時間：2023-08-09 17:32:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇金融監管的主要內容，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：金融監管；改革；啟示
引言
在2007年，美國次級抵押貸款危機全面爆發。這場危機不僅給金融市場造成嚴重的傷害，而且還嚴重的影響了實體經濟的發展，加速了世界經濟的衰竭。為防止危機的再次出現，2010年7月21日，美國通過了《多德一弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》。
在國際金融危機的背景下，理清金融監管的理論依據，對于在經濟轉軌中深化金融監管體制改革的中國具有重要的意義。本文將采用比較的手法，在了解美國金融監管模式的改革的基礎上，介紹美國金融監管改革的主要內容并作出簡要的評價，具體探討我國監管模式在實踐中所面臨的問題，結合美國金融監管模式變革的環境與歷程來提出針對性的建議。
一、美國金融監管改革的主要內容及簡要評價
2009年6月17日，美國政府公布了金融監管改革方案。這項改革會對美國的金融體系產生難以預計的沖擊，同時也會對全球金融監管走向產生重大影響。該方案提到，美國聯邦儲備委員會將對大型金融機構及其附屬機構進行監管，并且只有在通過美國財政部的批準之后，美聯儲才能行使緊急授權或者援助陷入困境的銀行。此外美國將設立個人消費者金融保護署,來維護金融消費者的權益。
（一）金融監管方案的主要內容
1、加強對金融機構監管
由于美國市場的過度自由，市場監管的自由，我門可以在美國金融監管的改革方案中看到,政府要對那些可能給金融市場監管帶來嚴重阻力的金融組織和機構給予嚴厲的監管措施。
2、建立全面的針對金融市場的監管體系
在金融市場中，往往會出現一些系統性的危機，還有一些大型的金融機構的往往會對市場造成不利的影響，所以美國出臺了《白皮書》。在《白皮書》中我們可以清楚的看到，美國政府正在加強對資產證券化市場的監管，其中包括對信用評級機構和市場的透明度監管力度的加強，也包括對所有在柜臺交易的金融衍生品進行全方位的監督管理，并在監管中實行集中清算制度，還包括要求發行人和創設人在貸款證券化過程中保留應有的財務利益等等，并將支付、清算和結算系統的監管權限賦予了美聯儲。
3、使消費者和投資者免受不當金融行為損害
金融消費者容易受到不公正的和欺詐性的金融交易的損害，因此白皮書建議在美聯儲內設立獨立的金融消費者保護局,以此來保護金融消費者的合法的權益；同時在美國證監會內部設立投資者保護辦公室，以此來保護金融投資者的合法權益。在金融市場中，由于市場信息的不對稱，金融消費者在市場中明顯處于劣勢地位,因此注重保護金融消費者的利益對于營造一個良好的金融環境具有非常大的作用。
4、向政府提供應對金融危機的政策工具
在金融市場中，政府必須擁有絕對的權力，能夠制定一系列的措施來防止融危機的發生。因此，我們在《白皮書》中可以看到，為了避免一些大型金融機構在倒閉風險中飄搖從而影響到金融市場的穩定，政府應當遏制住苗頭，對這類風險提前處理。政府可以在緊急情況下賦予美聯儲一些權力，比如說能提供應急貸款的權力。于此同時必須加強美聯儲在應對金融風險方面的職責，從而加強監督與管理。
5、提高國際監管的標準并改善國際間的合作
《白皮書》中提到，在金融市場中，必須對企業資本的框架進行改革。在國際金融市場中，要不斷加強對國際金融市場的監管,從而提高國際金融監管市場的標準。還要對加強跨國企業之間的監管的合作。
（二）對美國金融監管改革的評價
1、創新之處
（1）促使金融機構穩健經營
雖然新的《監管法案》在金融監管的力度方面有所增強，但是金融行業的基本利益格局并沒有產生變化，金融行業產生利益的方式沒有發生改變，并且由于此次改革涉及的范圍十分廣泛，一些具體的措施需要市場進行相當長的時間去適應，在短時間內我們很難看到新的《監管法案》帶來的影響，但是從長遠的角度看，新的《監管法案》將使美國的金融機構在更為健康的軌道發展，這條道路可能是非常嚴厲和規范的。甚至在以后的金融市場遇到風險的金融機構可能被強行分拆，一些金融機構在市場中對于嚴厲的規范不得不作出調整，將迫使金融機構減少過多的投機行為，市場得到優化。
（2）有利于金融市場的穩定
新法案監管的范圍比較廣泛，包括系統性風險防范衍生品交易和金融業高管薪酬，有利于市場政策的穩定性，浙江是對交易的透明度的增加，這將會使短期的金融冒險的行徑得到控制，減少了金融的水分，促進了市場的健康發展。
2、不足之處
改革方案中存在著過度改革與顧此失彼的現象。美國的改革方案是授權給聯儲局來負責的,但是法案中又規定了在聯儲局給予幫助之前又必須要得到財政部的書面批準,這種做法不經很大程度上干擾了聯儲局的正常的決斷，而且對聯儲局的權力進行了削弱。另外,如此大規模的改革方案,其實際效果還不確定，需要經過實際的驗證和時間的等待,這也是一個否定之否定的過程。同時一個方案的制定也可能出現相反的結果,比如說嚴格的金融監管必將帶來市場創新方面的減少，市場靈活性不足等不利因素。
二、美國的金融監管模式對中國的啟示
(一)我國金融監管模式的現狀及面臨的問題
關鍵詞:金融監管模式;改革;啟示
一英國金融監管模式的改革
金融監管模式是指一國關于金融監管機構和金融監管法規的結構性體制安排20世紀末,一些發達的市場經濟國家為適應經濟金融形勢發展的需要,先后對金融監管模式作了重大改革,尤以英國最為典型,其改革對全球金融業的發展都產生了深遠的影響
1.改革前的分業監管體制自20世紀80年代以來,以新型化多樣化電子化為特征的金融創新,改變了英國傳統的金融運作模式發生在銀行業保險業證券投資業之間的業務彼此滲透,使英國金融業多元化混業經營的趨勢加強越來越多的非金融機構也開始經營金融產品和業務,混業經營的日益發展,使英國成為全球金融業混業經營程度最高的國家之一寫作論文
然而,直到1998年之前,英國實行的仍然是以政府監管和自律組織自律相結合的分業監管體制在分業監管時期監管機構分別行使對銀行業保險業證券投資業房屋協會等機構的監管職能,同時自律組織發揮了較大作用,三個證券自律組織分別負責證券公司基金管理公司和投資咨詢機構的執業行為監管和審慎監管在英國分業監管使得一個金融機構同時受幾個監管機構同時監管的現象大量存在,不僅成本增加,效率降低,監管者與被監管者間容易產生爭議,分業監管體制的弊端顯現無余隨著20世紀90年代中期以后分業監管有效性的降低,特別是在巴林銀行事件后,英國國內要求改革金融監管體制的呼聲日益高漲在這種情況下,英國朝野上下對改革金融監管模式有了較為統一的認識
2.英國金融監管體系的改革主要內容有:
第一,成立新的金融監管機構,決定由10家機構合并,組成單一的金融監管機構這10家機構包括證券與投資管理局(SIB)證券期貨協會(SFA)私人投資監管局(PIA)投資監管組織(IMRO)格蘭銀行的審慎監管司(SSBE)注冊互助委員會(RFC)房屋協會委員會(BSC)互助合作委員會(FSC)由貿易工業部劃轉到財政部的保險監管司以及倫敦交易所的英國發行上市監管部(UKLA)1997年10月,證券投資局更名為金融監管局(FSA),1998年起,英格蘭銀行的銀行監管職責移交給FSA,FSA依法行使監管權力FSA雖然要全面負責對擁有一百多萬員工的英國金融業的監管,但其機構并不龐大,現有雇員僅二千多人,這主要依靠其先進的監管手段,因此使得監管機構降低了成本,效率卻反而有所增加
第二,制定新的金融監管法律英國曾實施過較長時期的自律式監管體制,改革放棄了倫敦金融市場行業自律管理體系,重建全行業的金融服務監管體系;2000年6月,英國女王正式批準了《2000年金融服務和市場法》這是英國自建國以來最重要的一部關于金融服務的法律,它于2001年12月1日正式實施后,取代了此前制定的一系列用于監管金融業的法律法規,堪稱英國金融業的一部“基本法”該法明確了新成立的FSA和被監管者的權力責任及義務,統一了監管標準,規范了金融市場的運作
第三,制定新的金融監管規則根據英國《2000年金融服務和市場法》的授權,FSA已經制定并公布了一整套宏觀的適用于整個金融市場被監管機構的監管條例,主要內容有:(1)被監管者經營業務一定要誠實;(2)被監管者一定要盡職細心地以應有的技能開展業務;(3)被監管者在適當的風險管理機制下,一定要負責和有效地采取適當的謹慎態度組織和管理其業務;(4)被監管者一定要保持適當的金融資源和財力以應付可能的危機;(5)被監管者一定要遵守相應的市場行為準則標準;(6)被監管者一定要公平對待其客戶,并對客戶的利益給予應有的考慮和重視;(7)被監管者一定要對其客戶的信息需求給予應有的重視,提供給客戶的信息應該明了公平不能誤導;(8)當被監管者對其客戶的資產負有責任時,一定要做出適當的安排以保護這些客戶的資產;(9)被監管者必須以公開及合作的態度接受法的監管,及時向FSA通報必須報告的情況
第四,確立新的金融監管理念FSA成立之初就表示將要采取嶄新的監管方式,FSA負責人也十分強調FSA管理的“嶄新性”與昔日英格蘭銀行證券與投資管理局等9個金融監管機構不同的是,FSA在監管別強調以下環節:節約有效地使用資源進行金融監管;管理層是否盡職盡責;加強金融監管的同時盡可能不壓抑金融機構的創新活力;鼓勵被監管的金融機構之間開展有序的金融競爭;保持英國金融業的競爭力及其金融服務和金融市場的國際化特征另外,在監管目標方面,FSA將通過積極關注金融發展動態,實現瞻前監管,幫助客戶達成公平而合理的交易第五,建立新的金融監管制衡機制由于在新監管體制下,FSA擁有的權力非常之大因此,英國成立了專門的金融監管制約機構“金融服務和市場特別法庭”(FSMT),并于2001年12月1日與FSA同時開始運作該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間且經雙方協商難以解決的問題根據有關法律規定,該法庭對金融監管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理公開審理兩種方式,并以公開審理為主“金融服務和市場特別法庭”的成立,無疑能夠促使FSA認真進行監管,有助于提高英國金融監管甚至整個金融業的法制水平此外,鑒于貨幣政策與金融監管之間的密切聯系及相互影響,監管職能從英格蘭銀行分離出去后,法律規定英格蘭銀行與FSA負責人交叉參加對方的理事會,實行互相介入,以保證二者之間的有效協調這種安排能保證FSA負責的金融監管與英格蘭銀行負責的貨幣政策,在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強的互通性
到2001年12月,金融服務與市場法的正式生效,標志著歷時4年的金融體系改革基本完成
二新形勢下金融監管創新的啟示
目前我國金融監管體制為金融業分業經營分業監管的模式2003年4月28日銀監會的掛牌成立為一度關于央行拆分的爭論畫上了句號,我國由此成就了“一行三會”的金融監管新格局隨著,《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中國人民銀行法》《商業銀行法》通過生效,我國分業經營分業監管的管理體制將進一步完善確立
伴隨著新形勢下金融監管體制的不斷創新,我國金融監管從無到有發展很快,但是畢竟歷史短暫,目前的監管遠遠不能適應金融業迅速發展確保國家經濟安全的需要,甚至已出現了一定程度的“監管抑制”,與發達國家金融監管水平更是不能同日而語特別是在加入WTO后,我國在融入國際社會的道路上又向前大大邁進一步,以“分業”為背景的中國金融業將直面以“混業”為背景的金融集團,今后中國的金融業將更加國際化,金融風險防范的任務更重借鑒英國等發達國家金融監管改革的經驗,筆者對新形勢下金融監管創新總結出以下幾點啟示:
1.金融分業經營和監管已成為非主流的趨勢20世紀80年代后期以來,世界金融業發展的一個重要特點就是銀行保險證券的界限逐漸模糊,出現了混業經營的趨勢,金融分業經營和監管已經成為了非主流的趨勢
對我國而言,雖然目前仍是一分業經營為主,但隨著我國經濟金融對外開放程度的加深,中國金融業走向綜合經營成為金融改革開放的必然結果和現實選擇實際上我國金融業也已經出現了混合經營的苗頭,金融保險證券業務已經不同程度交叉,金融業混業經營成為了大勢所趨在新的形勢下我國的金融監管體制怎么樣適合金融機構混業經營趨勢已成為完善金融監管職能的首要任務
2.營造金融混業經營的法律環境實行效能監管金融業的任何變革和創新都離不開法律制度的革新法律環境的營造因此如何營造中國的金融混業經營法律環境是一個重要問題隨著金融市場的發展已經有越來越多的交叉經營業務出現即在分業監管的體制下正在滋生混業經營的現實,從而金融監管及金融法律法規提出了新的挑戰加入WTO后,我國的銀行市場開放將是全方位的金融市場國際化發展趨勢日益明顯,在金融開放的條件下外資銀行機構不斷進入,不僅會改變中國現有的金融機構,還會使現有的金融運行規則發生變化2003年12月底對《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國人民銀行法》的修改和《中華人民共和國銀行業監管法》的出臺,以及2003年4月28日銀監會的掛牌成立無疑都是中國政府對金融領域的有效改革創新新修改的商業銀行法增加了對商業銀行加強監管的內容,同時對有關條出修改,以適應當前商業銀行改革與發展的實際需要
“一行三會”的金融監管新格局無疑是中國金融監管體制的又一次重大變革然而在現行分業監管過程中大多采取了機構性監管,實行業務審批制方式進行管理這樣當不同金融機構業務交叉時,一項新業務的推出需要經過多個部門長時間的協調才能完成,比如開展股票質押貸款業務,需要在銀行監管部門和證券監管部門之間協調,而不同部門對于同一業務的風險控制和管理意向存在較大差異,就會產生較高的協調成本此外有的新業務成為交叉性業務,如儲蓄保險同時具有儲蓄功能和保險功能對于這些新業務,既可能導致監管重復,也可能出現監管缺位因此在我國金融監管逐步由分業監管走向混業監管的過程中我們應當學習借鑒英國先進的監管經驗實施金融效能監管以提高監管效率降低監管成本避免重復監管和監管缺位,努力精簡監管機構的人員配置,“一行三會”既要各盡其責各行其是也要相互配合提高效率,使得監管機構運作不但降低了成本,效率反而有所增加于是我國完善金融監管所思考的問題不是如何跟上全球金融業混業監管的浪潮而是如何在自有體制下改革和完善我們自己的分業監管模式,提高效率現階段內如何做到效能監管便成為了我國金融監管體制改革過程中首要思考的新課題
參考文獻:
1.尹灼.英國新金融監管體系述評.農村金融研究,2004,(1):51-55.
