時(shí)間：2023-05-29 17:38:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鎮(zhèn)戶籍，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
要了解小城鎮(zhèn)對(duì)周圍農(nóng)村發(fā)展的作用，了解小城鎮(zhèn)的人口容量，就必須研究小城鎮(zhèn)的人口問題。也只有對(duì)小城鎮(zhèn)的人口問題有比較深入的了解，才可能對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革有清楚的認(rèn)識(shí)。
一、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革進(jìn)程回顧
農(nóng)村改革后大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生。因此1984年國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧到縣城以下的集鎮(zhèn)入戶居住，發(fā)給《自理口糧戶口簿》。這是對(duì)50年代以來戶口管理體制的一個(gè)重大突破。自理口糧對(duì)農(nóng)民的吸引力不大，1990年全國(guó)自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現(xiàn)這種情況的原因可能是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業(yè)人口中，從事工業(yè)的占26.7%、商業(yè)的占23.2%、服務(wù)業(yè)的占17.7%、建筑業(yè)的占10.7%、交通運(yùn)輸業(yè)的占6.1%、其他的占15.6%，從這個(gè)結(jié)構(gòu)可以看出為小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)服務(wù)的就業(yè)人口占半數(shù)以上。讓農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)，而小城鎮(zhèn)給農(nóng)民的機(jī)會(huì)有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，決定實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，對(duì)象是外商親屬、投資者、被征地的農(nóng)民。在這一基礎(chǔ)上，1992年山東省政府出臺(tái)了“山東省地方城鎮(zhèn)戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍(lán)印戶口”這種更加機(jī)動(dòng)的戶籍政策。藍(lán)印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍(lán)色而得名。擁有藍(lán)印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經(jīng)過若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨?。最早采用藍(lán)印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮(zhèn)也實(shí)行藍(lán)印戶口。藍(lán)印戶口的條件和價(jià)值與城鎮(zhèn)的地位是緊密聯(lián)系在一起的，城鎮(zhèn)地位越高，得到藍(lán)印戶口的條件也越高。
1997年在全國(guó)近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。在這方面，中西部地區(qū)開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，在貴州省公安廳的《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定，在小城鎮(zhèn)中有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮(zhèn)的常住戶口，并且不允許收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)。
2000年中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定對(duì)縣級(jí)市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn)，只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這一政策的推動(dòng)下，各地對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬，至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對(duì)農(nóng)民開放了。
在開放小城鎮(zhèn)戶籍這場(chǎng)改革中，對(duì)開放戶籍促進(jìn)城鎮(zhèn)化寄予了太多的希望。其實(shí)從1997年開始小城鎮(zhèn)的戶籍試點(diǎn)改革到現(xiàn)在，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力并沒有明顯的增強(qiáng)，沒有出現(xiàn)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮(zhèn)戶籍以每個(gè)600元的價(jià)格攤派出售[2]。河南省小城鎮(zhèn)的戶籍開放后，對(duì)農(nóng)民的吸引力不大，在一些改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)竟然沒有一個(gè)人申報(bào)[3]。為什么小城鎮(zhèn)的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮(zhèn)人口狀況可以得到有益的啟示。
二、小城鎮(zhèn)人口狀況
關(guān)于小城鎮(zhèn)的人口統(tǒng)計(jì)比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個(gè)重要原因是統(tǒng)計(jì)口徑問題，按照中國(guó)的戶籍管理制度，一個(gè)鎮(zhèn)人口的身份至少有兩種類型，農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，在一些鎮(zhèn)中則可能還有“自理口糧人口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續(xù)與沒有辦理的兩類。按行政區(qū)劃來劃分鎮(zhèn)人口，時(shí)常會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。因?yàn)榇蠖鄶?shù)小城鎮(zhèn)的管轄范圍都比較大，包含了大量的農(nóng)村，容易夸大小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模。目前小城鎮(zhèn)的范圍界定也有待完善，因?yàn)樵谝恍┑胤剑S著小城鎮(zhèn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村在地理上已經(jīng)連成一片，如果用原來的行政區(qū)域來計(jì)算小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模則容易縮小其實(shí)際的人口數(shù)量。鑒于上述情況，在本文中對(duì)小城鎮(zhèn)人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。
表1與表2是來自不同資料的全國(guó)性小城鎮(zhèn)人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時(shí)間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個(gè)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)，占當(dāng)年全部城鎮(zhèn)數(shù)量的10%。如果比較兩張表的數(shù)據(jù)，可以看出兩者之間在平均人口規(guī)模上有比較大的差異，而在平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模上的差異比較小，導(dǎo)致這種差異的原因是統(tǒng)計(jì)范圍的不同，前者是用鎮(zhèn)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)，因此規(guī)模偏大，后者用建成區(qū)，因此規(guī)模偏小。由于農(nóng)業(yè)人口大部分居住在鎮(zhèn)的建成區(qū)外，用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致的差距比較大。又因?yàn)榉寝r(nóng)業(yè)人口主要集中在鎮(zhèn)的建成區(qū)內(nèi)，所以用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致的差距相對(duì)比較小。上述的兩個(gè)資料都有缺陷，但是相比之下用建成區(qū)統(tǒng)計(jì)的資料更加符合實(shí)際情況。
表1部分年份小城鎮(zhèn)基本情況
附圖
資料來源：[1]《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（相關(guān)年份），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.
[2]《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000年），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年.
[3]《中國(guó)人口年鑒》(1985)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1985年.
根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國(guó)小城鎮(zhèn)在數(shù)量和人口規(guī)模上長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。改革開放以后，小城鎮(zhèn)的數(shù)量從1980年不足3000增長(zhǎng)到1999年接近2萬個(gè)，平均每年增長(zhǎng)率為10.5%；人口規(guī)模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長(zhǎng)率也為10.5%。雖然近年來小城鎮(zhèn)有較大的發(fā)展，但是分析一下卻可以看出小城鎮(zhèn)發(fā)展有兩個(gè)問題。第一個(gè)是作為小城鎮(zhèn)主體的非農(nóng)業(yè)人口，從1980年到1999年的平均年增長(zhǎng)率只有2.8%，扣除了人口的自然增長(zhǎng)因素，小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口遷移增長(zhǎng)率實(shí)際上是很低的。第二個(gè)是在1980年平均每個(gè)小城鎮(zhèn)有1.5萬的非農(nóng)業(yè)人口，到1999年平均每個(gè)小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口不到4000人。小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的縮小主要有三個(gè)原因，一是部分人口規(guī)模大的小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，二是新增加的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模小，三是因?yàn)閼艏贫鹊南拗疲罅吭谛〕擎?zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“農(nóng)業(yè)人口”沒有被承認(rèn)是非農(nóng)業(yè)人口。
表21999年各地帶小城鎮(zhèn)人口情況人／個(gè)
地帶平均人口平均非農(nóng)業(yè)人口平均勞動(dòng)力人數(shù)平均企業(yè)人員數(shù)
東部5842241531551516
中部511923782489857
西部331214601676505
全國(guó)5009216926121077
說明：①共17260個(gè)鎮(zhèn)資料，根據(jù)這些鎮(zhèn)的資料計(jì)算，下同。
②此表的人口指的是鎮(zhèn)區(qū)的人口。
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
前幾年大量的縣城轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，?dǎo)致剩下的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍不大，全國(guó)大約70%的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模不到5000人，非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模不到2000人。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模超過2萬，或非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模超過1萬的小城鎮(zhèn)，占全部城鎮(zhèn)的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮(zhèn)平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模比西部高65.4%。根據(jù)17260個(gè)鎮(zhèn)的資料，在人口規(guī)模最小的2000個(gè)鎮(zhèn)中，約50%在西部地區(qū)。
表31999年各地帶小城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布%
附圖
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
表41999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模分布%
附圖
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
由于大部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮(zhèn)人口倍增，由此帶來生活環(huán)境惡化，就業(yè)機(jī)會(huì)減少等問題，因此短期內(nèi)大多數(shù)小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的空間不大。
三、小城鎮(zhèn)人口中實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口估算
在前面談到小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)人口”得不到承認(rèn)為合法的非農(nóng)業(yè)身份，這部分人在目前的城鎮(zhèn)人口中占相當(dāng)大的一部分。同時(shí)在部分小城鎮(zhèn)中存在大量的外來勞動(dòng)力，在有資料的城鎮(zhèn)中，有1226個(gè)鎮(zhèn)的企業(yè)中的就業(yè)人數(shù)超過有當(dāng)?shù)貞艏膭趧?dòng)力人數(shù)，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數(shù)量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實(shí)際從事非農(nóng)業(yè)工作者的身份得到確認(rèn)，對(duì)城鎮(zhèn)戶籍管理有益，這些城鎮(zhèn)將是戶籍制度改革的最大受益者。
表5企業(yè)人數(shù)超過鎮(zhèn)勞動(dòng)力總數(shù)的城鎮(zhèn)分布
地區(qū)數(shù)量（個(gè)）比重(%)
東部65053.0
其中：江蘇14311.7
廣東14812.1
中部27022.0
西部30625.0
其中：重慶13511.0
全國(guó)1226100.0
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
到底小城鎮(zhèn)中有多少人口應(yīng)該屬于非農(nóng)業(yè)人口，這是無法準(zhǔn)確回答的問題，因?yàn)樵谛〕擎?zhèn)中，有些家庭內(nèi)部的成員可以分別從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)工作，也有相當(dāng)一部分人是同時(shí)兼職農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)。不過還是可以對(duì)目前小城鎮(zhèn)中實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模作一大略估計(jì)，下面是估計(jì)的公式：
期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口＝1.8×（企業(yè)人員數(shù)＋勞動(dòng)力人數(shù)×0.1）
這一公式的基本思路是：第一，按目前中國(guó)城鎮(zhèn)的實(shí)際情況，每個(gè)非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力供養(yǎng)1.8人（包括勞動(dòng)力本人在內(nèi)）；第二，在一個(gè)鎮(zhèn)內(nèi)部的勞動(dòng)力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛(wèi)生、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，應(yīng)該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計(jì)算出的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模，本文稱為期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口。表6是根據(jù)公式計(jì)算的結(jié)果，從中可知全國(guó)小城鎮(zhèn)中，實(shí)際屬于非農(nóng)業(yè)的人口要比統(tǒng)計(jì)數(shù)多50%左右，其中東部地區(qū)大約多70%，中西部則在30%左右。要強(qiáng)調(diào)的是這些期望可在小城鎮(zhèn)增加的非農(nóng)業(yè)人口中，70%以上在東部地區(qū)。
從期望可增加的小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量上看，除了局部地區(qū)之外，小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的增長(zhǎng)并非是無限的，它受到小城鎮(zhèn)就業(yè)條件的限制。除了少數(shù)以交通、旅游、集市貿(mào)易為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)之外，大部分小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)在很大程度上受到其企業(yè)發(fā)展的制約，只要沒有一定數(shù)量和規(guī)模的企業(yè)存在，讓小城鎮(zhèn)人口大發(fā)展是空中樓閣。根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，全國(guó)平均每個(gè)小城鎮(zhèn)只有大約1000人的企業(yè)員工。東部地區(qū)多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數(shù)據(jù)中可知，全國(guó)接近40%的小城鎮(zhèn)中，企業(yè)員工數(shù)量不足250人，在西部地區(qū)這一比重是接近60%。從企業(yè)情況看，目前大部分小城鎮(zhèn)容納大量人口就業(yè)的前景并不樂觀。
表61999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)潛力萬人，%
地帶實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口期望可增加期望可增加非
非農(nóng)業(yè)人口①農(nóng)業(yè)人口比重②
東部1935130967.6
中部118933428.9
西部62017728.5
全國(guó)3744182048.6
注：①期望可增加非農(nóng)業(yè)人口＝A類城鎮(zhèn)的期望非農(nóng)業(yè)人口-A類城鎮(zhèn)的實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口
A類城鎮(zhèn)指的是：期望非農(nóng)業(yè)人口＞實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)
B類城鎮(zhèn)指的是：期望非農(nóng)業(yè)人口＜實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)
②期望可增加非農(nóng)業(yè)人口比重＝期望可增加非農(nóng)業(yè)人口／實(shí)際非農(nóng)業(yè)人口
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
表71999年各地帶小城鎮(zhèn)企業(yè)員工人數(shù)規(guī)模分布%
附圖
資料來源：《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000年。
從期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和小城鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實(shí)際上已經(jīng)在小城鎮(zhèn)工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮(zhèn)人口的作法在東部地區(qū)可以比較有效，在中西
部地區(qū)的效果不大
