開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理經(jīng)驗(yàn)材料，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

第1篇

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行；基層組織；治理能力

中圖分類號：F126文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08

收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD030）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（16YJC710010）

作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。

一、問題的提出

2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）。《意見》提出，要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進(jìn)入實(shí)施階段。

精準(zhǔn)扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個(gè)層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標(biāo)偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時(shí)，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產(chǎn)業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準(zhǔn)扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進(jìn)行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至?xí)霈F(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[1，2]。

精準(zhǔn)扶貧政策的目的在于扶貧，實(shí)現(xiàn)路徑在于“精準(zhǔn)”二字，但從目前學(xué)界研究的整體上看，主流觀點(diǎn)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了嚴(yán)重的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準(zhǔn)執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認(rèn)為是央地關(guān)系、社會控制和社會成本承擔(dān)等因素導(dǎo)致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內(nèi)部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進(jìn)行解釋，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策本身具有內(nèi)在悖論，由于忽略了扶貧對象的內(nèi)部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學(xué)者主張從轉(zhuǎn)型的角度認(rèn)識當(dāng)前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復(fù)雜性所帶來的精準(zhǔn)扶貧挑戰(zhàn)[7]。

精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行，本質(zhì)上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準(zhǔn)扶貧政策的理解與認(rèn)識，從總體上來看，側(cè)重于從政策落地的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時(shí)糾偏。本研究立足于贛南宋村的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎(chǔ)，拓展理解當(dāng)前我國農(nóng)村資源輸入的組織困境。

二、精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐個(gè)案

2014年5月，國務(wù)院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實(shí)際人口接近萬人（嚴(yán)格計(jì)生時(shí)期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進(jìn)行為期20天的調(diào)查。于2014年底開始集中精力開展精準(zhǔn)扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個(gè)貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實(shí)踐過程中，該村存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。

（一）精準(zhǔn)識別不精準(zhǔn)

貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請?jiān)u議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進(jìn)行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準(zhǔn)識別的麻煩，實(shí)際操作過程如下所述：

上面給了我們村1 468個(gè)貧困指標(biāo)，基本上每7個(gè)人中有1個(gè)是貧困人口，指標(biāo)這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時(shí)候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進(jìn)行確認(rèn)，村里按照入選人口大致做個(gè)評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時(shí)，有時(shí)也有私心，但主要權(quán)力還在村干部。

宋村村干部在精準(zhǔn)確定貧困戶上，實(shí)際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際貧困人口；另一方面，宋村村民的經(jīng)濟(jì)差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標(biāo)準(zhǔn)不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。

2.權(quán)責(zé)不匹配的無力。精準(zhǔn)扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實(shí)。基層組織責(zé)任重大，對貧困戶的具體幫扶責(zé)任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計(jì)劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔(dān)失職的責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責(zé)任的直接承擔(dān)者。

然而，基層干部肩負(fù)的責(zé)任與享有的權(quán)力嚴(yán)重不匹配，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是分稅制和農(nóng)業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強(qiáng)化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，基層干部喪失了治理的靈活性。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)時(shí)，基層干部一無充足資源，二無政策權(quán)力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設(shè)置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個(gè)貧困對象，難度可想而知。在權(quán)責(zé)明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運(yùn)動期限內(nèi)糊弄過去。

3.壓力考核下的自保。目標(biāo)管理責(zé)任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責(zé)任―利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，形成基層政權(quán)運(yùn)行與地方社會的治理壓力[12]。目標(biāo)管理責(zé)任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實(shí)際上，策略主義的運(yùn)用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權(quán)不得已的選擇。

目標(biāo)管理責(zé)任制具有明顯的目標(biāo)導(dǎo)向，通過對目標(biāo)達(dá)成狀況的考核進(jìn)行獎優(yōu)懲劣，但由于目標(biāo)實(shí)踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進(jìn)行檢查時(shí)，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當(dāng)于未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。同樣，在向上呈閱工作材料時(shí)，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實(shí)質(zhì)意義的實(shí)踐工作，因此，基層干部會進(jìn)行策略性轉(zhuǎn)換，將文字材料的準(zhǔn)備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準(zhǔn)扶貧工作，宋村村干部最強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復(fù)核對文本數(shù)據(jù)與網(wǎng)上數(shù)據(jù)，國網(wǎng)與市網(wǎng)的數(shù)據(jù)。在上級檢查時(shí)要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領(lǐng)導(dǎo)問話時(shí)回答失誤。在目標(biāo)責(zé)任制下，政策落實(shí)通過文本形式的呈現(xiàn)，實(shí)際目的在于通過考核避免懲罰，以實(shí)現(xiàn)基層干部的自保。

（三）基層干部的政策定位

從基層組織的角度來分析精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進(jìn)行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準(zhǔn)扶貧政策以政治運(yùn)動的形式下達(dá)，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運(yùn)動式治理，“就是一陣風(fēng)，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標(biāo)達(dá)成時(shí)間，不論任務(wù)完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標(biāo)。

在短促的扶貧運(yùn)動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標(biāo)達(dá)成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權(quán)責(zé)不匹配的情況下完成任務(wù)。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務(wù)，并讓上級在檢查時(shí)感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準(zhǔn)扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調(diào)地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產(chǎn)生不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象。

四、國家資源輸入的基層組織困境

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，公共服務(wù)型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項(xiàng)目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項(xiàng)重要的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題。精準(zhǔn)扶貧政策是國家的又一大惠農(nóng)政策，基層組織在政策執(zhí)行時(shí)所面臨的治理成本、權(quán)責(zé)問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴(yán)重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。

（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以前，國家表現(xiàn)出強(qiáng)者形象，具有高度的專制權(quán)力[15]，保持著對于基層社會的強(qiáng)勢汲取。此時(shí)，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結(jié)成合謀關(guān)系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導(dǎo)致國家政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的緊張狀態(tài)。基層組織則由于和農(nóng)民在各項(xiàng)事務(wù)上密切互動，建立緊密關(guān)聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農(nóng)民示好，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系迅速拉近。然而，由于中央掌握財(cái)政的分配權(quán)，形成了“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降，可支配資源嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉(zhuǎn)移，中央借機(jī)約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導(dǎo)致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關(guān)系被打破，與農(nóng)民之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)與惡化（見圖1）。

在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔(dān)的自上而下的任務(wù)與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費(fèi)與計(jì)劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農(nóng)村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農(nóng)民的收入和改善農(nóng)民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農(nóng)”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務(wù)堆積到基層干部身上，農(nóng)民則借助國家對于“三農(nóng)”領(lǐng)域的傾斜充分表達(dá)自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔(dān)著來自于國家和農(nóng)民日益增長的雙重任務(wù)（見圖2）。

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第2篇

一、當(dāng)前設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的的必要性和可行性分析

相對于現(xiàn)今的中國社會現(xiàn)狀，是否有必要有條件重設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，輿論界存在著兩種聲音，一種認(rèn)為當(dāng)前設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的條件還不成熟，應(yīng)該緩行，理由如下：

1、我國的司法資源有限，無法承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的需要。我國目前有19219個(gè)鎮(zhèn)，15925個(gè)鄉(xiāng)，如果每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室人員以3到5人算，平均3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個(gè)檢察室，就得設(shè)置11700多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，需要35100到58500多人。我國目前司法投入不足，經(jīng)費(fèi)難以保障，符合條件的檢察人員短缺。東部地區(qū)基層檢察院辦案一線都一直“喊渴”，西部地區(qū)，特別是西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，檢察官隊(duì)伍青黃不接，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，后備力量嚴(yán)重匱乏。在我國目前司法資源非常緊張的情況下，大規(guī)模設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，會使本來吃緊的司法資源雪上加霜。

2、配套法律法規(guī)、制度尚不健全，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不成熟。雖然可以將我國《人民檢察院組織法》第2條第3款的規(guī)定以及《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律依據(jù)，但是以上法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立只是一個(gè)原則性規(guī)定，缺乏可操作性。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也未得到國家層面法律的認(rèn)可。

3、基層檢察室不能完全解決農(nóng)村法律監(jiān)督空白的問題。從目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況來看，急需要檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督觸角延伸到廣大農(nóng)村的每一個(gè)角落。但我國的司法資源有限，如果在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，所需經(jīng)費(fèi)、人員無法保障。如果只在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，或者一個(gè)檢察室管轄兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置的效果非常有限。一個(gè)檢察室如果人員設(shè)置過少，則無法勝任檢察室龐雜的職能，影響工作開展。如果人員配置過多，在目前符合條件的檢察人員普遍短缺的情況下，勢必影響到基層院日常工作的開展，并且一些職能與基層院重疊，浪費(fèi)了有限的人力物力。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察隊(duì)伍的監(jiān)督管理也是一個(gè)問題。

另一種聲音自然是贊同甚至溢美之詞，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是在中國特色社會主義檢察體制、法律框架內(nèi)的探索、創(chuàng)新和發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置也是科學(xué)發(fā)展在檢察工作中的具體體現(xiàn)；它的設(shè)置對于優(yōu)化檢察職權(quán)配置，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)農(nóng)村公平正義，保障農(nóng)民平等權(quán)益方面具有不可替代的作用等等，這其中有政治需要之言，也有理性思考之詞。筆者認(rèn)為，當(dāng)前設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室確實(shí)存在著諸多問題和困難，但這些困難和問題并不是不可克服的，并不足以使我們望而卻步。哲學(xué)上說，事物總是曲折發(fā)展的，我們應(yīng)該跳出歷史的局限，從法治精神、時(shí)代趨勢、長遠(yuǎn)發(fā)展中理性對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室這一曾今的歷史遺物而今的社會必然。

首先，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是我國憲法精神的間接體現(xiàn)。雖然設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在憲法和法律上找不到直接的字眼，但是它這種組織形式和憲法法律不相違背，還可以從憲法和法律中推導(dǎo)出來。我國憲法第129條和130條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)形式由法律規(guī)定。根據(jù)人民檢察組織法第二條規(guī)定：“如果省一級人民檢察院或者縣級人民檢察院根據(jù)需要經(jīng)過人大常委會批準(zhǔn)可以在工礦區(qū)，農(nóng)墾區(qū)或者林區(qū)等建立派駐機(jī)構(gòu)”。追溯立法的本義，其中規(guī)定的“等”應(yīng)作廣義的解釋，不應(yīng)局限于工礦區(qū)，農(nóng)墾區(qū)或者林區(qū)，同時(shí)第二條規(guī)定中還有“根據(jù)需要”，這就使設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室就符合了立法的規(guī)定。另外憲法第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”根據(jù)該條文，我們可以衍生出一個(gè)結(jié)論：應(yīng)該從組織上保證公、檢、法等機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、配合制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層檢察機(jī)構(gòu)的缺失顯然有違憲法要求法制平衡和法制治理機(jī)制之完整。

其次，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是健全農(nóng)村司法體系的必由之路。目前，法律監(jiān)督最大的需求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最薄弱的環(huán)節(jié)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有些基層地區(qū)，由部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發(fā)的“官民”矛盾、“警民”矛盾長期得不到解決和疏導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村頻繁，這與法律監(jiān)督不力有很大關(guān)系。而強(qiáng)化法律監(jiān)督必須要有陣地，法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務(wù)、土地等行政派出機(jī)構(gòu)也一應(yīng)俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機(jī)關(guān)缺乏類似的機(jī)構(gòu)，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為法律監(jiān)督的盲點(diǎn)。從社會控制角度來看，農(nóng)村社會秩序缺乏科學(xué)而完善的法制治理機(jī)制，尤其是治理結(jié)構(gòu)中的法律監(jiān)督權(quán)仍處于基本缺失的狀態(tài)，未能實(shí)現(xiàn)完整意義上的（對行政、審判行為的）分工制衡機(jī)制。①可見，現(xiàn)階段以及今后很長一段時(shí)期，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大檢察工作在廣大農(nóng)村的覆蓋面，使檢察資源配置落實(shí)到農(nóng)村，是健全中國特色農(nóng)村司法體系的必由之路，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室無疑是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律監(jiān)督主陣地的最好載體。

再次，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)中，各種審判、行政權(quán)力已經(jīng)延伸到了農(nóng)村基層，唯獨(dú)基層檢察院沒有與之相匹配的機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在基層信息不通、耳目不聰。基層檢察院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)種種社會矛盾的了解掌握及其對鄉(xiāng)村干部行政管理行為和基層法庭裁決行為的法律監(jiān)督，僅靠少而粗的群眾舉報(bào)材料和難得一次的下訪巡訪或法制宣傳，顯然只是“冰山一角”。尤其是近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部貪污挪用集體土地補(bǔ)償款、侵吞國家惠農(nóng)資金等職務(wù)犯罪現(xiàn)象屢見不鮮，各種涉農(nóng)犯罪得不到及時(shí)有效查處，農(nóng)民權(quán)益得不到及時(shí)有效保護(hù)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室通過收集鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪案件線索，參與農(nóng)村綜合治理，宣傳檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、職能以及舉報(bào)、申訴的方法等，有效激發(fā)農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識，有效提高法律監(jiān)督能力和水平，服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

最后，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機(jī)關(guān)自身發(fā)展的形勢所趨。基層檢察院建設(shè)在檢察事業(yè)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的地位和作用。目前，雖然基層檢察院經(jīng)歷了30余年的發(fā)展，但是基層檢察院的法律監(jiān)督能力、隊(duì)伍建設(shè)水平尚不高，特別是由于檢察工作的專業(yè)性和相對獨(dú)立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關(guān)注點(diǎn)作為檢察工作著力點(diǎn)的意識和能力還不強(qiáng)，已經(jīng)不能滿足人民群眾日益增強(qiáng)的法治需求。適時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，發(fā)揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機(jī)關(guān)暢通監(jiān)督渠道，創(chuàng)新工作機(jī)制，提高檢察機(jī)關(guān)的基層知曉率和認(rèn)可度，走檢察專業(yè)化與群眾路線相結(jié)合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監(jiān)督，提高檢察隊(duì)伍的群眾工作水平和能力，從而進(jìn)一步提升執(zhí)法公信力和檢察機(jī)關(guān)形象。

二、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位

當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的重構(gòu)并非是對原有檢察室的簡單恢復(fù)，而是哲學(xué)上的“揚(yáng)棄”，是按照中央對檢察工作的新要求、新任務(wù)，賦予檢察室新的時(shí)代內(nèi)涵，賦予其新的界定、新的內(nèi)涵。

1、以強(qiáng)化法律監(jiān)督為職能基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行法律監(jiān)督職能的眼睛和觸角。過去在檢察工作中，沒有設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的地區(qū)，對發(fā)生在基層派出所、人民法庭等機(jī)構(gòu)破壞法律統(tǒng)一實(shí)施的行為很難進(jìn)行法律監(jiān)督，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的地區(qū)，也存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、不依法監(jiān)督、不規(guī)范監(jiān)督的問題。重新構(gòu)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室必須以強(qiáng)化法律監(jiān)督為職能基礎(chǔ)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、訴訟監(jiān)督等監(jiān)督權(quán)能，與基層派出所、人民法庭形成相互制約、相互配合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法體系。

2、以服務(wù)業(yè)務(wù)部門為職能載體。檢察室不是檢察院，在適當(dāng)延伸和擴(kuò)展檢察室職能的同時(shí)，必須考慮到檢察室與派出院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系，特別是檢察室與業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)重疊關(guān)系，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室擁有民行、控申檢察職能后，檢察室與院民行科、控申科的關(guān)系等。有學(xué)者認(rèn)為，賦予檢察室的民行、偵監(jiān)、監(jiān)所、控申等職能，從性質(zhì)上看并不需要一種完整的權(quán)能，而是在充分發(fā)揮檢察室貼近基層、貼近群眾優(yōu)勢的前提下的部分權(quán)能。②筆者贊同這種觀點(diǎn)，如檢察室可以受理民事行政檢察申訴，可以辦理轄區(qū)內(nèi)的民事行政“不立案、不提抗、不抗訴”等息訴案件和促進(jìn)雙方當(dāng)事人和解的案件，但不承擔(dān)上級民行檢察部門的交辦案件和轄區(qū)內(nèi)的抗訴案件，可以接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來訪，可以發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，但不承擔(dān)職務(wù)犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應(yīng)更多的配合內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門辦理案件。

