時間：2023-06-19 16:14:44
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檢察建議是檢察機關在時代背景下參與社會管理創新的一個重要的切入點。近年來，檢察機關結合執法辦案工作，適時的制發檢察建議，在保障民生、化解矛盾，規范執法、促進公正等方面取得了突出的成效。然而檢察建議的概念、性質和定位在理論和實務界尚無定論，客觀上也導致了檢察系統外認為檢察建議是檢察機關檢察權的濫用，應當取消；檢察系統內部卻存在因檢察建議無強制執行力，回復率不高，不能充分體現法律監督的權威性，為更好的參與社會管理創新，規范和加強檢察建議的剛性適用的呼聲不斷增強。存在這么大的爭議的關鍵原因就是對于檢察建議是否有法律授權？什么是檢察建議？檢察建議的特征是什么，它有何法律屬性等諸多問題在理論上尚未理清和統一。一、檢察建議的法律依據
檢察建議經歷了曲折、頑強的發展過程。上世紀五十年代，它作為檢察機關“一般法律監督”的方式在實踐中興起，隨著“一般法律監督職能”事實上被取消而消滅，直至1978年檢察機關重建，檢察建議才以預防犯罪綜合治理為功能而恢復并大量運用。到如今檢察建議拓展了法律監督功能，作為法定監督的手段被越來越廣泛的運用。關于檢察建議有無法律授權在理論界存在爭議。有觀點認為檢察建議“無法律的授權，卻以公權力大行其道”［1，2，3］。筆者不同意這種觀點。經歷了60多年的發展檢察建議，的確存在相關法律法規規定尚不完善，缺乏有效規制等問題，但是這并沒有動搖檢察建議作為法定權力的本質。
目前涉及檢察建議的法律法規及規范主要有四類：一是概括性法律規定：《人民檢察院組織法》第4條、《刑事訴訟法》第2條中的原則性規定，以及《中華人民共和國檢察官法》第33條明確規定檢察官“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的”應當予以獎勵，該條規定雖只是列為獎勵內容，但已從法律上承認了檢察建議這一形式。二是確定性的司法解釋：《人民檢察院刑事訴訟規則》第239條規定“對扣押在人民檢察院的犯罪嫌疑人的違法所得需要沒收的，應提出檢察建議”；《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章對檢察機關提出檢察建議的不同情形予以規定。三是系統性的規范文件：最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》明確了檢察機關提出檢察建議的原則、發送對象、內容要求、使用范圍、提出程序、制發主體、審判程序等方面。《關于加強預防職務犯罪工作的意見》和《關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》對職務犯罪預防中如何使用檢察建議進行了規范，《最高人民檢察院關于監所檢察工作若干問題的規定》中亦有關于制發檢察建議的規定。四是地方性規定。如上海市2009年通過的《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》，把檢察建議定位為檢察機關加強法律監督的重要抓手。不完全統計，上海涉及檢察建議的2部；北京涉及檢察建議的有4部；江蘇涉及檢察建議的有8部。［1］
綜上，認為檢察建議天生缺乏法理基礎，不是檢察機關的法定職權的看法有失偏頗。雖然關于檢察建議的法律規范整體規范程度不高，相關規定有待完善，但檢察建議作為法律賦予檢察機關的一項公權力，是檢察機關作用于糾正違法、制裁違法、預防違法、宣傳法治、維護法制的一種重要的監督手段和有效載體。它不同于社會上一般單位對單位提出的建議，有相應的啟動程序及法律后果，是檢察機關參與社會管理創新的重要手段。二、檢察建議的概念
打開網絡檢索檢察建議的概念，至少有十幾種說法呈現在你面前，概括起來有以下四種：一是語義說。顧名思義，凡是檢察機關提出的建議都可以稱之為檢察建議。［4］該定義將檢察機關在訴訟活動中依據各項法定職能所提出的建設性主張和意見均包含在內，只要形式上、書面上與建議有關都納入檢察建議的范疇。二是監督說。檢察建議是檢察機關在辦案過程中為發揮法律監督功能，發現妨礙法律正確實施但又尚未引起法律責任的情況，以及可能導致違法行為再次發生的因素，可以通過檢察建議的方式向有關人員提出改進或糾正的意見，要求其消除妨礙法律正確實施的情況，以免違法行為再次發生。［5］三是延伸說。認為檢察建議是檢察權的派生物，是檢察權的延伸和補充，屬于一種輔質的職權。［6］四是綜合說。治理說以《檢察大辭典》“檢察建議”詞條為代表，“檢察建議是人民檢察院履行法律監督職責和參與社會治理綜合治理的一種形式”［7］。該定義將檢察建議定位為法律監督和綜合治理兩項功能。
筆者認為要全面定義檢察建議要著重考慮兩方面的因素：一是檢察建議的規范依據，因為大量規范性文件已經給出了檢察建議的大致范圍；二是檢察建議的司法實踐。結合這兩點，僅從字面、形式角度定義檢察建議的“語義說”，范圍過大，沒有揭示出檢察建議的本質，例如“追捕追訴遺漏犯罪嫌疑人的建議”、“量刑建議”雖從形式上、書面上與“建議”有關，但與檢察建議規范性文件框定的檢察建議范圍相距甚遠。“監督說”的觀點是從檢察機關的法律監督地位和根本屬性出發，認為檢察機關發出的檢察建議理所應當具有法律監督的功能，將屬于服務性職能的預防犯罪綜合治理類型的檢察建議從檢察建議中排除，這種觀點不僅不符合檢察建議的司法實踐，也難以將糾正違法通知書、抗訴書與檢察建議書區分開，所以不可取。“延展說”認為檢察建議既不是檢察職權，也不具有法律監督的性質，而是服務和輔助檢察機關實現法律監督目的的非訴訟檢察活動方式。從檢察建議的法律依據的論述中可知，檢察建議權是法律賦予給檢察機關的一項公權力，本質上是一種綜合性的法律監督權。“延展說”與實踐不符，不足取。
筆者同意“綜合說”，即檢察建議是檢察機關履行法律監督職能和參與社會綜合治理的一種形式，是檢察機關服務大局保障民生，參與社會管理創新的重要途徑，是履行法律監督職責，促進嚴格公正執法的重要手段，是提升和擴大檢察機關社會影響力的重要手段。檢察建議的主體是人民檢察院，包括對法院審判活動的監督，對公安機關偵查活動和監獄刑罰執行活動的監督，還包括參與社會治安綜合治理、預防犯罪等。它符合了檢察建議規范性依據的內容和檢察實踐。三、檢察建議的特征（一）法律監督和服務社會的雙重屬性
轉貼于
根據檢察建議的定義，它具有法律監督的屬性無可厚非。檢察機關法律監督權可以分為強制性法律監督和柔性法律監督。強制性法律監督是指被監督單位按照監督權的內容遵照和執行，據此產生相應的法律效果，其監督的形式和引發的強制性效力都有法律明文規定；柔性的法律監督由法律概括地賦予檢察機關結合辦案，履行法律監督、參與社會綜合治理的方式，是一種柔性實施方式。檢察建議正是作為檢察機關實施柔性監督的一種法律存在，這種法律監督屬性明顯區別于批捕權、起訴權、抗訴權等強制性法律監督，它屬于相對弱勢的公權力行使，在充分尊重對方的主體地位的前提下，以“提醒”的方式引發對方的自覺行動，對方依據自覺、自愿、自主決定發揮檢察建議的作用。
檢察建議服務社會的屬性主要通過檢察機關參與社會管理創新的過程中，作為法律監督部門的社會公共組織的形象而存在。不難看出，檢察建議工作再度興起，檢察機關以法律監督機關的身份參與所有社會組織和公民共同承擔社會管理創新，在進行法律監督的同時，提供社會服務，柔性法律監督的內容輔助于強制性法律監督發揮更大的效果，它不僅彌補了常規法律監督手段的不足，還服務社會、參與社會治安綜合治理、預防犯罪，為實現社會管理創新發揮應有的作用。（二）內容的綜合性
檢察建議定位于法律監督和綜合治理，是參與社會管理創新的重要手段，對法律遵循、實施、執行過程中帶有普遍性、傾向性的問題，對服務大局、服務民生、綜合治理、預防犯罪以及建章立制中突出問題都可以提出檢察建議。它涵蓋內容豐富、涉及面廣。依據檢察建議職能的不同可將檢察建議分為履行法律監督職能的檢察建議與履行綜合治理職能的檢察建議。其中，履行法律監督職能的檢察建議又可以細分為履行偵查監督的檢察建議、履行審判監督的檢察建議、履行刑罰執行監督的檢察建議；履行綜合治理職能的檢察建議可細分為一般犯罪預防的檢察建議和職務犯罪預防的檢察建議。（三）法律地位的從屬性
檢察機關作為法律監督部門，與一般的公共服務部門不同，它履行職能必須與法律監督的目的緊密相關，在保障國家法律統一、正確實施的同時，還要適應司法體制變革的形勢，依法行使檢察權，不越權、不越職，而不能脫離職能搞服務。［2］作為檢察機關參與社會管理創新的重要手段的檢察建議尤其應遵循這樣的準則，主要表現在：其一，檢察建議適用范圍取決于檢察機關的職責范圍，它只適用于與履行法定職權直接關聯的事項。比如在案件沒有到達檢察機關審查批捕、審查起訴階段，檢察機關不會、也不能對者提出檢察建議。其二，檢察建議的制發對象只能是發案單位和對發案單位負有監督管理責任的行政主管部門、行業主管部門制發，而不能對為發生刑事案件的單位或者當地黨委或人大發出檢察建議。其三，檢察建議的內容來源于具體執法辦案活動，只能針對具體的違法行為和不執行法律事項的情況提出具體的建議，而不能泛泛而談，盡管在實踐中的確存在部分檢察建議籠統說事，建議內容缺乏針對性，無的放矢的情況，但這正是未來檢察建議自身需要改進完善之處。其四，檢察建議只適用于法律對檢察機關開展法律監督活動方式沒有明確的情形，在法律已經明確規定的事項上，不能用檢察建議方式代替其他法定監督方式。比如對于公安機關在偵查過程中存在的違法行為，應采用制發糾正違法通知書的形式進行監督；對法院已經生效的判決、裁定，發現違法行為，應當抗訴的，應采用制發抗訴書的方式進行監督。然而制度責任設置上的缺陷給檢察建議的適用帶來了“價值洼地”。［8］司法實踐中，對公安機關的偵查活動，法院審判活動中的違法行為很多都用檢察建議的方式進行監督，檢察建議在司法實踐中運行的這種“雙贏”模式，顯然缺乏法律依據，是執法中的不規范現象。（四）執行的非強制性
正如前文所論述，檢察建議是作為柔性的法律監督形式而存在。所謂“建議”，就是“希望”對方做些什么和怎么去做，檢察建議的內容對被建議對象來說，并不具有必然的服從或接受的強制性，即使建議不被采納，檢察機關也不可能、也沒必要訴諸法院以強制執行。從實際情況來看，檢察建議的回復率并不高。被建議單位是否予以回復主要看檢察建議本身是否切中要害、有理有據，是否具有操作性強，以及辦案人員是否做好了前期溝通工作；反之，被建議單位就可能對檢察建議置之不理，或者客氣地回復一下了事。
當然，檢察建議雖然沒有“剛性”的效果，但是它本身還是具有一定的約束力。因為檢察建議不同于一般單位的建議，它是檢察機關建立在對社會當中的某些現象（一般是違法現象）進行評價分析的基礎上，這種評價本身就是對社會單位或者個人具有一定的影響力。隨著國家法治建設和檢察民主的推進，檢察機關在與各類社會主體由于執法辦案所產生的法律關系中，更多地需要對話，而不是對抗；需要合作，而不是斗爭；需要預防，而不是制裁。在這種發展趨勢下，作為非強制性的檢察建議也應當得到更為廣泛的應用，以發揮更大的影響力。［9］（五）功能的輔
檢察機關作為法律監督者不但應當致力于實現法律監督多元價值的平衡，而且要努力實現法律監督價值與安全、和諧、效益等社會多元價值的綜合平衡。［10］檢察機關作為法律監督主體參與社會管理創新，其手段不能一味強調制約與制裁，而要通過不同性質的監督權力努力一種內外兼顧、制約與激勵相容的社會管理秩序。具有柔性法律監督性質的檢察建議與強制性法律監督的有機結合能最大程度上保證法律監督職責的實現。首先，法律不能窮盡司法實踐中需要的監督形式，難免會存在法律監督的真空地帶，典型的就是在辦理民事行政抗訴案件時，由于法律規定的提起民事抗訴的條件比較苛刻，在原審判決確實存在一定問題，但又不足提起抗訴的條件時，檢察建議經常被作為一種法律監督權的拓展方式，從而達到實施法律監督的目的；其次，檢察建議的這種柔性的監督方式更容易被對方接受，在一定程度上能夠彌補強勢手段帶來的監督盲區，有利于提高監督效率。
四、結語
關鍵詞：和諧社會 法律監督 執法運作機制
在構建社會主義和諧社會進程中,檢察機關加強法律監督說理工作的重要性日益凸顯。法律監督說理的實質就是要求檢察機關自行揭開執法辦案的神秘面紗,不僅要將執法的“果”公諸于眾,更要將執法的“因”闡釋清楚,將檢察機關的具體執法活動主動置于公眾的視野監督之下,從而減少公眾對司法公正的猜疑,達到執法和諧、司法和諧、社會和諧的良好效果。近年來,檢察機關在法律監督說理工作方面進行了一些有益的嘗試,取得了一定的成效,對維護和諧司法、保障弱者合法權益起到了積極的推進作用,但也出現了諸如口頭說理不夠規范、書面說理流于形式等問題,筆者結合工作實踐經驗,就檢察機關如何提高法律監督說理能力、促進社會和諧方面談談個人的一些粗淺看法。
一、法律監督說理機制的概念及推行法律監督說理機制對促進社會和諧的現實意義
目前,雖然司法界對大力推行法律監督說理機制已達成共識,但并為給出一個整體劃一的概念性規定,筆者認為,法律監督說理機制可概括為檢察機關在開展業務工作中,以書面或口頭的形式對具體案件、法律監督過程的處理結果所依據的理由進行分析、闡述及說明,讓當事人和有關機關能夠明白處理決定的原因和依據,從而為當事人和有關機關提供了一個與檢察機關對話交流的平臺,通過檢察機關的釋法論理和透徹闡述,使當事人和有關機關心悅誠服,有效減少因執法不公開、不透明,而造成的執法誤解,引發的社會矛盾,最終達到促進社會和諧的一個良性執法運作機制。實踐中的主要做法有不捕說理、不訴說理、民行抗訴說理、申訴和解說理等,并逐步被推廣靈活運用到執法辦案的各個環節,成為檢察機關落實寬嚴相濟刑事政策,服務社會主義建設大局的一個重要抓手,對促進社會和諧有著重大的現實意義,筆者認為,主要體現在以下三個方面:
(一)法律監督說理是訴訟和諧的關鍵
訴訟和諧主要體現在當事人之間關系的和諧、當事人與辦案機關之間關系的和諧、辦案機關之間關系的和諧三個方面。過去,檢察機關進行法律監督活動時,對監督事項往往只是簡單地說明審查的結果,對于是如何審查、分析和作出判斷卻很少有充分的闡述,這種只重結果不重過程的執法方式既容易造成司法擅斷,也容易引起當事人及其他辦案機關對檢察機關執法公正性的質疑,從而導致執法不和諧因素的產生。而法律監督說理機制的核心就在于通過檢察機關以透明、公開的方式,向當事人、其他辦案機關有理有據地解釋法律監督過程中涉及的事實問題、法律問題和政策問題,從而促使當事人、其他辦案機關理解支持檢察機關的決定,達到訴訟和諧的良好效果。
(二)法律監督說理是定紛止爭的良策
眾所周知,社會的不和諧因素就在于矛盾和紛爭,而自古化解矛盾、解決紛爭的治本之策就是“說理——心服”的糾紛解決機理,檢察機關的法律監督說理正是從“理”的角度出發論證觀點,針對如不捕、不訴等易引發被害人誤解、社會矛盾的問題,以曉之以情、動之以理的方式,設身處地的向被害人一方把道理講清、講透、說明,徹底解開被害人一方的心結,使其心悅誠服,從而達到從源頭上化解矛盾、解決紛爭的良好效果。
(三)法律監督說理是強化法律監督的保障
“強化法律監督、維護公平正義”是檢察機關的永恒工作主題,而要想開展好法律監督說理工作,就要有道理可講,要有能力讓人信服,這就要求檢察機關在執法辦案中作出的每一個決定,都要建立在充分論證和縝密思考的基礎上,僅憑經驗、僅憑感覺的草率決定是堅決行不通的。因此,只有辦案過程嚴格遵守法律程序,認定事實嚴格依據證明標準,適用實體法律正確無誤,才能有理、有據地解釋所作決定,讓當事人和有關機關口服心更服。可見,法律監督說理無形中對檢察機關的辦案質量提出了更高的要求,對強化法律監督、維護公平正義的檢察工作主題起到了積極的推進作用。
二、當前法律監督說理工作中存在的一些問題
筆者以寧德市檢察機關推行法律監督說理機制過程中發現的一些問題為例,管中窺豹,談談當前法律監督說理工作中應引起重視、需要完善的幾個問題:
“訴訟監督”一詞在檢察實務中廣為傳用，但關于“訴訟監督”的內涵卻未有明確界定，在學理界也存有不同認識。而深入研究刑事訴訟監督，厘清訴訟監督內涵是理論前提。
（一）“訴訟監督”應為狹義界定
關于“訴訟監督”基本存在兩個層面的理解：一為廣義理解。即為黨政部門、行政機關、法院、檢察院、社會大眾等對訴訟活動的監督。按照監督主體的不同，依據種屬范疇其逐級可細分為：訴訟監督國家訴訟監督司法訴訟監督檢察訴訟監督。在廣義的層面理解訴訟監督則不等于檢察訴訟監督，［1］否則將他方訴訟監督游離于訴訟監督之外，影響訴訟監督體系全面構建。二為狹義理解。專指特定機關為訴訟監督主體即檢察機關對訴訟活動的法律監督。基于檢察機關為法律監督的專屬機關的憲法定位筆者認為對訴訟監督作狹義的界定是必須，與他方訴訟監督相比，檢察訴訟監督具有以下特征：一是監督主體的專門性。檢察機關作為國家法律監督專屬機關，是行使訴訟監督的必然主體；二是監督的規范性。監督的對象、范圍、程序、手段等均由法律規定；三是監督的程序性。檢察訴訟監督必須遵循法定程序，同時監督的效力也啟動相應的司法程序。四是監督的強制性。檢察訴訟監督具有法律效力，以國家強制力為保證。檢察訴訟監督的以上特征提示了其具有其他訴訟監督所不能具有的功能，為真正意義的訴訟監督。正居于此，本文對訴訟監督的闡述均以狹義的訴訟監督即檢察訴訟監督為理論基礎。
（二）訴訟監督不能等同于法律監督
法律監督權能是訴訟監督的理論基礎和憲法依據，訴訟監督為法律監督之下的子概念，是檢察機關法律監督權能的一個組成部分。但在理論界和實務界存在將訴訟監督與法律監督等同的錯誤認識，存在將法律監督訴訟化的錯位傾向。［2］將法律監督歸結于訴訟監督，不僅縮小了法律監督的范圍，也會帶來一系列的不利后果。首先，將法律監督變成訴訟監督，使國家法律監督機關變成了訴訟監督機關，使一項國家政治制度變成了訴訟監督的制度，這不符合我國政體的安排。其次，僅僅從訴訟監督來概括和理解法律監督，必將中國檢察制度則失去法律監督的社會主義內涵。最后，法律監督的訴訟化勢必限制法律監督全面發展。我國法律監督制度作為一項國家制度，不僅應當包括訴訟領域中的監督，而且也包括訴訟領域外的監督，既通過訴訟形式進行監督，也通過非訴訟形式進行監督。［3］
（三）訴訟監督對象應為排除自身的公權力機關
檢察機關自身和司法機關之外的訴訟參與人是否為訴訟監督的對象也是理論界爭議的焦點之一，筆者認為刑事訴訟監督的對象應為排除自身的公權力機關。［4］首先，“對國家權力機關的控制和監督，不僅是我國民主法治建設的基本要求，也是維護司法公正、保障公民基本權利的迫切需要。”［5］就一般意義而言，法律監督是憲法規定的在國家機關之間進行權力控制層面上的一種制度安排，以違法行為為監督客體，并不涉及公民個人等私法主體。［6］因此，當事人和其他訴訟監督主體不應屬于訴訟監督對象，訴訟監督對象僅為國家權力機關。其次，檢察機關自身納入的訴訟監督的對象有失嚴謹，不符合訴訟監督規律的要求。就同一客體而言，訴訟監督主體應當獨立于被監督對象，保持中立性，如將檢察機關職務犯罪偵查、公訴等訴訟行為由自身監督則易為外界詬病也有違于訴訟監督的基本要求。而事實上，檢察機關自身監督在強化內部的紀檢監察、檢務督察同時也早納于黨的監督、人大監督、群眾監督、新聞媒體監督及人民監督員的監督體系的監督之中。
通過對訴訟監督內涵的逐層剖析，刑事訴訟監督概念也逐漸清晰，因此，筆者認為其核心定義為人民檢察院根據憲法和法律規定，依照法定程序對刑事訴訟活動進行法律監督，以發現并糾正公權力違法的專門性活動，包括刑事訴訟監督中對立案監督、偵查監督、審判監督、刑法執行活動監督。
二、刑事訴訟監督存在的問題
長期以來，檢察機關忠實履行法律監督的神圣職責，刑事訴訟監督取得一定的成效，然而，當下的訴訟監督因受多方制約其效果與訴訟監督價值目標尚存在一定的差距，還不能完全滿足社會群眾對司法公正的要求。
