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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社會管制論文，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
【關(guān)鍵詞】記者 新聞發(fā)言人 制度
一、“新聞發(fā)言人”制度背景
新聞發(fā)言人履行規(guī)定程序，代表其他自然人、法人向外消息，從運行機制角度理解是一種“制度”。
1982年3月26日，時任外交部長的錢其琛同志就中蘇關(guān)系向外界信息，這是我國第一次以外交部發(fā)言人形式向外消息。①1983年4月23日，中國記協(xié)首次向中外記者介紹國務(wù)院各部委和人民團體的新聞發(fā)言人，宣布我國新聞發(fā)言人制度正式建立。但此后除國家、政府重大信息外，鮮見新聞發(fā)言人身影。2003年春，“SARS”爆發(fā)，由于政府權(quán)威信息滯后，致使國外媒體上出現(xiàn)各種批評報道，來自民間的小道消息不脛而走，短信消息、口頭消息流傳使社會上一度出現(xiàn)恐慌。直到2003年“非典”事件過后，新聞發(fā)言人的作用才被普遍認同，新聞發(fā)言人制度才在中央和地方各級政府部門、機構(gòu)得以全面建立和廣泛推行。
在我國，新聞發(fā)言人是指國家、政黨、社會團體任命或指定的專職（有些較小的部門為兼職）新聞人員。②其職責(zé)是在一定時間內(nèi)就某一重大事件或時局問題，舉行新聞會或約見個別記者，有關(guān)新聞或闡述本部門的觀點立場，代表有關(guān)部門回答記者的提問。③具體程序包括：新聞會前，準備新聞材料，聯(lián)系相關(guān)部門、單位；新聞會上，新聞，闡述政府的觀點立場，代表政府或部門回答記者提問；新聞會后，關(guān)注新聞后的反響效果，并反饋給供職部門單位。
二、“新聞發(fā)言人”的作用
首先，提供信息，控制信息。作為權(quán)威信源，機構(gòu)單位的社會影響力增加信息的可信性；從傳播學(xué)角度上看，機構(gòu)單位作為信息源頭，理所當然的成為信息第一“把關(guān)人”，同時設(shè)置公共議程。
其次，的信息具有單位機構(gòu)賦予的權(quán)威“解釋力”，利于影響、引導(dǎo)公眾輿論。
第三，控制信源以及問題（或事件）解釋，有利于維護機構(gòu)單位形象。從政治制度角度看，政府部門以及機構(gòu)單位從早期新聞命令者到信息提供者的角色轉(zhuǎn)變是進步政府形象樹立和公民權(quán)益的關(guān)注，是社會管理觀念的進步。
新聞發(fā)言人的目的在于公布、解釋信息，消除公眾的信息不確定性，維護社會穩(wěn)定。但在信息過程中，作為新聞對象的公眾無權(quán)選擇信息，存在著信息的不平衡。而記者作為公眾權(quán)益的代表，對新聞發(fā)言人的信息進行提問，擔(dān)負著維護公眾正常利益的使命。
新聞發(fā)言人無疑可以給媒體提供權(quán)威信息源，消除公眾信息的不確定性，避免社會騷亂、恐慌。但新聞的組織者是政府部門、社會機構(gòu)等，目的在于，針對問題對公眾給出解答，換句話說，是在爭取針對問題的“解釋權(quán)”。
下面是新聞發(fā)言“事件”的“社會權(quán)責(zé)”流程圖：
下圖為記者、新聞發(fā)言人利益、職能列表：
一般來說，涉及公眾利益的事件發(fā)生或問題提出以后，對公眾的權(quán)益造成威脅，產(chǎn)生公眾事件（作為社會管理者的權(quán)威方更關(guān)注“公眾事件”），公眾事件中的公眾的第一訴求往往是“權(quán)威解釋”。這時，權(quán)威部門一方面要著手解決事件，另一方面向記者召開新聞會，記者將新聞會上有價值的內(nèi)容通報公眾（事件），以保證社會的正常運行。
通常，事件中的權(quán)威說法來自公眾委托的社會管理部門或與事件直接相關(guān)的被普遍認可的“社會組織機構(gòu)”。然而，在得不到一個有力的解釋、解答的情況下，公眾傾向于“自我解釋”或是尋求非確信的“小道”消息，以消除群體中不斷產(chǎn)生的不確定性，如此一來，信息不真實和公眾不確定性的增長甚至?xí)l(fā)恐慌或危機，謠言的流傳就是利用這種不確定性的弱點趁虛而入。
由此可見，新聞發(fā)言人制度是通過新聞界和公眾進行溝通的方式，也是政府部門、社會機構(gòu)等維護公共關(guān)系的一種手段。
三、“新聞”與“發(fā)言”的博弈失衡
1、當前新聞發(fā)言人制度的優(yōu)勢
新聞發(fā)言人制度，其中的“人”有其本質(zhì)的優(yōu)勢，但是這種優(yōu)勢是有限的。
一方面，新聞發(fā)言人作為“人”，相對于規(guī)則程序，其靈活性明顯提高，提供了信息發(fā)現(xiàn)和交流的機會；另一方面，新聞發(fā)言人在發(fā)言過程中，引入人際傳播，人的調(diào)整情緒、氛圍等能力使這種面對面的信息交往氣氛更加緩和，掩蓋了社會機構(gòu)的權(quán)利強勢角色。
2、信源弱勢，售票員媒體
由上述論述可知，新聞發(fā)言人制應(yīng)在對信息透明度和弱化社會對抗力量方面起積極作用的同時，也隱性地設(shè)置著媒體、記者的議程，即“四把關(guān)”。
首先，“把關(guān)”新聞內(nèi)容。出于對維護社會穩(wěn)定的責(zé)任，以及對部門機構(gòu)的形象維護職責(zé)，新聞方對于當下適于公布的內(nèi)容有相當?shù)陌殃P(guān)能力，針對記者的尖銳提問，新聞發(fā)言人也會采取一定策略，或是蜻蜓點水，或是避而不談。
其次，“把關(guān)”發(fā)言時機。新聞方作為主動方，對信息的公布時間有一定的把控權(quán)。
第三，“把關(guān)”方式。新聞會的方式很多，比如統(tǒng)一發(fā)放新聞通稿，事先擬定問題或者只許會議記錄，限制提問等，這些方式都會對記者媒體的信息了解程度及理解程度產(chǎn)生影響。
第四，“把關(guān)”參會媒體。新聞會主辦方一般選擇和邀請媒體參會，這就很有可能造成聲音的不平衡。
上述情況表明，記者（媒體）及所代表的公民權(quán)益處于信源弱勢，存在權(quán)利不平衡現(xiàn)象，新聞發(fā)言人制度缺乏互動機制，在規(guī)則內(nèi)的第三方的媒體記者，也只是拿著成形的新聞，賣給公眾的“售票員”。
為此，從新聞媒體本位角度以及公眾利益角度來看，在目前的制度環(huán)境中，有必要確立新的新聞發(fā)言人制度――媒體監(jiān)督機制――公民自薦的互動信賴機制。
四、公民自薦的互動信賴機制
政府的權(quán)利來自公民的信賴，委托權(quán)利的回報是社會管理和公民權(quán)益的實現(xiàn)。從新聞本位角度來說，新聞媒體是一種純粹的信息交流媒介，這種公民與權(quán)利之間的信息交流平臺本身就是信息檢驗、社會監(jiān)督的本來之意，力量之源。
下圖為公民自薦的互動信賴機制圖：
媒體監(jiān)督組織：采用公民信賴的管理員評選辦法，可以利用網(wǎng)絡(luò)的便捷性，公民監(jiān)督，設(shè)定參考要素，如發(fā)表公民權(quán)益文章數(shù)量、文章關(guān)注度等指標判斷公民的公共事件參與度、社會影響力，評選出若干管理員后，組成媒體監(jiān)督組織。組織可自有媒體平臺，最近的新聞會消息，消息包括主題、新聞發(fā)言人、時間、地點、可能的參會媒體等內(nèi)容，并監(jiān)督各媒體的公民信息互動板塊的正常運行。
（新）媒體：擁有新媒體形式的媒體設(shè)置公民參與互動板塊，公布（實時更新）記者將參與的新聞會，并通過該板塊與在新聞會現(xiàn)場的記者與新聞會建立聯(lián)系，形成公民可參與式互動。板塊可以是文字形式、可以是視頻形式，公民在所信賴的媒體上提問，通過現(xiàn)場記者與新聞發(fā)言人間接交流，記者對采納的公民建議做標記，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)自動對未回復(fù)公民進行答復(fù)，公民可視情況在網(wǎng)站留言，進行反饋。
公民自薦的互動信賴機制的突破之處在于：其一，回歸新聞的媒介本位，還原社會監(jiān)督權(quán)利力量之源；其二，將新媒體技術(shù)引入機制，利用實時互動優(yōu)勢功能，參與社會監(jiān)督；其三，設(shè)立獨立的媒體監(jiān)督機構(gòu)，聯(lián)接參與新聞會媒體的網(wǎng)站、手機互動媒體。其四，機制的設(shè)立，能夠促成政府與公眾之間的平等對話，達到雙向互動的過程，公眾在自己的監(jiān)督下，實現(xiàn)權(quán)益。
參考文獻
①錢其琛：《外交十記》，世界知識出版社，2003：71
②劉建明主編：《宣傳輿論學(xué)大辭典》，經(jīng)濟日報出版社，1992 ：357-358
③百度百科，“新聞發(fā)言人”：baike.省略/view/18380.htm，訪問時間2010年1月14日
④盧劍鋒，《新聞發(fā)言人制度下的媒體報道策略》，中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009
⑤姚雪芬，《危機管理中新聞發(fā)言人制度研究》，上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008
⑥王青，《我國新聞發(fā)言人制度現(xiàn)存問題探索》，南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008
⑦陳妮，《我國傳媒業(yè)的發(fā)展與管制探究》，西南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006
⑧李曉虎，《中國政府新聞制度研究》，復(fù)旦大學(xué)博士論文，2007
[論文摘要]實行政府公共治理，構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村，一是實行政府掌舵、公眾劃柒，二是政府為主、公私并存，三是政府監(jiān)管、合同外包，共同建設(shè)社會主義新農(nóng)村。按照黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的部署，在“十一五”時期解決三農(nóng)問題的戰(zhàn)略方向，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府職能，實行政府職能角色的轉(zhuǎn)換，順利推進新農(nóng)村建設(shè)。
十六屆五中全會指出：構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村、完善公共服務(wù)型政府管理，政府應(yīng)“轉(zhuǎn)換職能角色”、“一是‘管什么’的轉(zhuǎn)換，即從管理私人領(lǐng)域、競爭性領(lǐng)域、微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)換到管理公共領(lǐng)域、非競爭性領(lǐng)域、宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域；二是‘怎么管’的轉(zhuǎn)變，即從直接的、行政的、參與式的管理轉(zhuǎn)到間接的、民主的、以經(jīng)濟手段為主的管理”¨j，使政府從無所不能中解放出來。
因此，治理既不是統(tǒng)治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介于負責(zé)統(tǒng)治的政治和負責(zé)具體事務(wù)的管理之間。好的治理的核心含義就是政府的職能應(yīng)該從“劃船”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變；而公共治理，是以政府為主體，多種公私機構(gòu)并存的新型公共事務(wù)管理模式。公共治理的主體既可以是政府、公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作；公共治理的本質(zhì)是打破政府的行政壟斷，把原來由政府獨自承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公共團體共同承擔(dān)，政府與私人機構(gòu)的界限不那么明顯了，在公私部門之問建立了伙伴關(guān)系；公共治理引入了市場競爭的管理方式，蔓張管理方式．方法的多樣性。
構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村，就應(yīng)當實行好政府公共治理。政府公共治理具體而言主要表現(xiàn)為：一是樹立高效管理的理念。信息社會的政府治理必須是高效的，它對政府效能的要求比傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟時代更高。二是樹立公平治理的政府理念。隨著社會發(fā)展和知識普及，公眾對公平的要求越來越強烈。三是樹立知識管理的政府治理理念。信息社會是以知識為資本的，社會也是一個知識社會，對經(jīng)濟的管理無疑離不開法制，但主要管理方式是知識管理。四是樹立“人本主義”的政府治理思想。傳統(tǒng)的政府治理注重以“物”或“任務(wù)”為中心。領(lǐng)導(dǎo)者要求下屬成為標準的“行政人”，以便實行規(guī)范的標準化管理，但這種使人異化為物的治理方式，不利于人的創(chuàng)造性。
一、政府掌舵、公眾劃槳，共同建設(shè)社會主義新農(nóng)村
黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史性任務(wù)，并確定“十一五“時期解決三農(nóng)問題的方向，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入，實行政府的公共服務(wù)型管理，采取政府掌舵，公眾劃槳的方法，推進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。和諧社會是國家權(quán)力與公共權(quán)力都能良性運轉(zhuǎn)的社會，是政府的行政管理與公民的自主管理相統(tǒng)一的社會。構(gòu)建社會主義和諧社會，我們在強調(diào)政府的社會管理職能的同時，也絕不能忽視社會的自我管理功能。“社會治理能力不只是政府單方面的事”，社會的治理過程應(yīng)該是政府和社會的互動過程。“有些事是政府應(yīng)該做的，有些則不是”。
政府的職能應(yīng)該是“掌舵而非劃槳”，政府的職能是制定政策(掌舵)，而政策的具體執(zhí)行(劃槳)則是通過社會的自治來完成。首先，政府的公共權(quán)力來源于社會的共眾權(quán)力，而社會公眾“當初把統(tǒng)治權(quán)交給一個人，只是為了公眾的福利和安全”j，而經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展電同時要求政府還權(quán)民，加速自身轉(zhuǎn)型，即“從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑥墓苤普D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)政府”。這種權(quán)力讓渡和模式轉(zhuǎn)型必然螫求政府和社會共同承擔(dān)社會的管理職能；其次，我們還應(yīng)該認識到，政府的社會管理職能存在著缺乏彈性手段、環(huán)節(jié)錯綜復(fù)雜等問題，而社會的自我管理又存在著動員能力薄弱、缺乏剛性手段等缺陷。這就要求我們建立一個政府主導(dǎo)與社會自治適度平衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即在進一步提高政府管理社會效能的同時，善于通過村民自治．社區(qū)自治組織．社會團體、行業(yè)組織、中介組織以及工、青、婦等群眾組織和英群眾代表會議等，形成社會管理的整體合力。最后，由于經(jīng)濟形式的多樣性、文化背景的差異性、民主的進一步深入也使得社會的管理形式呈現(xiàn)多元兼容的格局，要建設(shè)和諧社會，單獨依靠政府或社會都不能很好地完成社會管理的終極目標。
因此，在構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村的過程中，發(fā)揮各種形式的組織作用，凝聚各種力量，消除和突破二元結(jié)構(gòu)的束縛，實現(xiàn)各種組織、各種力量的良性互動，在有效程度上的極大努力，使全面推進和諧社會主義新農(nóng)村建設(shè)按照巾央的要求落到實處。
二、政府為主、公私并存。共同建設(shè)社會主義新農(nóng)村
構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村，政府應(yīng)實行公共治理。公共治理是對整個公共管理部門格局的重新認識，是實現(xiàn)公共部門有效管理中不同的實施主體各自的定位、分¨1二和各自適當?shù)慕巧粌H僅是政府行政管理和政府統(tǒng)治。換言之，參與管理的主體已經(jīng)不只是政府部門，而是包括全球?qū)由獭覍用婧偷胤叫缘母鞣N非政府非營利組織、政府闖和1e政府間團際組織、各種社會團體甚至私人部門在內(nèi)的多元主體舒層治理。在多元主體為特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范圍縮小，政府不再是無所包的“全能型政府”。在整個社會體系中，按照國家與社會的分離、政府與市場邊界的劃分、公域與私域界限的調(diào)整不同治理主體對應(yīng)著不同的治理對象和客體，發(fā)揮著各自的作用。
南昌大學(xué)(mpa教育中心主任、行政管理碩士點首席導(dǎo)師)陶學(xué)榮教授在《中國行政體制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不應(yīng)在具有追求利潤最大化的國有資產(chǎn)經(jīng)營功能，應(yīng)該承擔(dān)公共事物管理和公共物品提供的功能，充當公平保障者、社會服務(wù)者角色”。。政府組織與非政府、非營利組織的合作、公營部門與私營部門的合作是提高和改善公共物品數(shù)量和質(zhì)量的有效途徑。在公共治理范式中．管理主體是多元的，非政府組織甚至私人組織也被認為是重要的治理主體之一。在現(xiàn)實社會事物的治理中，它們之間的關(guān)系不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，政府與其他社會主體之間應(yīng)該是建立在合理分工基礎(chǔ)上的伙伴式的合作關(guān)系。如在公共物品領(lǐng)域為了增加公共物品的數(shù)量，提高公共物品的質(zhì)量，對那些由政府提供缺乏的效率的項目，政府可以對非營利組織予以充分的賦權(quán)和支持，對非營利組織的服務(wù)供給采取資金補貼、訂立合同、特許經(jīng)營、政府購買等多種形式，與其他社會主體合作提供公共物品，促進生產(chǎn)公共物品的積極性和物品供應(yīng)的效率。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)．社會主義新農(nóng)村成為新時期中國農(nóng)村建設(shè)的方向，要完成這一重大歷史任務(wù)，政府要實行公共治理，完成好職能轉(zhuǎn)換，因此，公眾劃槳，政府掌舵，是完成這一任務(wù)的前提。