四、關(guān)于小城鎮(zhèn)人口與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點(diǎn)討論
在對(duì)小城鎮(zhèn)人口狀況有一定了解的基礎(chǔ)上，可以從人口的角度對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革作一點(diǎn)討論。
首先，小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模普遍太小，對(duì)大多數(shù)服務(wù)行業(yè)來說，根本達(dá)不到許多服務(wù)業(yè)所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮(zhèn)中，要依靠企業(yè)中就業(yè)人口的大量增加，拉動(dòng)服務(wù)業(yè)人口的增加才可能發(fā)展。其實(shí)從“自理口糧”人口對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展起的作用有限這一事實(shí)，也可以看到開放小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)大部分小城鎮(zhèn)的發(fā)展幫助有限。
其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，人口的流動(dòng)主要是受到勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響，從目前小城鎮(zhèn)的人口狀況看，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)潛力有限。大部分企業(yè)規(guī)模小，容納勞動(dòng)力的能力極有限。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》中數(shù)據(jù)計(jì)算，在小城鎮(zhèn)中平均每個(gè)企業(yè)的規(guī)模12人，其中東部地區(qū)平均16人，中部地區(qū)平均9人，西部地區(qū)平均7人，可以說相當(dāng)部分企業(yè)是處于小作坊的水平。沒有就業(yè)機(jī)會(huì)，白給農(nóng)民一個(gè)小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)民沒有實(shí)質(zhì)意義。
第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮(zhèn)，大多數(shù)小城市的戶籍已經(jīng)相當(dāng)開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮(zhèn)相比，城市的吸引力遠(yuǎn)大得多，而且對(duì)石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現(xiàn)大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)無法超過城市，那么小城鎮(zhèn)的戶籍吸引力就有限。
第四，小城鎮(zhèn)戶籍改革的實(shí)質(zhì)是什么，目的是什么。根據(jù)目前小城鎮(zhèn)人口現(xiàn)狀，小城鎮(zhèn)戶籍改革的實(shí)質(zhì)是承認(rèn)大批在小城鎮(zhèn)工作、生活的人口，他們的身份已經(jīng)不是農(nóng)民，其目的應(yīng)該是方便人口管理。如果把小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的目的定位在促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化上，從前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城鎮(zhèn)戶籍改革的效果存在地區(qū)差距。在東部地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平比較高，在珠江三角洲地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、特大城市的郊區(qū)，戶籍改革對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展會(huì)有相當(dāng)大的促進(jìn)作用。相反在廣大的中西部地區(qū)，簡(jiǎn)單通過開放小城鎮(zhèn)戶籍，甚至是開放城市戶籍，對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用依然有限。
收稿日期：2002-1-21；修訂日期：2002-4-3
【參考文獻(xiàn)】
[1]中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 戶籍制度 一元制改革
一、 我國(guó)戶籍制度的變遷及特征
（一） 建國(guó)后我國(guó)戶籍管理制度的變遷
當(dāng)今中國(guó)的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”因此而生成。
經(jīng)過演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內(nèi)容和具體的社會(huì)功能，但其基本的社會(huì)功能概括起來主要有四項(xiàng)：證明公民身份；維護(hù)社會(huì)治安；控制城鎮(zhèn)人口的機(jī)械增長(zhǎng)；戶籍部門掌握著準(zhǔn)確的戶口資料。
（二）現(xiàn)行戶籍制度的特征
戶籍制度理論上的基本職能只有兩項(xiàng)，一是證明公民身份；二是為政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，配置勞動(dòng)力資源等行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)的基礎(chǔ)性資料。由于我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度產(chǎn)生于特殊歷史時(shí)期，戶籍制度應(yīng)有的功能逐步被異化，使戶籍制度帶有明顯的等級(jí)身份印記。其特征表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)；二是戶口成了終身身份和世襲身份；三是戶口與經(jīng)濟(jì)和福利掛鉤。
二、 戶籍制度存在的問題及對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的影響
隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，戶籍制度在實(shí)施中所引發(fā)的問題與弊端逐漸顯現(xiàn)出來。
（一）現(xiàn)行戶籍制度制約了大城市擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)發(fā)展
在我國(guó)城市化道路上，基本的改革方向是推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。但是，隨著一系列改革政策的實(shí)施，其實(shí)際結(jié)果卻沒有取得人們所期盼的成效。一方面，農(nóng)民進(jìn)城門檻多，受城鎮(zhèn)中二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境壓力的影響過大。另一方面，二、三產(chǎn)業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目越來越多，導(dǎo)致進(jìn)城從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民難以承受各種費(fèi)用而放棄在城鎮(zhèn)的機(jī)會(huì)。
（二）現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)村人口無法享受平等的待遇
由于戶籍制度的影響，農(nóng)村人口進(jìn)入城市，卻享受不了城市的待遇。
第一，就業(yè)機(jī)會(huì)。由于歧視性的就業(yè)政策及主觀條件的限制，農(nóng)村流動(dòng)人口在就業(yè)機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。
第二，社會(huì)保障。各個(gè)地區(qū)由地方財(cái)政支持的社會(huì)福利保障體系，一些流動(dòng)人口進(jìn)城后因無法獲得合法身份，被排斥在城市保障體系之外。
第三，進(jìn)程農(nóng)民子女受教育的權(quán)利。中國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)流動(dòng)到現(xiàn)在，第二代移民（即民工子女）的教育問題越顯突出。
（三） 戶籍制度導(dǎo)致大量勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻
第一，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻。通過嚴(yán)格的戶籍制度來干預(yù)勞動(dòng)力的遷移和流動(dòng)是這項(xiàng)政策的基本初衷。在戶籍制度的約束下，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力長(zhǎng)期得不到有效的轉(zhuǎn)移，而被束縛在土地上，形成隱形失業(yè)者。
第二，制約了農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化。由于農(nóng)村教育資源相對(duì)匱乏，基礎(chǔ)不扎實(shí)，農(nóng)民的科學(xué)文化知識(shí)水平低，農(nóng)產(chǎn)品商品化程度不高、社會(huì)信息反應(yīng)靈敏度不高，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，潛在的消費(fèi)需求不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的有收入支撐的消費(fèi)需求。
三、我國(guó)戶籍制度改革方略
在各種改革方案中，從理性分類的角度看，主要有兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)戶口，切斷社會(huì)待遇與戶籍之間的聯(lián)系。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設(shè)置高低不等的門檻條件（經(jīng)濟(jì)、人口素質(zhì)等）來控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。
（一）一元制改革和二元制方案比較分析
第一，從公民權(quán)益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。
1、遷徙自由是現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。一元制實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點(diǎn)之一就是實(shí)行遷徙自由。相對(duì)于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進(jìn)步，但它只能使一小部分有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)群體獲益。
2、社會(huì)主義社會(huì)追求人們權(quán)利與義務(wù)的平等，但二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實(shí)上的不平等。
第二，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。
1、一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素在于人，最重要的資源是人力資源。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動(dòng)。
2、二元制一方面阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，另一方面也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。
3、二元制設(shè)置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。
第三，從社會(huì)穩(wěn)定的維度來看，二元制則優(yōu)于一元制。
1、 二元制有利于抑制不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。傳統(tǒng)戶籍制的長(zhǎng)期實(shí)行，已經(jīng)形成了一種心理定勢(shì)。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時(shí)無法理解，從而產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。
2、 二元制尤其有利于維護(hù)城市的穩(wěn)定。按照一元制，不對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行有序化引導(dǎo)，勢(shì)必造成大量人口涌入城市，使城市中出現(xiàn)就業(yè)困難、環(huán)境污染、住房緊張、交通擁擠、公用基礎(chǔ)設(shè)施不足等現(xiàn)象。
當(dāng)然，二元制的穩(wěn)定作用也不是絕對(duì)的。在一定條件下二元制也存在不利于社會(huì)穩(wěn)定的因素。
經(jīng)過以上分析，可以看到，在不同的價(jià)值取向上，一元制和二元制各有利弊。戶籍制度的改革，必須走一條穩(wěn)定、漸進(jìn)的道路。當(dāng)二元制改革方略施行到一定程度的時(shí)候，勢(shì)必需要突破其本身的局限，向一元戶籍制過渡。
（二） 關(guān)于我國(guó)戶籍制度改革的幾點(diǎn)建議
1、創(chuàng)造條件，把握時(shí)機(jī)，循序漸進(jìn)推進(jìn)戶籍制度最終走向一元化。首先，在堅(jiān)持傳統(tǒng)的二元戶籍的前提下，采取“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的遷移政策。一方面，逐步降低人口遷移的門檻條件，促進(jìn)人才的適量、合理的流動(dòng)，把戶籍制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約減到最小。另一方面，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)改革，讓小城鎮(zhèn)向農(nóng)民打開門戶，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，再逐步開放中等、大城市，呈階梯狀向前逐步推進(jìn)。
2、大城市的發(fā)展必須更加自由。大城市具有特殊的規(guī)模效益和聚集功能，在發(fā)展水平、層次及其所具有的科技、文化、信息化程度以及提供的就業(yè)崗位數(shù)量上具有很強(qiáng)的吸納和輻射能力。但是在轉(zhuǎn)移的過程中大城市的戶籍門檻只能逐步放開，不能一蹴而就。
3、提高小城鎮(zhèn)建設(shè)的速度和質(zhì)量。小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城市化的重要路徑。我國(guó)多數(shù)小城鎮(zhèn)現(xiàn)有人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較大、吸納就業(yè)能力較強(qiáng)、農(nóng)民進(jìn)城成本低，可以為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次，小城鎮(zhèn)具有與農(nóng)村聯(lián)系緊密的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，便于直接發(fā)揮輻射和帶動(dòng)功能，促進(jìn)水利、道路、環(huán)保、農(nóng)電和通訊等農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】戶籍改革 成本分析 制度聯(lián)動(dòng)
戶籍制度對(duì)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展意義重大
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。長(zhǎng)期以來，戶籍制度是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，目前的戶籍制度已從30余年前降低工業(yè)化、城市化代價(jià)的舉措變成增加代價(jià)的因素。從戶籍制度上破題，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求。
現(xiàn)行戶籍制度造成我國(guó)城鎮(zhèn)化率虛高及城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。1978～2012年間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)34.7個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。但應(yīng)看到，一方面，城鎮(zhèn)化率虛高。2012年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.29%，而城鎮(zhèn)化率為52.6%，說明我國(guó)的城鎮(zhèn)化率被高估17%以上。1978～2012年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)34.7個(gè)百分點(diǎn)，其中城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶口人口貢獻(xiàn)18.1個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際上城鎮(zhèn)化率僅提高16.6個(gè)百分點(diǎn)，每年真實(shí)提高只有0.48個(gè)百分點(diǎn)。①
另一方面，這些常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖被計(jì)入城鎮(zhèn)化率，但由于戶籍制度的原因，他們?cè)诰蜆I(yè)、教育、社保等方面并未享受和戶籍居民同等的待遇，其市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心對(duì)廣東的調(diào)查顯示，在教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性住房等5大類17項(xiàng)公共服務(wù)和福利方面，本地居民均可完全享受，而外來人口則有10項(xiàng)為“不可享受”，7項(xiàng)為“部分享受”或“少量享受”。②
戶籍改革是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要舉措。城鎮(zhèn)化水平的高低是衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。隨著生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)聚集，促進(jìn)專業(yè)化分工和資源的優(yōu)化配置；而農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，在帶動(dòng)農(nóng)民增收的同時(shí)，逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差距，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率。城鎮(zhèn)化將釋放出巨大的改革紅利，成為可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。
現(xiàn)行戶籍制度與城鎮(zhèn)化之間的矛盾日漸突出。土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，嚴(yán)重抑制了城鎮(zhèn)的消費(fèi)，危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在城市內(nèi)部形成了因?yàn)閼艏贫榷斐傻墓卜?wù)差異，非戶籍人口與城市的醫(yī)療、教育等福利待遇無緣，很少能夠參與這一輪消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，這既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大內(nèi)需，也不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和“三農(nóng)”問題的解決，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
當(dāng)前中國(guó)有2.36億外出流動(dòng)人口，其中1.63億為外出農(nóng)民工，還有7000多萬城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口。預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口將達(dá)8億，流動(dòng)人口將達(dá)3億多，2030年將有近4億。如果再不著手解決城市外來人口的身份轉(zhuǎn)換問題，將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約和阻礙。城市里有將近三分之一的居民同城不同待遇，引起巨大的心理落差，形成龐大的邊緣群體，這極不利于整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。調(diào)查顯示，全國(guó)59.14%的用人單位對(duì)求職者有明確的戶籍和地域要求。這就迫使農(nóng)村勞動(dòng)力處于就業(yè)機(jī)會(huì)少、就業(yè)層次低的尷尬境地，不利于打通向上流動(dòng)的社會(huì)通道。建立在戶籍壁壘上的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生欠城市化的“農(nóng)村病”和“農(nóng)民工問題”。通過戶籍制度改革，不僅可以穩(wěn)定勞動(dòng)力供給以延緩人口紅利的消失，更可以縮小城鄉(xiāng)差距改善收入分配，進(jìn)而達(dá)到擴(kuò)大消費(fèi)需求和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