（一）訴訟監督立法層面的制約
刑事訴訟監督沒有統一規范，只零星散見于刑事訴訟法的某具體章節之中而且規定的過于原則和粗泛。修改后的刑事訴訟法在一定的程度完善相關規定，但這一頑癥任存有跡象。法律規定的過于原則和粗泛直接導致監督效果的不理想的原因主要有二：一是刑事訴訟監督范圍不明確。由于訴訟監督法律原則規定，監督范圍不能細化，大量訴訟行為游離于檢察機關的訴訟監督之外而不能滿足刑事訴訟全程監督的初衷設計。在刑事立案監督方面，僅規定了檢察機關監督公安機關有案不立的問題，而對不應立案而立案的情況如何監督沒有規定：法律沒有規定檢察機關能否對刑事自訴案件進行訴訟監督；在法院決定逮捕和變更強制措施程序、死刑復核程序等方面，檢察機關能否進行監督的規定均有所欠缺。二是刑事訴訟監督方式不完善。首先，監督信息獲取被動。刑事訴訟監督缺乏相關監督來源地渠道，就審前程序的監督而言，檢察機關主要是通過書面審查案卷的方式進行，而這種靜態的被動監督方式難以發現動態的違法行為。其次，監督手段缺乏約束力。我國檢察機關的刑事訴訟監督是一種程序性的監督，其功能一般是啟動相應的法律救濟程序或提出相應的違法糾正意見，但由于法律沒有明確規定被監督機關接受法律監督的義務和不接受監督的后果，訴訟監督缺失必要的保證措施而剛性不足，訴訟監督的目標實現必須基于被監督者自覺配合才能實現。［7］被監督者消極牽制，極大地影響了訴訟監督的效果。
一、我國對社區矯正工作的相關規定
自20__年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，之后又下發[:請記住我站域名/]了《擴大社區矯正試點范圍的的通知》，20__年司法部制定了《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》，20__年最高人民檢察院下發了《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》，20__年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部又下發了《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，直至今年刑法修正案（八）才首次將社區矯正作為一種非監禁刑罰執行方式明確規定下來。
二、檢察機關在社區矯正工作中的職責和作用
1、職責作用
《刑事訴訟法》第二百二十四條規定，人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。社區矯正作為一種非監禁刑罰執行方式，同樣由檢察機關來進行監督。檢察機關對社區矯正開展法律監督，其目的就是要確保社區矯正工作的依法開展。20__年司法部制定的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》規定，司法行政機關依照法律、法規、規章實施社區矯正，接受人民檢察院的監督。最高人民檢察院在20__年下發的《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》中要求，人民檢察院在社區矯正試點工作中，要依法對被管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、暫予監外執行罪犯的社區矯正工作是否公正進行和執行活動是否合法實行法律監督。可見，檢察機關在社區矯正工作中的作用，就是要對人民法院、公安機關、司法機關開展社區矯正活動的合法性進行法律監督，這既符合憲法和法律的精神，也符合社區矯正工作規范性文件的要求。
2、監督的內容
最高人民檢察院在20__年下發的《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》中作出了規定：人民檢察院要加強對試點工作中交付執行、執行變更、執行終止等各工作環節、社區矯正監管措施以及社區服刑人員合法權益保障情況的法律監督。由此，檢察機關對社區矯正進行法律監督的內容就可以歸納為以下幾點：
一是對交付執行環節的監督。即對監外執行罪犯交付執行和交付執行法律手續是否完備、合法等進行監督，保證適用非監禁刑的對象符合法定條件和程序，促進交付執行各個環節的有效銜接，防止和糾正不及時、不依法交付執行等原因造成監外執行罪犯“漏管”現象的發生；二是對執行變更環節的監督，即對執行機關是否對暫予監外執行條件消失的監外罪犯依法收監，是否對矯正考察期間違反法律、法規等有關規定的監外罪犯依法給予處罰，是否對符合減刑條件的監外罪犯依法予以減刑等進行監督；三是對執行終止環節的監督，即對執行機關是否對執行期限屆滿應當釋放、解除管制、恢復政治權利的監外罪犯或執行期間死亡的監外罪犯按期辦理相關手續等進行監督；四是對監管措施的監督，即對執行機關是否及時建立幫教組織、建立矯正管理檔案、落實日常的監督管理措施以及對監外執行罪犯發生脫管漏管時是否及時采取相應的措施等進行監督；五是對執行人員在社區矯正工作中的瀆職犯罪和貪污賄賂犯罪進行監督和查處。
三、目前檢察機關要全面履行社區矯正法律監督工作需要解決的問題
1、社區矯正立法不規范
刑法修正案（八）雖然將社區矯正作為一種非監禁刑罰執行方式明確規定下來，但并沒有對社區矯正的程序、 具體工作方式作出明確的規定，其他的兩高兩部等文件對社區矯正作出了相關的規定，但缺乏權威性，檢察機關在社區矯正中的權利義務、如何開展法律監督都沒有具體明確的規定。因此社區矯正法律監督迫切需要解決的問題就是法律依據問題，要在法律上明確規定檢察機關依法對社區矯正工作實施法律監督的權利義務。
2、檢察機關法律監督組織機構有待建立健全
目前，社區矯正法律監督工作都是由檢察院監所檢察部門來承擔，但由于監所檢察部門人員有限，而所轄社區矯正點又多，即便在各社區設立社區矯正聯絡點，監所檢察部門人員的監督檢察時間仍然有限。因此，應當建立派駐社區檢察室，以便更好地對監外執行人員的社區矯正情況進行跟蹤監督。
3、社區矯正的執行機關不統一
檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督,是我國行政訴訟法所確定的基本原則之一。我國行政訴訟法已經生效實施五年多時間了,五年的實踐表明,正確處理行政權、審判權和檢察權三者之間的相互關系,加強檢察機關對行政訴訟的法律監督是全面貫徹實施行政訴訟法的基本前提和重要保證。目前,在行政訴訟中實行檢察監督仍面臨著一系列的困難和問題,理論上不夠成熟,實踐中仍在試點摸索,因此,有必要重視和加強對行政訴訟檢察監督問題進行深入的研究和探討。本文擬就檢察監督的地位、方式、范圍及抗訴等問題略陳管見。
一、檢察機關在行政訴訟中的法律地位
關于檢察機關在行政訴訟中的法律地位問題,法學界和實際部門存在著不同的觀點和認識。(1)有人主張檢察機關參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機關在行政訴訟中處于法律監督者的地位;(3)還有人主張檢察機關在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來看，它處于原告的訴訟地位,同時,它又行使法律監督者的職能。國外立法對這一問題也采取了不同的態度。在英國,檢察機關參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規定了檢察機關參與行政訴訟的情形并規定應有檢察長參加的案件，檢察長應該參加。英國總檢察長提訟或以檢察長的名義提訟,都以總檢察長作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關的部充當原告人或被告人,如果沒有這樣的部,總檢察長充當訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國,行政法院法規定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人。〔2〕可見,在德國,檢察機關在行政訴訟中有自己的特點,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。
我們認為,檢察機關在行政訴訟中始終處于法律監督者的地位,而不等同于一般訴訟當事人,無論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國家的法律監督機關,主要理由如下:
第一,這是檢察機關的性質和任務決定的。我國憲法第129條明確規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第4條規定的檢察機關的任務是“通過行使檢察權,……維護社會主義法制,維護社會秩序……保護公民的人身權利、民利和其他權利,保衛社會主義現代化建設的順利進行。”
第二,這是國家干預原則所決定的。檢察機關代表國家實行干預的目的是保證行政審判機關正確行使審判權,確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實現。檢察機關依法對行政訴訟活動實行法律監督,對那些損害國家和社會公共利益的違法行為進行必要的干預,確保行政訴訟法的順利實施,這是行政檢察監督的重要任務。
第三,這是由行政訴訟法明確規定的。行政訴訟法第10條明確規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。有人主張,檢察機關在參加訴訟時是處于法律監督者的地位,在提訟時則處于原告的地位。這種觀點是不能成立的,我們認為,檢察機關在提訟時,仍然處于法律監督者的地位,因為檢察機關提訟與當事人提訟不同。檢察機關提訟的權力來源于其法律監督的職能,是由其法律監督權派生出來的,因而具有法律監督的性質。檢察機關提起行政訴訟,既是對行政違法行為的監督,又是對行政相對人放棄訴權的行為的監督。因而檢察機關在行政訴訟中不是處于一般當事人的訴訟地位,而是處于法律監督者的訴訟地位。
檢察機關的行政訴訟中的法律地位體現在它既享有行政訴訟活動程序意義上的監督權,監督行政訴訟活動是否合法,又享有實體意義上的監督權,監督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機關在行政訴訟中應該享有獨立的訴訟權利,承擔相應的訴訟義務。訴訟權利主要包括:(1)有權提訟;(2)有權在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權對案件的事實和證據進行調查;(4)有權查閱案卷、審查證據;(5)有權參加法庭審理并對案件認定的事實和適用法律問題下發表意見;(6)有權對行政訴訟中的違法行為進行及時制止并提出修改意見;(7)有權對法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權對法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務主要包括:(1)嚴格按照行政訴訟程序辦案;(2)不影響行政審判人員依法獨立行使職權;(3)保持法律監督者的地位,不介入當事人之間的具體權利義務之爭。〔3〕
二、行政檢察監督的方式
行政檢察監督的方式是指檢察機關對行政訴訟實行法律監督的具體途徑和方法。我國行政訴訟法第64條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴”。由此可見,行政訴訟法明確規定了提出抗訴這種行政檢察監督的方式。
除了法律明確規定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監督的方式,如提訟、參加訴訟等,對此,法學理論界和實際部門存在著不同的認識和觀點,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據。我們認為,從行政訴訟的立法目的出發,根據我國檢察機關的性質、地位和目的任務,行政檢察監督的方式應當既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:
第一,我國行政訴訟法第10條明確規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。行政訴訟法在總則中用專門的條文規定,其目的就在于行政檢察監督是全方位、多角度的,是實施全面的、完整的法律監督,而不是局部的、有限的法律監督。檢察機關不僅要監督審判結果——已經發生法律效力的判決和裁定,而且還要監督訴前的行為和訴訟的全過程。如果行政檢察監督的方式僅限于事后的抗訴監督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實踐中不利于行政檢察監督活動的全面開展。
第二,由于行政糾紛的雙方當事人的法律地位不平等,在行政相對人不敢或無力提訟的情況下,行政相對人就會被迫放棄訴權或改變自己的訴訟請求,對行政機關的行政違法責任就難以追究。由檢察機關提訟,就可以有效地保護行政訴權的行使,全面保護行政相對人的合法權益。
第三,為了保護國家和社會公共利益,必須實行全面的行政檢察監督方式。在現實生活中普遍存在著行政機關的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權益,而出現無人就全部損害提訟的情況。此外,行政機關為了逃避當被告,以犧牲國家利益為代價,降格執法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對人的合法利益,而且使國家社會公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對行政訴訟實行全面的行政檢察監督。
第四,對行政訴訟實行全面的監督,是維護社會主義法制統一的需要,由于檢察機關提起行政訴訟是基于法律監督權,而不是基于行政訴訟當事人的行政訴權,因而它的意義不僅僅在保護行政相對人的合法權益，而且是維護社會主義法律的統一實施所必需。從這一環節開始對行政訴訟實行檢察監督,對于保證行政相對人訴權的實現,協助行政審判機關做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對行政案件實行“不告不理”的原則,是否對違法具體行政行為提訟直接關系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機關對行政違法行為不應該采取消極的態度,在案件受理后再進行監督,而應該采取積極的態度,賦予檢察機關提訟的權利,對行政訴訟實行事前的監督,以切實保障行政訴訟立法目的的實現。
第五,檢察機關采取提訟和參加訴訟的方式對行政訴訟進行監督是國外行政檢察監督的基本監督方式。在英國,英國的總檢察長對公共機構的越權行為,有權向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認判決;對于公民的告發，總檢察長也可在審查后由公民以總檢察長的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國,檢察機關有權以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規定,檢察官要監督行政法律的實施,并要求提起這類案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規定,如行政機關不同意檢察長的抗議,檢察長有權從這一決定通知在30天以內向法院提訟并可參加訴訟。〔4〕
除了上述三種行政檢察監督的方式之外,有的同志還提出,檢察機關應采取支持方式。我們認為,支持不應成為行政檢察監督的方式。支持是指檢察機關對行政侵權行為所造成的后果比較嚴重的,要支持行政相對人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當事人,實際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則應用到行政訴訟法中來,支持的實質是一種社會監督的方式,而不具有國家權力的性質,檢察院作為國家專門法律監督機關既然有權實行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠遠超過了社會監督的方式,因而沒有必要采取這種監督方式。〔5〕
三、行政檢察監督的范圍
行政檢察監督的范圍問題,我國法律未作明確的規定。法學界和實際部門對此認識也很不一致。有的同志認為檢察機關有權對所有的行政案件實行全面的監督,有的同志則認為只能對一部分行政案件實行重點的監督,但對應當實行檢察監督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點:(1)其中一部分人認為行政檢察監督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據行政相對人的申請參與的“重大個人權益的行政案件”;(2)另一部分人認為行政檢察監督的范圍應根據訴訟請求來確定,只有在行政相對人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監督的范圍;(3)還有一部分人認為行政檢察監督的范圍包括三大類案件:一是行政機關的違法侵權行為涉及到社會公共利益以及行政機關的行政違法行為后果比較嚴重并且受害人又放棄訴權的行政案件;二是檢察機關自己發現并認為應當監督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件。〔6〕
在確定行政檢察監督的范圍時,我們認為應當注意到以下兩個問題:
第一,檢察機關實行法律監督的權限問題。我們認為,人民檢察院作為國家專門的法律監督機關,行政檢察監督是檢察機關的一項職務行為,體現了國家意志,具有國家強制性。因此,它的監督權限是不受限制的,對行政訴訟中的一切違法行為都有權進行監督。不論行政案件的性質如何,也不論是什么種類的行政案件,檢察機關都有權依法自行決定是否實行法律監督,在監督的范圍上不受任何限制。
第二,在行政檢察監督實踐中的必要性和可能性的問題。行政檢察監督是一項全新的工作,在我國剛剛起步,目前實踐中仍在試點摸索,人員缺乏,經驗不足,又缺少成熟的理論指導和明確的法律依據,因此,我們認為,目前在確定行政檢察監督的范圍時應當分階段有選擇有重點地進行,沒有必要也沒可能將全部的行政案件納入監督的范圍,這是因為:(1)我國行政訴訟法規定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類復雜,檢察機關如果要對全部的行政案件進行監督顯然是不現實的。(2)相當一部分行政案件并沒有出現訴訟障礙,訴訟活動進行得較為順利,沒有發生違法行為,因此,檢察機關沒有實行法律監督的必要。(3)行政訴權是行政相對人依法享有的一項重要的權利,是否行使或怎樣行使應由行政相對人自行選擇,檢察機關在進行檢察監督時應當尊重行政相對人的選擇權和處分權,正確處理國家干預與行政相對人自由選擇和處分的關系。
第三,借鑒國外確定行政檢察監督范圍的立法規定。在英國,法律規定了行政檢察監督的范圍,檢察長在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權利和利益的訴訟,并要頒布訓戒令或宣言加以保護的,必須有檢察長參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機關不致發生違法行為,經檢察長許可后,私人和地方機關可以假借檢察長的名義提訟;(3)選舉法院審理有關選舉的案件時,需有公共控訴局長的代表參加,選舉法院關于選舉中有無不法行為向高級法院的報告,須抄送檢察長,以便研究決定是否實行控訴。〔7〕
