社會救助的國家和地區看，其保障面一般維持在3―5%之間。若以此推算，我國7.5億農村常住人口中，可能需要救助的貧困人口約為2250―3750萬。
大量的實證研究表明，在我國農村地區，較為適度的保障水平大體在每人每月30―40元之間。由此，可獲得兩組全面建立農村低保制度所需資金量：如果按平均每人每月30元計算，2250萬農村貧困人口年需資金81億元，3750萬農村貧困人口年需資金135億元。其次，根據民政部最新公布的數據，可知悉2006年全國農村低保和農村特困救濟的實際支出。資料顯示，2006年1―10月，全國農村低保支出為28.5億元，農村特困救濟支出10.6億元，兩者合計39.1億元。預計到2006年底，全國農村低保和農村特困救濟支出可能超過40億元。最后，把全面建立農村低保制度所需的資金量減去實際支出量，就是當年新增農村低保資金量。以2006年為基準推算的結果是：如果按每人每月30元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金41億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金95億元。
三、實現“全民低保”的著力點，是加大中央政府的支持力度
（一） 應盡快出臺建立農村低保制度的相關文件
目前我國農村低保制度建設，亟需國務院出臺一個類似于《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》的全國性文件，從中央的角度肯定農村低保制度，并對這項制度的大致框架作出原則性規定。鑒于農村情況比城市復雜，建議將農村地區劃分為富裕、中等和欠發達三大類。至于具體規定，則應考慮各地區特殊的社會經濟狀況及實際需要，有針對性地制定相應政策。
（二）省以上財政尤其是中央財政應進一步加大轉移支付力度
中央財政應盡早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難的市、縣。鑒于國外經驗和我國城市低保制度的實踐，為確保農村低保制度順利實施，農村低保資金的籌措應以省以上財政投入為主，市縣財政配套為輔。省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。
（三）國家應對農村低保工作機構、人員、經費等問題提出明確要求
關鍵詞：最低生活保障標準 主觀貧困線 測算方法
中圖分類號：F840.61 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2016）09-073-05
一、研究背景
當前，中國正快步進入一個嶄新經濟發展的時期。這一時期，深化社會領域的改革，保障和改善民生始終是社會發展大業的重中之重。為防范經濟增長過快可能導致的貧富差距持續擴大以及社會財富分配不均衡等問題，中央和各級政府必須加快推進收入分配和社會保障制度的改革，尤其是要構建和完善好“社會最后一道防護網”――最低生活保障制度，保障貧困人群的基本生活需要，維護社會的安定有序，促進社會公平。
我國的最低生活保障制度（以下簡稱為“低?！敝贫龋┦侵竾覍蝹€家庭人均收入低于地方政府制定的最低生活標準的人群給予一定的現金資助，以確保該家庭成員基本生活需求得到滿足的制度，該制度肩負著兜底社會最低保障職能的使命，是維護社會穩定發展的重要保證。低保制度按照人口所持戶籍的不同類別，一般被劃分為城市低保和農村低保，筆者選取城市低保作為主要研究對象。
二、研究意義