3、以承辦刑事案件為職能補(bǔ)充。現(xiàn)有基層檢察室的工作情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職責(zé)包括收集職務(wù)犯罪線索、職務(wù)犯罪預(yù)防、法制宣傳教育、綜合治理等，總體而言，涉及內(nèi)容廣泛，但虛而軟，難以產(chǎn)生像執(zhí)法辦案這一剛性權(quán)利所帶來的明顯效果，其最終被群眾的接受度、認(rèn)可度也難以預(yù)料。而當(dāng)前基層派出所和人民法庭都有承辦刑事案件的職能，筆者認(rèn)為基層檢察室也未嘗不可嘗試，可以將批捕、職能一定程度地下放，由檢察室承辦轄區(qū)內(nèi)刑事案件后提交提交檢察長（或檢委會）審批，通過這種剛性權(quán)利的賦予、實(shí)質(zhì)性職責(zé)的履行充實(shí)基層檢察室的工作內(nèi)容，讓基層檢察室有作為、有地位，提高基層檢察權(quán)履行的公信力和實(shí)效。

三、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)的意見和建議

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室固有的法律依據(jù)、組織體制、保障機(jī)制等先天性缺陷，在推進(jìn)過程中勢必會遇到一些困惑和困難，如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，順應(yīng)檢察改革的需求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室明確職責(zé)、規(guī)范運(yùn)行，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面考慮：

1、宣傳教育到位，進(jìn)一步深化認(rèn)識。檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的重要性，尚無足夠的認(rèn)識，即使在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也無統(tǒng)一的認(rèn)識：一是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)案多人少矛盾突出，再設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室勢必分散力量，影響各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的開展；二是以前也搞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，但由于指導(dǎo)思想不對或設(shè)置方式不當(dāng)，導(dǎo)致設(shè)置效果不佳，遂認(rèn)為設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是重蹈歷史覆轍；三是認(rèn)為人財(cái)物等諸多因素難以解決，條件不具備。這些內(nèi)部的思想障礙，是當(dāng)前制約設(shè)置進(jìn)程的關(guān)鍵因素，要通過理論教育、輿論宣傳、總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)等措施進(jìn)一步統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)識，奠定穩(wěn)定的思想基礎(chǔ)。

2、試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行，逐步推廣鞏固。目前設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室還不可能做到像“二所一庭”建設(shè)一樣全線鋪開，其設(shè)置也應(yīng)采取探索式的試點(diǎn)性工作，不可全面開花，操之過急，必須堅(jiān)持三個(gè)原則：一是重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。各地的地方政府都會根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展趨勢，對轄區(qū)內(nèi)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合人口數(shù)量、素質(zhì)、地理環(huán)境、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況，設(shè)立中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這樣的中心鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室進(jìn)行試點(diǎn)工作，可以起到良好的示范效果，總之設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室必須堅(jiān)持因其所需，因地制宜、實(shí)事求是、重點(diǎn)設(shè)立。二是慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作法律性和政策性比較強(qiáng)，涉及到單位、人、財(cái)、物，因此，要統(tǒng)籌兼顧，慎重穩(wěn)妥，做到成熟一個(gè)，設(shè)立一個(gè)，鞏固一個(gè)，在做好試點(diǎn)工作之后，做好理論研討、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，將成熟的工作思路、方法、機(jī)制進(jìn)一步推廣。三是目標(biāo)管理高效原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作效果效率，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益、群眾利益、檢察機(jī)關(guān)的形象和聲譽(yù)。因此，筆者認(rèn)為有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作實(shí)行目標(biāo)管理，明確任務(wù)、分解責(zé)任，引入競爭機(jī)制，推進(jìn)爭先創(chuàng)優(yōu)，為基層社會穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。

第3篇

自1992年山西省佐云縣試行開展農(nóng)村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國家審計(jì)署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)“兼顧公平”的理念，對于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔(dān)當(dāng)和社會主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護(hù)基層社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國是一項(xiàng)具有扶弱濟(jì)貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運(yùn)作的、效果如何是關(guān)系國計(jì)民生、社會穩(wěn)定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問題與原因。

C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個(gè)行政村，8238戶，27174人（農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時(shí)救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時(shí)困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實(shí)踐現(xiàn)狀。

本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進(jìn)行了累計(jì)25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運(yùn)用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計(jì)。然后運(yùn)用半結(jié)構(gòu)訪談方法，向村干部、村民逐一核實(shí)低保戶信息，并對特殊低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個(gè)案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實(shí)地反映農(nóng)村低保運(yùn)行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作中“關(guān)系保”和“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生及其對農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點(diǎn)描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點(diǎn)關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評議制度和動態(tài)管理制度實(shí)踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。

二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保

夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個(gè)村民小組，實(shí)有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。

夏村2005年左右開始進(jìn)行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時(shí)夏村的低保工作才正式運(yùn)轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個(gè)月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實(shí)施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。

同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關(guān)系（尤其是上級官員的關(guān)系）對低保資源分配的影響，更沒有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運(yùn)作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運(yùn)行現(xiàn)狀的分析框架。

（一）“關(guān)系保”的產(chǎn)生

“熟人社會”是一個(gè)差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個(gè)體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠(yuǎn)的波紋。自然村是一個(gè)熟人社會，但由多個(gè)自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個(gè)“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強(qiáng)更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認(rèn)識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動性強(qiáng)的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒有下分到各個(gè)小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。

夏村2007年開始實(shí)行低保時(shí)，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶本文稱之為“關(guān)系保”。依據(jù)“關(guān)系”的遠(yuǎn)近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。逐戶核對信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶65人低保中，真正屬于“關(guān)系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。

1、夏德朝，一個(gè)女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。

2、路杰，兩個(gè)女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶。

3、馬大梅，兩個(gè)兒子，一個(gè)在區(qū)電業(yè)局工作，一個(gè)在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。

4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個(gè)女兒，在村里當(dāng)過隊(duì)長，現(xiàn)在市里打工，通過朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個(gè)低保名額。

5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過上級關(guān)系指派的。但村民都對此毫無異議。

6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個(gè)兒子，其子經(jīng)濟(jì)富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據(jù)村民反映，此戶是現(xiàn)任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關(guān)系保。

7、夏佳志，現(xiàn)任村支書夏德金的叔叔，兩個(gè)女兒，其中一個(gè)招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。

這些屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯(cuò)的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時(shí)受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機(jī)應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關(guān)系大都來自于上級行政官員，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項(xiàng)目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生——社會救助中的維穩(wěn)運(yùn)作

據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長說，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩(wěn)保”。據(jù)統(tǒng)計(jì)2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過40萬元。而通過維穩(wěn)渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內(nèi)的社會救助資金來進(jìn)行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩(wěn)成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)材料為例來展現(xiàn)社會救助中維穩(wěn)運(yùn)作。

目前中國社會救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時(shí)救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶、臨時(shí)特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠(yuǎn)不止12戶。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過節(jié)都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。

目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個(gè)，可以分為5大類。第一類是因土地問題產(chǎn)生的上訪群體，又可細(xì)分為3個(gè)群體：第1個(gè)群體是由于城區(qū)擴(kuò)建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一群體所引發(fā)的上訪，由經(jīng)管站和包片干部負(fù)責(zé)，不進(jìn)入鄉(xiāng)辦；第2個(gè)群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個(gè)群體是村民個(gè)人間土地糾紛所致，稅費(fèi)時(shí)期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發(fā)利益之爭。

第二類群體是軍人群體，共有7個(gè)群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團(tuán)；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團(tuán)涉核、參戰(zhàn)退役軍人。

第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。

群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會千方百計(jì)地去息訪，向上訪者許諾低保指標(biāo)、臨時(shí)救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達(dá)到一時(shí)的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價(jià)”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補(bǔ)助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時(shí)特困救助2600元。臨時(shí)特困救助顧名思義是臨時(shí)性的，但他們卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達(dá)區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個(gè)維穩(wěn)保之一。

在鸚洲鄉(xiāng)辦訪談時(shí)，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個(gè)低保名額。現(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個(gè)低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當(dāng)時(shí)沒有明確回復(fù)，讓他先打報(bào)告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”

“兄弟，莫著急。現(xiàn)在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個(gè)人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”

……

政府為了達(dá)到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時(shí)期（如“兩會”時(shí)期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個(gè)循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進(jìn)京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實(shí)踐者，他以八一建軍節(jié)將要來臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經(jīng)成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進(jìn)一步加劇社會救助制度的異化。

（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從

無論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強(qiáng)烈的反應(yīng)。如果說村干部利用低保制度對上級權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對措施。

評議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”

評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關(guān)。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個(gè)不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”

關(guān)系戶的關(guān)系大都來自市、區(qū)等政府部門，面對這些關(guān)系村委會一般是無可奈何的。

村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會同意。這里面有上下級關(guān)系，村里有難處”。

為了抵制住上級政府部門的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時(shí)也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因?yàn)楝F(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關(guān)系的干擾，但卻無法抗衡整個(gè)維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。

夏村5組夏春珍的丈夫時(shí)期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。

夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因?yàn)檎D砂船運(yùn)輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因?yàn)樗呐畠旱昧讼忍煨孕呐K病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因?yàn)樯眢w不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。

由上可知，中國低保制度在鄉(xiāng)村社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關(guān)系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運(yùn)。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實(shí)施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例

為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項(xiàng)低保制度，推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運(yùn)作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動態(tài)管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報(bào)有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統(tǒng)》進(jìn)行社會救助資金社會化發(fā)放。可以說，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進(jìn)和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實(shí)施填補(bǔ)了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關(guān)系戶的挑戰(zhàn)等。下面對前三項(xiàng)作簡要論述，后兩項(xiàng)在其他部分論述。

（一）公示引發(fā)的詰難

自2011年民主評議制度實(shí)施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內(nèi)容的做法，對評審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結(jié)果張榜公示7天，無異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會成員組成調(diào)查小組，進(jìn)一步進(jìn)行評議，張榜公示7天，無異議后報(bào)區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。

盡管行政村是一個(gè)半熟人社會，自然村卻是一個(gè)熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟(jì)條件差、誰家有病人、誰家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進(jìn)入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度，加大了村莊未來工作的難度。

如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計(jì)說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。

（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重

在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個(gè)村干部到村委會填寫各種表格“做作業(yè)”。為了達(dá)到辦公現(xiàn)代化，村委會特聘了一個(gè)辦事員夏坤。50歲的夏坤會運(yùn)用電腦，他因?yàn)榛加蟹谓Y(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負(fù)責(zé)，所以在村委會我們也經(jīng)常看到他的身影。

自2011年C市實(shí)行《全國最低保障信息系統(tǒng)》后，村會計(jì)每月都要上報(bào)低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進(jìn)行規(guī)范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計(jì)票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個(gè)人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請對象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個(gè)代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規(guī)范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準(zhǔn)確無誤，填寫任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個(gè)人情況、家庭情況、申請理由，在調(diào)研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過核實(shí)確實(shí)是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當(dāng)事人申請書上修改的。

如：夏峰聲的申請自述：

我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。

我自幼弱智，結(jié)婚后有一個(gè)同樣弱智的兒子。妻子也因?yàn)槿绱思彝ズ臀译x婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準(zhǔn)。

申請人：（空白）

2010年8月3日

申請人提出申請后，還要公示當(dāng)次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個(gè)過程中他們所要做的“作業(yè)”會越來越多。

（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化

夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實(shí)的信息。將真實(shí)信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。

低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個(gè)人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個(gè)方面的問題：

第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個(gè)低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實(shí)施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯簟痹谵r(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時(shí)還將他健康有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個(gè)絕對貧困戶外，再次確認(rèn)低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者個(gè)人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變?yōu)榈捅Ｈ耍逯v，“一戶若有7、8個(gè)人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強(qiáng)烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶不能申請低保，因?yàn)槿魏稳说嚼夏甓加袉适趧恿Φ目赡埽诋?dāng)下國力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯(cuò)的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因?yàn)閮鹤硬火B(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因?yàn)榇逦瘯小翱v容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂。

第三，虛報(bào)收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個(gè)人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實(shí)，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫(yī)都說，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說是符合現(xiàn)實(shí)情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識。但是為了規(guī)范化申請者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會救助政策、阻礙其改善。

國家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請對象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。

四、低保民主評議與退出制度實(shí)踐

（一）民主評議的程序與實(shí)質(zhì)

中國農(nóng)村低保真正走向運(yùn)作規(guī)范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數(shù)幾個(gè)村干部商量決定的低保評選機(jī)制，評議人人數(shù)和代表層次的增多促進(jìn)了低保評選的民主化。

2012年C市低保民主評議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時(shí)了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶調(diào)查制度要求對于被評選上的低保對象鄉(xiāng)村兩級100%的入戶率、區(qū)民政局30%的入戶率抽查；群眾監(jiān)督與舉報(bào)有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。

民主評議在剛開始實(shí)際運(yùn)作時(shí)，出現(xiàn)了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應(yīng)如下：

村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”

村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長，這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調(diào)整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評定的結(jié)果對此是明顯確證。

村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰都不干。現(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”

2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。

2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。

2012年度的評選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個(gè)被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運(yùn)砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結(jié)果得到了村民的認(rèn)可。

民主評議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評定的程序公正，其實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評議組成員剝離出來，通過技術(shù)化的手段進(jìn)一步獲取結(jié)果公平。民主評議制度保證了低保進(jìn)入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。

（二）低保退出制度的實(shí)踐

低保實(shí)行動態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機(jī)制。

在低保制度運(yùn)行近7年的時(shí)間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個(gè)良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度。

村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”

評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”

家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車吃低保”的怪異現(xiàn)象，這勢必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級民政部門也逐漸察覺到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點(diǎn)清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點(diǎn)清理12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點(diǎn)清理的12類人員如下：

（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報(bào)告的。

（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業(yè)的。

（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費(fèi)，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個(gè)月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；

（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。

（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。

（10）不如實(shí)提供收入情況，虛報(bào)、隱瞞或提供假證明的，對入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對的疑問人員。

鑒于上級政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時(shí)村干部往往或動用私人關(guān)系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達(dá)到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個(gè)，成員就業(yè)的有2個(gè)，家庭生活改善的有1個(gè)。具體公示如下：

公 示

村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經(jīng)13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報(bào)。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現(xiàn)將評議結(jié)果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文昌哥（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華工力（1人） 13票 成員死亡

程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)

夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)

于美韻（1人） 7票 生活改善

夏村村委會

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強(qiáng)硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會沒有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關(guān)系戶，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對上級政策。

綜上所述，中國農(nóng)村低保制度運(yùn)行近7年，至今沒有形成一個(gè)良好的退出機(jī)制給我們的啟示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；

2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進(jìn)出渠道淤塞的程度；

3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動力并取得一定效果，重點(diǎn)清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機(jī)制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保對象時(shí)存在關(guān)系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權(quán)力通過私人關(guān)系對農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。

總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項(xiàng)制度建設(shè)。

（三）新低保觀念的形成

農(nóng)村低保制度自2007年實(shí)施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點(diǎn)錢”到競相爭取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評議制度建設(shè)的同時(shí)，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個(gè)案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。

3組夏陽杰，80歲，有4個(gè)女兒2個(gè)兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認(rèn)為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個(gè)孫子，三個(gè)孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認(rèn)為自己年級大了，喪失勞動能力了，應(yīng)該國家來養(yǎng)老。

村民F說：“管他呢，申請寫一個(gè)，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”

夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。

通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點(diǎn)：

1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒有這方面的信息。

綜上，在低保實(shí)施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項(xiàng)公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機(jī)心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規(guī)范化過程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。

夏村的低保評議和退出制度實(shí)踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實(shí)措施為基層低保運(yùn)作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。

五、問題與政策建議

綜上所述，當(dāng)下中國農(nóng)村低保制度在基層社會實(shí)踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實(shí)現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對以下6個(gè)問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進(jìn)一步完善。