三、政府監(jiān)管、合同外包，共同建設(shè)社會主義新農(nóng)村
構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村，政府需要轉(zhuǎn)換職能。在建設(shè)過程中，政府可以充當監(jiān)管角色，實行合同外包，使建設(shè)社會主義新農(nóng)村工作能夠順利推進。合同外包是在新公共管理運動中發(fā)展起來的一個非常重要的制度，是指政府將一部分公共服務(wù)通過合同的方式讓政府以外的主體來承擔(dān)，政府在公共服務(wù)提供過程中只是負責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報酬。它作為一種更民主、更溫和、更富有彈性的管理手段，由于較大限度地融人了市場的成分，提高了社會主體對行政管理事務(wù)的參與程度，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理的民主和法治精神，因此，在國外行政管理各個領(lǐng)域被廣泛運用。
部分公共服務(wù)市場化是指由市場或民間部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送過程，也就是說，政府部門通過合同外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式，將鄙分職能轉(zhuǎn)國民間部門經(jīng)營，政府只需承擔(dān)財政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督，以及績效成敗的責(zé)任。其中，合同外包就是由公共部門和政府作為顧客和委托人，同人即那些能夠真正提供公共服務(wù)的組織(公營或私營的)簽訂合同。它把民事行為中的合同引入公共管理的領(lǐng)域中來，它的做出以合同雙方當事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強制行為為一種雙方合意的行為。在合同外包中，政府的責(zé)任是確定需要什么，然后依照所簽訂的合同監(jiān)督合同的履行．并且，在對方履行合同義務(wù)后支付報酬。合同外包可作為既提高政府服務(wù)水準，又縮小政府規(guī)模的一個重要途徑，也是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。
【論文關(guān)鍵詞】新公共管理；行政管理；改革
上世紀70年代，伴隨著全球化、信息化、以及知識經(jīng)濟時代的來臨，市場經(jīng)濟競爭日趨激烈。西方國家傳統(tǒng)的政府運行機制已經(jīng)很難適應(yīng)經(jīng)濟社會的變化。突出表現(xiàn)為:政府規(guī)模不斷膨脹，行政效率低下，財政赤字不斷上升，社會福利政策難以為繼。
面對如此困境，為了解決問題，西方各國于上世紀70年代未相繼進行了被稱之為“改造政府”的政府管理改革運動。而與此同時，一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理(NewPublicManagement)應(yīng)運而生。
一、“新公共管理”的主要觀點
無論從實踐還是從理論的角度出發(fā)，“新公共管理”都從來沒有一個統(tǒng)一的形式內(nèi)容。具體來說，有如下觀點。
(一)政府的管理職能應(yīng)該是掌舵而不是劃槳
傳統(tǒng)公共行政管理中，政府的主要職責(zé)是收取稅金和提供服務(wù)，而“新公共管理”主張政府應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。
(二)政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向
“新公共管理”認為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向。以顧客或市場為導(dǎo)向的政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構(gòu)，而是有責(zé)任心的企業(yè)家，公民則是“顧客”或“客戶”。這樣公眾就擁有了更多的選擇權(quán)，顧客或市場為導(dǎo)向?qū)⑵鹨粋€推動政府改善工作的良好機制。
(三)政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理
傳統(tǒng)的官僚制使基層人員缺自，難以適應(yīng)快速多變的外部環(huán)境。而“新公共管理”認為，與集權(quán)相比，授權(quán)或分權(quán)有許多優(yōu)點:授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)更有靈活性，更有效率，更有創(chuàng)新精神，而機構(gòu)成員有更高的士氣，更強的責(zé)任感，更高的效率。
(四)政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗
“新公共管理”認為，政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如:人力資源管理、成本—弓玫率分析、目標管理等。同時，政府可以把巨大的官僚組織分解，使決策與執(zhí)行分開，并移植私營部門的某些管理辦法:“如采用短期合同，開發(fā)合作方案，簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾等等。”這樣，經(jīng)過民營化或半民營化的公共部門公眾有親密接觸機會，了解公眾之所需的公共服務(wù)部門，它們了解公共管理的關(guān)鍵所在，從而對社會進行有效治理。
(五)政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機制
傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的事情應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該由政府單獨承擔(dān)。而“新公共管理”強調(diào)政府管理引人競爭機制，取消公共產(chǎn)品供給的壟斷，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)供給，通過引人競爭機智，從而提高服務(wù)公共的質(zhì)量和效率。
(六)政府應(yīng)放松嚴格的行政規(guī)制，實施明確的績效目標控制
“新公共管理”反對傳統(tǒng)公共行政刻板執(zhí)行法律規(guī)范，輕視績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織，個人的具體目標，與之簽訂績效目標對完成情況進行測量和評估。這使行政組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動型”向“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變。
(七)公務(wù)員不必保持中立
“新公共管理”認為，行政本身就具有濃厚的政治色彩，要求公務(wù)員完全保持政治中立是不現(xiàn)實的。因此，“新公共管理”則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。這樣能使他們正確理解政策的目的意圖。
二、中西方國家政府改革背景比較
“新公共管理”源自于西方，它對于中國社會來說雖然是“舶來品”，但中國同樣經(jīng)歷著全球化浪潮，新公共管理的很多新觀點新經(jīng)驗也是中國急需的。“新公共管理”模式能否在在中國存活，需要通過理性分析中國與西方政府改革的背景，才能作出判斷。
(一)中西方國家政府改羊背景的相似點
1理論背景相似點
當代中西方國家政府改革都是在傳統(tǒng)官僚制理論無法解決現(xiàn)實問題的情況下引發(fā)的。
20世紀最后30年，官僚制受到廣泛質(zhì)疑，它們在行政人格問題、價值規(guī)范問題和外部性問題的理論缺乏導(dǎo)致了傳統(tǒng)理論無法解決當前的社會問題。隨著我國改革開放的進行，經(jīng)濟健康增長的需要與政府生產(chǎn)力落后的矛盾也顯現(xiàn)出來。官僚制是中西方國家公共行政理論中最為基礎(chǔ)的部分，如何改革傳統(tǒng)官僚制也是中西方國家政府所面臨的共同課題。
2.政治和經(jīng)濟背景相似
當代西方國家的政府改革是在一定的政治、經(jīng)濟背景條件下引發(fā)的，其突出表現(xiàn)在:
(1)當代中西方國家都面臨著財政困難，政府機構(gòu)龐大臃腫，行政效率低下，社會福利難以為繼等問題，是各國政府進行行政改革的重要原因。
(2)信息技術(shù)的運用使政府變得靈活、高效、透明成為可能。新技術(shù)的市場化進程的加快，這些均迫使政府的改革必須真正適應(yīng)新技術(shù)革命的要求。
(二)中西方國家政府改革背景不同點
1西方國家市場經(jīng)濟基礎(chǔ)扎實、體制成熟，而我國市場經(jīng)濟尚處于成長階段
西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟發(fā)達，市場體系完善。“新公共管理”模式存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)即成熟的市場經(jīng)濟條件。正如E·S·薩瓦斯所說:“福利國家(公共部門大于市場部門的國家)在市場力量的沖擊下日漸衰弱。市場力量正在改變教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障和其他‘福利’構(gòu)成要素的供需條件。消費者對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障及其他物品和其他物品和服務(wù)的支持能力日益提高，他們對這些服務(wù)的需要超出了政府的提供能力。這正是私人供應(yīng)商通過市場機制可以提供的東西。”
而我國的市場經(jīng)濟還處于成長階段。市場經(jīng)濟尚未成熟，與此同時政府還擔(dān)負著培育市場的任務(wù)。對于不成熟的市場經(jīng)濟必定需要政府的管制，如果政府一味“退出”，不根據(jù)現(xiàn)實國情盲目放松管制，就有可能導(dǎo)致市場經(jīng)濟的失敗。
2.與西方國家所具有的相對健全的法治環(huán)境相比較，我國的法制有待完善，法治社會的建成還待時日
“新公共管理”強調(diào)政府管理實行嚴明的績效目標控制，放松嚴格的行政規(guī)制。在西方國家政府改革實踐中這種目標重績效輕規(guī)制的方式所以能成功并獲益良多，是因為西方國家的“新公共管理”改革的法治環(huán)境相對完善。政府改革后，在行政管理活動中扔有較大的自由裁量權(quán)，但是法律的權(quán)威無處不在，就減少了管理人員濫用權(quán)力的幾率。
我國尚處于法制不健全，法律供給不足的時期。行政法律規(guī)制不完善，行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的力度不夠等問題還普遍存在于我們行政管理活動中。我國目前最重要的法制建設(shè)任務(wù)是健全法制加強行政執(zhí)法力度。在這種情況下，簡單地套用“新公共管理”模式是不符合中國具體國情的。
3.西方國家的民營化組織或非營利性組織無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都遠優(yōu)于我國
因為民營化組織和非營利性組織在“新公共管理”理論中具有承接政府所分散出的職能的作用，所以它在政府改革過程中十分關(guān)鍵。在西方國家民營化組織或非營利性組織發(fā)展歷史較長，組織體系完善、數(shù)量充足、管理水平很高。因此，政府放權(quán)建政以后，被“民營化”的管理職能不僅沒有旁落，反而加強了。
然而我國在計劃經(jīng)濟時代，所有的公共管理事務(wù)一概由政府承辦，民營化組織幾乎不存在。改革開放后，雖然民營化組織有所發(fā)展，但是數(shù)量、專業(yè)水平、內(nèi)部管理各方面都不及西方發(fā)達國家的相同組織。如果中國政府改革將大量公共管理職能迅速而全面地分離出去，社會就可能因找不到合適的承接主體而產(chǎn)生混亂。
4.與西方國家相比，我國政府的宏觀調(diào)控能力不強且公務(wù)員的整體素質(zhì)不高
從政府的調(diào)控能力和公務(wù)員整體素質(zhì)來看，我國的官僚制還不足。例如，分工不明、專業(yè)人才匾乏、行政人員輕視法律與規(guī)范、行政活動中的人格化特征明顯、行敗嚴重等等。因此，照辦照抄西方的“新公共管理”模式，只會抹殺現(xiàn)階段官僚制對我國的積極影響，并造成新一次的行政管理改革的失敗。
四、“新公共管理”模式對我國行政管理改革的啟示
在全球化和信息化的浪潮中，我國必須通過自身的改革提高我國的國際競爭力，然而，我國的改革又有自己的特殊背景，所以在西方的“新公共管理”模式，不能在我國照搬照抄。因此，筆者認為“新公共管理”模式對我國行政管理改革有如下啟示:
(一)依據(jù)國情，建構(gòu)官燎制為主，新公共管理為輔的行政模式
官僚制是在行政管理領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位已有百年歷史。刻板僵化的官僚制已經(jīng)無法應(yīng)對信息傳遞迅速，競爭激烈的后工業(yè)化時代。新公共管理不但靈活，而且能適應(yīng)現(xiàn)代化需要。這種模式有助于協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系，促進經(jīng)濟發(fā)展，消除官僚制的弊端。
盡管如此，官僚制還在歷史上是有突出貢獻的，新公共管理的倡導(dǎo)者也承認這點事實，如D·奧斯本所說:“它(官僚制)解決了人民希望解決的基本問題，它為失業(yè)者和老年人提供了保障，它保障了社會穩(wěn)定，這在經(jīng)濟大蕭條以后是至關(guān)重要的，它提供了工作。可以說，工業(yè)社會對社會政治體制的必然要求就是建立官僚制。我國正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期，中國尚未完全具備實施“新公共管理”模式的條件，而官僚制強調(diào)政令統(tǒng)一，管理法制化，分工專業(yè)化能滿足我國現(xiàn)代化的需要，這就意味著中國在改革官僚制的同時必須加強官僚制，在提倡掌舵型政府和服務(wù)型政府的同時必須添加官僚制的合理因素。在今后相當長的時間內(nèi)建立與我國工業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的，以官僚制和新公共管理相結(jié)合的行政管理模式是我國行政改革的必然選擇。
(二)轉(zhuǎn)換觀念，切實轉(zhuǎn)變行政職能
行政職能是指，政府作為國家行政機關(guān)，依法在國家的、政治的、經(jīng)濟的以及其他社會事物的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)以及應(yīng)起到的作用。在市場經(jīng)濟體制下，計劃經(jīng)濟時代的行政職能已經(jīng)落后。因此，行政職能以國家的政治經(jīng)濟活動的依據(jù)要及時調(diào)整。
“新公共管理”認為，政府行政管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”，是“服務(wù)”而不是“管制”。
據(jù)此，我國的行政職能的轉(zhuǎn)變重點在于:(1)政府社會管理職能的性質(zhì)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，即變政府直接承擔(dān)經(jīng)濟管理職能為間接調(diào)整職能;(2)政府職能實現(xiàn)的手段方式轉(zhuǎn)變，即由行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓⒔?jīng)濟、法律等手段相結(jié)合的綜合管理，其中又以經(jīng)濟手段為主。同時，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控為主，由縱向管理為主轉(zhuǎn)向橫向協(xié)調(diào)為主，由指令性計劃為主轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性計劃為主，由社會管制轉(zhuǎn)向既實施管制又監(jiān)督服務(wù)等等;(3)政府職能轉(zhuǎn)變實質(zhì)要求提高政府能力。政府能力的增強是依靠科學(xué)技術(shù)和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，依托政治民主進程，通過不斷的改革和探索逐步實現(xiàn)的。政府職能必須與政府的能力相適應(yīng)，因此政府職能轉(zhuǎn)變只能在政府能力提高過程中逐步實現(xiàn)。
(三)借鑒企業(yè)管理方法，創(chuàng)新行政組織結(jié)構(gòu)
我國在1998年之前進行了多次改革，行政機構(gòu)改革是重點。由于當時我國受到計劃經(jīng)濟體制的制約，改革時政府職能未加轉(zhuǎn)變，只是單純的把政府權(quán)力在各級政府和政府部門之間上下左右移動，致使機構(gòu)改革陷人“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。因此，行政機構(gòu)改革，行政組織創(chuàng)新的根本立足點為政府職能的分散。
“新公共管理”強調(diào)用授權(quán)或分權(quán)或簽署外部契約的方式進行管理。把民營化組織或非營利性組織引人公共管理體系中加強競爭，這樣可以縮小行政機構(gòu)規(guī)模，提高公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。在成績評估方面，“新公共管理”認為充分使用私營企業(yè)成功的手段和經(jīng)驗—重視人力資源管理、強調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理、低投人高產(chǎn)出，通過績效測定和評估的手段來改革行政組織模式。
