時間：2023-08-11 17:26:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理現(xiàn)狀，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一
依法為基層黨委政府的社會管理決策提供法律服務(wù)，是人民法庭參與和推動基層社會管理創(chuàng)新的重要切入點。我市人民法庭立足黨委政府社會管理的實際需求，探索建立四項報告制度，努力為基層黨委政府當(dāng)好參謀和助手。
建立涉訴矛盾糾紛分析年報制度。各人民法庭將幫助地方黨委政府化解社會矛盾作為參與基層社會管理的主攻方向，2009年，我們推出人民法庭涉訴矛盾糾紛分析年報制度，年底組織全市40個人民法庭為轄區(qū)134個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分別量身定做涉訴矛盾糾紛分析年報，對各地涉訴矛盾糾紛基本情況、典型案件處理結(jié)果、矛盾糾紛的成因特點和發(fā)展態(tài)勢進行全面分析，有針對性地提山改進社會管理、預(yù)防和減少矛盾糾紛的對策建議。部分人民法庭在年報的基礎(chǔ)上還開展了季報工作，進一步加大通報頻率。該項制度的推出，有效地幫助了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府了解掌握轄區(qū)矛盾糾紛的基本情況和存在的突出問題，分析年報成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府加強和改進相關(guān)領(lǐng)域社會管理的重要決策依據(jù)，江蘇高院肯定和推廣了這一做法。
建立維護社會穩(wěn)定平安報表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安報表”制度，協(xié)助地方黨委政府做好維護社會穩(wěn)定工作。各人民法庭定期梳理統(tǒng)計轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)萬人成公率、民轉(zhuǎn)刑案件數(shù)、涉訴情況等各種基礎(chǔ)信息，制作成項目齊全、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、內(nèi)容具體的平安報表，及時報送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，幫助黨委政府了解掌握當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定現(xiàn)狀。通過制作和發(fā)放平安報表，對矛盾多發(fā)易發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出一般警示，對存在社會穩(wěn)定風(fēng)險的地區(qū)給予重點指導(dǎo)，以此促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在抓好經(jīng)濟工作的同時，更加注重防范社會穩(wěn)定風(fēng)險。
建立重大事項評估報告制度。各人民法庭強化法律預(yù)警功能，堅持關(guān)口前移，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些重要決策，有選擇地參與法律風(fēng)險評估，確保決策的合法性、科學(xué)性，防止黨委政府的決策出現(xiàn)法律上的偏頗而留下矛盾糾紛隱患。同時，認(rèn)真評估訴訟中發(fā)現(xiàn)的對抗性矛盾對社會管理帶來的負(fù)向影響，適時向轄區(qū)黨委政府匯報通報，提醒黨委政府做好風(fēng)險防范準(zhǔn)備。此外，各人民法庭還利用自身的法律資源優(yōu)勢，為黨委政府實施的項目引進、工程建設(shè)等重大事項提供適合的法律咨詢、法律幫助和法律服務(wù)，促進這些重大事項平穩(wěn)運行。
建立重點問題調(diào)研報告制度。全市各人民法庭密切關(guān)注基層改革發(fā)展穩(wěn)定在司法審判領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題、新動向，充分發(fā)揮司法調(diào)研的作用，及時主動地開展前瞻性的調(diào)查研究，形成詳實、有說服力和可操作性的調(diào)研報告，為轄區(qū)黨委政府加強相關(guān)領(lǐng)域基層社會管理提供決策參考。各人民法庭針對審判工作中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村土地征用、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村金融擔(dān)保等基層社會管理方面的苗頭性、傾向性問題，及時向轄區(qū)黨委政府和有關(guān)部門提出司法建議，幫助其加強和改進社會管理工作。
我們從基層的實際情況出發(fā)，健全完善推動基層社會自我管理的工作機制，努力把參與社會管理創(chuàng)新工作導(dǎo)入正軌。
圍繞構(gòu)建和諧社會，健全完善多元糾紛解決機制。我市各人民法庭積極拓展糾紛解決新思路，不斷探索糾紛解決新路徑。強化訴訟調(diào)解和訴調(diào)對接，通過共享資源、共建機制、共謀舉措等辦法，實現(xiàn)r司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接和良性互動。依法保障和支持各類調(diào)解組織開展調(diào)解活動，充分發(fā)揮社會大調(diào)解的作用，實現(xiàn)了各類糾紛的有效分流。全市40個人民法庭全部建成人民調(diào)解工作室，配備專兼職人民調(diào)解指導(dǎo)員，大力開展訴前調(diào)解工作，引導(dǎo)當(dāng)事人理性選擇解決方式和維權(quán)途徑。積極鼓勵和扶持民間調(diào)解，充分利用農(nóng)村德高望重的賢達能人在區(qū)域范圍內(nèi)的聲望和權(quán)威，邀請其參與矛盾糾紛的調(diào)解，促進矛盾糾紛的妥善解決。
圍繞提升自治能力，健全完善基層自主管理機制。政府行政管理的逐步轉(zhuǎn)型，使各類社會組織的自治管理功能不斷凸顯，特別是在基層社會，更多的社會管理事務(wù)需要依賴基層社會組織去執(zhí)行，提高基層社會組織的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主動延伸職能，把提高基層社會自主管理能力作為參與社會管理的重要層面。各人民法庭大力支持基層自治組織發(fā)揮社會管理功能，通過巡回審判、法制宣傳、送法下鄉(xiāng)、審務(wù)五進、指導(dǎo)民調(diào)等方式，提升村(居)民委員會等基層自治組織處理社會事務(wù)、化解社會矛盾的能力。通過組織法律培訓(xùn)、指導(dǎo)行業(yè)規(guī)范等方式，引導(dǎo)鄉(xiāng)村各類農(nóng)戶協(xié)會、行業(yè)協(xié)會規(guī)范管理、自律管理。
圍繞維護農(nóng)村安定，健全完善綜合治理協(xié)調(diào)機制。安定有序的治安環(huán)境既是基層社會管理的重要內(nèi)容，也是基層社會管理的必要保障。作為基層綜治的主要成員單位，我市人民法庭堅持綜合治理“一盤棋”原則，注重與其他綜治成員單位的日常溝通、信息交流和工作協(xié)調(diào)，努力提高司法手段在社會治安綜合治理中的地位和份量。各人民法庭通過聯(lián)動、對接、共建等多種形式，建立健全與地方黨委政府、綜治成員單位、基層自治組織的聯(lián)動機制，推動平安鹽城、法治鹽城建設(shè)。同時，全市兩級法院主動與綜治主管部門溝通，積極爭取將涉訴化解率、民轉(zhuǎn)刑發(fā)生率、萬人成公率等司法指標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理考核體系，實現(xiàn)人民法庭參與基層綜治管理由消極向積極、由被動向主動的轉(zhuǎn)變。
人民法庭的每一項司法服務(wù)一定意義上都是參與社會管理。近年來，我市人民法庭集中精力抓好“三項建設(shè)”，努力提高司法服務(wù)質(zhì)量，產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)。
推進訴訟服務(wù)組織建設(shè)。全市法院按照“經(jīng)濟社會發(fā)展到哪里，人民法庭的觸角就延伸到哪里”的思路，進一步優(yōu)化人民法庭布局，特別是抓住江蘇沿海開發(fā)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的契機，增設(shè)港口法庭，調(diào)整開發(fā)區(qū)法庭，形成“半小時法律服務(wù)圈”。為滿足基層社會管理的需求，去年全市兩級法院均新設(shè)訴訟服務(wù)中心，專為群眾提供訴訟引導(dǎo)、立案審查、聯(lián)系法官、收轉(zhuǎn)材料、案件查詢、法律咨向、訴前調(diào)解、判后答疑和接待等全方位、一站式服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，2010年全市兩級法院全面啟動并當(dāng)年全部完成人民法庭訴訟服務(wù)站建設(shè)，為基層群眾提供更加便捷、更加全面、更加優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)。
[關(guān)鍵詞]城中村治理；政府協(xié)同；社會網(wǎng)絡(luò)分析
[中圖分類號]C936；D630 [文獻標(biāo)志碼]A
中國社會的轉(zhuǎn)型是整體性、綜合性和系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)型社會變遷，其實質(zhì)是覆蓋政治制度、經(jīng)濟生產(chǎn)、社會生活與文化習(xí)俗領(lǐng)域的全面社會變革與社會大轉(zhuǎn)變。在這個社會全面變革與社會大轉(zhuǎn)變的過程中，城中村無疑是政治、經(jīng)濟、社會與文化發(fā)展進階的熱絡(luò)地帶。城中村見證并直接推動了中國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，由自然經(jīng)濟向商品經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，由鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變。正因如此，城中村成了社會各種矛盾的交匯區(qū)，是社會矛盾與社會沖突頻發(fā)的地區(qū)之一，同時也是城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織利益博弈的集聚點。城中村具有流動人口急劇膨脹、違章建筑四處泛濫、基礎(chǔ)設(shè)施破敗落后、安全隱患層出不窮、社會矛盾日益集中、社會沖突此起彼伏、健康風(fēng)險規(guī)避困難等特征，是我國穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須解決的痼疾。由于城中村問題多、治理難，加上受各種復(fù)雜因素的影響，以區(qū)、街道辦（部門）為代表的城市政權(quán)組織與以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（部門）為代表的農(nóng)村政權(quán)組織對其均存在某種程度的排他性，影響了城中村治理的健康發(fā)展。德國著名物理學(xué)家H.哈肯認(rèn)為：“組成社會環(huán)境的各個元素存在相互影響又協(xié)調(diào)一致的關(guān)系，通過協(xié)同會使社會環(huán)境從混沌變?yōu)橛行颉！蓖恚M成城中村治理大環(huán)境的城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織兩大元素之間，存在既相互影響又協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。找出并解決影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，推動城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織的協(xié)同契合，是完善和加強城中村治理的重要途徑。
國內(nèi)外學(xué)界對城中村治理進行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理論引入城市地理學(xué)中；J.W.R.Whitehand認(rèn)為城中村是介于城市與鄉(xiāng)村之間的特殊區(qū)域，具有不同于城市和鄉(xiāng)村的特征；加拿大學(xué)者麥基用Desakota來概括城中村這一空間模式；希臘學(xué)者瓦西利斯?斯古塔斯認(rèn)為應(yīng)把重心轉(zhuǎn)移到城市邊緣正面的潛力上來，指出土地是核心問題，必須加大城市邊緣的規(guī)劃和政策扶持，運用“適宜技術(shù)”維護城市邊緣秩序；J.W.R.Whitehand還認(rèn)為應(yīng)注重對城市邊緣區(qū)人口和社會的城鄉(xiāng)過渡性等方面的研究。國內(nèi)的研究成果主要集中在城中村治理的理論與內(nèi)涵、體制與制度、問題與對策等方面，針對城中村治理中之政府協(xié)同作用的研究仍比較薄弱。本文擬從政府協(xié)同這一新視角，對城中村治理中政府協(xié)同的要素進行調(diào)查和分析，以推進城中村治理中城鄉(xiāng)政權(quán)組織協(xié)同行動，形成優(yōu)勢資源最優(yōu)化利用的協(xié)同治理格局。這對推動“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的基層現(xiàn)代社會組織體制，擴大基層民主，激發(fā)基層社會活力，增加基層和諧因素，減少基層不和諧因素，營造和諧社會環(huán)境等工作的相關(guān)政策制定，有著重要理論意義與應(yīng)用價值。
一、研究方法