城鎮(zhèn)化的未來是人的城鎮(zhèn)化，需要通過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)身份市民化和待遇同等化。農(nóng)民工作為新的人力資本，為城鎮(zhèn)化提供更為穩(wěn)定的生產(chǎn)要素。以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是以農(nóng)民工市民化為核心的城鎮(zhèn)化。人的城鎮(zhèn)化沒有同步將嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工公平分享城市化紅利，不但影響著農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)、生活的質(zhì)量，也是衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程水平高低的一個(gè)重要指標(biāo)。如果這些紅利不能公平分享，城鎮(zhèn)化的吸引力就會(huì)減弱，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會(huì)受到影響，進(jìn)而引發(fā)新的就業(yè)難題和社會(huì)問題。城鄉(xiāng)分割、地區(qū)隔離的戶籍制度，最終導(dǎo)致社會(huì)利益結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，出現(xiàn)“留守兒童”、“流動(dòng)兒童”等一系列社會(huì)問題。
當(dāng)前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求自由，要求各種生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)。人是最重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力資源的合理定價(jià)和優(yōu)化配置，需要以人口的遷徙自由來保證。應(yīng)根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類推進(jìn)戶籍制度改革，在住房、教育、醫(yī)療、社保等方面實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使人力資本在城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)均等分配，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。改革戶籍制度，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制，創(chuàng)造自由流動(dòng)的良好就業(yè)環(huán)境。
以科學(xué)的戶籍制度推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前一些地方簡(jiǎn)單地希望通過以戶籍身份的改變來追求城鎮(zhèn)化率，這是不科學(xué)的，因?yàn)閼艏澈筇N(yùn)含著公共服務(wù)，這不是單純解決戶口的問題，如果不能解決公共服務(wù)均等化，就會(huì)產(chǎn)生很多問題。因此要通過戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，有利于促使城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，要以科學(xué)的戶籍制度來推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而不是僅僅追求城鎮(zhèn)化指標(biāo)的提高。科學(xué)的戶籍制度要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市功能拓展、城市規(guī)劃和承載能力和社會(huì)管理體制相適應(yīng)。通過戶籍制度改革，解決流動(dòng)人口與本地人口的對(duì)立，使對(duì)城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的所有群體都能享受到現(xiàn)代化成果。通過戶籍制度改革，不斷增加城鎮(zhèn)人口、減少農(nóng)業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)均占有耕地等農(nóng)業(yè)資源和經(jīng)濟(jì)收益倍增。通過勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的自然流動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心，而加快戶籍制度改革則是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提。應(yīng)通過基本公共服務(wù)與福利均等化來解決“人的城鎮(zhèn)化”問題，使“戶籍人口”城鎮(zhèn)化與“常住人口”城鎮(zhèn)化之間的差距逐步縮小并最終消失。③
戶籍制度改革的成本分析
盡管各地對(duì)戶籍制度改革都進(jìn)行了有益探索，但從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，這些探索依然存在一些現(xiàn)實(shí)困境。由于在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按其戶籍人口核定。戶籍制度直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤，對(duì)政府而言，農(nóng)民進(jìn)城入戶前期需要支付大筆費(fèi)用，這很可能成為一種沉重的負(fù)擔(dān)。城市承載能力、社會(huì)保險(xiǎn)制度、公共衛(wèi)生服務(wù)、教育資源配套、地方財(cái)政可持續(xù)支付能力等諸多方面，正是戶籍改革真正的難點(diǎn)和代價(jià)。
地方政府對(duì)戶籍改革的成本問題缺乏客觀細(xì)致的前瞻性戰(zhàn)略分析，主要是因?yàn)閾?dān)心現(xiàn)階段無法承受制度改革帶來的成本，即流動(dòng)人口永久性遷移的社會(huì)成本。目前一些省市區(qū)在進(jìn)行戶籍改革時(shí)，或少有提及入城成本，或成本估算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致戶改后社會(huì)問題激增，以至于不得不大幅度調(diào)整，甚至中止，因此必須高度重視戶籍改革的成本分析?？陀^細(xì)致地計(jì)算流動(dòng)人口入城需要所需的基本公共服務(wù)成本，作為是否設(shè)立入戶的條件（門檻），按什么標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立條件的基礎(chǔ)?？傮w來看，大城市在戶籍改革中要承擔(dān)的成本更高，越是大城市，城市資源越是稀缺。中小城市在戶籍改革中的成本相對(duì)較少，因而較大程度地放開戶籍，可以緩解大城市的壓力。因此，必須根據(jù)不同城市的資源稀缺程度設(shè)定進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，以防超載，決不能搞戶籍“”，盲目追求城鎮(zhèn)化率。
面對(duì)戶籍制度改革的成本，地方政府在戶籍制度改革中的引力與動(dòng)力不足，阻力較大，這與目前體制機(jī)制問題有很大的關(guān)系。在頂層設(shè)計(jì)方面，中央政府對(duì)戶籍改革的推動(dòng)力不夠。目前各地的戶籍改革多未考慮跨省流動(dòng)農(nóng)民工入戶的問題，其原因不僅是社保不能跨省接續(xù)，更重要的是與農(nóng)民進(jìn)城后的土地處置和教育、衛(wèi)生等資源跨省配置缺乏制度安排有關(guān)。一旦先對(duì)本轄區(qū)之外“放開戶籍”，則必然形成福利洼地，給本地區(qū)造成難以承受的壓力。
在財(cái)稅體制方面，自分稅制改革后，地方政府的財(cái)政支出遠(yuǎn)大于收入。2010年，地方政府支出和收入的差距達(dá)30%，事權(quán)和財(cái)力不匹配的財(cái)政體制也抑制了地方政府為外來人口提供公共福利的動(dòng)力。沒有形成戶籍改革的成本負(fù)擔(dān)機(jī)制，用于公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付是與當(dāng)?shù)氐膽艏丝谝?guī)模相配套的。一旦放開戶籍，短期會(huì)有大批農(nóng)民取得城鎮(zhèn)居民身份，城市資源與政府財(cái)力必將面臨巨大壓力。如果不能保證足夠的資金投入，城市的教育、衛(wèi)生、公共設(shè)施等資源的質(zhì)量必將直線下降，引發(fā)城市原住民與新市民之間的矛盾沖突。
在土地制度方面，二元的土地制度和地方政府對(duì)土地的壟斷使得農(nóng)民的土地不能自由流動(dòng)、自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民缺乏進(jìn)城落戶的原始積累，不能帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城。在金融體制方面，地方政府缺乏有效的融資渠道來化解放開戶籍后為居民提供公共服務(wù)的相應(yīng)成本。地方政府熱衷于造城運(yùn)動(dòng)，以土地為抵押建立地方融資平臺(tái)，獲得融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，將土地和金融捆綁在一起，將國(guó)家信用作為“土地財(cái)政”的最后擔(dān)保，影子銀行大行其道，這都增加了經(jīng)濟(jì)金融的風(fēng)險(xiǎn)。
推進(jìn)戶籍制度改革需要政策調(diào)適
明確推進(jìn)戶籍制度改革的基本思路。戶籍制度改革基本思路是，通過戶籍制度改革，剝離戶籍上附著的社會(huì)福利，消除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化、社會(huì)公共福利分配一體化，使人口空間分布既符合生態(tài)文明理念和可持續(xù)發(fā)展的要求，又有利于社會(huì)公平。④為此，應(yīng)按照“有序推進(jìn)、統(tǒng)籌配套”的思路，加快推進(jìn)戶籍制度及相關(guān)制度的聯(lián)動(dòng)改革，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好條件。
要在清楚界定城市政府為本地戶籍居民所應(yīng)提供的基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過改革將這些公共服務(wù)逐步擴(kuò)展到那些從農(nóng)村遷移到城市的人口。具體而言，在明確戶籍制度改革的三個(gè)主要內(nèi)容（最低生活保障、子女平等就學(xué)、保障性住房）的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)地把基本公共服務(wù)提供給那些以城市為主要收入來源和生活地的農(nóng)村流動(dòng)人口?？上冉鉀Q舉家遷徙或長(zhǎng)期在城務(wù)工人員的社會(huì)保障和隨遷子女就學(xué)問題，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。對(duì)重點(diǎn)人群的改革，可根據(jù)不同規(guī)模的城市、外來人口所占的比重設(shè)置落戶條件。
漸進(jìn)賦予權(quán)利，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。通過認(rèn)真研究當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力、人口吸納能力以及交通、教育、衛(wèi)生等公共設(shè)施容量，根據(jù)地方政府的財(cái)力合理調(diào)控城市化的速度和節(jié)奏，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。地方政府需要針對(duì)城市常住外來人口的具體需求，以漸進(jìn)的方式使他們?cè)诔鞘兄蝎@得社會(huì)福利，打通他們向上流動(dòng)的制度通道，有利于社會(huì)整體的和諧穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)公平正義。
首先，正確評(píng)估大城市的承載能力。鑒于大城市的投入成本較大，入戶大城市，目前必須設(shè)置條件。應(yīng)重點(diǎn)解決那些常年在城里打工，有穩(wěn)定工作、繳納5年以上社保和有固定住所的人口。對(duì)在本地沒有工作的，應(yīng)要求購(gòu)房入戶和穩(wěn)定的生活來源，至少要求子女有贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。其次，對(duì)于中小城市和小城鎮(zhèn)，只要求有穩(wěn)定的收入與固定的住所，以吸引更多農(nóng)民就近創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，分流大城市的人口壓力。各級(jí)政府要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加大對(duì)小城鎮(zhèn)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，將基本建設(shè)投資重點(diǎn)向縣、鎮(zhèn)的交通、通信、自來水、電網(wǎng)、燃?xì)?、住房、金融、保險(xiǎn)等軟硬設(shè)施傾斜，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力。
建立多元化成本分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)社科院的城市藍(lán)皮書，到2020年前和2030年前，中國(guó)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量將分別達(dá)到3.0億和3.9億。因此，需建立由政府、企業(yè)、社會(huì)等共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。在國(guó)家層面，應(yīng)建立社會(huì)保障體系的普惠制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進(jìn)跨區(qū)域土地流轉(zhuǎn)、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。合理確定中央與地方、政府與企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)比例及方式，理順勞動(dòng)力輸出地與輸入地關(guān)系。按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，明確中央、省、市、縣鄉(xiāng)在戶籍改革成本上的支出責(zé)任，對(duì)于事關(guān)公民素質(zhì)的基本公共服務(wù)，要逐漸上移事權(quán)，公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與常住人口規(guī)模相匹配。調(diào)整現(xiàn)行土地增值收益分配結(jié)構(gòu)，將其主要用于解決轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化問題。
加快推進(jìn)制度聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新。目前，與戶籍掛鉤的各項(xiàng)權(quán)利和福利達(dá)20多項(xiàng)，因此，戶籍制度改革要與土地、財(cái)政、金融等制度聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新。
首先，應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革。土地制度改革的核心思路是通過對(duì)存量土地的整合和再利用，賦予集體土地參與城鎮(zhèn)建設(shè)同等的開發(fā)權(quán)。盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，要在保證耕地用途的前提下，實(shí)現(xiàn)土地的快速流轉(zhuǎn)。要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)農(nóng)村承包地、林地、宅基地等全面頒證賦權(quán)，并允許抵押、轉(zhuǎn)讓和繼承，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化變現(xiàn)。制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的辦法，對(duì)轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，在享有城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和公共服務(wù)的前提下，探索其享有村集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配的途徑和辦法。按照產(chǎn)權(quán)明晰和利益共享的原則，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造，將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，讓農(nóng)民持股進(jìn)城。
其次，財(cái)稅體制改革方面，稅收結(jié)構(gòu)應(yīng)向著流轉(zhuǎn)稅和直接稅并重的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，改革分稅制，提升社保統(tǒng)籌等級(jí)，給地方更多的財(cái)稅權(quán)利，以使地方政府通過提高城市的聚集、競(jìng)爭(zhēng)力等方式獲得收益，改變過度依賴土地財(cái)政的行為。中央應(yīng)該把資源配置向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜，賦予發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地指標(biāo)，并支持它們改善基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外來人口就業(yè)、定居創(chuàng)造條件。
最后，改革城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。在前面戶籍改革的成本計(jì)算中，公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占有很大的比重，因而資金支持應(yīng)全方位、多元化。一是在當(dāng)前中央政府嚴(yán)控地方政府融資平臺(tái)的背景下，應(yīng)建立長(zhǎng)效、可持續(xù)的融資機(jī)制。通過發(fā)行地方債，使地方政府債務(wù)顯性、透明。二是打破地方政府對(duì)城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的壟斷，吸引外資和民間資本參與，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高運(yùn)營(yíng)效率。三是金融創(chuàng)新，借鑒引入新的金融工具，探索投融資市場(chǎng)化創(chuàng)新。
（作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生、四川省直機(jī)關(guān)黨校副教授；本文系成都市2013年社科規(guī)劃項(xiàng)目“深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的成本分析與政策調(diào)適”和四川省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“關(guān)于四川省戶籍制度改革的調(diào)研”的成果）
【注釋】
①魏后凱：“加快戶籍制度改革的思路和措施”，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2013年5月30日。
②“3億流動(dòng)人口真正城鎮(zhèn)化是戶籍改革的難點(diǎn)和核心”，《南方都市報(bào)》，2013年7月12日。
③“成本分?jǐn)倷C(jī)制：戶籍改革關(guān)鍵”，中國(guó)網(wǎng)，2013年8月2日。
夏建軍
1992年1月1日，國(guó)務(wù)院《道路交通事故處理辦法》開始實(shí)施?！兜缆方煌ㄊ鹿侍幚磙k法》的出臺(tái)不僅使“交通事故損害賠償”糾紛的處理有法可依；而且，也使司法審判實(shí)踐中處理其他類型人身?yè)p害賠償爭(zhēng)議有法可供參照。
《道路交通事故處理辦法》第48條（二）項(xiàng)依據(jù)受害人的戶籍類別，將受害人分為 “非農(nóng)業(yè)人口”和“農(nóng)業(yè)人口”；據(jù)此適用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。受此規(guī)定影響，在此以后受害人的戶籍類別成為對(duì)受害人分類并適用不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償?shù)囊罁?jù)。
2004年5月1日，最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《司法解釋》”）的實(shí)施，取代了《道路交通事故處理辦法》，從而成為審理各類人身?yè)p害賠償案件的法律依據(jù)?！端痉ń忉尅返?5條、第28條、第29條、第30條在規(guī)定中將受害人分類為“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”，據(jù)此適用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。
《司法解釋》的實(shí)施至今已一年余。從司法審判實(shí)踐看，目前絕大多數(shù)人民法院仍將《司法解釋》中的“城鎮(zhèn)居民”理解為“非農(nóng)業(yè)人口”、將“農(nóng)村居民”理解為“農(nóng)業(yè)人口”，并據(jù)此適用相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，從而造成司法審判實(shí)踐中的不公。