針對我國行政機構(gòu)設(shè)置隨意性大，人員臃腫，職能劃分過細、分散且重復(fù)設(shè)置的弊端，我國必須學(xué)習(xí)官僚制的成功經(jīng)驗，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，依據(jù)各機構(gòu)承擔(dān)職能所覆蓋的范圍及影響面的大小，管理層級與管理幅度之間的關(guān)系，行政責(zé)任大小等因素，科學(xué)合理地安排行政組織的層級結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)。同時，借鑒“新公共管理”模式中企業(yè)管理方法，構(gòu)建控制層次較少的扁平型組織結(jié)構(gòu)模式，建立網(wǎng)絡(luò)式的組織內(nèi)部聯(lián)系。
(四)提高公務(wù)員整體素質(zhì)，加強公務(wù)員的思想政治工作
在我國，行政機關(guān)工作人員整體素質(zhì)不高是一個不爭的事實。因此，在我國當前的情況下，更顯出提高公務(wù)員素質(zhì)的重要意義。
“新公共管理”主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，確保他們能夠正確理解政策的目的意圖。在執(zhí)行時通過適當?shù)摹⒁虻刂埔说氖侄巍⒎椒▉硗瓿烧咭蟆?/p>
【論文摘要】:電子網(wǎng)絡(luò)政府在不同的國家,不同的地區(qū)的目標模式會有差異。比如說美國、英國的電子政務(wù)的目標模式可能和現(xiàn)階段中國要構(gòu)建的電子網(wǎng)絡(luò)政府的目標模式有差異。從中國政府信息化總體目標來講,現(xiàn)階段電子網(wǎng)絡(luò)政府的目標模式,只能通過我們自己在慎重考慮中國當代國情的情況下,進行卓有成效的探索,才能建立起更加適合中國國情的電子政府網(wǎng)絡(luò)管理模式,從而以最小的投入產(chǎn)生出最大的收益,才能真正的促進經(jīng)濟的騰飛,才能真正的實現(xiàn)信息化帶動工業(yè)化。
一個國家或者一個地區(qū)在推動政府信息化,發(fā)展電子政務(wù)的過程中,它的目標模式是非常重要的,也就是電子政務(wù)整體上要構(gòu)建一個什么樣的框架。電子網(wǎng)絡(luò)政府的目標模式受到一個國家政府管理的指導(dǎo)思想、管理職能等諸多因素制約和影響。文章在吸取一些發(fā)達國家建設(shè)電子政務(wù)方面成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,試對我國電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)采取的布局和模式進行一些分析。
一、國外發(fā)達國家進行電子政務(wù)建設(shè)的特點
當達國家,引領(lǐng)電子政務(wù)潮流,他們在構(gòu)筑電子網(wǎng)絡(luò)政府,或者說推動政府信息化這個過程中,顯現(xiàn)出一些比較顯著的特點。主要體現(xiàn)在以下四個方面:
第一 與政府改革緊密相結(jié)合。這一點應(yīng)該特別值得我們關(guān)注。為什么要關(guān)注國外在推動政府信息化、構(gòu)建電子網(wǎng)絡(luò)政府與政府改革的結(jié)合這個問題呢?因為我們國家在推動電子政務(wù)建設(shè)過程中,往往在這個方面結(jié)合得不夠緊密。國外在政府改革的過程中力度比較大,如上世紀七十年代,在英國發(fā)動了一個政府改革,由此引發(fā)了西方國家大規(guī)模的政府改革。英國的政府改革很快波及到全世界,后來形成很多不同類型、模式的改革,如所謂的市場導(dǎo)向的改革,完善行政體制的改革等等。
西方國家,特別是發(fā)達國家在政府改革時,普遍做法是大規(guī)模裁減機構(gòu),裁減人員,削減財政開支。以美國為例,克林頓從93年上臺到97年,在中央地方政府裁員28萬人,提出一個口號:只有裁減了政府過多的機構(gòu),裁減了人員才能減少政府的財政開支,削減預(yù)算;只有削減了預(yù)算,減少了財政開支,才能減少對老百姓的稅收;只有減少了對老百姓的稅收,政府才能得到民眾的擁護。在這樣一種理念上,他們大刀闊斧的裁減機構(gòu),裁減人員。
第二 提出要再造政府,重新構(gòu)建一個政府。在政府改革中,他們有一項重要的內(nèi)容,就是將政府承擔(dān)的一些具體的服務(wù)型職能轉(zhuǎn)移出政府,轉(zhuǎn)移給民間組織,甚至轉(zhuǎn)移給私營企業(yè),讓他們代替政府提供一些具體的服務(wù)職能。他們認為推進公共服務(wù)市場化,把大量政府職能和服務(wù)型職能轉(zhuǎn)移給社會,轉(zhuǎn)移給民間機構(gòu)以后,政府就可以減少具體瑣碎的事務(wù),就可以集中精力做好重大決策,也可以提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。
第三 放松政府對社會、對市場的管制,減少不必要的過于繁瑣的規(guī)章制度。也可叫做放松管制,放松規(guī)制。在這一點上不能完全和中國的改革進行生搬硬套,因為從我國目前看,可能還是一個法律、制度比較欠缺的國家,還應(yīng)該進一步構(gòu)建和完善社會主義法規(guī)體系。而在西方等發(fā)達國家,法律比較完備,規(guī)章制度也非常健全,一般做法是遇到問題就立規(guī)矩,這樣規(guī)章制度就越來越多。而規(guī)章制度過多過繁,反過來就會束縛公務(wù)人員的手腳,公務(wù)人員變成了規(guī)章制度的奴隸,他們的自主性、積極性難以得到發(fā)揮。所以他們要大刀闊斧的放松管制,放松規(guī)制,給公務(wù)人員更多的自主權(quán),提高他們的管理積極性。
第四 把市場機制引入政府提供的公共管理、公共服務(wù)活動之中。一般來講,政府提供的公共服務(wù)是政府對社會承擔(dān)的責(zé)任和職責(zé)。因為維護政府運轉(zhuǎn)的支出主要來源于稅收,當然政府提供的公共服務(wù)也就不能以盈利為目的。但是不能盈利并不意味著不講求服務(wù)效率,不提高服務(wù)水平,不降低管理成本,而在傳統(tǒng)服務(wù)模式中達不到,實現(xiàn)不了這個目的。所以他們認為,政府在公共服務(wù)、公共管理職能中,可以引入市場機制,實行了委托、承包、、合同這樣一種市場化運作的機制,使政府提供的公共服務(wù)水平越來越高,質(zhì)量越來越好,而行政管理成本大大降低,收到了顯著的效果。
二、國外進行電子政務(wù)建設(shè)方面的成功經(jīng)驗
注重統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)標準。電子網(wǎng)絡(luò)政府的構(gòu)建,除了要和政府改革相結(jié)合以外,還非常重視制定統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標準規(guī)范,這一點是極其重要的。政府信息化是一個非常龐大的社會系統(tǒng)工程,政府的組成是有上下左右協(xié)調(diào)配合的,政府的運行是有一個權(quán)力行使方向的,因此有隸屬關(guān)系的政府是一級控制一級的,政府信息化建設(shè)比電子商務(wù)建設(shè)的要求更高。因此我們在推動電子政務(wù)的過程中,如何制定規(guī)劃,統(tǒng)一標準,就成為一個非常突出的問題。在這點上盡管西方國家,特別是發(fā)達國家,多是一種聯(lián)邦制結(jié)構(gòu),比如說美國,它的聯(lián)邦政府對州還沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但是它在構(gòu)建電子網(wǎng)絡(luò)政府的時候,也很注重制定統(tǒng)一的規(guī)劃,制定統(tǒng)一的技術(shù)標準,把它作為推動電子網(wǎng)絡(luò)政府非常重要的前提條件。
關(guān)注應(yīng)用,提供服務(wù)。國外特別是西方發(fā)達國家在推動電子網(wǎng)絡(luò)政府的時候,十分關(guān)注應(yīng)用,更多強調(diào)的是政府給社會、企業(yè)、社會成員提供的信息化服務(wù),把應(yīng)用的重點不是放在政府內(nèi)部辦公自動化上,而是放在政府為社會、企業(yè)、社會成員能夠提供什么樣的信息服務(wù)。
由簡到繁,循序漸進。國外包括發(fā)達國家在推動政府信息化過程中,在構(gòu)建電子網(wǎng)絡(luò)政府時,也是大體遵循了一個由易到難,由簡單到復(fù)雜的發(fā)展過程。
三、建設(shè)具有中國特色電子政務(wù)應(yīng)該采用的模式
政府管理的模式有管理型的,有管理服務(wù)型的,也有服務(wù)型的。中國實行計劃經(jīng)濟體制時,政府管理模式是管制型的。進入市場經(jīng)濟時代,政府管理的模式發(fā)生了重大的變化,政府首先要放棄過去那種管制式的模式,向管理型、服務(wù)型方向轉(zhuǎn)化。因此在中國當前社會經(jīng)濟條件下,從我國的實際情況出發(fā),我們要構(gòu)建的電子政務(wù)目標模式,應(yīng)該是管理服務(wù)型的。構(gòu)建管理服務(wù)型的電子網(wǎng)絡(luò)政府,應(yīng)該是中國現(xiàn)階段政府信息化追求的首要目標。
為什么中國現(xiàn)階段電子政務(wù)的目標模式,應(yīng)該傾向管理服務(wù)型,而不是單一的服務(wù)型的政府管理方式呢?這是因為管理和服務(wù)是對立的統(tǒng)一體,服務(wù)離不開管理,管理是為了更好地服務(wù);服務(wù)是目標、是目的,但服務(wù)更需要管理的保障才能實現(xiàn),這可以從以下幾個方面來分析。
首先從現(xiàn)階段中國政府承擔(dān)的主要職責(zé)來看。按照我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的水平,政府職能的整體定位,大體是四個方面,這就是所謂的經(jīng)濟調(diào)節(jié),市場監(jiān)管,社會管理和公共服務(wù)。這四個方面的政府職能,最后一句是強調(diào)公共服務(wù),而前面三句話,都強調(diào)了政府的管理職能。目前我們國家政府職能的這種定位,就是把管理職能放到比較重要的地位。如果我們現(xiàn)階段提出構(gòu)建一個服務(wù)型的電子網(wǎng)絡(luò)政府,就可能會淡化政府承擔(dān)的管理職責(zé),將不利于現(xiàn)階段的政府管理。
關(guān)鍵詞：行政從屬性，獨立，環(huán)境法益，刑法
（一）獨立的環(huán)境法益的提出
法益是指法律所保護的人們的利益。環(huán)境刑法的法益是指環(huán)境刑法規(guī)范所保護而為環(huán)境犯罪所侵害的人們共同享有的生態(tài)利益即環(huán)境法益。傳統(tǒng)環(huán)境刑法側(cè)重于保護人身和財產(chǎn)性法益，即只有人類生命和健康及其財物的法益因環(huán)境破壞而受到損害或威脅時，才考慮適用環(huán)境刑法。而環(huán)境刑法的根本目的是保護環(huán)境法益，即環(huán)境生態(tài)利益。我國的環(huán)境刑事立法應(yīng)將環(huán)境法益作為保護的重點，將環(huán)境法益受損害作為判斷環(huán)境犯罪的基本標準，方能體現(xiàn)對環(huán)境保護的真正關(guān)注，實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展，才能突破功利的價值觀和絕對的行政從屬性，反映環(huán)境要素的獨立存在。
獨立的環(huán)境法益的提出是整個環(huán)境刑法體系構(gòu)建的價值基礎(chǔ)。在法理學(xué)中，價值的意義來源于對倫理的判斷，它是建立在人類對于自然事物的認知基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，即在不同的社會發(fā)展時期人類對事物就會產(chǎn)生相應(yīng)的價值判斷，并產(chǎn)生相應(yīng)的價值觀。傳統(tǒng)的環(huán)境觀反映了20世紀70年代之初人類對環(huán)境的認識和在懲治環(huán)境犯罪中需要保護的法益。它是從人類社會的經(jīng)濟利益角度去考慮環(huán)境要素存在的價值，即被以經(jīng)濟利益評價的環(huán)境的價值是停留在其“使用價值”的屬性上。在該類概念指導(dǎo)下，必然導(dǎo)致對環(huán)境及資源的恣意污染及掠奪性開發(fā)。
（二）我國環(huán)境法益的刑法保護的現(xiàn)狀
法律包括刑法不是思辨王國的產(chǎn)物，而是社會發(fā)展的產(chǎn)物。刑法的目的、理念、原則與具體的制度設(shè)計，無不打上社會發(fā)展模式的烙印。環(huán)境的惡化不僅威脅著現(xiàn)存一代人的生命，而且威脅著未來世世代代人的生命。為數(shù)眾多的環(huán)境犯罪造成的生態(tài)損失已經(jīng)達到犯罪程度，但是人們長期被經(jīng)濟發(fā)展的迷霧所籠罩，總是視而不見，這不能不算是一種人類歷史上的“刑法悲哀”。免費論文。
生態(tài)學(xué)意義上的環(huán)境是指法律所保護的，以整個生物界為中心和主體而構(gòu)成的為生物生存所必要的外部空間和無生命物質(zhì)的總和。免費論文。各國的法學(xué)界也將生態(tài)學(xué)意義上的環(huán)境作為自己保護的社會利益。環(huán)境刑法也開始將生態(tài)學(xué)意義上的環(huán)境法益作為自己保護的獨立法益。并且，刑事責(zé)任的產(chǎn)生不需要以對人類的損害為必要條件。免費論文。同樣以德國環(huán)境刑法的發(fā)展為例，德國刑法學(xué)者也認識到傳統(tǒng)的環(huán)境刑法不能保護人類社會免除環(huán)境犯罪的侵害。很顯然，由于功利的法益觀，人們在沒有直接侵害他人生命、健康和財產(chǎn)的范圍內(nèi)，仍然可以不受刑事處罰地損害環(huán)境。因此在這個方面，刑法也應(yīng)發(fā)揮“禁止性”作用，在傳統(tǒng)的環(huán)境概念下制定的這類刑法，是不明智的。
相比較而言，我國環(huán)境刑法對于獨立環(huán)境法益的價值保護仍沒有充分的體現(xiàn)其獨立價值觀。從我國1997年制定的刑法在結(jié)構(gòu)上將“破壞環(huán)境資源保護罪”置于第六章“妨害社會管理秩序罪”的體例來看，立法者還沒有建立起對環(huán)境的獨立法益保護的意識。從所有的規(guī)定來看，該刑法是以造成人的生命或財產(chǎn)的損害或造成環(huán)境的嚴重損害的行為為對象的。究其根本仍是在以人類中心主義為價值取向，是以人統(tǒng)治自然為指導(dǎo)思想的功利主義的價值觀。現(xiàn)行立法現(xiàn)狀的分析反映在我國打擊環(huán)境犯罪方面，對環(huán)境價值的認識停留在對人的利益的侵害的水平上，沒有超越環(huán)境經(jīng)濟價值的范疇。
（三）從行政從屬性展望獨立環(huán)境法益之刑法保護的未來
獨立環(huán)境法益的“獨立”應(yīng)當被理解為減少環(huán)境刑法中行政管制色彩，減少行政權(quán)對環(huán)境刑罰權(quán)的絕對影響，增強環(huán)境刑罰權(quán)在環(huán)境犯罪中的打擊力度。在傳統(tǒng)刑事制裁體系中，環(huán)境未被當作一個獨立的保護對象。盡管某些破壞環(huán)境行為被當作犯罪行為加以制裁，但是傳統(tǒng)的觀念并沒有將環(huán)境破壞行為視為超個人利益的行為，而僅將環(huán)境破壞行為當作違反一般生活規(guī)則或不道德的行為。這種傳統(tǒng)觀念的認知與法律形式上的意識之間存在明顯的差異。按照傳統(tǒng)刑法理念的保護模式來解決環(huán)境犯罪問題，不僅不能解決內(nèi)在的困難，反而更加暴露出一些實際問題。獨立的環(huán)境法益的刑法保護要求在環(huán)境刑法體系的構(gòu)建中突破環(huán)境刑法固有的絕對的行政從屬性的特征，方能體現(xiàn)環(huán)境要素的獨立地位。
一方面，無論是大陸法系還是英美法系，針對環(huán)境的犯罪行為，附屬于行政法而被稱為行政犯是一個普遍的現(xiàn)象。日本學(xué)者大谷實認為，行政犯又被稱為法定犯，“原來沒有違反社會倫理，而根據(jù)法律被認為犯罪者，在由于行政取締的目的被認為犯罪的意義上，成為行政犯。”這種附屬于行政法的刑事犯罪行為，一般認為必須以該實行行為是否違反行政法規(guī)規(guī)定為前提，如果構(gòu)成犯罪，則稱之為“行政犯”。由于我國刑法典制定的比較晚，而且制定刑法典時基本不存在其他刑事法律規(guī)范，所以在刑法典中規(guī)定了相當多的行政犯罪。對行政犯罪制裁的前提是取決于行政法規(guī)范的規(guī)定或行政機關(guān)的決定。學(xué)者稱之為“行政刑法之行政從屬性”。我國1997年制定的刑法典中從第338條到第345條，均以違反相應(yīng)的環(huán)境資源行政法規(guī)為前提。
另一方面，行政法是“調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，或者說是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。”不論是行政關(guān)系、監(jiān)督行政關(guān)系，還是“行政主體行使職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系”抑或“管理職能”都容易發(fā)生變化。因此，傳統(tǒng)行政犯的行政違法的前提經(jīng)常處于變動之中，使對該類行為的認定、處罰和預(yù)防處于不穩(wěn)定狀態(tài)。
所以，在環(huán)境刑法領(lǐng)域中行政法的變動或行政立法的疏漏將使倫理上認為對環(huán)境法益侵害的行為難以納入犯罪行為。實際上，《刑法》第114條中“放火燒毀森林的行為”在實質(zhì)上應(yīng)屬于危害環(huán)境和資源的犯罪，顯然不再以行政不法為前提，已走向了刑法獨立處罰環(huán)境犯罪行為的道路。基于以上的分析，這種情況的出現(xiàn)在行政法與刑法不可能完全一致的前提下，是必然出現(xiàn)的結(jié)果，也是有益的。這是構(gòu)建嚴密的環(huán)境刑法保護，完善刑事立法的需要，對于環(huán)境法益的保護尤其是重要的。所以，如果仍過分執(zhí)著于環(huán)境犯罪行政犯化，堅持絕對的行政從屬性，那么在欠缺行政法規(guī)定或行政法的基礎(chǔ)違法時，則會出現(xiàn)不能以刑法從事環(huán)境保護的局面。而實際上，雖然很多學(xué)者都對行政犯與自然犯劃分的理論進行探討，但還是不夠清晰。隨著環(huán)境刑法理論研究的不斷深入，筆者認為對環(huán)境犯罪行政犯化的結(jié)論還有值得商榷的地方。