1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點(diǎn)清理12類人員的時(shí)候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶。而村外的關(guān)系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟(jì)更好、對村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級政府官員的私人關(guān)系通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對基層低保的公平性產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的沖擊。民政部門應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時(shí)加強(qiáng)低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。

2、維穩(wěn)保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費(fèi)時(shí)代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結(jié)果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。

3、臨時(shí)救助資金管理體系不規(guī)范。臨時(shí)救助資金正是因?yàn)榫哂小芭R時(shí)性”特征，在申請對象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時(shí)救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時(shí)救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門高度注意。建議臨時(shí)救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強(qiáng)監(jiān)督和審查。

4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實(shí)信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實(shí)信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。

5、低保申請標(biāo)準(zhǔn)線偏低導(dǎo)致沒有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費(fèi)的實(shí)際情況。鄉(xiāng)、村、組三級干部都清楚，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。既然沒人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請了，我也可以申請，于是引發(fā)低保申報(bào)者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報(bào)、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現(xiàn)。

6、低保觀念混亂。無論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對于低保的認(rèn)識都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會競相爭取，出現(xiàn)“國家的錢，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門的官員個(gè)人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶，維護(hù)村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。

第4篇

一、指導(dǎo)思想

以中國民主與法制建設(shè)理論和黨的十精神為指導(dǎo)，深入貫徹市委提出的“依法治市”的總體要求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，明確本部門及各科室的執(zhí)法權(quán)限和職責(zé)，充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)職能作用，為我市社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

二、目的要求

通過行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量，提高本部門、各科室及其工作人員的法律意識，增強(qiáng)工作責(zé)任感和自覺性，促進(jìn)職能的轉(zhuǎn)變和工作效能的提高，達(dá)到執(zhí)法權(quán)限法定化，執(zhí)法程序規(guī)范化，監(jiān)督機(jī)制完善化，為逐步建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、科學(xué)的、規(guī)范的行政執(zhí)法制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、組織領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)

為加強(qiáng)對行政執(zhí)法責(zé)任制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，保證這項(xiàng)工作落到實(shí)處，局決定成立行政執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子。

四、法定職責(zé)和行政執(zhí)法管理目標(biāo)

（一）法定職責(zé)

1、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)司法行政工作的方針、政策、法律、法規(guī)，編制全市司法行政工作的中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃，并指導(dǎo)、監(jiān)督、組織實(shí)施。

2、管理和指導(dǎo)全市律師和基層法律服務(wù)工作，綜合管理社會法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3、管理和指導(dǎo)全市公證機(jī)構(gòu)和公證業(yè)務(wù)活動。

4、指導(dǎo)全市基層人民調(diào)解委員會、司法所及司法助理員工作，參與全市社會治安綜合治理工作。

5、制訂全市的法制宣傳、法治建設(shè)和普及法律常識規(guī)劃并組織實(shí)施，指導(dǎo)各鎮(zhèn)（街道）、各部門、各行業(yè)的依法治理工作，開展執(zhí)法檢查；組織、指導(dǎo)、開展法制宣傳、法治建設(shè)和法學(xué)教育工作。

6、負(fù)責(zé)對刑滿釋放人員的幫教工作，協(xié)助有關(guān)部門做好對刑滿釋放人員的安置工作。

7、負(fù)責(zé)和指導(dǎo)全市的社區(qū)矯正工作。

8、負(fù)責(zé)和指導(dǎo)全市法律援助和“148”法律服務(wù)工作。

9、管理和指導(dǎo)全市面向社會服務(wù)的司法鑒定工作。

10、組織實(shí)施全市司法行政系統(tǒng)的隊(duì)伍建設(shè)和思想政治工作，負(fù)責(zé)組織開展全市司法行政部門工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和進(jìn)修。

11、歸口管理全市有關(guān)司法行政工作的對外聯(lián)系、交流與合作。

12、承辦市委、市政府和上級司法行政部門交辦的其他事項(xiàng)。

（二）行政執(zhí)法管理目標(biāo)

1、普法和依法治理工作

按照我市“六五”普法規(guī)劃的總體要求，重點(diǎn)突出各級領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、市場經(jīng)營人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民和外來建設(shè)者的普法教育。加強(qiáng)對普法和依法治理工作的研究和指導(dǎo)，完善各項(xiàng)工作措施，緊緊圍繞市里中心工作，緊緊圍繞“法治”建設(shè)，充分發(fā)揮法制宣傳教育的全局性、先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用，深入開展法制宣傳教育，傳播法治思想，推進(jìn)法治實(shí)踐。

按照市委提出的“依法治市”的要求，堅(jiān)持法制教育和法治實(shí)踐相結(jié)合，進(jìn)一步深化依法治理工作，大力推進(jìn)地方、基層和行業(yè)依法治理，深入開展專項(xiàng)治理活動，提高全社會法治化管理水平。

2、律師管理工作

圍繞“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外塑形象”的總體要求，認(rèn)真貫徹實(shí)施《律師法》，進(jìn)一步深化改革，嚴(yán)格依法規(guī)范律師事務(wù)所的各項(xiàng)規(guī)章制度，建立健全有效的競爭機(jī)制、激勵機(jī)制、保障機(jī)制和分配機(jī)制，督促律師事務(wù)所建立事業(yè)發(fā)展基金、執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、社會保障基金、培訓(xùn)基金。嚴(yán)格依法規(guī)范律師行為，切實(shí)加強(qiáng)律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，定期開展執(zhí)法檢查，切實(shí)做好律師繼續(xù)教育工作，努力提高律師的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3、公證管理工作

繼續(xù)深化改革，要把改革的重點(diǎn)放在拓展業(yè)務(wù)、規(guī)范管理、完善機(jī)制上。建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，抓好崗位目標(biāo)責(zé)任制的修訂，搞活激勵機(jī)制。抓好事業(yè)發(fā)展基金、風(fēng)險(xiǎn)基金、社會保障基金、培訓(xùn)基金的建立。加強(qiáng)公證質(zhì)量的監(jiān)督、指導(dǎo)，建立自查、互查等一系列制度，嚴(yán)防錯(cuò)、假證的發(fā)生。加強(qiáng)公證形象教育，提高公證服務(wù)質(zhì)量。

4、基層法律服務(wù)管理工作

加強(qiáng)法律服務(wù)所的規(guī)范化管理，不斷完善法律服務(wù)管理的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)法律服務(wù)所工作，監(jiān)督、檢查辦案質(zhì)量。圍繞“鞏固一類所，強(qiáng)化二類所，撤并三類所”的要求，吸取律師工作改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動法律服務(wù)所上規(guī)模、上等級工作。繼續(xù)加大對基層法律服務(wù)工作者的培訓(xùn)力度。

5、法律援助（行政審批）工作

要建立健全我市的各項(xiàng)法律援助制度，建立健全鎮(zhèn)（街道）法律援助站和社團(tuán)法律援助工作部，規(guī)范法律援助的各項(xiàng)工作，組織、指派律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助事務(wù)，確保法律援助工作的順利開展。積極開展法律咨詢解答和法律政策的宣傳普及工作。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督、指導(dǎo)，認(rèn)真做好律師事務(wù)所的設(shè)立初審，律師執(zhí)業(yè)初審工作，嚴(yán)把律師、律師所年檢、注冊關(guān)。認(rèn)真做好公證機(jī)構(gòu)設(shè)立初審、公證員申請執(zhí)業(yè)初審工作，并做好公證年檢、注冊工作。認(rèn)真做好基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)核準(zhǔn)登記、基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證年度注冊工作，做好法律服務(wù)所和法律服務(wù)執(zhí)照年檢、注冊工作。認(rèn)真做好司法鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)立登記初審、司法鑒定人員執(zhí)業(yè)登記初審工作。

6、鎮(zhèn)（街道）司法所的管理工作

加快司法所規(guī)范化建設(shè)，要加強(qiáng)管理和指導(dǎo)，完善硬件、軟件設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)對司法所人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，規(guī)范臺帳資料的整理和司法文書的制作，為充分發(fā)揮司法行政職能作用和基層社會穩(wěn)定打好基礎(chǔ)。

7、人民調(diào)解管理工作

要繼續(xù)搞好標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)委會建設(shè)，抓好社區(qū)、集貿(mào)市場、企業(yè)及周邊地區(qū)調(diào)解組織的建設(shè)。要整合基層調(diào)解資源，深化構(gòu)建大調(diào)解工作機(jī)制，做到行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)統(tǒng)一。繼續(xù)對調(diào)委會成員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。建立健全各項(xiàng)調(diào)解制度，逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作制度化和規(guī)范化。切實(shí)做好民間糾紛的排查和調(diào)處工作，提高糾紛的預(yù)防和調(diào)控能力。

8、社區(qū)矯正及安置幫教工作

進(jìn)一步深化社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，完善各類工作制度，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作“三支”隊(duì)伍建設(shè)，健全社區(qū)矯正組織機(jī)構(gòu)。整合社會各方面資源，構(gòu)建刑罰執(zhí)行的“社會化模式”。形成一個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)下綜治協(xié)調(diào)，司法行政為主，公、檢、法各方協(xié)調(diào)配合、科學(xué)有效的社區(qū)矯正工作運(yùn)行機(jī)制。不斷提高非監(jiān)禁教育改造罪犯的質(zhì)量，預(yù)防和減少重新犯罪。

9、司法鑒定工作

健全完善司法鑒定工作制度，規(guī)范鑒定活動，保證機(jī)構(gòu)和人員職業(yè)資格及服務(wù)質(zhì)量，做好司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人員違法違紀(jì)行為調(diào)查、處罰建議和日常檢查監(jiān)督，嚴(yán)肅查處為牟取經(jīng)濟(jì)利益違法從事司法鑒定活動的行為。

10、隊(duì)伍建設(shè)工作

抓好思想政治教育，以黨的十精神為指導(dǎo)，要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，以隊(duì)伍目標(biāo)管理責(zé)任制為龍頭，抓好隊(duì)伍建設(shè)，深化“兩公開一監(jiān)督”制度，認(rèn)真做好反腐倡廉工作。

五、行政執(zhí)法責(zé)任制的分解落實(shí)

（一）辦公室

1、根據(jù)本局部署，制定和落實(shí)思想政治教育計(jì)劃。協(xié)助局黨組抓好黨員、干部職工的政治學(xué)習(xí)、思想教育。

2、負(fù)責(zé)行政監(jiān)察方面的監(jiān)督和違紀(jì)的查處工作，配合做好黨員紀(jì)律的查處工作。

3、負(fù)責(zé)本局組織人事、老干部、工青婦工作，具體承辦有關(guān)干部的考核、任免、獎懲工作。

4、協(xié)助局黨組做好鎮(zhèn)（街道）司法助理員的管理工作。

5、協(xié)助本系統(tǒng)的律師、公證員專業(yè)技術(shù)職稱評審等事宜。

6、掌握全市司法行政工作動態(tài)，負(fù)責(zé)上情下達(dá)，下情上達(dá)及督辦工作，為局領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀和助手。

7、協(xié)調(diào)各科室、處、所的工作，檢查、督促各科室、處、所執(zhí)行上級和局領(lǐng)導(dǎo)的決定、指示、決議。

8、負(fù)責(zé)局機(jī)關(guān)行政財(cái)務(wù)管理工作，以及對市公證處、律師事務(wù)所、法律服務(wù)所的財(cái)務(wù)監(jiān)督、檢查工作。

9、負(fù)責(zé)局機(jī)關(guān)行政事務(wù)管理。

10、負(fù)責(zé)草擬本局的重要文件。

11、負(fù)責(zé)本局法治創(chuàng)建、綜合治理、檔案、保密、保衛(wèi)和工作。

12、負(fù)責(zé)對司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人員違法違紀(jì)行為調(diào)查、處罰建議和日常檢查監(jiān)督。

（二）法制宣傳教育科

1、管理全市法制宣傳教育普及工作。

2、承辦市普法依法治理辦公室的具體工作。

3、制訂普法教育和依法治市工作計(jì)劃，編寫宣傳教育材料。

4、指導(dǎo)全市各部門、各鎮(zhèn)（街道）的普法依法治理工作，并承辦本局機(jī)關(guān)的普法工作。

5、抓好全市行政執(zhí)法責(zé)任制的宣傳和推廣工作。

（三）基層工作管理科

1、管理指導(dǎo)全市人民調(diào)解工作。

2、管理指導(dǎo)基層法律服務(wù)所工作。

3、管理指導(dǎo)全市司法所工作，推動司法所規(guī)范化建設(shè)。

4、加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，抓好法律服務(wù)工作者、司法助理員及調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

5、組織司法所工作人員配合開展好農(nóng)村的法制宣傳和依法治理工作。

6、負(fù)責(zé)制訂歸正人員教育管理工作計(jì)劃。

7、指導(dǎo)各鎮(zhèn)（街道）抓好歸正人員教育管理幫教工作，落實(shí)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）幫教組織。

8、承擔(dān)市歸正人員安置幫教工作協(xié)調(diào)小組辦公室的日常工作。

9、配合有關(guān)部門做好歸正人員的安置工作。

(四)法律服務(wù)管理科

1、監(jiān)督、指導(dǎo)全市的律師、司法鑒定工作。

2、制定和完善律師、司法鑒定工作的管理規(guī)定，并負(fù)責(zé)督查、檢查、考核、落實(shí)。

3、加強(qiáng)律師、司法鑒定工作人員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，并負(fù)責(zé)執(zhí)法檢查和落實(shí)工作。

4、做好律師、司法鑒定工作人員專業(yè)技術(shù)職務(wù)的審核報(bào)批工作。

5、負(fù)責(zé)律師、司法鑒定工作人員辦案質(zhì)量的督查工作。

（五）社區(qū)矯正科

1、貫徹落實(shí)國家有關(guān)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。

2、牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作。

3、指導(dǎo)鎮(zhèn)（街）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)好社區(qū)矯正的日常管理工作；會同公安機(jī)關(guān)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督、教育和考察。

4、根據(jù)社區(qū)服刑人員的日常表現(xiàn)和考核結(jié)果，指導(dǎo)實(shí)施獎懲。

(六)公證處

1、監(jiān)督、指導(dǎo)全市的公證工作。

2、制定和完善公證工作的管理規(guī)定，并負(fù)責(zé)督查、檢查、考核、落實(shí)。

3、加強(qiáng)公證員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，并負(fù)責(zé)執(zhí)法檢查和落實(shí)工作。

4、做好公證員專業(yè)技術(shù)職務(wù)的審核報(bào)批工作。

5、負(fù)責(zé)公證員辦案質(zhì)量督查工作。

(七)法律援助中心

1、負(fù)責(zé)制訂全市“148”和法律援助工作總體規(guī)劃。

2、解答法律咨詢，普及和宣傳法律、政策。

3、指導(dǎo)鎮(zhèn)（街道）法律援助工作站及時(shí)調(diào)處、疏導(dǎo)投訴的突發(fā)性、易激化的各類民間糾紛和。

4、受理、指派律師事務(wù)所、公證處、法律服務(wù)所實(shí)施法律援助工作。

六、實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的保障措施

（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制是司法行政管理部門實(shí)現(xiàn)職能到位，加強(qiáng)執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為，樹立執(zhí)法權(quán)威，全面加強(qiáng)法制建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是推動依法治市工作的極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過組織司法行政工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他文件，統(tǒng)一思想認(rèn)識，確保行政執(zhí)法責(zé)任制工作落到實(shí)處。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)。在局行政執(zhí)法責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行局長負(fù)責(zé)制，一級抓一級，層層落實(shí)責(zé)任制。局長對本局的行政執(zhí)法責(zé)任制的情況負(fù)總責(zé)；分管局長對局長負(fù)責(zé)，認(rèn)真抓好分管科室行政執(zhí)法責(zé)任制的組織實(shí)施和督查落實(shí)；各職能科室認(rèn)真履行自己的職責(zé)，科室主要負(fù)責(zé)人為本科室行政執(zhí)法責(zé)任制的責(zé)任人，上對分管局長負(fù)責(zé)，下將執(zhí)法責(zé)任分解到人；科室副職和其他工作人員認(rèn)真做好自己的本職工作，對科室主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。局行政執(zhí)法責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)具體的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常事務(wù)。