一項基于加利福尼亞州阿拉梅達縣6 928名居民為期9年的隨機抽樣調(diào)查顯示，“缺乏社會聯(lián)系及社區(qū)聯(lián)系的人，與那些有著廣泛接觸面的人相比，死亡率更高”。同時，“保有一個廣泛的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，會使患普通感冒的概率大大降低”。另一項研究顯示，若與組織中的不同群體的人保持網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，會產(chǎn)生或獲得更高的績效評分。以上關(guān)于網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的探討給我們的啟示是：個人或組織嵌入到關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，會對其開展的活動產(chǎn)生積極影響，甚至?xí)顒拥某蓴‘a(chǎn)生極其重要的影響。社會學(xué)理論認(rèn)為，社會是由網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的，網(wǎng)絡(luò)中包含結(jié)點（行動者）以及結(jié)點之間的關(guān)系（關(guān)系紐帶）。社會網(wǎng)絡(luò)分析方法（簡稱SNA）是通過分析網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系來探討網(wǎng)絡(luò)的屬性和結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上來探究網(wǎng)絡(luò)改進策略的一種社會科學(xué)研究方法。B.韋爾曼（BarryWellman）指出：“網(wǎng)絡(luò)分析探究的是深層結(jié)構(gòu)――隱藏在復(fù)雜的社會系統(tǒng)表面之下的一定的網(wǎng)絡(luò)模式。”SNA具有通過用不斷豐富和發(fā)展的運算方案、法則、程序等來分析網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的特色，通過對構(gòu)成社會網(wǎng)絡(luò)的多個結(jié)點和各結(jié)點間連線關(guān)系的狀況進行簡單分析，然后運用Ucinet、Pajek等軟件進行計算，對各種關(guān)系進行精確的量化分析，以探究出網(wǎng)絡(luò)組織的深層結(jié)構(gòu)。本文擬運用SNA中的網(wǎng)絡(luò)中心性分析法，以影響城中村治理中政府協(xié)同的要素為網(wǎng)絡(luò)結(jié)點，以各個要素之間的關(guān)聯(lián)為關(guān)系紐帶來分析各要素之間的關(guān)聯(lián)，從中找出影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，進而找出改善城中村治理中政府協(xié)同的對策。
二、城中村治理中政府協(xié)同現(xiàn)狀調(diào)查
為了對城中村治理中政府協(xié)同的基本狀況有更真實全面的認(rèn)知，本文采取立意抽樣的形式，從湘潭市雨湖區(qū)選取了300個調(diào)查對象，向雨湖區(qū)政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窯灣街道5個城市政權(quán)組織部門，鶴嶺鎮(zhèn)、楠竹山鎮(zhèn)、昭潭鄉(xiāng)、護潭鄉(xiāng)、響水鄉(xiāng)5個農(nóng)村政權(quán)組織部門以及雨湖區(qū)城中村的基層群眾，共發(fā)放調(diào)查問卷300份，其中有效問卷263份，有效回收率為87.67%（見表1）。將問卷進行編碼之后，運用SPSS 18.0社會統(tǒng)計調(diào)查軟件進行分析。調(diào)查問卷主要涉及城中村治理中政府協(xié)同的滿意度、重要性及基本現(xiàn)狀等。
從雨湖區(qū)城中村治理的現(xiàn)狀來看，認(rèn)為城中村治理非常好的只有4.6%，認(rèn)為差和非常差的卻占到了38.0%（見表2）。不難看出，雨湖區(qū)城中村治理現(xiàn)狀堪憂。在調(diào)研過程中，我們看到雨湖區(qū)城中村的道路交通設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)設(shè)施以及社會治安狀況等存在很多問題。可見，當(dāng)前亟需進一步完善和加強城中村的治理，而加強政府協(xié)同是改善城中村治理的重要路徑。
事實上，城鄉(xiāng)政權(quán)組織間的協(xié)同契合對城中村治理起著非常重要的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有53.6%的調(diào)查對象認(rèn)為加強城中村治理中政府協(xié)同非常重要，認(rèn)為重要的占到了35.7%，認(rèn)為不重要的只占3.1%（見表3）。加強城中村治理中政府協(xié)同可以實現(xiàn)城市政權(quán)組織與農(nóng)村政權(quán)組織的資源共享，為城中村的治理提供更多保障，從而不斷提升城中村治理的效率及質(zhì)量。但是，另一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前城中村治理中政府協(xié)同的群眾滿意度較低，感到非常滿意的只占11.8%，基本滿意的也只有28.1%，而不太滿意和很不滿意的卻占到了60.1%（見表4）。
城中村治理中政府協(xié)同的滿意度較低，表明其重要作用并沒有得到有效發(fā)揮。因此，找出并解決影響城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素，推進城市政權(quán)組織和農(nóng)村政權(quán)組織之間的協(xié)同行動，對完善和加強城中村治理非常重要。
三、城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素分析
根據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，運用網(wǎng)絡(luò)中心性分析，通過要素分析、關(guān)聯(lián)分析、矩陣分析來逐步確立城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵影響要素。首先，對城中村治理中政府協(xié)同的各項要素進行綜合分析，確定一套反映城中村治理中政府協(xié)同要素類別的指標(biāo)體系。根據(jù)調(diào)查結(jié)果、文獻探究和規(guī)范分類原則可以構(gòu)建起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本結(jié)構(gòu)劃分、基本發(fā)展現(xiàn)狀、組織基本構(gòu)成、各種相關(guān)保障5個一級要素指標(biāo)類別，每類一級要素指標(biāo)中包括多個二級要素指標(biāo)，二級要素指標(biāo)由具備不同主體、內(nèi)容、視角等屬性的具體要素指標(biāo)構(gòu)成。其次，對已經(jīng)確定和識別下來的各要素之間的關(guān)系進行系統(tǒng)分析，確立起各要素間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣。因為各要素之間的關(guān)系強弱不同，所以必須根據(jù)各要素之間影響程度的不同來判斷關(guān)聯(lián)值（0代表無聯(lián)系，1代表弱聯(lián)系，2代表中等聯(lián)系，3代表強聯(lián)系）。通過關(guān)聯(lián)分析和專家論證，最終構(gòu)建起城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣。最后，通過對已構(gòu)建的鄰接矩陣進行分析，識別出城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。要識別關(guān)鍵要素需要借助網(wǎng)絡(luò)中心性分析法中的度數(shù)中心性分析方法，運用ucinet軟件來測算鄰接矩陣的內(nèi)接中心度和外接中心度，而關(guān)鍵要素的基本特征是“具備較低的內(nèi)接中心度和較高的外接中心度”。
鄰接矩陣構(gòu)建的科學(xué)性和可靠性是識別城中村治理中政府協(xié)同關(guān)鍵要素的先決條件，也是重中之重。為了對城中村治理中政府協(xié)同的要素進行科學(xué)的關(guān)聯(lián)分析，本課題組對鄰接矩陣的每一個關(guān)系結(jié)點的關(guān)聯(lián)值進行了多次論證，并形成了城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣設(shè)計初樣；之后，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者、城鄉(xiāng)政府部門代表、社會公眾等參與鄰接矩陣設(shè)計初樣的認(rèn)證討論會，后經(jīng)課題組修改完善，最終形成城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣模型（見表5）。
根據(jù)已構(gòu)建的鄰接矩陣，借鑒美國弗里曼教授運用內(nèi)接近中心度和外接近中心度測量企業(yè)智力資本核心要素的方法，對城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素進行識別。通過運用ucinet軟件進行計算，將那些具有較高外接中心度（90
四、結(jié)論與不足
通過對湘潭市雨湖區(qū)城中村治理中政府協(xié)同的現(xiàn)狀調(diào)查，可以看出當(dāng)前城中村治理的現(xiàn)狀不容樂觀，人們對城中村治理中政府協(xié)同的現(xiàn)狀感到不太滿意。運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法，我們構(gòu)建了城中村治理中政府協(xié)同要素的鄰接矩陣，識別出了城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。
首先，城中村治理中政府協(xié)同受經(jīng)濟發(fā)展水平以及人才、制度、信息技術(shù)等關(guān)鍵要素的影響。從表6可以看出，經(jīng)濟發(fā)展水平、人才保障、制度保障、信息技術(shù)保障等是城中村治理中政府協(xié)同的關(guān)鍵要素。因此，要不斷加快城中村的經(jīng)濟發(fā)展步伐，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和特色經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展，同時進一步加強和完善人才、技術(shù)、信息、制度等相關(guān)保障。
其次，城中村治理中政府協(xié)同受社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鄉(xiāng)區(qū)域劃分等關(guān)鍵要素的影響。城鄉(xiāng)區(qū)域劃分一直是影響城中村治理中政府協(xié)同的重要要素，受區(qū)域劃分的影響，城中村承受著不同于城市和農(nóng)村的文教體衛(wèi)、治安管理、社會保障以及生產(chǎn)生活方式等壓力。社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善是推進城中村治理中政府協(xié)同的重要保障，包括社會福利設(shè)施、文化教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施等。
關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)社會組織；合作治理
中圖分類號：D625文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0010—04
基金項目：國家社會科學(xué)基金項目《西北少數(shù)民族地區(qū)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀及其管理研究》（10CSH037），西北師范大學(xué)青年教師科研能力提升計劃骨干項目《甘肅社會組織發(fā)展與管理對策研究》（SKQNGG12015）。
作者簡介：陸春萍，女，西北師范大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院副教授，西北少數(shù)民族婦女研究中心主任，社會學(xué)博士（蘭州730070）。
和諧社區(qū)建設(shè)是服務(wù)型政府進行基層社會管理和改革的重要目標(biāo)。政府在公共管理改革中，需要有新的方式來維系與群眾的關(guān)系，也需要新的手段來實施社會管理，因此政府廣泛開展與社區(qū)社會組織的合作。社區(qū)社會組織是基層社會中服務(wù)社區(qū)居民生活的社會組織，除具有社會組織的非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性特點外，還具有本地性、基層性和多元化等特征。社區(qū)社會組織在社會管理中發(fā)揮著積極作用，包括社區(qū)服務(wù)、慈善救助、文化娛樂、調(diào)解社區(qū)糾紛等。社區(qū)社會組織能夠從一定程度上代替政府提供重要的社會服務(wù)，并成為群眾和政府間的橋梁。①探討社區(qū)社會組織與政府合作的關(guān)系，有利于促進中國社區(qū)建設(shè)，改善民生，促進社會和諧發(fā)展。
一、社區(qū)社會組織的發(fā)展歷程
實施改革開放后，我國在經(jīng)濟上取得了巨大發(fā)展，但是也產(chǎn)生了單位制解體后的一系列社會問題，國家轉(zhuǎn)變了原來由單位提供社會服務(wù)的體制，開始依賴市場化機制、社會組織、家庭、個人來提供，尤其是社區(qū)社會組織在承擔(dān)社會服務(wù)體系中承擔(dān)了重要角色。隨著20世紀(jì)90年代開始的社區(qū)建設(shè)浪潮，引發(fā)了城市社會關(guān)系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現(xiàn)出了大量的新型城市社區(qū)組織。1991年國家提出社區(qū)建設(shè)的思路，強調(diào)政府減少干預(yù)，居民通過自助、互助和他助發(fā)展社區(qū)服務(wù)，增加居民社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，逐步實現(xiàn)社區(qū)自治。所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區(qū)主體正在發(fā)生著多元變化，社區(qū)治理由原來的政府包攬向合作治理發(fā)展，因此，在基層社區(qū)層面政府與社會組織展開了廣泛合作。許多城市建立了社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)公共服務(wù)工作站，主要承擔(dān)政府委托的工作，特別是針對社區(qū)治安穩(wěn)定工作，再造了許多新型的社會組織。例如，許多城市社區(qū)建立調(diào)處社會矛盾的人民調(diào)解工作室②、和事老協(xié)會③、平安協(xié)會④等。這些再造的社會組織不具有工會、婦聯(lián)、共青團等單純的官辦團體性質(zhì)，也不是純粹的草根社會組織，而是嵌入政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)中，幫助政府解決社區(qū)治理問題，政府通過資金項目支持、注冊登記支持、辦公場地支持等多種方式促使這類社會組織完成注冊。