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論文關(guān)鍵詞 檢警關(guān)系 檢察官 監(jiān)督
一、適度進行引導(dǎo)偵查
公安機關(guān)對開展駐派出所檢察官辦公室工作較為配合，但是由于此項工作目前并沒有進一步的法律予以規(guī)范，也沒有相關(guān)的司法解釋予以細化約束，對于公安機關(guān)和檢察機關(guān)的配合以及檢察機關(guān)的介入偵查能達到何程度等問題，在實踐過程中尚沒有統(tǒng)一的標準加以規(guī)范。
筆者認為，有必要將引導(dǎo)偵查進行規(guī)范化。一是明確引導(dǎo)偵查的目標。應(yīng)當按照高檢院的工作要求開展引導(dǎo)偵查工作：“檢察機關(guān)引導(dǎo)偵查取證，必須立足于監(jiān)督，立足于配合……；工作的重點是引導(dǎo)收集證據(jù)、固定證據(jù)、完善證據(jù)。”以對證據(jù)的收集、使用加以引導(dǎo)和對搜集證據(jù)過程的合法性進行監(jiān)督為目的，從法律監(jiān)督的高度對偵查機關(guān)在偵查活動中的取證、訊問、準確確定罪與非罪等活動從批捕乃至起訴的角度進行“引導(dǎo)”，從而提高偵查活動的效率，準確打擊犯罪。二是明確引導(dǎo)偵查的程序。確定介入偵查的案件類型，如新型案件、疑難案件、復(fù)雜案件。以下五類案件，屬于應(yīng)當介入偵查的范圍：殺人、搶劫、綁架等嚴重暴力案件和涉黑涉惡犯罪案件；難、復(fù)雜、新罪名或有重大影響的案件；司法解釋不明確、爭議大的案件；案情較為特殊、介于可捕可不捕之間的案件；社會影響大的重大責(zé)任事故案件。駐所檢察官一般以主動或受邀的方式介入派出所偵辦的案件，必要時報部門負責(zé)人決定，需要分管檢察長決定的，部門負責(zé)人應(yīng)及時向分管檢察長請示。不適宜介入的案件，檢察官辦公室及時通知派出所，杜絕辦案人員自行聯(lián)系介入偵查活動，防止隨意介入產(chǎn)生的司法不公行為；三是規(guī)范引導(dǎo)偵查的方式。駐所檢察官在介入偵查時，堅持“參與不干預(yù)、引導(dǎo)不主導(dǎo)、言論不結(jié)論”的工作方式，通過查（調(diào)）閱派出所的相關(guān)案卷材料、聽取案情介紹、參與現(xiàn)場勘驗、旁聽訊（詢）問，討論分析案件、就證據(jù)收集、法律適用等進行指導(dǎo)、引導(dǎo)，可以有效地把握案件罪與非罪、此罪與彼罪的界限，嚴格法定量刑情節(jié)的增減。
二、規(guī)范偵查
設(shè)立駐派出所檢察官辦公室的目的不僅在于拉近與基層派出所的距離，形成打擊刑事犯罪的合力，還在與加強監(jiān)督，做好監(jiān)督。有的駐所檢察官將工作重點放在與偵查機關(guān)聯(lián)合辦案上，以破案為工作重心，忽視了對公安機關(guān)派出所開展法律監(jiān)督的這一重要職能。
隨著檢察官在基層派出所中工作的開展，派出所在偵查過程中存在的一些不易發(fā)現(xiàn)的問題逐漸暴露出來，如有的派出所存在立案不實，案件臺帳不完善的情況，體現(xiàn)為不處不立、不破不立、不立不登、不登不統(tǒng)的現(xiàn)象，在案件偵破上重實體、輕程序，這些都是容易隱藏違規(guī)違法情況的地方。駐派出所檢察官應(yīng)當及時通過口頭建議，送達糾正違法通知書的形式提醒公安部門引起重視，及時發(fā)現(xiàn)、制止公安民警偵查中較容易出現(xiàn)的“小動作”，制約了偵查人員在查辦案件工程中的隨意性，從程序上保證了案件的正當性，而不是放棄法律監(jiān)督的職權(quán)或等到出了問題再找原因，做到防范于前，制約于中，懲治于后。
三、健全駐派出所檢察官辦公室職能
在試行駐派出所檢察官辦公室制度的地區(qū)，對于駐派出所檢察官辦公室的職能有著爭議，有的地區(qū)受績效考核的影響，將駐派出所檢察官辦公室的僅僅作為偵查監(jiān)督職能的延伸，工作集中在引導(dǎo)偵查、追捕、追訴等方面；有的認為當前檢察機關(guān)應(yīng)當圍繞“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”當前政法機關(guān)的三項重點工作，不能單打一，將駐派出所檢察官辦公室作為一個載體全面開展各項檢察職能，復(fù)制檢察機關(guān)所有業(yè)務(wù)全部到駐派出所檢察官辦公室。豎
筆者認為，不論是圍繞績效考核的目標還是對照檢察機關(guān)工作實際全盤照搬都不能離開設(shè)立駐派出所檢察官辦公室的初衷。檢察機關(guān)是憲法明文規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，駐派出所檢察官辦公室是秉承這一宗旨而設(shè)立的，駐派出所檢察官辦公室是對基層派出所開展的一種貼近監(jiān)督、靠前監(jiān)督的形式之一，注重的是點的監(jiān)督，就近重點解決監(jiān)督病灶源的特殊監(jiān)督。它的發(fā)展趨勢是將“點”與“面”的監(jiān)督結(jié)合起來，以點帶面，結(jié)合日常開展的制度性、常規(guī)性、常態(tài)性的對偵查機關(guān)的監(jiān)督，從而形成對派出所、偵查機關(guān)的有效長期、動態(tài)監(jiān)督。根據(jù)這一宗旨可以將駐派出所檢察官辦公室的職能劃分為必選項和可選項兩個層面，必選項應(yīng)當涵蓋全部法律監(jiān)督職能，可選項可以包含各類檢察業(yè)務(wù)。
（一）加強執(zhí)行監(jiān)督
駐所檢察官辦公室引導(dǎo)偵查、偵查監(jiān)督方面不再贅述。駐所檢察官辦公室為檢察機關(guān)提供了一個有效的執(zhí)行監(jiān)督的平臺。駐派出所檢察官辦公室監(jiān)督的對象是公安機關(guān)基層派出所，而基層派出所除了刑事偵查工作外也承擔(dān)著一定程度刑罰執(zhí)行工作，比如緩刑犯、管制犯等監(jiān)外執(zhí)行人員的考察工作。而長期以來，司法機關(guān)的工作重點集中在偵查、審查起訴、審判等訴訟環(huán)節(jié)，忽視了執(zhí)行環(huán)節(jié)，尤其是監(jiān)外執(zhí)行的罪犯的考察工作，由于被考察人員人數(shù)眾多、流動性強，監(jiān)外執(zhí)行人員的刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作一直是執(zhí)行監(jiān)督的一塊短板。駐派出所檢察官辦公室可以依托駐所便利，定期對派出所監(jiān)外執(zhí)行罪犯刑罰執(zhí)行的情況進行一次全面檢察，完善緩刑犯、管制犯等監(jiān)外執(zhí)行人員臺帳登記制度，掌握上述人員思想動態(tài)，對情緒不穩(wěn)定、生活情況不好的人員及時會同公安機關(guān)進行談話、疏導(dǎo)，并會同派出所共同研究、解決監(jiān)外執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，將問題處理在萌芽狀態(tài)，從而彌補執(zhí)行監(jiān)督的不足。
（二）突出共性問題研討
駐所檢察官針對一定時期內(nèi)發(fā)現(xiàn)的不當偵查行為進行歸納總結(jié)，爾后將情況集中向派出所所有承辦刑事案件的人員進行反饋，指出不當之處，提出改進要求，明確統(tǒng)一標準，杜絕不當偵查行為再次發(fā)生，可以起到事半功倍的效果，有效提高整體工作效率。在審查起訴環(huán)節(jié)，我們多次發(fā)現(xiàn)基層派出所出具的書面情況說明存在較大問題，遂通過共性問題研討加以規(guī)范、解決。在司法實踐中，發(fā)破案情況說明在庭審中起到重要作用，一般是由偵查人員負責(zé)提供，主要說明案件發(fā)生情況、偵破情況、犯罪嫌疑人歸案情況。在實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的標準，公安機關(guān)承辦人員出具的情況說明沒有規(guī)范性，隨意性大。
（三）加強類案研究
通過聯(lián)席會議，圍繞典型案例、新型案例、疑難案例等重點進行類案點評，結(jié)合具體案例闡釋法律政策、法學(xué)理論，講解證據(jù)規(guī)則、證明效力，探討法律精神、執(zhí)法理念，加強對公安機關(guān)的執(zhí)法理念、偵查思維的引導(dǎo)。駐所檢察官還對近年來發(fā)生的特殊類案如未成年人犯罪案件進行了深入的分析與研究。在一起聚眾斗毆案件中，涉案的犯罪嫌疑人均為在校未成年學(xué)生，有相當部分都是應(yīng)屆高中生即將步入大學(xué)校門，駐所檢察人員經(jīng)過走訪調(diào)查。發(fā)現(xiàn)涉案少年多為講義氣打群架，與社會上成年人間逞強霸市結(jié)伙斗毆的行為有本質(zhì)區(qū)別。駐所檢察官以個案處理為突破，針對公安機關(guān)與檢察機關(guān)的分歧，對未成年人盜竊、聚眾斗毆案件進行系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)未成年人涉嫌犯罪存在法律意識淡薄、犯罪情節(jié)輕微剛剛符合追訴標準、初犯、偶犯等特點。在此基礎(chǔ)上，召開了以研究未成年人犯罪為主要內(nèi)容的刑事訴訟座談會，聯(lián)合制定了《關(guān)于認定未成年人常涉幾類犯罪的意見》，在現(xiàn)有法律、法規(guī)、司法解釋的框架下，進一步細化對未成年人犯罪的處理工作，《檢察日報》曾以《為“浪子”回頭創(chuàng)造了條件》為全面報導(dǎo)了這一做法。豏
（四）開展其他檢察職能
其他相關(guān)檢察業(yè)務(wù)涵蓋檢察宣傳、控申舉報、職務(wù)犯罪線索收集、檢務(wù)公開等各個方面。駐派出所檢察官辦公室可以依托駐所便利條件，逐步延伸檢察工作觸角，將檢察職能更好地推向基層，面向社會。
四、完善工作機制
（一）完善駐派出所檢察官辦公室工作機制
為有效避免檢察人員長期在某個派出所工作所導(dǎo)致的人情案、關(guān)系案，駐所檢察官辦公室應(yīng)當結(jié)合一定的輪崗機制，在同一派出所任職時間原則上不超過1年。駐所檢察官工作期限滿1年的，應(yīng)當由其向全院述職、并開展考評，考評結(jié)果作為下一階段選派依據(jù)，從而加強駐所檢察官的責(zé)任意識。
駐派出所檢察官辦公室自身也可以作為培養(yǎng)檢察人才的一塊基地。駐所檢察官的人選不按資排輩，除應(yīng)具備檢察官資格、年富力強、具有豐富刑檢工作經(jīng)驗等基本條件，全部競爭產(chǎn)生。在人員選派上，采用“高低搭配、老少結(jié)合”的工作模式，一般由辦案多年，經(jīng)驗豐富的檢察員搭檔年紀較輕、經(jīng)驗欠缺的書記員、助理檢察員，既融合了年輕干警敢沖敢想的工作勁頭，又起到了鍛煉隊伍，磨練新人的目的，賦予青年干警獨當一面的機會和責(zé)任，鍛煉青年干警，促使青年干警加快成熟，從而解決部分地區(qū)檢察人員青黃不接的實際困難。
在案件分派時，部門負責(zé)人將該派出所偵辦的案件相對集中的分派給對應(yīng)的檢察官，實行“相對集中辦案”模式，由該名檢察官全程負責(zé)案件審查、監(jiān)督工作，借助其熟悉情況的優(yōu)勢，迅速準確的發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。
（二）加強駐派出所檢察官辦公室自身監(jiān)督
設(shè)立駐所檢察官執(zhí)法辦案檔案動態(tài)記錄駐所檢察官介入的每起案件處理情況，動態(tài)監(jiān)督駐派出所檢察官辦公室運行質(zhì)態(tài)，將駐所檢察官工作業(yè)績納入績效考核，采取定期考核來促使駐所檢察官不斷提升自身能力和業(yè)務(wù)水平。
論文摘要：傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計的．官僚制雖然有弊病，但現(xiàn)在還沒有一種更能行之有效的行政管理模式來取代它。至少在目前，它應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國情文化和民俗的管理體制。麥當勞以其特有的管理方式贏得了世界各國的認可。并在當?shù)卦铝烁@或許可以成為公共管理模式的借鑒。
從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構(gòu)建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業(yè)管理理論和經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業(yè)管理模式，它都應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標取向上可以不同。因此，本文以企業(yè)管理中麥當勞的經(jīng)營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進的可借鑒因素。
1政府公共管理模式的變遷
一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區(qū)別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。
傳統(tǒng)的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續(xù)、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發(fā)展史來看，行政學(xué)或行政管理學(xué)大致經(jīng)歷了從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)和(新)公共管理學(xué)等階段。這種學(xué)科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學(xué)缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎(chǔ)，只不過是在那個激進的年代做出的一種強烈的情緒反映而已，新公共行政學(xué)在傳統(tǒng)行政學(xué)追求經(jīng)濟和效率的基礎(chǔ)上，進一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學(xué)、(新)公共管理學(xué)，并且已經(jīng)和正在有自己相應(yīng)的管理模式。
1.1傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式
傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有兩個理論基礎(chǔ):政治一行政二分法、官僚制理論。當然，傳統(tǒng)公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式實際上是同義語:一是產(chǎn)生的背景相同，二是理論基礎(chǔ)相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統(tǒng)的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務(wù)員制度;層級制和規(guī)則;永久性和穩(wěn)定性;制度化的公務(wù)員制度;內(nèi)部管制;平等。
1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式
針對傳統(tǒng)的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是欠發(fā)達國家，都進行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發(fā)現(xiàn)并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認為這四種模式是改善當代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產(chǎn)生的。可以說，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發(fā)展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統(tǒng)政府治理模式等同于傳統(tǒng)公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學(xué)術(shù)觀點。
新公共管理的產(chǎn)生的根本原因在于傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)不再起作用。新公共管理或管理主義的出現(xiàn)，標志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補補地降低成本為目標的早期改革更為明確。新公共管理的目標在于取代傳統(tǒng)模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內(nèi)部實行技術(shù)性的專業(yè)化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機制并改變其與政府和社會的關(guān)系。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(DECD)關(guān)于發(fā)達國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內(nèi)涵作了總結(jié)歸納。一般認為，新公共管理與傳統(tǒng)行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務(wù)應(yīng)以社會和公眾的需求為導(dǎo)向;更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量;主張放松行政規(guī)制，實行績效目標管理，強調(diào)對績效目標完成情況的測量和評估;政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等管理方式;取消公共服務(wù)供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。