（三）努力學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)。組織行政執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)法律、法規(guī)，熟知本部門實(shí)施的法律、法規(guī)和規(guī)章，明確執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平，保證行政執(zhí)法工作的準(zhǔn)確性和合法性。

（四）追究過錯(cuò)，責(zé)任到人。本局機(jī)關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過程中，因故意或者過失而發(fā)生違法違紀(jì)行為的必須承擔(dān)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。追究過錯(cuò)責(zé)任，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、公開公正、法律面前人人平等以及處分與教育相結(jié)合的原則。本局及工作人員在行使職權(quán)時(shí)，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任：

1、違法或錯(cuò)誤實(shí)施行政處罰；

2、依法應(yīng)作為而不作為造成損害；

3、超越職權(quán)導(dǎo)致行政執(zhí)法過錯(cuò)；

4、執(zhí)法中、弄虛作假、顯失公平，造成惡劣影響；

5、違反法定程序和超越或者，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議后被撤銷、變更或者責(zé)令重新作出行政行為；

6、違反法定程序和超越或，被人民法院判決撤銷、部分撤銷或者重新作出行政行為；

7、其他應(yīng)當(dāng)追究的行政執(zhí)法過錯(cuò)行為。

發(fā)生行政執(zhí)法過錯(cuò)，依法由本局先承擔(dān)賠償義務(wù)或者其他責(zé)任后，根據(jù)造成過錯(cuò)的原因、后果和所采取的救濟(jì)辦法等因素，對負(fù)直接責(zé)任的行政執(zhí)法人員追究過錯(cuò)責(zé)任。對于過錯(cuò)責(zé)任，分別適用或者合并適用下列責(zé)任追究：

1、批評教育；

2、責(zé)令檢討改正；

3、暫扣行政執(zhí)法證件；

4、調(diào)離原行政執(zhí)法崗位，并上報(bào)吊銷行政執(zhí)法證件；

5、責(zé)成承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用；

6、給予行政處分。

應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)處分的，移送紀(jì)檢部門處理；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，由局行政執(zhí)法責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組決定，具體工作由辦公室負(fù)責(zé)。本局決定追究行政執(zhí)法過錯(cuò)、錯(cuò)案直接責(zé)任人的責(zé)任后，屬進(jìn)行批評教育、責(zé)令檢討改正的，由其所在科室負(fù)責(zé)執(zhí)行；暫扣行政執(zhí)法證件的，由辦公室依法辦理；涉及人事任免的，由辦公室依照有關(guān)規(guī)定程序辦理；涉及行政監(jiān)察、紀(jì)檢的，由辦公室報(bào)請局黨組辦理；涉及經(jīng)濟(jì)賠償?shù)模赊k公室（財(cái)務(wù)科）辦理。

（五）認(rèn)真考核，強(qiáng)化監(jiān)督。對本局機(jī)關(guān)各科室的行政執(zhí)法責(zé)任制考核范圍，主要從行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)工作、執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行情況和行政執(zhí)法監(jiān)督檢查情況三方面進(jìn)行考核，考核結(jié)果采用百分制計(jì)分方法。其中：

1、行政執(zhí)法責(zé)任制和政務(wù)公開的基礎(chǔ)工作，滿分30分，每項(xiàng)6分；未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的酌情扣分，每項(xiàng)扣完為止：①科室領(lǐng)導(dǎo)重視推行行政執(zhí)法責(zé)任制、與崗位責(zé)任制有機(jī)結(jié)合，有本科室具體的實(shí)施意見；②根據(jù)《市司法局行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施方案》中明確的執(zhí)法責(zé)任，全面承擔(dān)本科室的執(zhí)法責(zé)任；③本科室將承擔(dān)的各項(xiàng)行政執(zhí)法責(zé)任進(jìn)一步明確到具體執(zhí)法崗位、人員；④本科室行政執(zhí)法人員熟知本部門實(shí)施的法律、法規(guī)和規(guī)章，明確執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序；⑤科室領(lǐng)導(dǎo)重視推行政務(wù)公開，有具體實(shí)施意見；科室之間積極配合協(xié)作，無推諉扯皮現(xiàn)象。

2、執(zhí)法責(zé)任制和政務(wù)公開的執(zhí)行情況，滿分50分，每項(xiàng)10分。有下列情況之一的，每起扣2分，每項(xiàng)扣完為止：①年內(nèi)印發(fā)的規(guī)范性文件與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章有相抵觸的情況，或者制定的規(guī)范性文件未按規(guī)定進(jìn)行合法性審查；②本科室及行政執(zhí)法人員不嚴(yán)格履行法定執(zhí)法責(zé)任，或者發(fā)生違法違紀(jì)情況；③執(zhí)法責(zé)任制的各項(xiàng)指標(biāo)未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、要求，政務(wù)公開流于形式，向社會公開事項(xiàng)仍然存在暗箱操作情況；④執(zhí)法活動不規(guī)范，程序不合法、量罰不當(dāng)；⑤發(fā)生因執(zhí)法錯(cuò)案引發(fā)行政復(fù)議或者訴訟，被撤銷、變更、責(zé)令重新作出行政行為或者發(fā)生行政賠償案件。

第5篇

關(guān)鍵詞：長沙社區(qū)；社區(qū)規(guī)劃師

中圖分類號：TU984.12

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1008-0422（2014）01-0096-04

1、社區(qū)概念解析

社區(qū)屬于社會學(xué)的范疇，是城市的基本構(gòu)成單元，是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人群所組成的社會生活共同體。我國城市實(shí)行“市一行政區(qū)一街區(qū)一社區(qū)”的管理體系，市、行政區(qū)與街區(qū)屬于政府轄區(qū)，代表政府行政行為；而社區(qū)是社會自治體，它們之間是政府與社會的關(guān)系。

城市規(guī)劃中本來并沒有社區(qū)的概念，但隨著規(guī)劃師對人類居住環(huán)境關(guān)注的寬度與深度的發(fā)展，及隨著規(guī)劃職業(yè)自身在理論及方法論上與相關(guān)學(xué)科的互補(bǔ)發(fā)展，社區(qū)的概念和理論被引借到城市規(guī)劃中。但是社區(qū)概念在城市規(guī)劃和社會學(xué)中還是存在一些區(qū)別（見表1），社會學(xué)中的社區(qū)（以自然意愿形成共同聯(lián)系），是作為與社會（以理性意愿形成相互關(guān)系）相對立的概念進(jìn)行研究的；在城市規(guī)劃中，社區(qū)多數(shù)時(shí)候與城市、居住等概念聯(lián)系在一起，是城市某一特定區(qū)域內(nèi)居住的人群及其所處空間的總和。

社區(qū)作為社會組成的單元，其本身具有相對完整的社會功能。同時(shí)由于社區(qū)中人口密度較高，人群活動相對集中，產(chǎn)生的沖突及其他問題也相對集中。因此，如果不從規(guī)劃對象的社會根源切入研究、提出解決的方案，將很難真正解決問題。

2、設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師的意義

規(guī)劃工作者通過深入社區(qū)調(diào)研，為深化公眾參與，反映社區(qū)基層訴求，搭建規(guī)劃管理部門和基層之間的溝通平臺，能較好地促進(jìn)社區(qū)居民對城市規(guī)劃的參與程度，社區(qū)規(guī)劃師可以作為“公眾參與的倡導(dǎo)者”，更好的促進(jìn)居民參與到社區(qū)規(guī)劃中未，推進(jìn)社區(qū)居民的自我治理。進(jìn)而破解社區(qū)發(fā)展的難點(diǎn)，研究社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和轉(zhuǎn)型。

3、經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 上海社區(qū)規(guī)劃師

為改變目前社區(qū)規(guī)劃管理中區(qū)規(guī)劃局與街道、居委在組織體制上較難銜接的現(xiàn)狀，2006年4月，虹口區(qū)正式建立社區(qū)規(guī)劃專管員制度，在區(qū)規(guī)劃局和社區(qū)（街道）兩個(gè)層面設(shè)立了社區(qū)規(guī)劃專管員隊(duì)伍，區(qū)規(guī)劃局和社區(qū)一般每個(gè)社區(qū)各指定設(shè)立了2名專管員，上下銜接，加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，突出社區(qū)管理互動，基本形成了覆蓋全區(qū)的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的規(guī)劃管理框架。社區(qū)規(guī)劃管理隊(duì)伍的主要工作職責(zé)：

1）包括參加本社區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃編制；

2）參加建設(shè)項(xiàng)目審批協(xié)調(diào)、竣工驗(yàn)收等批后管理；

3）提出社區(qū)規(guī)劃工作的意見和建議；

4）同時(shí)負(fù)責(zé)對所轄范圍內(nèi)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施日常管理；

5）重點(diǎn)是確保社區(qū)各項(xiàng)公共利益在各層次規(guī)劃管理實(shí)施中得到落實(shí)和保障。

3.2 深圳社區(qū)規(guī)劃師

深圳寶安區(qū)作為“原關(guān)外”區(qū)域，至今仍密布著很多自然村轉(zhuǎn)變而來的社區(qū)。發(fā)展多年來在經(jīng)濟(jì)上取得巨大成績的同時(shí)，還伴隨面臨著社區(qū)工業(yè)園規(guī)劃不合理，社區(qū)集體用地制度與現(xiàn)行規(guī)劃沖突，市區(qū)重大項(xiàng)目落地難，影響社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等社區(qū)與城市規(guī)劃矛盾的難題。

2010年8月18日，龍崗社區(qū)規(guī)劃師工作室正式成立并舉行掛牌儀式。讓規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)，目的是建立以社區(qū)規(guī)劃師為基礎(chǔ)平臺的社區(qū)發(fā)展實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)的城市規(guī)劃公眾參與度。規(guī)劃師進(jìn)社區(qū)，主要為下類職責(zé)：

1）對于社區(qū)提出的問題及建議，社區(qū)規(guī)劃師應(yīng)予以及時(shí)回復(fù)；

2）社區(qū)規(guī)劃師每月至少進(jìn)行一次全面的社區(qū)現(xiàn)場踏勘，對法定圖則實(shí)施情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤，記錄社區(qū)的建設(shè)及規(guī)劃實(shí)施情況，對出現(xiàn)的問題及時(shí)反饋；

3）社區(qū)規(guī)劃師每月至少一次走訪社區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民，形成書面材料；

4）社區(qū)規(guī)劃師在走訪基層的同時(shí)，進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃宣傳工作，每年至少一次在所在社區(qū)的學(xué)校，為學(xué)生上一次規(guī)劃宣傳教育課，至少給社區(qū)居民上一次規(guī)劃宣傳教育課。

3.3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

借鑒國內(nèi)社區(qū)規(guī)劃師的成功案例，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展，為保證社區(qū)規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施，提高社區(qū)管理水平，建立“社區(qū)規(guī)劃師制度”將是一項(xiàng)行之有效的方法。社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、更新和復(fù)興等事項(xiàng)的管理型規(guī)劃人員，也是城市街道機(jī)構(gòu)的政府規(guī)劃師。社區(qū)規(guī)劃師的職業(yè)目標(biāo)是在不侵犯其他社區(qū)發(fā)展機(jī)遇，不妨礙城市整體長期利益的基礎(chǔ)上，為本社區(qū)謀求長遠(yuǎn)利益和最大利益。除專業(yè)知識外，社區(qū)規(guī)劃師還具備勸說、談判、協(xié)調(diào)、綜合等技能，發(fā)揮社會組織者的作用，以便能達(dá)成共識，創(chuàng)造有歸屬感、人情味和富有活力的社區(qū)。

4、長沙社區(qū)規(guī)劃師試點(diǎn)背景與工作內(nèi)容

4.1 背景

為建設(shè)和諧社區(qū)探索出新思路，從立足基層、現(xiàn)實(shí)出發(fā)，長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局?jǐn)M決定在天心區(qū)青園街道湘園社區(qū)開展“社區(qū)規(guī)劃師”試點(diǎn)工作。以“社區(qū)規(guī)劃師”為平臺，擴(kuò)大公眾參與規(guī)劃的廣度和力度，實(shí)現(xiàn)自上而下的規(guī)劃目標(biāo)與自下而上的社區(qū)發(fā)展訴求的有效銜接。以此為背景，天心區(qū)規(guī)劃分局與長沙市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院共同開展了湘園社區(qū)規(guī)劃調(diào)研工作，并形成規(guī)劃調(diào)研報(bào)告。

通過實(shí)地踏勘、座談訪談、居民問卷調(diào)查等多種方式，深入調(diào)研了解社區(qū)現(xiàn)有建設(shè)情況及其存在的問題，梳理社區(qū)目前的規(guī)劃編制情況，總結(jié)社區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，提供科學(xué)合理的規(guī)劃建議，促進(jìn)社區(qū)更好的發(fā)展。

4.2 工作內(nèi)容

試點(diǎn)社區(qū)所轄行政區(qū)的規(guī)劃分局，組織與協(xié)調(diào)“社區(qū)規(guī)劃師”的工作，為保障社區(qū)規(guī)劃師制度的有效運(yùn)行，由長沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局主管，對口社區(qū)協(xié)管。主要分為以下三個(gè)組織結(jié)構(gòu)：分局組織成立、辦公室協(xié)調(diào)管理、社區(qū)規(guī)劃工作室。

1）社區(qū)現(xiàn)場踏勘調(diào)查――社區(qū)規(guī)劃師每半年至少進(jìn)行一次全面的社區(qū)現(xiàn)場踏勘，對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)督，記錄社區(qū)的建設(shè)及規(guī)劃實(shí)施情況。

2）參與社區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目――深度參與社區(qū)內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目，包括規(guī)劃項(xiàng)目前期的組織、編制至項(xiàng)目審查會，都應(yīng)有社區(qū)規(guī)劃師在場，對牽涉到社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃項(xiàng)目有知情權(quán)、建議權(quán)。

3）規(guī)劃實(shí)施反饋――動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃的實(shí)施情況，確保各項(xiàng)公共項(xiàng)目在規(guī)劃中得到良好的落實(shí)（公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施、綠地），同時(shí)比較規(guī)劃與實(shí)施之間的差異，針對不符合法定規(guī)劃的實(shí)施情況及時(shí)向規(guī)劃管理部門反饋情況。（不包含違法亂建的建設(shè)項(xiàng)目）

4）收集與反饋社區(qū)發(fā)展問題――對社區(qū)發(fā)展、建設(shè)等問題及意見進(jìn)行及時(shí)收集、整理和反饋，搭建規(guī)劃管理部門和群眾之間的溝通平臺。

5）規(guī)劃技術(shù)咨詢服務(wù)――解答社區(qū)在規(guī)劃建設(shè)中遇到的疑難問題；在法定規(guī)劃指導(dǎo)下，為社區(qū)的發(fā)展建設(shè)出謀劃策，為社區(qū)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目提供規(guī)劃技術(shù)咨詢。

6）規(guī)劃宣傳及培訓(xùn)――協(xié)助開展相關(guān)規(guī)劃的宣傳、講解工作，并定期對社區(qū)居民開展規(guī)劃的宣傳和培訓(xùn)，培育社區(qū)居民的規(guī)劃公眾參與意識。

5、長沙湘園“社區(qū)規(guī)劃師”試點(diǎn)實(shí)踐

5.1 工作方式

5.1.1 問卷調(diào)查（見表2）

深入居民調(diào)查，了解當(dāng)?shù)鼐用裨V求，對社區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查，主要從“個(gè)人概況、家庭概況、住房設(shè)施、交通與治安、居委會與物業(yè)公司、鄰里關(guān)系與社會保障、教育與醫(yī)療、日常生活與休閑”等十個(gè)方面進(jìn)行詳實(shí)的問卷調(diào)查，選取與居民生活密切聯(lián)系的日常問題，一切從居民生活中遇到的問題人手，在規(guī)劃上分析，整體上考慮，從而解決居民面臨的難題。