研究政府與社會組織關(guān)系的兩大分析框架是市民社會理論和法團主義理論，但不管是市民社會視角還是法團主義的視角，都不能充分地解釋現(xiàn)代中國所發(fā)生的國家和社會的進化史。這兩種脈絡(luò)的發(fā)展與式微正體現(xiàn)了國家和社會的關(guān)系呈現(xiàn)一種動態(tài)發(fā)展的時間進程，國家和社會的關(guān)系在實際運作中往往呈現(xiàn)互動、沖突、補充、妥協(xié)、共生和合作等多種角色，國家和社會之間并沒有一個清晰的界限，因此，非營利組織學(xué)者提出的國家與第三部門的合作伙伴關(guān)系理論，⑤對解釋中國基層政府公共治理中政府與社會組織的關(guān)系有一定的借鑒意義。它代表了一種“國家在社會中”的新思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權(quán)”，并不一定削弱國家管制社會的權(quán)力。在某些情況下，運作良好的民間組織和制度可以構(gòu)成所謂的“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”的一部分，尤其是在基層社區(qū)治理中，政府與社會組織越來越多的進行合作，能夠共同營造一個和諧的社區(qū)。
二、政府與社區(qū)社會組織的合作基礎(chǔ)
社區(qū)社會組織具有一些與政府機構(gòu)不同的特點和優(yōu)勢是政府與這類社會組織合作的原因之一。這類社會組織以專業(yè)性、第三方性、基層性、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間，這類社會組織的誕生是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，是政府實行社會化治理的代表。因此，在社區(qū)建設(shè)的背景下，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，政府從行政性管理向“社會性治理”的實踐中主動培育社區(qū)社會組織，并與其形成合作關(guān)系，具體的合作模式是政府向社會組織購買公共服務(wù)。⑥政府在公共服務(wù)體系中充當(dāng)資金提供者和監(jiān)管者的角色，在具體提供服務(wù)時，政府求助于第三方機構(gòu)（社會組織），形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務(wù)的伙伴關(guān)系。簡單說，就是一種由政府提供資金，由第三部門組織提供服務(wù)，這種模式體現(xiàn)了社會福利社會化，⑦社區(qū)關(guān)系在民間與國家的“互構(gòu)”中被重新進行社會整合和社會再造。
一方面，政府與社會組織有效合作的基礎(chǔ)是政府對這類社會組織的信任以及社會組織本身具有的專業(yè)精神、服務(wù)的多樣化和人性化、良好的群眾基礎(chǔ)和它的中介功能。社會組織在實際行動中對社會問題的解決和在提供服務(wù)中展現(xiàn)的專業(yè)性和靈活性，填補了政府在提供具體服務(wù)中缺乏的空間。同時，社會組織承接了政府的委托-服務(wù)，也促使政府社會管理方式的轉(zhuǎn)換。此外，社會組織成立之初的宗旨和理念多體現(xiàn)了社會的公益精神和強烈的社會責(zé)任感，吸引和凝聚了有奉獻精神的社會工作者，并扎根基層，有良好的群眾口碑；社會組織的“以人為本”的專業(yè)化服務(wù)理念和專業(yè)的社會工作方法是政府行政部門的工作人員無法達到的，這些都是吸引政府與之開展合作的基礎(chǔ)。
另一方面，許多社區(qū)社會組織也通過一系列行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的合法化，建立關(guān)系資源，積極尋求政府的信任和認(rèn)可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非壓力集團角色。這些社區(qū)社會組織往往會在政府安排的政策框架下進行活動，但也利用國家權(quán)威或者政府行政網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)自己的組織目標(biāo)，通過與政府保持親密的關(guān)系尋求多樣的資源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用國家權(quán)威或者行政網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)自己的組織目標(biāo)以及影響政府，同時自我克制、限制組織規(guī)模，主動配合政府行動等。⑨并且這些組織在建立之初就宣稱是非黨派、非政治的，以做實事、平民化、扎根基層的工作策略打消政府對其的戒備，從而獲取政府的信任。還有一些社會組織為了獲得合法性身份，積極向政府靠攏，因為在民政部門注冊為合法的社會組織就能擁有一個合法的接受捐贈資金的銀行賬戶，而且能獲得政府委托的社區(qū)服務(wù)項目，并且還能免稅，因此，這類組織也頻繁、積極地開展與政府部門的合作。但這類社會組織與國家維持良好關(guān)系的同時也損失了組織自由和獨立性的增長，屬于一種依附的自由。
三、政府主導(dǎo)的社區(qū)社會組織的運作特點
中國政體是一個強國家、弱社會的政體，公民社會是由國家來主導(dǎo)的，政府在社會福利社會化的倡導(dǎo)下創(chuàng)造出了各種社會組織，并主動培育這些組織與政府開展合作治理的實踐。這些社會組織與政府之間有千絲萬縷的聯(lián)系，但在發(fā)展自由度、資金等方面卻受到諸多限制，運作過程呈現(xiàn)“準(zhǔn)社會化”的特點，主要表現(xiàn)在以下三個方面。
第一，政府對社區(qū)精英的吸納與雇用。社區(qū)精英的特點是社會基礎(chǔ)廣泛，是一種社會化的精英群體，具有草根性。這些人生活在社區(qū)中，與社區(qū)群眾有著共同的生活方式和思想意識，能夠充分理解和表達社區(qū)群眾的要求，獲得群眾的信任。政府對社區(qū)精英的吸納與雇傭非常符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作策略。許多社區(qū)精英退休前是國家干部，退休后從事社區(qū)服務(wù)工作，他們在退休前已經(jīng)積累了廣泛的與政府打交道的社會資本，退休以后他們?nèi)匀豢梢詰{借以前在工作中的特殊身份對現(xiàn)在工作的推行提供便利。政府為了適應(yīng)新的社會環(huán)境，通過吸納新生的社會精英并重建國家—社會的組織聯(lián)系將新的社會要素容納到體制內(nèi)，能夠增強體制對環(huán)境的適應(yīng)能力。因此，國家在增長自身的能力成為一個能促型的國家時，需要大量值得信任的社區(qū)精英。國家提供社區(qū)治理精英的公共身份，如給予這類政府再造的社會組織以自己名字命名的工作室等，通過公共身份的授予穩(wěn)定其在社區(qū)的公共責(zé)任等。而這些社區(qū)精英本身就已經(jīng)在社區(qū)中有較高的威望，他們的行動能夠影響和帶動一大片群眾。政府在基層治理中雇用社區(qū)“能人”，有利于增加自身的治理基礎(chǔ)。
第二，政府的宣傳動員策略。在很大程度上，政府吸納的一些關(guān)鍵的社區(qū)精英的知識、能力以及與民眾的關(guān)系，深刻地影響著民眾對黨和國家的信任與依賴。這些精英人物是動員組織資源的關(guān)鍵變量和資源運作的重要因素，是對其他民眾動員的最好資源。所以，政府在對其進行大力宣傳的同時，給予了他們較高的個人榮譽感，這一方面能夠增強他們的工作熱情，另一方面能起到社會動員的目的。在社會矛盾調(diào)處中，許多優(yōu)秀和模范的人民調(diào)解員成為這個行業(yè)政治宣傳的代表，他們的事跡在中央電視臺的“新聞聯(lián)播”、“焦點訪談”、“今日說法”、“法制在線”欄目，《人民日報》，《解放日報》，“新華網(wǎng)”等知名媒體被做過專題報道。政府通過主動建立一些社區(qū)社會組織，并通過主流媒體的宣傳，擴大這類社會組織的社會影響，提高其知名度，極力扶持并把它們打造成品牌，希望以此影響更多的群眾。政府再造社會組織的建立是一種政府選擇的結(jié)果，是政府根據(jù)自己的需要成立的相應(yīng)的社會組織，而社會組織往往只是政府的附屬物，它服務(wù)于黨政管理社會的需求，通過這個組織，國家可以獲得更多的民眾支持的合法性資源。
第三，政府主導(dǎo)的“準(zhǔn)社會化”運作機制。由國家主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)其實是國家從行政性的治理方式向社會性治理方式的轉(zhuǎn)變。國家依托社會組織的民間性特點，實行對社區(qū)社會組織的改造，使其成為國家干預(yù)社會的合法中介。政府再造社會組織正日益被編織到國家法治的框架內(nèi)，與國家的正式組織網(wǎng)絡(luò)深深地勾連在一起，成為國家治理體系的一個有機組成部分，呈現(xiàn)出一種“準(zhǔn)社會化”的狀態(tài)，其目的不是提升社會組織的自治性，而是盤活和提升國家治理資源。因此，這類政府再造社會組織對國家行政機構(gòu)具有高度的依附性。但另一方面，社區(qū)社會組織正是在社會合法性需求的狀況下產(chǎn)生的，它的民間性、草根性等特點，滿足了人民的需要，因此這類社會組織呈現(xiàn)出一種“準(zhǔn)社會化”的運作方式。政府這種治理方式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在社區(qū)建設(shè)的方方面面，如在社區(qū)建設(shè)中通過國家力量把許多非政府的社會組織納入行政參與過程。政府利用社會性治理手段，委托各類法人團體進行社區(qū)建設(shè)的各類任務(wù)，如人民調(diào)解工作室、慈善機構(gòu)、社工組織等，把權(quán)力下放給這些專業(yè)的法人團體，采取鼓勵發(fā)展社區(qū)民間組織的態(tài)度，推動社區(qū)治理手段的進一步完善。
四、對政府與社區(qū)社會組織合作治理的建議
在社區(qū)建設(shè)中，政府與社會組織合作的基礎(chǔ)源自社會組織以專業(yè)性、第三方性、貧民性（草根性）、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間。政府與這類社會組織合作的原因和特點表明，政府采取的是一種“行政”吸納“社會”的職能轉(zhuǎn)變，同時加強了政府對基層社會的控制，實質(zhì)上并沒有提高這類社會組織的社會自治性。在政府管理和服務(wù)的實踐中，政府與社會組織的合作往往持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，在具體的政府向社會組織購買服務(wù)的供給模式中往往選擇官辦的這一類社會組織，因為政府在這種購買服務(wù)模式下，資金的使用權(quán)就從原政府部門手中流向了第三部門，加之對第三部門公共資金的使用監(jiān)管制度尚不完善，所以，政府必須選擇那些讓自己放心和信任的社會組織。許多社區(qū)社會組織并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發(fā)起和倡導(dǎo)成立的社會組織，雖然此類社會組織名義上是獨立的法人主體，但實際上該社會組織變成了與政府行政性質(zhì)類似的“次級政府”，名義上承接政府委托的公共事務(wù)，實際上的基本定位是隨時接受政府下派的任務(wù)，而且對政府資金的依賴也很難發(fā)揮這類社會組織與政府的談判能力，因而在這一過程中，這類社會組織實際上變成了政府部門的延伸，國家權(quán)力在基層社區(qū)中進一步加強。政府和社會組織的合作伙伴關(guān)系不是一方優(yōu)于或依賴于另一方，而是相互依賴并且是平等的，政府應(yīng)放權(quán)給更多履行社會服務(wù)功能的社會組織，以實現(xiàn)政府管理公共事物方式的重大轉(zhuǎn)變。政府要開展與社區(qū)社會組織的合作，應(yīng)主要從如下幾個方面著手。
第一，放寬社會組織注冊門檻。要吸引更多的草根社會組織在民政部門注冊，要從制度上徹底改革以前的雙重管理的管理制度，改進政府的工作效率，促進社區(qū)社會組織的發(fā)展，提升地方治理的能力。此外，對于一些運作資金獨立、籌資渠道多元化且常能獲得境外資金支持的草根組織，要加強社會監(jiān)督，因為這類社會組織以尋求獨立為目標(biāo)，避免政府的過多干預(yù)，力圖突破“游戲規(guī)則”由政府制定、社會組織只能被動接受的狀態(tài)，政府對這類組織應(yīng)營造寬松的制度和社會環(huán)境，讓其自然增長，但同時應(yīng)加強社會力量的監(jiān)管。
第二，擴大合作領(lǐng)域。對于已經(jīng)和政府有良好合作基礎(chǔ)的社會組織，政府可以擴大合作的領(lǐng)域，不單單是社會公共服務(wù)和福利領(lǐng)域，還可以擴大到經(jīng)濟、科學(xué)和技術(shù)、文化和教育、衛(wèi)生健康、危機應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)等領(lǐng)域。政府出錢為民眾辦事要以社會組織和政府的契約化關(guān)系為準(zhǔn)，政府不應(yīng)該想當(dāng)然地認(rèn)為“我出錢，你就要為我辦事”，要杜絕依賴和依附關(guān)系的產(chǎn)生。要完善捐助的免稅制度和法律監(jiān)控體系。同時，社會組織也需要提高自身的能力建設(shè)，完善自律機制，要做到服務(wù)的專業(yè)化、項目的科學(xué)管理和財務(wù)透明等，并要吸引更多的專業(yè)優(yōu)秀人才進入該領(lǐng)域，以提升服務(wù)水準(zhǔn)。
第三，基層社區(qū)政府應(yīng)提高社區(qū)管理水平，形成社區(qū)多元化合作治理格局。社區(qū)建設(shè)需要政府、社會組織、企業(yè)、居民等多元主體的共同參與，合作治理要發(fā)揮整體合力的作用，要同社區(qū)社會組織、公私企業(yè)、居民代表等組成社區(qū)建設(shè)推進委員會，以推動地方社區(qū)建設(shè)，促成地方政府與社會組織、公私企業(yè)之間的合作，并且要鼓勵居民廣泛參與社區(qū)建設(shè)，吸納居民的意愿并積極促進多方交流。要在社區(qū)橫向?qū)用孢_成合作治理，實現(xiàn)政府、市場、社會共同治理的新途徑。其間，政府應(yīng)大力培育與扶植社會組織，發(fā)揮其專業(yè)和靈活的服務(wù)功能，同時要讓民眾通過意見參與肯定自己在本社區(qū)的成員身份，從而增加其對社區(qū)的認(rèn)同感。此外，只有讓老百姓有選擇服務(wù)的權(quán)利，才能促使社會組織和企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，推動其在競爭中發(fā)展壯大，從而構(gòu)建多方合作的均衡網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)政府、市場和社會多元合作的治理模式。