總之，傳統(tǒng)公共行政模式、傳統(tǒng)的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質(zhì)區(qū)別的。在理論上，前者的學(xué)理基礎(chǔ)是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門管理學(xué)。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產(chǎn)品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產(chǎn)品，實行引導(dǎo)和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強調(diào)效率的同時也在不斷地追求著公平、服務(wù)與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業(yè)經(jīng)營模式正式朝著人性化服務(wù)和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當勞的經(jīng)營模式來做以參照對比。
2麥當勞經(jīng)營管理模式的成功經(jīng)驗
現(xiàn)在，麥當勞快餐店及其許多衍生物已經(jīng)無所不在，并很快在全美國成為可以辨認的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當勞已經(jīng)達到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數(shù)的場合經(jīng)過它金色的拱門，麥當勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續(xù)擴大其經(jīng)營。
為什么麥當勞模式所向披靡?簡單地說，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預(yù)測性和控制。這也是麥當勞模式的特質(zhì)所包含的幾個不同側(cè)面。
首先，麥當勞提供了效率，或者說提供了從一點達到另一點的最佳方法。對于消費者而言，麥當勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。
其次，麥當勞提供了可計算性，或者說強調(diào)的是銷售產(chǎn)品的量的方面(份數(shù)、成本)，也強調(diào)提供服務(wù)的量的方面(得到產(chǎn)品所用的時間)。量成了質(zhì)的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當勞、拿到食品、進餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當勞提供了可預(yù)測性。亦即確保他們的產(chǎn)品和服務(wù)在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當勞與在北京的麥當勞其產(chǎn)品和服務(wù)都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結(jié)果都是一樣的。當知道麥當勞所提供的東西不會出現(xiàn)意外本身就是巨大的安慰。麥當勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現(xiàn)意外的世界。麥當勞系統(tǒng)的員工也是按照可預(yù)見的方式來規(guī)范自己的行為。他們遵照公司的規(guī)則和經(jīng)理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預(yù)見。
第四就是控制。將這種控制施加于每一個進人麥當勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進餐的人不得不按照麥當勞的管理部門的設(shè)想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓(xùn)練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當勞所采用的技術(shù)以及它所建立的方式也再次增強了這種控制，經(jīng)理和檢查員的責(zé)任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。
以上對于麥當勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關(guān)于為什么麥當勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當勞化的過程有如此戲劇性的進展是有著很好的、實在的理由的。麥當勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務(wù)，獲得這些東西現(xiàn)在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務(wù)。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務(wù)的確比以前更加統(tǒng)一的質(zhì)量標準;至少有些人可以獲得比在麥當勞化以前更好的商品服務(wù)。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當勞化系統(tǒng)為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環(huán)境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產(chǎn)品已被量化，消費者可以較為容易地對那些相互競爭的產(chǎn)品進行比較，人們更有可能得到同等的待遇。
3麥當勞經(jīng)營模式對行政管理模式的改進建議
從麥當勞的經(jīng)營模式和策略中，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預(yù)測性和控制，其實這大大強調(diào)了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應(yīng)了當?shù)氐娘L(fēng)俗與飲食口味和習(xí)慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領(lǐng)鰲頭，否則市場規(guī)律必將使之淘汰。每年麥當勞都在世界各地研究各地的飲食習(xí)慣與口味，不斷地推出適合當代口味的新食品。
如果說，強調(diào)效率，那么麥當勞與政府官僚制沒有什么區(qū)別;而強調(diào)服務(wù)則是麥當勞是一馬當先的，所謂建立服務(wù)型政府是后來的事情了。快捷、好吃是麥當勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應(yīng)該是任何政府追逐的始終價值。
實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現(xiàn)在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:
(1)建立服務(wù)型政府。建立服務(wù)型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市場的政府。建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關(guān)系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應(yīng)當由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強調(diào)政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系，促進政府職能轉(zhuǎn)變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
[論文關(guān)鍵詞]環(huán)境刑法 行政從屬性 刑事立法 影響
[論文摘 要]環(huán)境刑法的行政從屬性很大程度上是環(huán)境刑法的立法問題的具體表現(xiàn)。不論環(huán)境犯罪的成立是以環(huán)境行政法的有關(guān)規(guī)定作為罪狀構(gòu)成的前提條件，還是以行政行為作為環(huán)境刑法能否適用的前提，環(huán)境刑法行政從屬性中所暴露的問題從根本上都是需要從環(huán)境刑事立法之中尋求解決之道。
環(huán)境刑事立法模式是環(huán)境刑法的外在表現(xiàn)形式。環(huán)境刑法的立法思想、立法技術(shù)等是通過不同的環(huán)境刑事立法模式體現(xiàn)出來的。同樣，環(huán)境刑法對環(huán)境行政法的依賴性是環(huán)境刑事立法者必須考慮的因素。根據(jù)各國國情的不同，環(huán)境刑法的行政從屬性在各國刑事立法模式中的體現(xiàn)也各有不同。
一、環(huán)境刑法的行政從屬性對國外環(huán)境刑事立法之影響
各國大規(guī)模的環(huán)境立法具有相同的立法背景，都在20世紀60年代末70年代初進行的。隨著生產(chǎn)的發(fā)展，人口的增加，在大量的環(huán)境行政立法及其刑事罰則仍然沒有控制住因工業(yè)化和科技發(fā)展帶來環(huán)境質(zhì)量惡化勢頭的情況下，為了保護公民的生存環(huán)境，有效遏制污染，建立環(huán)境污染綜合管制體系的需要，通過環(huán)境刑事立法，突出以刑罰手段懲治危害環(huán)境行為的立法趨向。
由于各國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度模式、科技實力狀況以及歷史文化傳統(tǒng)等方面的差異，導(dǎo)致各國的立法習(xí)慣、立法技術(shù)等有諸多不同。根據(jù)懲治環(huán)境犯罪的立法方式的不同，可將立法模式分為三種形式：
第一種形式，由刑法典加以規(guī)定，這幾乎是世界上絕大多數(shù)國家都已經(jīng)采用的立法方式，即在刑法典中以專章或?qū)９?jié)的形式，或者至少設(shè)置幾個條款對環(huán)境犯罪及其刑罰做出專門的規(guī)定。
第二種形式，創(chuàng)制特別環(huán)境刑法對環(huán)境犯罪及其刑罰做出規(guī)定。例如，1970年日本第64屆國會通過的《公害罪法》，是具有刑法附屬法規(guī)性質(zhì)的特別刑法，從立法上確認了危害環(huán)境的犯罪性質(zhì)，并規(guī)定了相應(yīng)的刑罰。
第三種形式，普通法系國家普遍實行的判例制度。英美法系國家主要以判例法和環(huán)境行政法中的環(huán)境刑事法規(guī)來懲治環(huán)境犯罪，英國判例法作用較大，美國成文法作用較大。
二、環(huán)境刑法的行政從屬性對我國環(huán)境刑事立法之影響
在我國目前環(huán)境刑法的淵源，有兩種：其一，我國刑法典中關(guān)于環(huán)境保護的條款。這是環(huán)境刑法的主要組成部分。主要罪名在第六章妨害社會管理秩序罪中的第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護罪整節(jié)的規(guī)定之中。其他一些派生性罪名散見于各章節(jié)中。如我國《刑法》第二章危害公共安全罪中的“非法買賣、運輸核材料罪”、第三章第二節(jié)走私罪中的“走私珍貴動物、珍貴動物制品罪”、“走私珍稀植物、珍稀植物制品罪”、“走私固體廢物罪”。第八節(jié)中的“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪”、第九章瀆職罪中的“違法發(fā)放林木采伐許可證罪”、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”、“非法批準征用、占用土地罪”、“動植物檢疫徇私舞弊罪”、“動植物檢疫失職罪”等等。其二，附屬環(huán)境刑法。附屬環(huán)境刑法即規(guī)定于環(huán)境行政法當中的刑事責(zé)任條款。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第43條有關(guān)追究造成重大環(huán)境污染事故犯罪刑事責(zé)任的規(guī)定，《中華人民共和國大氣污染防治法》第61條對造成重大大氣污染事故犯罪追究刑事責(zé)任的規(guī)定，等等。這是狹義的環(huán)境刑法，廣義的環(huán)境刑法還應(yīng)該包括我國憲法中關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定、我國刑法總則的規(guī)定。但是從學(xué)理上分析，我國的環(huán)境刑法還應(yīng)包括一些新的罪名如拒不執(zhí)行環(huán)保命令罪，以及經(jīng)過改造的相應(yīng)的刑事訴訟法律條款。 轉(zhuǎn)貼于
應(yīng)該說這樣的環(huán)境刑事立法對污染破壞環(huán)境者可以起到一定的威懾作用，而且確實有一些嚴重污染破壞環(huán)境的單位和個人受到刑事制裁。但是就總體而言，《刑法》中關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。每年都會發(fā)生數(shù)起特大和重大污染事故，但責(zé)任人被追究刑事責(zé)任的極為少見，大多數(shù)案件都由環(huán)境保護行政部門以罰（行政罰款）代刑（刑事制裁）的方式解決。這與我國環(huán)境刑法體系在設(shè)置之初就具有的行政從屬性密不可分。如何完善環(huán)境刑法中必要的行政從屬性，防止過多的行政從屬性，以便于環(huán)境刑法有效的發(fā)揮刑罰功能？這是對我國目前環(huán)境刑法體系設(shè)置的重要挑戰(zhàn)。
三、環(huán)境刑事立法技術(shù)的完善
筆者認為，“環(huán)境刑法”作為一個偏正結(jié)構(gòu)的詞語，“刑法”為主語，在主語之前添加“環(huán)境”這一定語，將“刑法”涵蓋縮小到特定的范圍，一方面表明了環(huán)境刑法與刑法之間存在的種屬關(guān)系，另一方面也說明作為種概念，環(huán)境刑法與刑法的概念有所剝離，具有一定的獨立性和自身的特點，這也是環(huán)境犯罪有別于傳統(tǒng)犯罪的特點所決定的。正如前文所述，我們知道環(huán)境犯罪侵犯的客體并不是傳統(tǒng)刑法的社會關(guān)系，而是人與自然的關(guān)系。環(huán)境刑法其所保護法益的獨特性與以保護生命健康和財產(chǎn)這樣的價值理念下建立起來現(xiàn)行環(huán)境刑法體系是不適應(yīng)的。所以鑒于環(huán)境刑法的行政從屬性，必須將環(huán)境犯罪與一般的妨害社會管理秩序罪相區(qū)分。
鑒于環(huán)境犯罪的特殊性，建議現(xiàn)階段我國應(yīng)該采取修訂刑法的模式，用刑法修正案的方式將“破壞環(huán)境資源保護罪”專設(shè)為一章，將分散在《刑法》各章節(jié)中有關(guān)環(huán)境犯罪的規(guī)定納入其中，以增加刑法對環(huán)境資源的保護力度。同時，增加、修改、具體化現(xiàn)行環(huán)保行政法中的附屬刑法的內(nèi)容，在條件具備時，可以考慮采取特別環(huán)境刑法的模式。
現(xiàn)階段，我國不能仿照日本采取特別刑法模式（程序和實體相結(jié)合），是因為我國現(xiàn)行《刑法》中已有對于危害環(huán)境罪的規(guī)定。雖然環(huán)境犯罪有其特殊性，但是如果單獨設(shè)立一部《危害環(huán)境罪法》，一方面與我國現(xiàn)有的立法水平不相適應(yīng)，不利于維護刑法的完整性，加之我國已有刑事訴訟法。在很多問題沒有解決的情況下，不能通過特別環(huán)境刑法規(guī)定特殊的刑事訴訟程序。
綜上所述，正如任何事物都有兩面性，環(huán)境刑法行政從屬性有存在的必要性，但同時又有不利的一面。過分的行政從屬性，將使環(huán)境刑法在環(huán)境行政法立法缺失或者環(huán)保行政行為基礎(chǔ)違法時，處于尷尬的境地，從而削弱了刑法在處理環(huán)境犯罪問題上的權(quán)威性和刑罰的功能。在司法實踐中，環(huán)境行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的合作與溝通上也有待加強，要求各部門恪盡己職。所以在環(huán)境刑法的司法實踐中必須解決好環(huán)境刑法的行政從屬性泛濫的問題。
筆者認為研究環(huán)境刑法行政從屬性不是簡單地將行政法從環(huán)境刑法中剝離，而是在環(huán)境刑法對行政法的依賴性與行政法的執(zhí)行效能直接影響刑罰的適用兩者之間尋求平衡點。在盡可能的范圍內(nèi)，發(fā)揮環(huán)境刑法的刑罰功能。這有利于我們在環(huán)境犯罪控制中，既能夠合理地利用環(huán)境行政法對危害環(huán)境犯罪的罪狀構(gòu)成功能，又能夠進一步發(fā)揮環(huán)境刑法獨立的刑罰制裁與預(yù)防控制作用，有利于保護我國日益稀缺的環(huán)境資源。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 制度變遷 農(nóng)民負擔(dān)
關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究成為近年來理論研究的熱點。筆者檢索到有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學(xué)位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點進行梳理。
關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究內(nèi)容，主要集中于以下幾方面：農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、制度變遷、供給現(xiàn)狀、問題及對策：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔(dān)相關(guān)性分析。
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵
(一)公共產(chǎn)品的概念、特征及分類