城市低保，是指政府對城市貧困居民按照最低生活保障標準給予差額救助的一種創新型社會救助制度。凡申請城市低保的居民必須符合相關的的規定，只有在滿足國家規定的政策條件下，因個人生理原因、自然災害等不可抗力原因以及其他原因致使真正陷入生活困境，不能滿足基本生活需要的城市居民，才能給予一定的城市低保救助。城市低保救助是一種暫時的、短期的社會保障政策，一旦被救助對象擺脫了現有困境，相應的政策待遇就會隨之而終止。早在1997年9月，國務院就下發了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發〔1997〕29號），文件決定在全國范圍內建立城市居民最低生活保障制度，旨在有效解決城市貧困人口的生活困難問題。在社會發展的不同時期，城市低保始終發揮著積極的作用，突出的是有效緩解了上世紀90年代末國有企業改制誘發的大規模下崗職工生活保障問題。此后的十多年里，城市低保制度作為改進民生工作的一大要務不斷完善和發展。
當前，關于城市低保問題展開的研究日漸增多，研究內容主要圍繞城市低保標準（保障線）的確定和低保制度的運行效率兩大方面。筆者認為低保標準的確定作為最低生活保障制度中的核心內容，是制度運行效率的前提和基礎，且直接關系到低保對象的生活水平和實際利益，具有更重要的研究意義。然而從目前來看，我國的城市低保核算標準存在著一定缺陷：首先，最低生活保障線的確定在全國范圍內缺乏統一的理標準，不同地區適用不同的方法，相互之間差異較大，且地方政府一定程度上影響著當地的低保水平，在實際制定過程中存在很大的主觀性；其次，保障線的動態調整機制缺乏科學的理論依托，保障線的浮動對于關鍵社會經濟指標（收入、消費支出、物價等）的變動情況缺乏彈性；此外，現行的低保標準一定程度上忽視了個體對自身福利水平評價的變化，這就導致低保制度運行效力的低下。這些缺陷使最低保障線時常處在高于或低于其真實水平的位置，從而帶來了很多的問題。當保障線較低時，保障對象的基本生活需求不能被滿足，低保政策背離其制度目標；而當保障線較高時，民生支出占比過大會給地方財政造成沉重壓力，阻礙地方經濟的長期發展，此外，還容易引發“福利依賴”，即通常說的“養懶漢”，增加了低保制度下的道德風險。因此，筆者希望通過對目前全國各地主要使用的低保線確定方法及其調整機理進行歸納和總結，并在此基礎上進行創新，彌補現有方法缺陷，從而尋找一種更為科學的低保制定方案。
三、文獻綜述
最低生活保障線這一概念，最早源于國際上對貧困線的定義，其測度方法也是建立在貧困線的確定基礎之上，之后逐漸被豐富和擴展。池振合，楊宜勇（2012）曾對當前貧困線指標的制定方法進行了系統梳理，并將主要的貧困線劃分為四大類，即絕對貧困線、相對貧困線、主觀貧困線以及其他貧困線。其中，絕對貧困線部分詳細介紹了傳統的預算標準法、馬丁法、消費支出比例法和食物―能量攝入法；而在相對貧困線部分則著重介紹了現代的預算標準法、擴展線性支出法（ELES）、社會指標法和收入法等；在主觀貧困線部分則詳細介紹了使用交叉法計算SPL的主觀最低收入。通過對現有理論的梳理不難發現，國內學術界對于最低生活保障線的研究基本圍繞上述方法展開，在結合我國基本國情后，提出了很多建立在廣泛的數據調查和實證分析基礎上的最低生活保障線確定模型和方案。
國內關于最低生活保障線的研究要早于低保制度的正式建立。國外福利經濟學的諸多理論對中國社會保障制度的建立和發展起到了極大的促進作用。國內學者將西方發達國家的貧困和福利理論框架逐步遷移到適合我國國情的實際中來，并取得了長足的成效。童星、林閩鋼（1990）共總結了7種計算絕對貧困標準的方法和2種衡量相對貧困標準的方法。唐鈞（1997）使用恩格爾系數法、收入比例法、“市場菜籃子法”共同構成的“綜合法”確定最低生活保障線。洪大用（2003）選取了四層次八步驟指標體系建立彈性最低生活保障線。米紅、葉嵐（2010）結合彈性理論的擴展線性支出法（ELSE）測算農村最低生活保障標準。邊?。?015）在馬丁法的基礎上通過引入食品的價格指數、消費價格―人均收入的組合指數、人均收入增長率的聯動調整機制確定城市低保標準。