將“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”認(rèn)定并等同于“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”戶口人員是對(duì)《司法解釋》所作規(guī)定認(rèn)識(shí)和理解的錯(cuò)誤。WWW.133229.cOM“城鎮(zhèn)居民”雖然包含“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員，但是并不僅僅局限于“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員，其內(nèi)涵比“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員要廣得多；而“農(nóng)村居民”也僅僅是“農(nóng)業(yè)人口”戶口人員中很少的一部分人員。
一、現(xiàn)行的最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)原《道路交通事故處理辦法》關(guān)于受害人的分類及分類所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)做了重大改變。
原《道路交通事故處理辦法》第48條(二)項(xiàng)將受害人分類為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，據(jù)此適用不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)；這是與當(dāng)時(shí)的戶籍制度實(shí)行非農(nóng)業(yè)人口戶口和農(nóng)業(yè)人口戶口二元制戶口管理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。因此，《道路交通事故處理辦法》就受害人分類其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是受害人的戶口類別。
二元制戶口管理結(jié)構(gòu)的戶籍制度形成于我國(guó)五十年代初期開始實(shí)行的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷及供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧的糧油政策和我國(guó)的第一部戶籍管理法規(guī)――《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。幾十年來，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著社會(huì)人口的流動(dòng)，隨著城市的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，二元制的戶口管理結(jié)構(gòu)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展和公安機(jī)關(guān)戶籍管理工作的需要?，F(xiàn)實(shí)表明，二元制的戶口管理結(jié)構(gòu)存在著諸多弊端，戶籍制度改革勢(shì)在必行。因此，《司法解釋》在就受害人分類時(shí)未再依據(jù)戶口類別采取“非農(nóng)業(yè)人口”和“農(nóng)業(yè)人口”的分類方法，而是以“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”作分類依據(jù)，據(jù)此適用不同的標(biāo)準(zhǔn)賠償。
從《道路交通事故處理辦法》規(guī)定的“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”到《司法解釋》規(guī)定的“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”，新舊規(guī)定之間就受害人的分類類別及其依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)均已發(fā)生了變化。
其一，《道路交通事故處理辦法》將受害人分類為“非農(nóng)業(yè)人口”和“農(nóng)業(yè)人口”，其依據(jù)的是受害人的戶口或戶籍；而《司法解釋》將受害人分類為“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”，其依據(jù)的是受害人的生活、工作、居住的環(huán)境和地域。兩者之間不僅分類所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也不同，而且分類后的名稱和概念也完全不同。
其二，某某戶口或戶籍是法律概念；而某某“居民”已是社會(huì)學(xué)概念或邊緣學(xué)科的概念而非完全意義上的法律概念。因此，兩者分類所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)也不同。
其三、某某戶口或戶籍與某某“居民”其內(nèi)涵更不同。某某戶口或戶籍是指公民在公安機(jī)關(guān)戶籍登記管理上的記載，表示的是一種居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社會(huì)制度下，在一定時(shí)間里、一定地域內(nèi)，居住的相對(duì)穩(wěn)定的且其經(jīng)濟(jì)收入和生活與居住相聯(lián)系的有生命的人。所以，某某“居民”已經(jīng)不局限于以戶口或戶籍為標(biāo)志，較之于某某戶口其內(nèi)涵更為豐富、對(duì)象更為廣泛。
所以，“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”與“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”兩者已經(jīng)不是同一層次上的概念。無論是名稱、概念，還是各自的內(nèi)涵均不相同。
因此，《司法解釋》實(shí)際上已對(duì)《道路交通事故處理辦法》受害人的分類及分類標(biāo)準(zhǔn)作了重大的改變和修正。此節(jié)，《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條表述的十分明確。
二、“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”并不等同于“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”人員。
“城鎮(zhèn)居民”實(shí)際上是指城鎮(zhèn)常住人口。即在城鎮(zhèn)有固定的居所在城鎮(zhèn)居住，在城鎮(zhèn)有固定的職業(yè)和穩(wěn)定的收入及生活來源并且戶口落戶在城鎮(zhèn)的人員；或者戶口雖然未在城鎮(zhèn)落戶，但是其已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住、工作、生活并且達(dá)到一定期限的人員。所以，只要符合以上條件的人員均應(yīng)認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。因此，是否屬于“城鎮(zhèn)居民”并不以或并不僅僅以戶口或戶籍為標(biāo)志。
“城鎮(zhèn)居民”不僅包括戶口登記為“非農(nóng)業(yè)人口”的并且居住在城鎮(zhèn)的人員；而且包括居住在城市或小城鎮(zhèn)的，戶口登記為“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”的人員以及戶口雖然尚未在城鎮(zhèn)落戶，但是其已在城鎮(zhèn)居住、工作、生活并且已經(jīng)達(dá)到一定期限的人員?！俺擎?zhèn)居民”所包含的主體比“非農(nóng)業(yè)人口”要廣的多。因?yàn)椋?/p>
1、“非農(nóng)業(yè)人口”戶口人員，其居住、工作、生活均在城鎮(zhèn)并且其戶籍也落戶在城鎮(zhèn)，其戶籍與居住、工作、生活的環(huán)境和地域是統(tǒng)一的；“非農(nóng)業(yè)人口”自然應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。對(duì)這一點(diǎn)，無論是理論上，還是司法審判實(shí)踐中是沒有爭(zhēng)議的。
2、登記為“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等戶口的人員也應(yīng)定性為“城鎮(zhèn)居民”。
其一、這幾種戶口是“農(nóng)業(yè)人口”戶口的演化；其雖然發(fā)源于“農(nóng)業(yè)人口”戶口，是“農(nóng)業(yè)人口”戶口的發(fā)展，但其已不同于“農(nóng)業(yè)人口”戶口。其是已經(jīng)進(jìn)城在城鎮(zhèn)居住、工作、生活的農(nóng)民，或因在城鎮(zhèn)有固定的自有房屋，或因有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源，并且均因此生活在城鎮(zhèn)，從而因?yàn)榉瞎矙C(jī)關(guān)戶口管理所規(guī)定的一定的條件，其戶口遷至所居住的城鎮(zhèn)后在公安機(jī)關(guān)登記的戶口類別。此時(shí)，他們的戶口在戶籍管理類別上已不再是“農(nóng)業(yè)人口”，而是城鎮(zhèn)“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等類別。
其二、在客觀上，持此類戶口的人員進(jìn)城后已經(jīng)不同于農(nóng)村居民，他們已遠(yuǎn)離土地和農(nóng)村，既不以土地為生產(chǎn)資料，也不以土地耕作為收入來源，并且不在農(nóng)村居住和生活。他們?cè)诔擎?zhèn)已經(jīng)有了自己固定的住所，居住在城鎮(zhèn)、工作在城鎮(zhèn)、生活在城鎮(zhèn)；盡管在公安機(jī)關(guān)戶籍管理類別上其戶口是“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”或“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等戶口，還不是“非農(nóng)業(yè)人口”戶口，但事實(shí)上他們已經(jīng)融入城市或城鎮(zhèn)，已經(jīng)是城鎮(zhèn)常住人口。
其三、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》第二條規(guī)定：“小城鎮(zhèn)戶籍管理改革的實(shí)施范圍是縣級(jí)市市區(qū)、縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)。凡是在上述范圍內(nèi)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。已在小城
鎮(zhèn)辦理的籃印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口。”因此，根據(jù)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》的規(guī)定，“自理口糧戶口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)居民戶口”等戶口均應(yīng)登記為城鎮(zhèn)常住居民戶口，持以上戶口的人員均應(yīng)認(rèn)定為“城鎮(zhèn)居民”。
3、《司法解釋》第25條規(guī)定的“殘疾賠償金”在理論上依據(jù)“勞動(dòng)能力喪失說”而設(shè)定，是根據(jù)因傷致殘的受害人喪失勞動(dòng)能力的具體情況，來計(jì)算受害人未來的收入損失；同時(shí)，并考慮職業(yè)因素對(duì)受害人未來收入的影響?！端痉ń忉尅返?9條規(guī)定的“死亡賠償金”在理論上采取“繼承喪失說”而設(shè)定，并確認(rèn)“死亡賠償金”的性質(zhì)是對(duì)受害人未來收入損失的賠償。因而，《司法解釋》第25條、第29條規(guī)定的“殘疾賠償金”、“死亡賠償金”均是對(duì)受害人未來收入損失、財(cái)產(chǎn)損失的賠償；而未來收入損失和財(cái)產(chǎn)損失的大小往往與受害人當(dāng)時(shí)的居住、工作（職業(yè)）、生活的環(huán)境和地域休戚相關(guān)的。
戶口仍在農(nóng)村尚未遷至城鎮(zhèn)，但其已“人戶分離”由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)工作、生活、居住并且達(dá)到一定期限的人員，其已融入城鎮(zhèn)，職業(yè)環(huán)境、居住環(huán)境、生活環(huán)境以及收入和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均發(fā)生了變化。如果作為人身?yè)p害賠償?shù)氖芎θ?，其遭受的收入損失和財(cái)產(chǎn)損失等實(shí)際損失完全不同于在其進(jìn)城以前作為農(nóng)村居民所遭受的損失。前者后者相比，前者的損失要大的多。
因此，參照最高人民法院《關(guān)于適用＜民事訴訟法＞若干問題的意見》第5條“公民的經(jīng)常居住地是指公民離開住所地至起訴時(shí)已連續(xù)居住一年以上的地方”的規(guī)定，對(duì)雖然是“農(nóng)業(yè)人口”戶口，但“人戶分離”到城鎮(zhèn)連續(xù)工作、居住、生活達(dá)一年以上，而且其經(jīng)濟(jì)收入、生活來源已與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相分離的人員，也應(yīng)作為城鎮(zhèn)常住人口，將其視作“城鎮(zhèn)居民”。
因而，“農(nóng)村居民”也僅指系“農(nóng)業(yè)人口”戶口且在農(nóng)村居住、生活并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為自己生活來源的人員，即農(nóng)村常住人口。
所以，將“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”等同于“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”戶口人員的理解是片面的，自然也是不正確的。
對(duì)受害人的分類，從過去以戶口或戶籍為標(biāo)志劃分為“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”到現(xiàn)在以職業(yè)、居住、生活的地域和時(shí)間為標(biāo)志劃分為“城鎮(zhèn)居民”、“農(nóng)村居民”，這是人身?yè)p害賠償立法的一個(gè)進(jìn)步；但是，這一分類仍未打破和消除城鄉(xiāng)之間的差別，以致司法審判實(shí)踐中出現(xiàn)了“生命價(jià)值”不等的爭(zhēng)論并引起社會(huì)較為強(qiáng)烈的反響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，隨著戶籍制度改革的進(jìn)一步加深和《戶籍法》的出臺(tái)，城鄉(xiāng)戶籍差別一定會(huì)消除，城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償在法律上一定會(huì)實(shí)現(xiàn)平等和統(tǒng)一！
談到中國(guó)社保，社會(huì)各界擔(dān)憂的主要是社?；鹑諠u擴(kuò)大的收支缺口、沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、區(qū)域間收支結(jié)余的不均衡以及社保屬地化管理帶來的區(qū)域市場(chǎng)分割。因此而衍生的降低社保費(fèi)率、延遲退休年齡、養(yǎng)老全國(guó)統(tǒng)籌、劃撥國(guó)有股到社保等政策討論，無一不是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。大眾對(duì)社保的覆蓋面關(guān)注得較少，也很難判斷成就的大小。
中國(guó)社保的基本保障按“條”可以劃分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民四個(gè)層次。近幾年的社保改革逐漸將機(jī)關(guān)事業(yè)向城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)并軌，將城鄉(xiāng)居民合并。以2014年數(shù)據(jù)計(jì)算，有3.7億人參加機(jī)關(guān)事業(yè)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、0.93億人享受待遇，5億人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、1.4億人享受待遇;醫(yī)保中，有2.83億人參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保、3.15億人參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、7.4億農(nóng)村居民參加新農(nóng)合。從覆蓋率來評(píng)價(jià)，中國(guó)的社保體系獲得ISSA的表彰可謂實(shí)至名歸。
但覆蓋面只是社保的一個(gè)維度，中國(guó)社保高覆蓋率背后的隱憂不少，其中因戶籍產(chǎn)生的福利歧視、政府補(bǔ)貼的不平等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社保的再分配功能。 非戶籍職工補(bǔ)貼戶籍職工
中國(guó)社保主要由職工養(yǎng)老和職工醫(yī)療構(gòu)成，兩項(xiàng)保險(xiǎn)的收支占社保總收支的95%。制度設(shè)計(jì)之初，社保被定位為保險(xiǎn)，主要體現(xiàn)了受益原則（繳費(fèi)與受益對(duì)應(yīng)）、指定用途（保險(xiǎn)分類繳費(fèi)、?？顚Ｓ茫┖图?lì)原則（個(gè)人賬戶完全積累，統(tǒng)籌賬戶多繳多得），并兼顧再分配。
但職工養(yǎng)老與醫(yī)療的繳費(fèi)中，統(tǒng)籌占比過大，再則個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行，資金已經(jīng)被統(tǒng)籌使用，現(xiàn)收現(xiàn)付主導(dǎo)了基本養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)，形成在職職工繳費(fèi)為退休職工發(fā)放養(yǎng)老金的格局，具有很強(qiáng)的代際間再分配的性質(zhì)。
當(dāng)前退休職工主要是在本市退休的戶籍人口，繳費(fèi)人群相對(duì)多元，2014年職工養(yǎng)老有2.55億人繳費(fèi)，有0.55億農(nóng)民工。具體到上海，969萬職工養(yǎng)老繳費(fèi)人群中，非戶籍的超過400萬人，其中有347萬農(nóng)民工，也就是說非戶籍職工繳費(fèi)給戶籍退休職工發(fā)養(yǎng)老金。
當(dāng)基本養(yǎng)老體制在全國(guó)范圍內(nèi)可以自由轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)，非戶籍養(yǎng)戶籍的問題也沒那么大，因?yàn)樗麄內(nèi)匀晃磥硪部梢韵硎艽觥５?009年國(guó)家推出職工養(yǎng)老和醫(yī)療關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)政策后，職工跨省流動(dòng)辦理社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)并不方便。2014年上海的農(nóng)民工及其單位至少繳納了364億元養(yǎng)老保險(xiǎn)，但關(guān)系轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出僅有7.63萬人次，人均轉(zhuǎn)移基金2.2萬元，考慮到農(nóng)民工及其他非戶籍人口的流動(dòng)性比較大，養(yǎng)老關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移的難度可見一斑。
在大城市控制人口規(guī)模的背景下，社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)甚至出現(xiàn)了倒退。2009年，國(guó)家規(guī)定各地不得以戶籍等限制城鄉(xiāng)各類流動(dòng)就業(yè)人員按照現(xiàn)行規(guī)定轉(zhuǎn)移接續(xù)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)等，但到了2015年，落戶成為城鄉(xiāng)基本醫(yī)保關(guān)系接續(xù)的前提條件。
非戶籍職工權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱的現(xiàn)狀，讓地方政府意識(shí)到非戶籍職工繳納社保是對(duì)城市的貢獻(xiàn)，各地不僅強(qiáng)制要求非戶籍職工繳納社保，而且還對(duì)他們的就業(yè)、居住、買房、落戶和子女入學(xué)層層設(shè)限，以連續(xù)繳滿若干年社保為前提條件。
多數(shù)城市的社保體制中還有強(qiáng)制非戶籍職工向戶籍職工補(bǔ)貼的現(xiàn)象，如強(qiáng)制非戶籍職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但只有戶籍職工才能享受待遇。上海的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保主要由戶籍人口參保，但其醫(yī)保基金的資金來源中有30%左右來自于職工醫(yī)保的撥款。這些強(qiáng)調(diào)非戶籍職工繳費(fèi)義務(wù)，但漠視其享受待遇權(quán)利的政策，意味著相當(dāng)部分的非戶籍職工的社保繳費(fèi)其實(shí)是在補(bǔ)貼戶籍職工。 高覆蓋率背后的保障水平鴻溝
社保覆蓋率高固然可喜，但我們應(yīng)該關(guān)注覆蓋率背后的保障水平。
統(tǒng)計(jì)顯示，2014年中國(guó)60歲及以上的老人有2.12億，考慮到女性55歲退休的情況，應(yīng)該享受退休待遇的人員超過2.3億，包括9300萬的職工和機(jī)關(guān)事業(yè)退休人員和1.4億領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的老人。后者在2014年共領(lǐng)取了1571億元養(yǎng)老金，即超過60%的退休年齡人員領(lǐng)取每人每月91元的養(yǎng)老金。
據(jù)筆者測(cè)算，養(yǎng)老保障水平最高的是機(jī)關(guān)事業(yè)退休人員，月退休金為4317元，城鎮(zhèn)退休職工為2110元。機(jī)關(guān)事業(yè)的養(yǎng)老待遇是城鎮(zhèn)職工的2倍，是城鄉(xiāng)居民的47倍。即使是城鎮(zhèn)職工這個(gè)類別內(nèi)，機(jī)關(guān)事業(yè)性質(zhì)的職工，其退休金也比企業(yè)職工要高25%。