第四，社區(qū)建設(shè)的最高目標(biāo)是實現(xiàn)社區(qū)自治。這也是中央政府希望在保證社會穩(wěn)定的前提下積極探索的方向。社區(qū)民間組織在增強社區(qū)凝聚力，加強社區(qū)團結(jié)，提高社區(qū)居民的自治能力中扮演著重要角色。社區(qū)社會組織是居民參與社區(qū)事務(wù)的重要途徑，因此，政府要不斷促進社區(qū)服務(wù)社會化，逐步完善社區(qū)治理的組織網(wǎng)絡(luò)，使政府、社會組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作治理模式，并且社會組織要不斷地主動追求自主性成長和釋放。社會組織與政府的合作過程中，既要有妥協(xié)、又要有堅持，妥協(xié)要妥協(xié)得有智慧、有策略，堅持要堅持得有理性、有原則——只有這樣，才有可能在雙方良性互動的基礎(chǔ)上建立起雙向互動的權(quán)力關(guān)系。⑩保持社會組織的自主性，是提升社區(qū)自治能力的基礎(chǔ)，也是中國公民社會的生長點。
注釋
①陳偉東：《公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè)———以武漢市社區(qū)建設(shè)為個案》，《江漢論壇》2005年第12期。
②陸春萍：《轉(zhuǎn)型期人民調(diào)解機制社會化運作》，中國社會科學(xué)出版社，2010年，第71頁。
③郁建興、金蕾：《社區(qū)社會組織在社會管理中的協(xié)同作用——以杭州市為例》，《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第4期。
④張小勁、李春峰：《地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協(xié)會為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2012年第4期。
⑤[美]萊斯特·M.薩拉蒙著，田凱譯，《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》》，商務(wù)印書館，2008年，第51頁。
⑥王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社，2010年，第11頁。
⑦張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標(biāo)及途徑探討》，《江蘇社會科學(xué)》2006年第2期。
⑧張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略———以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》，《社會學(xué)研究》2008年第2期。
近年來，隨著村委會制度和村民自治的完善，出現(xiàn)了越來越多的村規(guī)民約。這些切合當(dāng)?shù)貙嶋H、合法規(guī)范的村規(guī)民約包含了民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等主要內(nèi)容，在維護農(nóng)村穩(wěn)定、加強基層社會管理中發(fā)揮重要作用。
一、文登市基層社會管理中村規(guī)民約的實施現(xiàn)狀及成效
近年來，我市于各鎮(zhèn)村中廣泛試點實施村規(guī)民約制度并取得了明顯成效，切實提高了基層社會管理的科學(xué)化水平。
（一）村規(guī)民約的制定：自下而上，人人都有發(fā)言權(quán)。
解決“三農(nóng)”問題離不開一個良好的農(nóng)村環(huán)境，村規(guī)民約的啟用，為營造風(fēng)清氣正的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境提供了保障。上世紀(jì)六、七十年代，各村也有村規(guī)民約，但是由鎮(zhèn)村制訂，內(nèi)容也只有要求村民維護集體利益、不打架斗毆等幾條，村民并不關(guān)心。而如今，我市在村規(guī)民約的制訂過程中改變了過去由鎮(zhèn)村制定、村民遵守的方式，充分吸取了村民的意見和建議。
先是召開村民代表會，由村民代表醞釀起草新的村規(guī)民約；然后召開農(nóng)村工作片議事會，每個片區(qū)的村支部書記再對草稿進行完善和補充；修改后的版本送到鎮(zhèn)上以后，鎮(zhèn)黨委組織公安、土地、財政等職能部門，再對內(nèi)容進行把關(guān)，防止出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的內(nèi)容。鎮(zhèn)上對相關(guān)內(nèi)容進行確認(rèn)后，形成一份征求意見稿，發(fā)放到每家每戶，村民結(jié)合實際情況提出修改意見和建議并簽字認(rèn)可。再次召開村民代表會，結(jié)合村民的意見和建議，重新修訂完善，報鎮(zhèn)村議事會通過。
由于在制定村規(guī)民約時村民可以在初稿、征求意見稿、草案等多個環(huán)節(jié)提出修改意見或建議，只要這些意見或建議不違背現(xiàn)行法律法規(guī)，能代表大多數(shù)老百姓利益，就可以寫進村規(guī)民約，更多地體現(xiàn)了老百姓的意愿，群眾參與的積極性也更高了，提出了很多有價值的意見和建議。如張家產(chǎn)鎮(zhèn)安子泊村環(huán)境整治結(jié)束，村規(guī)民約重點對環(huán)境保護進行了規(guī)范；官道西村西洋參種植戶較多，村規(guī)民約特意加上了維護參農(nóng)利益、尊重外來客商的條款……像這樣符合當(dāng)前實際情況的村規(guī)民約體現(xiàn)了全村群眾的智慧，也給農(nóng)村社會管理帶來了新變化。
（二）村規(guī)民約的實施：自治自管，條條都有約束力。
以往的村規(guī)民約，監(jiān)督實施者往往是村干部，有的村民不服管，有抵觸情緒。而如今，文登市在村規(guī)民約中充分發(fā)揚了民主，各家各戶全都簽字認(rèn)可，因此村民大多能夠自覺遵守。除了道德層面的約束外，有條件的鎮(zhèn)村還把村規(guī)民約與經(jīng)濟利益掛鉤。對于個別“不自覺的”，經(jīng)評議認(rèn)定違犯了村規(guī)民約的村民，就可以采取減少或取消福利待遇的方式進行處罰。
在實施村規(guī)民約過程中，各村由群眾威信高、辦事公道的老黨員老干部組成了監(jiān)督委員會監(jiān)督執(zhí)行，并建立了臺賬制度或村民檔案，對村里的好人好事、不良行為記錄留檔，這些措施極大維護了村規(guī)民約的“權(quán)威性”。
在制定實施村規(guī)民約的同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還加強了對村干部依法行政、依法辦事的監(jiān)督，促進村務(wù)公開。同時，明確鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)人和各相關(guān)人員的職責(zé)，明確村規(guī)民約工作考核指標(biāo)，從而有效延伸政府職能，提高農(nóng)村管理運行效率，使村規(guī)民約起到了維護農(nóng)村社會秩序“首道防線”的作用。
因村而宜、廣納民意、合法規(guī)范的村規(guī)民約，不僅促進了村容村貌的改善、維護了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，同時提高了村民依法辦事依法維護自身權(quán)益的法治理念，更加優(yōu)化了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，其社會效果不可忽視。村規(guī)民約作用一種契約性的社會規(guī)范，在村民自治和基層社會管理中發(fā)揮了積極的作用，為農(nóng)村帶來了新的變化。
二、進一步發(fā)揮村規(guī)民約作用提高基層社會管理水平
（一）堅持村民主體，增強主動性。村規(guī)民約具有群眾性、普遍性、長期性特點。加強村規(guī)民約，推進基層民主管理，必須堅持走群眾路線，依靠和發(fā)動群眾，老百姓最清楚自己最需要解決什么事，把群眾的問題交給群眾自己解決。要堅持從村民中來，到村民中去，廣泛征求群眾意見，做到集中民智、體現(xiàn)民意，通過引導(dǎo)村民主動參與討論和制定村規(guī)民約，自覺遵守和維護村規(guī)民約，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束。
在社會經(jīng)濟體制改革不斷深入過程中，家庭結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的變化，勞動力重新組合，就業(yè)問題以及價值觀轉(zhuǎn)變等，使人們的精神衛(wèi)生狀況不可能不受到影響，這就出現(xiàn)新的精神和行為問題，精神衛(wèi)生工作的任務(wù)將更加繁重［1］。隨著城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障制度和格局基本形成，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展變?yōu)橥怀觯鶎由鐓^(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)的現(xiàn)狀與發(fā)展方向更需引起各級政府和各部門的密切關(guān)注。
1 基本情況
1.1 精神疾病的流行病學(xué) 據(jù)有關(guān)報道我國目前嚴(yán)重精神疾病患者約1600萬人，還有約600萬癲癇患者。全國每年約25萬人死于自殺，估計自殺未遂者不少于200萬人。根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果，臨沂有精神殘疾人4.14萬，占全市殘疾人總數(shù)的6.29%。而這部分精神病患者的基本生存面臨著許多困難和問題，急需得到有效的治療和康復(fù)服務(wù)［2］。
1.2 臨沂市貧困精神病人救助情況 為落實《臨沂市精神病防治康復(fù)“十一五”實施方案》，加大對貧困精神病患者康復(fù)醫(yī)療救助，我市自2007-2010年選擇8個縣實施貧困精神病患者康復(fù)醫(yī)療救助項目，其中為800名貧困精神病患者免費提供精神病治療基本藥品，120人減免3600元治療費用進行住院治療。
2 基層社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)存在的問題
2.1 醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置不健全，配套措施不到位
2.1.1 據(jù)了解我市到目前為止還有許多縣未設(shè)置一所縣級的精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)，在縣級綜合醫(yī)院更是見不到精神衛(wèi)生康復(fù)門診。而全縣精神衛(wèi)生服務(wù)的公益活動則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)院的精神科負(fù)擔(dān)，其工作量、服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量可想而知。
2.1.2 精神專科醫(yī)生稀缺 據(jù)2009年6月全國第九次精神病院管理學(xué)術(shù)會議在山西太原市召開。大會報告我國各類疾病大約15%，重性精神疾病發(fā)病率1 ‰, 而精神科醫(yī)生16383人，相當(dāng)10萬人有1.26名精神科醫(yī)生，與3.96名國際水平相差很遠(yuǎn)。據(jù)筆者調(diào)查有的縣注冊精神科醫(yī)生只有3-5名。
2.1.2.1 補償機制不完善 許多縣的精神科是設(shè)置在綜合醫(yī)院里，由于其專業(yè)的特殊性以及服務(wù)人群的特殊，所以在管理上，業(yè)務(wù)提升、經(jīng)濟效益、科室職工工資補助與同等醫(yī)院綜合科室相比懸殊很大。一些公共衛(wèi)生項目具體落實到精神科上多是提供無償服務(wù)，這就很容易挫傷職工的積極性。
2.1.2.2 職業(yè)厭倦 因為精神病是一種慢性疾病，病人服藥依從性差，家人配合不到位，導(dǎo)致許多病人病情反復(fù)發(fā)作，最后治療效果不明顯，則會招致來自病家無休止追問：為何一個月還治不好？為什么又犯了？這是什么病？為什么不能除根？使得本來就沒有成就感的醫(yī)生很容易對職業(yè)產(chǎn)生厭倦，最后紛紛改行，另謀發(fā)展。
2.1.2.3 多重風(fēng)險行業(yè) 精神衛(wèi)生行業(yè)流行這樣一句話“意外不可避免，風(fēng)險是絕對的”。精神科醫(yī)護人員與其他科室相比確實是高風(fēng)險職業(yè)，高情感負(fù)擔(dān)職業(yè)。同時面臨著健康風(fēng)險、醫(yī)療風(fēng)險、特殊法律風(fēng)險等多重風(fēng)險。住院期間精神病患者在癥狀的支配下會做出常人難以想象的事，造成各種意想不到的嚴(yán)重后果，但家屬往往認(rèn)為把病人送到醫(yī)院就萬事大吉了，一旦出事往往首先認(rèn)為醫(yī)生沒有起到很好的監(jiān)護責(zé)任，一紙訴狀告到法院要求賠償。病人的權(quán)益充分體現(xiàn)了，而醫(yī)護人員的身心受到精神病人的傷害時，其權(quán)益保障根本無從談起。另外，由于精神衛(wèi)生知識普遍缺乏，有些媒體有意無意歪曲精神醫(yī)生的形象，導(dǎo)致精神科醫(yī)護工作者的社會地位一直難以提升。
2.2 管理落后，儀器陳舊，設(shè)施簡陋 基層社區(qū)精神病院的管理絕大多數(shù)仍是封閉式管理，各類精神病患者住在一起，長期封閉在病房內(nèi)，沒有戶外活動場所，更無從進行一些體療、音療、娛療等康復(fù)治療，這對他們回歸社會，保持社會功能很不利。另外，醫(yī)院儀器陳舊跟不上臨床需求，無法及時準(zhǔn)確監(jiān)測精神病藥物的血藥濃度。眾所周知，精神病藥物反應(yīng)個體差異很大，病人又無法客觀提供主訴，這給臨床的治療埋下很大隱患。
2. 3 基本知識缺乏，造成歧視隔膜 在廣大的農(nóng)村精神衛(wèi)生知識宣傳普及教育不夠，現(xiàn)在仍存在嚴(yán)重封建迷信，當(dāng)家中出現(xiàn)精神病人時，他們首先定位為“虛病”尋求江湖游醫(yī)、燒香還愿、求神拜佛，或狂熱信教，就是不主動送病人到正規(guī)的專科醫(yī)院進行就診治療，從而錯過了最佳治療時機，造成許多重性精神病患者。正是由于精神病基本知識缺乏，對重性精神病恐懼和歧視，又造成社會對病人隔膜，加重病情，導(dǎo)致惡性循環(huán)。
2.4 家庭貧困 由于各種原因?qū)е虏∪瞬∏榉磸?fù)發(fā)作加重，給家庭經(jīng)濟造成沉重負(fù)擔(dān)。據(jù)不完全統(tǒng)計臨沂市有的縣有5%重性精神病家庭，因無力支付醫(yī)療費用將他們的病人關(guān)鎖在家中，致使這部分有肇事肇禍的精神病人處于醫(yī)療管理失控狀態(tài)。
3 發(fā)展對策
3.1 加強精神衛(wèi)生基本知識宣傳和健康教育，提高全社會對精神衛(wèi)生工作重要性認(rèn)識，提高人民群眾的精神健康水平［3］。正確評價精神醫(yī)護人員的形象，提高精神疾病 的識別率,迫在眉睫［4］。