在現階段,我們在確定行政檢察監督的范圍時,既要注意檢察機關有權實行全面的監督,行政檢察監督的范圍不受任何限制,同時又要從目前行政檢察監督的必要性和可能性出發,只能有選擇有重點地進行監督,監督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監督范圍的無限性和有限性結合起來,把應有狀態和現有狀態結合起來,實行全面監督和重點監督相結合的原則,同時借鑒國外的有益經驗,并以此來確定我國目前行政檢察監督的范圍。
目前,從我國行政檢察監督的現實情況出發,考慮到作為監督對象的行政案件的客觀情況,如案件的性質、影響、復雜程度等等,將行政檢察監督限定在以下范圍之內:
(1)涉及到社會公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴重,案情重大,而無人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴重的案件和情節惡劣的案件。(3)具有重大政治影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因為這類案件直接關系到國家的和我國在國際上的聲譽。(5)行政審判機關或行政訴訟當事人要求檢察機關參加,檢察機關也認為有必要參加的行政案件。(6)檢察機關認為有必要監督的其他重大的行政案件。主要是檢察機關自己發現并認為應當監督的行政案件。
四、行政檢察監督中的抗訴問題
行政訴訟法第64條明確規定了檢察機關對行政訴訟有權提出抗訴,這是我國目前唯一從立法上予以確認的行政檢察監督的方式。為了具體貫徹實施行政訴訟法的這一規定,最高人民檢察院制定了《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》(以下簡稱暫行規定),明確規定了檢察機關提起抗訴的途徑和方式。關于檢察機關行使抗訴權雖然在立法上有明確規定,是法定的檢察監督方式,但是,由于立法規定過于簡略,很不完善,致使檢察機關在行使抗訴權時面臨著許多問題和困難。我們認為,根據行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國行政檢察監督的現實出發,應當全面理解和把握抗訴權的立法規定,抗訴權應當包括以下三方面的內容:一是提出抗訴權;二是在抗訴案件審理中的法律監督權;三是抗訴案件審結后的法律監督權。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監督權，是三種監督權力的統一體。
(一)提出抗訴權提出抗訴權中主要包括兩方面的問題:一是應拓寬提出抗訴權的主體范圍;二是應確定能夠提出抗訴的裁決的種類。
1.關于提出抗訴權的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規定》第2條規定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當按照審判監督程序提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當建議上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。”這一規定具體設定了檢察機關在審判監督程序中的抗訴權,但是,對抗訴主體的規定有一定的缺陷。《暫行規定》中明確規定只有上級檢察機關才能成為抗訴主體,而同級檢察機關不能行使抗訴權,只享有提出抗訴的建議權,不能直接成為抗訴的主體。這一規定給行政檢察監督的實踐帶來了許多問題和困難,主要表現在:其一,抗訴權過于集中,容易造成抗而不決的現象。由于大量生效的行政判決、裁定發生在基層人民法院,抗訴權就會集中在分檢、市檢以上的檢察機關,由于這些機關沒有直接參加行政訴訟活動,對案情不熟悉,再加上交通、辦案時間和數量條件的限制,因而難以及時發揮行政檢察監督的職能。
其二,在監督實踐中,抗訴任務將主要集中在省一級檢察機關,而省一級檢察機關在對全省檢察工作進行業務指導的同時,還得應付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時和有效地行使抗訴權。
基于上述理由,我們認為,為了確保行政檢察監督的順利進行,應當拓寬行使抗訴權的主體范圍,賦予同級檢察院在審判監督程序中的抗訴權,使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在理論上和實踐中都是切實可行的。在理論上,同級檢察院和上級檢察院都是國家的法律監督機關，賦予同級檢察院享有抗訴權只是檢察機關內部的職權劃分問題。在實踐上,同級檢察院監督同級法院的行政審判活動案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時地糾正錯誤的行政裁判。
2關于能夠提起抗訴的裁決的種類問題。在行使行政檢察監督的抗訴權時,應確定能夠提起抗訴的裁決的種類。
行政審判機關作出的行政判決如果違反法律、法規的規定,無論是哪一種類的行政判決,都可以成為行政檢察監督的對象。而行政裁定的種類較多,情況比較復雜,按照是否涉及行政案件的結論,可以分為兩大類;第一類是對行政案件進行根本性的處理,對行政訴權產生實質性的影響,直接涉及到案件的結論問題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒有直接作出審判結論,但間接確認了被訴行政行為的合法性。第二類只是涉及訴訟程序或與訴訟有關的具體問題,對案件的結論不發生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執行裁定等。我們認為,在行政裁定的眾多種類中,檢察機關只能針對第一類行政裁定提起抗訴,不能針對第二類行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權時,應當確定能夠提起抗訴的裁定種類,這樣在實踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監督的職能。〔8〕
(二)在抗訴案件審理中的法律監督權，抗訴權的行使不僅包括對確有錯誤的違法的行政裁決有權提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監督權。關于在抗訴案件審理中實行法律監督的形式問題,法律未作明確的規定。最高人民檢察院的《暫行規定》第8條規定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應當派員出席法庭,對訴訟活動是否合法實行監督。”這一規定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機關應當派員出席法庭這種監督形式,對于其他監督形式未作明確的規定。我們認為,在抗訴案件審理實行法律監督的形式有許多問題值得進一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過程中,檢察機關派出人員的稱謂問題,以及在法庭上的席位設置問題,在開庭時享有哪些具體權利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問題,如案卷移送問題、抗訴書的送達及期限問題、當事人的權利和義務等等。
(三)抗訴案件審結后的法律監督權，檢察機關行使的抗訴權應當延續到抗訴案件審結之后,檢察機關應依法享有抗訴案件審結后的法律監督權。在實踐中,如果檢察機關認為抗訴案件審結之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規規定,能否進行監督,我國現行立法沒有明確規定。我們認為,必須賦予檢察機關對抗訴案件審結后的法律監督權,主要理由有:
第一,應當全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規定,行政檢察監督是一個有機的整體,不能簡單地、孤立和靜止地看待某一種監督權力,目前立法所確認的抗訴權應當包括提出抗訴——事前的監督權、在抗訴案件審理中實行法律監督——事中的監督權和在抗訴案件審結后實行法律監督——事后的監督權,我們不能將抗訴權這三方面的內容分割開來。
第二,在審判實踐中,對抗訴案件審結之后,如果當事人不服可以通過行使申訴權要求再一次再審。而檢察院作為國家專門的法律監督機關如果發現抗訴案件的裁決違法而無權實行監督的話,檢察機關在這方面的監督權還不如當事人的申訴權,這樣背離了行政檢察監督的宗旨和目的,不利于行政檢察監督職能的發揮。〔9〕
注:
〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,中國檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁。
〔3〕參見王德意等主編:《行政訴訟實務導論》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241頁。
檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督,是我國行政訴訟法所確定的基本原則之一。我國行政訴訟法已經生效實施五年多時間了,五年的實踐表明,正確處理行政權、審判權和檢察權三者之間的相互關系,加強檢察機關對行政訴訟的法律監督是全面貫徹實施行政訴訟法的基本前提和重要保證。目前,在行政訴訟中實行檢察監督仍面臨著一系列的困難和問題,理論上不夠成熟,實踐中仍在試點摸索,因此,有必要重視和加強對行政訴訟檢察監督問題進行深入的研究和探討。本文擬就檢察監督的地位、方式、范圍及抗訴等問題略陳管見。
一、檢察機關在行政訴訟中的法律地位
關于檢察機關在行政訴訟中的法律地位問題,法學界和實際部門存在著不同的觀點和認識。(1)有人主張檢察機關參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機關在行政訴訟中處于法律監督者的地位;(3)還有人主張檢察機關在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來看，它處于原告的訴訟地位,同時,它又行使法律監督者的職能。國外立法對這一問題也采取了不同的態度。在英國,檢察機關參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規定了檢察機關參與行政訴訟的情形并規定應有檢察長參加的案件，檢察長應該參加。英國總檢察長提訟或以檢察長的名義提訟,都以總檢察長作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關的部充當原告人或被告人,如果沒有這樣的部,總檢察長充當訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國,行政法院法規定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人。〔2〕可見,在德國,檢察機關在行政訴訟中有自己的特點,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。
我們認為,檢察機關在行政訴訟中始終處于法律監督者的地位,而不等同于一般訴訟當事人,無論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國家的法律監督機關,主要理由如下:
第一,這是檢察機關的性質和任務決定的。我國憲法第129條明確規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第4條規定的檢察機關的任務是“通過行使檢察權,……維護社會主義法制,維護社會秩序……保護公民的人身權利、民利和其他權利,保衛社會主義現代化建設的順利進行。”
第二,這是國家干預原則所決定的。檢察機關代表國家實行干預的目的是保證行政審判機關正確行使審判權,確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實現。檢察機關依法對行政訴訟活動實行法律監督,對那些損害國家和社會公共利益的違法行為進行必要的干預,確保行政訴訟法的順利實施,這是行政檢察監督的重要任務。
第三,這是由行政訴訟法明確規定的。行政訴訟法第10條明確規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。有人主張,檢察機關在參加訴訟時是處于法律監督者的地位,在提訟時則處于原告的地位。這種觀點是不能成立的,我們認為,檢察機關在提訟時,仍然處于法律監督者的地位,因為檢察機關提訟與當事人提訟不同。檢察機關提訟的權力來源于其法律監督的職能,是由其法律監督權派生出來的,因而具有法律監督的性質。檢察機關提起行政訴訟,既是對行政違法行為的監督,又是對行政相對人放棄訴權的行為的監督。因而檢察機關在行政訴訟中不是處于一般當事人的訴訟地位,而是處于法律監督者的訴訟地位。
檢察機關的行政訴訟中的法律地位體現在它既享有行政訴訟活動程序意義上的監督權,監督行政訴訟活動是否合法,又享有實體意義上的監督權,監督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機關在行政訴訟中應該享有獨立的訴訟權利,承擔相應的訴訟義務。訴訟權利主要包括:(1)有權提訟;(2)有權在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權對案件的事實和證據進行調查;(4)有權查閱案卷、審查證據;(5)有權參加法庭審理并對案件認定的事實和適用法律問題下發表意見;(6)有權對行政訴訟中的違法行為進行及時制止并提出修改意見;(7)有權對法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權對法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務主要包括:(1)嚴格按照行政訴訟程序辦案;(2)不影響行政審判人員依法獨立行使職權;(3)保持法律監督者的地位,不介入當事人之間的具體權利義務之爭。〔3〕
二、行政檢察監督的方式
行政檢察監督的方式是指檢察機關對行政訴訟實行法律監督的具體途徑和方法。我國行政訴訟法第64條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴”。由此可見,行政訴訟法明確規定了提出抗訴這種行政檢察監督的方式。
除了法律明確規定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監督的方式,如提訟、參加訴訟等,對此,法學理論界和實際部門存在著不同的認識和觀點,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據。我們認為,從行政訴訟的立法目的出發,根據我國檢察機關的性質、地位和目的任務,行政檢察監督的方式應當既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:
第一,我國行政訴訟法第10條明確規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。行政訴訟法在總則中用專門的條文規定,其目的就在于行政檢察監督是全方位、多角度的,是實施全面的、完整的法律監督,而不是局部的、有限的法律監督。檢察機關不僅要監督審判結果——已經發生法律效力的判決和裁定,而且還要監督訴前的行為和訴訟的全過程。如果行政檢察監督的方式僅限于事后的抗訴監督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實踐中不利于行政檢察監督活動的全面開展。
第二,由于行政糾紛的雙方當事人的法律地位不平等,在行政相對人不敢或無力提訟的情況下,行政相對人就會被迫放棄訴權或改變自己的訴訟請求,對行政機關的行政違法責任就難以追究。由檢察機關提訟,就可以有效地保護行政訴權的行使,全面保護行政相對人的合法權益。
第三,為了保護國家和社會公共利益,必須實行全面的行政檢察監督方式。在現實生活中普遍存在著行政機關的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權益,而出現無人就全部損害提訟的情況。此外,行政機關為了逃避當被告,以犧牲國家利益為代價,降格執法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對人的合法利益,而且使國家社會公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對行政訴訟實行全面的行政檢察監督。
第四,對行政訴訟實行全面的監督,是維護社會主義法制統一的需要,由于檢察機關提起行政訴訟是基于法律監督權,而不是基于行政訴訟當事人的行政訴權,因而它的意義不僅僅在保護行政相對人的合法權益，而且是維護社會主義法律的統一實施所必需。從這一環節開始對行政訴訟實行檢察監督,對于保證行政相對人訴權的實現,協助行政審判機關做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對行政案件實行“不告不理”的原則,是否對違法具體行政行為提訟直接關系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機關對行政違法行為不應該采取消極的態度,在案件受理后再進行監督,而應該采取積極的態度,賦予檢察機關提訟的權利,對行政訴訟實行事前的監督,以切實保障行政訴訟立法目的的實現。
第五,檢察機關采取提訟和參加訴訟的方式對行政訴訟進行監督是國外行政檢察監督的基本監督方式。在英國,英國的總檢察長對公共機構的越權行為,有權向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認判決;對于公民的告發，總檢察長也可在審查后由公民以總檢察長的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國,檢察機關有權以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規定,檢察官要監督行政法律的實施,并要求提起這類案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規定,如行政機關不同意檢察長的抗議,檢察長有權從這一決定通知在30天以內向法院提訟并可參加訴訟。〔4〕
除了上述三種行政檢察監督的方式之外,有的同志還提出,檢察機關應采取支持方式。我們認為,支持不應成為行政檢察監督的方式。支持是指檢察機關對行政侵權行為所造成的后果比較嚴重的,要支持行政相對人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當事人,實際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則應用到行政訴訟法中來,支持的實質是一種社會監督的方式,而不具有國家權力的性質,檢察院作為國家專門法律監督機關既然有權實行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠遠超過了社會監督的方式,因而沒有必要采取這種監督方式。〔5〕