四、研究思路及方法
在經濟學界，大多學者使用絕對貧困線理論研究貧困的相關問題，這些理論和方法著眼于滿足個人基本生存，突出貧困人群的個體差異。而隨著經濟的發展，當前中國絕對貧困人口大幅度減少，貧困人群的基本生活需要已不僅僅體現在食品消費支出上，而更多地擴展到住房、教育、醫療等方面。因此，絕對貧困線的適用在當今我國的社會經濟現狀下存在諸多不足，筆者認為從主觀貧困線（或相對貧困線）視角設定最低生活保障線更為科學合理。
目前很多學者運用相對貧困線的諸多方法對最低生活保障線進行研究，尤其是對擴展線性支出法（ELES）的應用，經過進一步修正和改進后已被學術界所認可。然而我國現階段各省市城市低保標準的制定往往更加簡化，很多地區的制定標準只參照同期當地人均收入水平。筆者研究的山西省潞城市使用的具體測算方法是根據上年度城鎮居民人均可支配收入的25%和上年度城鎮居民人均消費支出的2.6%求和得出。比如，該市2014年7月份的城市居民最低生活保障標準是上年度城鎮居民人均可支配收入的18953元乘以25%除以12加上調整數的32元（上年度人均消費支出14734元乘以消M者物價指數2.6%除以12）得出。城市最低生活保障標準一般要求其增幅不可低于當年城市居民年人均可支配收入的增幅；在同期物價（以CPI為衡量指標）上漲程度較高時，適度進行物價補貼彌補實際購買力下降問題。因此，筆者認為現有方法可以為最低生活保障線制定提供良好的借鑒，但由于缺乏對低保制度實際運行情況經驗的掌握，仍然存在著諸多的不足。
城市低保制度一般實行差額救助方法，對于某單個家庭而言，實際人均得到的補助金額等于當期城市低保標準減去該家庭的實際人均收入。研究低保標準，若不考量家庭收入指標及低保對象的收入核算方法，就不可能更加全面地考量保障政策的有效性。很多學者采用ELES時，對各變量系數的確定，一般使用本地區全體樣本的收入、消費支出水平進行回歸求得，忽視了總體水平與特定貧困人群的差異性；同時，對于不同類別的產品和服務的偏好水平很難界定，這在很大程度上源于不同低保家庭的致貧原因存在很大差異（疾病、失業、教育、自然災害等），例如，醫療支出在因病致貧家庭的整體支出中占有更大比例；因上學致貧家庭則把更多投入在教育項目的花費上。
基于上述分析，筆者在本文中將選取潞城市城市低保對象作為研究樣本，運用主觀貧困線SPL測算方法，將該特定群體的收入、家庭規模作為觀測指標，求出回歸系數，再計算出低保標準，最后根據文章的研究結論提出對應的政策建議。
筆者的創新點在于對某一城市的城市低保對象作為樣本進行研究，而非其他學者選擇無差異的城市居民作為樣本總體。其次，在考慮到貧困家庭的收入測算缺乏控制約束，具有很大主觀性，因此選用主觀貧困線的確定方法構建低保標準的反饋機制，即通過前期實際數據的測算對后期標準的調整提供依據，這種方法在一定程度上更加符合實際情況。此外，還有一個更加深層次的意義在于可以充分考量貧困人群個體的主觀最低收入預期，引導政府的政策制定更加人性化，從而把改善民生真正同人民群眾，特別是困難群眾的生活福利水平聯系在一起。通過此方法對我國城市低保制度進行的研究目前仍屬較少，筆者希望本文可以為最低生活保障線的制定提出更好的借鑒。