3.2 加快制定精神衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)相關(guān)政策，初步建立與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)的精神衛(wèi)生工作保障體系［3］。
3.3 倡導(dǎo)在綜合醫(yī)院建立精神衛(wèi)生服務(wù)和心理咨詢工作，爭取一縣有一所正規(guī)精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)。
3.4 各部門聯(lián)合行動，綜合治理減少心理和行為發(fā)生，對肇事肇禍的精神病人由公安等司法部門協(xié)調(diào)精神衛(wèi)生機構(gòu)人員進行管理治療，以確保社會安全，減少社會不和諧因素。
3.5 引導(dǎo)完善配套政策，建立落實精神衛(wèi)生公共服務(wù)補償機制。一是改善基層社區(qū)精神衛(wèi)生基本設(shè)施，進行培訓(xùn)精神專科服務(wù)人員。二是各方面提升精神專科醫(yī)護人員經(jīng)濟地位和社會地位。在他們工資待遇、職稱晉升時給予政策傾斜。留住人才，壯大精神衛(wèi)生專科醫(yī)護人員隊伍。三是與時俱進，改善封閉式管理模式，盡量給病人提供一定自由空間，體現(xiàn)人性化管理，為他們早日找回自我回歸社會創(chuàng)造條件。
參考文獻
［1］ 沈漁,《中華精神科雜志》,1996年，第1期
［2］ 王遠(yuǎn)玉,《臨沂市精神病防治培訓(xùn)》,2009.2.20 （2-4）
［3］ 記者朱玉、劉奕湛 新華網(wǎng),《中國精神衛(wèi)生工作規(guī)劃（2002-2010年）》2002年印發(fā).
關(guān)鍵詞村民自治民主國家市民社會
20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國農(nóng)村問題研究的一個熱點，而且在當(dāng)代中國的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。
本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過對村民自治這一“標(biāo)本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當(dāng)前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關(guān)系”兩大視野進行區(qū)分，對當(dāng)前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進行探討和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”視野
村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點，討論我國的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點。
一種觀點偏重村民自治中的民主實質(zhì)內(nèi)容對我國民主政治制度的作用，即認(rèn)為村民自治的民主是對村莊場域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認(rèn)為村民自治是中國建設(shè)民主的試驗點和突破口，把建設(shè)民主的試驗點和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進社會主義民主的成本和風(fēng)險，既可以推動民主進程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認(rèn)為這“標(biāo)志著中國的民主政治建設(shè)已經(jīng)開始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進”。
后一種觀點認(rèn)為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實質(zhì)性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容”；“對于中國的民主化進程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示。”這可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結(jié)。
上述兩類觀點，前者認(rèn)為村民自治對我國民主政治制度建設(shè)有實質(zhì)性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當(dāng)然，前者的認(rèn)識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”三個“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質(zhì)概括和定位。
有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當(dāng)著國家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對領(lǐng)導(dǎo)行使相對強的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會空間內(nèi)的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進只是形式的或外部的，而不是實質(zhì)的與內(nèi)部的。
持“政治民主”視野的研究者一般都認(rèn)為村民自治制度具有“國家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認(rèn)為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國家各級政府部門通過行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現(xiàn)實情況出發(fā)，認(rèn)為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎(chǔ)，但是國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進面臨無法回避的困難。”雖然村民自治對我國民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒有實質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認(rèn)為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進一步認(rèn)為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現(xiàn)實的。
二、“國家與社會”視野下的村民自治
運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進在《中國社會科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。
科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個體分散的中國農(nóng)村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認(rèn)同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強調(diào)國家與社會的“異”，試圖找出促進民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認(rèn)國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的對話和博弈。“農(nóng)村的經(jīng)濟改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當(dāng)然，“政治民主”視野和“國家與社會的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關(guān)系的一個方面。
1998年“國家與社會關(guān)系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實”學(xué)術(shù)會議的召開，標(biāo)志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農(nóng)村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應(yīng)當(dāng)給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進說：“國家與社會關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關(guān)系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現(xiàn)了“國家與農(nóng)民權(quán)力相互增強的績效”“，從長遠(yuǎn)來看，一種相對和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過程是可能的，而國家的專制性權(quán)力在這過程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強！”
持“國家與社會”視野的研究者認(rèn)為，解體以后，“國家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經(jīng)濟生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。
而另一方面村莊借國家的力量合法地擴大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。
那么，我國農(nóng)村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認(rèn)為是不當(dāng)?shù)模魏纹渌M織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機構(gòu)和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會的權(quán)力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。
由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國家在“利益權(quán)衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。
三、村民自治研究的新進展
以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機構(gòu)和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調(diào)，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造。”目前研究者基本上已取得的共識是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當(dāng)代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域，這本身就是一個進步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認(rèn)為，當(dāng)前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認(rèn)為，當(dāng)前國家頒布法律制度應(yīng)強化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對于村民則應(yīng)提供法律救濟。對此賀雪峰評論說：“在當(dāng)前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴(yán)重?fù)p害了村民自治研究的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況。”
前面已經(jīng)提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關(guān)系上，是想在國家體制外的社會領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當(dāng)國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強調(diào)國家體制內(nèi)的變革。這樣說并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農(nóng)村社會的互動中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強農(nóng)村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強調(diào)制度變遷的“國家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預(yù)社會提供了機會，因此我們認(rèn)為應(yīng)給社會更多的原生性資源以實現(xiàn)更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當(dāng)然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設(shè)過程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權(quán)衡關(guān)系進行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說明利益權(quán)衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導(dǎo)型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴大農(nóng)村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。