關(guān)于公共產(chǎn)品的概念及特征，國內(nèi)學(xué)者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費減少的產(chǎn)品。薩繆爾森對于公共產(chǎn)品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學(xué)界通常認為公共產(chǎn)品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。
關(guān)于公共產(chǎn)品的分類，則根據(jù)不同標準，分為不同種類，根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。劉千賀(2006)還認為：根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來看，可以分為全國公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品：城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品：家庭公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品、全國性公共產(chǎn)品和全球性公共產(chǎn)品。
(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類
農(nóng)村公共產(chǎn)品則是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來分類的。農(nóng)村公共產(chǎn)品即是在農(nóng)村中相對于私人產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。
在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，根據(jù)其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。按農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍可分為全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。
按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能可分為，一是維持農(nóng)村基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，二是有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的公共產(chǎn)品。
二、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的研究
胡洪曙(2007)通過時期和責(zé)任制時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產(chǎn)和管理機制特征的比較，說明農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的主體地位在逐步增強。
謝好(2006)通過分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。分析了國家和農(nóng)民的互動。
曲延春(2008)通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的實質(zhì)就是城鄉(xiāng)利益、工農(nóng)利益特別是國家與農(nóng)民的利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程。
從以上文獻可以看出，學(xué)者們主要是從國家和社會關(guān)系的角度來考察農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的。
三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及其形成的原因
(一)當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題
第一，供給總量不足與部分產(chǎn)品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足。另一方面是社會事業(yè)類公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障方面、農(nóng)技服務(wù)方面的現(xiàn)實狀況分析了公共產(chǎn)品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和從地方財政對農(nóng)村的支出規(guī)模來看的下降趨勢得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的結(jié)論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的現(xiàn)狀。
劉保平、秦國民(2003)認為，與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過剩。如貧困地區(qū)大量修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。
第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。雎黨臣(2007)認為當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)為：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過剩：重大中型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展：重農(nóng)村科學(xué)教育文化事業(yè)發(fā)展，輕農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。
何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴重不足。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。四是部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。
第三，公共產(chǎn)品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。
(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因
第一，取消農(nóng)業(yè)稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。
于奎(2005)認為，取消農(nóng)業(yè)稅政策對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了制度約束，具體體現(xiàn)為：收入上移，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏基層財政保障：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡；轉(zhuǎn)移支付力度小、制度不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革滯后，社會管理和公共服務(wù)職能缺乏。
第二，供給主體的單一，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，偏離農(nóng)民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的格局，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿足農(nóng)民的實際需要。
邊洪強(2007)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在政府壟斷現(xiàn)象。其主要特征表現(xiàn)為：政策決策、政府投資、政府生產(chǎn)。
第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農(nóng)民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，從而影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。
第四，自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制也是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個重要原因。
劉保平、秦國民(2003)認為，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。
第五，長期實行“城鄉(xiāng)分治”的管理制度形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉(xiāng)分
治”、“重城市輕農(nóng)村”的管理制度造成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品籌資制度。
四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進的對策
(一)完善公共財政體系，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資體系
于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導(dǎo)作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農(nóng)村公共產(chǎn)品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環(huán)境污染稅種：四是積極引導(dǎo)民間資金和外資。
劉千賀(2006)認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉(zhuǎn)移支付；私人、企業(yè)和銀行的資金投入；農(nóng)民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。
(二)實現(xiàn)供給主體的多元化
張穎舉(2008)主張，繼續(xù)加大政府投入：進一步引入市場供給；引導(dǎo)非營利組織參與；鼓勵農(nóng)民自我供給：實行大村莊制，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。
王俊(2006)認為，可以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農(nóng)村社區(qū)組織、企業(yè)、個人等。根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和受益范圍，由相應(yīng)的主體來提供。
吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農(nóng)村社區(qū)、非盈利性社會服務(wù)機構(gòu)和組織、私人和企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍。
(三)改變“自上而下”的供給決策機制
吳友群、廖信林(2007)認為。應(yīng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，建立農(nóng)民需求表達機制，實現(xiàn)決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。
劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結(jié)合的供給方式。
(四)保證各利益主體之間的協(xié)作關(guān)系
劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責(zé)，優(yōu)化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產(chǎn)權(quán)，法律制度雙重保障其它供給主體利益。
(五)借鑒國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成功經(jīng)驗
廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的基礎(chǔ)上，指出我國應(yīng)當借鑒國外的經(jīng)驗。
楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指出發(fā)達國家對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的啟示為：通過各種補貼發(fā)展農(nóng)村各項基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)：政府構(gòu)筑農(nóng)村社會保障網(wǎng)：引導(dǎo)和扶持農(nóng)村發(fā)展各項社會事業(yè)：逐步減少對農(nóng)民的各種政府管制。
五、農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負擔(dān)的相關(guān)性分析
(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加農(nóng)民負擔(dān)的主要原因
1 城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民負擔(dān)王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民的負擔(dān)。劉雅佳(2008)認為，二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的不公平的成本分攤。
2 中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責(zé)劃分不清，加重了農(nóng)民負擔(dān)。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的錯位、缺位加重了農(nóng)民負擔(dān)。
3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中監(jiān)督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效的監(jiān)督機制導(dǎo)致了農(nóng)民負擔(dān)。甘霞(2005)認為，乏力的監(jiān)督機制造成公共收入使用混亂。
(二)基于減負考慮的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計
1 建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應(yīng)為主體提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度，具體體現(xiàn)為：提供均等化公共服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政分配的公平和公正；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，取得農(nóng)村成本分擔(dān)的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產(chǎn)品供給體制。
2 明確區(qū)分中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權(quán)；另一方面要明確地方政府職能，重構(gòu)基層政府職能：省、市、縣政府負責(zé)的農(nóng)村公共品主要應(yīng)包括耗資大、影響社會發(fā)展時間長的公共產(chǎn)品以及跨地區(qū)交叉供給的公共產(chǎn)品的補助。農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供直接需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)。
3 加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督和管理：制度公開。全民監(jiān)督：完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村公共品供給中的決策與監(jiān)督職責(zé)：建立獨立于政府機構(gòu)外的監(jiān)督體系。
從當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)：關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論研究較為充分，實證研究卻相對薄弱：對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體關(guān)系較少論述。這將是今后研究的難點和重點。
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論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村 留守中小學(xué)生 權(quán)益保障 司法保障
維護中小學(xué)生的合法權(quán)益,保障中小學(xué)生健康成長,既是我國憲法和法律的具體要求,也是社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。隨著中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)代化進程的不斷深入,農(nóng)村留守中小學(xué)生變成一個特殊的弱勢群體,其受侵害現(xiàn)象越來越嚴重,越來越復(fù)雜。加強農(nóng)村留守中小學(xué)生合法權(quán)益的保障更顯迫切。因此,研討農(nóng)村留守中小學(xué)生的合法權(quán)益保護,不僅具有一定的理論價值,而且具有極為重要的社會現(xiàn)實意義。