五、潞城市城市低保標準的現狀分析
潞城市城市低保制度的發展起步較晚，2005年以前還沒有系統的政策依據，當地居民由于對低保政策缺乏全面的認識，在很大程度上對該制度持有抵觸情緒，加上地方政府對于低保政策宣傳力度不足，導致這一時期，潞城市城市低保的發展處于較低水平（包括低保費用總支出、低保標準和低?？側藬档人剑?004年8月，山西省頒布了《山西省城鎮居民最低生活保障實施辦法》，潞城市低保制度才開始逐步進入規范化階段。
1.潞城市城市低保制度的發展。潞城市城市低保工作于1998年啟動，當年城市低保對象僅有5戶，19人，全年發放保障金4134元，而隨著城市低保制度的不斷健全和完善，截至2014年7月，低保對象已升至908戶，1951人，該月發放低保金492994元，城市低保水平及覆蓋面都大幅提升，對當地困難居民基本生活提供了保障。自1999年以來，經過10年多的探索和實踐，當地民政部門秉持加大投入、擴大覆蓋、完善制度、規范管理的理念，對地區的城市低保各項指標進行了長期的調整（如表1所示）。
2.潞城市城市低保標準水平。潞城市為保障城鎮居民基本生活需求，每年根據當地的實際最低工資水平變動進行調整，自1998年以來，由110元逐漸提升至452元。近年來，潞城市城市低保標準始終領先于山西省的平均水平（如表2所示）。
六、基于主觀貧困線的最低生活保障標準測算
1.主觀貧困線（SPL）思路下測算模型的建立。國外經濟學家們發現，在分析社會福利效應時，個體對自身福利的評價往往能夠提供更多的理論借鑒。而隨著我國社會經濟的進一步發展，人民的基本生活需求不斷擴展和豐富，基于個體福利視角的主觀貧困線已經可以適用在我國的最低保障線確定問題上，該貧困線正是根據個體對自身福利水平的評價來劃定最低收入水平。因此，筆者將基于SPL（Subjective Poverty Line）的基本思路，使用Goedhart（1977）提出的交叉法來進行分析。Goedhart主張采用抽樣調查的方式，獲得受訪者對設計好的關于“最低收入問題”（MIQ）的回答。國外Flick、Praag（1991）就曾通過調查問卷的方式獲得居民對不同收入水平的主觀定性評價，繼而確定貧困線；國內陳立中、張建華（2006）曾在全國多個城市進行問卷調查，同時引入多個虛擬變量作為參數研究貧困線的確定。
主觀貧困線理論模型的構建，首先要定義個體的福利效用函數：
U（Y）=L（ln Y，u，σ）=Φ[■]（1）
其中，Y為個人的收入水平情況，u，σ為福利函數的參數；假設最低生存效用值為U0，且Φ（θ）=U0，要達到最低的福利效用個人收入水平應滿足■=θ，此時可以求得最低福利效力下的收入水平方程為：
lnYmin=σθ+u（2）
對于福利函數參數的確定，常常要依賴于調查對象的基本情況，除其實際收入水平外，家庭規模、年齡、身體狀況、所在地區發展程度以及教育水平的指標都可以作為研究指標。結合這些因素，此處不妨對原方程（2）進行改進，得到新的方程：
lnYmin=β0+β1lnY+βiXi（3）
其中，β0為截距項，β1為實際收入水平的系數，βi為其他綜合因素Xi的系數。將各指標數據代入方程（3），進行回歸分析，求出β0，β1，βi的值。
交叉法確定的SPL以實際收入和MIQ調查得到的收入交叉點為準，即要求lnYmin=lnY，從而可以得到SPL觀測值，方程為：
ln（SPL）=lnYmin=■
進而得到：SPL=exp（■）（4）
上述模型為下文進行計量建模和回歸計算的基礎，同時也是筆者整個最低保障線測算問題思路的理論基礎。