現(xiàn)行較高的養(yǎng)老保障覆蓋率是包含了1.4億領(lǐng)取待遇的老人及未來有同樣待遇的3.6億城鄉(xiāng)居民，每個(gè)月領(lǐng)取的91元離解決溫飽相去甚遠(yuǎn)，是中國(guó)社會(huì)保障的短板，這種覆蓋率就算是100%也毫無意義。扣除這部分人口，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的僅有3.7億人（城鎮(zhèn)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)），占全部人口四分之一，覆蓋率并不高。
唯一值得稱贊的是基本醫(yī)保。醫(yī)保主要分為城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合三類，覆蓋了95%的境內(nèi)公民，并呈現(xiàn)籌資水平與保障水平對(duì)應(yīng)的局面。
職工醫(yī)保籌資標(biāo)準(zhǔn)高、大多數(shù)來自職工及單位的繳費(fèi)，人均年籌資2841元（2014年，以下同），保障水平高，報(bào)銷比例達(dá)81%，住院統(tǒng)籌次均支付6522元。城居醫(yī)保和新農(nóng)合則是低籌資水平，人均年籌資四五百元，80%是政府補(bǔ)貼，保障水平相對(duì)較低，保證基本需求，報(bào)銷比例在60%左右，住院統(tǒng)籌次均支付不足職工的一半，就診醫(yī)院也有一定的限制。 社保再分配加劇貧富差距
一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民老人領(lǐng)取的待遇較低源自他們大多沒有繳過保險(xiǎn)費(fèi)，主要靠政府補(bǔ)貼，而城鎮(zhèn)職工及其單位的高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支撐了較高的保障水平，這并無問題。
一些官員、專家也強(qiáng)調(diào)，社會(huì)保障以保基本為優(yōu)選目標(biāo)，防止高福利傾向，要防止脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，超出財(cái)政承受能力，避免重蹈一些國(guó)家陷入“高福利陷阱”的覆轍。
盡管中國(guó)還不是高福利國(guó)家，但社會(huì)保障支出也不低。2015年全國(guó)決算支出19019億元，比2011年增長(zhǎng)了71%，占同期財(cái)政總決算的比重也從2011年的10.2%上升到2015年的10.8%。正常理解，這些支出應(yīng)該補(bǔ)短板，向貧困人群傾斜。
事實(shí)恰恰相反。2014年全國(guó)財(cái)政決算顯示，財(cái)政針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金補(bǔ)貼分別為3668億元、3295億元和1349億元，合每人每月4317元（退休金由財(cái)政全額支付）、320元和79元，人數(shù)最少、工資水平較高的機(jī)關(guān)事業(yè)享受了最多的人均補(bǔ)貼，而最貧困、待遇最差的城鄉(xiāng)居民獲得的人均補(bǔ)貼僅有機(jī)關(guān)事業(yè)的2%。
財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工的補(bǔ)貼力度也很大，占到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金收入的20%左右，考慮到現(xiàn)有城鎮(zhèn)退休職工大多是1998年以前的國(guó)企職工，原本就是制度的受益者，生活質(zhì)量和福利水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民及城市非正規(guī)就業(yè)人員。政府在社保領(lǐng)域的再分配行為不僅不去彌補(bǔ)這一差距，反而補(bǔ)貼制度的受益者。
國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》?！斗桨浮分赋?，到2020年，全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小兩個(gè)百分點(diǎn)以上。
推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶，這是一個(gè)宏偉的計(jì)劃，也是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)標(biāo)志性事件。但數(shù)量巨大的新市民群體在城市中的生活質(zhì)量卻不盡如人意。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的提速，如何讓農(nóng)民放心進(jìn)城并安居樂業(yè)成為一個(gè)關(guān)鍵問題。
2016年2月，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，意見指出，要圍繞加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。這次的方案可謂這一“意見”的落實(shí)。
毫無疑問，要落實(shí)好國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見，關(guān)鍵是要盡可能拔掉農(nóng)民進(jìn)城的障礙，消除農(nóng)民的后顧之憂。
從上述角度審視，方案亮點(diǎn)頗多?！俺龢O少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件”“大中城市均不得采取購(gòu)買房屋、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制。城區(qū)常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。大城市落戶條件中對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年”，類似規(guī)定的針對(duì)性極強(qiáng)，因?yàn)橘?gòu)房落戶、投資納稅等正是過去一些城市為外來人口落戶所設(shè)置的人為障礙。
讓農(nóng)民進(jìn)城沒有后顧之憂也刻不容緩。方案中提出，“建立進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制”，這意味著是否退出“三權(quán)”并不是農(nóng)民進(jìn)城落戶的前提條件，此前國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的意見中也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，類似表述對(duì)打消農(nóng)民的疑慮頗為有效。在城市生活還充滿各種不確定性的時(shí)候，“三權(quán)”會(huì)不會(huì)因進(jìn)城而動(dòng)搖，這一點(diǎn)對(duì)農(nóng)民來說堪稱至關(guān)重要。
對(duì)進(jìn)入城市的農(nóng)民來說，獲得市民身份并不足以保證安居。讓1億非戶籍人口在城市落戶，戶籍變更其實(shí)是相對(duì)簡(jiǎn)單的事情，更復(fù)雜的問題還在進(jìn)城以后。
面對(duì)農(nóng)民進(jìn)城之后的擔(dān)憂，眾所周知只有一個(gè)辦法，即徹底清理以往城鄉(xiāng)壁壘所留下的遺跡，讓每一個(gè)居民享受均等的基本公共服務(wù)。但解決這個(gè)問題并不容易，媒體以安徽為例時(shí)透露，“一份資料顯示，安徽城鄉(xiāng)居民的社保差距在5：1以上”。如此大的差距，如何順利對(duì)接無疑是一個(gè)難題。
推動(dòng)城鎮(zhèn)化可以提振內(nèi)需，地方政府對(duì)規(guī)模宏偉的非戶籍人口落戶計(jì)劃應(yīng)該是樂觀其成，但是要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化卻需要城市掏錢。據(jù)專家測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民工市民化，政府若要確?；竟卜?wù)質(zhì)量不下降，相應(yīng)需要增加支出12.9萬元。“推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶”，即將張開懷抱歡迎農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市是否做好了準(zhǔn)備？
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；戶籍轉(zhuǎn)移；對(duì)策
本文為2012年河北省人力資源和社會(huì)保障廳課題《農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及對(duì)策研究》結(jié)項(xiàng)論文（課題編號(hào)：JRS-2012-7021）
中圖分類號(hào)：D631.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
原標(biāo)題：政府視角下農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對(duì)策探討
收錄日期：2012年10月30日
當(dāng)前，大量農(nóng)民工涌入城市，他們對(duì)推動(dòng)城市的建設(shè)和發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)；但是，其生存狀況卻令人堪憂，諸如農(nóng)民工居住條件簡(jiǎn)陋、子女教育條件受限制、缺乏良好的就業(yè)環(huán)境、民利不能得到很好的保障、難以真正融入城市社會(huì)等問題。這些問題深深地困擾著農(nóng)民工，也困擾著政府和社會(huì)有識(shí)之士。而這些問題的真正解決與農(nóng)民工戶籍有著根本的聯(lián)系，戶籍制度問題已成為新時(shí)期城鄉(xiāng)矛盾的集中體現(xiàn)。
一、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的意義
戶籍問題是農(nóng)民工融入城市的重要阻滯因素，農(nóng)民工戶口轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值。
（一）有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。農(nóng)民工戶籍的穩(wěn)定有序轉(zhuǎn)移，一方面吸納了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩解了農(nóng)村人地緊張的突出矛盾，促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置；另一方面越來越多的公民獲得社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，共享改革發(fā)展的成果，增進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)的良性運(yùn)行。
（二）有利于縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)民的人均資源占有量增加，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)模種植，提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)民收入，從而縮小城鄉(xiāng)差距，有利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。
（三）有利于緩解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。農(nóng)民工現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致一些社會(huì)問題的產(chǎn)生，如農(nóng)村的空巢老人、留守兒童、年輕夫妻長(zhǎng)期兩地分居等問題，這些社會(huì)問題已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移有利于上述問題的解決，從而緩解社會(huì)矛盾。
二、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的基本原則
（一）根據(jù)各地區(qū)具體情況，遵循漸進(jìn)轉(zhuǎn)移的原則。由于我國(guó)城市教育、醫(yī)療、住房等資源配置相對(duì)有限，加之目前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)變革的關(guān)鍵時(shí)期，戶籍制度改革又滲透到社會(huì)的方方面面，因此，應(yīng)以社會(huì)穩(wěn)定為改革目標(biāo)。有計(jì)劃、有步驟地區(qū)分不同發(fā)達(dá)程度的城市、不同人群，漸進(jìn)有梯度地進(jìn)行農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移；另外，還要根據(jù)不同發(fā)達(dá)程度城鎮(zhèn)的實(shí)際容納能力和承受能力來確定農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的政策，對(duì)于有穩(wěn)定收入、固定住所、學(xué)歷高的人群優(yōu)先實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)移，這樣可以實(shí)現(xiàn)人口遷移的科學(xué)化、合理化和規(guī)范化。
（二）堅(jiān)持以人為本，尊重自愿原則。在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移、退地等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)充分尊重群眾意愿，在自愿的基礎(chǔ)上依法辦理，這既防止因農(nóng)民工在城鎮(zhèn)根基不牢的情況下，宅基地和承包地退出損害農(nóng)民利益，出現(xiàn)農(nóng)民流離失所的狀況，又有效防止在宅基地和承包地退出后，在城鎮(zhèn)無穩(wěn)定職業(yè)、無固定合法住所，從而出現(xiàn)“城市貧民窟”的現(xiàn)象。
（三）堅(jiān)持公平正義原則。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平正義。由于城鄉(xiāng)戶籍 “二元”結(jié)構(gòu)的制約，本來收入并不高的農(nóng)民工，不得不支付大量隱性成本，比如每年往返老家的交通費(fèi)、房租費(fèi)等。我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍制度使得農(nóng)村人口在公民權(quán)利行使方面實(shí)際上處于弱勢(shì)與虛置狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民社會(huì)待遇不對(duì)等，農(nóng)民工自然不可能產(chǎn)生什么歸屬感。美國(guó)政治學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯在其名著《正義論》中曾指出，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不追求正義，就必須加以改造或者廢除。因此，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移應(yīng)在社會(huì)公正的價(jià)值目標(biāo)下，充分尊重個(gè)人權(quán)利，實(shí)現(xiàn)每個(gè)人發(fā)展的機(jī)會(huì)均等。
三、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移對(duì)策探討
農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，政府應(yīng)在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中、轉(zhuǎn)移后不同階段采取相關(guān)對(duì)策。
（一）戶籍轉(zhuǎn)移前農(nóng)民工狀況的核查。政府應(yīng)通過實(shí)地走訪、問卷調(diào)查等方式，掌握農(nóng)民工的基本狀況，如戶籍轉(zhuǎn)移的意愿、工作狀況、收入狀況、居住狀況、戶籍對(duì)農(nóng)民工的制約、希望政府提供的服務(wù)等等。在對(duì)農(nóng)民工基本狀況廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，了解農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的意愿，對(duì)愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工根據(jù)其工作年限、工作及收入狀況、有無合法固定住所等來確定農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的先后順序。如石家莊市對(duì)于優(yōu)秀農(nóng)民工，可不受“有無合法固定住所”的限制，允許本人及其配偶和未成年子女在該市落戶。優(yōu)秀農(nóng)民工是指：具有市級(jí)以上勞動(dòng)模范稱號(hào)、在系統(tǒng)內(nèi)連續(xù)3年被評(píng)為年度先進(jìn)工作者、為石家莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)并得到市級(jí)以上政府表彰的或具有國(guó)家承認(rèn)的高級(jí)技工、技師資格的農(nóng)民工。事實(shí)上，有相當(dāng)一部分農(nóng)民是非常理性的，尤其是大中城市周邊郊縣的農(nóng)民，考慮到就業(yè)、住房及生活成本問題、對(duì)家鄉(xiāng)土地增值的預(yù)期、城市公共政策的保障以及自身生存退路等問題，他們沒有將戶籍轉(zhuǎn)移到城市，存在事實(shí)上的人戶分離，并未徹底移居城市。
（二）戶籍轉(zhuǎn)移中改革成本的分擔(dān)。由于我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分隔的社會(huì)管理體制，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平等方面存在較大差別，如根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的人均保費(fèi)分別為3，476元和920元，而農(nóng)村試點(diǎn)地區(qū)居民的這兩項(xiàng)保費(fèi)是66元和30～50元。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移所帶來的資金缺口如何解決，為此應(yīng)積極探索農(nóng)民工市民化過程中中央政府、農(nóng)民工輸入地（城市）、來源地（鄉(xiāng)村）、企業(yè)和農(nóng)民工自身五個(gè)主體的成本分擔(dān)機(jī)制。從國(guó)家角度講，應(yīng)加大農(nóng)民工子女教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)幫助以及住房保障等方面的財(cái)政補(bǔ)貼與支出。并且要以常住人口而不是以戶籍人口作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，完善相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。從“誰受益、誰承擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，基于城市公共服務(wù)均等化發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的考量，政府特別是流入地政府在成本分擔(dān)中應(yīng)扮演最重要的角色。城市為居民包括新增城市人口提供基本的公共資源，如基本的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本住房等基本社會(huì)資源，而對(duì)于優(yōu)質(zhì)公共資源如更高的養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)則由個(gè)人進(jìn)行商業(yè)支付。此外，對(duì)于農(nóng)民流出地來講，土地的收益仍歸流出地所有，同時(shí)對(duì)流入地來說又有失公平。因此，既可通過二者之間的土地置換，也可以由農(nóng)民流出地支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆椒▉韰f(xié)調(diào)農(nóng)民流出地和農(nóng)民工輸入地之間的利益關(guān)系，化解二者之間的矛盾。
（三）政府要著力思考和解決戶籍轉(zhuǎn)移后公共服務(wù)的跟進(jìn)、城市管理的完善等多方面問題
1、積極探索農(nóng)民進(jìn)城后，自愿退出的宅基地和承包地回購(gòu)、置換等相關(guān)政策。對(duì)于有穩(wěn)定就業(yè)崗位、穩(wěn)定收入和固定居所的農(nóng)民，在其自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)其退出宅基地和承包地，為了解決進(jìn)城農(nóng)民初期可能面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)其退出的宅基地和承包地給予一定補(bǔ)償?shù)目紤]，可使進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)擁有退出土地10年或更長(zhǎng)時(shí)間的土地收益。對(duì)于那些沒有穩(wěn)定就業(yè)崗位和穩(wěn)定收入來源的進(jìn)城落戶農(nóng)民，又不愿退出土地承包的，應(yīng)嚴(yán)厲禁止強(qiáng)迫他們退出其所承包的土地和宅基地。針對(duì)這部分土地資源，可采用土地出租或有條件轉(zhuǎn)讓的方式，實(shí)現(xiàn)土地一定程度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提供農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，這樣，既使進(jìn)城農(nóng)民得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，又防止土地資源的閑置和非法改變用途。