5.1.2 現(xiàn)狀踏勘

全面的社區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查，深入了解社區(qū)的基本情況、人口、用地、住宅、單位、道路交通、公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等情況，全盤摸清社區(qū)的現(xiàn)狀情況。

5.1.3 座談

2012年7月-11月期間，先后多次到湘園社區(qū)服務(wù)中心，與天心城鄉(xiāng)規(guī)劃分局、湘園社區(qū)主要負(fù)責(zé)人等就湘園社區(qū)建設(shè)發(fā)展、規(guī)劃設(shè)想進(jìn)行深入討論與交流。

5.2 湘園“社區(qū)規(guī)劃師”規(guī)劃調(diào)研問題分析

湘園社區(qū)范圍內(nèi)有湖南省人民政府、省國土資源廳、省發(fā)展和改革委、省勞動與保障廳、省交通運(yùn)輸廳、省邊防武警總隊(duì)、中央糧食儲備庫、華融湘江銀行、長沙市司法局等9家省廳級單位和總部企業(yè)；社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有上庭苑、青山小區(qū)、鑫遠(yuǎn)杰座、天城泰和花苑等新型居民小區(qū)。湘園社區(qū)享有長沙市示范社區(qū)、長沙市文明社區(qū)、長沙市精品社區(qū)等多項(xiàng)榮譽(yù)稱號。

在社區(qū)中走訪中發(fā)現(xiàn)，整個(gè)社區(qū)的人居環(huán)境優(yōu)于中心城區(qū)的社區(qū)，根據(jù)此次社區(qū)抽樣調(diào)查的問卷，反映出社區(qū)內(nèi)大部分居民均樂意長期居住于此，原因是較中心城區(qū)有限的土地空間中，生活在此的居民在空氣質(zhì)量、環(huán)境景觀上均優(yōu)于中心城區(qū)的居民，而在公共設(shè)施、市政設(shè)施配套上又不遜于中心城區(qū)。

由于社區(qū)處于省政府生活服務(wù)圈，各項(xiàng)設(shè)施大多能滿足社區(qū)居民生活需求，但在教育文化、日常生活與娛樂休閑設(shè)施上存在一定的缺陷。

5.2.1 教育文化設(shè)施

根據(jù)此次社區(qū)抽樣調(diào)查的問卷，居民愿意社區(qū)內(nèi)常組織如知識講座、技術(shù)咨詢、形象設(shè)計(jì)、投資咨詢類等教育培訓(xùn)項(xiàng)目，可以看出在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，人民更渴望得到專業(yè)人士的幫助與培訓(xùn)，在競爭日趨激烈的社會中依靠知識豐富自我。而在設(shè)立文化設(shè)施上社區(qū)居民更愿意增設(shè)圖書館、文化站。

而湘園社區(qū)為打造書香品牌形象，與周邊的明德中學(xué)產(chǎn)生相呼應(yīng)的效果，社區(qū)決定在青山安置小區(qū)的A、B區(qū)建設(shè)專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，為社區(qū)居民提供專業(yè)的技術(shù)服務(wù)，不僅豐富了居民業(yè)余生活、也為失業(yè)人士或想提高專業(yè)技術(shù)的人士提供了學(xué)習(xí)場所。

5.2.2 日常生活與娛樂休閑設(shè)施

5.2.2.1 日常生活設(shè)施

根據(jù)此次社區(qū)抽樣調(diào)查的問卷，湘園社區(qū)內(nèi)居所附近有小型的商業(yè)設(shè)施，但社區(qū)內(nèi)無大型超市、菜市場，居民希望能規(guī)劃布點(diǎn)此類設(shè)施，從而更好的滿足居民日常生活需求。

5.2.2.2 娛樂休閑設(shè)施

根據(jù)此次社區(qū)抽樣調(diào)查的問卷，反映出湘園社區(qū)內(nèi)居民娛樂生活較為單一，休閑活動都以看電視、上網(wǎng)為主，戶外場所較少。居民普遍反映電影院、圖書館等活動中心離社區(qū)較遠(yuǎn)，不利于社區(qū)居民業(yè)余活動。（見圖1）

5.3 強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐與管理建議

通過對湘園社區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)與規(guī)劃情況的初步調(diào)查和分析，借鑒國內(nèi)外城市管理及其社區(qū)建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，必須盡快轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思路。其中很重要一點(diǎn)是把城市規(guī)劃與社區(qū)發(fā)展整合起來尋求一種更有利于社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃機(jī)制，即建立以社區(qū)為基本單元的城市規(guī)劃與管理體系，以改善目前社區(qū)建設(shè)不完善、同時(shí)與城市規(guī)劃存在脫節(jié)的局面。

5.3.1 合理確定社區(qū)區(qū)劃，按社區(qū)單元模式進(jìn)行整合

目前，在社區(qū)區(qū)劃時(shí)一般以地域性為特征。以認(rèn)同感為紐帶，按照便于管理服務(wù)便于社區(qū)資源合理配置，便于居民自治，但這種做法往往與目前規(guī)劃編制脫節(jié)。建立以社區(qū)為基本單元的城市規(guī)劃與管理體系，必須在城市規(guī)劃與社區(qū)發(fā)展中尋找兩者協(xié)調(diào)的最佳點(diǎn)，即合理的社區(qū)范圍與規(guī)模。因此結(jié)合目前正在編制中的各城區(qū)控規(guī)，根據(jù)居住用地的布局和規(guī)模，居住社區(qū)的類型多樣化和動態(tài)發(fā)展的需要，適當(dāng)調(diào)整社區(qū)區(qū)劃，為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與社區(qū)規(guī)劃的結(jié)合提供依據(jù)。

5.3.2 完善規(guī)劃編制體系，強(qiáng)化控規(guī)編制與社區(qū)規(guī)劃的結(jié)合

目前城市建設(shè)用地已基本控規(guī)覆蓋，但由于控規(guī)的范圍與社區(qū)管理的范圍脫節(jié)，因而規(guī)劃人員很難從社區(qū)的角度未考慮公共服務(wù)設(shè)施的配置。建立以社區(qū)為基本單元的城市規(guī)劃與管理體系，必須使控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與社區(qū)規(guī)規(guī)劃結(jié)合。在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)如能把社區(qū)規(guī)劃納入，則將為社區(qū)土地的綜合開發(fā)和規(guī)劃管理提供必要的依據(jù)，同時(shí)也為社區(qū)建設(shè)中各項(xiàng)配套設(shè)施的完善提供切實(shí)的保障。

5.3.3 發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，扶持社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

通過訪談了解，湘園社區(qū)安置小區(qū)居民收入來源主要為房租，且社區(qū)主要商業(yè)設(shè)施不發(fā)達(dá)，就業(yè)崗位不足，質(zhì)量不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一，不利于可持續(xù)發(fā)展。在未來的發(fā)展中，隨著城市產(chǎn)業(yè)升級、舊城改造的進(jìn)程推進(jìn)，城市功能的擴(kuò)散，有必要通過策劃引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，通過成立社區(qū)股份公司，或者通過一定的商業(yè)運(yùn)作，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)向房地產(chǎn)、商業(yè)、旅游服務(wù)、教育培訓(xùn)等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展，逐步擺脫“物業(yè)經(jīng)濟(jì)”單一發(fā)展模式，形成多頭并進(jìn)、可持續(xù)發(fā)展的局面。建議在政府政策允許的范圍下，進(jìn)行商業(yè)策劃與運(yùn)作，成立社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體，引導(dǎo)項(xiàng)目與集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，讓項(xiàng)目落地。

5.3.4 完善社區(qū)公共服務(wù)體系，提升社區(qū)城市建設(shè)水平

建議市、區(qū)、街道各級政府加大對基層社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)，提升社區(qū)建設(shè)品質(zhì)。為實(shí)現(xiàn)建立功能全面、配套完善的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，需與湘園社區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)服務(wù)單元的分級劃分相適應(yīng)，根據(jù)服務(wù)級別的不同、服務(wù)覆蓋范圍的不同及服務(wù)人群的差異，按照需求設(shè)置。主要分為區(qū)域服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和街坊鄰里服務(wù)三個(gè)層次。

1）區(qū)域服務(wù)包括本社區(qū)及其周邊社區(qū)的服務(wù)設(shè)施配套資源的協(xié)調(diào)與共享。具體包括文體中心的共建、大型商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施及教育設(shè)施的共享，以及規(guī)劃建設(shè)中的軌道站點(diǎn)等的共享。

2）社區(qū)服務(wù)的范圍覆蓋整個(gè)湘園社區(qū)，在區(qū)域服務(wù)的內(nèi)容和空間距離不適應(yīng)或不能滿足本社區(qū)需求的前提下設(shè)置。內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)院、福利院及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、教育培訓(xùn)點(diǎn)、社區(qū)文化娛樂。

3）街坊鄰里服務(wù)，作為便民服務(wù)的設(shè)施配置，其規(guī)模及服務(wù)種類依據(jù)各街坊內(nèi)部居民的實(shí)際需求而定。內(nèi)容包括零售商店、24小時(shí)便利店、理發(fā)店、家電維修等。長遠(yuǎn)發(fā)展而言，要提高社區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)意識，并通過發(fā)動社區(qū)有能力的成員提供義務(wù)，以提升社區(qū)服務(wù)的層次。

其居民生活服務(wù)規(guī)劃設(shè)施建議如圖2。

5.3.5 開展社區(qū)規(guī)劃師試點(diǎn)，強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃管理

未試點(diǎn)前，社區(qū)工作人員大多不具備社區(qū)規(guī)劃的專業(yè)知識，很難承擔(dān)社區(qū)規(guī)劃的相關(guān)職能。長沙市天心區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃局為探索研究在社區(qū)層面建立社區(qū)規(guī)劃管理隊(duì)伍，形成全覆蓋的規(guī)劃管理體系框架，在湘園社區(qū)開展“社區(qū)規(guī)劃師”試點(diǎn)工作，并設(shè)立了2名專管員，以此為平臺，擴(kuò)大公眾參與規(guī)劃的廣度和力度，實(shí)現(xiàn)自上而下的規(guī)劃目標(biāo)與自下而上的社區(qū)發(fā)展訴求的有效銜接，上下銜接，加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，突出社區(qū)管理互動。

5.3.6 擴(kuò)大公眾參與，還社于民推進(jìn)社區(qū)自治

公眾參與是一種社會管理方法，其本質(zhì)是通過一定的方法和程序，讓更多的居民能夠參加到那些與他們息息相關(guān)的政策、規(guī)范的制定和決策過程中。居民作為社區(qū)的主體，他們的廣泛參與是社區(qū)規(guī)劃的生命力，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的根本動力。社區(qū)規(guī)劃無論是在編制，還是具體實(shí)施過程中，都應(yīng)讓居民全過程參與，使其熟悉、關(guān)心和理解規(guī)劃。借鑒國際上成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，選擇與市民群眾利益密切相關(guān)的改造地區(qū)，讓公眾參與到規(guī)劃編制過程中，市民參與城市社區(qū)建設(shè)與管理的積極性日益增強(qiáng)。

第6篇

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；管護(hù)員；保護(hù)管理；工作職責(zé)

中圖分類號：S863文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-2374（2009）16-0109-02

自然保護(hù)區(qū)工作的核心是保護(hù)管理。其它一切工作都是圍繞這一核心服務(wù)的。長期以來由于自然保護(hù)區(qū)地處偏僻大山，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，交通不方便，信息相對閉塞。這些因素都直接影響自然保護(hù)區(qū)工作者對新知識、新信息的了解和獲取。隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平的不斷提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越受到各級政府和領(lǐng)導(dǎo)們的高度重視，保護(hù)森林資源，維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)人與自然和諧相處成為時(shí)展的新要求。

歷史責(zé)任和使命給保護(hù)區(qū)管護(hù)人員提出了更高的要求，保護(hù)區(qū)管護(hù)員工作的好壞直接影響到保護(hù)區(qū)工作的成效，管護(hù)員的素質(zhì)在很大程度上決定著本自然保護(hù)區(qū)乃至本地區(qū)生態(tài)建設(shè)的成敗。因此，提高廣大管護(hù)員的素質(zhì)是搞好自然保護(hù)工作的重點(diǎn)。根據(jù)管護(hù)員的工作特點(diǎn)結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)的管理理念，個(gè)人認(rèn)為新型優(yōu)秀管護(hù)員應(yīng)該要做好以下幾個(gè)方面工作：

一、明確自然保護(hù)區(qū)管護(hù)員的工作職責(zé)

為進(jìn)一步提高自然保護(hù)區(qū)管護(hù)員的工作積極性和責(zé)任感，提高工作效率，制定完備的管護(hù)員工作制度是最有效的措施。在工作目標(biāo)制度中，由局領(lǐng)導(dǎo)按個(gè)人的專業(yè)及能力分配其相應(yīng)的崗位。個(gè)人目標(biāo)要與單位各項(xiàng)工作緊密結(jié)合，形成一種全新的激勵機(jī)制，使管護(hù)員由被動接受完成工作任務(wù)，到主動參與，想單位所想，急單位所急。自然保護(hù)區(qū)管護(hù)員應(yīng)做到：

1．服從保護(hù)局的領(lǐng)導(dǎo)、管理和統(tǒng)一調(diào)度，積極參加上級組織的各項(xiàng)活動。

2．按保護(hù)局的規(guī)定和要求報(bào)告工作情況，及時(shí)迅速向保護(hù)局報(bào)告突況。

3．預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和阻止亂砍濫伐、亂采濫挖、亂捕濫獵、毀林開墾等破壞重點(diǎn)公益林行為的發(fā)生。

4．負(fù)責(zé)好各自管護(hù)責(zé)任區(qū)內(nèi)的日常護(hù)林防火巡查，認(rèn)真做好日常巡查記錄，督查并制止野外違章用火，一旦發(fā)生森林火情，及時(shí)報(bào)告并組織撲救。

5．發(fā)現(xiàn)病蟲害及可疑病死木、枯死木現(xiàn)象，及時(shí)報(bào)告。

6．處理好與當(dāng)?shù)卮孱I(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，以獲取工作支持。

7．積極協(xié)助當(dāng)?shù)卮逦瘯⒈Ｗo(hù)局及上級有關(guān)部門查處各類自然資源破壞現(xiàn)象和森林火災(zāi)案件。

8．自覺學(xué)習(xí)并積極向群眾宣傳有關(guān)自然保護(hù)的法律法規(guī)及有關(guān)林業(yè)政策，提高群眾護(hù)林防火、防病蟲害、防盜伐盜獵及保護(hù)重點(diǎn)公益林的意識。

二、提高管護(hù)員的思想政治和文化素質(zhì)

做任何一件事情思想意識始終是第一位的，沒有良好的政治思想素質(zhì)任何事情都沒有成功的保障。作為新時(shí)期自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)員必須具有良好的思想素質(zhì)，用科學(xué)的理論武裝頭腦。管護(hù)員要了解國家發(fā)展形勢，充分認(rèn)識自身工作的價(jià)值和意義，努力提高思想政治素質(zhì)。護(hù)林員應(yīng)做到四個(gè)一樣：即生活要像農(nóng)民一樣，保持艱苦樸素、吃苦耐勞的生活作風(fēng)；工作作風(fēng)要像軍人一樣，管護(hù)員擔(dān)負(fù)著保護(hù)一方自然生態(tài)平安的職責(zé)，沒有嚴(yán)明的紀(jì)律和過硬的作風(fēng)，像社區(qū)部分青年人那樣懶散的話，對周邊社區(qū)的群眾就沒有影響力，就起不到震懾違法犯罪分子的作用；學(xué)習(xí)要像學(xué)生一樣，任何人的知識都不是與生俱來的，只有通過學(xué)習(xí)，管護(hù)員的文化水平才可以進(jìn)一步提高；工作態(tài)度要像志愿者一樣，作為專門從事保護(hù)管理工作的管護(hù)員要樹立奉獻(xiàn)意識，要有主人翁的責(zé)任感和時(shí)代的使命感，樂于為保護(hù)生態(tài)奉獻(xiàn)自己的力量。