一、農(nóng)村留守中小學(xué)生權(quán)益受侵害的主要表現(xiàn)
(一)人身權(quán)利受侵害
1.來自家庭的侵害
在農(nóng)村,父母受教育程度普遍較低,素質(zhì)不高,法律意識淡薄,封建傳統(tǒng)觀念強,并不知曉自己的孩子是獨立的法律關(guān)系主體,享有獨立的人格權(quán),而認為孩子是自己的,打罵與否是自己的事,與他人無關(guān)。有些父母對孩子任意打罵,將孩子打成輕傷、重傷甚至死亡并非少見。由于農(nóng)村中重男輕女思想較為嚴重,女性中小學(xué)生遭受侵害的可能性更大。各種新聞報道層出不窮,備受關(guān)注。
2.來自學(xué)校的侵害
農(nóng)村留守學(xué)生缺乏家庭關(guān)愛,本來情感就比較脆弱,加之判斷力和辨認能力還不高,在學(xué)校對老師更是一種敬畏的心態(tài)。一方面部分老師思想素質(zhì)低,法律意識不強,對學(xué)生進行體罰或者變相體罰,不僅嚴重傷害了這些學(xué)生的身心健康,尤其是他(她)們自尊心和自信心,也壓抑了他(她)們的聰明才智,影響其個性的健康發(fā)展;另一方面,在學(xué)校中,女性學(xué)生受案件較多,嚴重侵犯了學(xué)生的人身權(quán)利。
3.來自社會的侵害
農(nóng)村留守中小學(xué)生年齡小或者較小,生活在相對封閉、落后的的環(huán)境里,思想單純,經(jīng)驗不足,缺乏見識,識別能力低,自控能力和對抗能力差,又缺少父母的關(guān)愛和保護,往往成為罪犯嫌疑人攻擊的對象,尤其是農(nóng)村留守女中小學(xué)生常常成為犯罪嫌疑人奸的對象。根據(jù)全國婦聯(lián)的有關(guān)來信來訪統(tǒng)計,在未成年人遭受害的案件中,農(nóng)村留守女中小學(xué)生占了相當高的比例。
(二)受教育權(quán)受損害
享受九年義務(wù)教育是國家賦予中小學(xué)生的基本權(quán)利。一般情況下,6-18周歲的未成年人都應(yīng)是在校學(xué)生,享有接受良好的學(xué)校教育的權(quán)利和機會,但實際情況并非如此,尤其是在經(jīng)濟落后的偏遠農(nóng)村地區(qū),小學(xué)沒有畢業(yè)就幫工打廚,初中還沒畢業(yè)就回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的現(xiàn)象普遍存在。
(三)思想品德受毒害
1.不健康讀物的影響。一方面中小學(xué)生獵奇心理很強,又缺乏必要的辨別和抵御誘惑的能力;另一方面,由于市場監(jiān)管不力,不健康讀物充斥著市場,不僅流量大,而且隱蔽性強,不易被查收。一旦在城市嚴打各種黃色出版物的情況下,大量的黃色書刊和音響資料等以低廉的價格大量涌入農(nóng)村,傳播到農(nóng)村中小學(xué)生手中,而這些缺乏父母監(jiān)管的學(xué)生往往無所顧忌地閱讀或者觀看,從而嚴重影響其健康成長。
2.社會不正之風(fēng)的腐蝕。由于社會管制不力,很多社會上的閑散人員游手好閑,不務(wù)正業(yè),偷盜、搶劫、拉幫結(jié)派而誤入歧途。留守中小學(xué)生,在既缺乏父母管教,又頗感孤獨的情況下,往往經(jīng)受不起社會不法分子的各種脅迫或者引誘,極易與上述人員同流合污,自覺或者不自覺地加入到違法犯罪人員的行列,其思想受到嚴重毒害,甚至走上違法犯罪的道路。
(四)心靈人格權(quán)受傷害
相關(guān)媒體對農(nóng)村留守中小學(xué)生的關(guān)注和報道增多,一方面有利于相關(guān)問題的解決;但另一方面,由于相關(guān)媒體在報道時不注重隱私的保護,侵犯其隱私權(quán),如我們會在新聞媒介上發(fā)現(xiàn)違法犯罪中小學(xué)生的姓名,可以在電視上看到其人像,甚至一些地方讓失足學(xué)生“以身說法”,還有的媒體為了提高關(guān)注度,而夸大事實,對留守中小學(xué)生的心靈造成很大傷害,同時,在社會中,也受到很多人的歧視和差別對待。
二、農(nóng)村留守中小學(xué)生權(quán)益受侵害的主要原因
(一)家庭教育管理不當和監(jiān)護的缺失
一是監(jiān)護人自身受教育程度不高,各方面素質(zhì)較差,缺乏進行良好家庭教育的能力;二是其家庭教育的方法不當,缺乏耐心細致的教育,依賴或強調(diào)棍棒打罵,對孩子的合理要求和正當言行給予強制性限制,有的則正相反,對孩子太過放任,不加管教,從而使孩子們的心靈和個性遭到扭曲;三是有的家庭破裂,父母離異,使孩子們失去良好的家庭教育氛圍,甚至心靈受到嚴重創(chuàng)傷;四是由于父母或監(jiān)護人常年在外,缺乏對孩子的關(guān)心和教育,不利于子女健康心理的養(yǎng)成。
(二)學(xué)校教育的缺失與偏差
一是某些學(xué)校和老師缺乏對思想道德教育的重視,只注重學(xué)生的考試分數(shù),使學(xué)生缺乏全面的鍛煉和發(fā)展;二是受封建傳統(tǒng)思想的潛在影響。在漫長的封建社會,形成了一整套嚴格的封建等級制度,并形成了所謂的“三綱五常”的封建倫理道德,子女被看成父母的私有財產(chǎn),擁有絕對的處分權(quán),在學(xué)校內(nèi)部,
教師則獲得了父母所“授予”的權(quán)利,于是擁有了教育、體罰學(xué)生的權(quán)力;三是部分教師素質(zhì)差,教育方式落后,急于求成,易體罰學(xué)生;四是缺乏法律知識教育,老師學(xué)生法律意識淡薄,法律觀念不強。
(三)農(nóng)村留守中小學(xué)生自我保護能力不強
農(nóng)村留守中小學(xué)生是一個特殊的弱勢群體。正處于心理、生理發(fā)育成長時期的青少年,無論是文化知識還是社會經(jīng)驗都有限,判斷能力和辨認是非能力不強,法律意識淡薄,自我保護意識和能力都不夠。他們不知道自己享有的權(quán)利內(nèi)容,也不知道當自己的合法權(quán)利受到侵害時應(yīng)該如何維權(quán)。
(四)社會環(huán)境的不良影響
一是有益于學(xué)生身心健康發(fā)展的文藝作品過少,對不健康作品的發(fā)表、發(fā)行及閱讀沒有明顯地做出限制。二是在農(nóng)村地區(qū)對社會閑散人員的管制不嚴,使得他們過于放任,而侵犯學(xué)生的合法權(quán)益。三是人員力量投入不夠,缺乏專門的中小學(xué)生社會教育機構(gòu),對農(nóng)村留守中小學(xué)生的教育基本上就依賴于學(xué)校教育。
(五)對農(nóng)村留守中小學(xué)生合法權(quán)益的保護措施不力
1.法律法規(guī)規(guī)定不健全
我國在未成年人法律法規(guī)的建設(shè)方面取得了巨大的進步,在《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國繼承法》等基本法律中明確規(guī)定了未成年人的合法權(quán)益,同時還制定了保護未成年人的專門法律,如《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》。這些法律起點高,保護全面。但是,這些保護青少年的專門法律存在一個共性的問題,即原則性比較強,號召性的條文多,道德規(guī)范和法律規(guī)范混為一談,使得法律條文過于籠統(tǒng)和抽象,缺乏具體的執(zhí)行措施,缺少法律責(zé)任追究條款,可操作性低。
2.現(xiàn)有的司法保障措施不力
與行政權(quán)不同,司法權(quán)是一種消極被動的權(quán)力。司法機關(guān)一般只有經(jīng)過當事人的告訴才能啟動司法程序。中小學(xué)生是一個特殊的群體,他們在生理上和心理上極不成熟。當他們權(quán)益受到侵害時,大多數(shù)學(xué)生并不知曉,即使知道也不知如何去尋求合法有效的保護措施。因此,未成年學(xué)生法律制度的建構(gòu)要借助組織和他人的力量,比如監(jiān)護制度等。我國這方面的制度建設(shè)已初具雛形,但存在許多不足。當監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)時,我們還沒有建立完善的責(zé)任追究機制,當未成年學(xué)生案件進入司法程序時,司法機關(guān)卻沒有合法有效的措施可以采用。
3.輕視政府維權(quán)途徑
針對農(nóng)村留守中小學(xué)生這個特殊群體,在所有力量保護中,政府應(yīng)作為中堅力量,起主導(dǎo)作用。然而在具體維權(quán)實務(wù)中,政府作用發(fā)揮的相對不夠,沒有從政府管理的角度尋找深層次的原因。例如,學(xué)校周邊的網(wǎng)吧增多,而中小學(xué)生的活動設(shè)施在農(nóng)村基本沒有,這是地方政府在規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督工作上責(zé)任的缺失。政府工作不到位,往往會造成大范圍的深遠的影響。
三、保障農(nóng)村留守中小學(xué)生權(quán)益的措施
(一)加強中小學(xué)生合法權(quán)益的法律保障制度建設(shè)
1.盡快出臺保護未成年人合法權(quán)益的相關(guān)法律的實施細則
具體而言,應(yīng)當盡快出臺《中華人民共和國未成年人保護法》實施細則和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》實施細則,對如何維權(quán)作出更具體、更明確的規(guī)定,對法律如何干預(yù)和處罰侵犯未成年人合法權(quán)益的措施有可操作性。
2.加強保護農(nóng)村留守中小學(xué)生合法權(quán)益的司法保障
司法作為保護權(quán)益的最終手段,在法治社會具有不可動搖的地位。司法保障軟化不利于保護未成年人的合法權(quán)益,離開司法保障的保護很難取得理想的效果。應(yīng)不斷加強保護青少年尤其是農(nóng)村留守中小學(xué)生合法權(quán)益的司法力度,提高對農(nóng)村留守中小學(xué)生司法干預(yù)的主動性。另外,在司法救濟階段,必須嚴格執(zhí)法。
(二)鼓勵和調(diào)動社會各種力量
在農(nóng)村,能夠有利維護農(nóng)村留守中小學(xué)生合法權(quán)益的資源十分有限,所以鼓勵和調(diào)動社會各種力量,維護青少年合法權(quán)益是一個很好的選擇。村委會、學(xué)校、法律援助中心、法院、檢察院、公安機關(guān)以及社會志愿者的積極性都應(yīng)該充分調(diào)動起來,結(jié)合自身的優(yōu)勢,加大對農(nóng)村留守中小學(xué)生維權(quán)工作的投入,肩負起關(guān)心未成年人的責(zé)任。目前我國大量高等院校都開設(shè)了法學(xué)專業(yè),為我國提供了大量優(yōu)秀的法學(xué)專業(yè)人才,他們與中小學(xué)生有著更多的共同語言,更能交流溝通。社會應(yīng)該鼓勵和調(diào)動大學(xué)生去農(nóng)村志愿服務(wù),引導(dǎo)農(nóng)村留守中小學(xué)生維護自己的合法權(quán)益。
(三)加大法制宣傳教育
農(nóng)村法治環(huán)境建設(shè)落后,仍是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)。首先國家應(yīng)將與未成年人有關(guān)的法律法規(guī)編入相應(yīng)的規(guī)范教材,并配備一定的專職教師,從而將法制教育深入淺出地融入到課堂教學(xué)中去,重視日常維權(quán)意識的教育。其次,進一步拓展未成年人權(quán)益教育途徑,做到內(nèi)容全面,形式豐富。如模擬法庭、大型義務(wù)法律咨詢、設(shè)立咨詢室、開設(shè)熱線電話等。再次,應(yīng)建立心理診所,加強對農(nóng)村留守中小學(xué)生的心理健康教育,培養(yǎng)其健康心理。最后,開展“送法下鄉(xiāng)”等形式的活動,加強農(nóng)村對法律的重視,提高村民、未成年人自身權(quán)利意識,認識違法的嚴重性,從而降低犯罪的可能性。
論文摘要：江蘇地方政府在解決農(nóng)村公共物品問題上的現(xiàn)實困境，說明必須依托和發(fā)揮非營利組織的力量。因此，加快制度設(shè)計，采取多種舉措發(fā)展農(nóng)村非營利組織，對于盡早實現(xiàn)江蘇農(nóng)村公共物品供需平衡有著較大作用。
盡管我國政府在提供公共物品、配置公共資源上有著絕對權(quán)威和主導(dǎo)地位，但各級政府部門之間過長的委托-鏈，加大了管理運作成本，因而同樣存在“政府失靈”。在科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會思想指導(dǎo)下，農(nóng)村公共物品的供需問題越來越成為各級政府重點關(guān)注、擔(dān)憂的難題所在，眾多學(xué)者也從經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等多個角度加以闡述。農(nóng)村基層政府機構(gòu)膨脹，行政經(jīng)費普遍不足，必需依賴“以農(nóng)養(yǎng)政”才能生存，基層政府自身不能有效提供農(nóng)村社會發(fā)展所需的公共物品，相反通過管理或“管制”農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民來汲取社會經(jīng)濟資源，解決自身龐大的運作成本。政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足，原因之一就是單兵突進、孤軍深入式的單一行政管理模式。在“全球結(jié)社革命”的時代背景下，和諧治理農(nóng)村公共物品問題，必須依托和發(fā)揮農(nóng)村非營利組織的力量。江蘇作為經(jīng)濟大省，經(jīng)濟相對發(fā)達，完全有條件在全國率先發(fā)展農(nóng)村非營利組織，實現(xiàn)江蘇農(nóng)村公共物品供需平衡。
一、江蘇地方政府在農(nóng)村公共物品問題上的現(xiàn)實困境
（一）政府財政不足以提供充裕的農(nóng)村公共物品
地方財政支出嚴重不足，缺乏提供社會公共物品的財政基礎(chǔ)。雖然江蘇省財政收支狀況明顯好于全國水平，財政收支有較大盈余且基數(shù)在逐年加大；江蘇省財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、民政事業(yè)費支出呈不斷上升趨勢，但民政事業(yè)費實際支出占財政支出的比重每年下降，與江蘇經(jīng)濟大省的地位極不協(xié)調(diào)。2006年江蘇省民政事業(yè)費支出達50.27億元，地區(qū)生產(chǎn)總值21645.08億元，民政事業(yè)費支出占GDP比例為0.2346%。同時，農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足，對農(nóng)民需求的動態(tài)適應(yīng)性也不強，農(nóng)業(yè)支出占地方財政支出的比重呈現(xiàn)反方向的不斷下降的趨勢。這折射出地方財政對農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的扶持是力不從心的；不斷增長的民政事業(yè)費支出中用于滿足農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的公共需求的份額偏少；農(nóng)村非營利組織如農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會的經(jīng)費基本上來自于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌撥款，而鄉(xiāng)村財政本已捉襟見肘，對農(nóng)村非營利組織的財政支持自然就極為有限；江蘇省行政體制改革仍相對滯后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，決定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的往往是上級政府的行政命令。
（二）城鄉(xiāng)二元政策掩蓋了農(nóng)民對公共物品的有效需求
我國長期以來實施的是一種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度，農(nóng)民稅外負擔(dān)沉重。農(nóng)村社會群體對公共物品、公共服務(wù)的需求被弱化、回避，他們成為被社會所忽視的弱勢群體。當我們在談?wù)摮鞘芯用裆鐣＠畲蠡⒋_保他們獲得最低生活保障待遇的時候，廣大農(nóng)民的社會福利需求被忽視了。加之農(nóng)民自身普遍地喪失話語權(quán)，缺乏表達內(nèi)心需求的能力，不知怎樣表達、向誰表達、如何表達等。農(nóng)村弱勢群體更多的要依賴自身進行自救、自助活動才能擺脫困境。2006年江蘇省城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)43.1萬人，農(nóng)村居民最低生活保障和傳統(tǒng)救濟的總?cè)藬?shù)105萬人，分別占城鄉(xiāng)人口比例的1.1%、2.89%。近年來江蘇省社會救濟人員中，農(nóng)村居民數(shù)量遠遠大于城市居民數(shù)量。這說明農(nóng)村弱勢群體對社會救助、社會救濟、社會公共物品的需求遠甚于城市弱勢群體。江蘇省民辦收養(yǎng)機構(gòu)占據(jù)著很小的市場份額，農(nóng)村社會福利機構(gòu)數(shù)量、規(guī)模等都不如城鎮(zhèn)社會福利機構(gòu)。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的高風(fēng)險性、不確定性、不安全性，使得農(nóng)村和農(nóng)民對公共物品供給有著巨大的渴望和企盼。城鄉(xiāng)有別的非均衡發(fā)展的二元政策固然有其不得已而為之的政策含義，但在一定程度掩蓋了農(nóng)村公共物品的實際需求。其實，農(nóng)村貧困重于城市貧困，關(guān)懷農(nóng)民福利甚于關(guān)懷城市居民福利。
（三）區(qū)域社會發(fā)展差距加重了農(nóng)村公共物品的不和諧狀態(tài)