2.指標的選擇和數據的獲取。筆者選取潞城市城市低保2014年7月份900戶低保家庭，共計1912人作為研究樣本，調查問卷附在入艫韃楸碇校以家庭為單位，設計的MIQ為：“在你目前享受的低保金補差下，你認為自己的收入達到多少可以滿足生活需要”，考慮到很多低保家庭成員的文化程度較低，在入戶調查過程中工作人員對問題要進行詳細闡述，并限定填寫值在“100～600之間”（符合實際情況，避免產生異常值），結合主觀貧困線的設定模型，研究還調查了年齡、家庭規模（成員數量）、實際人均收入、致貧類型等指標作為模型解釋變量。其中家庭的實際人均收入由民政部門嚴格按照本地區的家庭收入核算標準進行測算，即最終的補差額參考收入（人均補差額=低保標準-實際人均收入）。致貧類型主要包括大病、上學、疾病、殘疾、單親和一般六類，為簡化研究模型，筆者按照當地的折減系數權重，對各類型對應賦值：“大病”為“5”，“上學”為“4”，“疾病”為“3”，“殘疾”為“2”，“單親”為“1”，“一般”為“0”。
本次調查最終共發放問卷900份，收回861份，其中有效問卷為752份，涉及1607人（剔除的樣本主要為填寫不完整或未按要求填寫導致收入觀測值過大）。上述調查工作均由潞城市民政局協助完成，所有統計數據均由該單位內部提供。
3.數據的統計描述。此處不妨對收入調查結果進行統計分析，潞城市城市低保對象該時期的MIQ調查值（渴望得到的人均收入）集中在200～300之間。（如圖1所示）從調查數據來看，該結果符合本次調查的設定的現實條件，用來進行進一步的回歸運算和分析是可行的。
將MIQ調查值與低保家庭的實際人均收入進行比較（如圖2所示），可以看出各家庭的實際人均收入與觀測值總體上具有很高的相關度，且MIQ調查值要普遍高于實際的人均收入，這一現象發生的主要原因在于每一個低保家庭總是均期望獲得更高的收入以滿足其當前較低的生活水平，即便是選擇無差異的城市居民為總體樣本總體，這一現象也無法避免，在經濟學中，我們通常假定每個經濟人都是理性的，若不加強制約束，他們都期望獲得更高的經濟利益，而對現狀總是容易產生不滿。對于本文的研究目標來言，此處可以預見主觀貧困線確定的最低生活保障線也應該是較高的。現行低保標準水平往往低于實際應達到保障水平，這一點同樣不可否認。
4.回歸系數的計算及測算方程的確定。根據方程（3），構建本研究的計量方程lnymin=β0+β1lny+β2X1+β3X2+β4X3，其中ymin為MIQ的調查值，y為實際人均收入，X1為年齡，X2為家庭成員數，X3為致貧類型值，使用Eviews6.0軟件將截面數據代入方程回歸，測算出各變量的回歸系數。方程回歸結果如表3、表4所示。
從上表可以看出，截距項c以及各個變量對應的P統計值均很小，每一個變量都相當顯著；而方程的R2值較大，整體的擬合程度較高?？梢猿醪降贸鼋Y論，本次研究選取的變量指標以及使用的調查數據較為合理，研究可行性較高。利用求出的回歸系數，可得到測算方程為：
lnymin=3.773178+0.332953lny-0.002916X1+0.021330X2+
0.167710X3（5）
對各變量系數分析得出，低保家庭的實際人均收入與MIQ調查值成正相關關系，這與以往的研究經驗相一致；家庭年齡結構與MIQ調查值成負相關關系，這可能是由于在“一般”致貧類型下，較高年齡人群的相對低消費結構所導致（多體現在食品的支出上），其相關程度比較低；家庭規模與MIQ調查值成正相關關系，筆者認為這是由于所有家庭成員的多元化需求沖抵了家庭福利的規模效應，不同成員消費需求的差異化對家庭總收入影響更大；致貧類型與MIQ調查值成正相關關系，這是因為致貧類型主要反映了該家庭的大額支出項目，諸如“大病”和“上學”類型需要獲得更高的收入以應對大額支出（我國當前的醫療和教育服務價格還比較高），所以從系數上看，該變量與被解釋變量之間高度相關。