面對中國“入世”以及全球化、數(shù)字化、科技化的新形勢，作為最基層的自然保護(hù)工作者除了具有良好的思想政治素質(zhì)、體能素質(zhì)外，還應(yīng)了解掌握自然保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)知識，林業(yè)基礎(chǔ)知識和野生動植物知識，野外巡護(hù)、動植物監(jiān)測、動植物識別、地圖識別、GPS的使用、數(shù)碼相機(jī)的使用、外語、常用文體的寫作、社區(qū)共管、森林防火、生態(tài)學(xué)知識、標(biāo)本的采集與制作等相關(guān)的內(nèi)容以適應(yīng)新形勢自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)工作，來提高管護(hù)員的綜合素質(zhì)。

三、強(qiáng)化管護(hù)員的“三防”意識

1．抓好森林防火工作。在責(zé)任區(qū)內(nèi)要設(shè)立防火宣傳固定標(biāo)語，切實(shí)加強(qiáng)火源管理，嚴(yán)格杜絕違章野外用火行為的發(fā)生。森林防火堅(jiān)持打破轄區(qū)限制，齊抓共管的方針。堅(jiān)持不間斷巡山看護(hù)，能加強(qiáng)各種火源的管理，嚴(yán)格野外用火審批制度，無發(fā)生違章野外用火行為，林區(qū)安定穩(wěn)定。能認(rèn)真巡查，發(fā)生違章用火時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止、匯報(bào)。火災(zāi)是破壞性極大的災(zāi)害，更是保護(hù)區(qū)的大敵。一場大火就可能使寶貴的資源毀于一旦。切實(shí)把它列入重要議事日程，采取有力措施搞好防火工作。要結(jié)合傳統(tǒng)的紀(jì)念活動，像清明節(jié)、國慶節(jié)、春節(jié)等節(jié)日加大宣傳力度，做到以預(yù)防為主，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。

2．抓好防止亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖工作。近年來，隨著對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的重視，大規(guī)模的資源破壞現(xiàn)象已有所收斂。但是，必須看到，在一些地區(qū)還存在亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖的“三亂”現(xiàn)象。要高度重視，采取綜合措施加大防范和打擊力度。要建立完善以制止“三亂”為主要內(nèi)容的管護(hù)責(zé)任制，將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到站點(diǎn)、落實(shí)到人頭。要加強(qiáng)路徑檢查和野外巡護(hù)，切實(shí)將力量向野外巡護(hù)管理傾斜。

3．抓好森林病蟲害防治工作。森林病蟲害是無煙的火災(zāi)，一旦發(fā)生病蟲害，會對森林資源造成巨大危害。要重視森林病蟲害的預(yù)防工作，加強(qiáng)巡護(hù)監(jiān)測，注重預(yù)測預(yù)報(bào)，搞好檢驗(yàn)檢疫，一旦發(fā)現(xiàn)疫情，應(yīng)及時(shí)防治，嚴(yán)防擴(kuò)散。要重視和防止外來物種的入侵，在進(jìn)行社區(qū)綠化、植被改造、經(jīng)營開發(fā)、科學(xué)研究時(shí)，應(yīng)禁止引入外來物種。要采取措施加以治理，避免蔓延，確保保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的正常發(fā)展。

四、提高管護(hù)員的體能素質(zhì)

管護(hù)員在日常的巡護(hù)中經(jīng)常要跋山涉水，良好的體能使他們工作起來得心應(yīng)手，訓(xùn)練可以確保管護(hù)員的安全，另外通過訓(xùn)練可以加強(qiáng)管護(hù)員的紀(jì)律性。訓(xùn)練既可以增強(qiáng)管護(hù)員的體質(zhì)和集體榮譽(yù)感，又可以增強(qiáng)管護(hù)員的紀(jì)律性和責(zé)任感。通過對管護(hù)人員的體能培訓(xùn)還能向周邊社區(qū)群眾展示管護(hù)員隊(duì)伍的精神風(fēng)貌，給違法分子一個(gè)震懾作用，還可以起到間接的宣傳作用。

五、管護(hù)員要提高科研知識水平，積極協(xié)助科研工作

保護(hù)區(qū)既是資源保護(hù)基地，也是科學(xué)研究基地。將保護(hù)管理工作與科研工作有機(jī)的結(jié)合起來。保護(hù)管理工作是核心，科研工作是靈魂。保護(hù)是科研的前提，科研是保護(hù)的基礎(chǔ)和依據(jù)，二者相輔相成，聯(lián)系密切。從總體而言，大部分保護(hù)區(qū)的任務(wù)是管護(hù)和監(jiān)測，一些有條件的保護(hù)區(qū)要在做好管護(hù)和監(jiān)測工作的基礎(chǔ)上積極開展科研工作。保護(hù)區(qū)科研工作要注意機(jī)制創(chuàng)新，注意與有實(shí)力的科研院校合作，提供科研平臺，提高保護(hù)區(qū)的科研水平。管護(hù)員要做到能及時(shí)準(zhǔn)確提供科研所需材料（種子、穗條、苗木等），協(xié)助開展野外科學(xué)研究活動，為科研和制定保護(hù)管理措施提供第一手資料。

六、要有團(tuán)隊(duì)精神

自然保護(hù)區(qū)的工作富于挑戰(zhàn)，常年奔波在野外，面對來自自然環(huán)境與基層社區(qū)的工作挑戰(zhàn)，要求員工在日常工作中能夠始終保持旺盛的精力，有效利用自身特長以及良好的團(tuán)隊(duì)合作模式，在開展保護(hù)工作時(shí)讓有限的人力資源發(fā)揮最大的效力。我們應(yīng)做到：

1．相互尊重，在團(tuán)隊(duì)中的協(xié)作要做到有禮貌的互相傾聽對方，解決問題過程中要做到對事不對人，達(dá)成共識。要互相尊重、彼此信任，并包容彼此不同的文化、才能和經(jīng)驗(yàn)。

2．有效溝通，溝通帶來理解，理解帶來合作。成員之間進(jìn)行充分的溝通，在溝通的基礎(chǔ)上明確各自的任務(wù)和職責(zé)。懂得并學(xué)會使用分工協(xié)作，善于把分散的力量形成合力。

3．精神愉快，互相鼓勵及適當(dāng)贊美，讓團(tuán)隊(duì)的每一個(gè)人都能以積極的心態(tài)工作在最合適的崗位上，實(shí)現(xiàn)自我，超越自我，最大程度地發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的威力。

4．分享理念，自然保護(hù)中心鼓勵員工之間分享創(chuàng)新理念，分享的結(jié)果為學(xué)習(xí)能力的提高，集體學(xué)習(xí)能力的提高等同于集體智慧的提高，團(tuán)隊(duì)發(fā)揮的作用自然會產(chǎn)生1+1＞2的結(jié)果。

七、對今后保護(hù)區(qū)管理工作的幾點(diǎn)建議

1．以人為本，制定培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)對從事保護(hù)管理工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。目前而言，從事保護(hù)管理工作一線管護(hù)人員的文化和業(yè)務(wù)素質(zhì)大部分較低，應(yīng)有針對性的進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，條件許可時(shí)可以分期分批送各大院校進(jìn)修學(xué)習(xí)，組織管護(hù)員到管理先進(jìn)的自然保護(hù)區(qū)學(xué)習(xí)交流，進(jìn)一步提高管護(hù)員的素質(zhì)。

2．加大檢查力度，完善監(jiān)督制度。（1）逐步建立工資待遇福利與工作業(yè)績和自身素質(zhì)掛鉤的制度，以調(diào)動積極性；（2）督促檢查，提高工作實(shí)效。調(diào)動管理局機(jī)關(guān)科室人員的積極性，使之成為督促檢查各管護(hù)站工作的主要力量，以杜絕基層一線人員弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生。

3．逐漸引進(jìn)高科技手段用于保護(hù)管理。保護(hù)管理工作看似是一項(xiàng)簡單的體力勞動，其實(shí)不然，現(xiàn)階段只從事簡單的巡護(hù)已經(jīng)不能適應(yīng)高科技現(xiàn)代化的需要，必須要與時(shí)俱進(jìn)提高工作效率和管理水平。

4．要抓緊研究建立保護(hù)區(qū)分類分級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理體系，進(jìn)一步做到科學(xué)管理。要根據(jù)保護(hù)區(qū)的類型和主要保護(hù)對象，研究其管理特點(diǎn)，實(shí)行分類分級建設(shè)和管理，促進(jìn)資源的嚴(yán)格保護(hù)，科學(xué)管理，合理利用。建立保護(hù)區(qū)資源監(jiān)測體系和管理數(shù)據(jù)庫，使保護(hù)區(qū)管理進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，用高新技術(shù)手段提高管理效率。

自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)建設(shè)的核心和主體已經(jīng)被推到建設(shè)和諧生態(tài)家園的前沿，擔(dān)負(fù)起建設(shè)秀美生態(tài)環(huán)境的使命。現(xiàn)在是我國保護(hù)區(qū)事業(yè)發(fā)展前所未有的大好時(shí)期，和全國其他行業(yè)的工作人員一樣，自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)員必須不斷適應(yīng)新形勢新要求，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步解放思想，努力提高自身的素質(zhì)，扎實(shí)工作，把保護(hù)區(qū)建設(shè)推向一個(gè)新的發(fā)展階段，為建設(shè)和諧生態(tài)家園做出更大貢獻(xiàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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第7篇

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約；《中舨共侍約》；西漢時(shí)期；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況

【中圖分類號】D90-052 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1671-7287（2012）O1-0088-05

一、問題的提出

鄉(xiāng)規(guī)民約起源于人類社會以地緣關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)村社會。作為一種以鄉(xiāng)民自愿合意為基礎(chǔ)的民間規(guī)范，在傳統(tǒng)社會里，鄉(xiāng)規(guī)民約既發(fā)揮著以道德教化為手段提高鄉(xiāng)村治理水平的作用，又具有化解矛盾、促進(jìn)和諧、維護(hù)社會秩序的功能。20世紀(jì)30年代，隨著會社、鄉(xiāng)約、宗族等鄉(xiāng)村基層組織研究的興起，鄉(xiāng)規(guī)民約開始進(jìn)入學(xué)界的研究視野，楊開道、王蘭蔭、呂著清、王宗培、呂思勉、林耀華等人分別對鄉(xiāng)約類鄉(xiāng)規(guī)民約、會社類鄉(xiāng)規(guī)民約、宗族類鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了一些拓荒性的探索。海外的漢學(xué)家也開始將目光投向中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的研究，一批與此相關(guān)的鄉(xiāng)村社會調(diào)查報(bào)告相繼問世。在經(jīng)歷了30年的停滯期后，20世紀(jì)90年代初期，隨著村民自治制度在中國的確立，鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治的主要手段，又重新回到了公眾視野，鄉(xiāng)規(guī)民約的研究也再次成為了學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。學(xué)者們從考古學(xué)、人類學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、民俗學(xué)等多個(gè)視角對傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了廣泛而深入的研究，鄉(xiāng)規(guī)民約研究日漸成熟和多樣化。但是，由于受考古發(fā)掘的局限和對鄉(xiāng)規(guī)民約屬性的認(rèn)識差異，何時(shí)出現(xiàn)成文化的鄉(xiāng)規(guī)民約仍是一個(gè)仁者見仁，智者見智的理論難點(diǎn)。目前，大多學(xué)者認(rèn)為，北宋時(shí)期嘉祐進(jìn)士、著名學(xué)者呂大鈞于公元11世紀(jì)中葉在其家鄉(xiāng)藍(lán)田（今屬陜西）制定的《呂氏鄉(xiāng)約》是中國歷史上第一部成文的鄉(xiāng)規(guī)民約，呂大鈞以改變風(fēng)俗為己任，通過《呂氏鄉(xiāng)約》，勾畫了一個(gè)以道德建設(shè)為中心的全面維護(hù)鄉(xiāng)村和諧秩序的藍(lán)圖。而王銘銘先生根據(jù)《宋史·范仲淹傳》中的相關(guān)記載，認(rèn)為范仲淹于公元1030年為環(huán)慶羌人所訂立的條約雖非“合村公議”而立，但亦非朝廷之王法，并且起到了“諸羌皆受命，自是始為漢用”的效果，因此它應(yīng)該為歷史上最早的村規(guī)民約…。另外，值得注意的是，董建輝先生的推斷頗有新意，他在對河南偃師縣出土的一方東漢時(shí)期的《漢侍廷里父老倬買田約束石券》進(jìn)行考證后認(rèn)為，該石券是由東漢時(shí)期的25位居民在自愿、自主基礎(chǔ)上所訂立的自我管理規(guī)約，完全符合鄉(xiāng)規(guī)民約的基本特征，因此，它應(yīng)為歷史上最早的鄉(xiāng)規(guī)民約。本文以1974年在湖北江陵鳳凰山十號漢墓中出土的一枚漢景帝初年的《中舨共侍約》的木牘為文本，在考察西漢鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和方式的基礎(chǔ)上，對最早出現(xiàn)的鄉(xiāng)規(guī)民約提出新的解讀，認(rèn)為成文化的鄉(xiāng)規(guī)民約早在西漢時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)了。

二、對《中舨共侍約》的解讀

1974年在湖北江陵鳳凰山十號漢墓中出土了一枚漢景帝初年的《中舨共侍約》的木牘，木牘全文如下：

年三月辛卯，中舨=長張伯、晁、秦仲、陳伯等七人相與為舨。入舨錢二百，約二：會錢備，不備勿與為同舨，即舨直行共侍，非前謁病不行者罰日卅，毋人者庸賈，器物不具物責(zé)十錢=共事已，器物毀傷及亡販共負(fù)之。非其器物擅取之罰百錢，舨吏會，不會=日罰五十。會而計(jì)不具者，罰比不會。為舨吏余（？）器物及人，舨吏秦仲。

由于年代較為久遠(yuǎn)，牘文中個(gè)別字樣或已缺失或變得模糊不清，但這些并不妨礙我們對牘文整體意思的解讀和理解。牘文講的是：某年三月辛卯日，中舨長張伯與口晁、秦仲、陳伯等七人相約“為舨”，每人除了繳納200錢作為加入組織的費(fèi)用之外，他們還共同制定了組織規(guī)約，即必須備齊錢款，否則不準(zhǔn)其“同舨”；凡是參加“舨”的所有成員必須一同行動；因?yàn)樯《安恍姓摺保瑧?yīng)該雇人參加，否則每天罰款三十錢；貨物準(zhǔn)備不足的罰款十錢；“舨”活動結(jié)束之后，損壞的物品由組織成員共同承擔(dān)；不屬于自己的物資而擅自拿取的罰款百錢；舨吏通知開會而不去者，每日罰款五十錢；雖然到會但對貨物的賬目記錄不詳細(xì)者，和不到會同樣論處；選出舨吏管理物資和召集組織成員。

多年來，由于對“舨”字的釋讀不同，學(xué)界對于《中舨共侍約》的認(rèn)識也不一樣。黃盛璋認(rèn)為“舨”字從“舟”從“反”，應(yīng)為“販”字，指販賣，因此這應(yīng)是一份由民間販賣經(jīng)商組織所訂立的合伙販賣必須共同遵守的條約；弘一將“舨”解釋為“與般相通，般是大船，中舨則可能是一種官船的名字”，故他認(rèn)為這應(yīng)是一個(gè)用官船搬運(yùn)貨物時(shí)所有船員所訂立的契約；裘錫圭則將“舨”字釋為“服”字，中服“是指由幾批服役者分期完成的較大徭役中時(shí)間安排在中間的一期”，因此這當(dāng)是由一些服徭役者共同訂立的合伙規(guī)約；姚桂芳則將“舨”字釋為“治”，同時(shí)根據(jù)《爾雅·釋話》、《說文》中的相關(guān)解釋將“共侍”二字解釋為“儲積或儲物待用”，這樣《中舨共侍約》就被其解釋為是一個(gè)由“區(qū)域性中型規(guī)模管理物資儲備調(diào)配的組織”所訂立的規(guī)約。上述學(xué)者盡管對這個(gè)組織成員身份存在認(rèn)識上的較大分歧，但對于其商業(yè)性和民間化屬性卻是一致肯定的。