2、大力增加公共資源配置，加大公共服務(wù)。農(nóng)民工大量涌入城市給城市管理帶來就業(yè)、教育、住房、能源、交通、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利等各方面的壓力，這就要求城市增加公共資源配置，加大公共服務(wù)。具體為：第一，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其要解決好交通、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、供電與供水等基礎(chǔ)設(shè)施；第二，要發(fā)展和完善教育、文化、衛(wèi)生、公共娛樂等社會(huì)性公共服務(wù)設(shè)施；第三，要完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民工在就業(yè)、社會(huì)保障、就醫(yī)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。
另外，在城市公共資源供給方面，政府是主導(dǎo)，但可吸引民間資本的進(jìn)入，建立政府供給為主導(dǎo)、民間力量供給為輔的格局，從而緩解城市人口增加與城市公共資源供給不足之間的矛盾。
3、創(chuàng)新城市社會(huì)管理方式、方法。隨著人口流動(dòng)和城市化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，給城市社會(huì)管理帶來諸多挑戰(zhàn)。如調(diào)解外來人口與本地人的矛盾，為新增城市人口提供有效的公共服務(wù)，使新增城市人口積極有序地參與城市社會(huì)管理，這就要求創(chuàng)新城市社會(huì)管理方式方法，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)組織作用充分發(fā)揮、公眾積極參與的格局。第一，政府要廣泛地宣傳并有效地教育農(nóng)民工和廣大城鎮(zhèn)居民“人人平等”的觀念，使農(nóng)民工深刻認(rèn)識(shí)到自己天生具有的尊嚴(yán)和擁有的平等權(quán)利，也使城鎮(zhèn)居民以尊重的心理、平等的心態(tài)接納和對(duì)待農(nóng)民工，根除對(duì)農(nóng)民工的歧視，更要消除對(duì)農(nóng)民工的排斥；第二，政府應(yīng)出臺(tái)提高農(nóng)民工文化素養(yǎng)的相關(guān)制度，提高農(nóng)民工的文化素養(yǎng)，使其更快地融入城市。這就要求：應(yīng)將提高農(nóng)民工文化素養(yǎng)相關(guān)計(jì)劃納入城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，并成立專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)文化；第三，政府要充分發(fā)揮居委會(huì)作用，廣泛建立社區(qū)服務(wù)中心，為社會(huì)居民提供便民利民服務(wù)，協(xié)調(diào)新增城市人口與原住民的人際關(guān)系，從而起到社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。
農(nóng)民工這一龐大的社會(huì)群體，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)民工問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不僅是農(nóng)民工個(gè)人的問題，更是關(guān)系到社會(huì)公平、正義，關(guān)系到如何讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及農(nóng)民工，關(guān)系到如何解決城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)格局等重大社會(huì)問題。而這些問題又集中體現(xiàn)在農(nóng)民工的戶籍問題上，因而研究農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對(duì)策，對(duì)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前的農(nóng)民工問題有著十分重要的意義。當(dāng)然，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移只是解決農(nóng)民工問題的重要一環(huán)，還需要政府制定系統(tǒng)的政策和措施，使得農(nóng)民工能夠真正融入城市?？傊?，當(dāng)前研究農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對(duì)策，意義重大，必將有利于社會(huì)矛盾的解決和整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。
主要參考文獻(xiàn)：
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工市民化 戶籍 住房
一、引言
隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民工城市化問題也受到多方關(guān)注，也強(qiáng)調(diào)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首要解決的是農(nóng)民工市民化問題。農(nóng)民工要想市民化需要從括生存職業(yè)、自身素質(zhì)、社會(huì)身份以及意識(shí)行為四個(gè)方面有所改變，而其中又需要?dú)v經(jīng)農(nóng)村退出、城市進(jìn)入與城市融合三個(gè)階段。當(dāng)前，農(nóng)民工從農(nóng)村退出已無實(shí)質(zhì)阻礙，進(jìn)入城市務(wù)工也不算有太多阻力，但要真正融入城市成為城市居民卻還有很長(zhǎng)的路要走。
二、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的戶籍問題
戶籍制度衍生的“國(guó)民待遇”非均等化造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，同時(shí)導(dǎo)致了農(nóng)民工不能與城市居民享有平等的待遇，@是農(nóng)民工市民化最主要障礙。黨的十指出：要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。反映出戶籍制度是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵。
（一）農(nóng)民工市民化存在“戶籍墻”問題
由圖1可以看出，農(nóng)民若想進(jìn)入城市，需沖破戶籍制度來解決住房和子女教育的問題。而對(duì)比若對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革則農(nóng)民要想市民化不再過多的受到戶籍制度的影響，可更快地達(dá)到效果。而現(xiàn)今的戶籍制度就像一面難以翻越的墻一樣堵在農(nóng)民工面前，可以形象地稱為“戶籍墻”。
農(nóng)民工市民化過程中面臨的戶籍制度及其抑制功能形象地稱之為“戶籍墻”問題，雖然戶籍制度抑制鄉(xiāng)-城勞動(dòng)力流動(dòng)的功能有減弱，但確一直從不同方式和程度上影響著勞動(dòng)力流入城市?！皯艏畨Α皢栴}的存在，使得農(nóng)民工成為城市戶口的門檻升高，在戶籍制度改革過程中只有極少部分對(duì)城市有特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)民工在城市落了戶，對(duì)于大部分農(nóng)民工來講，將戶籍遷入城市還是困難重重?；趩栴}的存在，需要在改革戶籍制度時(shí)突出解決“戶籍墻”問題。
（二）農(nóng)民工市民化中戶籍相關(guān)問題
1.戶籍管理分權(quán)問題嚴(yán)重，政府監(jiān)管能力不夠。改革開放后，中央政府將戶籍管理職能下放到地方政府，戶籍政策也是地方政府自主制定。各省制定省內(nèi)各地市戶籍制度，下發(fā)到各地市政府，各地市政府依照國(guó)家政策的總方針和原則因地適宜的進(jìn)行戶籍管理。在一定意義上，盡管民眾對(duì)戶籍改革的熱情很高，但是政府在戶籍管理上的分權(quán)現(xiàn)象過于嚴(yán)重，導(dǎo)致政府不能在監(jiān)管力度上有所提高。
2.成本阻礙戶籍制度改革。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%，這意味著約3.9億農(nóng)民工需要在城市落戶，而落戶過程中產(chǎn)生的巨大公共成本需要政府提供。大量人口流入城市后，基于戶籍制度建立的醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系就需要相應(yīng)改變，戶籍制度改革成本加上醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系的改革成本給我國(guó)的財(cái)政帶來很大壓力，也就是說，巨大的公共成本對(duì)政府的供給能力提出了巨大挑戰(zhàn)。
3.農(nóng)民工市民化戶籍制度改革相關(guān)建議。
第一，遷徙自由化。在西方，政府只對(duì)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在戶籍制度上沒有硬性要求，遵循著人民自由原則，而在中國(guó)以戶籍制度為要求，限制了公民的自由。中國(guó)要想在戶籍制度改革上取得成效，需要貫徹遷徙自由化原則，只有公民的自由不被束縛，戶籍改革制度才能得到民眾的認(rèn)同。因此，要使農(nóng)民工成為市民，從戶籍制度的方面考慮，首要的是將自由遷徙權(quán)還給農(nóng)民工，再者是消除戶籍制度的粘附性，剝離“戶籍墻”存在的載體。
第二，落實(shí)政府戶籍制度管理。由于戶籍管理上出現(xiàn)嚴(yán)重的分權(quán)現(xiàn)象，不利于城市流動(dòng)勞動(dòng)力的落戶，針對(duì)這一問題需要各地政府落實(shí)戶籍制度管理，不能只從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)，為高學(xué)歷、高資產(chǎn)的群體提供戶籍，也應(yīng)從大局出發(fā)允許農(nóng)民工落戶當(dāng)?shù)兀行ПO(jiān)管戶籍改革中的落實(shí)問題，將分權(quán)現(xiàn)象減弱到最小，為農(nóng)民工市民化做出激勵(lì)機(jī)制。
第三，建立公共成本分擔(dān)機(jī)制。政府在戶籍改革成本中承受著財(cái)務(wù)上的巨大壓力，作為受益者，企業(yè)及公民在享受便利的同時(shí)，理應(yīng)為政府分擔(dān)公共成本，這就需要建立完善的公共成本分擔(dān)機(jī)制，即以政府財(cái)政為主，企業(yè)及公民分擔(dān)為輔，這樣一來政府在財(cái)政上的壓力減輕，戶籍制度改革中醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系的改革也能順利的進(jìn)行，既可推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也有利于農(nóng)民工市民化。另外，戶籍制度改革也會(huì)為當(dāng)?shù)貛硗顿Y機(jī)會(huì)，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)會(huì)。
三、農(nóng)民工市民化過程中住房相關(guān)問題
黨的十八屆五中全會(huì)提出了我國(guó)“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)要求，其中一條就是要推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和高度重視和認(rèn)真研究解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的住房問題。2016年為了消除一、二線城市的庫(kù)存，房地產(chǎn)行業(yè)也經(jīng)歷了波動(dòng)的一年，各地政府相繼出臺(tái)了各種限購(gòu)政策，限制非城市戶口居民的購(gòu)房權(quán)利，對(duì)于城市流動(dòng)勞動(dòng)力來說房?jī)r(jià)和限制權(quán)利成為了不能買房的兩大原因，作為基本的生活需求，解決農(nóng)民工住房問題是一個(gè)重大問題。
（一）農(nóng)民工市民化住房現(xiàn)狀
中央政府近年來出臺(tái)了一系列政策對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控，但迄今為止，住房?jī)r(jià)格仍然使普通工薪階層難以接受，對(duì)農(nóng)民工而言更是難以承受。2016年1～10月中國(guó)商品房平均銷售單價(jià)為7602元/平方米，盡管農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工所賺的收入要遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入，但以農(nóng)民工目前的工資水平根本無法在城市購(gòu)買住房，如表1。
由表一可以看出，全國(guó)農(nóng)民工2015年生活消費(fèi)支出均高于2014年，在消費(fèi)支出中，住房支出也有所增長(zhǎng)，占生活消費(fèi)支出的近一半，這表明，好多農(nóng)民工將所掙的工資近一半用來租房或者付貸款。由于城市的房?jī)r(jià)遠(yuǎn)高于農(nóng)民工的承受能力，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能租房，而租房的支出也占據(jù)了一大部分。這就暴露出農(nóng)民工市民化進(jìn)程中住房問題的存在。
（二）農(nóng)民工市民化中住房問題相關(guān)建議
1.建立政府保障與市場(chǎng)保障相結(jié)合的住房制度。城鎮(zhèn)住房問題是基本的民生問題，也是世界性難題。中國(guó)建國(guó)六十多年的實(shí)踐證明，解決城鎮(zhèn)住房問題，必須建立政府保障和市場(chǎng)保障相結(jié)合的住房制度。解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的住房問題，其基本原則應(yīng)該是建立在個(gè)人為主、政府給予支持的基礎(chǔ)上。
2.探索農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的公共租賃住房政策。公共租賃住房是城鎮(zhèn)基本住房保障的主體，對(duì)于符合條件的農(nóng)民工應(yīng)考慮與城鎮(zhèn)居民一樣享有公共租賃住房政策，并允許其先租后買，或?qū)嵭泄灿挟a(chǎn)權(quán)直至最終擁有完全個(gè)人產(chǎn)權(quán)。
3.增強(qiáng)農(nóng)民工解決住房問題的支付能力。為了增強(qiáng)農(nóng)民工解決住房問題的支付能力，首先是要研究將其原有的農(nóng)村土地等資產(chǎn)權(quán)益帶進(jìn)城市；其次是要研究提高農(nóng)民工的工資性收入，并將其納入住房公積金制度；再就是要研究對(duì)農(nóng)民工在城市購(gòu)買首套住房的貸款優(yōu)惠政策，降低首付款的比例。如果近期農(nóng)村土地等資產(chǎn)權(quán)益不能馬上變現(xiàn)，則應(yīng)允許農(nóng)民工以農(nóng)村集體土地或宅基地之權(quán)益用于銀行住房借貸的抵押。
四、總結(jié)
在“十三五”規(guī)劃中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要把促進(jìn)常住人口中有能力在城市中穩(wěn)定生活的公民實(shí)現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。2016年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)（“三去一降一補(bǔ)”），對(duì)于社會(huì)普遍關(guān)注的房地產(chǎn)去庫(kù)存，報(bào)告提出，農(nóng)民工市民化是消化住宅庫(kù)存的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和成敗所在。而農(nóng)民工市民化又主要面臨戶籍、住房這兩大大問題，因此在有效的政策指導(dǎo)下，做好這兩大問題的解決方案是“十三五”中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，也為農(nóng)民工們謀取成為城市的主人的福利，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。
參考文獻(xiàn)
[1]趙立新.城市農(nóng)民工市民化問題研究[J].人口學(xué)刊，2006，（4）.
[2]高峰.蘇南地區(qū)外來農(nóng)民工市民化長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建[J].城市發(fā)展研究，2006，（4）.
[3]鄭杭生.農(nóng)民市民化：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)學(xué)的重要研究主題[J].甘肅社會(huì)學(xué)，2005，（4）.
[4]陸益龍.超越戶口―解讀中國(guó)戶籍制度[M].北京.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004
[5]黃錕.中國(guó)農(nóng)民工市民化制度分析[M].北京：中國(guó)人民出版社，2011.6：187
[6]楊靜.我國(guó)戶籍制度改革的重大意x及實(shí)現(xiàn)路徑文[J].求職，2009（4）
關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；城市融入；戶籍制度；“共同體”理論
中圖分類號(hào)：D9
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.057
改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和國(guó)家政策的不斷變化，一大批農(nóng)民紛紛涌入大中城市尋求發(fā)展，他們?yōu)槌鞘械默F(xiàn)代化發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。城鎮(zhèn)化經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，以80、90后為主力軍的新一代農(nóng)民工開始活躍于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中。他們是推動(dòng)城市全面發(fā)展的重要功臣，但是我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度卻是農(nóng)民工融入城市的巨大障礙。城市一面享受著農(nóng)民工艱辛的勞動(dòng)成果，一面卻將其阻隔在外，使其成為城市的“邊緣人”。
1 新生代農(nóng)民工城市融入現(xiàn)狀
截至2014年，中國(guó)的農(nóng)民工總量約為2.7億人，比重超過60%的80后、90后新生面孔成為新一代的農(nóng)民工主體。進(jìn)入21世紀(jì)，80、90后新生代農(nóng)民工開始涌入城市。他們對(duì)農(nóng)村老一輩的“安土重遷”觀念已經(jīng)淡薄，不再希望生活于農(nóng)村，相比于傳統(tǒng)的農(nóng)民工，其具有更為強(qiáng)烈的“入城”動(dòng)機(jī)。新生代農(nóng)民工大多數(shù)人受教育程度相對(duì)較高，注重物質(zhì)生活質(zhì)量，追求精神享受。但是目前新生代農(nóng)民工城市融入進(jìn)程依然困難重重?！敖?jīng)濟(jì)吸納，制度拒入”是當(dāng)前農(nóng)民工城市融入問題最尷尬的現(xiàn)狀。他們平時(shí)在城市生活工作，在農(nóng)忙或逢年過節(jié)時(shí)回鄉(xiāng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或休息，成為了游離于城市和鄉(xiāng)村邊緣的“候鳥群”。
我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行兩種不同的資源配置方式。而以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工在進(jìn)入城市尋求生活之時(shí)就業(yè)受歧視、薪資被拖欠、利益不被保障、子女享受教育難等種種問題相繼出現(xiàn)。戶籍制度把人分為兩種不同的社會(huì)身份，這兩種身份背后的差別實(shí)則是各種資源、福利待遇等的不平等分配。城市雖然無限吸納農(nóng)民工進(jìn)城，但制度卻將他們推至城市的邊緣。而新生代農(nóng)民工不但希望在地域上實(shí)現(xiàn)向城市的遷移，更希望從心理上獲得城市的歸屬感。目前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，已經(jīng)成為一種共識(shí)。
2 一種“共同體”理論
共同體是人類自然而然聯(lián)結(jié)的最初的生活方式，是家庭、村落、城鎮(zhèn)在共同善或共同情感的聯(lián)結(jié)下形成的持久的真正的共同生活，存在著“我們”或“我們感”意識(shí)。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家滕斐迪南?滕尼斯認(rèn)為，共同體的發(fā)展可分為三個(gè)階段：血緣共同體（親屬之間），是以出生伴隨的、不可剝離的血緣關(guān)系為聯(lián)結(jié)紐帶而形成的共同體，是人類最初、最基礎(chǔ)的天然聯(lián)系。隨著活動(dòng)范圍的延伸和行為的分離，血緣共同體發(fā)展為地緣共同體（鄰里之間），是以共同生活、居住在一起為基本條件的。鄰里之間相互幫助，友愛互信，最終建立互相依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展為精神共同體（友誼之間）。
共同體成員之間由一種共同體意識(shí)維系著，可以稱之為“共同理解”或“默認(rèn)一致”，這是一種促使人們作為一個(gè)有機(jī)整體而團(tuán)結(jié)在一起的特殊力量。這種“共同體”意識(shí)包含三個(gè)要素：一是自我意識(shí)，共同體成員基于共同善的追求而產(chǎn)生的“我們感”；二是身份意識(shí)，自己在共同體中尋求自己的責(zé)任、位置、角色的認(rèn)識(shí)；三是歸屬意識(shí)，共同體成為自己不可或缺的條件，包括物質(zhì)和精神依賴。
3 基于“共同體”理論對(duì)新生代農(nóng)民工城市融入的戶籍障礙分析