非營利組織的產(chǎn)品和服務(wù)包括許多層面，如扶持社會弱小群體、促進貧窮落后地區(qū)的扶貧開發(fā)、捐資助學(xué)、賑災(zāi)救濟等，極大地提高了國民收入再分配起點以及再分配過程和結(jié)果的公平性，提高了社會整體福利水平。江蘇不僅區(qū)域經(jīng)濟差距顯著，與此相應(yīng)的區(qū)域社會發(fā)展差距也特別顯著，各地財政對公益事業(yè)的資金投入隨之呈階梯形態(tài)。蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村社會發(fā)展也是層次分明、梯度遞減。蘇北灌溉總渠以北經(jīng)濟薄弱、貧困區(qū)域，公益事業(yè)發(fā)展資金嚴重短缺。一視同仁的經(jīng)濟發(fā)展政策其實蘊含著不公平成分，資金劫貧濟富的天然法則使區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)公益事業(yè)“失血”嚴重，農(nóng)村非營利組織發(fā)展同樣呈現(xiàn)“強者恒強、弱者恒弱”的馬太效應(yīng)。而村民自治因缺乏豐富的民間組織資源支撐而顯得后繼乏力、難以為繼。農(nóng)村非營利組織在農(nóng)村公共物品供需活動中的基礎(chǔ)性作用沒有得到有效發(fā)揮。
由此可見，單靠政府部門、政府職能來全方位提供并滿足廣大農(nóng)民對公共物品的巨大需求，需要付出極大的管理成本，對于財力尚且薄弱的政府機構(gòu)來說，既低效也不現(xiàn)實。提供農(nóng)村公共物品的任務(wù)必須由包括政府和非營利組織在內(nèi)的非市場機制來完成。非營利組織可以通過提供種類繁多的多元化公共產(chǎn)品來滿足廣大農(nóng)村居民的多元化需求。將我國農(nóng)村公共物品和發(fā)展非營利組織問題整合起來進行制度設(shè)計，把政府有關(guān)職能和權(quán)力讓渡給社會非營利的中介組織、行業(yè)協(xié)會等，依托非營利組織加以綜合治理、制度創(chuàng)新，或許效果更為明顯。
二、發(fā)展農(nóng)村非營利組織，實現(xiàn)江蘇農(nóng)村公共物品供需平衡
目前美國非營利組織已經(jīng)達到100多萬個，他們在社會政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育等方面都發(fā)揮著不可替代的作用，相比而言，我國非營利組織規(guī)模、數(shù)量還很弱小，廣大的農(nóng)村“草根組織”更是經(jīng)費緊缺。我國民間組織總體上遠遠不如市場中的企業(yè)組織有活力，其中的相當大的一部分甚至可以用“半休眠狀態(tài)”來形容。在這種情況下，如果盲目地把政府職能轉(zhuǎn)移到非營利組織尤其是農(nóng)村非營利組織，就有可能出現(xiàn)“志愿失靈”，也不利于建設(shè)和諧社會。
（一）完善以法律規(guī)制為核心的制度設(shè)計，確立農(nóng)村非營利組織的合法性地位
政府部門與非營利組織之間的關(guān)系應(yīng)該是合作而不是統(tǒng)治關(guān)系，兩者攜手合作、共同治理社會公共事務(wù)，甚至是“政府退、民間進”境地。但怎樣才能“放水養(yǎng)魚”？以法律為核心的制度設(shè)計是發(fā)展農(nóng)村非營利組織的前提條件。民主政治與政治民主只有依托法律規(guī)制，才能從理想變?yōu)楝F(xiàn)實。制度設(shè)計可以形成良好的初始制度路徑，降低后續(xù)的制度再設(shè)計成本，為非營利組織發(fā)展提供強制性法律保障。針對江蘇農(nóng)村實際情況，江蘇非營利組織的發(fā)展要堅持“有所為有所不為”思想，應(yīng)該采取分類、分地區(qū)、分步驟操作措施。重點營造縣級以下非營利組織提供公共物品的網(wǎng)絡(luò)體系，如完善科協(xié)管轄的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會和工會管轄的職工技術(shù)協(xié)會，建立直接服務(wù)于社區(qū)、服務(wù)于農(nóng)村綜合改革的農(nóng)村非營利社區(qū)學(xué)院。采取南北有別的政策扶持措施，蘇南地區(qū)更多的發(fā)展社區(qū)自治組織，蘇北地區(qū)重在發(fā)展村民自治組織，有條件的蘇中地區(qū)分步實施社區(qū)自治。針對產(chǎn)業(yè)重點不同的地區(qū)，實行地方特色的制度政策。如針對沿海主要產(chǎn)糧產(chǎn)棉區(qū)，可以重點培育農(nóng)業(yè)技術(shù)類非營利組織；配合海洋經(jīng)濟，發(fā)展海洋農(nóng)牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)類非營利組織；對于農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度較快區(qū)域，發(fā)展城鎮(zhèn)化非營利組織；即便是在同一個區(qū)域，如果農(nóng)村非農(nóng)從業(yè)人員已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)人口，那么發(fā)展城鎮(zhèn)社區(qū)化非營利組織更為適合。逐步劃清政府機構(gòu)與非營利組織之間的職能邊界，使農(nóng)村非營利組織向事業(yè)單位過渡，并最終轉(zhuǎn)化為民間組織。嘗試建立立足長三角、服務(wù)長三角的農(nóng)村非營利組織網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化布局、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。
（二）提供多渠道經(jīng)費來源，確保農(nóng)村非營利組織的可持續(xù)發(fā)展
研究表明，我國非營利組織最大的約束瓶頸是缺乏經(jīng)費，慈善捐款不足是非營利組織與生俱來的弱點。薩拉蒙指出，就非營利組織創(chuàng)造可靠的收入來源以充分響應(yīng)社群需要而言，它具有嚴重的缺陷。即便在發(fā)達國家，政府資助也是多數(shù)非營利組織獲取經(jīng)費的主要來源。對于江蘇省農(nóng)村非營利組織而言，改革的目標排序應(yīng)該是先進行增量改革，多元化籌措經(jīng)費，尤其是借助于相關(guān)法律保障政府對農(nóng)村非營利組織的資金投入與江蘇經(jīng)濟發(fā)展水平大體相當，而不是遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展速度；切實加大對蘇北農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付力度，通過政府投資重點扶持蘇北農(nóng)村公益事業(yè)，促進農(nóng)村非營利組織的發(fā)展；江蘇農(nóng)村經(jīng)濟富裕，可以通過法律途徑鼓勵民間社會資本進入非營利醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科研機構(gòu)。要為尚且弱小的農(nóng)村非營利組織建立一種輸血、造血機制，然后在條件許可的時候?qū)Ψ菭I利組織進行改造。政府建立規(guī)范、透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證非營利組織具有穩(wěn)定的合法的經(jīng)費來源。
（三）加強能力建設(shè)，擴大農(nóng)村非營利組織服務(wù)面向
赫茨琳杰指出，非營利組織缺乏企業(yè)所具有的三種責(zé)任機制：缺乏個人利益的存在，缺乏提高效率的競爭機制，缺乏顯示企業(yè)最終業(yè)績的晴雨表——利潤，有關(guān)利潤的業(yè)績評價指標幾乎沒有。正是不以利潤為活動目標，導(dǎo)致責(zé)任不明、管理混亂，因而導(dǎo)致其服務(wù)低效，這些均直接威脅其生存與發(fā)展。尤其是農(nóng)村非營利組織，普遍表現(xiàn)為自我管理、自我服務(wù)、自我教育程度較低。因此，針對江蘇經(jīng)濟相對發(fā)展、社會相對更為進步、農(nóng)村相對條件較好、民眾觀念相對開放的現(xiàn)實，當務(wù)之急就是加強江蘇農(nóng)村非營利組織的能力建設(shè)尤其是融資能力、責(zé)任能力、組織能力和管理能力，提高農(nóng)村非營利組織在社會公眾中的公信力，擴大農(nóng)村非營利組織在經(jīng)濟發(fā)展、社會服務(wù)、扶貧救濟和賑災(zāi)慈善等的公共產(chǎn)品供給力度，實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。利用江蘇的地理優(yōu)勢，承接上海、浙江農(nóng)村非營利組織的管理經(jīng)驗，采用請進來、送出去等多種方式提升非營利組織能力。加強能力建設(shè)，必然涉及到對能力的測評問題。非營利組織的第三方評估（認證），在歐美國家早已形成制度，可以借鑒他國的成功經(jīng)驗，著重從組織使命和結(jié)果維度評估組織績效。
參考文獻
1、王紹光.金錢與自主——市民社會面臨的兩難境地[J].開放時代，2002(3).
[論文摘要服務(wù)型消防，是政府為解決社會公共消防平安新問題，依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)要求，通過組織工作動員全社會力量，提供的公共消防平安產(chǎn)品的全部勞動和服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型消防是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然需要、是政府轉(zhuǎn)變職能的必然要求。目前我國建設(shè)服務(wù)型消防已經(jīng)得到了廣泛的實踐，但服務(wù)型消防理念的深入，體制性、機制的破除等新問題還不容忽視。同時，應(yīng)通過擴大服務(wù)型消防建設(shè)的主體、加強政府和非政府組織、私人部門的合作、和非政府組織和私人部門共同提供混合公共消防平安服務(wù)來解決政府消防平安服務(wù)供給能力的有限。
公安部根據(jù)黨的十六屆四中全會的精神和要求，專門提出要切實提高為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的能力。消防部門作為公安機關(guān)的重要組成部分，和經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系緊密，其服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力強弱、水平高低，不僅關(guān)系消防部門和公安機關(guān)的形象，更涉及黨和政府的威信和消防事業(yè)的發(fā)展。認真探究提高消防工作為經(jīng)濟社會服務(wù)能力建設(shè)新問題，搞清楚為什么要提高、在哪些方面提高、具體怎樣提高、如何避免走彎路等新問題，無疑具有一定的現(xiàn)實指導(dǎo)意義和理論探索價值。但囿于筆者的理解能力和學(xué)識水平，肯請專家和同仁不吝指教。
1建設(shè)服務(wù)型消防的必要性和重要性
1.1隨著改革進程的深入和開放范圍的擴大，全社會對消防平安的需要會進一步增強，對消防平安服務(wù)方面的需求也必將進一步增加。這些需求有的是公共消防服務(wù)產(chǎn)品，如穩(wěn)定的消防平安環(huán)境、健全的城市消防平安保障體系、快捷的滅火救災(zāi)服務(wù)體系等；有的是混合公共消防平安產(chǎn)品，如必要的消防平安知識教育和培訓(xùn)、可靠的消防平安評估認證、便利的消防平安咨詢服務(wù)等；還有的是主要靠市場機制調(diào)節(jié)的私人消防平安服務(wù)產(chǎn)品，如質(zhì)量可靠的消防器材和設(shè)備等。這些需求既是建設(shè)服務(wù)型消防的推動力，也是建設(shè)服務(wù)型消防的必要條件。
1.2建設(shè)服務(wù)型消防是政府轉(zhuǎn)變職能的必然要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，市場機制在資源配置過程中發(fā)揮著越來越重要的功能，其主導(dǎo)地位日益突出，而政府的公共服務(wù)職能日趨成為政府職能的主要表現(xiàn)形式。這不僅符合國家職能的歷史演變發(fā)展規(guī)律，也符合市場經(jīng)濟條件下社會發(fā)展的需要。總理在政府工作報告中指出摘要：各級政府要牢固樹立和認真落實科學(xué)發(fā)展觀，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。黨的十六屆四中全會也指出摘要：政府主要運用經(jīng)濟和法律的手段，集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。單純靠市場機制調(diào)節(jié)的經(jīng)濟社會發(fā)展，輕易產(chǎn)生“市場失靈”的新問題，其中公共消防平安保障很可能就會因無利可圖而被市場機制忽略。因此，政府就必須把提供公共消防平安這樣的公共服務(wù)產(chǎn)品作為自己主要的職責(zé)予以切實履行。所以，消防平安服務(wù)作為基礎(chǔ)性的、基本性的公共服務(wù)內(nèi)容，當然成為政府公共服務(wù)的應(yīng)有之義，建設(shè)服務(wù)型消防自然成為政府轉(zhuǎn)變職能的必然表現(xiàn)。而消防部門作為政府職能部門，既是建設(shè)服務(wù)型消防的承擔(dān)者，更是推動者和組織者。
2當前建設(shè)服務(wù)型消防的目前狀況和新問題
2.1建設(shè)服務(wù)型消防已經(jīng)得到廣泛的實踐。改革開放以來，非凡是隨著個體、私營、股份等多種經(jīng)濟組織形式的出現(xiàn)和我國加入世貿(mào)組織，來自社會經(jīng)濟、生產(chǎn)、生活等各方面的消防平安需求和日俱增，有力地推動了服務(wù)型消防的建設(shè)和發(fā)展。
1）消防平安服務(wù)的形式和手段多樣化。不僅政府將全社會消防工作的責(zé)任和義務(wù)以法律、法規(guī)的形式予以明確，各級政府、各類社會團體和法人組織結(jié)合自身消防平安需要，以ISO9000-18000等國際標準認證、HQE認證等形式，將消防平安管理納入生產(chǎn)、經(jīng)營等經(jīng)常性管理之中，在石油化工、城市管理、勞動密集型行業(yè)等實行了消防平安目標管理手段、項目規(guī)劃控制手段、許可審批手段，非凡是1998年《中華人民共和國消防法》施行后，將搶險救援納入消防部隊重要職責(zé)，有效擴展了消防平安服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。
2）各級消防部門普遍將服務(wù)寓于管理和執(zhí)法當中，采取了警務(wù)公開、網(wǎng)上申報、窗口服務(wù)、現(xiàn)場辦公、特事特辦、簡化程序、縮短時間、提前介入、幫助協(xié)調(diào)等方法，最大限度地滿足社會團體和組織的消防平安需要，并為達成這些需要，提供盡可能的便利。國務(wù)院先后兩次取消十項非必需的消防行政審批項目后，各地也分別取消了大量不方便群眾辦事和阻礙生產(chǎn)效率的地主性規(guī)定。借助每年的全國119消防宣傳日和各地具有地方特色的消防平安反思日等活動，集中性的消防宣傳和經(jīng)常性的消防平安教育和培訓(xùn)深入學(xué)校、鄉(xiāng)村、工廠和社區(qū)，滿足了廣大群眾對消防知識的渴求。
3）消防平安服務(wù)體系初步建立。目前火災(zāi)財產(chǎn)保險、消防產(chǎn)品質(zhì)量檢測、消防工程建設(shè)、施工、裝飾裝修隊伍等中介服務(wù)組織和體系已初步建立，建筑消防設(shè)施檢測、火災(zāi)損失估算、消防平安評估和咨詢等服務(wù)組織亦在各地有了不同程度的發(fā)展。雖然這些體系發(fā)育尚不健全，但其發(fā)展方向體現(xiàn)了服務(wù)型消防旺盛的生命力。
2.2建設(shè)服務(wù)型消防存在不容忽視的新問題。
1）服務(wù)型消防理念尚未得到深入的理解和牢固的樹立。受計劃經(jīng)濟時期保姆式管制型消防的體制性、機制性的不良影響，公仆式服務(wù)型消防理念的深入和普及程度還不能適應(yīng)當前市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。服務(wù)型消防就是方便群眾辦事的簡單化思維、服務(wù)型消防就是變暗箱操作為陽光作業(yè)的形式化做法，在一些領(lǐng)導(dǎo)干部和職能部門的具體運作中還較為普遍。
2）服務(wù)型消防的體制性、機制尚未完全破除。經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的消防平安需求是多樣性的，為滿足這些需求而提供服務(wù)的主體必然相應(yīng)地是多樣性的。然而，由于政府管理體制改革的相對滯后，造成產(chǎn)生這些服務(wù)主體的體制性、機制尚未完全建立。如對消防產(chǎn)品質(zhì)量評價的非唯一性要求評價機構(gòu)的非唯一性，在目前國家公安部的規(guī)定下就無法實現(xiàn)；再如因整改火災(zāi)隱患而產(chǎn)生的資金需求，由于沒有貸款方的利益機制，目前尚無任何一家保險可融資機構(gòu)愿意涉足這一領(lǐng)域；還如全社會對消防平安專業(yè)人才的需求，因沒有建立反映類似需求變化的信息機制的人才交流市場，使各類學(xué)校和勞動培訓(xùn)機構(gòu)不可能主動開展業(yè)務(wù)這方面的服務(wù)工作。
3）服務(wù)型消防的保障條件受到區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展的限制。這個新問題在經(jīng)濟落后省份或經(jīng)濟欠發(fā)達省份或地區(qū)尤為突出。由于地方財政的恩格爾系數(shù)偏大，地方財政基本上是“吃飯的”財政，無力在公共消防設(shè)施建立、滅火救援裝備改善及城鎮(zhèn)消防規(guī)劃、老城區(qū)改造等方面投入，造成公安消防部隊在提供緊急救援救助等公共消防平安服務(wù)方面無能為力，對部隊和政府的形象產(chǎn)生了不良影響。
3建設(shè)服務(wù)型消防的主要內(nèi)涵
3.1服務(wù)型消防的基本概念。政府為解決社會公共消防平安新問題，依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)要求，通過組織工作動員全社會力量，提供的公共消防平安產(chǎn)品的全部勞動和服務(wù)。
在這一概念表述中，需要注重以下幾點摘要：
1）服務(wù)型消防歸根結(jié)底是全部公共消防平安勞動和服務(wù)；
2）它包括政府依法提供的，也包括政府組織社會力量提供的；
3）提供服務(wù)的主體不一定是政府，它可以是政府組織或動員的其它社會單位，如企業(yè)、學(xué)校、社團（非政府組織）、私人部門等。