從這篇牘文的內(nèi)容中，我們可以隱約看出：首先，這是一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置相對完整的民間組織。在這個(gè)組織內(nèi)部，專門設(shè)有中販長、販吏等領(lǐng)導(dǎo)管理層級，他們除了召集組織成員參加集體販賣活動之外，還負(fù)有對組織成員和器物的日常管理職責(zé)。其次，規(guī)約的制訂都是組織成員在“相與”的基礎(chǔ)上共同參與完成的，因此，即便是那些對“會錢不備”、“器物不具”、“謁病不行”、“擅取器物”、“會而計(jì)不具”等行為所做出的經(jīng)濟(jì)處罰條款，也應(yīng)該是符合組織成員共同的價(jià)值觀以及當(dāng)時(shí)的社會輿論導(dǎo)向的，是得到組織成員一致性贊同的，代表了所有組織成員的心聲和根本利益。當(dāng)然，對那些因?yàn)閾p害大多數(shù)組織成員利益的行為所做出的經(jīng)濟(jì)處罰，也會對組織成員的行為起到一種類似于法律的約束力。此外，規(guī)約是對包括中販長以及販吏在內(nèi)的所有組織成員的行為規(guī)范，它要求所有組織成員做到共同行動、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤，任何人在任何情況下都不得以任何理由逾越或者破壞這些規(guī)定。

在東漢許慎的《說文解字》一書中，“規(guī)”被解釋為“有法度也，從夫，從見”，“約”被解釋為“纏束也”。根據(jù)上述對“規(guī)”、“約”二字的解釋，“規(guī)約”一詞應(yīng)該是指制訂一些行為規(guī)范對人們的行為進(jìn)行有效的約束。而所謂“鄉(xiāng)規(guī)民約”則是指制訂這些行為規(guī)范的主體不是國家政府而是全體鄉(xiāng)民或某一民間組織中的所有成員。作為鄉(xiāng)民共同協(xié)商的產(chǎn)物，鄉(xiāng)規(guī)民約具有如下基本特征：首先，它是一種行為規(guī)范，具有類似法律的約束力。其次，它是人們在相互合意的基礎(chǔ)上制定的，盡管在制訂的過程中可能存在著“首唱（倡）與唱和”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，但“其基礎(chǔ)的一部分在于參加者們相互之間的合意”。再次，制定的主體是鄉(xiāng)民，其約束力主要源自鄉(xiāng)民對規(guī)則的認(rèn)可、他們在價(jià)值觀上的共同性以及社會輿論等情感和道德的力量，是鄉(xiāng)村規(guī)約得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。最后，鄉(xiāng)規(guī)民約所約束的不是某個(gè)人或某幾個(gè)人，而是基層社會組織或特定組織中所有的社會成員。

不難看出，上述對鄉(xiāng)規(guī)民約特征的描述與《中舨共侍約》的約文內(nèi)容是基本吻合的，因此，《中舨共侍約》應(yīng)該是一份典型的鄉(xiāng)規(guī)民約原件，這就意味著西漢時(shí)期在商業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域中就已經(jīng)存在了成文化的鄉(xiāng)規(guī)民約。那么，同一時(shí)期，在其他領(lǐng)域是否也存在著鄉(xiāng)規(guī)民約呢？筆者將通過對西漢鄉(xiāng)村社會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況的考察來推測鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)的可能性。

三、西漢鄉(xiāng)村社會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況的考察：鄉(xiāng)規(guī)民約出現(xiàn)的時(shí)代背景

在對西漢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況進(jìn)行考察之前，我們首先需要了解這一時(shí)期鄉(xiāng)村社會的基本情況，包括農(nóng)戶戶均人口、戶均勞動力、戶均耕地面積等等。《漢書·食貨志》言：“今農(nóng)夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不過百畝……”從晁錯(cuò)的這段敘述中我們可以看出這是一個(gè)家庭規(guī)模為五人、戶均勞動力為兩人、戶均耕地面積為百畝的西漢農(nóng)戶家庭。那么這是否為西漢鄉(xiāng)村社會的常態(tài)呢？關(guān)于西漢的農(nóng)戶戶均人口，李根蟠、王利華、許倬云、杜正勝等多位學(xué)者也先后對西漢家庭人口規(guī)模進(jìn)行了相當(dāng)詳細(xì)的論述。雖然他們在枝節(jié)問題上的意見有所不同，但都一致斷定了西漢普通農(nóng)民家庭規(guī)模較小，不會超過五人。關(guān)于西漢的戶均勞動力，喻長詠在對《居延漢簡》甲乙編中較為完整的22戶家庭材料進(jìn)行整理后認(rèn)為，由于受到商鞅變法時(shí)期“民有二男，不分異者倍其賦”、“令民父子兄弟同室息者為禁”等法令的影響，西漢時(shí)期，“個(gè)體家庭”的觀念已經(jīng)深入人心，由一對夫婦及其未婚子女組成的核心家庭在西漢社會已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。在此，我們采用這種觀點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推斷，由于在核心家庭內(nèi)部，女主人主要負(fù)責(zé)照顧孩子、料理家務(wù)等家庭內(nèi)部相關(guān)事務(wù)，因此真正能夠充當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全勞動力的也就只有這個(gè)家庭的男主人，雖然在一些擁有男丁的家庭中，隨著男性孩子的長大，他們會在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中起到一定的作用，但因?yàn)槠涑赡旰蟠蠖喽紩x開原來的家庭，自立門戶，因此，男性子孫在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用是有限的，不能算作一個(gè)完全勞動力，這樣的話，戶均勞動力應(yīng)該不會超過兩個(gè)人。而對于西漢的戶均耕地面積百畝的說法雖然已經(jīng)得到了學(xué)界的普遍認(rèn)同，但寧可等學(xué)者也指出西漢所稱“百畝”系周制的百步一畝，一百小畝約合41.66大畝（大畝即秦制的二百四十步一畝）。通過如上分析，我們對西漢鄉(xiāng)村社會就有了一個(gè)大致的了解，即戶均勞力不足兩人的農(nóng)戶家庭需要耕種大約41.66大畝的土地，即每個(gè)勞動力需要耕田28.3大畝。

那么當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平又如何呢？筆者將從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、耕作方法以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率等方面加以考察。

首先，鐵質(zhì)農(nóng)具和牛耕不論從使用范圍上還是數(shù)量上都比前代有了很大提高，但囿于其較高的價(jià)格，普通農(nóng)戶獨(dú)立購置農(nóng)具的能力受到了極大的限制。鐵質(zhì)農(nóng)具的出現(xiàn)最早可以上溯至東周時(shí)期，但由于當(dāng)時(shí)的冶鑄技術(shù)較為落后，所以鐵質(zhì)農(nóng)具無論是生產(chǎn)亦或使用都較為少見。到了西漢時(shí)期，由于冶鑄技術(shù)的提高，加之政府對農(nóng)業(yè)的重視，鐵質(zhì)農(nóng)具得以大量生產(chǎn)，鐵犁、鐵鏟、鐵鐮、鐵鍤、鐵鋤、鐵耙、鐵耬等一大批種類繁多、形式復(fù)雜、功能各異、性能優(yōu)良的鐵農(nóng)具相繼被生產(chǎn)并廣泛應(yīng)用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。正是有了上述鐵農(nóng)具在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的廣泛應(yīng)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變得“用力少而得作多”（《鹽鐵論·水旱》）。同時(shí)，為了配合鐵農(nóng)具尤其是大型鐵犁在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的廣泛使用，牛耕在這一時(shí)期也得到了較大范圍的使用，已經(jīng)擴(kuò)大到以關(guān)中地區(qū)為中心，西北達(dá)寧夏、甘肅、青海、新疆，北部達(dá)河套地區(qū)，東部達(dá)山東，東北到遼東半島，南及長江以南的洞庭湖一帶的廣大地區(qū)。但另一方面，“鹽鐵賈貴”（《鹽鐵論·水旱》）的現(xiàn)實(shí)和動輒數(shù)千錢的牛價(jià)，卻使得因?yàn)楣ど虡I(yè)的盤剝而陷入極端貧困境地的農(nóng)戶根本無力置辦齊備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的所有農(nóng)具和耕牛。

其次，出現(xiàn)了“以人挽犁”、“耦犁”、“代田法”、“精耕細(xì)作”等多種較為先進(jìn)的耕作技術(shù)，它們在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)，也對資金和勞力的投入提出了更高的要求。漢武帝在位的中后期，由于長期對外戰(zhàn)爭，徭役征發(fā)和賦稅剝削嚴(yán)重，社會動蕩不安，對此，武帝于征和四年（公元89年）發(fā)表了著名的輪臺詔，宣布“禁苛暴，止擅賦，力本農(nóng)”（《漢書·西域傳·渠犁傳》），并任趙過為搜粟都尉，將“力本農(nóng)”這一重任委托于他。趙過在總結(jié)戰(zhàn)國以來的農(nóng)作經(jīng)驗(yàn)，特別是當(dāng)時(shí)西北地區(qū)的農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)后發(fā)明了“代田法”、“耦犁”、“以人挽牛”@等多種耕作方法，并將之廣泛推廣到全國的各個(gè)地區(qū)。除了上述幾種耕作方法之外，西漢時(shí)期還廣泛出現(xiàn)了精耕細(xì)作的耕作技術(shù)。據(jù)《汜勝之書》載：“凡麥田，常以五月耕，六月再耕，七月勿耕”、“杏使華榮，輒耕輕土弱土；望杏花落，復(fù)耕，耕輒藺之；草生，有雨澤，耕重藺之”（《齊民要求·耕田》）。從這則史料記載來看，西漢時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須經(jīng)過初耕、再耕、復(fù)耕等多道工序。應(yīng)該說，上述幾種耕作方法在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但同時(shí)也意味著更多人力和財(cái)力的投入，而這對于家庭規(guī)模小、勞動力不足、經(jīng)濟(jì)處境艱難的西漢普通農(nóng)戶家庭來講，無疑是一件望塵莫及的事情，許多農(nóng)民不得不為此過著“木耕手耨，土耰淡食”（《鹽鐵論·水旱》）的凄慘生活。

那么在這樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，西漢時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率又如何呢？《九章算術(shù)·均輸章》中就有耕種土地的算題，結(jié)果顯示，每個(gè)徭役在為期大約20天的春耕季節(jié)里，最大耕種能力在29.6大畝左右。但我們也注意到，《九章算術(shù)·均輸章》中的勞動對象為服徭役者，他們不必承受沉重的家務(wù)負(fù)擔(dān)和郡縣鄉(xiāng)里的繁雜力役，因此其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間要多于其他個(gè)體自耕農(nóng)。同時(shí)，徭役勞動要求在有限的時(shí)間內(nèi)榨取最大限度的勞動力，因此在監(jiān)督管制下的工作量往往比一般勞動力重。故，上述對人均勞動效率的估計(jì)要明顯高于西漢農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍狀況，個(gè)體農(nóng)民很難達(dá)到這樣的勞動量。

從上述對西漢農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況的考察可以看出，在畜力短缺、勞動力缺乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率有限的情況下，如果沒有農(nóng)戶之間經(jīng)常性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助行為，要想依靠農(nóng)戶自身的力量順利地完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的事情。當(dāng)然對于財(cái)力雄厚、家丁眾多的地主階層來說，情況又另當(dāng)別論了。事實(shí)上，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、減小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，從而保證小農(nóng)經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的正常運(yùn)行，西漢時(shí)期，鄉(xiāng)村社會曾普遍存在著行動統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織，即“街彈“組織。關(guān)于“街彈”組織，鄭玄在為《周禮·地官·里宰》一書中的“以歲時(shí)合耦于鋤，以治稼穡”一句作注時(shí)指出，“鋤者，里宰治處也。若今街彈之室，于此合耦，使相佐助，因放而為名。”從鄭氏的注釋中可以看出，此時(shí)“街彈“組織的主要目的在于“和耦”。另據(jù)夏緯瑛先生解釋：合耦之“耦者，不是耦柜，亦非二人合耦而耕；當(dāng)是合作之義，亦即所相佐助也。”根據(jù)他的解釋，“街彈”組織的任務(wù)主要有三：一是組織成員以集資的方式購置耕牛、大型鐵農(nóng)具等價(jià)格較為昂貴的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，以解決個(gè)體農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的蓄力不足、農(nóng)具不全等問題。《九章算術(shù)》中即出現(xiàn)了多道“共買”的計(jì)算題，可見，共同購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的做法在西漢是廣泛而大量存在的；二是組織成員通過合作、換工的方式，調(diào)劑個(gè)體農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，尤其是在播種、收獲等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的勞力短缺的問題；三是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督并對公共農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具進(jìn)行日常的管理和維護(hù)。《九章算數(shù)》中載：“今有共買牛，七家共出一百九十……問家數(shù)、牛價(jià)各幾何？答曰：一百二十六家”，這雖然僅僅只是一道算術(shù)題，但也能間接反映出當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織的規(guī)模。試想，要管理如此龐大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織、協(xié)調(diào)如此復(fù)雜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助行為，沒有一套被組織成員廣泛接受的規(guī)約的制約是根本無法實(shí)現(xiàn)的，因此，我們推測，西漢時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織應(yīng)該是有著一套管理規(guī)約的。目前，并未發(fā)現(xiàn)有任何關(guān)于西漢時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織規(guī)約的只言片語，因此，我們進(jìn)一步推斷這些規(guī)約亦或僅僅限于簡單的口頭約定，并未以文字的形式記載下來，而這也是和“農(nóng)村社會本來就是一種親密社會，一種可俗社會，一切成訓(xùn)習(xí)俗，都是世代相續(xù)，口頭相傳”的特點(diǎn)相吻合的。

第8篇

店口、橫店、佛堂小城市培育建設(shè)情況和基本經(jīng)驗(yàn)

近年來，諸暨市店口鎮(zhèn)、東陽市橫店鎮(zhèn)、義烏市佛堂鎮(zhèn)搶抓機(jī)遇，因地制宜，真抓實(shí)干，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，走出了各具特色的小城市發(fā)展之路。

店口鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)集聚推動城市發(fā)展，城市發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)升級，走出了一條產(chǎn)業(yè)與城市互促共進(jìn)的發(fā)展之路。店口鎮(zhèn)毗鄰蕭山、紹興，有“五金之鄉(xiāng)”之美譽(yù)。2010年實(shí)現(xiàn)規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值412.2億元，財(cái)政總收入11億元，農(nóng)民人均純收入27529元，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力居省“百強(qiáng)鎮(zhèn)”第4位，全國“千強(qiáng)鎮(zhèn)”第18位。店口鎮(zhèn)有2家中國500強(qiáng)企業(yè)和上市公司、5家超10億、27家超億、300多家規(guī)上企業(yè)，初步形成了銅加工、管業(yè)、汽配、制冷四大產(chǎn)業(yè)集群，以全市5％的土地創(chuàng)造了1／4的工業(yè)總產(chǎn)值、1／6的財(cái)政收入。近年來，店口鎮(zhèn)積極實(shí)施投融資體制改革。大膽嘗試“民資造城”，先后籌資30多億元民間資本投資建設(shè)教育文化體育等公共設(shè)施，城市功能不斷完善，建有全省首個(gè)鎮(zhèn)級日處理能力300噸的垃圾焚燒廠、全省首條鎮(zhèn)級天然氣管網(wǎng)、全省首家鎮(zhèn)級商業(yè)綜合體、全省首個(gè)鎮(zhèn)級現(xiàn)代數(shù)碼影城、全省首家鎮(zhèn)級四星級現(xiàn)代化農(nóng)貿(mào)市場和華東地區(qū)最大的汽配水暖集散基地。店口鎮(zhèn)是聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署試點(diǎn)城鎮(zhèn)、全國發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、浙江省小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、浙江省現(xiàn)代示范建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)。