關鍵詞：經濟轉型期間 宏觀金融監管體制 體制改革
眾所周知，現階段我國總體經濟呈現出平穩的發展特點，整體上來講已經漸漸從高速增長向中高速增長的趨勢發展，在此階段經濟增長適度趨緩趨勢明顯； 結構性問題突出；體制不斷涌現；經濟活動越來越復雜。這一方面促進了現代金融市場的形成，另外一方面也使得其面對的風險不斷增加。也就是說經濟轉型期間的金融監管工作的內容不斷增加，工作的任務越來越重，需要滿足的要求越來越多，進行調整和改善是必然之舉。
一、經濟轉型期的金融監管體制現狀
隨著經濟社會的發展，我國金融監管體制也在不斷的健全和發展，無可厚非，其運行效果明顯，監管方式不斷趨于專業化，監管效率不斷提高，監管框架也不斷趨于統一化，使得我國貨幣制度和貨幣策略不斷趨于完整。但是我們也應該看到的是在世界金融市場下，我國金融監管體制還存在很多的缺陷和不足，尤其是體制上存在的問題比較明顯。詳細來講，我們可以從以下幾個角度來探析現階段的金融監管體制。
（一）多種經營的沖擊
所謂的多種經營，就是指混業經營，也就是說一個企業主體開展業務金融業務種類比較多，涉及到證券投資，銀行業務，信托業務以及保險業務等。這種混業經營的方式在世界金融市場的促進下，呈現出不斷發展和壯大的局面。如光大集團。但是值得注意的是，現階段我國實行的是分行監管體制，它是奠定在不同行業基礎上的，以健全分行監管體系的方式去實現對于混業經營的管理，顯然金融制度比較滯后，必然導致出現監管效率低下，失去實際作用的結果；假設以多種監管部門聯合監管的方式去實現管理和控制，將使得監管出現重復和錯位的問題，監管效率同樣處于低下水平，還使得監管的成本大大增加。
（二）外資金融的挑戰
作為世界貿易組織的成員國，中國金融市場越來越融合到世界金融市場的趨勢越來越明顯，這無疑使得很多的國際跨國金融機構進入到我國金融市場，一方面不斷豐富了我國金融市場的產品和服務的同時，另外一方面使得我國金融產業面對著巨大的壓力和挑戰。由于國外金融機構和企業其金融經驗多，產品和服務意識強，對于風險的把握能力優越于我國金融機構，其在經營理念，管理方式，風險控制方法上都遠遠超過我國企業。反過來看看我國的金融主體，其經驗不足，風險控制意識不強，經營能力不足，難以創新金融行業監管體制的局面。
（三）我國金融監管體系內的諸多問題
詳細來講我國金融監管體制存在的問題在于；其一，宏觀監管框架不健全，缺乏有效的金融監管協調機制。其主要反映在金融監管執行者自我定位不明確，使得其監管效率處于低下水平，常常出現的監管目標和監管方式的不吻合問題。 尤其是我國現行的分行監管模式使得金融監管在法律上受到局限，三會分管各自為政，缺乏有效的聯系和溝通，業務交叉情況普遍存在，監管責任嚴重缺失，導致監管效率大打折扣；其二，監管方式單一化，監管內容局限性很大。一般來講，我國會以行政手段的方式去實現對于金融市場的管理和控制，很少使用到經濟手段和法律手段，使得監管的權威性大大缺失，出現隨意性強的特點。再者從金融監管的內容上來講，我國監管都是以市場準入和市場經營為主要內容，嚴重缺乏企業經營狀況和退出市場行為的監督和管理；最后，從監管的范圍來看，其將主要精力集中在商業銀行，缺乏對于其他金融機構的監督和管理。其三，我國現階段的金融監管缺乏法律上的支持。也就是說我國的金融監管法律體系還很不健全。主要表現在于；缺乏產業基金，私募資金的法律法規，現行法規細節內容不多，多為籠統的內容，可操作性不強，缺乏時代感，難以有效的處理經濟轉型期間的新問題。
很明顯上述缺陷和不足的存在是有深刻的原因的，一方面我國金融市場發展水平還處于低下水平，在監督和管理能力上還欠缺很多，難以實現金融市場的全面監督和管理；另外一方面中國經濟與世界經濟之間的關系越來越相互依存，這樣的關系使得金融市場面對的情況是前所未有的，使得金融監督工作面對著更加復雜的實際情況。
二、如何在經濟轉型期間實現我國金融監管體制的健全
在經濟轉型期間，如何有效的實現金融市場的運行，實現對于金融風險的規避，是現階段金融監管工作的重點所在。對此，我們應該一方面不斷探析自身金融監管體制健全過程中存在的問題和不足，采取對應的措施去解決實際問題，保證不斷實現監管體制的調整和改善。另外一方面，積極借鑒國外在經濟轉型期間的金融監管體制改革經驗和教訓，不斷夯實自身金融將官理論體系基礎，如美國的《多德—弗蘭克法案》和歐盟的《巴塞爾協議III》。詳細來講，我們可以從以下幾個方面來做好金融監管體制的構建工作：
（一）詳細確定改革目標，明確落實改革責任
在經濟轉型期間，強化金融監管工作，實現宏觀金融監管體制改革，需要將注意力集中在改革上。對此，我們需要明確自身改革目標，以實現金融市場公平，公正，有序發展，最大限度的規避金融風險，保證金融效益為出發點和落腳點。詳細來講，我們需要做好以下幾方面的工作：其一，不斷開展自我金融監管工作的剖析，以科學的指標去考核，找到最切合實際的改革切入點，以不斷健全改革目標的內容，實現改革體系的全面建設；其二，以崗位責任制實現改革責任的界定，理清不同部門主體在金融監管過程中的職權，保證其各司其職，做好金融監管工作，以落實改革責任，達到改革效果；其三，樹立正確的監管觀念，以鮮明的時代特點，國際化的經營管理方式去實現金融體制的創新，保證找到最適合我國金融市場發展的新模式。
（二）健全監管體系，形成危機預警體制
進一步完善我國宏觀金融監管框架體系結構，建立金融危機預警機制。在此過程需要注意的是將主要精力集中在金融監管主體地位上，實現對于系統性風險的監督和控制。對此，我們需要做好兩個方面的工作：其一，強化資本監管，實行動態資本撥配制度。一般情況下，在資本資源處于不斷擴張的狀態下，作為金融市場主體的金融機構往往需要大量積累自身的資本，以最大限度的滿足市場的需求，實現金融市場的經濟效益；在經濟不斷衰退的時期，需要不斷減少資本數量，以面對多變的市場環境。也就是說，需要結合市場環境的情況，去界定自身監管的重要方向和內容，從而保證其監督和管理的有效性。其二，不斷建立高、中、低三層預警體系架構，實現對于金融風險的區別對待。一般情況下，建議以全球性，全國性和區域性的金融風險分類的方式去對于各種風險進行界定和詮釋，并針對不同分類采取對應的風險監測和預警措施，在此基礎上形成有效的金融監管體系，保證以有效的科學技術對金融風險進行分析和預測，提高金融監管理論與實踐的科學性、準確性和有效性。
（三）創新監管體制，探索改革路徑
結合目前金融監管的分業管理模式，建立有效的金融監管協調機制。顯然現階段實行的分行業管理的金融監管模式，在很多方面存在缺陷和不足，使得監管工作處于真空和重復的狀態下，難以發揮出監管的實際功效。對于這樣的問題，我們應該在經濟轉型期間高度重視，不斷結合自身存在的問題和不足，實現監管體制的不斷創新，實現改革路徑的探索。我們可以做好以下的工作：其一，建立金融機構之間的合作機制，實現彼此之間的有效溝通和聯系，以漸進的方式去實現對于一行三會金融監管方式的調整和改善。這是因為結合我國目前的發展情況，以統一的金融市場監管模式去開展監督和管理工作，是一件不切合實際情況的任務。其二，不斷擴展金融監管協調的內容，健全金融監管方式，實現以行政，經濟，法律手段三位一體的管理方式，保證管理方式的多樣化發展；其三，統籌兼顧，合理的協調央行、證監會、銀監會和保監會各自的職能，使得其各司其職，在金融監管過程中充分發揮其作用，避免職權上的沖突和重復。
（四）注重監管國際化，形成風險控制合作機制
在經濟全球化的趨勢下，金融風險的控制和管理是全球性的問題，其運行機制的形成不是一個國家的金融市場其主導作用，而是彼此相互影響，相互聯系的關系。也就是說，在實現金融監管體系改革的過程中，需要充分借助國際上的資源，開展深入的交流和合作，從而實現金融防范體系的構建。詳細來講，要求必須建立全球范圍內的防范和控制金融風險的運行機制，要達到這個要求就必須加強國際交流與合作，學習其他國家先進的管理經驗，預防出現全球性的金融風險。做好這個方面，需要我國加強對金融機構的跨境監管，有效地對跨國集團的經營進行監管和風險跟蹤。加強國際之間的金融監管合作能夠提高我國在世界范圍內的金融地位。
三、結束語
綜上所述，在經濟轉型期間的中國，開展宏觀金融監管體制改革，這不僅僅是我國金融市場發展的需求，也是符合世界經濟發展的要求。我們應正視自身宏觀金融體制上存在的缺陷和不足，采取對應的措施和策略去實現宏觀金融體制的構建。于此同時，需要以開放的心態去面對國外先進國家的金融監管體制改革經驗和觀念，將其使用到我國金融監管體制改革過程中去，保證不斷夯實自身金融監管理論體系。在經濟轉型的過程中，金融市場將會出現更多的新情況，新挑戰，新特點，作為金融監管工作來講，應該時刻保持著警覺的意識，以動態的監督和管理的視角去審視金融市場，不斷探析全新的方式，觀念去實現對于金融市場秩序的維護和管理，從而保證其健康有序的發展。
參考文獻：
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【關鍵詞】金融監管；體制改革；研究
一、我國金融監管體制的發展現狀
1998年以后，我國的金融監管主要采取的是分業監管的模式，即“一行三會”的機構型監管格局（詳見下表）：
表1:我國目前的金融監管組織體系
金融監管的原因 自然壟斷 外部效應 信息不對稱
金融監管的目標 保證公正公平競爭 維護金融機構的穩定性 保護存款人和投資者的利益
金融管理的具體目標 系統穩定（清算、支付系統） 審慎維護 市場規則、消費者、投資者保護
監 管 者 中央銀行 銀監會 保監會 證監會
監管內容 支付系統、清算系統等 存貸款業務 保險業務 證券業務
監管對象 銀行、保險公司、證券公司 銀 行 保險公司 證券公司
二、我國金融監管體制的有關問題
（一）功能型監管趨勢與機構型監管的矛盾開始顯現
一是多重監管機構之間難于協調，可能引起“監管套利”（supervisory arbitrage，即被監管對象利用“監管真空”逃避監管），若設立多重目標或不透明的目標，容易產生分歧，使監管對象難于服從；二是由于每一個機構監管者都要對其監管對象所從事的眾多業務進行監管，就必須針對每一類業務分別制定并實施監管規劃，這對社會資源而言是一種浪費。三是當各金融機構提供類似的金融服務和產品時，如果受不同監管者的管轄，那么潛在的監管程度及相關服從成本就可能存在很大差別，這將導致某些金融機構在獲得“制度補貼”的同時，另一些金融機構面臨越來越低的利潤邊際。從這個意義上講，機構型監管將難以解決不同金融機構之間的公平競爭問題。
（二）監管機構信息溝通不順暢，監管信息不夠透明
目前，金融監管信息系統尚處于一種分割、低效、失真的狀態，金融監管信息不透明主要表現在：“一行三會”的監管信息系統處于分割狀態，不能實現監管信息共享；金融監管信息實行定時報送制度，使得金融監管信息收集效率很低；金融機構報送數據存在人為調整，虛報、瞞報現象屢有發生；缺乏社會監督中介機構如會計師事務所、審計師事務所對金融機構報表、資料的真實性審查等等。
金融監管組織體系還不健全，整個體系仍按計劃管理模式設置，“一行三會”雖各有分工，但是相互之間仍存在職責不清、相互扯皮的問題，有時出現職責沖突，有時出現監管“真空”，從而降低了整個金融監管的效率。我國的銀行、證券、保險等行業的混業經營趨勢正逐步加強，許多銀行都開辦有證券、基金業務，這就使得原有的機構型監管模式難以發揮作用，出現金融監管“真空”。
（三）監管目標多元化，一定程度上影響了監管效能
事實上，當前我國金融監管目標是既要保障國家貨幣政策和宏觀調控的有效實施，又要承擔防范和化解金融風險、保護存款人利益、保障平等競爭和金融機構合法權益、維護整個金融體系安全穩定、促進金融業健康發展，金融監管目標具有多重性和綜合性，使得被監管機構疲于應付各類監管機構的監督檢查，客觀上弱化了金融監管目標，制約了金融監管的功效。
（四）監管法制環境較為薄弱，立法滯后，執法不嚴
具體表現為：一是金融監管立法仍然滯后。《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》等金融監管領域的基本法律至今沒有與之相配套的實施細則；一些重要領域仍然處于法律監管的真空狀態；有些法律、法規、部門規章和規范性文件的規定并不協調，甚至存在嚴重沖突；盲目移植、照搬照抄、脫離實際的規定仍然存在。二是基層金融監管機構執法不嚴、違法不究的情況也屢見不鮮，現實工作中對各金融機構的處罰并不到位。
（五）監管內容和方式比較單一，影響監管效能發揮
主要體現為：一是重市場準入，輕市場退出。目前的金融監管大多對金融機構、金融業務的市場準入進行嚴格限制，而在問題金融機構的處理上缺少詳細的可操作的市場退出規定。二是重現場監管、輕非現場監管。現場監管雖然能夠比較細致地了解、發現那些從金融機構公開的財務報表和業務資料中難以發現的隱蔽性問題。但是，它本身也存在許多不足，如：風險監管不足，隨意性、非規范性較大，人力不足以及重復檢查并存等等。三是重合規性監管、輕風險性監管。現行金融監管的主要內容是對金融業市場準入、業務范圍、資本狀況等是否符合法律法規的合規性監管，而對金融機構日常經營的風險性監管尚不規范和完善。
（六）監管人才缺乏，人才培養機制有待進一步深化
目前，基層金融監管機構人員綜合素質有待于進一步提高。原因有二：一是金融監管涉及到復雜的專業知識，好多金融監管機構的工作人員都是從學校直接走上工作崗位，對被監管的金融機構的內部運作缺乏深入的了解；二是金融監管的對象――金融行業是一個高薪行業，基層金融監管機構難以吸引監管精英，許多監管人員將監管機構作為跳板，頻繁向被監管機構跳槽。
三、完善我國金融監管體制的建議
（一）順勢而為，乘勢而上，實施功能型監管模式
目前，我國正處在國際金融改革的關鍵點上，金融業發展迅速，在原來嚴格的分業經營的基礎上又出現了一批以光大集團和中信集團為代表的金融控股公司，銀行、證券、保險的業務交叉現象已經客觀存在，現有的分業金融監管已經明顯滯后于這一現象。種種跡象表明：機構型監管模式的后期發展瓶頸特征已經顯現，結合美英當前金融體制改革和我國金融發展的實際，我們應該順勢而為、乘勢而上，有計劃、有步驟地實施功能型監管。
（二）加強協調，內部聯網，實施監管類信息共享
一是由人民銀行科技司牽頭，實施“一行三會”內網監管信息系統的聯網，實現“一行三會”內部對各金融機構各類監管信息的資源共享；二是強化金融監管信息的報送執行制度，改變當前要求“各金融機構報送信息難、報送信息慢”的不利局面（在筆者調查走訪過程中，95%的金融監管機構工作人員反映此類現象客觀存在）。三是強化金融機構報送數據的把關，引入社會監督中介機構對金融機構報表、資料進行真實性審核，切實提高各類數據的統計、報送質量，為宏觀經濟、金融決策提供含金量更高的各類基礎數據。