三、行政檢察監督的范圍
行政檢察監督的范圍問題,我國法律未作明確的規定。法學界和實際部門對此認識也很不一致。有的同志認為檢察機關有權對所有的行政案件實行全面的監督,有的同志則認為只能對一部分行政案件實行重點的監督,但對應當實行檢察監督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點:(1)其中一部分人認為行政檢察監督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據行政相對人的申請參與的“重大個人權益的行政案件”;(2)另一部分人認為行政檢察監督的范圍應根據訴訟請求來確定,只有在行政相對人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監督的范圍;(3)還有一部分人認為行政檢察監督的范圍包括三大類案件:一是行政機關的違法侵權行為涉及到社會公共利益以及行政機關的行政違法行為后果比較嚴重并且受害人又放棄訴權的行政案件;二是檢察機關自己發現并認為應當監督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件。〔6〕
在確定行政檢察監督的范圍時,我們認為應當注意到以下兩個問題:
第一,檢察機關實行法律監督的權限問題。我們認為,人民檢察院作為國家專門的法律監督機關,行政檢察監督是檢察機關的一項職務行為,體現了國家意志,具有國家強制性。因此,它的監督權限是不受限制的,對行政訴訟中的一切違法行為都有權進行監督。不論行政案件的性質如何,也不論是什么種類的行政案件,檢察機關都有權依法自行決定是否實行法律監督,在監督的范圍上不受任何限制。
第二,在行政檢察監督實踐中的必要性和可能性的問題。行政檢察監督是一項全新的工作,在我國剛剛起步,目前實踐中仍在試點摸索,人員缺乏,經驗不足,又缺少成熟的理論指導和明確的法律依據,因此,我們認為,目前在確定行政檢察監督的范圍時應當分階段有選擇有重點地進行,沒有必要也沒可能將全部的行政案件納入監督的范圍,這是因為:(1)我國行政訴訟法規定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類復雜,檢察機關如果要對全部的行政案件進行監督顯然是不現實的。(2)相當一部分行政案件并沒有出現訴訟障礙,訴訟活動進行得較為順利,沒有發生違法行為,因此,檢察機關沒有實行法律監督的必要。(3)行政訴權是行政相對人依法享有的一項重要的權利,是否行使或怎樣行使應由行政相對人自行選擇,檢察機關在進行檢察監督時應當尊重行政相對人的選擇權和處分權,正確處理國家干預與行政相對人自由選擇和處分的關系。
第三,借鑒國外確定行政檢察監督范圍的立法規定。在英國,法律規定了行政檢察監督的范圍,檢察長在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權利和利益的訴訟,并要頒布訓戒令或宣言加以保護的,必須有檢察長參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機關不致發生違法行為,經檢察長許可后,私人和地方機關可以假借檢察長的名義提訟;(3)選舉法院審理有關選舉的案件時,需有公共控訴局長的代表參加,選舉法院關于選舉中有無不法行為向高級法院的報告,須抄送檢察長,以便研究決定是否實行控訴。〔7〕
在現階段,我們在確定行政檢察監督的范圍時,既要注意檢察機關有權實行全面的監督,行政檢察監督的范圍不受任何限制,同時又要從目前行政檢察監督的必要性和可能性出發,只能有選擇有重點地進行監督,監督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監督范圍的無限性和有限性結合起來,把應有狀態和現有狀態結合起來,實行全面監督和重點監督相結合的原則,同時借鑒國外的有益經驗,并以此來確定我國目前行政檢察監督的范圍。
目前,從我國行政檢察監督的現實情況出發,考慮到作為監督對象的行政案件的客觀情況,如案件的性質、影響、復雜程度等等,將行政檢察監督限定在以下范圍之內:
(1)涉及到社會公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴重,案情重大,而無人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴重的案件和情節惡劣的案件。(3)具有重大政治影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因為這類案件直接關系到國家的和我國在國際上的聲譽。(5)行政審判機關或行政訴訟當事人要求檢察機關參加,檢察機關也認為有必要參加的行政案件。(6)檢察機關認為有必要監督的其他重大的行政案件。主要是檢察機關自己發現并認為應當監督的行政案件。
四、行政檢察監督中的抗訴問題
行政訴訟法第64條明確規定了檢察機關對行政訴訟有權提出抗訴,這是我國目前唯一從立法上予以確認的行政檢察監督的方式。為了具體貫徹實施行政訴訟法的這一規定,最高人民檢察院制定了《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》(以下簡稱暫行規定),明確規定了檢察機關提起抗訴的途徑和方式。關于檢察機關行使抗訴權雖然在立法上有明確規定,是法定的檢察監督方式,但是,由于立法規定過于簡略,很不完善,致使檢察機關在行使抗訴權時面臨著許多問題和困難。我們認為,根據行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國行政檢察監督的現實出發,應當全面理解和把握抗訴權的立法規定,抗訴權應當包括以下三方面的內容:一是提出抗訴權;二是在抗訴案件審理中的法律監督權;三是抗訴案件審結后的法律監督權。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監督權，是三種監督權力的統一體。
(一)提出抗訴權提出抗訴權中主要包括兩方面的問題:一是應拓寬提出抗訴權的主體范圍;二是應確定能夠提出抗訴的裁決的種類。
1.關于提出抗訴權的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規定》第2條規定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當按照審判監督程序提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當建議上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。”這一規定具體設定了檢察機關在審判監督程序中的抗訴權,但是,對抗訴主體的規定有一定的缺陷。《暫行規定》中明確規定只有上級檢察機關才能成為抗訴主體,而同級檢察機關不能行使抗訴權,只享有提出抗訴的建議權,不能直接成為抗訴的主體。這一規定給行政檢察監督的實踐帶來了許多問題和困難,主要表現在:其一,抗訴權過于集中,容易造成抗而不決的現象。由于大量生效的行政判決、裁定發生在基層人民法院,抗訴權就會集中在分檢、市檢以上的檢察機關,由于這些機關沒有直接參加行政訴訟活動,對案情不熟悉,再加上交通、辦案時間和數量條件的限制,因而難以及時發揮行政檢察監督的職能。
其二,在監督實踐中,抗訴任務將主要集中在省一級檢察機關,而省一級檢察機關在對全省檢察工作進行業務指導的同時,還得應付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時和有效地行使抗訴權。
基于上述理由,我們認為,為了確保行政檢察監督的順利進行,應當拓寬行使抗訴權的主體范圍,賦予同級檢察院在審判監督程序中的抗訴權,使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在理論上和實踐中都是切實可行的。在理論上,同級檢察院和上級檢察院都是國家的法律監督機關，賦予同級檢察院享有抗訴權只是檢察機關內部的職權劃分問題。在實踐上,同級檢察院監督同級法院的行政審判活動案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時地糾正錯誤的行政裁判。
2關于能夠提起抗訴的裁決的種類問題。在行使行政檢察監督的抗訴權時,應確定能夠提起抗訴的裁決的種類。
行政審判機關作出的行政判決如果違反法律、法規的規定,無論是哪一種類的行政判決,都可以成為行政檢察監督的對象。而行政裁定的種類較多,情況比較復雜,按照是否涉及行政案件的結論,可以分為兩大類;第一類是對行政案件進行根本性的處理,對行政訴權產生實質性的影響,直接涉及到案件的結論問題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒有直接作出審判結論,但間接確認了被訴行政行為的合法性。第二類只是涉及訴訟程序或與訴訟有關的具體問題,對案件的結論不發生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執行裁定等。我們認為,在行政裁定的眾多種類中,檢察機關只能針對第一類行政裁定提起抗訴,不能針對第二類行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權時,應當確定能夠提起抗訴的裁定種類,這樣在實踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監督的職能。〔8〕
(二)在抗訴案件審理中的法律監督權，抗訴權的行使不僅包括對確有錯誤的違法的行政裁決有權提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監督權。關于在抗訴案件審理中實行法律監督的形式問題,法律未作明確的規定。最高人民檢察院的《暫行規定》第8條規定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應當派員出席法庭,對訴訟活動是否合法實行監督。”這一規定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機關應當派員出席法庭這種監督形式,對于其他監督形式未作明確的規定。我們認為,在抗訴案件審理實行法律監督的形式有許多問題值得進一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過程中,檢察機關派出人員的稱謂問題,以及在法庭上的席位設置問題,在開庭時享有哪些具體權利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問題,如案卷移送問題、抗訴書的送達及期限問題、當事人的權利和義務等等。
(三)抗訴案件審結后的法律監督權，檢察機關行使的抗訴權應當延續到抗訴案件審結之后,檢察機關應依法享有抗訴案件審結后的法律監督權。在實踐中,如果檢察機關認為抗訴案件審結之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規規定,能否進行監督,我國現行立法沒有明確規定。我們認為,必須賦予檢察機關對抗訴案件審結后的法律監督權,主要理由有:
第一,應當全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規定,行政檢察監督是一個有機的整體,不能簡單地、孤立和靜止地看待某一種監督權力,目前立法所確認的抗訴權應當包括提出抗訴——事前的監督權、在抗訴案件審理中實行法律監督——事中的監督權和在抗訴案件審結后實行法律監督——事后的監督權,我們不能將抗訴權這三方面的內容分割開來。
第二,在審判實踐中,對抗訴案件審結之后,如果當事人不服可以通過行使申訴權要求再一次再審。而檢察院作為國家專門的法律監督機關如果發現抗訴案件的裁決違法而無權實行監督的話,檢察機關在這方面的監督權還不如當事人的申訴權,這樣背離了行政檢察監督的宗旨和目的,不利于行政檢察監督職能的發揮。〔9〕
注:
〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,中國檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁。
〔3〕參見王德意等主編:《行政訴訟實務導論》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241頁。
2007年,最高人民法院(以下簡稱“最高法”)收回了下放長達27年之久的死刑復核權,規定死刑除依法由最高法判決的以外,各高級人民法院和解放軍軍事法院依法判處和裁定的,都應當報請最高法核準。經過幾年的實踐,目前死刑復核工作已經進入規范運行、穩步發展的階段。但是,現階段我國的死刑復核程序仍不完善,實踐中一些操作性措施往往由最高法自行制定和實施,有一定的封閉性。應當看到,死刑復核程序的完善,光靠法院一家是不夠的,還有賴于各有關主體的共同參與和相互配合,其別是作為國家法律監督機關的檢察機關,在關乎被告人生死命運的最后階段,如何通過適當的程序介入,履行檢察監督職能,是死刑復核程序研究的重要課題。①特別是剛剛通過的刑事訴訟法修正案也對最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)介入死刑復核程序作出了明確規定。②因此,如何進一步完善死刑復核法律監督的制度,深具現實意義。
一、當前死刑復核法律監督存在的問題
立法之所以設置死刑復核程序就是要通過對死刑案件的嚴格審查,達到把死刑案件辦成鐵案、防止誤殺和錯殺的目的,為此需要貫徹程序參與原則。新修正的刑事訴訟法對檢方介入死刑復核予以了明確的規定,但從目前看,檢察機關若想切實實現對死刑案件的法律監督仍然面臨一些現實障礙,而造成這些障礙的原因除了有觀念因素外,更有體制機制的因素。
(一)死刑復核程序及執行程序本身的問題
現行的死刑案件無論是從死刑復核的啟動方式、審理模式還是從裁判的執行來看,都未給檢察機關進行監督留有太多的空間和途徑,從而使死刑復核的檢察監督難以發揮作用。
1.關于啟動方式。根據《刑事訴訟法》第200條和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》,死刑復核程序的報請在各高級人民法院,被告人、辯護人及檢察院均無報請復核的資格。由于“從性質上講,司法權自身不是主動的,要想它行動,就得推動它”,①因此目前死刑案件的報請方式已然與司法權的被動、中立屬性相違背,且此種制度設計也使檢察機關因無從知曉復核開始的時間而無法進行檢察監督。經過多年的探討,目前學界和實務界(包括最高法)已經基本認定死刑復核程序是審判程序。②既然如此,就應當按照審判程序的方式來啟動,謹守司法權“不告不理”的原則,對現行的自動報請方式予以改革。
2.關于審理方式。現階段我國死刑案件的復核采取書面審加提審被告的方式。③修正后的刑事訴訟法增加規定:辯護律師提出要求的,應當聽取辯護律師的意見。在復核死刑案件過程中,最高檢可以向最高法提出意見。據此,盡管新刑事訴訟法生效后的復核方式與以往相比有了較大的開放性,允許辯護律師和檢察院介入,但法院閱卷的審理方式依舊沒有太大改觀,④法官審理時不公開開庭,主要通過閱卷審核,倘若發現事實認定方面存有疑問,無需控辯雙方舉證質證,而是由最高法負責死刑復核的法官調取核實證據,甚至對合議庭的成員是否必須一起訊問被告人、⑤調取證據、閱卷評議,法律及司法解釋都未作出規定。從整體看,死刑復核程序中制約法院的因素較少,被告人、辯護人及檢察機關的主體參與性十分有限。鑒于此,若想落實檢察機關的法律監督權,就必須進一步完善死刑復核的審理方式。
3.關于執行期限。根據刑事訴訟法第250條、251條的規定,最高法判決或核準死刑,并由最高人民法院院長簽發執行死刑的命令后,應在七日以內交付執行。這就意味著從死刑判決生效到罪犯最終被交付執行,中間間隔的時間非常短暫,從而造成被判處死刑立即執行的被告人一律在短期內被執行的局面。此種“快速處決”的執行模式導致被判死刑的被告人幾乎不再可能去尋求任何法律救濟,也無法行使申訴權等其他被告能夠享有的訴訟權利。此外,由于最高檢對死刑復核的法律監督既包括對死刑復核過程的監督也包括對死刑復核結果的監督,⑥因此執行期限過短會使檢察機關面對已經核準、將要執行的死刑裁判“來不及”監督。
(二)相關工作機制有待完善
除了上述死刑復核程序及死刑執行本身的問題導致檢察機關難以開展檢察監督以外,相關工作機制的不健全、不完善也是造成當前死刑復核法律監督困難的原因,主要表現在:
1.與最高法的聯系不夠緊密。由于現在死刑案件的復核全部由最高法完成,因此最高檢的監督對象就是最高法,由此,建立與最高法的工作聯系機制就顯得十分必要。此次修正的刑事訴訟法雖然給予了最高檢死刑復核法律監督的職權,但對其履行法律監督權的配套措施卻沒有加以規定,從而使最高檢在對死刑復核進行實際監督時存在一些障礙。比如,為了實現及時、有效的監督,最高檢需要盡快知曉死刑案件的復核結果,雖然新修正的刑事訴訟法第240條規定,最高法應當將死刑復核結果通報最高檢,不過卻對通報的時間、方式、裁判文書的送達機制等并無提及;再如最高檢有時為進一步了解案情有必要向最高法借閱案卷,但如何辦理借閱手續以及借閱的期限、歸還方式等目前也無具體規定,還有,最高法提審被告人時,檢察機關如果參加,也必然需要最高法告知提審的時間、內容等。這些問題未來均需最高法、最高檢會同協商,共同出臺司法解釋或會簽文件予以解決。此外,關于死刑政策和死刑適用標準,“兩高”還有理解不一致的地方(各地法檢之間也存在這個問題),這也需要法檢兩家建立橫向聯系機制加以統一。
2.檢察系統自身的工作機制不夠健全。從表面上看,死刑復核法律監督是最高檢的工作職責,并不涉及下級檢察院,但事實是除了最高法判處的死刑一審案件系由最高檢全程參與、出庭公訴外,其他由各高級人民法院報核的死刑案件,最高檢并不能及時有效地掌握該案事實證據的認定是否有瑕疵及程序有無違法等情況。而這些死刑案件在一、二審時,下級檢察院均通過閱卷、審核證據、批捕、出庭、列席審委會、審查裁判文書、抗訴等活動對案件情況有了比較全面的了解,因此,當案件進入最高法復核時,最高檢若想實現有效的監督,與下級檢察院建立內部工作聯系機制、實現信息共享就顯得十分必要。①不過根據目前的情況,各級檢察機關在法律監督方面進行合作的意識和行動都比較匱乏,尤其是在司法實踐中,檢察機關并未設立專門的法律監督部門,其法律監督職能一般是由原審法院的上一級檢察院中的公訴部門負責,而公訴部門往往以公訴工作為重心,導致其監督任務被淡化,這些都影響最高檢死刑復核法律監督職責的充分履行。
3.與辯護律師的溝通不夠順暢。在死刑復核程序中,由于辯護律師是作為被告方利益的代表,從切實維護被告人的利益出發提出意見的,因此為了保證監督的有效性,最高檢應當建立、完善與辯護律師的溝通機制,通過與律師的交流,了解有利、不利被告人的各種情節,以便能夠站在更加客觀公正的立場上審視案件。尤其是此次修正的刑事訴訟法已經規定最高法復核死刑案件,辯護律師提出要求的,應當聽取辯護律師的意見。那么,作為對死刑復核程序進行法律監督的專門機關,最高檢無疑也應當“兼聽則明”,全方位吸收掌握所監督案件的各種情況。2008年最高法和司法部會簽了《關于充分保障律師依法履行辯護職責確保死刑案件辦理質量的若干規定》,其中第17條明確規定了法官會見辯護律師的制度,而最高檢還沒有出臺類似的文件,亦無相關實踐,未來應在這一方面予以加強。