蕭樓、王小軍認(rèn)為，在國家與社會視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關(guān)系為視角，以權(quán)力問題為核心，以權(quán)力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強調(diào)要著力從個案中考察村莊與國家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權(quán)衡的窠臼。
鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會理論，對其關(guān)于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結(jié)果的“未意圖擴展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結(jié)果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會互動的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴展”的共同結(jié)果，“簡單地‘自上而下’強調(diào)國家政治經(jīng)濟力量對于社會轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉(zhuǎn)型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局。”鄧正來這項研究成果的最大貢獻在于突破了“國家主導(dǎo)論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。
那么，“未意圖擴展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權(quán)力與國家權(quán)力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴展”的結(jié)果、而不是國家和社會的完全理性的設(shè)計和行動的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認(rèn)識到，實際上已經(jīng)在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認(rèn)為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴(yán)重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經(jīng)營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農(nóng)村稅費制度進行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費④，從而給農(nóng)民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。
其三，村級集體資產(chǎn)、農(nóng)村財政體制等因素。
【關(guān)鍵詞】網(wǎng)格化管理 社區(qū)自治 公共利益 定位
近年來，基于城市管理數(shù)字化、技術(shù)化的社區(qū)網(wǎng)格化管理悄然興起，被政界和城市管理者看作一種新的社會治理方略。然而，網(wǎng)格化管理作為社會管理創(chuàng)新的一種新模式，還有很多值得我們研究和探討的地方。
網(wǎng)格化管理概念
網(wǎng)格本是計算機術(shù)語，指利用互聯(lián)網(wǎng)把地理上廣泛分布的各種資源連成一個邏輯整體，為用戶提供一體化信息和應(yīng)用服務(wù)，以最充分地實現(xiàn)信息共享。網(wǎng)格有著資源共享、協(xié)同工作、開放、動態(tài)等優(yōu)點。社區(qū)網(wǎng)格化管理試圖把上述優(yōu)點移植到具體的管理實踐中，它和傳統(tǒng)的社會管理方式相比較，最突出的特征就是利用現(xiàn)代信息技術(shù)打破了城市管理部門與行政區(qū)劃之間空間的界限，因此網(wǎng)格化管理具有及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、管理服務(wù)高效等特點。
關(guān)于網(wǎng)格化管理的概念，各地在實踐中有著基本一致的看法：城市網(wǎng)格化管理就是以社區(qū)、街道為基礎(chǔ)，在其管理區(qū)域內(nèi)，把1萬平方米左右的區(qū)域劃為一個單元網(wǎng)格，在此基礎(chǔ)上建立城市網(wǎng)格的信息管理系統(tǒng)，最終實現(xiàn)對社區(qū)和街道的管理。
網(wǎng)格化管理的運行機理
傳統(tǒng)的城市管理體制存在著很多問題，如政府部門各自為政、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明、工作效率不高等等。那么如何形成一個部門之間相互協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，是城市社會管理創(chuàng)新面臨的嚴(yán)峻考驗。網(wǎng)格化管理恰恰在此方面有其優(yōu)勢，它是一種整體性運作模式。首先網(wǎng)格化管理提出了統(tǒng)一規(guī)劃、市區(qū)聯(lián)動的工作思路，形成發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、處置、核查、結(jié)案等一套完整有效的工作程序。其次，網(wǎng)格化管理一般實行市區(qū)兩級分工、監(jiān)管分離的體制。市級負(fù)責(zé)監(jiān)控和協(xié)調(diào)，區(qū)級負(fù)責(zé)具體運作。兩級都分別設(shè)立指揮中心，減少了問題上報的很多中間環(huán)節(jié)和管理層級，大大縮短了處理問題所花費的時間，從而提高管理和服務(wù)的效率。最后，網(wǎng)格化管理正是從基層社區(qū)管理服務(wù)中遇到的政出多門、條塊分割的矛盾出發(fā)，理清基層社區(qū)和政府部門的行政管理職能，明晰職權(quán)，同時把社區(qū)的管理職能直接下放給每一個社區(qū)單元網(wǎng)格，明確網(wǎng)格負(fù)責(zé)人的職、責(zé)、權(quán)，并建立有效的監(jiān)督和評估機制，理順市、區(qū)、網(wǎng)格之間的關(guān)系。
社區(qū)實現(xiàn)網(wǎng)格化管理開始試點于北京、上海等大城市，然后被移植到全國各地，始終帶有很強的政府主導(dǎo)色彩。首先，從一開始網(wǎng)格化管理就被政府大力推崇和看重，并把它作為解決當(dāng)前社會問題、緩解社會矛盾的靈丹妙藥。其次，從網(wǎng)格化管理的主體來看，雖然網(wǎng)格存在不同性質(zhì)的“多元行動主體”，但政府主體明顯處于主導(dǎo)地位。具體來說，網(wǎng)格化管理的主體主要包括街道辦事處公務(wù)員、社區(qū)工作者、社區(qū)黨員和社區(qū)志愿者，但他們在網(wǎng)格管理中的地位卻是不一樣的。由于政府部門擁有較豐富的公共資源和較大的公共權(quán)力，所以在網(wǎng)格管理中自然處于主導(dǎo)性地位，社區(qū)工作者雖然是網(wǎng)格管理中的主要力量，但他們只是負(fù)責(zé)執(zhí)行政府主體的任務(wù)安排，至于其他志愿者則只是輔的角色了。
網(wǎng)格化管理存在的問題
政府主導(dǎo)帶來的運行成本問題。網(wǎng)格化管理是社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，它是為了應(yīng)對當(dāng)前日益多發(fā)的社會和個人極端事件而產(chǎn)生的，是一種將基層社區(qū)組織與政府公共服務(wù)系統(tǒng)相結(jié)合的管理模式。然而，社區(qū)網(wǎng)格化管理的運行也潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險。由于網(wǎng)格的面積比較小，這樣每個社區(qū)就需要分成多個網(wǎng)格，而每個網(wǎng)格都需要配備一定數(shù)量的政府公務(wù)人員和社區(qū)工作人員，這就大大增加了人力運行成本。同時這種管理模式需要從市級政府、縣區(qū)政府直到街道辦事處增設(shè)各級網(wǎng)格管理指導(dǎo)中心辦公室，從而增加了機構(gòu)的數(shù)量。最后，網(wǎng)格化管理需要以信息技術(shù)作為依托，需要增設(shè)大量的設(shè)備，投入很多物質(zhì)資源，并需要相應(yīng)的維護網(wǎng)絡(luò)正常運轉(zhuǎn)的資金注入。
網(wǎng)格化管理可能制約著社區(qū)自治的發(fā)展。當(dāng)前社區(qū)管理日益呈現(xiàn)行政化趨向，政府權(quán)力直接下沉到社區(qū)，壓縮了社區(qū)自我管理的空間，并從上至下對社會組織實行再組織化，導(dǎo)致社會空間行政化、社區(qū)組織行政化、社區(qū)事務(wù)行政化。而網(wǎng)格化管理則加劇了這一現(xiàn)象，使政府權(quán)力從社區(qū)進一步深入到居民家中，每一個家庭，甚至每一個人都完全置身于政府權(quán)力的控制之下。“政府行為的全面回歸，不僅使公共服務(wù)輻射到社會各個領(lǐng)域，同時也在很大程度上形成了行政強制的傾向”①就這個角度來說，網(wǎng)格化管理這一實踐模式總讓人有一絲隱憂：政府似乎只是為了實現(xiàn)全面控制而介入，而不是為了發(fā)展社區(qū)自治而介入。
網(wǎng)格管理的泛化問題。社區(qū)網(wǎng)格化管理之所以受到城市管理者的青睞，主要源于地方政府強大的維穩(wěn)壓力。決策者們認(rèn)為網(wǎng)格化管理可以彌補原有社區(qū)管理模式的不足，提高社會管理水平。但隨著網(wǎng)格化管理這一新的社會管理模式的實施，“就網(wǎng)格化的功能而言，已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)相關(guān)的所有問題都可以通過網(wǎng)格化來解決，網(wǎng)格化的范圍被大大泛化。”②當(dāng)城市管理者把解決問題的希望寄托在網(wǎng)格管理時，他們推進政府職能轉(zhuǎn)變的動力就會減弱。而政府職能轉(zhuǎn)變才是解決社會問題、加快社會管理創(chuàng)新的根本所在。網(wǎng)格管理泛化的另一個表現(xiàn)是各地網(wǎng)格管理的程式化嚴(yán)重。對于這一管理模式，各個城市爭相移植，不管它是不是符合本地實際，也不對其進行因地制宜的改變。
網(wǎng)格化管理中政府職能的定位
政府應(yīng)該為社區(qū)和街道提供服務(wù)而不是控制它們。該如何理解政府責(zé)任？新公共服務(wù)理論中有這樣一種觀點：“公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發(fā)展。”③因此筆者認(rèn)為政府負(fù)責(zé)應(yīng)該包括整合社區(qū)內(nèi)各種資源，建立網(wǎng)格化管理的信息共享網(wǎng)絡(luò)；完善社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)基本醫(yī)療服務(wù)設(shè)施；協(xié)調(diào)物業(yè)公司完善社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)基本的文化娛樂設(shè)施；引導(dǎo)網(wǎng)格內(nèi)自發(fā)性群眾組織等等，而不是直接告訴居民該怎么做、要怎么做。市區(qū)兩級政府和街道辦事處不能把網(wǎng)格化管理當(dāng)成能夠解決一切社會問題的藥方，更不能把其作為控制社會基層的手段，而是要遵循社區(qū)發(fā)展的自然規(guī)律，不能按照政府意愿改變社區(qū)的發(fā)展方向。政府要給社區(qū)提供服務(wù)，尊重社區(qū)的行動選擇。政府要與社區(qū)居民、社區(qū)管理人員和社區(qū)志愿者一起，共同協(xié)商解決居民所面臨的問題，為社區(qū)居民排憂解難。“政府角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協(xié)商、提供便利。”④
公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品。網(wǎng)格化管理最初本是城市管理者為整合社區(qū)資源，構(gòu)建社區(qū)信息共享平臺引入社區(qū)管理中的，但其隨后的遍地開花則更多的是基于維穩(wěn)的需要。或者可以這么說，政府在推行網(wǎng)格化管理時首先想到的是排查社會隱患、解決可能影響社會和諧的潛在問題，不讓自己管轄區(qū)域出現(xiàn)管理盲點。如果說考慮到了社區(qū)公共利益的話，它可能就是一種副產(chǎn)品，而不是真正的目的。
社區(qū)公共利益指什么？首先，它指向社區(qū)內(nèi)提供的公共醫(yī)療服務(wù)是不是能夠滿足居民的需要；其次，它指向社區(qū)內(nèi)的基本娛樂設(shè)施、場地能否滿足居民的需要；第三，它指向社區(qū)能否提供一個安全舒心無污染的生活環(huán)境，讓居民從單位下班回來感受到溫暖；最后，它指向社區(qū)居民所能享受的自由生活和自由表達的空間。凡此種種，都是政府在社區(qū)管理中需要營造的。可能由于現(xiàn)實的制約，有些社區(qū)公共利益很難完全實現(xiàn)，但它是目標(biāo)，至少是努力的方向。政府在社區(qū)治理中，包括網(wǎng)格化治理過程中首先要把這些公共利益的實現(xiàn)作為目標(biāo)，如果有維穩(wěn)的考慮，應(yīng)該把維穩(wěn)作為實現(xiàn)公共利益的途徑之一，而不是相反。
把社區(qū)自治作為網(wǎng)格化管理的目的。網(wǎng)格化管理只是社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，它產(chǎn)生于社會矛盾多發(fā)的今天有其必然性，然而社區(qū)治理的最終目的是自治，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。網(wǎng)格化管理只是社區(qū)治理步入一個特殊時期的產(chǎn)物，不是道路終點。在這方面，政府要有前瞻性，要充分認(rèn)識到網(wǎng)格化管理的局限和未來，正確進行政府職能定位。
（作者為焦作大學(xué)法律與政治學(xué)院講師；本文系2012年度河南省政府決策招標(biāo)課題“河南省加強社會管理創(chuàng)新問題研究”的階段性研究成果）
注釋
①渠敬東等：“從總體支配到技術(shù)治理：基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析”，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期，第123頁。