通過上述方程的變量系數值，我們可以看出，對MIQ 調查值的影響因素中，一些潛在的消費變量相比收入變量也有不小的影響，即貧困線的確定在一定程度上依賴于消費指標，這也驗證了以往學者通過恩格爾系數法、馬丁法以及擴展線性支出法（ELES）計算貧困線的適用性。而筆者假定實際生活中單個家庭的收入、消費指標的測算原本具有主觀性，主觀貧困線的方法克服了其他方法下嚴格的約束條件，具備更直接的適用性。
5.最低生活保障線的分類計算。結合方程（4），可得出既定低保補差水平下的收入線，即
ymin=exp（■）（6）
在測算時，要確定各被解釋變量的值，可以先對各解釋變量Xi的分類，通過各變量不同類型的權重，來確定最終使用的Xi測算值，以及該類別下人均補差均值（測算的最低生活保障標準=ymin值+人均補差均值）。這樣做的目的在于使測算結果更具有代表性。統計得出，低保家庭的年齡結構集中在35-65之間；家庭人口普遍處于3人以下；“一般”“殘疾”“疾病”致貧類型的比重較大（如表5所示）。
根據上述統計分析，筆者分別求出了各變量三大高權重類別（即年齡選取“35-65”，家庭人口選擇“1、2和3”，致貧類型選擇“一般、殘疾和疾病”）下的均值，以及對應的人均補差均值，同時對樣本總體各變量數據求均值（如表6所示）。
根據上述的統計分析結果，將各對應變量數據分別代入方程（6）求得對應ymin值（如表7所示）。
上表共顯示了四類控制變量下的ymin測算值，并計算出了各控制變量下的人均補差均值?？梢钥闯霾煌刂谱兞肯碌膟min測算值實際差異并不大，其中致貧類型下的值最小，而家庭人口類型下的值和總體樣本均值較大；不同控制變量下的人均補差均值分布與ymin測算值大致相同。將計算出的ymin值與對應人均補差均值相加，就得到了模型估計的城市低保標準。在四個低保標準測算值中，致貧類型下的值最小，同樣是家庭人口類型下的值和總體樣本均值較大。
6.實證部分的總結。筆者基于交叉法構建主觀貧困線（SPL）理論模型，通過回歸和計算，最終得到了帶有低保家庭主觀福利評定性質的低保標準線。從結果來看，測算出的低保線高于現行的城市低保標準（452元），這是由于在問卷調查過程中，低保家庭普遍認為自己處在較低生活水平，且需要更高的收入來提升自身的福利效用。這一測算數據顯然高估了真實的低保標準，然而利用主觀貧困線計算保障線的目的恰是在于更加人性化的衡量特定群體的期望獲得的最低福利水平。在以往學者的研究者中，他們普遍認為各地區的低保水平線總是偏低的，而沒有能達到較高水平主要是由于缺乏科學的測算、調整方法，以及受到國家和地方財政支出壓力的限制。
因此，筆者認為在對最低生活保障線調整時，可以設定現行低保標準（或傳統的以最低工資標準一定比例得出的標準）為下限，以主觀貧困線測定法得出的保障線為上限，并在此范圍內進行確定和調整。上述實證結果顯示，在控制致貧類別和年齡變量后，測算值低于全體樣本的測算結果。可以預見，若對變量進行更加嚴格的控制，那么將會得到更接近真實水平的低保標準。這對相關問題的研究不失為一種可以借鑒的思路。
筆者的不足之處在于簡化了測算模型，且選取的變量指標不夠全面，導致了測算結果在一定程度上偏高。在今后的研究中，可以設定更加嚴格的約束條件，使測算結果更加接近真實水平。
六、結論和建議