(三)法律規范的欠缺
原來的刑事訴訟法對死刑復核程序的規定很不健全,僅用四個條文(第199條至第202條)規定了死刑復核的核準主體、報核程序、死緩核準權及審判組織,而對死刑復核的方式、控辯雙方是否參與、如何參與、檢察機關是否進行及如何進行法律監督等關鍵性的問題都沒有作出規定。此次修正的刑事訴訟法雖然加入了最高檢可以向最高法提出意見及最高檢享有對死刑復核結果知情權的內容,但是“可以”提出意見的規定仍顯保守,正如部分人大常委會委員所指出的:“這樣寫太弱了,把法律監督機關放在一個可有可無的位置,不太合適。”②更何況,現行法律并沒有明示檢察機關進行死刑復核監督的范圍、途徑和方式,因此在細化解釋出臺之前,死刑復核的監督仍可能難以有效展開。從目前情況看,我國關于死刑復核法律監督的立法是原則性規定多、操作性條文少、綜合性文件多、專門性規范少,甚至存在不少空白,再加上實體法規范的欠缺也導致監督的困難,譬如,由于刑法對死刑標準的規定過于原則,許多犯罪在同一檔法定刑中既有死刑又有無期徒刑乃至有期徒刑,也沒有相關的量刑指南,進而造成檢察機關的法律監督難以把握。
(四)經驗欠缺及人員不足
最高法自決定收回死刑復核權以來,為了應對將要復核的死刑案件,在原來刑一庭、刑二庭的基礎上又增加了三個死刑復核庭,并補充三百多名法官,專門負責全國死刑案件的復核工作。經過幾年的實踐,應當說最高法已經積累了相當多的關于死刑復核的經驗。與之相對,最高檢卻少有參與死刑復核的經驗。如此,就形成了監督者對監督事項不如被監督者熟悉的局面,檢察機關不知監督重點,自然無法取得監督實效。此外,人員不足也是制約死刑復核法律監督效果的重要因素。雖然最高檢已經設立了死刑復核檢察工作辦公室,但僅僅是作為辦理死刑復核檢察工作的臨時機構,隨著死刑復核程序的完善和監督力度的加強,死刑復核檢察工作辦公室的任務必定會大大增多,不僅要承擔對死刑復核案件的監督,而且還肩負著相關司法解釋的起草、對下級的業務指導、考核統計、協助配合等大量工作,由現有的人員(現共有10人)完成以上工作顯然難以負重。因此,必須研究落實與死刑復核監督狀況相適應的機構和人員編制。
二、完善死刑復核法律監督的措施
隨著新刑事訴訟法修正案的正式通過,最高檢的死刑復核法律監督權必然要得到具體的落實,由于目前并沒有出臺關于死刑復核檢察監督的相關解釋和實施細則,再加上死刑復核的檢察監督存在前述體制機制的障礙,因此這項職權的充分行使還有一定難度。為消除影響死刑復核檢察監督的制約因素,保證該程序的社會價值和法律價值得以實現,有必要從以下幾個方面加以改革完善。
(一)改善死刑復核程序及執行程序
加強法律監督能力建設，必須正確處理好檢察機關法律監督工作中的事后監督與主動監督的關系。對于法律賦予檢察機關的法律監督職責和權力，檢察機關應當依法、全面、主動、充分地履行。
一、相對于已經發生的犯罪行為、訴訟活動中已經發生的違法情況，以及已經作出的或生效的判決和裁定，檢察機關的法律監督是一種事后監督。
從現行法律賦予檢察機關的職權范圍看，目前我國檢察機關的法律監督職權不是籠統地對任何國家機關或公民的活動進行監督，而只能是在法律規定的范圍內對特定的案件或者事件進行監督。換言之，檢察機關的法律監督主要是針對具體的案件和事件，在法律授權的范圍內，按照法律規定的程序，對已經發生的具體違法行為進行監督，并且檢察機關的監督必須遵守一定的法律規則。
從檢察機關法律監督職權的內容看，檢察機關的法律監督主要是針對已經發生的犯罪行為、訴訟活動中已經發生的違法情況，以及已經作出的或者生效的判決和裁定。相對于此，檢察機關的法律監督主要是一種對于具體案件和事件的事后監督。只有當法律規定應當由檢察機關實施法律監督的情形出現之后，檢察機關才能啟動法律監督程序，行使法律監督職權。而且，檢察機關的法律監督活動，主要集中在司法領域，一般情況下檢察機關不能也不應當直接糾正違法行為或者作出最終裁決，而主要表現為程序啟動權和請求建議權。
如果換一個視角，將檢察機關法律監督活動置于整個司法過程中考察，檢察機關的法律監督活動就不僅限于事后監督，而是根據具體法律監督活動內容的不同，既有事后監督，也有事中監督和事前監督。例如，檢察機關的職務犯罪偵查活動，雖然是在國家工作人員實施的與其職權相關的犯罪之后進行，但是，相對于整個刑事訴訟程序而言，檢察機關對職務犯罪的立案和偵查，又是處于刑事訴訟程序的起始和基礎階段，是一種事前或者事中的活動。再如，檢察機關的批準逮捕及審查、提起公訴，都是刑事訴訟程序必不可少的組成部分，雖然相對于犯罪人的犯罪及公安機關的偵查活動，處于事后的地位，但是在刑事訴訟程序中卻處于事中地位。所以，判斷檢察機關的法律監督活動是否屬于事后監督，關鍵在于“參照物”的選取。相對于法律監督的事由，可以說法律監督是一種事后監督，相對于整個司法程序或者司法活動，則法律監督既有事后的，也有事前和事中的監督。
二、在法律監督中應當發揮主觀能動性，積極、主動監督，充分行使法律授予檢察機關的職權。
事后監督與主動監督之間并不矛盾。這是因為，事后監督與主動監督并非是非此即彼的相對關系。前者是從方式和時間上對法律監督進行的界定，與之相對的，是事前監督、事中監督；后者則是從工作態度和積極性上對法律監督進行的界定，與之相對的，是被動監督和消極監督。所以，事后監督并不等于被動監督，主動監督也并非僅限于事前監督、事中監督。
從檢察理論的角度看，事后監督與主動監督更是相輔相成、并行不悖的。與人民法院“不告不理”的審判權相比，我國檢察機關的法律監督職權明顯具有主動性。這種主動性在檢察機關履行職務犯罪偵查、公訴、訴訟監督等職能方面都有所體現。檢察機關作為追訴機關，其職責就是主動運用檢察權發現和證明犯罪行為，代表國家追訴犯罪，并且通過檢察業務工作，積極參與社會治安綜合治理，預防和遏制犯罪。所以，法律監督雖然相對于監督的事由而言，是事后監督，但又是一種主動查究的法律行為。
從國家權力配置的角度看，法律監督作為檢察機關的法定職責，是國家通過法律授予人民檢察院的權力，具有公權力的性質，公權力與私權利相比，其特點之一就在于行使公權力的機關和人員不可放棄行使公權力，亦不可消極、被動行使公權力，否則即有失職、瀆職、之嫌。作為國家權力的分支和組成部分，對于檢察機關來說，法律監督權既是權力，也是職責。職責所系，不容消極、被動地進行法律監督工作。
毋庸諱言，當前檢察機關的法律監督工作存在著監督不力的情況，有的地方的檢察機關仍存在不敢監督、不愿監督、不善監督的問題。造成這一問題的原因是多方面的。一方面，制度安排和制度設計上有缺陷。我國憲法及其他法律明確規定了檢察機關對于某些特定的事項有權進行法律監督，但沒有規定人民檢察院對具體事項進行法律監督的具體制度和程序以及被監督者不接受監督應當承擔的法律后果，致使有關法律監督的一些原則和規范落空。檢察機關的職權與法律監督的使命之間存在著一定的距離，這是當前檢察改革中亟待解決的重大課題。另一方面，在檢察理論上，關于法律監督的范圍、手段和程序仍然存在一些不確定因素，遠未達成共識，也有待于學界的研究。
因此，必須特別強調檢察機關在日常法律監督工作中，要充分發揮主觀能動性，積極、主動開展法律監督工作，對于法律授予檢察機關的法律監督職責和權力，檢察機關應當依法、全面、主動、充分地履行。首先，實施法律監督是憲法和法律賦予人民檢察院的神圣職責。開展法律監督工作，履行法律監督職責，是人民檢察院的立身之本。只有積極主動地進行法律監督，才能真正地完成法律賦予檢察機關的任務和職責。其次，當前，人民群眾迫切企盼司法公正，企盼懲治腐敗，企盼檢察機關介入重大侵權案件、重大違法案件、重大安全事故案件的調查，以懲惡揚善，伸張正義。這一切都需要檢察機關主動地履行法律監督職責。再次，只有檢察機關在檢察實踐中，依法、積極、主動地進行法律監督，不斷積累監督經驗，總結教訓，才能提高自身的法律監督能力，并且為檢察改革和理論研究提供生動的素材和源泉，以自身的行動促進檢察改革的發展，促進檢察機關法律監督程序、手段的完善，促進法律監督外部環境的改善。
三、加強法律監督主動性的主要著力點。
加強法律監督的主動性，既是一個工作態度問題，也是一個工作策略和工作措施問題。當前，應當注意以下幾點：
一要做到依法監督。檢察機關進行法律監督，應當嚴格按照法律規定的檢察機關的職權、程序和規則對已然發生的案件或者事實開展監督工作。強調法律監督的主動性，并不意味著檢察機關的法律監督工作可以超越法律授權的范圍進行。
二要做到充分監督。檢察機關進行法律監督，應當充分運用現行法律賦予檢察機關法律監督的職權，按照法律規定的職權和程序，理直氣壯地開展法律監督工作。
社區矯正作為一種區別于傳統監禁刑的非監禁化刑罰執行方法，是一種運用社會力量在社區中執行刑罰的開放型改造模式，其也理所當然屬于檢察機關刑罰執行監督的范疇。社區矯正檢察監督直接影響當事人的權益，影響著司法機關的權威和司法正義的實現，有利于保障人權，實現刑罰的教育和預防功能。但隨著社區矯正工作的不斷開展，目前也暴露出許多的問題，而檢察監督更是面臨著監督對象模糊、監督效力乏力、監督職權和監督手段有限等一系列問題，因而完善和創新社區矯正檢察監督對于完善社區矯正制度有著重要的意義。
關鍵詞：社區矯正；檢察監督；檢察職能；完善路徑
“社區矯正”（community correction）是我國在借鑒英美國家等社區矯正工作發展得較好的國家先進的司法實踐經驗基礎上，通過試點工作逐步探索出來的與傳統監禁刑相對應的一種行刑方式。作為一種新型的非監禁刑執行方法，在我國尚處于起步階段，相應地，作為社區矯正工作中的一個非常重要的環節――社區矯正的檢察監督工作更是處于摸索階段。
檢察機關作為我國的法律監督機關，對社區矯正工作進行檢察監督是非常必要的，也是非常有效的，合理的監督有利于寬嚴相濟刑事政策在社區矯正工作中的充分貫徹。但是，我們也不得不清醒地看到，我國社區矯正試點工作開展以來，也逐漸發現了社區矯正檢察監督工作的一些問題，這嚴重影響了監督檢察權的有效發揮，監督效果不能夠很好地實現。當前社區矯正檢察監督存在的問題主要是以下幾個方面：
1、檢察監督的法律規定不完善
社區矯正在我國現行法律中最初出現在刑法修正案（八）第二條及第十三條中。這兩條規定標志著社區矯正工作正式作為一項行刑方式在我國刑事法律中得以確立。而2012 年新修訂的刑事訴訟法則是正式、完整地確立了我國的社區矯正制度，并且明確了我國社區矯正的法律監督部門為檢察機關。
但是我國現行法律法規、相關的司法解釋均沒有對檢察機關何時介入社區矯正進行法律監督、監督的具體程序、監督的手段及監督的法律后果作出明確的規定。正是由于社區矯正相關規定的不明確、不具體，從而導致了司法實踐中檢察機關開展社區矯正法律監督工作缺乏操作性。
2、檢察監督的職能定位模糊
檢察機關參與社區矯正負有監督和配合兩方面的職責。其中，監督應是整體工作中的核心內容，是主體；配合是監督必要的補充，為監督服務，是輔助。[1]實踐中，一些檢察機關在社區矯正檢察工作中重配合輕監督，存在著檢察院參與社區矯正工作的法制教育宣傳、幫扶等工作，這就是由于檢察機關自身職能定位的不夠準確所導致的，這會使得檢察機關陷入自己執行、自己監督的尷尬境地。
3、檢察監督的對象不清
雖然2012年3月新修訂的刑事訴訟法中已經明確：社區矯正由社區矯正機構負責執行。從這一規定中我們可以看出，檢察機關應以“社區矯正機構”作為監督的對象。看是檢察監督的對象已經明確，但司法實踐中，因為整個社區矯正執行環節的復雜性，使得這一過程并不是由一個部門執行，而是由多個部門和系統合作進行執行工作的，往往是由各有關行政部門、社區團體等共同參與，分工合作。正是由于刑罰執行主體與社區矯正工作主體在實踐中存在著不一致，使得監督難以落到實處。
4、檢察監督的方式單一
2012年修正后的《刑事訴訟法》第二百五十五條、二百六十二條規定的人民檢察院的監督手段是“提出書面意見”。不難看出，檢察機關這樣的“書面意見”或“建議”并沒有相應的法律執行力。該書面意見能否得到執行，完全取決于被監督單位接受檢察監督的自覺性。[2]這對檢察監督的實際效果產生了嚴重的影響，使法律監督權難以真正落實，這也極大地影響到了檢察機關的形象與權威。
5、檢察監督的機構設置與人員配備不合理
目前社區矯正的法律監督工作一直在積極跟進。但基層檢察院這個具體執行法律監督任務的基層部門卻存在著社區矯正法律監督隊伍數量不足、檢察人員素質不能完全適應監督工作、監督部門設置不合理等問題，從而不得不忽視社區矯正檢察監督工作。
6、檢察監督的時間滯后
當前對社區矯正活動的法律監督主要是通過檢察機關對社區矯正工作進行定期的專項檢察從而發現并糾正一些可能已經發生了較長時間的問題，實踐證明這種“事后監督”存在著很大的弊端。一方面，因為監督的時間相對滯后而不能及時地發現問題。另一方面，對于社區矯正執行過程中出現需要減刑的情況，由于檢察機關無法介入到減刑的申報和審批過程 ，審查的對象僅僅是人民法院作出的裁定書，留于形式的書面審查這種監督模式必然會影響到檢察監督的實質效果。
隨著社區矯正工作的廣泛開展，檢察機關也應該結合實際，不斷提升自身的監督能力和水平，為保障社區矯正的健康發展提供有力的保障。針對現階段司法實踐中，社區矯正檢察監督工作機制存在的運行缺陷，筆者建議從以下幾個方面來完善該項工作制度，從而建構更為合理有效的工作機制。
1、完善社區矯正檢察監督的法律依據
（1）制定《社區矯正法》
社區矯正是一種新的刑罰執行方式，是實現國家刑罰權的一種手段，雖然有社會力量的介入，但從根本上來說其仍然是國家權力的運作。《刑法修正案（八）》僅僅是從基本法的層面對社區矯正予以了確立，卻沒有對于社區矯正的具體工作做出相關規定，實體內容的缺失也成為了檢察院監督依據的缺失。因此，根據社區矯正制度的基本要求，結合我國的基本國情，適時制定出一部專門的《社區矯正法》，才能從根本上解決我國現存的社區矯正法律監督依據不足的問題，從而真正實現社區矯正檢察監督的規范化發展。
（2）修改刑事訴訟法
在《刑事訴訟法》的完善上，一方面，應明確檢察機關在社區矯正監督中的具體權力和義務，增加檢察機關的合法權利，從而更好地進行監督。另一方面需要明確檢察機關在社區矯正工作中的法律地位，并完善監督的程序保障，對于被監督部門對抗法律監督或消極不配合的行為，規定責任追究的程序，使檢察機關的法律監督手段擁有一定的強制力，真正發揮檢察監督工作的效果。
2、明確檢察機關在社區矯正中的職能定位
檢察機關在社區矯正中要準確職能定位，首先就必需要時刻牢記自己是專門的法律監督機關，監督機關的職責是法律監督，而不是執法者，當然更不是服務者。其次，要把握檢察機關對社區矯正檢察監督的內容，在對社區矯正交付執行環節、執行變更環節、執行終止環節以及對日常監管措施四個重點監督環節加強監督的基礎上，要更加細化檢察機關在社區矯正中監督的內容，具體可包括以下四個方面：1、加強對法律文書和材料的監督審查。2、加強對社區矯正服刑人員的審查。3、對社區矯正過程中出現的各種變化予以監督。4、對社區矯正工作人員的是否公正履行職責的情形進行監督。
3、健全社區矯正檢察監督的工作機構
社區矯正是在社區中進行的，作為一種開放式的“監獄”，社區矯正是一項專業性很強的工作，需要設置配備專業的機構和工作人員，最大限度的發揮社區矯正檢察監督職能作用。
一是確定專門負責人員。我國可以在現有的檢察機關監所監察科的基礎上，增加社區矯正監督檢察人員，并使其專業化，用以負責社區矯正領域的內容，即成立專門的社區矯正檢察官。
二是設立專門機構。為有效地開展對社區矯正工作的檢察監督工作，可以參照現行人民檢察院內部機構的設置，在人民檢察院內部設立專門的社區矯正監督部門，成立獨立的“社區矯正檢察工作辦公室”，按現行社區矯正法律規定，對社區矯正的每個環節以及工作人員的職務行為進行監督。
三是在社區內派駐專門機構。檢察機關還可以嘗試在司法局和基層司法所里成立“社區矯正檢察官辦公室”、“社區矯正檢察工作站”、“監外執行檢察室”等職能部門。
4、完善社區矯正檢察監督的監督方式
（1）建立審前調查監督機制
筆者認為社區矯正檢察監督應將矯正執行前的監督也作為主要監督方式。在刑事案件作出判決之前，對犯罪嫌疑人作出的風險評估和社會調查環節就顯得非常重要，檢察機關應該積極協調人民法院共同建立審前社會調查評估機制，并且建立完善的審前調查監督機制，這既是刑法修正案《八》規定的社區矯正罪犯“社區影響評估”的必然要求，也是檢察院監督過程中保護犯罪嫌疑人合法權利、完善監督漏洞的客觀需要。
但檢察機關作為審前社會調查評估工作的法律監督機關，應當擺正自己監督者的身份，到位而不越位，不插手、更不能代替、包辦具體幫教工作。
（2）建立動態監督機制
社區矯正工作中出現脫管和漏管的主要原因是交付執行存在問題，只有建立動態監督機制，通過信息化手段及時動態發現交付不及時和沒有交付等情況，才能有效預防和糾正脫管、漏管。檢察機關應當積極會同相關司法執法機關構建統一的社區矯正信息網絡平臺，充分運用現代高科技手段和信息網絡技術，全面深入推進社區矯正的檢察監督工作。檢察機關內部各職能部門也要以內部辦案網絡為載體，及時流轉和處理社區矯正人員的活動情況、相關信息，確保檢察監督及時到位、有效銜接，同時檢察機關也要與其他有關職能部門形成信息共享機制。建立起檢察機關內部協調監督體系和外部信息共享機制，實現對刑罰執行和矯正監管活動的動態監督。
（3）強化糾正違法機制
檢察權作為一項承載著法律監督職責的國家權力，沒有充分的、具有一定強制力的法律手段作保障，必然會導致監督的弱化甚至虛化。[3]因此，筆者認為可以著重從以下二個方面來強化糾正違法機制，實現社區矯正的監督效果。
首先，一方面，我國應該以立法的方式參照行政復議、復核的相關規定建立檢察建議書、糾正違法通知書辦理機制和復議復核機制。另一方面，建立檢察建議書、糾正違法通知書向被監督機關上級主管部門報備制度，并建立追究責任制度，確保糾正違法手段的適用更為準確、合法。
其次，加大職務犯罪預防和查辦的力度，增強檢察監督的強制力，把預防和查辦職務犯罪案件和實施社區矯正檢察監督有機結起來，防止社區矯正中的職權被濫用，避免社區矯正中的腐敗現象發生，從而解決了社區矯正檢察監督方式單一、剛性不足的問題。
（4）建立矯正效果評估機制
檢察機關作為社區矯正工作的法律監督主體，可以通過建立矯正效果評估機制，通過對社區矯正機構有沒有與工作所需要相適應的能力、是否必須對罪犯進行矯正、對罪犯實施社區矯正的效果等方面進行評估，通過獲取相關的數據和資料，在全面系統地分析評估社區矯正活動開展情況的基礎上，對社區矯正執行機關及其工作人員在日常管理中存在的不當之處，及時向其提出糾正意見，規范社區矯正工作，為優化矯正效果出謀劃策，使檢察監督工作真正落到實處。
（5）確立檢察監督工作社會公開制度
社區矯正是一項依托社區開展的刑罰執行活動，服刑人員在社區內予以管理，因此，其活動的開展在一定程度上也必然依賴于社會各界力量的參與，如果檢察機關在實施檢察監督時，建立社區矯正檢察工作的社會公開制度，將社區矯正監督的專門工作和群眾路線有機結合起來，定期地有選擇性地向社會公開一些社區矯正檢察的相關情況，這必然會使檢察監督的效應放大，從而在一定程度上解決檢察監管不力的問題。并且，由于社區矯正檢察監督工作的公開，在一定程度上也對檢察機關提出了更高的要求，檢察機關的監督工作也在一定范圍內受到了社會大眾的監督，這也有利于檢察機關更有動力和使命感去執行好這項監督工作。
[參考文獻]
[1]倪冬梅.社區矯正檢察法律監督實務研究[D].上海：上海交通大學：2013：23.
[2]林禮興，尚愛國，沈玉忠.社區矯正法律監督機制的構建與完善[J].人民檢察，2012（1）：62.