農(nóng)民是附地而生的，因此最初的村落可以說是一種共同體的生活。在共同的村落里，他們基于親緣關(guān)系、土地、淳樸的鄰里之間以及“重土”的歸屬觀念而深深的扎根于此，生活的方方面面都受到血緣、地緣和親緣的保護(hù)。一旦他們離開了最熟悉的土地和村落進(jìn)入到城市，便開始失去這三種共同體的保護(hù)，雖然我國(guó)已經(jīng)放寬了農(nóng)民工“入城”的限制條件，但是長(zhǎng)期存在的戶籍體制依然將農(nóng)民工排除在社會(huì)保障、就業(yè)擇業(yè)、子女教育等公共福利之外。
3.1 市民的“準(zhǔn)入門檻”
我國(guó)的戶籍制度實(shí)質(zhì)是人口居住權(quán)的城鄉(xiāng)分割。戶籍制度已經(jīng)成了城鄉(xiāng)居民“身份”的標(biāo)志。改革開放以來，為大力推進(jìn)城市建設(shè)，許多城市紛紛對(duì)農(nóng)民工降低“準(zhǔn)入門檻”，以吸引更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。雖然這些改革的確吸引了大量農(nóng)民工進(jìn)城，但是大多是以達(dá)到附帶條件為前提才能拿到城市居民的身份。而這些附帶條件諸如最低學(xué)歷要求，最低投資條件，“需在城鎮(zhèn)中購(gòu)買住房”等，表面上是放寬了“入城條件”，從政策上接納了農(nóng)民工，但是實(shí)際上對(duì)于新生代農(nóng)民工來說這些條件過于苛刻，使農(nóng)民工沒法跨入市民身份的“門檻”。
3.2 政策的“分配傾斜”
我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制將各種政策、資源分配、設(shè)施建設(shè)等都優(yōu)先傾向分配給城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面均產(chǎn)生了巨大差異，政策不公正的傾斜由來已久。在長(zhǎng)期的二元戶籍制度下，政策上的公平性缺失長(zhǎng)期伴隨著新生代農(nóng)民工的自由流動(dòng)，使其無法公平地追求和享有城市發(fā)展所帶來的共同利益和待遇，觸摸不到的各種城市制度性資源內(nèi)化為不同身份的心理落差，缺乏安全感和生活壓力促使他們從心理上對(duì)城市沒有歸屬感和認(rèn)同感。
3.3 戶籍的“福利捆綁”
城鄉(xiāng)二元戶籍制度把農(nóng)村人與城市人口分為兩個(gè)層次。由于農(nóng)民工出生在農(nóng)村，因此被貼上“鄉(xiāng)下人”的標(biāo)簽，即使他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是依然得不到城市的接納和認(rèn)同。而戶籍制度背后隱藏的多種福利，更加劇了城市居民與農(nóng)民工身份的差距。雖然新生代農(nóng)民工長(zhǎng)久地居住和工作在城市中，生活習(xí)慣、價(jià)值觀念等與城里人無異，卻依然無法享有與城市居民對(duì)等地福利待遇、社會(huì)公共資源，特別是就業(yè)和獲得教育方面面臨著更大的阻力和困難，“利益化”的戶籍身份始終橫亙?cè)诔鞘腥撕娃r(nóng)村人之間。
3.4 身份的“心理隔離”
“個(gè)人必須在抽象體系所提供的策略和選擇中找到他和她的身份認(rèn)同”，新生代農(nóng)民工所熱切追求的城市歸屬感不僅僅來源于在地域?qū)用娴娜谌耄匾氖巧鐣?huì)心理層面的接納。而“城里人”由于先天的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和戶籍制度，充分享受到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地增值所帶來的巨大收益，由此獲得強(qiáng)烈的優(yōu)越感，他們排斥甚至是敵對(duì)“鄉(xiāng)下人”共同分享公共資源和服務(wù)。新生代農(nóng)民工因身份所造成的“心理隔離”，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工無法從城市生活中得到想要的認(rèn)同感和依賴感。
4 “共同體”理論思維下的深化戶籍改革的措施
2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》?！兑庖姟诽岢鲆獙?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變，更加注重打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然，單純對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革不足以解決農(nóng)民工融入城市的深層次問題，深化戶籍改革意味要對(duì)與就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、住房等政策方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，這些工作復(fù)雜且需要付出極大的社會(huì)成本。因此深化戶籍改革具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，必須立足當(dāng)前，穩(wěn)步推進(jìn)。
4.1 推動(dòng)中小城鎮(zhèn)“共同體”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍登記一體化
由于大部分的公共資源配置都傾斜于我國(guó)的東部城市，大多數(shù)新生代農(nóng)民工不斷涌入到北、上、廣等一線城市。但是要?jiǎng)冸x一線城市的戶籍附加功能和身份融入是需要巨大的社會(huì)成本的。因此，應(yīng)大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，通過擴(kuò)大財(cái)政資金投入，完善中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，吸引新生代農(nóng)民工向中小城鎮(zhèn)合理回流，建立適合中小城鎮(zhèn)發(fā)展的地緣共同體和親緣共同體。一部分中小城鎮(zhèn)嘗試城鄉(xiāng)戶籍登記一體化，再逐步在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，因地制宜地采取穩(wěn)妥的漸進(jìn)式推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化。
4.2 剝離戶籍與公共服務(wù)掛鉤，還原戶籍信息統(tǒng)計(jì)管理職能
由于歷史發(fā)展的原因，戶籍與福利形成捆綁，戶籍決定了人口的身份地位，決定了是否有權(quán)利享受和獲取公共資源，并衍生出在社會(huì)保障、教育、就業(yè)、住房等方面的差別對(duì)待，加劇了社會(huì)的不平等。應(yīng)將戶籍與公共服務(wù)剝離，僅僅作為信息統(tǒng)計(jì)和管理的依據(jù)，而不應(yīng)是福利分配的標(biāo)準(zhǔn)。確?！班l(xiāng)下人”與“城里人”一樣，能夠享受同等的福利待遇。在享受和追求共同利益中逐漸形成“我們感”意識(shí)，并且要進(jìn)行漸進(jìn)式逐步開放，不同的地區(qū)其開放腳步可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)而進(jìn)行。
4.3 淡化身份差別化的戶籍觀念，形成融入城市的精神歸屬感
深化戶籍制度改革，本質(zhì)上就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，打破戶籍制度背后的各種壁壘，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面城市居民和農(nóng)民工一視同仁，真正平等享受城市優(yōu)越感和優(yōu)厚待遇，才能逐步淡化戶籍在人們心中根深蒂固的觀念，不再對(duì)其頂禮膜拜。新生代農(nóng)民工對(duì)戶籍產(chǎn)生的自卑心理來源于身份上的差別，身份感和自我意識(shí)感薄弱，只有淡化身份差別，才能讓新生代農(nóng)民工更順利融入城市，從而獲得精神上的歸屬感。
4.4 健全相關(guān)配套制度改革，發(fā)揮戶籍改革的最大化效應(yīng)
要破除戶籍制度壁壘，必須對(duì)就業(yè)、社會(huì)保障、住房、教育等相關(guān)制度進(jìn)行改革，才能從根本上解決新生代農(nóng)民工的城市融入問題。在就業(yè)制度方面，大多數(shù)農(nóng)民工工作技術(shù)含量低，因此就業(yè)薪資起點(diǎn)低、福利差，權(quán)益維護(hù)困難；在社會(huì)保障制度方面，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的缺失使新生代農(nóng)民工對(duì)城市缺乏歸屬感和安全感，只有解決好生活的基本福利保障，才能促使他們安心扎根于城市；在住房制度方面，城市高昂的房?jī)r(jià)加大了新生代農(nóng)民工城市融入的生活成本，而目前最緊迫的是將新生代農(nóng)民工納入城市住房保障體系中，以減輕城市生活壓力。只有在就業(yè)門檻、福利待遇、合法權(quán)利等方面得到相應(yīng)法律保障和權(quán)益維護(hù)，才能促使新生代農(nóng)民工立足于城市，相對(duì)穩(wěn)定的工作收益使得新生代農(nóng)民工在心理上和事實(shí)上感受到城市對(duì)他們的認(rèn)可。
參考文獻(xiàn)
[1]Ferdinand Tonnies，translated edited by Charles P.Loomis. Community and Society[M].New York：Michigan State University Press，1957：33-35.
[2]Maclver M Robert.Society―Its Structure and Changes[M].New York：Rlong &&RR.Smith，1931：61-63.
[3]王慧啡.新生代農(nóng)民工市民化的制度障礙――以臺(tái)州市為例[D].蘭州：西北師范大學(xué)，2012：25.
[4]安東尼?吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].南京：譯林出版社，2011：108-109.
[5]孫天龍.推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的政策與體制創(chuàng)新[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-06-08.
一、改革戶籍制度，破除身份困境，消除市民化首要障礙
為促使農(nóng)民進(jìn)城落戶，濟(jì)源早在2007年就取消了城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，實(shí)行一元化的戶籍管理；2011年實(shí)行了外來人口居住證管理制度，憑證可享有就業(yè)創(chuàng)業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等權(quán)利待遇；2012年起再次放寬城鎮(zhèn)落戶限制，只要在城鎮(zhèn)租房居住、有穩(wěn)定生活來源、繳納城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的濟(jì)源戶籍人員，均準(zhǔn)予其在租住地落戶，并享有城鎮(zhèn)居民權(quán)利待遇。
雖然濟(jì)源持續(xù)深化戶籍改革、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，但 “人口城鎮(zhèn)化”的任務(wù)依然繁重而艱巨。城鎮(zhèn)戶籍人口并未增加，逆城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)；戶籍改革并未取得實(shí)質(zhì)突破。因此，從戶籍制度改革入手，破除二元發(fā)展體制，是當(dāng)前推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”的首要任務(wù)。
（一）探索推行“戶地分離”
在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、承包地、林地等土地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，可推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，變村民為股民，剝離附著在戶籍上的農(nóng)村權(quán)益，讓農(nóng)民帶著農(nóng)村“產(chǎn)權(quán)證、股民證”放心進(jìn)城，解除其進(jìn)城的后顧之憂。
（二）調(diào)整戶口遷移政策
全面放開遷移落戶限制，只要在城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所（含租賃住房），或在城鎮(zhèn)繳納了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金，就準(zhǔn)予其在實(shí)際居住地落戶，逐步建立戶口登記與經(jīng)常居住地相統(tǒng)一、城鄉(xiāng)居民自由遷徙的戶籍管理制度。
（三）強(qiáng)化城市社區(qū)管理創(chuàng)新
在城市集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、城市社區(qū)網(wǎng)格化管理、農(nóng)民轉(zhuǎn)移落戶機(jī)制等方面大膽探索，破解進(jìn)城農(nóng)民落戶難、融入城市社區(qū)難問題。
（四）擴(kuò)大城鎮(zhèn)公共服務(wù)容量
在增擴(kuò)城鎮(zhèn)中小學(xué)校容量、強(qiáng)化城鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、規(guī)?；ㄔO(shè)公租房、調(diào)整城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員住房公積金政策、完善進(jìn)城農(nóng)民的城鎮(zhèn)社保補(bǔ)貼政策、加大進(jìn)城農(nóng)民技能培訓(xùn)補(bǔ)貼、扶持進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等方面，全面加大城鎮(zhèn)政府民生方面的財(cái)政預(yù)算支出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇的“市民夢(mèng)”。
二、擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)，培育人力資本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的市民化
（一）多渠道擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)
在發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)、引進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)、扶持小微企業(yè)發(fā)展等方面，謀劃一批能創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位的重大項(xiàng)目，注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加城鎮(zhèn)工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。特別是中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本低、就業(yè)門檻低，且通常是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，提供了80%的新增就業(yè)崗位，政府應(yīng)在財(cái)政稅收和產(chǎn)業(yè)政策方面給予更多傾斜。
（二）促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者穩(wěn)定就業(yè)
一是應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入所落戶城鎮(zhèn)的公共就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，建立與所在城鎮(zhèn)戶籍居民統(tǒng)一、平等競(jìng)爭(zhēng)的人力資源市場(chǎng)，共同享有公共就業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)扶持；增加公共就業(yè)服務(wù)投入，改善公共就業(yè)服務(wù)薄弱的局面；建立跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域的就業(yè)信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)信息資源的交換與共享。二是應(yīng)規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，提高用人單位與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者的勞動(dòng)合同簽訂率，減少企業(yè)任意解雇職工的行為，保障好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)權(quán)益，促使其穩(wěn)定就業(yè)。三是應(yīng)充分發(fā)揮公共財(cái)政作用，積極為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的困難家庭、特殊家庭購(gòu)買公益性就業(yè)崗位，確保這些家庭能夠有人就業(yè)，有基本穩(wěn)定的生活經(jīng)濟(jì)來源。
（三）提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者的就業(yè)技能
應(yīng)大幅增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者培訓(xùn)的投入，提高培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面；統(tǒng)籌人社、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門的農(nóng)村勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程的各種資源，完善培訓(xùn)補(bǔ)貼管理方式；區(qū)分好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，重視發(fā)揮民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作用，公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐步退出；降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者參加職業(yè)技能鑒定費(fèi)用，鼓勵(lì)參加培訓(xùn)的勞動(dòng)者經(jīng)過考核鑒定獲得資格證書等。
（四）有選擇地發(fā)展小城鎮(zhèn)
在提升中心城市綜合承載功能的同時(shí)，不可忽視小城鎮(zhèn)在吸納就業(yè)方面的“蓄水池”作用。但又不能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，導(dǎo)致因產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)服務(wù)不到位造成的小城鎮(zhèn)“空心化”。一是有選擇地發(fā)展山區(qū)小城鎮(zhèn)，二是有重點(diǎn)地發(fā)展平原小城鎮(zhèn)。
三、擴(kuò)大公共服務(wù)，賦予權(quán)利資本，促進(jìn)新市民融入城市
（一）保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利
在城市住宅區(qū)、中心小城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者聚集區(qū)新建、改建和擴(kuò)建一批普惠性幼兒園和小學(xué)、初中，擴(kuò)大城區(qū)中小學(xué)教育資源；采取政府出資購(gòu)買公共服務(wù)的方式引導(dǎo)各類民辦幼兒園、集體幼兒園提供普惠。堅(jiān)持“兩為主”政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入城鎮(zhèn)政府的財(cái)政保障范疇，并對(duì)已接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者隨遷子女為主的民辦學(xué)校給予相應(yīng)補(bǔ)貼。支持城市中職學(xué)校、濟(jì)源職技學(xué)院降低門檻，招收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者子女接受高中階段教育。
（二）把有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者納入住房保障范圍
將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者納入城市住房保障體系，比照城市居民收入標(biāo)準(zhǔn)提供廉租房、公租房等，也可采取發(fā)放租賃補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)其租賃城市居民住房，促進(jìn)其改善居住條件?？杀日樟夥空撸诋a(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)接合部等建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，鼓勵(lì)農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。允許城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房性質(zhì)的農(nóng)民工公寓。提高在企業(yè)務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者的住房公積金覆蓋率，允許他們以城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者身份參加住房公積金，申請(qǐng)住房公積金貸款。
（三）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面