（三）捋順機構，順暢關系，實施監管類機構改革
目前，“三會”的金融監管好比是“防火”，而作為最后貸款人的央行則好比是“救火”，不讓救火的機構參與對防火過程的監管，這本身就是一種缺陷。從美英金融監管改革賦予央行更多的實際和我國的人民銀行現有分支機構的組織和人員規模來看，我國并不適宜馬上整合“三會”組建一個統一的監管大部門，而是應當設計一種過渡性的金融監管體制。可在“三會”分別履行各自的金融監管職責的基礎上，設立“金融監管管理委員會”，由中國人民銀行行長擔任“金融監管管理委員會”主任，“三會”主席分別兼任副主任，人民銀行分支機構牽頭建立地方金融監管協調聯席會議制度，“金融監管管理委員會” 定期召開會議，人民銀行為聯席會主持人，其他三家監管機構為副主持人，各類金融機構為成員，協調全國的金融監管和穩定工作。在該體制之下，人民銀行負責實施對整個金融系統的總體監管，“三會”則依照不同類型金融業務實施分業監管。
（四）完善立法，強化執法，優化監管的法制環境
一方面，進一步完善現有的《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《商業銀行法)、《保險法》、《證券法》等金融監管領域的基本法律，及時出臺相關實施細則，完善對一些重要領域但仍然處于法律真空狀態的監管。
另一方面，適時醞釀出臺《中國金融業監督管理法》，堅持“先立法、后統一”的原則，美英此輪金融改革在賦予央行更多職能的同時都出臺了相應的法律。“先立法、后統一”的好處在于，立法的過程同時也是一個權力再分配的妥協過程。一般而言，漫長的立法程序最終會產生一個協調綜合了多方利益的成文法出來，這種利益的妥協性實際上是對統一監管之后各種復雜利益沖突的提前化解，便于將來金融監管工作的有利開展。
（五）濃縮內容，改進方式，發揮金融監管的實效
一是將貨幣政策的目標與金融監管的目標統一起來。人民銀行在制定和執行貨幣政策時，只有全面了解各金融機構的經營狀況，才能使宏觀貨幣政策與保護存款人利益、保障金融機構合法權益結合起來，切實增強貨幣政策的有效性和金融監管目標的全局性。
二是建立市場退出機制，在金融機構的風險暴露時，“一行三會”的監管不僅可以借助于行政手段來化解金融風險，而且可以切實發揮市場的資源配置作用，進一步化解系統性金融風險。
三是強化非現場監管，在“一行三會”內網監管信息系統聯網的基礎上，真正實現從分割式監管向金融機構法人整體風險監管的轉變、從一次性監管向持續性監管的轉變，進一步提高整體風險監管的水平。
（六）強化實踐，完善福利，發揮人才的基礎作用
一是建立金融監管機構工作人員到被監管機構實習和輪崗鍛煉機制。“一行三會”的工作人員除參加系統內任職前的專業培訓外，還應根據將來的工作崗位要求去相應的金融機構實習，讓監管機構工作人員對被監管對象有更為深入的了解。
二是金融監管部門也可以根據金融行業的特點，優化監管機構選人、用人機制，改善監管機構人員薪酬福利。一方面，優化監管機構選人、用人機制，可以吸納被監管機構的業務骨干加盟金融監管機構的隊伍，或者定期選派人員到被監管機構掛職學習、鍛煉；另一方面，改善薪酬福利還可以減少監管機構人才的流失，同時消除監管機構工作人員跳槽之前與被監管對象私下結盟的潛在不利影響。
參考文獻
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一、開放條件下中國金融監管體制的挑戰和問題
我國現行的金融監管模式是分業經營、分業監管模式,即以中國人民銀行、中國銀行監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會為主體的“一行三會”的分業監管體制。隨著金融全球化和經濟一體化進程的加快,金融開放的進一步深入,現行金融監管體制面臨著巨大的挑戰,在實踐中也產生了諸多問題:
(一)金融監管法治環境薄弱
金融監管立法仍然滯后,立法技術亦不成熟。《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》等金融監管領域的基本法律至今沒有與之相配套的實施細則。一些重要領域仍然處于法律真空狀態。法律、法規、部門規章和規范性文件的規定并不協調,甚至存在嚴重沖突。盲目移植、照搬照抄、脫離實際的規定大量存在。金融監管執法不嚴、違法不究的情況也屢見不鮮。
(二)金融監管目標不合理
我國金融監管目標是既要保障國家貨幣政策和宏觀調控的有效實施,又要承擔防范和化解金融風險、保護存款人利益、保障平等競爭和金融機構合法權益、維護整個金融體系安全穩定、促進金融業健康發展。金融監管目標具有多重性和綜合性,實際上是對金融監管目標的弱化,從而制約了金融監管的功效。
我國的金融監管目標和中國人民銀行的貨幣政策目標是一致的。這使得中國金融監管的主要工作就是進行貨幣政策的執行和信貸規模控制的合規性檢查,并沒有真正從金融運行的安全性、高效性出發,形成獨立的、明確的職能。
(三)金融監管的內容和方式存在缺陷
重市場準入,輕市場退出。目前的監管大多對金融機構、金融業務的市場準入進行嚴格限制,而在問題金融機構的處理上則缺少詳細的可操作的市場退出規定。在金融機構的風險暴露時,“一行三會”的監管只能借助于行政手段來化解金融風險,違反了市場規律,進一步加劇了金融風險。
重現場監管、輕非現場監管。我國的金融監管主要采用現場監管。現場監管雖然能夠比較細致地了解、發現那些從金融機構公開的財務報表和業務資料中難以發現的隱蔽性問題。但是,它本身也存在許多不足,如,風險監管不足,隨意性、非規范性較大,人力不足以及重復檢查并存等等。
重合規性監管、輕風險性監管。先行金融監管的主要內容是對金融業市場準入、業務范圍、財務帳目、資本狀況等是否符合法律法規的合規性監管,而對金融機構日常經營的風險性監管尚不規范和完善。強調從資本充足性和資產流動性方面進行監管,忽視了金融機構自身經營能力、盈利能力和發展前景等指標的監管。重視傳統存貸業務,而對表外業務及其他金融創新業務監管較少。
(四)金融監管信息仍不透明
目前中國的金融監管仍處在起步階段,金融監管信息系統尚處于一種分割、低效、失真的狀態。中國金融監管信息不透明主要表現在:“三會”的監管信息系統處于分割狀態,不能實現監管信息共享;金融監管信息實行定時報送制度,使得金融監管信息收集效率很低;金融機構報送數據存在人為調整,虛報、瞞報現象屢有發生;缺乏社會監督中介機構如會計師事務所、審計師事務所對金融機構報表、資料的真實性審查,等等。
(五)金融監管機構之間缺乏協調,監管存在“真空”
我國的金融監管組織體系還不健全,整個金融監管組織體系仍按計劃管理模式設置,“一行三會”雖各有分工、各有工作側重,但是相互之間仍存在職責不清、相互扯皮的問題,有時出現職責沖突,有時出現監管“真空”,從而降低了整個金融監管的效率。我國的銀行、證券、保險等行業的混業經營趨勢正逐步加強,原有的以機構類型確定監管對象的監管模式難以發揮作用,進而出現金融監管“真空”。
二、我國金融監管體制改革的制度設計
前述問題產生的根本原因在于我國分業經營、分業監管的模式已嚴重滯后于國際發展與實踐需要。隨著金融全球化、經濟一體化和金融業混業經營的趨勢不斷深化,各國金融監管當局在金融監管體制上不斷做出相應調整,而我國仍采取根據既定金融機構的形式和類別進行監管的傳統方式。在金融機構的業務界限日趨模糊的情況下,這種監管方式的弊端日益凸顯。
國外的金融機構大都為混業經營。盡管加入WTO后對進入中國的外資金融機構仍可限制其經營業務,但外資金融機構可以利用其境外的后援體系,其混業經營的優勢仍能發揮,使我國金融機構在競爭中處于下風。混業經營已是大勢所趨,當前我國金融機構的諸多業務創新已具有部分混業經營的性質,光大控股集團、天津泰達投資控股有限公司等金融控股公司的組建事實上也拉開了我國金融機構混業經營的序幕。與我國實行的分業經營相適應的分業監管體制已不適應這一趨勢的發展。為適應混業經營的發展要求,我國應在現有的金融監管基礎上平穩過渡,依據金融體系基本功能逐步改革和完善監管體制,實現跨產品、跨機構、跨市場的協調。
中國人民銀行作為國務院直屬的政府機構應放棄金融監管職能,著重于貨幣政策的制定和實施,做好宏觀調控,這樣有利于金融監管效率的提高。在“三駕馬車”(即銀監會、證監會、保監會)的基礎上設立“中國金融服務監管局”作為整個金融業的最高監管機構,維護整個金融業的安全與穩定,對各類金融業予以全面監管。將銀監會、證監會、保監會集中置于中國金融服務監管局的統一領導之下,對各類分業經營的金融機構以及金融控股公司名下的子公司實施功能化監管,并定期召開由三大部門共同參與的聯席會議,加強“三駕馬車”之間的聯系。中國金融服務監管局則有權對各監管機構的職責和各種爭議予以界定和仲裁。金融控股公司母公司則由中國金融服務監管局直接監管,從而形成一個立體的、有層次的、有分工的、橫向與縱向并重的金融監管體制。
【關鍵詞】金融監管 優化措施
一、金融監管的發展
我國金融監管具有階段性的特點，其產生是隨著我國的金融監管體制發展的過程而衍生的。從建國初期開始，直至1998年時，金融監管主要是針對銀行而采取的行政措施。從1988年以后到2004年時，才開始創建金融分業管理體制，與此同時相繼成立了銀監會、證監會和保監會等監督管理會，深化了金融監管體制的變化，同時促進金融監管的完善與發展。從2004年到今天，在不斷的發展與摸索中，我國金融監管已有了大幅度的提高。銀監會的成立，將對銀行、信托以及保險等其他金融機構進行管理，實施了分頁監督管理方式。依照目前我國的金融監管來看，其主要原則是分業經營和分業管理，形成了多個金融監管體系，如中國銀監會、中國保險監督管理委員會等。
二、金融監管與其他國家比較
（一）不同監管體制模式的優勢比較
（1）集中監管體制。目前使用統一監管模式的國家越來越多，在集中監管體制的模式下，不管是審慎還是業務監管都是一個機構進行監管。此種監管模式有很多優勢，其一，有一定的成本優勢，集中監管模式能節約人力和技術的投入，能極大程度的將信息成本降低，同時改善信息質量，得到濟效益。其二，能有效改善監管環境，因監管者的水平與強度不一直，使得不同的金融機構以及業務受不同的監管制度控制，能有效避免重復監管、分歧以及信息要求不一致等，當消費者受到利益損害時，能夠及時進行申訴，相關信息的搜尋費用降低。其三，較強的適應性。現在技術在不斷的提升，人們對金融工具使用功能上要求在不斷增高，集中監管模式能迅速的適應新業務的發展需求，避免真空監管的同時，將金融創新可能形成的系統風險降低，同時還可以有效避免多重監管，避免不合適的制度安排影響創新形成。其四，集中監管體制責任明確。此監管模式是所有的監管對象都由一個監管者監管，其責任的認定明確。
當然集中監管體制監管模式也有缺點，缺乏監管競爭可能形成的現象。
（2）分業監管體制。在分業監管體制的模式下，由一個專業監管機構負責監管銀行、債券以及保險這三個領域，同時也包括審慎以及業務監管。這總監管體制模式的典型就是中國。此種管制模式的優點是：其一，專業化優勢。監管機構只負責與之相關的監管事物，這樣有利于將沒想監管工作內容細分，將監管重點突出有較強的監管力度。其二，具有監管競爭的優勢。每個監管機構之間的監管對象都不一樣，但監管機構之間還是存在競爭壓力的，在競爭的過程中，能有效提高監管的效力。
分業監管體制的缺點：各監管機構都是獨立的，在工作過程中監管機構的協調能力較差，很容易出現監管真空以及重復監管的現象，難免的會產生工作上的摩擦。宏觀上看，此種監管模式的機構較為龐大，其成本也比較高。
（3）不完全集中監管體制。牽頭模式。分業監管的時候，可能會存在監管真空或相互交叉的現象，這時多個監管機構就應該建立及時的協商機制，方便相互交換信息，充分將管理機構之間互相扯皮推諉現象消除，可選出一個監管機構為牽頭負責機構，主要負責各不同監管機構之間的協調。法國是這種模式的典型代表。此種模式的優勢是：其一，目標明確。監管目標往往是多種的，很少有唯一的目標，而分業監管可以將這些目標進行科學合理的細分。每個監管機構根據自己的業務領域實施監管目標，有效突出監管重點。各監管機構的人員素質以及技術水平不一樣，實行專業化的監管模式能有有效的使監管目標更好的實施。其二，合作增強監管效率。管理機構很多，很有可能會有利于監管對象進行爭奪以及交叉責任推諉等現象，但同時也會對金融機構之間的競爭起到促進作用，達到增強監管效率的目的。將按機構經過定期的工作協調，將信息互相交換，緊密的配合，力爭將不理影響發生的可能性降到最低。
此種模式的缺點：選擇哪個監管機構作為牽頭機構，去承擔整個金融體系的風險，而牽頭的監管者，并不能珍重做到將整個金融體制的風險完全控制住。
雙峰式。雙峰式監管模式一般有兩類監管機構，其一主要負責對所有的金融機構實施審慎監管，將金融體系的系統性金融風險進行控制。其二主要負責對不同金融業務進行監管，以達到雙重保險的效果。這種模式的代表是澳大利亞以及奧地利。雙峰式的監管模式優勢是：其一，與分業監管模式比較，此種模式降低了監管之間互相協調所產生的成本和難度，還避免監管真空、重復的現象發生。其二，與集中監管模式比較，雙峰式在某種程度上來講，保留了監管機構之間的競爭與制約關系。其三，在各自監管機構的工作領域內，確保了監管規則具有統一性。
三、金融監管模式存在的問題
（一）監管主體局限
我國金融監管主要由中央銀行為主要核心，其主體是三大金融監管，即銀監會、保監會、證監會。在這一方面上，分業監管有效促進了金融監管的發展。隨著我國金融業的不斷發展，目前的金融業業務發展趨勢趨向于混業經營。金融監督主體的三個機構在業務上很少有交集，使得金融監管顯得有些局限性。
（二）監管部門的職責劃分邊界不清晰
在劃分職責時，監管部門的職責邊界劃分不清晰，很多的領域還有監管過度的情況，這就給金融機構的監管執行成本增加了負擔。其主要表現是，金融機構的監管未實行嚴格意義上的通行準則，即誰準入，誰監管。實際上是由不同的領域由不同的監管部門進行分割監管，這就肯定存在著摩擦成本的現象。比如央行金融穩定職責與監管機構的風險監管職責，其劃分的職責邊界不清晰，比如銀行結算、信用卡、人民幣管理等具體事項有職責邊界重疊現象，會產生監管過度。銀行在退出基金等業務時，此金融業務的投放主體和業務本身的性質歸屬主體不同，分別屬于銀行業和證券業所有，這種情況下，就對以后的業務監管工作帶來了難題，極易造成監管重復。