關鍵詞：法律監督；公權力；誠信體系；研究
中圖分類號：DF84 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.01.11
一、公權力誠信體系中的法律監督作用及相關機理 一個完整的公權力誠信體系主要包括兩方面內容：一方面是規范公權力運行；另一方面是控制公權力行為。規范公權力運行需以法律監督制約公權力，而控制公權力行為則需遵循公權力的產生、賦予、行使、監督運行規律[1]。
（一）法律監督是公權力誠信體系不可或缺的組成部分
要尋找對公權力誠信體系中的法律監督作用的合理闡釋，就必須從法律監督的立場出發，通過對公權力誠信規范和公權力誠信制度的規范分析，深掘出公權力誠信體系中法律監督作用的內在根源[2]。法律監督在公權力誠信體系中“無疑是相對獨立的一個紐結，它也是一個具備自身結構、自身規律、自身功能、自身理想的系統”[3]。
法律監督在公權力誠信體系中作用分析之要義，在于首先要把握住法律監督作用的概念：這一概念存在于公權力誠信體系構成要素與法律監督屬性之間的共時性存在的關系。傳統的法律監督理論皆以狹義的檢察實踐運行邏輯為依憑，這樣就會深陷監督對象相關的因果聯系的決定論，從而遠離了公權力誠信體系分析的基本要求，這樣的理論顯然是缺乏合理性和說服力。所以，對法律監督在公權力誠信體系中作用進行客觀分析，須從其法律監督在公權力誠信體系中的作用的共時性存在入手，結合公權力所追求的公信力這一根本目的，將法律監督在公權力誠信體系中的作用解析為由條件性語句加以連結而形成“二元雙層結構”：法律監督在公權力誠信體系中的作用的第一層次是規范公權力行使主體行為模式的“規范性規則”，第二個層次則是規范公權力對權力行使主體的法律后果做出法律監督的所謂“監督性規則”。構成這兩種規則共享著法律監督的互溶性特征，它們相互結合，共同指向提升司法公信力這一根本目的。然而，由條件語句中介的這種結構，無論在形式還是在實際意義上都需要區分兩者關系。前者，完全在于規范公權力行為模式的“監督性規則”，其終極指向在于公權力運行的公正性，而非公權力自身，它調整公權力的目的在于通過法律監督來規范公權力的行使對公正行為做出第二次調整，只要在行使公權力中存在違法行為，就都會引致監督性規則功能。后者，“監督性規則”是“規范性規則”的補充，且以實現規范性規則為根本旨向。其監督性作用為通過法律規范的設定，使行使公權力的主體遵守或履行公權力。結合公權力運行目的性看，公權力運行主體在運行過程中呈自滿特性，在公權力運行過程中很難將“規范性規則”和“監督性規則”有機統一，要“使得規則在任何時候都能看作是一個普遍的原則”[4]，就要克服現實中不利于規范目的“成分”。公權力運行使主體對誠信體系秩序產生追求，為確保規范目的在公權力誠信體系中的實現，將“規范性規則”引入，使得“法律監督規范”被賦予工具性價值。這樣，法律監督在公權力誠信體系中的作用就有了目的和手段的區分。
西南政法大學學報張 曦：法律監督：公權力誠信體系中一個亟待研究的領域“只要是權力，都包含迫使相對人聽從有權者旨意的可能性。控制這種強制力的濫用，希望于政府權力的自我控制，這種理性制度并不一定能帶來朝夕之間的巨變。在現有社會權利缺位時人們把目光投向對了公共權力的約束路徑。法律監督是以監督制約國家權力為核心而展開，它是以權力或權力的運用為對象”[5]。法律監督產生很大程度上與公權力理性行使結伴而行。法律監督在公權力誠信體系中的規范性正是根據其監督規范作為對公權力制約，達到保障公權力公正實施[6]，使公權力不至于被濫用，成為侵蝕社會共同資源和踐踏公民權利的手段。對公權力的監督制約法律化，才能使監督制約發揮應有的作用[7]。
（二）法律監督是公權力誠信體系法治化的組成部分
公權力包括國家公權力、社會公權力和國際公權力[8]。而本文所言的公權力則是側重于對國家公權力的誠信體系研究。
國家公權力誠信體系對于促進社會穩定，法律、法規、政令的貫徹等發揮著應有的作用。《行政訴訟法》的頒布，極大地保障行政行為的公正合理性。《行政監察法》、《公務員法》又在法律監督層面規范了濫用權力的行為。《物權法》雖屬私法范疇，因其有公法因素較為明顯的特征，如國家對個人財產及公共財產的一些相關的保護職責，在征收征用方面做出了條件限制及補償安置的法律規定，表明了公權力在保護公民財產權方面所負有的法律責任。同時，我們也應當看到有些地方因為缺失法律監督而造成公權力誠信的危機現象。譬如，約束公權力的監督規范還不健全；公權力監督規范結構不夠科學；對在公權力實施過程中的自由裁量權所進行的監督控制程度還偏低；在社會秩序需要公權力來維護時，還存在損害公民權益的現象。面對此情形，國家機關在行使公權力時會因為強調對公民權益的救濟而猶豫，最終選擇了責任追究而并非權利救濟的行為取向。種種有失公權力公允的現象，均需對監督規范進行必要的調整，不然公民享有的合法權益必然要遭到公權力濫用的侵蝕。一個公權力無法受到有效制約的社會，決不是法治社會，而要實現公權力法治化，需要將公權力建立在法律監督制約下，這對于公權力誠信體系法治化建設具有重要意義[9]。
（三）法律監督是公權力誠信體系規范化的組成部分
法律監督對公權力誠信體系的規范化建設無疑應當是全方位的，在法律監督對公權力誠信體系作用中，公權力在調控其權力的過程中表現出某種不全面性。如在具體的監督規則與抽象的監督規制之間，更側重于后者而疏于前者；在具體的規范環節與系統的規范過程之間， 卻更側重于后者疏于前者。事實上，公權力誠信體系中最具實質意義在于其公信力，而法律監督對于公權力誠信體系的規范作用認識則十分欠缺。
所謂公權力誠信體系規范化就是指公權力行為主體在行使公權力活動過程中，遵循其所制訂行為規范，并對具體行為人的行為產生影響和其他達到公正廉明行使公權力目的的制度性規范。
1.法律監督在公權力誠信體系規范化建設中具有強制性實力
法律監督是代表國家所為的一種法律行為，其在運行中以國家強制力為后盾，并以國家法律監督機關向公權力行為主體施加影響。法律監督在公權力誠信體系中的作用須有相應的強制性實力，行使其監督屬性時就表現為國家意志的體現。作為這種強制力的屬性而論，它是一種對相對在公權力誠信體系建設中施加“監督性規則”成分，以強化公權力誠信體系的意志為根本。同時，在具體環節中發揮作用，這些作用又對公權力實施過程具有實質性意義。
2.法律監督在公權力誠信體系規范化建設中具有非人格性要素
“監督性規則”是公權力行為主體與公權力行為對象的一種合致， 即公權力行為主體意志和相對一方當事人意志融合以后產生一種新的合致的意志，“監督性規則”才算最終完成。在這種合致過程存在公權力實施的行為及其模式、相對一方當事人行為及其模式， 而這些情形均為人格性要素， 即加進了意志因素和身份化因素，公權力行為主體意志因素與相對方意志化因素的反差，是加大公權力行使難度的重要原因。在規范公權力行為時，人們對其人格性要素也給予一定關注。然而，人格性要素只是公權力行使過程中的要素之一，還有非人格化要素，法律監督在公權力誠信中的作用具有的非人格要素，因為，“法律監督具有‘必為性’，即法律監督的主體必須對違法行為進行監督；‘必止性’，即監督對象必須接受監督，糾正違法。法律監督以權力為基礎，權力賦予一定的主體總是作為職責出現的，權力的享有者在應當行使權力的時候不行使權力就是失職。只有以權力為基礎，法律監督才具有‘必為性’”[10]。法律監督這種非人格要素是人格要素的決定因素和基礎。公權力行使主體在執法中，具體行為與行為相對人之間，在法律監督的公正性和中立性作用下，不易出現與雙方主體意志和行為的對立。
二、公權力誠信體系中的法律監督機理專門化探索 （一）公權力誠信體系中的法律監督機理研究的興起
公權力誠信理念旨在探索在公權力行使行為贏得社會公眾信任的能力，這種能力直接取決于公權力在監督規則、規范規則下，在行使公權力上判斷力、自制力和排除力等方面能否取得公眾的信賴，使公權力獲得公眾的服從。而公權力誠信體系所體現的是公平而有效地解決問題，使公權力在認定事實并做出終局結論的權力，則體現其極大的權威性。可見，公權力的權威性的確立一是靠公權力誠信體系中的監督規則，二是靠公權力的公信力來予以支撐。
法律監督，在公權力誠信體系中表現為不以公權力行為主體的意志為轉移而對其行為予以控制，并引起公權力行為主體服從，又能引起尊重的強制力。在公權力誠信體系中，原則和規則都須借助法律監督來保證公權力的實施；通過法律監督的強制力也使公權力實施對象服從這些原則和規則[11]。
法律監督與公權力誠信體系的關系，是通過法律監督使誠信在公權力領域中的具體體現，是一個雙向互動的過程。一方面，從法律監督運行的角度來分析，在監督作用下要求公權力行為的過程與結果的產生等都需要體現誠信，使民眾對公權力行為產生信任；另一方面，從民眾的心理角度來分析，當民眾體會到法律監督在公權力誠信體系中的存在，感受到法律監督在公權力誠信體系中的作用，認可其在公權力誠信體系中的地位，促進民眾積極履行公權力行為所做出的決定。所以，法律監督在公權力誠信體系中所起的作用，促進“司法與公眾之間的動態、均衡的信任與相互評價”[12]。
公平和正義是人類永恒的追求，“正義被認為是人類精神上的某種態度、一種公平的意愿和一種承認他人的要求和想法的意向” [4]264。法律監督在公權力誠信體系中的價值，是其不斷追求公正和正義。在公權力行使過程中體現公正，在履行公權力中將實體公正與程序公正有機統一，這是法律監督在公權力誠信體系中的具體表現。在現代社會中，裁判的效力和它是否被當事人遵守并不僅僅取決于國家的裁判，只有當裁判結果在一定程度上反映當事人的意志、愿望和利益，得到主體各方的認同時，方有充分的實效性可言。而愿望的實現和利益的保護，除了實體上的要求外，證明過程、說服效力等也是必然要求。要增強公權力的最后裁判的權威性、提升國家公權力的誠信度，則需要強調實體公正和程序公正的有機統一，通過公正合理的程序過程最大限度地實現實體公正。然而，實體公正存在有一定的局限性，當“程序公正只能保障實體公正具有實現的最大權遇”[13]，國家公權力處于無能為力時，民眾自然對公權力的公正性表示懷疑，并將這種懷疑所帶來的不滿歸結為司法腐敗，從而遷怒于整個公權力誠信體系，進而向公權力所做出的裁定和判決提出挑戰，導致申訴和投訴數量上升，公權力的誠信度在社會中嚴重缺失。對于公權力行為而言，充分發揮法律監督職能作用，克服在履行權力時的局限性，從行使公權力過程和行為本身，提高公權力誠信度，強化公權力的權威性，以獲得公眾對行使公權力行為的信任和其判決的遵從。
（二）公權力誠信體系中的法律監督機理研究的主要分支
當前，對法律監督在公權力誠信體系作用的研究還未吸引眾多學界和實務界的有關人士參與其中，在相對缺少研究成果的情形中，試圖通過系統的梳理使之條理化已不太可能，只能從法律監督在公權力誠信體系的作用中粗略地對相關研究進行劃分。
1概念特征
概念與特征是較早出現的關于公權力的研究分支。這通常被提為狹義的公權力的解釋。具體分析公權力的概念，其本身蘊涵著公權力（國家、社團、國際組織等）為生產、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通訊等）而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務進行決策、立法和執行、實施決策、立法的權力。而公權力誠信體系則蘊涵著信用和信任兩個維度的同時，還具有公權力的屬性。在此基礎上，我們理解的公權力誠信體系是一個具有雙重維度的概念。從權力運行角度分析，公權力誠信體系是理順公權力在運行的過程中以其主體、制度、組織、結構、功能、程序、公正結果承載公眾信任一系列關系。從受眾心理角度分析，公權力誠信體系是社會組織、民眾對公權力行為的一種主觀評價或價值判斷，包括民眾對公權力誠信體系的認識、態度、期望和信念等，也體現民眾配合公權力行為，減少公權力行為的運行成本，提高履行公權力效率。從公權力誠信體系的運行機制看，在不同階段的公權力運行職能可分為公權力的權力、公權力的權威和公權力的誠信，如果將其與Boon 和Holmes 關于信任的三種類型與公權力誠信體系加以對應，得到公權力公信力的三種類型：權力威懾、理性認識和心理認同型[14]。此時，公權力誠信體系在法律監督作用下，其特征則具有互交性、開放性、制度性、資源性和合法性。此外，也有學者將公權力誠信體系與司法公證系統工程相結合，以系統工程詮釋公權力的誠信體系。強調行為當事人秉持追求公正之心；依賴檢察官、律師、鑒定人、證人等其他訴訟參與人的公正參與；實現有賴于公正的司法環境[15]。
2邏輯淵源
國家公權力作為國家權力的一部分， 屬于公共權力。關于公權力的認識來自古典自由主義的社會契約思想。社會契約論認為人是生而自由平等的，每個人除了在生理上的差別，不存任何的不平等[16]。在保障每個人的天賦權利的同時，人們開始轉讓自己的一部分權利，組成一個道德與集體的共同體，形成了社會契約。此共同體需要通過各成員的行動和意志來信守承諾，制定法律、運用法律處理糾紛就由此而產生。法律作為一種人民自己意志的體現，每個人都應對每條法律是信服的。公權力作為運用法律來處理糾紛的一種權力，在嚴格遵守法律的前提下應當完全信任和服從。由此，公權力誠信體系失去信用，就沒有了存在的意義，公權力誠信的喪失就意味著公權力的喪失。再者，公權力應具有誠信是保障人的尊嚴所需，在維護人的生活秩序過程中，公權力發揮著重要的作用， 是公權力“有效地保證人們的生活走向這些目標”[17]。其誠信體系符合人性的需求。為此，在各國的公權力誠信體系中均以人為出發點，公權力誠信體系中關于為人服務，以維護人的尊嚴作為其最根本的目的。
3監督標準
任何事物都有其本質的規定性和自身的規律性，公權力誠信體系亦不例外。作為國家公權力也有其權力運行邏輯及行為規范。只有尊重這些邏輯和規范，公權力才能充分展現其應有的作用。法律監督在公權力誠信體系中運行必須遵循其運行的制度邏輯，否則會使客體異化，從而難以發揮其正常的法律監督功能。立足于公權力誠信體系這一監督客體的制度邏輯的研究，提出相關法律監督的正當性標準。工具主義理論認為公權力是控制社會的工具和實現政治目標的過程。它強調公權力的懲罰功能而忽視民權的保護和法律職業構建，片面強調公權力功能而忽視公權力的正當性。這不能成為構建公權力誠信體系及探討公權力相關問題（也包括法律監督對公權力誠信體系作用）的理論依據。理性主義觀認為，公權力的理性化即公權力的現代化。公權力理性化應符合若干方面的衡量尺度和標準：獨立性（法律監督在和法律規范中獨立行使權力形態）、自治性（以專業化、以職業的封閉性來實現公權力與社會的必要隔離）、程序性（公權力運行規范需遵循程序，以防止公權力運作的專橫）、中立性（使公權力在各種利益沖突間保持中立態度）、公開性（行使公權力過程公開、透明）、專業性（從業者須具備法律專業技能和高尚的人格）、有限性（公權力的權力范圍、運用方式以及功能目標等方面都有其法律限度，超出限度公權力就失去自身的合法性）和公理性（通過公正而充分的法律理由讓人們接受公權力的裁斷結果，其力量源泉不是來自于強制，而是來自于司法的正當性）[18]。標準是判斷公權力是否達到理性化的衡量尺度，這也是探討公權力誠信體系相關問題（包括法律監督對公權力誠信體系作用）的理論依據。
三、公權力誠信體系中的法律監督機理的基本思路 （一）公權力誠信體系中的法律監督理念的確立
從現代社會生活方式和社會體制的內容特征看，以人為本的現代法治文明取代了傳統的封建專制，平等、秩序、自由成為社會政治的主要價值。公權力誠信體系的確立應當具有現代性。而現代社會的公權力誠信理念與現代社會的國家發展的理念屬同質同源，它們相繼構筑在理性主義、社會契約、人民、權力分立制衡等原理之上。現代公權力誠信理念應當具有民主性、文明性，應以公正為其核心價值，還應具有普適性。普適性使公權力誠信理念順應了公權力誠信體系構造與運作的規律，能更好地發揮其解決社會糾紛的功能。并將法律監督機理融入公權力誠信理念，實現公權力運行與保障公民合法權益是公權力誠信理念的終極價值與現實追求，公正是其核心價值；公權力運行的中立性則是實現人權與公正的必要條件，法律監督是實現公權力正常運行的法律保障。公權力運行機制乃至整個公權力誠信體系都必須建立在現代司法理念的基礎上。
（二）公權力誠信體系中的權力資源重新配置
首先，明確公權力在國家權力格局中的地位。正確處理好公權力與黨的領導的關系、與人大的關系、與政府的關系；其次，明確運行公權力與非行政化的關系；再次，明確行使公權力與非地方化的關系。同時，堅持獨立行使公權力與構建公權力相結合；堅持獨立行使公權力與平等保護公民和法人權利相結合；堅持獨立行使公權力與程序公正相結合。
（三）不斷提升公權力誠信度的公民意識
誠信是公權力公信力的具體體現，也是民眾對公權力的心理態度。雖然公權力的行為環境對公權力誠信的形成會產生一定的影響，但民眾對公權力誠信還是有內心的肯定，并且認為與自己的生活相關聯。只有在公權力行為做出保護公民的合法利益或實現正義時，才會產生公權力的誠信度[19]。法律監督作為公權力誠信體系中的直接適用環節，這種特征愈加明顯。公眾往往從公權力能否保護其利益來感受或連接對公權力誠信的認同。當公眾的內心形成對公權力的信任，就會使其認同感內化為對公權力誠信體系的強烈信任，也感受到在我們這個法治社會中，公權力的權威性與對公權力的遵從得到有機的統一。所以，要提升公權力誠信度，僅有公權力的權威性還遠遠不夠，還必須從公眾的內心對法律監督在公權力誠信體系中的作用及對公權力誠信體系產生認可。 JS
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法律監督：公權力誠信體系中一個亟待研究的領域
張 曦
（杭州市江干區人民檢察院，浙江 杭州 310020）