橫店鎮(zhèn)創(chuàng)造了“政府規(guī)劃設(shè)計(jì)，企業(yè)投資建設(shè)”模式，走出了一條以企業(yè)發(fā)展帶動城市建設(shè)的發(fā)展之路。改革開放后，橫店鎮(zhèn)涌現(xiàn)了以徐文榮為代表的一批具有“敢為人先、奮力開拓”創(chuàng)業(yè)精神的優(yōu)秀企業(yè)家，從發(fā)展工業(yè)起步，再向影視文化旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。被稱為小城市發(fā)展的奇跡。2010年實(shí)現(xiàn)規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值139.1億元，國地稅收7.5億元，農(nóng)民人均收入16280元。橫店鎮(zhèn)高科技產(chǎn)品產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的60％以上。形成了磁性材料、機(jī)電產(chǎn)品、醫(yī)藥化工、輕紡針織、建筑建材、文化旅游等六大支柱產(chǎn)業(yè)，被授予“中國磁都”。特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)橫店集團(tuán)，下轄2家上市公司、17家全資或控股子公司、205家緊密型骨干企業(yè)。橫店鎮(zhèn)有全國首個(gè)影視產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)，金華首家國家5A級景區(qū)，建有28個(gè)大型實(shí)景基地，入駐影視企業(yè)近400家，2010年接待游客700多萬人次，被譽(yù)為“東方好萊塢”。近年來，橫店鎮(zhèn)按20萬人口規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，形成了“一縱六橫一環(huán)”道路框架，建有自來水廠、熱電廠、污水處理廠等配套設(shè)施和中心公園、江濱廣場、文體中心等休閑娛樂設(shè)施。橫店鎮(zhèn)是國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)、國家科技成果轉(zhuǎn)化示范基地、國家衛(wèi)生鎮(zhèn)、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)之星。

佛堂鎮(zhèn)依托深厚的商貿(mào)文化和義烏國際商貿(mào)城，走出了一條以全民創(chuàng)業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展之路。佛堂鎮(zhèn)建鎮(zhèn)歷史悠久，有“千年古鎮(zhèn)、清風(fēng)商埠、佛教圣地”之美譽(yù)。2010年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值157.3億元，財(cái)政總收入4.8億元，農(nóng)民人均純收入16717元。佛堂鎮(zhèn)現(xiàn)有個(gè)體工商戶8000多家，大型商貿(mào)中心4家、專業(yè)市場5家、綜合性市場2家，形成了文化體育用品、針織、工藝品、食品加工、建筑建材等五大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，有華鴻控股集團(tuán)、華義醫(yī)藥、正味食品等一批骨干企業(yè)。佛堂鎮(zhèn)堅(jiān)持古鎮(zhèn)文化、佛教文化和古民居文化“三位一體”，打造“商城購物，古鎮(zhèn)游玩”的古鎮(zhèn)旅游品牌。依托國際商貿(mào)城。推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)人口集聚，常住人口達(dá)18.3萬，打造義西南經(jīng)濟(jì)、文化、旅游中心。按照“兩區(qū)四片、軸向展開、兩翼拓寬”總體布局結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“七縱七橫一核一環(huán)”路網(wǎng)骨架，加快建設(shè)“產(chǎn)業(yè)新城、文化名鎮(zhèn)、人居花園”。佛堂鎮(zhèn)是全國文明鎮(zhèn)、全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、第三批國家歷史文化名鎮(zhèn)、全國企業(yè)投資環(huán)境最佳鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

縱觀店口、橫店、佛堂三鎮(zhèn)發(fā)展歷程，其發(fā)展背景和模式各不相同，小城市培育建設(shè)各有特色，同時(shí)也有許多共同的寶貴經(jīng)驗(yàn)：一是產(chǎn)業(yè)拉動。店口、橫店、佛堂三鎮(zhèn)都十分重視產(chǎn)業(yè)培育，通過做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，提升區(qū)域綜合實(shí)力，為小城市培育建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是政策推動。諸暨、東陽、義烏三地黨委、政府都高度重視小城市培育建設(shè)，積極創(chuàng)新機(jī)制，出臺政策措施，不斷加大支持力度，為小城市培育建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支撐。三是文化帶動。店口、橫店、佛堂三鎮(zhèn)通過弘揚(yáng)區(qū)域文化，注重文化引領(lǐng)，營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，為小城市培育建設(shè)提供強(qiáng)大的精神動力。四是城鄉(xiāng)互動。店口、橫店、佛堂三鎮(zhèn)不斷加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，推進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村拓展，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，讓群眾更多地共享發(fā)展成果，建設(shè)小城市具有良好的群眾基礎(chǔ)。

當(dāng)前小城市培育建設(shè)過程中面臨的主要困難和問題

我省實(shí)施小城市培育工程以來，各級各地高度重視，積極出臺配套政策，不斷加大扶持力度，成效顯著。與此同時(shí)，由于各種因素的影響和制約，當(dāng)前仍面臨一些困難和問題。

規(guī)劃引領(lǐng)亟待加強(qiáng)。這是小城市培育建設(shè)的首要問題。有的對規(guī)劃不夠重視，編制工作滯后，地下空間、綠地系統(tǒng)、給排水、功能設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃不配套，規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性；有的編制水平不高，功能定位不清，沒有深入調(diào)查和科學(xué)論證，不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，可操作性不強(qiáng)；有的規(guī)劃執(zhí)行不到位，人為因素隨意更改，難以起到長遠(yuǎn)指導(dǎo)作用，缺乏權(quán)威性、延續(xù)性和穩(wěn)定性；有的過分追求建設(shè)速度，加上專業(yè)技術(shù)人員缺乏，城市建設(shè)整體水平不高。

文化內(nèi)涵有待提升。這是小城市建設(shè)中較為普遍的問題。城市建設(shè)存在“重硬件、輕軟件”現(xiàn)象，貪大求快，照搬照套，千城一面、萬屋一貌，沒有文化創(chuàng)意，城市缺乏個(gè)性和特色；有的過分重視城市規(guī)模擴(kuò)展和人口集聚，城市房子漂亮了、設(shè)施齊全了，但城市文明、市民素質(zhì)沒有得到同步提升。只看到一個(gè)漂亮的外表，城市缺乏美的內(nèi)涵；有的一味追求所謂的現(xiàn)代化，忽視對城市歷史文化的傳承保護(hù)，城市缺乏文化內(nèi)涵，整體品位不高。

要素制約較為突出。這是調(diào)研中反映最強(qiáng)烈的問題。中心鎮(zhèn)在要素資源配置中處于弱勢地位，加上

土地指標(biāo)十分緊缺。遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足建設(shè)發(fā)展用地需求；受各方面因素制約，高端人才不愿意向小城市集聚和流動，特別是城市規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人才匱乏；小城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目眾多，投資計(jì)劃規(guī)模龐大，項(xiàng)目融資壓力很大；電力制約加大，環(huán)保設(shè)施建設(shè)滯后，生態(tài)壓力增大，面臨發(fā)展速度和環(huán)境保護(hù)的兩難選擇。

機(jī)制創(chuàng)新仍需深入。這是小城市培育建設(shè)的永恒主題。雖然當(dāng)前從省到市都出臺了相關(guān)扶持政策。但小城市培育建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，亟待在人才、土地、資金、管理權(quán)限、干部使用等諸多方面深化改革，完善小城市培育機(jī)制：機(jī)制創(chuàng)新往往涉及多個(gè)部門單位，但有的部門各唱各的調(diào)，該放的權(quán)不放，難以形成創(chuàng)新合力；創(chuàng)新機(jī)制銜接配套不夠。一些地方只是簡單地套用上級政策，沒有結(jié)合地方實(shí)際，政策缺乏針對性。

公共服務(wù)相對滯后。這是小城市培育建設(shè)中面臨的重大挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和思維影響，鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換不快，機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制等都按原有鎮(zhèn)鄉(xiāng)模式運(yùn)行，不適應(yīng)小城市發(fā)展需要；醫(yī)療、教育、文體、衛(wèi)生等社會事業(yè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會保障體系不健全，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障仍然薄弱；社區(qū)服務(wù)體系不完善。公共服務(wù)機(jī)制不健全，整體服務(wù)水平不高，無法滿足群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

考核導(dǎo)向有待完善。這是調(diào)研中反映較為突出的問題。考核體系不夠科學(xué)，過分重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與城市規(guī)模等硬件考核，忽視城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等基礎(chǔ)性工作的考核；各地情況千差萬別，考核不能一刀切；三年的考核周期過短，容易導(dǎo)致地方政府急功近利，喜歡立竿見影的短平快項(xiàng)目，不愿做事關(guān)長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工作，不利于長遠(yuǎn)培育發(fā)展；有的考核內(nèi)容無法量化，存在走過場現(xiàn)象。

加快小城市培育建設(shè)的對策與建議

小城市培育建設(shè)是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)。遵循現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)律和新型城市化要求，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和實(shí)際，堅(jiān)持推進(jìn)小城市建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，推進(jìn)新型城市化和工業(yè)化相結(jié)合，推動全面創(chuàng)新與全民創(chuàng)業(yè)相結(jié)合，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動力，著力在規(guī)劃引領(lǐng)、城市內(nèi)涵、機(jī)制創(chuàng)新、要素保障、農(nóng)民轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、考核導(dǎo)向上實(shí)現(xiàn)新突破，加快構(gòu)筑一批集聚能力強(qiáng)、帶動效應(yīng)好、體制機(jī)制活、管理水平高的新型城市化發(fā)展平臺。

突出規(guī)劃引領(lǐng)，打造現(xiàn)代精品城市。規(guī)劃是龍頭。小城市培育建設(shè)必須樹立長遠(yuǎn)規(guī)劃、系統(tǒng)規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃的理念，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，抓好編制與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)，以規(guī)劃規(guī)范城市建設(shè)。充分審視和利用自身資源和比較優(yōu)勢，以更大范圍和視野來研究發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、功能定位和總體規(guī)劃，科學(xué)制定土地利用、產(chǎn)業(yè)培育、社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間、管網(wǎng)建設(shè)等子規(guī)劃，不斷提高規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性。堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，完善規(guī)劃編制與實(shí)施管理制度，注重規(guī)劃的相互銜接，注重與各地實(shí)際相結(jié)合，切實(shí)提高規(guī)劃的可操作性。加大規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督力度，完善規(guī)劃修編審批制度和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，禁止隨意更改規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，增強(qiáng)規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

注重文化傳承，提升城市品質(zhì)內(nèi)涵。文化是一個(gè)城市的靈魂和核心，是城市持久發(fā)展的動力源泉。小城市培育建設(shè)必須高度重視和加強(qiáng)文化傳承，利用文化塑造城市個(gè)性和特色。注重歷史文化保護(hù)和發(fā)展，大力弘揚(yáng)城市傳統(tǒng)特色和文化內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化交相輝映，文化傳承與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互促雙贏。注重教育提升市民文化素質(zhì)，積極發(fā)展社區(qū)文化、校園文化、企業(yè)文化，組織開展文明創(chuàng)建和群眾性文化活動。引導(dǎo)全社會形成良好的行為習(xí)慣、健康心態(tài)、社會風(fēng)氣和精神風(fēng)貌，不斷強(qiáng)化城市文化歸屬感。注重培育城市形象文化，統(tǒng)籌謀劃城市空間布局、建筑造型、色彩以及道路、廣場、公園建設(shè)，彰顯與城市文化內(nèi)涵相符的城市形象。打造個(gè)性鮮明、內(nèi)涵豐富的精品城市。

大膽創(chuàng)新機(jī)制，不斷激發(fā)發(fā)展活力。創(chuàng)新是動力。創(chuàng)新機(jī)制是小城市培育建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。從有利于小城市培育建設(shè)的角度出發(fā)，積極鼓勵小城市在更高層面、更寬領(lǐng)域上推進(jìn)改革，大膽探索創(chuàng)新實(shí)踐，不斷激發(fā)發(fā)展新優(yōu)勢。建議由省編辦牽頭，加快完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，對符合條件的小城市進(jìn)行機(jī)構(gòu)升格，切實(shí)提高小城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。按照“依法下放，能放則放”原則，通過直接放權(quán)、委托辦理和派駐機(jī)構(gòu)等方式，推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革，賦予相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)：對與群眾密切相關(guān)的土地管理職能，建議市縣以下實(shí)行屬地管理。積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，制定完善社會保障、人才引進(jìn)、社區(qū)管理等運(yùn)行機(jī)制，尤其要加快完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)置換、集體建設(shè)用地使用權(quán)交易、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)資源要素市場化、村級資產(chǎn)股份化、集體建設(shè)用地資本化，破除要素流轉(zhuǎn)障礙。

加強(qiáng)要素保障。加大培育支持力度。要素是保障。小城市培育建設(shè)客觀上需要加快完善市政基礎(chǔ)設(shè)施，這必然要有土地、資金、人才等要素作保障。積極破解用地瓶頸，對重點(diǎn)試點(diǎn)小城市或重大項(xiàng)目建設(shè)，建議由省統(tǒng)籌安排單列用地指標(biāo)；引導(dǎo)各市完善土地指標(biāo)配置辦法，劃定一定比率用于小城市培育建設(shè)；積極推進(jìn)土地整理、造田造地和城市有機(jī)更新，加大閑置用地清理力度，推進(jìn)土地節(jié)約、集約利用。加大財(cái)政支持力度，督促各地落實(shí)配套資金，引導(dǎo)提高省配套資金使用效果，增強(qiáng)鎮(zhèn)級財(cái)政調(diào)控能力；規(guī)范做強(qiáng)政府性投融資平臺，引導(dǎo)和支持民間資本進(jìn)入，做好城市經(jīng)營文章，實(shí)現(xiàn)滾動發(fā)展、良性循環(huán)。根據(jù)發(fā)展需要，適當(dāng)增加人員編制，建立“競爭上崗、能上能下”的用人機(jī)制和靈活的分配激勵方式，提高用人自；深入實(shí)施“引智”工程，采取與高校合作培養(yǎng)等模式，積極引進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)、管理等各類實(shí)用型人才。加快優(yōu)秀人才集聚。

加快人口集聚，推進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。集聚是城市的本質(zhì)特征，人口是集聚的基本內(nèi)容。首先，要突出做好本地人口集聚文章，支持中心鎮(zhèn)周邊條件成熟區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)腹地和發(fā)展空間：堅(jiān)持小城市建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)動推進(jìn)，按照“整體規(guī)劃、有序推進(jìn)”的原則，實(shí)施整村搬遷、村莊撤并，加快舊城改造和舊村改造步伐，及時(shí)將條件成熟村莊向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)村人口向城市和社區(qū)集中。加強(qiáng)農(nóng)民思想教育和引導(dǎo)，積極創(chuàng)新途徑和方法，加快改變農(nóng)民的思維方式、生活方式和行為方式，提高農(nóng)民綜合素養(yǎng)，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。其次，要不斷提升城市吸引力，鼓勵各類高端人才和緊缺型人才向小城市集聚和流動，積極做大城市產(chǎn)業(yè)和規(guī)模，逐步形成城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

改善生態(tài)環(huán)境，努力建設(shè)宜居城市。宜居是小城市的基本要求，

也是今后發(fā)展的根本方向。小城市培育建設(shè)摒棄以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集約的發(fā)展模式，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)理念，建設(shè)設(shè)計(jì)合理、環(huán)境優(yōu)美、社會和諧的宜居城市。加強(qiáng)生態(tài)文明教育，提升全民環(huán)保意識，引導(dǎo)形成良好的生產(chǎn)生活習(xí)慣。營造全社會崇尚生態(tài)的氛圍。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，著力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，改變產(chǎn)業(yè)層次低、企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品附加值低的格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。提高城市規(guī)劃建設(shè)水平，統(tǒng)籌謀劃基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)和社區(qū)配套組織建設(shè)，優(yōu)化城市軟、硬環(huán)境，不斷提高城市綜合承載力。按照“治舊控新、建監(jiān)并舉”的原則，加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)，加大環(huán)境污染整治力度，切實(shí)改善城市環(huán)境質(zhì)量。