（三）監管方式單一
我國的主要金融監管方式是行政監管，其監管主要對象是金融機構的審批以及合理性，關于金融機構的風險性以及合規性牽扯不大。在西方一些發達國家，其金融監管方式主要以市場為主導模式，由金融機構自行承擔放入風險。所以根據別的國家的監管方式來講，完善的金融監管模式不能只使用一種行政手段。較為單一的行政手法具有較強的隨意性，其監管的效率不高。
（四）缺乏科學協調機制
在實際分業監管的過程中，各監管機構之間沒有一套科學有效的協調機制，經常出現業務交叉中的監管真空現象，致使監管缺失最終導致效率降低。比如銀行、保險與證券之間，證監會和保監會在我們國家多個區域都沒設立分支機構，對各個區域的證券以及保險機構無法進行有效監控，銀監會雖然有三級派駐機構，但也無權監管證券和保險行業，所以就形成監管真空以及監管資源浪費的現象同時存在著。
（五）監管效率低
金融監管機構在進行內控和自監的時候，各機構之間的協調問題有待完善，尤其是金融控股公司的因運而生，使得監管出現重復和空缺的現象，監管機構不能夠對金融控股公司起到有效的監管作用。不完善的金融監管機制，很難使金融體系長期穩定的發展，降低了金融監管效率。
四、金融監管模式的優化
（一）完善立法，明確職責邊界
首先重中之重就是要將立法進行完善，明確的界定在銀監會、保監會、證監會與人民y行之間的監管職責邊界劃分。在各個金融監管部門加大投入人力，將規章及細則部分完善，完善金融監管法律的相關制度，是改革金融監管模式獲得成功的基礎保障。通過乏力來規定協調與合作框架的具體安排，同時對各監管機構的職責明確的劃分，尤其是各監管機構之間的分工與合作盡可能的劃分詳細。如法律中沒有明確說明，可經過簽署備忘錄或者部分聯合發文等方式進行劃分。遇到確實難以進行劃分的工作，可聯合實施、合作監管等方式進行協調合作，盡可能避免監管機構之間出現監管重復及監管真空的現象。
（二）構建金融關機機構共享平臺
為加強金融監管機構中高層定期會晤制度，以及相互之間的業務往來于合作，和有效溝通金融監管相關工作問題及查閱監管信息，必須構建金融監督管理機構間的信息共享平臺。2003年中旬，銀監會、保監會、證監會一起起草了《中國銀行行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》，其主要內容有指導原則、信息收集、職責分工、信息交流以及工作機制等多個方面。這一制度中，依然還有很多問題需要進一步完善。比如，應該讓中國人民銀行即中國銀行在聯席會議制度中充當相當的角色。中國人民銀行最為中央銀行，應該依然擔負起維護金融穩定、化解金融危險、防范金融風險、監管銀行間債券市場和外匯市場等重要職責，作為金融系統中最后的貸款人，中央銀行必須將金融體系的全部動態隨之掌握清楚，這樣才能夠對金融體系的風險及時做出解決措施。所以需要央行在聯席會議制度中充當必要的角色。同時有利于建立央行和監管之間能夠信息交流更加暢通，以避免監管聯系回執至于流于形式化，與此同時，決策與實施力度應增強，真正的將監管幾周之間多邊的緊急磋商制度建立起來。
所以，我國目前金融分業管理模式下，一定要在央行與銀行監管部門的政策只能與監管職能進行分離以后，在建立相互之間的信息共享機制以及金融穩定的有效協調配合機制，已有效防止部門內部的利害沖突擴張到部門與部門之間的沖突，極大程度的將摩擦和協調成本降到最低，同時將銀行的負擔減輕。建立各監管機構能夠相互溝通的平臺，能從根本上將重復監管以及部門沖突的問題排除，避免因多重監管機構帶來的智能重疊致使的智能監管效率低的問題。
五、總結
綜上所述，我國的金融監管模式分為集中監管，分業監管和不完全集中監管制度，這三種制度在自身形式上有著各自的優缺點。在未來的金融監管模式中，一定要注重監管模式的優化，及時的查找自身監管問題所在，通過適當的解決方式進行化解。在我國未來的發展中，由于我國的國情和經濟發展能力，金融監管上存在的問題和其他國家有著本質上的區別，但是其借鑒意義還是很大。隨著全球經濟一體化，各國在經濟上聯系的更加密切，所以，在今后的管理制度上，要從各國的啟示上找到突破口。
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一、美國金融改革方案
美國是多頭金融監管體制的典型代表，其特點是多元化的雙軌體制：聯邦一級的監管機構是多元化的、聯邦與各州實行兩級監管。但是這種多元化的雙軌體制現在卻飽受非議，普遍認為這種機制監管成本過高，且效率低下，容易形成監管重疊或監管缺失，在某種程度上可以說次貸危機上正是由于這種監管不到位導致的，因此，進行金融監管改革的呼聲很高。2009年6月17日，美國政府公布了《金融監管改革白皮書》，拉開了美國自上世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融體系改革序幕。《金融監管改革白皮書》涉及金融機構、金融市場、金融產品、投資者和消費者等多個方面。
首先，加強對金融機構的監管。這些改革措施主要強調加強對系統性風險的監管、促進跨部門合作、擴大監管范圍、提高監管標準。美國準備創建金融服務監管委員會（FinancialServicesOversightCouncil），以監視系統性風險，同時促進跨部門協調合作，金融服務監管委員會由財政部長領導，還將包括聯邦銀行監管機構、證券交易委員會(SecuritiesandExchangeCommission)、商品期貨交易委員會(CommodityFuturesTradingCommission)、聯邦住房金融局(FederalHousingFinanceAgency)以及國家信貸聯盟署(NationalCreditUnionAdministration)，這些機構都具有投票權。此外，還包括不具備投票權的國家保險和國家銀行監管機構。金融服務監管委員會負責監管金融市場，統一監管標準，促進金融穩定，減少系統性風險。美聯儲監管的范圍也有可能擴大，以商業銀行和投資銀行業務為主的規模較大且關聯程度較深的金融控股公司，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯儲的監管范圍。美聯儲將對所有可能對金融穩定造成威脅的企業進行監管，這意味著美聯儲將有可能會成為金融改革后的系統風險監管者。但是，美聯儲的權力也會受到一定的約束，美聯儲必須通過金融服務監管委員會獲得美國財政部的書面許可，才可以行使其系統風險監管權力。此外，還有其他的一些改革措施來加強對金融機構的監管，如：對金融企業設立更嚴格的資本金和其他標準，大型、關聯性強的企業將被設置更高標準、成立全國銀行監管機構，以監管所有擁有聯邦執照的銀行、撤銷儲蓄管理局及其他可能導致監管漏洞的機構，避免部分吸儲機構借此規避監管、對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會注冊等等。
第二，強調全方位的監管。監管的缺位是次貸危機爆發的一個重要原因，因此，這次改革強調全方位的監管。改革方案涉及強化證券化市場的監管，包括增加市場透明度，強化對信用評級機構管理，創設和發行方需在相關信貸證券化產品中承擔一定風險責任。方案也強調場外場內市場監管的全覆蓋，全面監管金融衍生品的場外交易，不留監管盲區。此外，還賦予美聯儲監督金融市場支付、結算和清算系統的權力。
第三，創建更為完善的投資者和消費者保護機制，保護投資者和消費者不受不當金融行為的損害。次貸危機的爆發體現出了對投資者與消費者保護的不足，因此，美國國會眾議院金融服務委員會批準創建新消費者金融保護署（ConsumerFinanceProtectionAgency），以保護消費者不受金融系統中不公平、欺詐行為損害。這是一家專門負責消費者金融保護的聯邦機構，對消費者和投資者金融產品及服務強化監管，促進這些產品透明、公平、合理，像信用卡、抵押貸款、個人儲蓄等與消費者密切相關的金融產品與服務都將受其監管。
第四，賦予政府在危機處理中的自。在這次金融危機中，美國政府難以采取及時、有效的措施來維持金融穩定，阻止危機的蔓延。因此，改革方案賦予了美國政府處理危機所必需的政策工具，以避免政府為是否應救助困難企業或讓其破產而左右為難。改革方案賦予美國政府處理發生危機的并可能帶來系統風險的非銀行金融機構的自。
最后，加強監管的國際合作。這次金融危機使國際社會對于美國加強金融監管以及進行監管國際合作的呼聲很高。改革方案也建議改革企業資本框架，強化對國際金融市場監管，對跨國企業加強合作監管，并且強化國際危機應對能力。美國眾議院于2009年12月11日以223票贊成、202票反對的結果通過了金融監管改革方案，2010年5月20日，美國國會參議院以59票對39票的結果通過金融監管改革法案，參議院通過的方案主要強調從業務范圍和營業規模的角度對金融機構進行監管，與眾議院的方案具有相同之處，同時也具有差異，這些不同主要包括：禁止銀行從事自營業務、將汽車貸款監管納入消費者保護的范圍、對衍生品交易監管更為嚴格。參議院方案的出臺意味著美國金融監管體系改革向前邁進了一大步。2010年6月25日，美國參眾兩院就各自版本的金融監管改革方案達成一致，將監管的范圍覆蓋到金融市場各方面。2010年6月30日，美國眾議院以237票贊成、192票反對的投票結果通過了修正后的金融監管方案；2010年7月15日，美國參議院投票以60票贊成39票反對的投票結果通過了金融監管改革方案。2010年7月21日，美國總統奧巴馬簽署金融監管改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》，使其成為法律，歷時近兩年的美國金融監管改革基本完成。但是，從投票的結果中，我們也不難看出，金融監管改革方案的推進也困難重重。此外，美聯儲的權力過大，其它金融監管機構擔心監管職能被削弱、一些金融機構反對某些可能影響其盈利空間和競爭力的條款等因素都決定了美國金融監管改革的順利推進還需要付出更多的努力。
二、英國金融監管改革方案
英國作為全球主要的金融中心之一，在這次金融危機中受到的沖擊也較為嚴重，因此，英國是積極推進金融改革的國家之一，并成為金融危機之后率先提出金融監管改革方案的國家。2009年3月19日，英國金融服務局發出了《特納報告》，對全球金融監管提出建議。這份報告主要內容是擴大金融監管范圍、提高資本充足率、加強金融監管的國際合作等。報告指出，改革建議的總體目標是創建一個資本充裕的全球銀行系統，足以抵抗任何可能到來的危機狀況。報告指出全球金融監管體系五個改革目標：1.全球銀行系統具備更強的資本能力，能夠從流動性危機中快速恢復。2.金融監管體系以及這一體系下的部分要素，須具備平滑經濟周期的能力。3.改革多邊金融服務的監管、風險控制以及相關協議安排，使其不僅有效反映發起者的利益，同時也有效體現其他參與者的利益。4.控制一切對金融系統不利的有形風險，將因企業的不當操作造成的風險控制在可能的范圍內。5.警惕來自宏觀層面的金融風險，在一國和國際層面上，分別采取有效措施轉移風險。這份報告提出，加強對“影子銀行”、對沖基金的監管、對信用評級機構進行監管。報告還提出將提高銀行的資本充足率。報告指出，將加強與歐盟等國在金融監管的合作，此外，報告還提出建立反周期“緩沖基金”、改革鼓勵高風險投資薪酬制度、對杠桿率實施必要的監管等建議。2009年7月8日，英國財長達林了名為《改革金融市場》的英國金融監管改革白皮書。這份白皮書的主要內容有：設立金融穩定委員會（CFS），負責監控金融業的風險和維持金融業的穩定，這個委員會由英格蘭銀行、財政部、金融服務局共同組成，由財政大臣擔任主席。金融穩定委員會的目標是分析和調查英國經濟金融穩定中出現的風險，并做出反應，該委員會每年定期召開次會議，討論系統性風險的評估并考慮需要采取的行動。
政府有權在存款機構嚴重威脅金融穩定時對其進行國有化。采取加強市場紀律、加強監管、金融機構提前制定應對倒閉風險預案、改善證券化產品和金融衍生品市場架構四個措施來加強對全新大型金融機構的風險進行監控。報告還強調了加強金融消費者權益保護以及進行監管的國際合作。此后，英國提出金融服務管理局（FSA）的職能將會由英格蘭銀行下轄的金融政策委員會、風險管理局以及獨立的消費者保護局取代。2010年7月26日，英國對金融監管的細節進行了完善，提出將設立金融政策委員會（FinancialPolicyCommittee）負責監控宏觀經濟風險，還將成立消費者保護和市場管理局(ConsumerProtectionandMarketsAuthority)，負責消費者權益保護等方面的工作。英格蘭銀行的權力在這輪金融改革中可能會得到較大增強。
三、歐盟金融監管改革方案
歐洲的金融創新程度遠低于美國，但是歐洲一些國家也投資了大量的次貸類產品，在這次金融危機中受到的沖擊也較為嚴重。因此，金融監管的改革也引起了歐盟的重視。2009年6月19日，歐盟夏季首腦會議通過了歐盟提出的加強金融監管方案。這套方案提出在兩個層面上建立泛歐金融監管機構。在宏觀層面上，創建歐盟系統風險監管委員會(ESRB)，監控系統性風險。該委員會負責識別在宏觀經濟發展以及金融體系發展中出現的威脅金融穩定的風險，對這些風險進行排序、預警，并向政策制定者提供建議。該委員會由歐洲央行行長、各國央行行長、歐盟金融監管系統的各個主席以及各國金融監管當局代表組成。在微觀層面上，創建歐盟金融監管系統(ESFS)，以通過趨同的規則來加強各國的監管，也更好地實現對跨國金融機構的監管。歐盟金融監管系統將在應對緊急事件中起到協調成員國關系以及調節成員國糾紛的作用。該系統將強化現有證券、銀行、保險專門委員會的角色，以保證各國監管標準一致。這三個委員會均由成員國監管機構代表組成，分別負責證券業、銀行業、保險業的監管協調。歐盟系統風險監管委員會將成立指導委員會，以保持和這三個新的監管當局之間的信息交流與監管合作。歐盟金融監管方案的出臺難度不小，特別在泛歐金融監管機構的實際權力的問題上難以達成一致。2010年7月5日，在法國斯特拉斯堡，歐盟成員國和歐盟委員會代表就歐盟金融監管改革法案展開討論，未能達成任何共識，歐盟金融監管方案的推出還需時日。
四、歐美金融監管改革方案的啟示