摘 要：公權力誠信體系出現危機時，往往出現道德滑坡、誠信缺失，政府計劃履行的各項任務受到懷疑，使民主受到質疑。不斷完善公權力誠信體系，制定社會信用管理法律法規的要求被提到前所未有的高度。公權力誠信與民眾認同有著直接的關聯，當公權力在政務誠信與民眾對公權力誠信的期待值之間引發尖銳矛盾時，需要法律監督在公權力運行機制上伸張公平正義。
關鍵詞：法律監督；公權力；誠信體系；研究
中圖分類號：DF84 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.01.11
一、公權力誠信體系中的法律監督作用及相關機理 一個完整的公權力誠信體系主要包括兩方面內容：一方面是規范公權力運行；另一方面是控制公權力行為。規范公權力運行需以法律監督制約公權力，而控制公權力行為則需遵循公權力的產生、賦予、行使、監督運行規律[1]。
（一）法律監督是公權力誠信體系不可或缺的組成部分
要尋找對公權力誠信體系中的法律監督作用的合理闡釋，就必須從法律監督的立場出發，通過對公權力誠信規范和公權力誠信制度的規范分析，深掘出公權力誠信體系中法律監督作用的內在根源[2]。法律監督在公權力誠信體系中“無疑是相對獨立的一個紐結，它也是一個具備自身結構、自身規律、自身功能、自身理想的系統”[3]。
法律監督在公權力誠信體系中作用分析之要義，在于首先要把握住法律監督作用的概念：這一概念存在于公權力誠信體系構成要素與法律監督屬性之間的共時性存在的關系。傳統的法律監督理論皆以狹義的檢察實踐運行邏輯為依憑，這樣就會深陷監督對象相關的因果聯系的決定論，從而遠離了公權力誠信體系分析的基本要求，這樣的理論顯然是缺乏合理性和說服力。所以，對法律監督在公權力誠信體系中作用進行客觀分析，須從其法律監督在公權力誠信體系中的作用的共時性存在入手，結合公權力所追求的公信力這一根本目的，將法律監督在公權力誠信體系中的作用解析為由條件性語句加以連結而形成“二元雙層結構”：法律監督在公權力誠信體系中的作用的第一層次是規范公權力行使主體行為模式的“規范性規則”，第二個層次則是規范公權力對權力行使主體的法律后果做出法律監督的所謂“監督性規則”。構成這兩種規則共享著法律監督的互溶性特征，它們相互結合，共同指向提升司法公信力這一根本目的。然而，由條件語句中介的這種結構，無論在形式還是在實際意義上都需要區分兩者關系。前者，完全在于規范公權力行為模式的“監督性規則”，其終極指向在于公權力運行的公正性，而非公權力自身，它調整公權力的目的在于通過法律監督來規范公權力的行使對公正行為做出第二次調整，只要在行使公權力中存在違法行為，就都會引致監督性規則功能。后者，“監督性規則”是“規范性規則”的補充，且以實現規范性規則為根本旨向。其監督性作用為通過法律規范的設定，使行使公權力的主體遵守或履行公權力。結合公權力運行目的性看，公權力運行主體在運行過程中呈自滿特性，在公權力運行過程中很難將“規范性規則”和“監督性規則”有機統一，要“使得規則在任何時候都能看作是一個普遍的原則”[4]，就要克服現實中不利于規范目的“成分”。公權力運行使主體對誠信體系秩序產生追求，為確保規范目的在公權力誠信體系中的實現，將“規范性規則”引入，使得“法律監督規范”被賦予工具性價值。這樣，法律監督在公權力誠信體系中的作用就有了目的和手段的區分。
西南政法大學學報張 曦：法律監督：公權力誠信體系中一個亟待研究的領域“只要是權力，都包含迫使相對人聽從有權者旨意的可能性。控制這種強制力的濫用，希望于政府權力的自我控制，這種理性制度并不一定能帶來朝夕之間的巨變。在現有社會權利缺位時人們把目光投向對了公共權力的約束路徑。法律監督是以監督制約國家權力為核心而展開，它是以權力或權力的運用為對象”[5]。法律監督產生很大程度上與公權力理性行使結伴而行。法律監督在公權力誠信體系中的規范性正是根據其監督規范作為對公權力制約，達到保障公權力公正實施[6]，使公權力不至于被濫用，成為侵蝕社會共同資源和踐踏公民權利的手段。對公權力的監督制約法律化，才能使監督制約發揮應有的作用[7]。
（二）法律監督是公權力誠信體系法治化的組成部分
公權力包括國家公權力、社會公權力和國際公權力[8]。而本文所言的公權力則是側重于對國家公權力的誠信體系研究。
國家公權力誠信體系對于促進社會穩定，法律、法規、政令的貫徹等發揮著應有的作用。《行政訴訟法》的頒布，極大地保障行政行為的公正合理性。《行政監察法》、《公務員法》又在法律監督層面規范了濫用權力的行為。《物權法》雖屬私法范疇，因其有公法因素較為明顯的特征，如國家對個人財產及公共財產的一些相關的保護職責，在征收征用方面做出了條件限制及補償安置的法律規定，表明了公權力在保護公民財產權方面所負有的法律責任。同時，我們也應當看到有些地方因為缺失法律監督而造成公權力誠信的危機現象。譬如，約束公權力的監督規范還不健全；公權力監督規范結構不夠科學；對在公權力實施過程中的自由裁量權所進行的監督控制程度還偏低；在社會秩序需要公權力來維護時，還存在損害公民權益的現象。面對此情形，國家機關在行使公權力時會因為強調對公民權益的救濟而猶豫，最終選擇了責任追究而并非權利救濟的行為取向。種種有失公權力公允的現象，均需對監督規范進行必要的調整，不然公民享有的合法權益必然要遭到公權力濫用的侵蝕。一個公權力無法受到有效制約的社會，決不是法治社會，而要實現公權力法治化，需要將公權力建立在法律監督制約下，這對于公權力誠信體系法治化建設具有重要意義[9]。
（三）法律監督是公權力誠信體系規范化的組成部分
法律監督對公權力誠信體系的規范化建設無疑應當是全方位的，在法律監督對公權力誠信體系作用中，公權力在調控其權力的過程中表現出某種不全面性。如在具體的監督規則與抽象的監督規制之間，更側重于后者而疏于前者；在具體的規范環節與系統的規范過程之間， 卻更側重于后者疏于前者。事實上，公權力誠信體系中最具實質意義在于其公信力，而法律監督對于公權力誠信體系的規范作用認識則十分欠缺。
所謂公權力誠信體系規范化就是指公權力行為主體在行使公權力活動過程中，遵循其所制訂行為規范，并對具體行為人的行為產生影響和其他達到公正廉明行使公權力目的的制度性規范。
1.法律監督在公權力誠信體系規范化建設中具有強制性實力
法律監督是代表國家所為的一種法律行為，其在運行中以國家強制力為后盾，并以國家法律監督機關向公權力行為主體施加影響。法律監督在公權力誠信體系中的作用須有相應的強制性實力，行使其監督屬性時就表現為國家意志的體現。作為這種強制力的屬性而論，它是一種對相對在公權力誠信體系建設中施加“監督性規則”成分，以強化公權力誠信體系的意志為根本。同時，在具體環節中發揮作用，這些作用又對公權力實施過程具有實質性意義。
2.法律監督在公權力誠信體系規范化建設中具有非人格性要素
“監督性規則”是公權力行為主體與公權力行為對象的一種合致， 即公權力行為主體意志和相對一方當事人意志融合以后產生一種新的合致的意志，“監督性規則”才算最終完成。在這種合致過程存在公權力實施的行為及其模式、相對一方當事人行為及其模式， 而這些情形均為人格性要素， 即加進了意志因素和身份化因素，公權力行為主體意志因素與相對方意志化因素的反差，是加大公權力行使難度的重要原因。在規范公權力行為時，人們對其人格性要素也給予一定關注。然而，人格性要素只是公權力行使過程中的要素之一，還有非人格化要素，法律監督在公權力誠信中的作用具有的非人格要素，因為，“法律監督具有‘必為性’，即法律監督的主體必須對違法行為進行監督；‘必止性’，即監督對象必須接受監督，糾正違法。法律監督以權力為基礎，權力賦予一定的主體總是作為職責出現的，權力的享有者在應當行使權力的時候不行使權力就是失職。只有以權力為基礎，法律監督才具有‘必為性’”[10]。法律監督這種非人格要素是人格要素的決定因素和基礎。公權力行使主體在執法中，具體行為與行為相對人之間，在法律監督的公正性和中立性作用下，不易出現與雙方主體意志和行為的對立。
二、公權力誠信體系中的法律監督機理專門化探索 （一）公權力誠信體系中的法律監督機理研究的興起
公權力誠信理念旨在探索在公權力行使行為贏得社會公眾信任的能力，這種能力直接取決于公權力在監督規則、規范規則下，在行使公權力上判斷力、自制力和排除力等方面能否取得公眾的信賴，使公權力獲得公眾的服從。而公權力誠信體系所體現的是公平而有效地解決問題，使公權力在認定事實并做出終局結論的權力，則體現其極大的權威性。可見，公權力的權威性的確立一是靠公權力誠信體系中的監督規則，二是靠公權力的公信力來予以支撐。
法律監督，在公權力誠信體系中表現為不以公權力行為主體的意志為轉移而對其行為予以控制，并引起公權力行為主體服從，又能引起尊重的強制力。在公權力誠信體系中，原則和規則都須借助法律監督來保證公權力的實施；通過法律監督的強制力也使公權力實施對象服從這些原則和規則[11]。
法律監督與公權力誠信體系的關系，是通過法律監督使誠信在公權力領域中的具體體現，是一個雙向互動的過程。一方面，從法律監督運行的角度來分析，在監督作用下要求公權力行為的過程與結果的產生等都需要體現誠信，使民眾對公權力行為產生信任；另一方面，從民眾的心理角度來分析，當民眾體會到法律監督在公權力誠信體系中的存在，感受到法律監督在公權力誠信體系中的作用，認可其在公權力誠信體系中的地位，促進民眾積極履行公權力行為所做出的決定。所以，法律監督在公權力誠信體系中所起的作用，促進“司法與公眾之間的動態、均衡的信任與相互評價”[12]。
公平和正義是人類永恒的追求，“正義被認為是人類精神上的某種態度、一種公平的意愿和一種承認他人的要求和想法的意向” [4]264。法律監督在公權力誠信體系中的價值，是其不斷追求公正和正義。在公權力行使過程中體現公正，在履行公權力中將實體公正與程序公正有機統一，這是法律監督在公權力誠信體系中的具體表現。在現代社會中，裁判的效力和它是否被當事人遵守并不僅僅取決于國家的裁判，只有當裁判結果在一定程度上反映當事人的意志、愿望和利益，得到主體各方的認同時，方有充分的實效性可言。而愿望的實現和利益的保護，除了實體上的要求外，證明過程、說服效力等也是必然要求。要增強公權力的最后裁判的權威性、提升國家公權力的誠信度，則需要強調實體公正和程序公正的有機統一，通過公正合理的程序過程最大限度地實現實體公正。然而，實體公正存在有一定的局限性，當“程序公正只能保障實體公正具有實現的最大權遇”[13]，國家公權力處于無能為力時，民眾自然對公權力的公正性表示懷疑，并將這種懷疑所帶來的不滿歸結為司法腐敗，從而遷怒于整個公權力誠信體系，進而向公權力所做出的裁定和判決提出挑戰，導致申訴和投訴數量上升，公權力的誠信度在社會中嚴重缺失。對于公權力行為而言，充分發揮法律監督職能作用，克服在履行權力時的局限性，從行使公權力過程和行為本身，提高公權力誠信度，強化公權力的權威性，以獲得公眾對行使公權力行為的信任和其判決的遵從。
（二）公權力誠信體系中的法律監督機理研究的主要分支
當前，對法律監督在公權力誠信體系作用的研究還未吸引眾多學界和實務界的有關人士參與其中，在相對缺少研究成果的情形中，試圖通過系統的梳理使之條理化已不太可能，只能從法律監督在公權力誠信體系的作用中粗略地對相關研究進行劃分。
1概念特征
概念與特征是較早出現的關于公權力的研究分支。這通常被提為狹義的公權力的解釋。具體分析公權力的概念，其本身蘊涵著公權力（國家、社團、國際組織等）為生產、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通訊等）而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務進行決策、立法和執行、實施決策、立法的權力。而公權力誠信體系則蘊涵著信用和信任兩個維度的同時，還具有公權力的屬性。在此基礎上，我們理解的公權力誠信體系是一個具有雙重維度的概念。從權力運行角度分析，公權力誠信體系是理順公權力在運行的過程中以其主體、制度、組織、結構、功能、程序、公正結果承載公眾信任一系列關系。從受眾心理角度分析，公權力誠信體系是社會組織、民眾對公權力行為的一種主觀評價或價值判斷，包括民眾對公權力誠信體系的認識、態度、期望和信念等，也體現民眾配合公權力行為，減少公權力行為的運行成本，提高履行公權力效率。從公權力誠信體系的運行機制看，在不同階段的公權力運行職能可分為公權力的權力、公權力的權威和公權力的誠信，如果將其與Boon 和Holmes 關于信任的三種類型與公權力誠信體系加以對應，得到公權力公信力的三種類型：權力威懾、理性認識和心理認同型[14]。此時，公權力誠信體系在法律監督作用下，其特征則具有互交性、開放性、制度性、資源性和合法性。此外，也有學者將公權力誠信體系與司法公證系統工程相結合，以系統工程詮釋公權力的誠信體系。強調行為當事人秉持追求公正之心；依賴檢察官、律師、鑒定人、證人等其他訴訟參與人的公正參與；實現有賴于公正的司法環境[15]。
2邏輯淵源
國家公權力作為國家權力的一部分， 屬于公共權力。關于公權力的認識來自古典自由主義的社會契約思想。社會契約論認為人是生而自由平等的，每個人除了在生理上的差別，不存任何的不平等[16]。在保障每個人的天賦權利的同時，人們開始轉讓自己的一部分權利，組成一個道德與集體的共同體，形成了社會契約。此共同體需要通過各成員的行動和意志來信守承諾，制定法律、運用法律處理糾紛就由此而產生。法律作為一種人民自己意志的體現，每個人都應對每條法律是信服的。公權力作為運用法律來處理糾紛的一種權力，在嚴格遵守法律的前提下應當完全信任和服從。由此，公權力誠信體系失去信用，就沒有了存在的意義，公權力誠信的喪失就意味著公權力的喪失。再者，公權力應具有誠信是保障人的尊嚴所需，在維護人的生活秩序過程中，公權力發揮著重要的作用， 是公權力“有效地保證人們的生活走向這些目標”[17]。其誠信體系符合人性的需求。為此，在各國的公權力誠信體系中均以人為出發點，公權力誠信體系中關于為人服務，以維護人的尊嚴作為其最根本的目的。
3監督標準
任何事物都有其本質的規定性和自身的規律性，公權力誠信體系亦不例外。作為國家公權力也有其權力運行邏輯及行為規范。只有尊重這些邏輯和規范，公權力才能充分展現其應有的作用。法律監督在公權力誠信體系中運行必須遵循其運行的制度邏輯，否則會使客體異化，從而難以發揮其正常的法律監督功能。立足于公權力誠信體系這一監督客體的制度邏輯的研究，提出相關法律監督的正當性標準。工具主義理論認為公權力是控制社會的工具和實現政治目標的過程。它強調公權力的懲罰功能而忽視民權的保護和法律職業構建，片面強調公權力功能而忽視公權力的正當性。這不能成為構建公權力誠信體系及探討公權力相關問題（也包括法律監督對公權力誠信體系作用）的理論依據。理性主義觀認為，公權力的理性化即公權力的現代化。公權力理性化應符合若干方面的衡量尺度和標準：獨立性（法律監督在和法律規范中獨立行使權力形態）、自治性（以專業化、以職業的封閉性來實現公權力與社會的必要隔離）、程序性（公權力運行規范需遵循程序，以防止公權力運作的專橫）、中立性（使公權力在各種利益沖突間保持中立態度）、公開性（行使公權力過程公開、透明）、專業性（從業者須具備法律專業技能和高尚的人格）、有限性（公權力的權力范圍、運用方式以及功能目標等方面都有其法律限度，超出限度公權力就失去自身的合法性）和公理性（通過公正而充分的法律理由讓人們接受公權力的裁斷結果，其力量源泉不是來自于強制，而是來自于司法的正當性）[18]。標準是判斷公權力是否達到理性化的衡量尺度，這也是探討公權力誠信體系相關問題（包括法律監督對公權力誠信體系作用）的理論依據。
三、公權力誠信體系中的法律監督機理的基本思路 （一）公權力誠信體系中的法律監督理念的確立
從現代社會生活方式和社會體制的內容特征看，以人為本的現代法治文明取代了傳統的封建專制，平等、秩序、自由成為社會政治的主要價值。公權力誠信體系的確立應當具有現代性。而現代社會的公權力誠信理念與現代社會的國家發展的理念屬同質同源，它們相繼構筑在理性主義、社會契約、人民、權力分立制衡等原理之上。現代公權力誠信理念應當具有民主性、文明性，應以公正為其核心價值，還應具有普適性。普適性使公權力誠信理念順應了公權力誠信體系構造與運作的規律，能更好地發揮其解決社會糾紛的功能。并將法律監督機理融入公權力誠信理念，實現公權力運行與保障公民合法權益是公權力誠信理念的終極價值與現實追求，公正是其核心價值；公權力運行的中立性則是實現人權與公正的必要條件，法律監督是實現公權力正常運行的法律保障。公權力運行機制乃至整個公權力誠信體系都必須建立在現代司法理念的基礎上。
（二）公權力誠信體系中的權力資源重新配置
首先，明確公權力在國家權力格局中的地位。正確處理好公權力與黨的領導的關系、與人大的關系、與政府的關系；其次，明確運行公權力與非行政化的關系；再次，明確行使公權力與非地方化的關系。同時，堅持獨立行使公權力與構建公權力相結合；堅持獨立行使公權力與平等保護公民和法人權利相結合；堅持獨立行使公權力與程序公正相結合。
（三）不斷提升公權力誠信度的公民意識
誠信是公權力公信力的具體體現，也是民眾對公權力的心理態度。雖然公權力的行為環境對公權力誠信的形成會產生一定的影響，但民眾對公權力誠信還是有內心的肯定，并且認為與自己的生活相關聯。只有在公權力行為做出保護公民的合法利益或實現正義時，才會產生公權力的誠信度[19]。法律監督作為公權力誠信體系中的直接適用環節，這種特征愈加明顯。公眾往往從公權力能否保護其利益來感受或連接對公權力誠信的認同。當公眾的內心形成對公權力的信任，就會使其認同感內化為對公權力誠信體系的強烈信任，也感受到在我們這個法治社會中，公權力的權威性與對公權力的遵從得到有機的統一。所以，要提升公權力誠信度，僅有公權力的權威性還遠遠不夠，還必須從公眾的內心對法律監督在公權力誠信體系中的作用及對公權力誠信體系產生認可。 JS