最低生活保障線的確定不是一個單純的測算問題，對于“貧困”概念的不同理解，得到的保障線含義也千差萬別。很多學者在不同概念和理論支撐下，致力于研究出更加科學、嚴謹的低保標準制定方法，筆者使用的主觀貧困線的測算方法對前人的理論可以進行很好的補充，同時能夠為后續的研究提供借鑒。對于最低生活保障線研究指導意義，突出表現在地方政府低保標準的制定和調整上，而更深層次的含義在于引導政府的政策更加人性化，把改善民生真正同人民群眾，特別是困難群眾的生活福利水平聯系在一起。
（一）針對分析研究，提出一些建議
1.使用更加科學、嚴謹的最低生活保障線測算方法。過去很多地方政府對于最低生活保障線測算缺乏科學的理論依據，往往存在“靠錢定線”“應付差事”的情況，隨著低保制度的發展，全國各地已先后研究出十幾種保障線制定模型，對于低保標準的確定也更加科學。當前我國的絕對貧困人口已大幅下降，全國居民的基本生活水平進一步提升。人們對于基本生活需求的理解已然更加深刻和廣泛，過去使用的消費支出法、菜籃子法、恩格爾系數法以及馬丁法，若不對選取的消費產品和服務項目做出擴展和調整，將越來越不適應當今最低生活保障線的制定。主觀貧困線測算法的意義在于引導政府更加關注人民群眾的福利水平，即包含了物質消費的福利效用和精神生活的福利效用。
2.加快完善城市低保動態調整機制。在形成了相對完善的低保標準確定機制以后，還要保證低保政策運行的動態性。這不僅僅是國家對地方政府低保制度改革的根本要求，更是保障當地貧困人群基本生活的重要條件。所謂動態調整機制，一方面是指，應從多角度及時對城市居民的收入、消費、福利水平、物價水平以及當地財力狀況和資金的使用等情況進行全面掌握，仔細分析、認真研究，通過綜合平衡后，調整當地的最低生活保障標準。另一方面，動態調整機制還應體現在對低保對象個體的把握上，在嚴格收入核算機制的基礎上，及時了解低保對象的收入（包括一般所說的工資性收入、經營性收入、資產性收入和轉移性收入）以及各種消費支出等基本生活狀況，調整本地區低保覆蓋面以及低保對象個體補差金額。對于符合低保標準而未被納入的家庭要及時納入，對于享受低保而實際上不符合標準隱瞞真實情況的家庭要嚴肅清退；對于享受補差金額低于實際生活需要的應適當提升保障力度，對于享受補差金額高于實際生活需要的應適當降低保障標準。只有按照這些要求，才能夠依托于動態調整機制，真正做到“應保全保、應退全退”。
（二）對低保制度的發展和完善進行思考
1.逐步建立服務于低保制度的多部門聯網信息系統。在全國、全省或本地區搭建居民家庭經狀況信息核對平臺，按照“統一規劃，集中建設，全面協調，嚴格管理”的原則，結合各地區民政部門的實際情況和具體需求，以建立低保信息管理系統平臺為立足點，構建各級民政部門的信息化基礎支撐環境，通過多部門的溝通、協作，全面掌握低保受理對象的真實家庭經濟狀況。這樣一來，民政部門可以大大降低低保審批難度，提升工作效率和審核精準度，同時，有利于地方政府建立覆蓋面廣、層次分明、公平公正的精細化梯級救助體系。
2.進一步提升低保資金的利用效率。低保資金的利用效率直接關系到低保政策的有效性。其中，最重要的就是要保證低保金的按時、足額發放，使資金能夠及時到達低保對象手中，切實保障好其基本生活需求。此外，還應加強低保資金配給的創新，現階段，部門地區已嘗試將醫療救助資金與商業醫療保險相銜接，以實現受助群眾利益的最大化，低保也已與醫保制度相關聯。今后低保資金應嘗試同固定的產品和服務供應掛鉤，以進一步保證低保資金發放后的合理使用，防止出現低保對象濫用保障金的情況（賭博、購買非基本生活品），使低保政策充分發揮其效用。