金融監管的目標大致可以分為三個：一是金融行業的穩定運行和安全；二是力求使貨幣供求均衡；三是使金融體系運行的效率得到提高。當金融監管的邊際收益和邊際成本相等時，監管處于理想的均衡狀態。一旦金融監管體系的均衡被打破，則表明正在運行之中的金融監管體系并非處于一種效率最優化與收益最大化的狀態，金融監管的三個目標也很難實現。金融監管的均衡之所以被打破無非表明：一是以前的金融監管體系的安排并非最優安排；二是有比現行的金融監管體系更具效率的體系存在；另一種情形則是隨著經濟的發展，金融經營體制發生變化，為適應金融經營體制的變化，必然出現金融監管體系的變化。經濟金融業發生重大事件則是導致金融監管體系發生變化的重要事實依據。這次國際金融危機的爆發使金融監管體系的均衡被打破，這表明以前的金融監管體系并非最優安排，也使世界各國對金融監管體系進行反思，追求一種比現行的金融監管體系更具效率的體系安排，這促進了金融監管體系的改革。從歐美等國金融監管改革的方案中，我們可以看出以后金融監管改革有如下幾種趨勢：
第一，全面監管。這次金融危機的爆發在很大程度上是由監管不到位造成的。美國的金融監管改革方案提出要消除監管的“盲區”，實現全面監管。隨著金融創新的不斷進行，有些金融產品和金融機構具有綜合性，這有可能在監管上形成重疊或者缺失，導致一些區域可能會出現重復監管或監管空白。一些原本受監管很少的機構也會給金融穩定帶來威脅，如對沖基金。“高盛事件”也表明金融衍生產品交易中所蘊含的巨大風險，需要全面加強對衍生產品的監管。因此，全面監管的理念是在以后的金融監管改革中秉持的理念。
第二，建立監管機構的協調機制，監控系統性風險。各個金融監管機構負責監管的區域有所差別，監管規則也有所差異，這使得一些系統性的風險很難依靠某一單一的金融監管機構進行監管。因此，建立監管機構之間的協調機制，相互配合，互通信息，統一監管標準，可以較好地監控系統性風險。
關鍵詞:上海 金融中心 監管制度 改革
中圖分類號:F831文獻標識碼:A文章編號:1006-1770(2010)03-024-04
為在2020年左右將上海建設成為一個與我國經濟實力與人民幣國際地位相適應的國際金融中心,2009年4月國務院出臺了《關于推動上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》,要求各級政府和金融管理部門轉變職能,加強服務和監管協調,改進金融監管方式,為上海建設國際金融中心營造具有國際競爭力的發展環境。同年9月,倫敦金融城了第六期國際金融中心指數(GFCI),上海的金融中心競爭力排名比第五期時上升25位,進入前10,成績斐然。這其中主要的原因在于我國實體經濟發展較快,而并不是因為我國的金融監管制度具有很強的國際吸引力。事實上,上海的金融監管制度中還存在大量不符合國際慣例和市場發展要求的做法,金融監管制度環境總體是處于比較落后的狀態,而且隨著金融自由化和現代信息技術的突飛猛進,其他國際金融中心正快步進行著金融監管制度改革,朝著節約交易成本和提高資本流動性的方向發展,如果我國的相關金融監管制度再不進行及時調整,一旦我國實體經濟發展速度下降,上海的國際金融中心吸引力必將下降。
金融監管制度屬于GFCI指標中最為世人所關注的一個內容,為更好地進行金融監管改革,提升上海的國際競爭力,本文建議從制度的效率性、競爭性、特色性和有效性等屬性出發,改革(包括擬定)目前我國的金融監管制度,以達到降低交易成本、提高資本流動性、提升金融市場特色和金融安全的目標。這也符合金融市場的需求,因為金融機構通常歡迎維護市場穩定秩序,有利于增強公眾對金融機構信心的監管制度,而對導致金融機構成本上升的監管措施持抵觸態度。
一、金融監管制度的效率性改革
金融監管制度的效率性改革的主要目的是提高監管效率,方便金融機構從事有關金融業務。金融監管效率低下容易增加金融機構的合規成本,使得金融機構,特別是跨國金融機構為降低成本而逃離本國監管。以美國為例,由于金融監管部門眾多且監管手段不一,美國金融機構的守法成本很高。這很大程度上影響了美國城市的國際競爭力。有關數據顯示,美國的各種金融管理部門多達115個,其監管成本是采取了統一監管模式的英國的18倍之多。效率和成本的比較優勢使得近年來包括英國在內的不少歐洲金融市場趕超美國市場。根據GFCI報告,倫敦在金融中心競爭力的排名上已經連續多次超過紐約,成為世界排名第一的金融中心。金融管理部門之間監管權限的重合和爭奪不僅給金融機構造成過多的負擔,而且也導致監管效率下降,拖延金融改革與創新的進程。從次貸危機后美國金融監管體制改革的最新動態來看,美國也試圖對其金融監管體制進行改革,整合分散的金融管理部門,降低監管成本,提高監管效率。
我國“一行三會”式的監管框架經過六年左右的實踐,顯現出與上述美國監管體制極為相似的現象,相互間競爭越來越突出,協調卻日益欠缺。為提高監管效率,上海建設金融中心應傾向于更多借鑒英國式的統一監管模式。在改革進程上,采取逐步整合的做法,適度實行功能型監管,在條件成熟的時候,統一監管機構,實行綜合監管模式。目前為支持上海國際金融中心建設,有關權力部門可以嘗試讓“三會”也在上海設立地區總部與人民銀行上海總部聯合辦公,同時,將某些監管權力直接下放上海總部,制度化“一行三會”的聯席會議,使得上海總部不僅能夠做到信息互享和監管措施互通,而且還“有權”辦事,并在一定程度上可以影響中央決策。這可以使得分散的金融監管權在上海得到一定程度的集中,為今后中國的金融監管體制的大一統改革積累經驗。
除了采用綜合監管模式外,對金融機構的日常監管采用原則性監管方式也是一種日益流行的,可以提高效率的監管方式。相對于非常具體的菜單式監管,基于原則的監管模式能夠讓金融機構根據自身判斷采取既滿足監管要求又符合企業經營目標的行為,形成更富有效率的自律監管。對跨國金融機構來說,與其在母國接受復雜而眾多的條文約束以及不停的訴訟糾紛,還不如把業務主體轉移到采取更為靈活原則性監管的國家。事實上,原則性監管方式使得英國倫敦、澳大利亞悉尼、我國香港等金融中心對國際金融機構的吸引力大增。
我國金融監管機關經常傾向對被監管機關實施菜單式的監管。菜單式的監管經常表現為被監管金融機構的所有業務經營,事無大小,均需要獲得監管機關的批準或認同,或者是監管機關僅根據菜單進行金融監管,而忽略了菜單之外的內容。原則性監管要求監管機關區分必須執行的監管標準,以及可以選擇執行的監管指導,其優點是監管機關可以靈活地運用監管原則進行金融監管,而不受限于菜單式監管在范圍和程序上的束縛。考慮到我國金融行業的自我監管能力不強以及對菜單式監管的歷史依賴,上海地區的金融管理機構可以考慮采取漸進式的方式逐步增加原則性監管的比重,先對公司治理和風險管理較好的金融機構進行原則性監管嘗試。需要補充說明的是,原則性監管不表示菜單式監管不再使用;對有些內容(比如對金融機構的資本充足率水平)和有些機構(比如風險較大和業務復雜的金融機構)就不宜采用原則性監管,而應采用菜單式監管或者增加對其的資本準備要求。
二、金融監管制度的競爭性改革
金融監管制度的競爭性改革指通過改變金融監管制度來促進和提高本國金融市場和金融機構的競爭力。上世紀80和90年代英國進行金融“大爆炸”改革的目的之一就在于提高本國金融市場和金融機構的國際競爭力,這使得英國倫敦的全球競爭力迅速上升。日本等國的金融改革則是在危機推動下金融立法機關為適應全球化競爭的產物,雖然被動,但也達到了提升東京金融中心地位的效果。
為達到提升金融中心競爭性的目標,各國金融管理機構都采取了合理放松金融管制,同時積極完善本國金融體系基礎設施的做法。
放松金融管制可以迅速提升金融中心的國際競爭力,這與倫敦金融城國際金融中心指數(GFCI)報告中的結論一致,該報告在經過調查后指出最影響金融中心全球競爭力的因素就是過多的監管束縛。各國放松監管束縛的主要內容有兩個方面:一是放松金融機構的準入制度,吸引境內外各類金融機構入駐本國,擴大金融市場的參與者范圍,聚集金融資源;二是放寬金融市場的準入制度,允許各類投資者進入有關金融市場進行交易,在活躍金融市場的同時,形成規模效應,并通過市場的活躍再吸引更多的金融機構和其他市場參與者,形成良性循環。上海建設國際金融中心可以嘗試將有關機構和市場準入的審批權限由北京下放到上海;支持上海地方金融控股集團的發展壯大,加快其混業經營的步伐;制定出上海金融市場的合格投資者制度,細分投資者類別;對于法律沒有禁止規定的新型業務,則應鼓勵在上海地區“先試先行”。
放松管制的另一個效用是可以促進金融創新,而金融創新程度高低也是金融中心活力的一個重要顯現。但是需要特別明確的是:放松金融管制只是放松對金融業務非市場化準入的管制,而不是放松對金融風險的管制,也不是鼓勵惡性競爭等無序行為。目前我國金融監管當局還無足夠能力對金融市場、金融機構實施市場導向的審慎監管措施,還需要依賴一定程度的管制來達到監管目的。因此在放松管制的節奏和程度上,上海可以借鑒韓國為將首爾建設為東北亞國際金融中心的做法,設立獨立的“放松管制工作組”,從公司營運、企業融資、投資者保護和違規懲罰等方面對現行金融監管制度進行梳理和評估后,有步驟和有目標地進行管制放松。
在金融基礎設施建設上,除了傳統的通訊、交通、生活便利等內容外,涉及金融監管方面的內容應是如何加強對信息披露的規范和監管,降低金融市場上的公開信息(包括監管信息)獲取成本,促進金融交易。從國際經驗來看,大多數金融中心與本國的金融管理機構所在地重合,如倫敦、東京、法蘭克福和巴黎等。這是因為靠近金融管理機構對金融企業來說,可以方便獲取非標準化的信息以及便利進行業務公關,有利于金融機構提高效率。當然,也有例外。比如紐約、米蘭和悉尼等金融中心與這些國家的金融管理機構就不在同一個城市。究其原因,一部分是由于歷史原因形成的;另一部分則是因為這些城市本身是交易中心,對交易便利和效率性的需求吸引不少金融機構選擇在交易中心城市落戶;另外,借助電話、網絡等現代通訊手段,非標準信息的獲取范圍和速度也比以往任何時候都更為廣泛和迅速,使得一部分金融中心可以脫離金融政策的制定中心。上海是我國傳統的金融交易中心城市,而不是金融管理機構所在城市,因而也無法為金融機構提供非標準化信息。2000年的一次調查報告也證實了金融機構選擇落戶上海的原因主要是上海良好的城市基建和經商環境,而不是其政策信息優勢。為強化優勢,改進弱勢,上海一方面可以通過成立金融管理機構上海總部等方式,緩解其非標準信息供給較弱的現狀,同時強調金融監管政策和市場規則的透明化,比如開設專門政府金融監管政策的網站和接待單位,方便公眾查詢和答疑,弱化其他政策制定中心的信息優勢;另一方面,上海應繼續加強其在交易中心方面的地位,比如增加其在交易結算方面的強勢,吸引更多國內外金融機構在上海從事交易。
三、金融監管制度的特色性改革
國際金融中心是相對于國內金融中心而言的,它與國內金融中心的主要區別在于國際金融中心允許其他國家的居民參與市場交易活動,不受金融中心所在國的金融管理當局過多控制和干預,能夠促進資金在國際間自由流動。當前世界最主要的金融中心無不都是境內外資金可以自由流動的市場,上海要在2020年成為國際金融中心所需要首先解決的問題將是人民幣的可兌換性問題。這落實在金融監管制度內容上,上海就必須制定出一套符合國際慣例的外匯管理制度,吸引外資通過上海的平臺進出中國市場。這是上海金融監管制度特色性改革的首要任務,也是上海保持其國際金融中心競爭力的重要源泉。隨著我國經濟實力的不斷提升,人民幣業務必將成為全球金融中心的重要業務;上海將成為人民幣新產品的研發中心和清算交易中心,而香港則可以成為人民幣的離岸中心,紐約和倫敦等成為人民幣在北美和歐洲的交易中心。為此,上海應不斷加強與香港、紐約和倫敦這三大金融中心在人民幣業務方面的監管合作。
在上海金融監管制度不斷國際化的進程中,為顯示自身的獨特優勢,上海還應進行其他具有中國特色的金融改革。建設國際金融中心,上海并沒有現成的經驗,而且在非政策中心地和非國內主要商業銀行注冊地建設國際金融中心本身就是一件十分具有挑戰性的任務。上海應著力發掘自身的市場和制度優勢,形成投融資特色,吸引國內外資本的流入。不少處于第二或第三梯隊的國際金融中心就是或者借助于區域經濟和貿易的發展,或者借助于自身市場的特殊性等優勢而發展成為國際性或者區域性金融中心。比如,盧森堡在上市債券數量、市場籌資規模等方面就超過紐約和倫敦,居全球第一;馬德里則在債券市場交易量上位居全球第一,首爾則在指數類衍生品交易量方面居世界前列。這些情況說明,如果上海需要成為國際金融中心,其在金融監管改革方面,除了要學習和借鑒倫敦、紐約等第一梯隊金融中心的監管制度外,還有必要向其他特色金融中心取經。特別是在信息和通訊技術越來越發達的今天,不少金融機構都可以借助先進的技術而不用在地理位置上接近交易中心,這更加大了上海發展國際金融中心的挑戰性。但是,如果上海牢牢掌握住了自身的特色金融市場和監管制度,比如發展具有區域優勢的國際貿易和國際航運金融產品和市場,發展特色資產證券化產品和碳金融等“人無我有、人有我專”的特色金融產品,并在2020年前在某幾個領域形成一定國際范圍內的比較優勢,那么上海的國際金融中心地位不僅可以得到確立,而且還將得以鞏固。在這方面,臨國韓國首爾做得比較有特色。為避免追求金融中心建設的“大而全”,缺乏自身特色,韓國一開始就將首爾的金融中心地位定位為東北亞的資產管理中心,并以此為目標大力發展有利于吸引資產管理業務的金融監管制度,以及其他相關特色金融業務,取得了比較好的效果。我國的香港特區也正將金融中心的吸引力放到資產管理業務上來,要形成全球一流的基金超市。事實證明,世界各國金融監管制度的變革都經歷了從最初的貨幣信用控制到金融市場監管,再到金融機構監管,最后到目前金融產品監管的發展階段。上海建設國際金融中心也不例外,其金融監管制度的特色性改革也應遵循這種趨勢,將重點放在對特色金融產品的規范上。這也是次貸危機后各國金融監管制度變革的方向。
四、金融監管制度的有效性改革
金融監管的有效性主要體現在金融監管手段是否完成了金融監管的目標,或者說實現金融監管目標的成本與收益比較。美國的次貸危機所產生的巨大外部性說明即便是金融發達國家,其對金融監管有效性的實踐也有待改進和加強,而作為一國,甚至是國際經濟和金融市場晴雨表的國際金融中心,則應該能夠對潛在的金融監管失效情況發出預警信號。