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首先，目前檢察機關開展預防工作，的確存在法律上缺乏具體操作程序的問題，但絕非沒有法律依據。
檢察機關開展預防職務犯罪工作，是法律的內在要求，有充分依據。憲法規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。”人民檢察院組織法也規定：“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭。”檢察官法第六條規定：“檢察官的職責：（一）依法進行法律監督工作；（二）代表國家進行公訴；（三）對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查；（四）法律規定的其他職責。”
檢察權就是法律監督權。狹義上講，法律監督就是指檢察機關為了保障憲法和法律的統一正確實施，對國家機關、國家工作人員和公民執行法律和遵守法律情況所進行的監察、督導活動。這種監察、督導的活動顯然包含了兩個方面：一要事后糾正，二要事前防范。僅有一個方面的見解，在邏輯上不能成立，在實踐上無法達到維護法律統一正確實施的目的。
有的同志認為不具有法律依據，實際上是對立法規律的誤解：其一，立法是實踐經驗的確認和升華，既有總結性，也有前瞻性。憲法和法律指明檢察機關的基本任務，包容了檢察機關開展該項工作的要求，這是前瞻性的表現；同時由于這項工作有待開拓創新，只能待取得經驗之后提煉總結出具體的操作規定，這又是總結性的體現。當前許多地方開展預防職務犯罪立法，近兩年全國人代會期間均有百余名代表提出制定預防職務犯罪法的議案和建議，更進一步說明了預防職務犯罪不僅有法律依據，還要不斷將實踐證明行之有效的具體操作程序賦予法的強制力。其二，檢察機關預防職務犯罪具有法律依據，并不意味著其他國家機關和社會力量不能開展職務犯罪預防。預防職務犯罪是全社會的任務，只是由于不同預防主體開展預防的角度和優勢不同，檢察機關有其獨特的職能優勢和措施體系。其三，有法律依據并不意味著就有操作程序。法律未對預防具體操作程序作出規定，這是法律為實踐探索留下空間，但不是法律空白。
其次，開展預防職務犯罪工作，大大超越了傳統的檢察機關工作模式，但決不是偏離檢察職能。
檢察機關的法律監督范圍不是一成不變的，隨著我國進入全面建設小康社會新發展階段，隨著改革開放和依法治國基本方略的實施，國家立法日益完備，通過法律監督維護法律統一正確實施，實現社會公平和正義的任務日顯突出。面對新的形勢和任務，檢察機關履行法律監督權的具體方式、途徑還存在不相適應的地方，必須充分認識其改革的重要性和必要性，進一步加大改革力度，相應地發展和完善檢察機關法律監督的工作機制，按照憲法和法律的規定，不斷總結探索檢察機關法律監督成功經驗的基礎上，逐步建立、豐富和完善與我國國情相適應，與我國經濟體制、政治體制和依法治國要求相適應的檢察機關法律監督職能實現的有效形式和途徑，不斷豐富法律監督權的內涵，以更加有效地維護社會主義法律的統一正確實施。
反腐敗斗爭形勢表明，對職務犯罪等腐敗行為單純打擊不能解決問題，把斗爭策略從側重遏制、更多地注重治標，轉移到標本兼治、重在治本的軌道上來。黨的十六大也一再強調反腐敗要堅持“標本兼治、綜合治理的方針，逐步加大治本的力度。”這表明檢察機關開展預防職務犯罪工作，是切實履行法律監督職能的重要體現，符合中央要求。
第三，檢察機關圍繞法律監督職能、圍繞犯罪、圍繞職務開展預防工作，客觀上能夠發揮其他反腐敗機構無法替代的重要作用，但決不存在“包打天下”的問題。
公安機關的治安工作，基本內容也是預防犯罪，其優勢在于通過大量刑事犯罪案件的辦理，獲得了對刑事發案的規律性認識，開展治安工作更具有針對性。同樣道理，檢察機關開展預防職務犯罪工作，也具有其他部門所不具備的特殊優勢：
一是職能優勢。檢察機關作為國家的法律監督機關，肩負著法律賦予的懲治貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪的法定職責，在職務犯罪的立案偵查、逮捕、起訴到刑罰執行的各個環節都發揮著重要作用，參與了全部刑事訴訟過程，能夠全面地了解職務犯罪情況，主要表現在對犯罪分子思想演變、墮落的軌跡，有比較深切的感受；對體制、機制、制度以及管理上的漏洞和薄弱環節，有比較深入的認識；對職務犯罪的特點和規律，有比較準確的把握。在此基礎上，檢察機關積極推動發案單位和有關部門堵塞漏洞，完善制度，建立防范機制，是履行檢察職能的需要。
二是隊伍優勢。目前，從高檢院到地方各級檢察院都成立或配備了專門機構或人員從事預防職務犯罪工作，并已初步形成了業務內容完整、工作措施有效、運作程序順暢、專業水平較高的預防職務犯罪專業隊伍。
三是法治優勢。治理腐敗和預防職務犯罪，是全黨全社會的共同任務，是一項綜合治理的系統工程。其中，職務犯罪在法律上有明確的界定范圍和標準，隨著依法治國方略的深化和推進，預防職務犯罪必然不斷走向法治化，檢察機關作為國家專門的法律監督機關，其基于法律監督職能而進行的預防職務犯罪工作是代表國家進行的，更具有法定性、權威性。
同時，檢察機關開展預防職務犯罪工作，與紀檢監察的工作重點不同，是圍繞“犯罪”進行；與公安機關預防的重點也不同，是圍繞“職務”進行。這表明檢察機關開展預防并不存在“包打天下”的問題。
為保障憲法、法律正確統一實施，必須加強法律監督。從廣義上講，法律監督全社會均承擔著法律監督的義務。也就是國家機關、社會各界、各類媒體、以及普通公民。檢察機關作為國家機關的重要組成部分，承擔著一次特殊的職責，履行憲法、法律賦予的職責——法律監督。
一、檢察機關履行法律監督是法律賦予的神圣職責。
我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”國家以根本大法的形式作出這一規定，一方面闡明了法律監督制度是國家制度的一項重要內容，另一方面確定了人民檢察院在法律監督中的特殊地位，即檢察機關是國家專門的法律監督機關。雖其他國家機關也都有法律監督的責任，如各級權利機關、審判機關、行政機關都在法律賦予的職責范圍內承擔相關的法律監督責任。但是，檢察機關履行法律監督不是一般的法律監督，即是專門的法律監督。從《憲法》第條規定：人民檢察院依法獨立行使檢察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。此外，我國的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等相關法律也是賦予了人民檢察院對以上活動實行法律監督的職責。由此可見，檢察機關作為專門法律監督機關是憲法和法律賦予的，是一種獨立的國家權力，是社會主義法制中保障執法、守法相協調發展的重要環節，是其他社會機關都不能代替的，是法律賦予的神圣責任。黨的十六大重申了依法建國，建設社會主義法治國家的戰略目標。實現社會主義法治是根本的就是要有效地同濫用權力、執法犯法、有法不依、違法不究的現象作斗爭。從人類社會的發展史看，缺乏制約和監督的權力，都可能釀成巨大的損失，甚至是災難。在現代社會，法治已經發展成為當今的主流，法律已經成為一種特殊而強大的權力，因此更需要通過制度的權力性約束監督。在依法治國，建設社會主義法治國家已經成為基本國策并莊嚴寫進憲法的新形勢下，檢察機關作為國家的專門法律機關，忠實的履行憲法賦予的神圣職責，開展司法監督和職務犯罪監督，加大懲治司法腐敗和職務犯罪力度，從而實現社會公平和民主。
二、強化司法監督，維護社會公平和正義，維護法律的尊嚴。
司法監督，按照有關法律的規定，包括行事方面的立案監督、偵察監督、審判監督和刑罰執行監督以及民事審判監督和行政訴訟監督。人民檢察院依據法律的規定，對上述各種活動均需依法開展法律監督。發現違法犯罪活動，依法按程序予以糾正與懲治，維護司法公正和法律的尊嚴。
開展司法監督，必須樹立“立檢為公，執法為民”的思想。特別是要加強具體監督的措施。注重監督的時效性。懲治司法腐敗行為。
（一）、關于立案監督
刑事訴訟法第87條和第18條第2款規定，對于偵查機關應當立案而不立案偵的案件依法開展立案監督。刑事訴訟法第76條規定，對偵查機關不應當立案的案件依法提出糾正意見。但是，檢察機關依法開展立案監督的主要手段是要求不立案的理由，人民檢察院認為公安機關不立案理不能成立時，應當通知公安機關立案，公安機關接通知后應當立案。從程序看似乎很完美，實際上存在著以下缺點：1.立案不及時：立案是啟動刑事訴訟的源頭。從公安機關應當立案偵查，而沒有立案，到檢察機關發現或受害人舉報、申訴、控告，公安機關應當立案偵查的案件開展立案監督，要求公安機關說明不立案的理由，檢察機關認為公安機關不立案理由不能成立時，再通知公安機關立案時，公安機關接通知后應當立案。很顯然此監督過程需要一定的時限。刑事案件的偵查，有很強的時效性這是人所共知的。因立案不及時，將延誤偵查時機，對偵查的結果將有嚴重影響，如因偵查不及時，犯罪現場不可能保持原樣，甚至不復存在；有關的證據，甚至主要的直接證據可能滅失，這無疑加大了偵查工作的難度，對犯罪嫌疑的審查逮捕，提起公訴和審判的造成很大的困難，甚至使犯罪嫌疑人逍遙法外，得不到應有的制裁。2、拒絕立案無法律責任：檢察機關認為應當立偵查的案件，審查公安機關不立案理由不能成立時，通知公安機關立案，公安機關接通知后應當立案。但是，公安仍然拒絕立案的，公安機關通知后應當立案。但是，公安仍然拒絕立案的，確沒有相應法律責任。很顯然，這弱化檢察機關的作為法律監督專門機關的作用。
（二）關于偵查活動監督
偵查是啟動刑事訴訟程序非常重要的基礎性工作，有一系列的偵查活動組成，根據有關法律規定，偵查活動有專門的內容和形式是專門調查工作和有關的強制性措施。而偵查活動具有很強的強制性，一旦違法行使，無疑會對公民、法人的合法權益造成侵害。因此，對偵查權的監督必須嚴格。現實對偵查活動的監督存在以下缺陷。
1、監督的程序缺乏統一的法律規范。
偵查活動監督要解決的問題是審查偵查活動是否進行和依法進行。如公安機關逮捕犯罪嫌疑人后變更強制措施。刑事訴訟法第72條規定，公安機關釋放被逮捕人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院。但是，有關法律、規則并沒有規定公安機關在變更強制措施后，具體以什么形式，什么期限內通知原批準的檢察院。
2 監督的方式滯后
刑事訴訟法等有關法律規定，檢察機關對偵查活動監督的主要是通過審查批準逮捕。審查起訴，從中發現偵查機關在實施偵察活動的過程中是否存在違法行為。檢察機關在審查批準逮捕、審查起訴的過程中主要是書面審查偵查機關移送的材料。偵查機關不可能在移送的材料反映違法活動的存在。如刑訊逼供。因是事后監督，檢察機關收集證據將非常困難，這其中，因無法收集足夠充分的證據，案情不能查實，對違法實施的偵查人員不能給予法律制裁。如果是僅是一般性質的違法行為，更不能查實。但如果確存在著違法偵查行為，必然會對公民合法權益造成傷害。即使通過各種有效手段發現并糾正了違法偵查行為，給公民合法權益造成傷害的事實，也無法挽回，進行糾正也僅是一種司法補救措施。更為嚴重的是損失了國家機關的形象，損害了憲法的尊嚴。這種監督的滯后性和監督權的被動性，使偵查行為難以預防，對保障公民的合法權益非常不利。
3 監督的內容缺乏實質程序保障
刑事訴訟法等有關法律確立了檢查機關對偵查活動的全過程均有監督權。但現行的監督程序除了對審查逮捕犯罪嫌疑人必須經過檢察機關的批準外，其他偵查活動中涉及公民人生權、財產權的強制措施，包括拘留、監視居住、取保候審、搜查、扣押、查封、凍結等，均可以有公安機關自主決定，自行執行。實質上偵查活動的大部分行為和偵查手段全部賦予了偵查機關，有偵查機關自行掌握。偵查活動在缺乏外部監督和制約機制的前提下，偵查機關偵查活動“任意行使”其違法行為將是不可避免發生。監督機制不完善，使檢察機關的監督缺乏效力，對檢察機關作為法律監督的專門機關，履行法律賦予的監督權將提出了嚴峻的挑戰。
4 自偵查案件偵查活動缺乏法律規范
根據現行的法律，人民檢察院是國家機關中法律監督的專門機關。同時，人民檢察院又是以職務犯罪案件的偵查機關（偵查部門）。人民檢察院對有管轄權的案件實施偵查是法律賦予檢察機關的偵查權。雖然檢察機關內部存在分工負責、相互制約的制度和措施。根據現行的檢察制度，人民檢察院實行檢查長負責制。從另一個角度來說，對外，檢察機關作為國家機關是一個整體，對內是一個完整的系統。我認為不排除檢察機關作為法律監督機關具有相應素質和內部完善的監督機制，但是缺乏完善的外部監督。對外檢察機關對產生他的具級權力機關負責報告工作并接受監督，但來自權力的監督仍然缺乏有效和實質性。仍然是靜態的，事后的監督。缺乏外部監督的檢察機關的偵查部門也可能隨時會發生違法偵查行為。只要違法行為的存在，均可對公民合法權益造成侵害，對保障法律正確統一實施產生嚴重影響。
5 偵查監督參與有限
刑事訴訟法第66條規定，必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對重大案件的討論，第107條規定，人民檢察院在審查案件的時候，對公安機關的勘驗、檢查認為需要復驗、復查時，可以要公安機關復驗、復查，并且可以派檢察人員參加。從目前現實來看，事檢的偵查監督部門與相關機關的部門建立了偵檢相互聯系制度，對強化偵查監督確實起到一定作用。如適時介入偵查，參與重大案件的討論，出席現場勘察，提出意見和建議，協助公安機關確定偵查防向，完善偵查方案，促使公安機關及時全面的搜集、審查和固定證據等。但這些制度并不能對偵查活動實行動態的、全過程的監督。偵查監督的參與的范圍有限，深度、力度因缺乏法律的規范性和程序性在實際監督過程中的監督效果受到削弱。
（三）關于職務犯罪的監督
所謂職務犯罪監督是指人民檢察院依法對國家工作人員利職權實施的貪污賄賂犯罪、瀆職侵權犯罪等行使偵查權，通過立案偵查，提起訴訟等追究犯罪嫌疑人的刑事責任，使國家工作人員利用職務之便實施的犯罪依法得懲治。人民檢察院實施職務犯罪監督的法律依據是刑事訴訟法第18條規定：貪污賄賂罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職務實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人生權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院直接受理立案偵查。由此可見，對國家機關工作人員利用職權實施的職務犯罪案件進行立案偵查，是法律賦予檢察機關實施法律監督的一項職能。從嚴格意義講，國家機關的工作人員按照法律的規定管理國家和社會事務行為，必然是一種法律活動。因此，檢察機關就必須國家工作人員的法律活動進行監督。雖然，國家為保證國家工作人員的廉潔，有一整套完整的監督體系，如政府設有監察部門，專門對國家工作人員的職務行為實施監督，還有權利機關的監督，上級主管機關的監督和社會輿論的監督。
從目前職務犯罪的發生現象來看：一是公安機關違法實施偵察活動對公民人身權、財產權的侵害（前以論述），二是國家機關工作人員利用職權，實施的以貪污賄賂為主的犯罪。從職務犯罪產生的主要原因來看：權力的制約性缺乏，管理上存在漏洞，法律監督機制不全。從職務犯罪的表現形式來看：利用職權謀私利，錢權交易、徇私枉法。侵犯國家、集體、公民、法人合法權益。
這些情況的發生、發展違法犯罪均從不同的側面反映出法律監督的缺撼。
三。關于加強法律監督的思考
法律監督是憲法、法律賦予檢察機關的神圣職責，全面正確履行法律的神圣職責，對于維護公平與正義，促進社會秩序健康發展，促進經濟繁榮具有非常重要的意義。強化法律監督，維護公平與正義。針對上述在法律監督過程中存在的問題，著重從完善立法，完善制度來強化法律監督職能。
（一）完善立法
法律制度的不完善，缺乏可操作性，對法律監督的實效有很大的削弱。針對公安機關應當立案而接檢察機關通知后拒絕立案的，不僅可由上級檢察機關要求同級公安機關督促下級公安機關履行職責，并追究責任人的法律責任。情節嚴重的檢察機關可向權力機關發生建議，追究主要負責人的法律責任。為了強化法律監督，從立法上賦予檢察機關對重大偵查行為的審查決定權，凡涉及對公民人身權利、財產權利等重大的偵查行為均須偵查機關向同級檢察機關提出申請，檢察機關經審查后決定，可否實施偵查行為。
針對職務犯罪的監督，當前的法律監督，政紀監督均為事后監督。從立法上把預防職務犯罪納入法律監督的范疇。如建立《職務犯罪預防法》、《公務員監督條例》等。形成一套完整的預防、懲戒、監督等法規。使職務犯罪、預防有法可依，有的放矢，從執法上加大懲戒力度。檢察機關要排除各種干擾，剛正不阿，嚴格執法。要堅決杜絕以權壓法、以權代法、以罰代刑。一定要做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”，真正做到法律面前人人平等，只要違法都要依法嚴懲，以震懾職務犯罪分子。
（二）完善制度
法律是根本，制度是保障，在完善法的同時，與法律相適應地必須完善相適應的制度。從立法看，為檢察機關實施法律監督提供了法律依據，要將法律規范，轉變為可操作性要靠相應的制度來保障法律監督的實施。如落實檢察機關對偵查活動的監督，必須有相應的制度和程序，不對接受監督偵查人員賦予檢察機關糾正違法通知和檢察建議的法律強制性，從而保障公安機關的偵查活動全過程，置法律監督之下。通過立法，完善制度，保障檢察機關適時介入偵查，引導偵查取證等活動。將偵查監督有事后監督轉變為同步監督，動態，連續監督。通過完善制度，使律師提前介入，為犯罪嫌疑人提供法律幫助，同時以對偵查機關是否依法進行的有力監督。