依法將在城鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者納入城鎮(zhèn)“五險(xiǎn)”覆蓋范圍，是法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，也是城鎮(zhèn)政府的義務(wù)。一是擴(kuò)大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，適時(shí)適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)；允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者以靈活就業(yè)身份參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府可給予一定期限的社保補(bǔ)貼。二是依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)比例。三是應(yīng)完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)保規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系；整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，方便農(nóng)民參保接續(xù)。
（四）改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者的醫(yī)療衛(wèi)生條件
落實(shí)好輸入地政府的責(zé)任，根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等綜合性公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)延伸至農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚居區(qū)，并逐步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系， 建立健康檔案，與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型确?wù)，免費(fèi)提供健康教育、婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控、計(jì)劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)。
四、深化農(nóng)村改革，增加物資資本，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城
物資資本最直接的表現(xiàn)形式是收入和固定資產(chǎn)。相應(yīng)地，物質(zhì)資本的占有程度是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總收入和固定資產(chǎn)的擁有狀況所決定的。當(dāng)前，較低水平的總收入和土地、宅基地等固定資產(chǎn)的弱流動(dòng)性及其價(jià)值的不確定性都加重了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)資本困境，導(dǎo)致他們?nèi)狈涌鞂?shí)現(xiàn)市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)。
具體地說，一是進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的集體土地、宅基地以及房屋、林地等資產(chǎn)，由于缺乏暢通的交易機(jī)制，長(zhǎng)期閑置死滯，不能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民進(jìn)城的資本。二是進(jìn)城農(nóng)民缺少經(jīng)營(yíng)性收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，農(nóng)民集體資產(chǎn)收益較少；農(nóng)村宅基地、承包地、林地等產(chǎn)權(quán)歸屬不清，難以培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)的市場(chǎng)主體。三是資本市場(chǎng)發(fā)展滯后，主要在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物嚴(yán)重不足、流轉(zhuǎn)交易機(jī)制不暢，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)功能差。四是戶籍與土地權(quán)益密切相連，戶籍難以回歸“實(shí)際居住地證明”本質(zhì)，愿意放棄農(nóng)村土地權(quán)益而將戶籍遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民較少。以上問題的根源，均在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歸屬的不清晰、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的不順暢、戶籍與土地利益的不分離、農(nóng)村市場(chǎng)主體培育不到位等。因此，推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行。
為維護(hù)好進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村資產(chǎn)收益權(quán)，讓廣大農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，從2007年起，濟(jì)源就開始積極推進(jìn)農(nóng)村的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。目前，全市通過土地入股、村企聯(lián)姻、大戶帶動(dòng)、荒坡開發(fā)、基地+農(nóng)戶等方式，累計(jì)完成土地流轉(zhuǎn)41萬畝，整村實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)53個(gè)，蔬菜、養(yǎng)殖、林果、苗木等產(chǎn)業(yè)基地超過20萬畝；已完成了134萬畝集體林地的產(chǎn)權(quán)明晰任務(wù)，辦理林權(quán)抵押630萬元；農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證率超過70%，小農(nóng)水工程確權(quán)率達(dá)95%以上，開始了承包土地確權(quán)試點(diǎn)。
黨的十以后，濟(jì)源按照“加快完成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”的要求，選擇了5個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)開始農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)驗(yàn)。具體在4個(gè)方面推進(jìn)：一是全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記，二是推行農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改造，三是推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)， 四是建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)。
城鎮(zhèn)化過程是人地關(guān)系調(diào)整的過程。在這個(gè)過程中，人的生產(chǎn)和生活方式由農(nóng)民逐漸市民化，土地則由農(nóng)用地變更為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。因此，城鎮(zhèn)化包括人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化。為全面認(rèn)識(shí)我國(guó)的城鎮(zhèn)化狀況，本文結(jié)合我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的人口、土地（城鎮(zhèn)建成區(qū)；規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地）等數(shù)據(jù)，比較分析城鎮(zhèn)化狀況。
一、我國(guó)及其四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域人口城鎮(zhèn)化狀況統(tǒng)計(jì)
人口城鎮(zhèn)化可以分別從常住人口和戶籍人口的口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的標(biāo)準(zhǔn)劃分我國(guó)包含東部（含北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東和海南）、中部（含河南、江西、山西、湖南、湖北和安徽）、東北（含黑龍江、吉林和遼寧）和西部（陜西、寧夏、青海、甘肅、新疆、四川、重慶、貴州、云南、、廣西和內(nèi)蒙古）四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。全國(guó)及其四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域2006-2012年常住人口城鎮(zhèn)化率（常住人口占總?cè)丝诘谋戎兀┖蛻艏丝诔擎?zhèn)化率（戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎兀┑挠?jì)算結(jié)果如表1所示。
為更直觀體現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化率的狀況，將表1中的平均值做圖，如圖1所示。
由表1和圖1可知，2006-2012年， 全國(guó)及其四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，1）常住人口城鎮(zhèn)化率均高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，且這二者的差值逐年擴(kuò)大；2）與全國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率平均值（47.79%）相比，東部地區(qū)（62.52%）和東北地區(qū)（56.47%）高于全國(guó)平均水平，而中部地區(qū)（42.53%）和西部地區(qū)（39.42%）則低于全國(guó)平均值；3）與全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率平均值（33.59%）相比，東部地區(qū)（49.71%）、東北地區(qū)（48.03%）更高，西部地區(qū)（27.81%）和中部地區(qū)（27.24%）則更低；4）平均來看，全國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率14.66%，四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域中二者的差異由高到低依次是中部地區(qū)（15.97%）、東部地區(qū)（12.92%）、西部地區(qū)（11.96%）和東北部地區(qū)（8.56%）。
二、我國(guó)及其四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域土地城鎮(zhèn)化狀況統(tǒng)計(jì)
土地城鎮(zhèn)化可以分別從建成區(qū)土地面積和規(guī)劃區(qū)土地面積的口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。全國(guó)及其四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域2006-2012年建成區(qū)土地城鎮(zhèn)化率（各省區(qū)市城鎮(zhèn)建成區(qū)土地面積占各省區(qū)市行政區(qū)面積的比重）和規(guī)劃區(qū)土地城鎮(zhèn)化率（各省區(qū)市規(guī)劃期建設(shè)用地面積占各省區(qū)市行政區(qū)面積的比重）的計(jì)算結(jié)果如表2所示。
為更直觀體現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化率的狀況，將表2中的平均值做圖，如圖2所示。
由表2和圖2可知，2006-2012年， 全國(guó)及其四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，①規(guī)劃區(qū)土地城鎮(zhèn)化率均高于建成區(qū)土地城鎮(zhèn)化率；②與全國(guó)的建成區(qū)城鎮(zhèn)化率平均值和規(guī)劃區(qū)城鎮(zhèn)化率平均值（0.91%/3.62%）相比，東部地區(qū)（4.04%/12.33%）、中部地區(qū)（2.07%/8.59%）和東北地區(qū)（1.07%/5.26%）高于全國(guó)平均水平，而西部地區(qū)（0.29%/1.53%）則低于全國(guó)平均值；③平均來看，全國(guó)的規(guī)劃區(qū)土地城鎮(zhèn)化率高于建成區(qū)土地城鎮(zhèn)化率2.71%，四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域中二者的差異由高到低依次是東部地區(qū)（8.30%）、中部地區(qū)（6.52%）、東北部地區(qū)（4.19%）和西部地區(qū)（1.24%）。
關(guān)于城鎮(zhèn)化支撐房地產(chǎn)市場(chǎng)的邏輯并不復(fù)雜。首先，從現(xiàn)有的存量看，過去五年我國(guó)年均城鎮(zhèn)化率為1.5%，每年約2000萬農(nóng)村居民進(jìn)城。1998年-2013年，城鎮(zhèn)化率從33.6%上升到53.7%，新增大約7000萬個(gè)城鎮(zhèn)家庭。這些家庭或租房或買房，都有居住需求。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的房地產(chǎn)竣工面積，1998年-2013年房地產(chǎn)竣工總面積為106億平方米，扣除約30億平方米左右的拆遷面積，城鎮(zhèn)地區(qū)約新增70多億平方米的住房，也就是7000多萬套住房，與新增城鎮(zhèn)家庭的數(shù)目相當(dāng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)供需看起來大致是平衡的。
從潛在增量看，2013年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率53.7%，與發(fā)達(dá)國(guó)家75%-80%的城鎮(zhèn)化率相比還有很大提升空間。以它們?yōu)槟繕?biāo)進(jìn)行估算，未來還有2.5億以上的農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。
因此，未來房地產(chǎn)市場(chǎng)還有巨大的發(fā)展?jié)摿?。事?shí)上，城鎮(zhèn)化已經(jīng)是政府、業(yè)界和廣大老百姓普遍認(rèn)為的未來房地產(chǎn)市場(chǎng)最重要的推動(dòng)力。據(jù)了解，中央及各級(jí)政府和許多房地產(chǎn)開發(fā)商也廣泛參考相關(guān)的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)進(jìn)行土地和房產(chǎn)的開發(fā)和規(guī)劃。 被誤解的城鎮(zhèn)化
值得重視的是，對(duì)城鎮(zhèn)化的理解普遍存在誤區(qū)，這使得城鎮(zhèn)化帶來的住房需求被大幅度高估了。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村家庭進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)生活，成為城鎮(zhèn)地區(qū)常住人口，一般都認(rèn)為他們會(huì)背井離鄉(xiāng)，“扛包進(jìn)城”。
但這個(gè)理解是有偏差的。事實(shí)上，中國(guó)的城鎮(zhèn)化包含兩種形式：一種是主動(dòng)進(jìn)城的農(nóng)村家庭，即我們一般理解的進(jìn)城農(nóng)民工家庭。他們?cè)诔擎?zhèn)地區(qū)沒有住房，因此有剛性的住房需求。
另一種是農(nóng)村家庭“被進(jìn)城”，這些農(nóng)村家庭并沒有離開居住地，其農(nóng)業(yè)戶籍和社會(huì)保障也未發(fā)生變化。但由于其居住地的城鄉(xiāng)分類碼發(fā)生了改變，由農(nóng)村變成了城鎮(zhèn)，在統(tǒng)計(jì)意義上他們變成了城鎮(zhèn)常住居民，被納入了城鎮(zhèn)地區(qū)的統(tǒng)計(jì)范圍。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)劃分代碼，截至2013年8月，全國(guó)共69.4664萬個(gè)社區(qū)。其中，29.5%的社區(qū)為城鎮(zhèn)社區(qū)（居委會(huì)），70.5%為農(nóng)村社區(qū)（村委會(huì)）。另外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2009年起，每年公布各社區(qū)的分類碼。從分類碼的變化中，可以看到，2009年-2013年全國(guó)共有3.5%的社區(qū)由農(nóng)村社區(qū)變?yōu)榱顺擎?zhèn)社區(qū)。居住在這些社區(qū)的農(nóng)村戶籍居民也就變成了城鎮(zhèn)居民，他們就是我們所說的“被進(jìn)城”部分。
這部分人的數(shù)量有多少統(tǒng)計(jì)局并沒有公布。根據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查的數(shù)據(jù)，常住城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村戶籍家庭中，57%其戶籍所在地與常住地一致，也就是“被進(jìn)城”。另外43%的常住城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍家庭的戶籍所在地與常住地不一致，為主動(dòng)進(jìn)城，“被進(jìn)城”農(nóng)村戶籍家庭比例顯著高于主動(dòng)進(jìn)城的農(nóng)村戶籍家庭。 虛高的住房需求
“被進(jìn)城”家庭與主動(dòng)進(jìn)城家庭有很大的差別，其中最重要的差別是“被進(jìn)城”家庭在常住地的住房擁有率高達(dá)90%，遠(yuǎn)高于主動(dòng)進(jìn)城家庭；人均居住面積達(dá)36.1平方米，顯著高于主動(dòng)進(jìn)城家庭的22.2平方米?！氨贿M(jìn)城”家庭的住房以自建房為主，占比達(dá)67%，商品房占比僅為14%。
事實(shí)上，“被進(jìn)城”家庭的住房情況，包括在現(xiàn)有房屋的居住年限及人均居住面積，與農(nóng)村家庭非常接近。他們本來就是農(nóng)村家庭，只是因?yàn)榈貐^(qū)編碼變化而被人為歸類為城鎮(zhèn)家庭。
盡管如此，我們不能因?yàn)樽》康奶攸c(diǎn)接近于農(nóng)村住房而認(rèn)為這些住房不是城鎮(zhèn)住房。首先，這些住房解決了“被進(jìn)城”的城鎮(zhèn)常住居民的住房需求，應(yīng)納入城鎮(zhèn)住房的分析之中。另外，根據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查2013年的數(shù)據(jù)，13.5%的“被進(jìn)城”的家庭將其住房出租，部分解決了外來人口在城鎮(zhèn)地區(qū)的住房需求。因此，這部分住房是不能從城鎮(zhèn)住房中直接剔除的。
為了進(jìn)一步研究各類家庭的住房需求，必須對(duì)剛需和改善型需求有清晰定義。中國(guó)家庭金融調(diào)查將住房剛需定義為常住地?zé)o房或有分家需求，將改善型需求定義為在現(xiàn)有住房居住20年以上家庭或人均居住面積小于當(dāng)?shù)刂形粩?shù)的家庭。
依此計(jì)算，“被進(jìn)城”家庭中有剛性住房需求的比例為19.5%，與城鎮(zhèn)戶籍家庭相當(dāng)，顯著低于主動(dòng)進(jìn)城家庭的39.6%?！氨贿M(jìn)城”家庭改善型需求為16%，與城鎮(zhèn)戶籍家庭的14.6%接近，但顯著高于主動(dòng)進(jìn)城家庭8個(gè)百分點(diǎn)。
當(dāng)然，不是所有的剛需或改善型需求的家庭都能有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力滿足其需求。結(jié)合家庭收入與常住地房?jī)r(jià)，按家庭還貸能力，我們估算了當(dāng)前可實(shí)現(xiàn)住房需求。有剛需的“被進(jìn)城”家庭中，目前可實(shí)現(xiàn)的比例僅為57%，高于有剛需的主動(dòng)進(jìn)城家庭可實(shí)現(xiàn)比例的36.9%。有改善型需求的“被進(jìn)城”家庭中，當(dāng)前可實(shí)現(xiàn)比例僅為34%，略高于主動(dòng)進(jìn)城家庭的30%。 消除“被進(jìn)城”的影響
總體看來，在認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程上，忽視“被進(jìn)城”現(xiàn)象至少在兩方面影響了房地產(chǎn)市場(chǎng)。首先，“被進(jìn)城”家庭在常住地?fù)碛凶》康谋壤浅８撸虼诉@些家庭目前的剛需遠(yuǎn)低于主動(dòng)進(jìn)城家庭。由于“被進(jìn)城”家庭的比例高于主動(dòng)進(jìn)城的家庭比例，因此將“被進(jìn)城”家庭誤認(rèn)為主動(dòng)進(jìn)城家庭，就會(huì)嚴(yán)重高估當(dāng)前城鎮(zhèn)地區(qū)的住房需求。這種高估恐怕是當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)過度過快開發(fā)的一個(gè)重要原因。
“被進(jìn)城”帶來的直接后果就是房地產(chǎn)市場(chǎng)的錯(cuò)配現(xiàn)象：一方面是新建的大量商品房空置，房地產(chǎn)市場(chǎng)的過度開發(fā)以及在各地區(qū)的不均衡發(fā)展，導(dǎo)致供給遠(yuǎn)大于真實(shí)的住房需求。另一方面是許多“被進(jìn)城”家庭的自有住房陳舊，產(chǎn)權(quán)不清，意味著長(zhǎng)期上對(duì)住房有潛在的需求。只是由于現(xiàn)階段的購(gòu)買力限制等，而暫時(shí)沒有短期內(nèi)的住房需求。