我國各金融管理部門的監管目標大多為投資者利益保護、金融機構運行穩定和金融市場秩序維護等內容。金融監管目標之間會發生沖突并造成金融監管措施之間的顧此失彼,而當建設國際金融中心成為一個新的監管目標之時,就更容易與其他金融監管目標之間產生摩擦。其次,由于市場的國際化,國際金融中心會比封閉的市場更容易受到外部危機和風險的影響。再次,從金融發達國家的金融監管制度演變歷史來看,隨著一國金融和經濟環境的變化,金融監管制度也需要相機而變,不同時期的金融市場變化不同,監管重點因而也會各異。次貸危機的教訓是在各類微觀金融監管制度中應加入宏觀審慎監管的內容,以確保金融體系的整體安全性。最后,金融監管制度本身是否達到了效率性、競爭性以及特色性等的改革目標,是否具有安全隱患等,也需要有一個定期的回顧和分析。基于以上理由,對金融監管制度進行經常性的有效性評價具有重大意義。
上海為提升作為國際金融中心的競爭力,需要對有關的金融監管制度和金融環境進行有效性評估和改革。前期可以參照美國模式從成本與收益角度評估金融監管制度改革的效果,并及時從被監管的金融行業中獲取業界對監管制度的真實評價。對金融監管制度進行有效性評估不僅有利于及時發現制度漏洞,還可以彌補我國一直缺乏對監管制度進行得失評估的制度缺陷。后期通過對金融監管制度的評估,上海應盡快地建立對危機或市場失效情況等的預警系統,在金融危機中及時調整各類金融政策和監管措施,為金融中心的長盛不衰打下扎實的制度基礎。
五、結語
早在2006年《上海國際金融中心建設的“十一五”規劃》中,上海市政府就明確了在推進上海國際金融中心建設的同時,必須要完善金融監管制度和體系。當世人都在關注聚集在上海的金融機構數量、金融機構資產總額以及金融市場交易量等硬指標之時,完善上海的金融監管制度等軟指標也應與時俱進。為實現在2020年左右將上海建設成為國際金融中心的宏偉目標,上海金融監管制度的改革應有步驟、有計劃地進行,充分考慮和評估監管制度的效率性、競爭性、特色性和有效性。具體而言,在制度的效率性改革方面,上海應積極探索綜合監管模式和原則性監管方式;在制度的競爭性改革方面,上海應融合國際金融監管趨勢,逐步放松不必要的金融管制,同時加強上海在信息流通和披露方面的要求,積極參與中央的金融監管決策;在制度的特色性改革方面,上海應完善人民幣國際業務和有關外匯業務的規范,并以此為契機,率先制定出金融創新產品的監管規則;在制度的有效性改革方面,上海應不時分析監管制度的成本和收益對比,分析監管制度與金融風險、金融創新之間的相互影響,完善風險預警機制,評估有關監管制度改革的成效并及時向相關政策制定機構提出合理化建議。
在中國金融改革的主要權力都集中在北京的現實情況下,在上海進行金融監管制度改革看似不可能,但是上海必須要抓住建設金融中心這個契機,盡量利用本土和市場優勢,改善自身金融環境,在監管制度改革方面做個“先吃螃蟹”的城市,既有利于自身發展,也可以為今后中國金融體制的大變革積累寶貴經驗。
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一、后金融危機時代中國銀行業金融創新的國際背景
世界上一些大型銀行已經開始向全球化發展，世界上已經開始形成了國際的管理理念以及全球化的金融網絡體系。隨著世界金融體系的統一化，各國國家都開始增加新的業務領域，并對自身形成的外資結構積極整合，所以，要大量減少傳統的貿易融資形式，不斷增加一些外來業務以及投資銀行的業務，從而促進銀行業發展的金融化實現國際發展方向[1]。隨著市場競爭體制以及創新性的金融技術的增加，金融中的技術創新對金融業務的產生也提出了新的發展規模，從而導致銀行業中的金融開始實現集約化的發展。世界上的各個國家都已經展開了激烈的競爭趨勢，很多大型銀行都利用跨國并購的方式實現全球化擴張，并在最后不斷形成具有國際化的金融集團發展形勢。
二、后金融危機時代中國銀行業金融創新制度基礎
我國的銀行業發展是在改革開放中積累的相關實踐與經驗，并在多年不斷探索出的一種具有中國特色的、社會主義發展的金融體系以及金融制度。但該制度在實際發展中，又是我國銀行業進行創新性發展中最基礎的一個因素。
（一）中國銀行業金融體制的初步改革
在我國的銀行業發展中，其中的商業銀行實施了股份制改革，促進了現代社會中執行的金融制度，并初步形成了我國商業銀行結構的治理與完善。對于農村金融體制的改革，在農村主要以信用社為發展重點，并對其進行深化，從而促進了社會主義新農村的建設與發展，以上這兩種形式將金融充分的發揮出來。對于金融市場的形成，如：生產品、保險、證券以及外匯等方面，都進一步完善自身金融市場的初步形成，并在最后都得到普遍優化[2]。
（二）中國銀行業金融監管體制的完善
在金融協調機制管理中，其中的證監會、銀監會等都為金融監管的直接部門，他們與中國銀行業其它的相關部門之間建立了一種綜合的協調機制。在監管內容上，將傳統的單一性、合規性等監督形式轉化為審慎監管形式，該形式主要對金融中存在的風險進行有效防范，并促進實現國際化、規范化的發展道路[3]。
（三）中國銀行業金融立法的成效性
我國目前已經出臺了各種立法，如：《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《商業銀行金融創新指引》等法律，并根據我國金融行業在發展中的實際條件，對其進行有針對性的、規范的進行制定，并為各個行業的金融發展作出有力支撐，從而促進了我國銀行業金融創新發展以法制為理念的基礎條件。
三、后金融危機時代中國銀行業金融創新與發展探微
金融危機發展的本質條件就是在經濟發展中，具有的根本性矛盾實現了集中化的爆發形式。這種也是一種機遇，能夠促進經濟結構的積極調整與升級。雖然金融危機的產生會給社會帶來較大危害，但在實際情況下，可以促進銀行業的金融創新性發展。因為一個企業的創新發展代表一個國家自身的經濟實力，所以，在本段中，綜合創新性的制度基礎以及創新性的物質基礎，提出在后金融危機時展下，我國銀行業金融的創新性發展對策[4]。
（一）創新性推進金融監管管理
我國銀行業建立的金融制度最主要的核心為金融監管理念，因為該創新理念能促進金融體系的穩定性與安全性，并為其中的風險性發展作出保障。隨著近幾年國際金融市場不穩定因素的不斷增加，該發展形式已經不僅僅是我國銀行業發展中要面臨的挑戰，形成的風險形式在很大程度上也影響了國際化的金融運行，所以，在這種程度上，需要我國銀行業增加金融監管的創新性發展。金融危機的影響對我國銀行業的整體發展并沒有形成較大沖擊，但對我國的金融監管、標準指標以及兩者的統一都要嚴格分析，對促進金融監管的覆蓋面積，并以標準化的隔離形式將各個行業以及各個風險分別對待，以上相關內容的分析與研究都成為我國銀行業金融監管中主要執行的內容。
（二）創新加大我國銀行業企業制度與服務
要提升我國銀行業的競爭發展能力，最主要實施的戰略就是創新性的發展手段。在我國，要將創新性理念作為銀行業發展中主要實施的條件，并以創新服務促進銀行業的效益發展[5]。而這種創新服務形式還要依靠市場來發展，并對相關品牌進行創新性發展。首先，我們要明確一定的創新質量標準，并根據該標準對其進行完善與制定，以保證我國與國際形成統一，從而提升我國銀行業的服務水平以及服務質量。其次，還要根據情感理念，將其轉化為功能，根據客戶要求的主要內容，在該基礎上進行創新，以功能化的服務形式轉變為智力服務，從而在不同程度上滿足客戶提出的要求。
論文關鍵詞 英國金融監管 金融創新 市場約束
一、危機后英國金融改革概況
在金融改革立法上,英國金融改革立法迅速,2009年2月21日《2009年銀行法》(Banking Act2009)生效。與此前的各個銀行法相比,這一法律具有以下特點:(1)賦予英格蘭銀行在預防和應對金融風險時以更大的責任和權限;(2)在英格蘭銀行的董事會下設立金融穩定委員會(Financial Stability Committee)。其職責是判斷金融風險的性質,關注金融風險的形成和發展,制定和實施金融穩定戰略;(3)進一步強化英格蘭銀行對支付系統的監管;(4)設立特別應對機制(Special Resolution Regime),以便對陷入危機的銀行進行快速的干預;(5)更加有力地保護存款人的利益。2010年6月16日,英國財政大臣喬治·奧斯公布了更為徹底的全面改革英國金融監管體系的提案。
二、危機后英國金融監管制度完善的主要內容
(一)金融監管體制改革
英國財政部《改革金融市場》的白皮書提出了兩個方面的改革建議:一是成立金融穩定理事會(Councilfor Financial Stability,CFS),以取代財政部、英格蘭銀行和金融監管局在2006年3月設立的“三方常務委員會”(The Tripartite Standing Committee)。金融穩定理事會是一個法定委員會(statutorycommittee),擁有制定規則的權力,由財政部、英格蘭銀行和金融監管局三方組成,對議會負責,由財政大臣擔任理事會主席。金融穩定理事會的宗旨主要包括:(1)通過定期磋商和討論,及時發現金融市場上的風險;(2)協調三方制定的金融政策;(3)增加金融市場上各類信息的透明度。二是進一步完善和強化金融服務局的職能。
然而,財政大臣喬治·奧斯公布的全面改革英國金融監管體系的提案更為徹底,即FSA的職能將由三個機構取代,分別是:英國央行——英格蘭銀行下轄的金融政策委員會,主管宏觀經濟風險;央行下轄的風險管理局,負責監管金融機構,包括銀行、保險業等的風險。這一方案意味著英格蘭銀行將從FSA那里接管金融監管職責,成為惟一的金融監管機構,而英國財政部則保留最后時刻的否決權。
事實上,這也是英國金融監管體制改革13年后“重回老路”。FSA是上輪英國金融改革的產物。1997年工黨政府上臺后,決定設立金融服務管理局。自此以后,英國的金融監管體制就呈現財政部、央行、FSA“三足鼎立”的局面。“但三者并沒有明確分工,沒人知道究竟是誰負責。”而按照最新的監管改革方案,央行的權威將被重新確立。
(二)加強對系統性風險的監管
白皮書對加強系統性風險監管明確提出了兩方面的內容:一是密切關注“具有系統重要性的金融企業”。這些企業往往規模非常大,它們的業務牽涉到方方面面,對廣大的市場主體都會產生很大的影響。這些大型企業中的任何一個出現危機,都會對整個金融系統造成重創。雖然自由市場經濟的理念不鼓勵政府限制金融企業的規模、不鼓勵對金融企業具體業務的干涉,但向這些重量級企業提出適當的要求則是很有必要的,可以通過適當的方式向這些企業灌輸關于社會責任、市場紀律、資本金要求、危機應對策略的知識。這些知識和理念部分帶有約束性、部分只具有引導意義,但這確實可以更好地減少這些金融企業存在的風險,提高整個金融系統的安全性。二是完善防范管理系統性風險的制度,包括:(1)改進會計制度,增加金融體系的透明度;(2)提高金融產品的標準化程度,完善批發銀行市場的基礎設施。
(三)保護消費者的利益
籠統來看,國際金融危機對銀行業的危害是普遍的和深遠的,批發銀行業務和零售銀行業務都深受其害。但是不同于批發銀行業務,普通消費者和中小企業更依賴零售銀行業務,他們在金融危機中受到的沖擊更大,其利益受損的情況更為嚴重。白皮書也意識到這一問題,強調政府在實施金融監管的過程中應當更加重視保護消費者的利益,盡量減少他們的風險和損失。
而財政大臣喬治·奧斯公布的全面改革英國金融監管體系的提案則提出了成立獨立的消費者保護局。無獨有偶,美國的改革方案要求成立消費者金融保護局,為消費者提供簡明清晰的資訊,防止“不公平和欺詐易”,并促進公平、有效率和創新性的金融市場服務。英美兩國的改革說明了加強消費者保護已經稱為次貸危機后金融監管改革的一個重要內容。
三、英國金融監管改革對我國的啟示
(一)完善金融監管體制
中央銀行在一國金融體系中居于核心地位,對一國的金融穩定有著重要意義,同時中央銀行從誕生之日起,就擔負著維護一國金融體系穩定的職責。但是在現實運作中,各國中央銀行所具有的法定權限大小不一,這既取決于各國立法進程,也取決于各國的市場經濟運作機制。例如在崇尚自由競爭的美國,以往是沒有中央銀行的,充當央行的美聯儲其歷史并不算悠久。但是金融危機的積累和頻繁發生,會對各國的金融監管機構和相應的立法產生刺激,迫使各國強化金融監管機制,從而增強金融體系的安全性。中央銀行的職能也在這一進程中逐漸強化,發揮的作用越來越大。但是考慮到現代金融的復雜性和系統性,先考慮到現代金融與其他行業的交叉重疊特性,傳統上僅僅關注銀行業的金融監管也顯得不足,迫切需要理念和立法上的創新。再加上傳統上央行的監管權限顯得過小,受到的限制過多,顯得束手束腳,可以調動的監管力量和監管資源有限,難以有效約束銀行的行為,在頻繁的金融運作中顯得力不從心。從英國等國家的金融改革來看,中央銀行的權限正在進一步擴大,其監管范圍狹小的問題正在被克服。具體到我國中國人民銀行,也同樣存在著監管權限不大、監管范圍狹小等問題,這就需要借鑒西方金融業的經驗,同時根據我國國情加強金融立法,明確并擴大央 行的監管權限,只有擴大央行的監管權限,才能增強央行的監管能力,從而完善我國的金融監管體制。
(二)加強審慎監管
考慮到現代金融風險的復雜性和連鎖性,金融監管部門有必要將監管關口前移,多做一些前瞻性的監測工作,盡量做到防患于未然,以免金融危機出現時疲于應付。從英國北巖銀行危機來看,監管部門的疏于防范和是釀成危機的重要原因,正是監管部門的失職使北巖銀行的風險一步不累積直到爆發。這一案例對我國金融監管工作也有重要啟示。我國的金融監管部門大多是從央行分離出來的,其分離設置的理念不可謂不明確。但在監管工作中,仍然存在監管資源不足、監管手段落后、監管人員水平低下等問題。這些問題的存在是我國金融業在入世沖擊下更是顯現出競爭力的不足和安全性的不足。我國金融監管部門應當加快培養高素質人才,多向西方國家學習金融監管經驗,讓更多具備勝任能力的人走上監管崗位,而不是濫竽充數。同時應在實際工作中將監管關口前移,及早發現隱患、解決隱患,而不是只是在事后尋找補救措施。通過多種措施實現審慎監管以后,我國金融業的風險就能夠得到更好地控制。
關鍵詞:金融危機;金融監管;法律規則
中圖分類號:DF962
文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.06
一、法律之于金融監管的制度價值與功能
(一)法律立于金融監管的制度價值
金融是現代經濟的核心,但同時也是高風險的公共性行業。金融體系具有天然的脆弱性,金融屬于高風險行業,金融風險的積累很容易引發金融危機,進而導致經濟危機乃至社會危機。金融是否穩定與安全是直接關系到一國政治、經濟和社會生活能否安定有序的大事。這是我們應予以高度關注的重大戰略問題,因此,在當前國際金融危機逐步加深的背景下,從法律的制度層面加強金融監管,對金融秩序的穩定安全與經濟社會的良性發展皆有裨益。筆者認為,確保金融穩定的關鍵在于以法治促進金融體制和金融運行機制的改革與完善。