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城市居民最低生活保障制度，是國家為救濟難以維持基本生活需要的城市居民而制定的社會救濟制度，是解決城市貧困人口基本生活的重要途徑，是我國社會保障體系的最后一道防線。城市居民最低生活保障資金是老百姓的“救命錢”、“養命錢”，資金管理的好壞事關大局，涉及到社會的穩定、政治的安定。
今年，內蒙古三級審計機關對自治區本級和12盟市、101個旗縣2002年度城市居民最低生活保障資金（以下簡稱“低保資金”）的籌集、投入、管理和使用情況進行了審計，并對部分低保對象進行了入戶調查。審計結果表明，內蒙古自1997年建立城市居民最低生活保障制度以來，自治區黨委、政府高度重視城市居民最低生活保障工作，內黨辦字〔2002〕6號下發了《自治區黨委辦公廳關于進一步做好城市居民最低生活保障工作的緊急通知》，自治區政府多次召集有關部門參加的主席辦公會議，研究自治區低保工作，制定了《城市居民最低生活保障條例實施辦法》（內政辦發〔2001〕24號）。各地及有關部門把城市居民最低生活保障工作列入重要議事日程，確保城市居民最低生活保障制度落到實處。在低保資金投入、管理和使用等方面實行了財政專戶管理，社會化發放工作逐步推進，基本實現了應保盡保，為有效的保障城鎮貧困居民的基本生活和生活困難、促進社會穩定起到了積極作用。但這項工作發展不平衡，一些地方存在著財政投入不足，在資金管理、使用方面存在諸如擠占挪用，虛列支出，滯撥，截留資金，低保資金發放不及時、不規范，低保對象審核把關不嚴等問題。
為切實做好城市居民最低生活保障工作，把黨和政府對人民群眾關心的各項政策落到實處，提出如下應對措施：
一、地方各級政府要加大對低保資金的匹配力度，特別加大對財政困難地區低保資金的專項轉移支付力度。隨著低保制度的不斷完善，低保覆蓋面將逐步擴大，資金需求量也將逐步增加，因此必須加大地方對政府的匹配力度，才能夠保證資金的供給。建議各級政府、財政部門要嚴格審核民政部門提出的最低生活保障用款計劃，按照當地基本生活必需品費用和財政承受能力，實事求是地確定保障標準，按照公共財政的要求，調整支出結構，加大社會保障資金的投入力度，足額匹配資金，以確保城市居民最低生活保障資金按時足額發放，為經濟發展創造穩定的社會環境。自治區財政可以對地方財政匹配較多的地區給予適當的資金傾斜和獎勵。
二、堅持專項資金?？顚Ｓ弥贫?。嚴格按照《城市居民最低生活保障條例》（國務院令第271號）的有關規定執行，嚴格實行專戶管理，?？顚Ｓ茫苊鈹D占挪用，保證低保資金得到合理、有效的使用。加強審計監督，及時糾正存在的問題，及時把黨和政府的溫暖送到低保對象手中。
三、積極推進低保工作的規范化管理工作。進一步加強對低保對象的動態管理，切實把好低保對象的“入口”與“出口”關，完善家庭財產申報制度，規范低保申請、審批、發放程序，嚴格進行家庭收入調查，全面掌握低保對象家庭收入狀況，積極推進低保資金社會化發放進程，享受低保對象要張榜公布，增加透明度，真正做到保障資金、保障對象、保障標準“三公開”，確保低保政策落實到位。要建立政府保障為主、多種救助政策為輔的低保制度。積極協調醫療衛生、教育、城建、勞動保障、工商、稅務等部門，落實低保對象在就醫、子女就學、住房等方面的相關配套政策及下崗、失業人員再就業的優惠政策，并要轉變保障對象單純依靠政府救濟的觀念，鼓勵他們自謀職業、自食其力，逐步改善生活狀況。
四、充分發揮街道辦事處和社區居民委員會的作用，建立健全基層最低生活保障管理服務網絡，保證低保工作質量。各級政府應組織財政、民政、編制、人事等部門，充分考慮低保工作點多面廣的特點，盡快成立社區（居委會）低保機構或指派專人從事低保工作，并保障低保工作人員應有的待遇和必要的工作經費，保證其工作正常開展。