金融風險,即金融的不確定性危險及由此帶來的損失,包括由市場的不確定性帶來的風險(市場性風險)和由國家政局、管理制度和人為因素帶來的風險(體制性、機制性、管理性風險)。具體而言,一方面,金融混業(如金融控股公司、銀行系基金管理公司的設立)、股權分置改革、國有商業銀行改制、利率市場化、外匯匯率機制改革、民間融資公司設立、資產證券化等金融創新或市場化取向的改革帶來的市場性風險日益加大;另一方面,我國傳統上金融的高度國家壟斷、行政管制和干預、金融法治的欠缺等造成的金融體系結構脆弱、金融資產質量普遍不高、金融資源錯配、金融效率低下等體制、機制性風險依然存在,使得我國的金融風險帶有新興與轉軌階段的綜合性風險的特征。“鏈索原理”告訴我們,“一條鏈索的力量取決于它最弱的一環的力量”;“木桶理論”也表明:木桶的盛水量取決于它最短的木板的長度。同理我國金融業的穩定與安全也必然取決于它最薄弱的環節和最短的金融“短板”。但在前述兩大類風險中,筆者認為,目前中國兩方面的風險雖然都存在,但相比之下,制度、體制、機制的不完善所導致的風險比新生的市場性風險更加值得我們關注,是我們更加需要迫切解決的金融薄弱環節和金融“短板”。簡言之,目前我國金融業面臨的風險主要還是體制機制性風險。建立一個穩定的、合理的、良性運作的金融體系,尤其是金融監管制度體系則顯得至關重要。
金融監管是伴隨著金融危機的局部和整體爆發而產生的一種以保證金融體系的穩定、安全、有效及可持續發展的制度安排。它是在金融市場失靈(如脆弱性、外部性、不對稱性信息及壟斷等)的情況下由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度。 就整體而言,根據帕累托改進性質,金融監管本身可以產生金融效率,增進社會福利;但是,帕累托改進的發生是有條件的,即取決于監管當局的信息能力和監管水平,其中信息能力關系到硬件的配置和使用情況,進而取決于一個國家的經濟發展狀況,而更需要監管當局予以重視的是如何提高監管水平,形成活躍的、有彈性的、全面的監管體系,此目的的達成根本保障則在于金融法治建設的完善。
(二)法律對金融監管制度的功能
法律與金融之間的關系是復雜的,法律和金融是相互影響的,法律推動或阻礙金融發展,金融發展反過來也會推動法律變革。金融和法律兩方面研究的結合是社會科學發展的新趨勢,這是由金融市場的存在與發展的制度化要求所決定的。通過法律的明確授權,為金融監管提供有效的法律保證,杜絕監管過程中的隨意性,保證金融監管的客觀性、程序性和公正性,使金融監管工作法制化和規范化。理應徹底摒棄那種將監管游離于法律制度之外的做法,相反而應將監管納入法治化的軌道。一旦法律缺位,從微觀的角度看,金融準入退出行為、金融業務活動、金融調控監管行為、金融司法活動等很難有安定性、可預測性、規范性、規律性可循,整個金融難于規范、高效、有序的進行;從宏觀的角度看,將不能適時有效地監督金融市場的運作,進而沉積的金融風險爆發,其代價巨大,后果極其嚴重,甚至會因金融風險導致一國或數個相關國家的巨大金融動蕩及至危及國家安全。這種情況下,為了解決法律缺位的狀況,必須引入監管法律制度。通過法律監管適時防范金融風險,防止金融危機的爆發。
國際經驗表明,國外進行重大金融改革,或開展新的金融業務從來都需要立法先行,要對整個改革進行整體法律框架及程序的設計,以保障改革的規范、有序和實現。在這次國際金融危機處置中,美國區別對待“兩房”、雷曼兄弟、AIG的背后,事實上已經體現出了現代金融監管的基本理念,即只對市場的系統性風險負責,個體的主體風險按市場規律辦事,而不論機構的名氣有多大。而貫徹這一理念的根本措施,就是堅持法制化的決策程序。2007年由美國財政部牽頭的市場救援計劃中很重要的稅收豁免計劃是以《抵押貸款債務減免的稅收豁免法案》形式通過的。歷經波折的《住房和經濟恢復法案》最終獲得美國國會通過。近來接管“兩房”、AIG和7000億美元金融救援計劃,由于最終將是由納稅人分擔費用,因此美國財政部也遵循了嚴格的法律程序。金融監管作為現代政府的重要職能之一,依法監管是其應有的題中之義。目前,各國政府及國際組織均對如何應對這場金融危機十分重視。如美國制定了《2008年緊急經濟穩定法》,俄羅斯制定了《支持俄羅斯金融體系額外措施》法案,修改了《俄羅斯聯邦中心銀行法》和《俄羅斯聯邦自然人存款保險法》等[1]。可以說,加強金融監管法律制度建設,已然成為當前各國政府應對金融危機的一個重要舉措。
二、我國金融監管法律制度尚存在的缺陷
(一)金融法律規則的供給機制呈現混亂狀態
從學理上考察,法律規則的供給應具有連貫性、一致性、條理性、穩定性及前瞻性;同時,也必須順應規則之間的邏輯性,如恪守上位法優于下位法、后法優于前法及同位法之間相協調之原理。若嚴格依據目前的法學理論來探討中國目前的金融法律規則供給制度,我們不難發現目前我國的金融法則實質上有許多是與法理學中的法則供給哲學背道而馳的,而表現為一種魚龍混雜之無嚴格體系狀態。
自1990年代始,我國已陸續出臺了許多調整金融關系的法律文件,如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《擔保法》、《票據法》、《證券法》、《保險法》、《信托法》及《銀行業監督管理法》等。可以說,該時段內的金融法律“大爆炸”確在一定程度上解決了我國金融業發展中所出現的“無法可依”之尷尬,在金融法治中起到了一定的指引、評價、預測之功能,但是若系統地來梳理這些金融基本法,我們不難發現這些基本法的立法技術與手段是比較低的,規則的包容性太強而導致空洞的法律應對不了現實的金融問題[2]。由此而衍生的第二代層出不窮的部門規章不僅滋生了架空法律的風險,而且也引發了法律規則之間的矛盾叢生。
(二)金融監管法律規則供給理念上的滯后性
現行的金融法則并沒有實質上體現國際金融立法發展的新理念。如就銀行監管法而言,目前國際銀行監管法在理念上已有了實質性的突破。如巴塞爾銀行監管委員會早在1983年就提出了“監管必須是充分的,且任何銀行都不能逃避監管的理念。這一思想便在隨后的《有效銀行監管核心原則》等文件中得到再現,其認為跨國銀行監管應至少遵循以下4項原則:雙重許可原則、適度監管原則、并表監原則及審慎監管原則。新《巴塞爾資本協議》更是確立了以“最低資本要求、外部監督與檢查及市場紀律”為核心的對商業銀行進行系統性監管的新思維,從而實質性地將公司內部治理的思想納入了銀行監管法律體系之中。然而,這些新思維并沒有實質性地在我國銀行監管法整合中得到實質性的關注。如《商業銀行信息披露暫行辦法》便沒有將巴塞爾銀行監管體系中的定性與定量披露的要求進行吸納,我國的《商業銀行資本充足率管理辦法》亦是以過時的1988年《巴塞爾資本文件為藍本》[3]。再者,我國金融監管法律在立法取向上過于強調金融市場整體的安全和秩序,尤其是維護國有財產的安全,疏忽了金融機構的自身價值目標――自主、效益最大化和公平競爭的環境。如金融法律試圖將內資銀行與外資銀行、外國銀行區別對待。事實上,我國有一系列專門適用于外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行的法規和規章。盡管這些法規和規章并不一定都旨在于內外有別,但至少表明:我國在立法精神上試圖做到區別對待。
(三)金融監管法律規則制定主體的多元化與規則質量差、效率不高
從金融法律規則的制定主體來看,有國務院、中國人民銀行、中國銀證會、中國證監會、中國保監會、財部政、國家外匯管理局、最高人民法院及國家稅務總局等,因此,我國金融法規則供給的主體具有多元性;此外,我國金融法是由“部門規章為主、法律規則為輔”組合而成的一個龐大規則群,但是考究這些法則,我們不難得出這樣一個結論:規則的質量差、效率不高。“應急式”、“一事一法”性的規則供給模式會使人質疑規則供給的嚴肅性與權威性。
(四)現有金融法律規則在構筑有力的監管主體、有效的監管機制及靈活多樣的監管手段方面還有不少的缺陷
目前的監管措施與國際上通行的做法還相差甚遠。首先在監管主體的塑造方面,現有法制對監管當局的職責規定過于寬泛和原則,不利于監管機構依法行使職權。如《人民銀行法》雖為“金融監督管理”設了專章,但其條文僅有7條,而且,每個條文的規定均為原則性的內容。其次,法制對監管機構職權的維護不夠。如《人民銀行法》在稽核檢查監督權的行使上,僅規定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的”,“拒絕人民銀行稽核、檢查監督的”可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽,造成商業銀行公布的數字與人民銀行的統計數字經常不一致,同時也未給銀行內部直接責任人員予以相應的處罰規定。此外,金融法制在構建、運用監管手段和方式方法上也有缺漏。現有法制比較突出市場準入、稽核檢查、調查統計、謹慎性要求等監管手段,但是對于市場退出、同業自律、內部控制機制等手段的運用則有不夠之嫌。
(五)有些亟需的法律法規尚未出臺造成無法可依的立法空白
完善的金融監管法律制度是一個由市場準入監管、市場運營監管及市場退出監管所形成的一個立體性的法律工程。就我國目前的金融監管法的構建而言,準入階段與運營方面監管的法律制度在文本上相對來說還比較完善,然而市場退出機制則還比較欠缺,這不僅體現在法律構建上的不足、學理上探討的不夠,而且也體現在實踐中的效果較差。如存款保險制度仍是空白:我國的金融機構一旦出現經營困難或破產清算,監管當局一般都是由一家信譽較好的金融機構收購或兼并其債權債務,或者是中央銀行和政府拿錢救助,并未實現風險的消除,而只是實現風險從一家機構向另一家機構的橫向轉移,風險被暫時掩蓋起來;缺乏金融機構經營困難、面臨破產清算后的補償機制。
三、金融法律監管的國際經驗與教訓
傳統法理學將法律體系大致分成大陸法系(成文法系)、英美法系(不成文法系)和社會主義法系。在有關金融法和金融監管立法中,這三大法律體系有明顯趨同的趨勢。縱觀英美等金融發達國家的監管模式、歐盟等區域性合作組織的成功實踐,以及巴塞爾銀行監管委員會所倡導的金融監管理念,對我國金融監管法律制度的完善將有所裨益。
(一)美國“雙重多頭”金融監管體制
美國是世界上金融交易最為發達的國家,已經制定了如《商品交易法》、《期貨交易慣例法》、《商品期貨現代化法案》、《證券法》、《證券交易法》等較為完備的法律監管體系。美國金融市場的運作和監管機制一直被視為全球的典范。但歷史告訴我們,金融創新和金融監管是一對孿生兄弟。隨著金融創新的推進,金融監管從來就不能說完美無缺。回顧美國自1929年“金融大崩潰”以來的金融監管演變可見,伴隨著經濟的起伏,先后經歷了由自由放任――加強管制――金融創新――加強監管――放松監管等多次轉折。此次金融危機爆發前,美國采取的是“雙重多頭”金融監管體制。雙重是指聯邦和各州均有金融監管的權力;多頭是指有多個部門負有監管職責,如美聯儲(FRB)、財政部(OCC)、儲蓄管理局(OTS)、存款保險公司(FDIC)、證券交易委員會(SEC)等近10個機構。這樣的格局無疑符合美國一直倡導的分權和制約的精神,正如格林斯潘在《動蕩年代》里寫到的:“幾個監管者比一個好”。不可否認,上述監管體制曾是美國金融業發展繁榮的堅實根基,然而,隨著金融的全球化發展和金融機構綜合化經營的不斷推進,“雙重多頭”的監管體制出現了越來越多的“真空”,并使一些風險極高的金融衍生品成為“漏網之魚”[4]。
首先,最為突出的真空就是各部門、各產品的監管標準不統一。美國監管體系機構太多,權限互有重疊。而另一方面,監管盲點也不鮮見,例如,像CDO(債務擔保證券)、CDS(信用違約掉期)這樣的金融衍生產品,到底該由美聯儲、儲蓄管理局,還是證券交易委員會來管沒有明確,以至于沒有誰去管。其次,由于各種監管規則制定得越來越細,在確保監管準確性的同時犧牲了監管的效率,對市場變化的反應速度越來越慢。最后,多頭監管的存在,使得沒有任何一個機構能夠得到足夠的法律授權來負責整個金融市場和金融體系的風險,最佳的監管時機往往因為會議和等待批準而稍縱即逝。
當前,針對金融監管體制存在的弊端,美國正醞釀對金融監管體系進行結構性改革,主要內容立足三大重點:一是擴大美聯儲的權力。美聯儲被賦予監管整個金融系統的權力,并在必要時采取相關行動,以確保整體金融市場的穩定,這將是聯邦政府的監管部門首次對非銀行金融機構實行監管。二是對一些監管機構的整合。如將美國證券交易委員會和商品期貨交易委員會合并為一個機構,美國儲蓄管理局并入美國財政部金融局。三是建立新的聯邦監管機構。在財政部成立一個全國性保險業監管辦公室,改變目前保險業由各州自行監管的局面[5]。這些均與彌補上述監管“縫隙”相吻合。
(二)英國“綜合監管”模式
綜合監管體制即設立全面負責所有金融部門監管的單一機構,或者賦予特定機構監管至少兩個主要金融部門(銀行+保險、銀行+證券、證券和保險)的權限。已有至少50個國家在不同程度上確立了綜合監管體制。盡管該體制早在1980年代就已在北歐國家出現, 但綜合監管這種結構性改革的真正催化劑和焦點是1997年英國金融服務局(Financial Services Authority, FSA)的建立,將英國原有的幾個監管機構合并成一體。英國采取綜合監管的主要理由有三:(1)更好的監管朝向全面混業發展的金融體系。即金融混業的發展不僅在模糊金融機構的界限,也在模糊金融業務和產品的界限,傳統的金融業務疆界正在消失,分業監管不再現實。(2)最大化規模和范圍經濟(economies of scale and scope),降低監管成本。新監管機構的運營成本低于之前各監管機構運營成本之和,且有助于提高效率。(3)解決既有監管機構溝通與合作不佳的問題。綜合監管機構內部各部門之間的溝通,會比多重監管機構之間的溝通更為良好。
(三)歐盟等區域性合作組織經驗
歐盟層面的主要措施,是對瀕臨破產的銀行實行國有化,并對銀行間的借貸提供政府擔保。具體地說,一方面政府以購買優先股的方式向金融機構直接注資,另一方面由各國政府為金融機構新發行的中期債務提供擔保。
此外,各國同意盡快成立歐盟應對金融危機機構,這是一個非正式預警機制,由歐盟委員會主席、歐洲中央銀行行長、歐元集團主席組成,旨在促進成員國之間的信息交流,并在必要時對成員國的行動進行協調。同時強調,有必要加強對歐盟金融領域的監管,特別是跨國銀行,以便建立歐盟層面的監管協調體系。
(四)巴塞爾銀行監管委員所倡導的金融監管理念
伴隨著金融業的國際化和電子化發展趨勢,金融運行規則也出現了驚人變化,無論交易規則還是監管規則都開始突破國界和有形市場的限制。將一筆資金從歐洲調到美國只需輕點一下鼠標。在這種金融一體化的環境下,法律的趨同化將不可回避。世界上有成百上千種語言,但全球金融業卻擁有共通的交流方式,那就是制度規則。1998年7月,巴塞爾委員會通過《關于統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》(簡稱“巴塞爾協議”)開始對銀行進行資本充足性的監控。如今巴塞爾銀行監管委員會加強了與其他國際金融監管組織的合作,其關注的重點從銀行業的監管向金融集團的監管轉移、從強調法定型監管步向自律與它律相結合及更加強調東道國監管與并表監管的聯合。這諸種變化也是我國在金融監管立法整合過程中所必須關注的。
從目前來看,我國金融體系受到的影響相對較小,一方面得益于監管部門的有效監管,另一方面是因為我國金融機構創新能力不足,無法更加深入地參與國際金融市場的競爭,從而僥幸躲過一劫。各國的經濟文化背景、立法背景的不同,導致各國金融監管法律的表現各異,監管方法也有所區別,但對我國來說有多處值得借鑒。首先,金融監管須更多強化功能監管,監管體系有必要從過去強調針對機構進行的多重監管的模式向綜合統一的監管模式過渡,即對各類金融機構的同類型的業務進行統一監管和統一標準的監管,以減少監管的真空和盲區。其次,金融監管應更貼近市場第一線,從金融機構業務末梢上出現的小問題抓起,以防從個別向普遍演變,形成大范圍的經營隱患,使監管更具前瞻性和有效性[6]。此外,在金融市場全球化、金融創新和衍生產品日益復雜的今天,傳統金融市場之間的界限日趨模糊,跨國的監管協調和監管合作顯得日趨重要。
四、完善我國金融監管法律制度的對策
我國金融監管應將著力點放在完善法律法規、維護市場運行秩序、糾正違法違規行為、加強金融機構內控、完善金融市場準入與退出制度、以及構筑國際監管協調機制,以增強監管的有效性上。具體而言,可從以下三個大的方面有所作為:
(一)金融監管法律的創制
1秉持事前監管理念,及時出臺政府法令
此次國際金融危機中,一些國家盡管已經有了金融法律,也有監管當局,但是這些傳統的手段對于此次金融危機沒有表現出應有的預警功能和防范作用。此次危機體現出的事后監管到事前監管的理念變化,對我國來說值得借鑒。具體來說,金融監管應更貼近市場第一線,從金融機構業務末梢上出現的小問題抓起,以防從個別向普遍演變,形成大范圍的經營隱患,使監管更具前瞻性和有效性。
在市場失靈、集體失去理性時,政府必須及時出手積極干預。如此次國際金融危機,美國證交會(SEC)采取臨時緊急措施,暫時禁止賣空799家金融股,以保護證券市場品質、強化投資者信心;英國金融監管部門采取了暫時禁止建立新的空頭做空29家金融公司股票的干預措施,要求持股超過0.25%的空頭每日進行披露;俄羅斯政府為遏制金融市場暴跌暴漲、防范銀行倒閉,數次下令市場暫停甚至停止交易[7]。這種政府出臺禁令,避免市場環境急劇惡化的舉措,對我們應對極端情形下的市場危機,不無借鑒意義。
2梳理當前金融法律,建立“法律規則為主、部門規章為輔”的立法格局
以往 “一事一法”、“成熟一部,制定一部”的應急型理念固然有資用之處,但這畢竟是一種對法律規則進行短期的消費行為,它是以“導致整個法律體系中不同法律部門之間在效力等問題上的混亂與模糊狀態”為代價的。在規則供給模式上,我國應調整目前的“以部門規章為主、法律規則為輔”的規則構成格局,從而走向“法律規則為主、部門規章為輔”的新格局。同時,為了使我國金融法律體系實現系統性與邏輯性,我國有必要對目前已有的金融法則進行全面的匯編,因為匯編不僅可以使我們對自己的金融法家底有個全面客觀的認識,同時也可以使我們發現漏洞,感知矛盾與不足。可以說,金融法律的匯編是我國金融法治化的有效手段。
3彌補立法空白,并加強金融監管立法的后評估
從上文的分析,我們可以感知我國的金融監管法律體系是不完善的。這一點在銀行法域表現得更為突出,在該法域我國還沒有比較完善的破產法律制度,在內資與外資金融機構法律適用問題上實行的還是一套分流的模式。同時,政策性金融被徹底地游離于金融法治之外。這些空白的區域都有待我們審慎地進行立法。如可借鑒美國《銀行法》、《聯邦存款保險公司法》、加拿大《聯邦存款保險公司法》、日本《存款保險法》等立法經驗,并結合金融業混業經營的發展趨勢,以《中華人民共和國公司法》相關條款、《中華人民共和國企業破產法》第134條及其他內容為基礎,制定我國的《金融機構重組與破產法》,以規范金融機構重組、兼并、清算等行為,同時為金融監管機構實施監管,采取重組、兼并、清算等應急措施提供制度保障。此外,理應加強金融監管和立法的后評估。我們以往的監管措施是否有效、科學,應該進行評估。同時對監管部門也應該監管,有所評估。
(二)在具體處置措施上構筑起可操作性的金融監管法律制度
1建立統一的金融監管機構,對金融業進行統一監管
針對國際上銀行、證券、保險混業經營的新趨勢,應本著“監管先行”的原則,以立法形式確立我國統一的金融監管機構的法律地位,以實現對銀行、證券、保險、信托等金融業進行統一監管,消除金融監管中的盲區。為此,亟需制定統一的“金融業監督治理法”,就金融監管的基本原則、宗旨、金融監管體制、金融監管機構的職權與責任、金融監管的主要內容作出明確規定。
2改變現有金融監管法律制度在操作層面上的不足,將監管行為涵蓋金融機構市場準入、金融機構日常經營、金融機構市場退出等各方面;強化信息披露制度,使市場約束與政府監管有效地結合起來;著重監管表外業務,使金融監管機構在獲取金融機構信息、金融機構向公眾披露信息方面更具操作性;強化金融機構的審核制度,防止因內控制度不健全而導致的金融風險;規范國有資金的重大金融投資行為。
3為保證金融機構的自身價值目標――自主、效益最大化和公平競爭的環境,對內資銀行與外資銀行在法律規則的適用上應盡量做到同一的法律標準。
4金融機構的監管是一個立體性的工程,這不僅包括救援性措施,也包括最終的以存款保險制度為基礎的市場退出機制。借鑒其他國家的立法經驗,建立我國的存款保險制度,以發揮存款保險制度在金融風險發生之時的應急功能及保護存款人利益的功能,明確存款人的優先受償權及優先受償數額,以增強存款人、投資者對信用體系的信心。同時,在對問題金融機構的處置理念上,我國應確立“以救助為主,市場退出為輔”的監管新思維。
5加大對違反金融秩序及金融治理行為的處罰力度,細化《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國刑法》中的相關規定,在保證公民、法人合法權利的前提下,可考慮加強刑法中對危險犯的處罰,把危險犯的重點限定在嚴重危害金融監管、嚴重導致金融秩序混亂的行為方面。
(三)金融監管立法的國際化
金融的全球化與自由化帶來金融規則的趨同化,這就要求金融法治必須考慮到整個國際金融立法的走勢及新的理念[8]。金融危機之所以快速蔓延,充分暴露出部分國家在金融監管理念、體制及國際合作等多方面的問題:過于迷信市場的力量;產品能夠在全世界跨境交易,但監管卻沒有全球統一的標準。一些國際組織在監管全球資本流動上的作用有限,對于危機并沒有早期預警機制,也沒有很好的危機處理機制,這需要改革,也需要各國監管機構建立合作機制。除上文提及的《巴塞爾協議》,如為了消除場外金融衍生市場由于合約的個性化差異所帶來的法律風險,同時降低交易成本,減少信用風險,許多西方國家及國際組織均就具體的衍生品交易制定了統一的協議文本。包括歐洲銀行聯合會與歐洲儲蓄銀行小組、歐洲合作銀行協會聯合的《歐洲金融交易主協議》和《衍生品交易附件》;紐約外匯委員會與英國銀行家協會、加拿大外匯委員會、東京外匯市場管理委員會聯合的《國際貨幣期權主協議》和《國際外匯主協議》;紐約外匯委員會與英國銀行家協會、加拿大外匯委員會、日本銀行家協會聯合的《國際外匯與貨幣期權主協議》等。
針對金融立法國際化的趨向,一方面,我們要明確確立金融監管的原則。金融監管權的行使是一國的反映,在我國金融監管法律制度的調整過程中,應針對金融活動國際化的趨勢,明確金融監管的原則,以維護我國的國家利益、公共秩序及公共利益。另一方面,應積極主動地參與國際金融監管合作與協調機制的建立,以雙邊、多邊條約等方式建立金融機構母國、東道國協調監管機制,在制度設立上既要包括對外國金融機構在我國金融活動中的監管,也要涵蓋我國金融機構在外國從事金融活動的監管。如金融機構的退出機制上,借鑒聯合國國際貿易法委員會《跨國破產示范法》、《歐盟破產程序規則》、美國《破產濫用預防及消費者保護法》等法律文件,在我國處置金融機構危機方面建立起既符合國際合作,又符合“屬地原則”的法律規范,做到未雨綢繆、法律法規透明,增加國際投資者的信心,促進國際金融監管合作。JS
參考文獻:
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China’s Legal Response to Financial Supervision
under the Impact of International Financial Crisis HU Jian, HUANG Xinyu
(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)Abstract:
關鍵詞：金融監管瓶頸；問題；對策；國際監管辦法
中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）04-0-02
一、金融監管的定義
金融監管是金融監督與金融管理的合稱，是指政府通過某些特定的機構(如中央銀行)對金融交易行為主體進行的某種限制或規定，從本質上來看，它是一種具有特定內涵和特征的政府規定的行為。
二、我國金融監管的主要對象與內容
金融監管的對象主要是參與向金融市場提品的金融機構，以傳統的銀行業，證券業，保險業為主，此外還包括金融市場參與者的交易行為，如一些業務性質和銀行類似的準金融機構，如貸款協會，集體投資機構，組織，銀行附屬子公司或者是銀行持股公司所展開的業務，非機構性質的交易行為，如投資，典當，融資租賃等活動的監管，還有一些金融衍生產品市場上商業經紀人，出票人的監管等；
銀行業，保險業，證券業作為當代金融的主體，經營業務范圍廣，業務復雜，對它的監管顯得尤為重要，主要內容有：
1.監管必要性和可能性：對銀行業，保險業，證券業以及相關衍生行業進行監管時，要對準入標準要求準入主體是否符合宏觀經濟發展的需要，是否符合金融業發展的條件，是否符合地域分布合理化要求等進行必要性和可能性的評估。
2.市場準入監管：設立商業銀行，應當經過中國人民銀行批準；符合銀行法律法規要求；符合注冊資本要求；符合各項硬件軟件要求等；成立保險公司，通過保監會批準；符合保險法和公司法規定的章程；符合注冊資本要求；符合各項硬件軟件要求等；成立證券公司，通過證監會批準，符合證券法和公司法規定章程；符合注冊資本要求；符合各項硬件軟件要求。
3.具體業務運作監管：對銀行業的負債業務、資產業務、中間業務，保險業的財產保險業務、人身保險業務，證券業的經紀業務、財務顧問、投資咨詢、自營業務、資產管理、承銷保薦等。
4.市場退出監管：主要有主動退出與被動退出、破產倒閉監管、對機構變更、合并監管、違規者終止經營監管等。
5.其他相關監管：資本充足率、流動性、貸款風險控制、外匯風險、準備金等。
三、我國金融監管的現狀
中國金融業目前經營模式處于分業經營向混業經營的初級過渡階段，相應的監管仍以分業監管為主；分業經營是指單方面對金融機構業務范圍進行一定程度的“分業”管理，分業經營又可分為三塊層面。
第一層面是將金融業和非金融業剝離，金融類機構無權利對經營非金融業務，也不能以各種形式參與非金融機構經營。
第二層面是單獨將金融業中的銀行、保險、證券業剝離開，商業銀行、證券公司與保險公司只能經營權限內的相應業務，所屬子行業的機構不能再次經營其他兩個相交叉，類似的業務。
第三層面是將銀行業、保險業、證券業內部子行業的相關業務再剝離，如銀行專營長期業務部門與專營短期業務部門相分離，政策性業務與商業性業務部門分離等。
基于國情，歷史等原因，中國采用的分業經營模式使得我國近年來金融業飛速發展，在2008年金融危機發生后，我國受危機影響較小，在一定程度上還得得益于分業經營，可以說，分業經營對防范金融危機有著一定的作用；此次危機產生的一大因素在于危機主體資產嚴重泡沫化，而分業模式下的中國，因資產部門分開經營，可以防止資產被重復計算，重復利用，還可以防止隔離部門之間的風險傳遞，而相對結構透明金融業內部組織，業有利于監控，盡管業務有些單一，但金融機構內部結構簡單使得資金的流向可監控，使風險透明化；在一定程度保證大量的儲蓄存款的安全；關于這幾點，對分業經營是給予肯定的。
然而，以科學發展觀的問題看待事物發展的變化，就能發現我國經濟在不斷發展的同時經濟金融環境也在不斷變化，分業經營模式日益成為金融業發展的瓶頸，分業監管也已經適應不了金融創新、科技進步以及國際金融業的競爭，因而我們要正視分業經營、分業監管模式的弊端，尋找新的突破點。
四、我國金融監管存在的問題
1.多元化分業監管模式缺乏有效協調機制，體系不完善，信息滯后，資源配置不合理，效率低下，對金融市場管理無法做到及時有效
在現行監管模式下，三大監管主體同屬一級別，職權類似，地位相仿，三方之間缺少相互間的制約監督，三主體均負責各自業務模塊下的金融監管，缺少有效的信息交流的途徑，信息滯后，共享程度也低，雖是各主體負責所屬行業，但卻在同一行業設立多個監管部門，而行業之間的業務標準日益趨向模糊，結構日益復雜化，在一些交叉業務上，多層次監管易引起一定程度上的重復監管，浪費資源，降低效率，與國際金融業相比，分業監管模式限制了銀行業，保險業，證券業的發展區間。
同時，由于各監管部門的監管重心不一，往往引起沖突，未能及時，有效的發現潛在風險和轉移風險，使得監管漏洞和監管錯誤并存的尷尬局面，這都非常不利于將來有效的防范存在的金融風險。
2.分業監管法律制度導向善不明確
綜合監管法律制度存在局限性，現有法律制度無法合理有效的針對金融控股公司的監管，監管協調機制存在空白，地域性因素影響大，對存款保險機制，市場退出機制，救助機制明文模糊；專業監管法律制度層次較低，監管力度執行不一等。