黨的十、十八屆三中全會對社會治理提出了新的更高要求，要求各級黨委政府要著眼于維護最廣大人民的根本利益、最大限度增加和諧因素、增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人、財、物大流動，信息流通的快速化，經(jīng)濟社會大變革等等，直接影響農(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活。同時，新環(huán)境、新形勢對農(nóng)村社會治安綜合治理工作提出了更高更新的要求。基層社會治安綜合治理問題和矛盾糾紛排查主要集中在一些自然村，所以村級社會治安綜合治理工作是農(nóng)村平安發(fā)展的工作著力點。加強村級社管綜治工作的推進，是適應(yīng)農(nóng)村社會變化了的需要。對此，筆者通過對12鄉(xiāng)(鎮(zhèn))35村40個村民小組246人進行隨機調(diào)研，召開座談會46場次，咨詢?nèi)罕?0余場次。結(jié)合村級綜治工作的實踐與經(jīng)驗，淺談一下村級綜治維穩(wěn)工作現(xiàn)狀與對策。
一、存在的主要問題、特點及表現(xiàn)形式
1、戶籍管理矛盾突出，不同程度影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定。從調(diào)研的情況看，上戶口難是群眾反映普遍強烈的問題。形成原因：一是戶籍管理制度要求嚴(yán)格。按照要求，辦理戶口登記手續(xù)繁多，程序復(fù)雜，要求證明材料多，群眾經(jīng)常往返于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村組之間，對落戶工作極大不滿意，較為突出的是大量非婚生育人口上戶難，由于父母婚變、死亡及躲避計劃生育等因素，已過上戶的年齡，造成大量的非婚生育人口存在(如：伍寨鄉(xiāng)約有70—80人;蓮峰社區(qū)有30人)，加之親子鑒定費用高，一定程度造成了上戶更難。二是存在許多未銷戶口問題。一些已經(jīng)搬出和死亡的長期未銷戶，這些一定程度影響新農(nóng)保、新農(nóng)合、計生等工作開展。上級下達目標(biāo)任務(wù)是根據(jù)所在戶籍人口數(shù)下達，不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有人口數(shù)量，對新農(nóng)保、新農(nóng)合等工作開展造成影響。（如：馬楠鄉(xiāng)實施異地扶貧搬遷，有搬出未銷戶、雙重戶籍人口等290余戶4000余人，每年都面臨新農(nóng)合、新農(nóng)保的參保率，開展十分困難，都以工作經(jīng)費代為繳納完成參合率）。近幾年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相繼施行計劃生育村規(guī)民約，大部分惠農(nóng)政策工作開展都要求與計生工作掛鉤，包括落戶所需村組出具的證明材料，必須通過計生宣傳員蓋章后才能出具，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民計生工作與登記落戶工作相沖突，把主要矛盾聚集在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，降低了人民群眾對政府的信任度、滿意度。
2、村級綜治專干老齡化現(xiàn)象普遍存在，缺乏對農(nóng)村綜治工作的高度認(rèn)識。目前，在村級組織均已成立了村(社區(qū))社管綜治工作站，受社管綜治專干(治安員)綜合素質(zhì)參差不齊的限制，但其作用發(fā)揮仍然不盡人意，有的形同虛設(shè)，有的純粹是應(yīng)付上級綜治部門檢查而了事。究其原因何在?是村級綜治專干缺乏對村級綜治工作的全面了解，深層認(rèn)識，而導(dǎo)致片面的存在“講起來重要、干起來厭煩、忙起來忘了”的弊病。在農(nóng)村工作實踐中，很多事情則往往被農(nóng)村計生工作、招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)打造等工作所擠占，沒有花更多的精力用在抓好農(nóng)村社會矛盾糾紛的排查調(diào)處上，忽視了農(nóng)村的大局穩(wěn)定。加之大部分綜治專干基本上由村治安員兼任，其待遇偏低，無保險等福利，文化程度低，年齡偏大，人員流動大，基層工作難開展。而年青的、文化程度高一點的，大部分情愿出去務(wù)工，也不愿意當(dāng)治安員。
3、對村級綜治人員的實踐指導(dǎo)、培訓(xùn)力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是村級綜治工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，基本上是一年一次。也沒有規(guī)范系統(tǒng)的培訓(xùn)資料，培訓(xùn)內(nèi)容單一，基本上都是以會代訓(xùn)。村級綜治專干的文化程度、業(yè)務(wù)素質(zhì)呈現(xiàn)參差不齊，很難達到抓好農(nóng)村綜治工作預(yù)期的目的和應(yīng)有的工作效果。
4、村級綜治工作缺乏應(yīng)有的保障措施。上級綜治委雖然制定了一系列的操作程序和規(guī)范制度，但村級綜治工作最基本的要素是人員落實、合理報酬及時兌現(xiàn)。由于待遇低，很難調(diào)動他們創(chuàng)新村級綜治工作的積極性和能動性。加之目前村級綜治干部的責(zé)任心、事業(yè)心還有待進一步加強與提高，致使村級綜治工作當(dāng)下基本浮于表層。
5、目前村級不穩(wěn)定因素主要是兩方面：一是群眾期望值過高。群眾要求過高，訴求過高，不信法群眾普遍增多，越級上訪，纏訪、鬧訪現(xiàn)象嚴(yán)重，矛盾糾紛排查化解、維護社會穩(wěn)定難。二是移民矛盾糾紛突出，個案問題亟待解決。移民矛盾主要集中在歷史問題、個案問題等方面，未切實得到有效化解。對食物量少，資金少，修房建設(shè)難的移民群體，維穩(wěn)形勢依然嚴(yán)峻，要加大后扶力度。由于個別部門在移民回訪工作中只走過程，移民和移民村干部反感。朝陽黃葛社區(qū)存在移民吸毒人員(30人)，維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻。
二、基本對策
1、強化戶籍管理。簡化落戶手續(xù)，核實人口數(shù)據(jù)，加大辦證流程宣傳力度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所牽頭，制定統(tǒng)一的宣傳手冊，發(fā)放到村到組，確保人人熟悉辦證流程，戶戶知曉辦證程序。對非婚生育戶口，積極協(xié)調(diào)上級部門，靈活變通的搞好服務(wù)，加大解決落戶難問題。對親子鑒定費用無法承擔(dān)的家庭，協(xié)調(diào)有關(guān)部門幫助承擔(dān)部分或減少親子鑒定費用。加大落戶登記的法律法規(guī)宣傳，特別是對未到結(jié)婚年齡已生育子女的落戶程序的宣傳，要嚴(yán)格按照相關(guān)流程辦理業(yè)務(wù)。
2、要切實解決好村級綜治專干的思想認(rèn)識問題。在當(dāng)今農(nóng)村的信息化時代，人們物質(zhì)生活極其豐富，且每個人都有自己
的生活空間，人與人的生活方式隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，相互間的差異也就越來越大，從而造成人與人之間的思想方式、價值取向呈現(xiàn)多元化。在這樣的背景下，統(tǒng)一農(nóng)民群眾思想認(rèn)識，提升平安穩(wěn)定的理念是很難到位。抓好農(nóng)村社管綜治工作，首先要統(tǒng)一村“兩委”班子成員的思想認(rèn)識，樹立強基固本理念，充分認(rèn)識加強農(nóng)村社管綜治工作和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的重要性。其次積極創(chuàng)新工作方式不斷增強村級綜治專干的政治責(zé)任感和歷史使命感，把村級社管綜治工作作為推進農(nóng)村發(fā)展的最基本的要素來抓，使農(nóng)村社管綜治工作再上一個新臺階，讓廣大農(nóng)民群眾從細(xì)節(jié)小事起感到滿意。
3、要解決好“有人辦事”的根本問題。搞好農(nóng)村社管綜治工作要有前瞻性和預(yù)見性，以良好的工作方式把村級社管綜治工作落到實處，村級社管綜治工作也就抓到了點子和關(guān)鍵，開展村級社管綜治工作也就順暢多了。針對當(dāng)前農(nóng)村實際情況，村黨支部應(yīng)在主動抓好農(nóng)村發(fā)展前提下，因村制宜配齊配強1—2名綜治專干，選拔文化程度高、政策的觀念強、肯吃苦、樂奉獻的村綜治專干充實到村級社管綜治工作中來，在實踐中得到鍛煉和成長，進一步充實好村級社管綜治力量，解決好有人干事的根本問題。
3、維護移民安置區(qū)穩(wěn)定。加大移民安置區(qū)矛盾糾紛排查化解力度，對吸毒涉賭人員，以高壓態(tài)勢加以依法打擊。積極探索移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)新路子，加大宣傳力度，加強示范效應(yīng)、引領(lǐng)效應(yīng)作用，把移民的心思和注意力引導(dǎo)在發(fā)展上來，確保移民安置區(qū)穩(wěn)定。
4、深化創(chuàng)新人民調(diào)解工作機制。完善考核獎懲和責(zé)任追查制度，對重大矛盾糾紛，實行定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、定單位責(zé)任、定調(diào)處時限、包調(diào)處制度;完善矛盾糾紛預(yù)警機制，大力推廣“預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”，從“重調(diào)解”向“重預(yù)防”轉(zhuǎn)變;完善矛盾糾紛集中排查機制，即鄉(xiāng)、村每月至少集中召開一次矛盾糾紛排查例會;完善矛盾糾紛督辦機制;完善矛盾糾紛交接機制;完善突發(fā)應(yīng)急機制。
5、化解矛盾上注重決策機制與調(diào)節(jié)機制并舉。注重“源頭決策”的科學(xué)性，自覺將注重解決民生問題作為政府源頭決策的治本之策，制定措施，嚴(yán)格政府行為的實施程序、嚴(yán)格政府行為的實施標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格政府行為的公開監(jiān)督;注重“苗頭糾紛”的時效性，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))加強人民調(diào)解作為工作重點;完善基層矛盾糾紛的排查網(wǎng)格，加大對不穩(wěn)定因素的排查化解。
6、制度規(guī)范上注重高效機制與長效機制并舉。注重有效提高工作效率，解決社管綜治辦非主導(dǎo)性任務(wù)工作繁雜的問題，解決綜治維穩(wěn)中心程序化運作的額問題，解決基層工作運轉(zhuǎn)通道的問題;注重理清相關(guān)工作制度，修改出臺社管綜治全面長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立資源整合長效機制，全面整合人力財力物力資源。
7、著力推進基層調(diào)解機制多元化。適應(yīng)新形勢需要，積極探索多遠(yuǎn)化調(diào)解機制，成為擺在我們面前的一項重要而堅強的任務(wù)。越是移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越要穩(wěn)定和諧發(fā)展、越是穩(wěn)定和諧發(fā)展越要協(xié)調(diào)多方利益，越是協(xié)調(diào)多方利益、越要化解各種矛盾，越是化解各種矛盾、越要建立多元解決機制。主要方面：一是充分發(fā)揮好基層調(diào)解工作的基礎(chǔ)性作用，健全人民調(diào)解糾紛機制。二是充分發(fā)揮人民法院是定分止?fàn)幍闹鲗?dǎo)作用，健全司法訴訟糾紛機制。三是充分發(fā)揮好剛?cè)岜O(jiān)管有機結(jié)合的靈活性作用，健全行政處理糾紛機制。四是充分發(fā)揮好仲裁功能的自治性作用，健全協(xié)商及仲裁糾紛機制。五是充分發(fā)揮好社會大調(diào)解格局的整體性作用。六是充分發(fā)揮好法律教育宣傳的引導(dǎo)性作用，健全排查防范解決機制。
8、著力推進綜治維穩(wěn)隊伍社會化。在基層綜治維穩(wěn)中，目前仍然是沿用傳統(tǒng)的社會控制防護，主要使用行政手段推動工作，導(dǎo)致政府在綜治維穩(wěn)上高投入、低效率，造成社會和群眾對政府的高度依賴，低度自控。推進綜治維穩(wěn)隊伍社會化，是實現(xiàn)基層綜治維穩(wěn)機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的途徑之一。一是統(tǒng)籌發(fā)揮社會組織的作用，培育社會自我管理機制。主要加強村(居)委會、基層自治會、調(diào)解會等群眾自治組織建設(shè)，同時，培育并依法規(guī)范行業(yè)協(xié)會、社會中介組織，鼓勵各種非營利性的民間組織、社區(qū)組織、公共組織參與，逐步形成社會自我管理機制，探索建立社會緩沖機制。二是成規(guī)模地組建群防群治隊伍、治安信息員隊伍、治安志愿隊伍、見義勇為志愿隊伍、看樓護院隊伍等方面，動大手筆，做大文章，建大規(guī)模，成大氣候。三是大力發(fā)展由政府民間組織建立的社會工作隊伍，這批隊伍的組織主要為科研、教育、文化、文藝戰(zhàn)線的人員(包括大中專學(xué)生)，讓他們參與治安防范工作，提供維穩(wěn)智力服務(wù)，協(xié)助預(yù)防宣傳，促進社會平安創(chuàng)建。
關(guān)鍵詞：演社會管理；社會管理信息系統(tǒng)；機制創(chuàng)新；公共服務(wù)
經(jīng)過多年的改革開放，我國經(jīng)濟體制改革已釋放出巨大的改革紅利。社會中的個體和組織是推動社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的基本力量。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、社會需求變化、公眾訴求改變都可以成為再次推動社會進步、進一步釋放改革內(nèi)在潛力的重要途徑。在新型城鎮(zhèn)化的背景下考察社會管理創(chuàng)新，既可以有效釋放城鎮(zhèn)化建設(shè)中的改革紅利，也可以充分調(diào)動多方社會主體的積極能動性，進一步推進經(jīng)濟－社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵
區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的外延式擴張，新型城鎮(zhèn)化是更注重發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵式擴張，要求實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境全方位發(fā)展。根據(jù)美國城市地理學(xué)家諾瑟姆對世界各國城市化過程的研究，城市化的推進過程呈現(xiàn)一條S型軌跡曲線，分為初期、中期和后期三個階段：初期階段人口城市化率為30％以下，中期快速發(fā)展階段為30％～70％，人口城鎮(zhèn)化率會快速增長，后期階段達到70％～90％，進入成熟的城市化階段。在由中期階段向成熟階段過渡的過程中，受到傳統(tǒng)經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的約束，會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會管理滯后帶來的相關(guān)問題，面臨城市發(fā)展的瓶頸。在這一階段，適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)型戰(zhàn)略、制度變革和管理創(chuàng)新是保證城市化深化發(fā)展的必要基礎(chǔ)。社會管理的功能在于滿足社會發(fā)展中人們的多樣化需求，協(xié)調(diào)社會生活各系統(tǒng)中不同組成部分的利益關(guān)系，通過制定社會規(guī)則、社會政策，通過一定的執(zhí)行手段，借助各類社會主體來實現(xiàn)社會進步[1]。新型城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟、社會、環(huán)境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風(fēng)險，更需要與之相配套的社會管理機制和手段來加以解決和化解，對社會管理的內(nèi)容、機制和措施進行變革和創(chuàng)新。
二、新型城鎮(zhèn)化引起社會管理需求變化的因素
1.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整20世紀(jì)80年代后，我國快速向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變，產(chǎn)值結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度加快，從1978年到2014年，國內(nèi)生產(chǎn)總值從3645億元增至636463億元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重分別從28.2%、47.9%和23.9%調(diào)整至9.2%、42.6%和48.2%，就業(yè)人口比重從68.2%、18.3%和13.6%調(diào)整至29.5%、29.9%、40.6%①。就業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主向第三產(chǎn)業(yè)占絕對優(yōu)勢的現(xiàn)代就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。2.人口與收入結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，帶來了人口流動和人口結(jié)構(gòu)變化，第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引了大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。2014年全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%，全國人戶分離人口為2.98億人，其中流動人口2.53億人。全國農(nóng)民工總量27395萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人，本地農(nóng)民工10574萬人①。2014年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入之比為2.75。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均消費支出與農(nóng)村居民人均消費支出之比為2.38（見表1）。可見，我國城鄉(xiāng)收入水平和消費水平差距仍然較大，城鎮(zhèn)化進程勢必要進一步深化。3.利益訴求多樣化市場經(jīng)濟改革后，分配形式多元化帶來了居民收入多元化，導(dǎo)致我國在整體生活水平提高的同時出現(xiàn)了貧富差距拉大的現(xiàn)象，出現(xiàn)了富裕階層和貧困階層，形成了新時期多元化的利益主體。經(jīng)濟地位的改變決定了人們的利益追求發(fā)生了變化：弱勢群體的基本訴求是關(guān)注社會保障和就業(yè)保障，普通醫(yī)療、上學(xué)、住房等問題，富裕階層隨著經(jīng)濟地位的提高參政意識不斷強化。而且隨著認(rèn)識水平的提高，公民權(quán)利意識不斷被喚醒和強化，更加重視個人發(fā)展和個人權(quán)益，利益訴求和表達愿望日益增強。不同社會階層對社會管理的內(nèi)容提出了不同需求。4.社會問題復(fù)雜化在近年的城鎮(zhèn)化過程中，我國不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距加大，社會結(jié)構(gòu)和公眾需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)多元化、差別化和高級化的特點。由于整個社會的開放性、流動性大大加強，信息化程度加深，新的經(jīng)濟組織、社會組織也在不斷發(fā)展，不同利益主體各種訴求相互交織。經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展不平衡，引發(fā)了社會矛盾和社會問題，我國現(xiàn)有的社會管理機制和措施出現(xiàn)了滯后。5.社會階層結(jié)構(gòu)變化所有制性質(zhì)的變動使社會關(guān)系結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整，社會成員的活動空間擴大，社會流動性加劇，人口轉(zhuǎn)移、各社會階層開放流動和商品經(jīng)濟的快速發(fā)展賦予了社會更多新的權(quán)力資源。我國形成了知識分子、職員、企業(yè)經(jīng)理、個體勞動者、私營企業(yè)主等多種階層。社會階層分化后，逐步轉(zhuǎn)化成利益分化較大、由許多不同利益群體組成的復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)。眾多新型的經(jīng)濟組織和民間組織不斷涌現(xiàn)，社會組織結(jié)構(gòu)從一元化向多元化和異質(zhì)性發(fā)展。
三、新型城鎮(zhèn)化中社會管理創(chuàng)新的路徑
1.新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系新型城鎮(zhèn)化是研究社會管理創(chuàng)新的背景，同時也對社會管理創(chuàng)新提出了要求，二者在理念、內(nèi)容和目標(biāo)上具有具有緊密聯(lián)系（見圖1）。趙輝：我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理創(chuàng)新的路徑與體系構(gòu)建第一，新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新具有一致的價值理念。新型城鎮(zhèn)化摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的粗放式擴展，不再僅僅強調(diào)人口和建設(shè)的城鎮(zhèn)化，而是更加注重公眾生活質(zhì)量提升，尊重公眾意愿和需求，以實現(xiàn)個體的需求和價值為核心，是以人為主體的城鎮(zhèn)化。新型社會管理以人的需求為導(dǎo)向，圍繞實現(xiàn)公眾訴求、保障公民權(quán)利、維護社會秩序并激發(fā)社會活力對社會管理的內(nèi)容、機制和措施進行創(chuàng)新。從理念上看，新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新具有共同的價值理念，即以人為核心的管理和服務(wù)。第二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對社會管理創(chuàng)新提出了新要求。從世界各國的發(fā)展模式看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑是依托于工業(yè)化的擴張。由于我國前期經(jīng)濟發(fā)展過度強調(diào)工業(yè)化擴張，在被動發(fā)展下促成的城鎮(zhèn)規(guī)模、形態(tài)、功能、設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等都難以滿足現(xiàn)代化城鎮(zhèn)和人們生產(chǎn)生活的需要。新型城鎮(zhèn)化帶了的人口結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)變化、利益訴求多樣化和社會問題復(fù)雜化，同時也對社會管理體系提出了更高的要求，要求從解決民生問題、促進社會和諧發(fā)展出發(fā)，在政府服務(wù)水平、社會保障水平、社會組織建設(shè)、公共政策提供等多個層面推進社會管理創(chuàng)新。第三，社會管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障。新型城鎮(zhèn)化是一項涉及農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)支撐、社會保障和公共服務(wù)均等化等多方面的系統(tǒng)工程。在這個過程中，經(jīng)濟、社會、環(huán)境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風(fēng)險，需要與之相配套的新型社會管理機制和手段來加以化解，社會管理發(fā)展的越完善，新型城鎮(zhèn)化過程中的社會問題和社會風(fēng)險就越小，改革才能順利推進。2.社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)社會管理是在公眾認(rèn)同和參與的基礎(chǔ)上，通過多方社會主體協(xié)商實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)在于，解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理滯后引發(fā)的相關(guān)問題，建立符合新型城鎮(zhèn)化要求的社會管理機制和模式，進一步改善民生、保障權(quán)利、激發(fā)社會活力，實現(xiàn)以社會公正為價值導(dǎo)向的新型社會管理系統(tǒng)。創(chuàng)新內(nèi)容主要體現(xiàn)在：第一，體制創(chuàng)新，深化制度改革，完善社會管理體制，實現(xiàn)社會自治；第二，機制創(chuàng)新，以新型城鎮(zhèn)化引致的需求為導(dǎo)向，借助市場力量實現(xiàn)社會管理機制的構(gòu)建；第三，方式和方法創(chuàng)新，通過社會管理體系重構(gòu)，培育多元化社會管理主體。3.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理創(chuàng)新的阻力與動力任何改革和創(chuàng)新都會面臨束縛和障礙，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推動社會管理創(chuàng)新同樣要突破各種阻力和瓶頸。阻力（1）觀念變革阻力。觀念和思想上的滯后是制約我國社會管理創(chuàng)新的深層次阻力。計劃經(jīng)濟時期，國家包攬了幾乎全部社會工作，全能型政府在現(xiàn)實中往往演變?yōu)橹毓芾怼⑤p服務(wù)的管理方式。這種強調(diào)政府作用、輕社會管理、忽視社會其他多元參與主體的思想嚴(yán)重制約社會管理創(chuàng)新。要實施社會管理創(chuàng)新，必須轉(zhuǎn)變觀念，將以人為本、建設(shè)服務(wù)型政府的觀點貫徹到社會管理工作中。這種觀念和思想的轉(zhuǎn)變不是僅僅依賴于道德建設(shè)和思想宣傳，更要依賴于相關(guān)的制度設(shè)計，通過社會多元主體共同參與治理的方式，保證公共事務(wù)和社會管理需求能夠真實、全面表達，并及時獲得信息反饋，樹立依法管理、多元參與、協(xié)作治理的社會管理觀念，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在推動力。（2）路徑依賴阻力。社會管理創(chuàng)新即是要突破原有的社會管理路徑和模式，這一過程中，必然要突破既有發(fā)展路徑的路徑依賴。計劃經(jīng)濟時期“全能政府”、“企業(yè)辦社會”的社會管理方式使社會需求和社會力量被極大的壓縮和忽略。隨著市場經(jīng)濟改革不斷深入，由于慣性的力量，舊的社會管理模式、機構(gòu)設(shè)置、基層管理方式等仍然會在原有路徑“自我強化”。突破路徑依賴可通過強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種方式實現(xiàn)。強制性制度變遷是以政府為主體自上而下的激進式變革。誘致性制度變遷的變革主體來自基層，是自下而上的漸進式變革。顯然，政府過度干預(yù)已經(jīng)是現(xiàn)行社會管理體制的弊端，而社會管理創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的社會問題和社會風(fēng)險也決定了政府的主要職能除提供必要的法律、法規(guī)方面的制度供給之外，是僅以社會管理的多元化主體之一參與社會管理。實現(xiàn)誘致性制度變遷，在于實現(xiàn)潛在的外部利潤，利用經(jīng)濟體內(nèi)部實現(xiàn)非均衡力量的自發(fā)進展，再沿著非均衡的發(fā)展路徑施加以外部推動力，保證改革沿著個人理性與社會理性相一致的路徑前進。社會管理創(chuàng)新，正是要摒棄原有的權(quán)力主導(dǎo)過程，政府以制度支持為社會其他主體參與社會管理、爭取自身利益營造政策環(huán)境，實現(xiàn)利益關(guān)系調(diào)整和權(quán)益保障，平衡各類社會主體和各階層民眾的利益訴求，使其能夠通過參與社會管理工作追求并實現(xiàn)自身利益，充分發(fā)揮自身的主體性，實現(xiàn)公民自治。（3）既得利益阻力。變革創(chuàng)新的過程就是不同群體之間利益重新分配的過程，必然會受到既得利益集團的抵制。當(dāng)前我國的改革進程已經(jīng)從增量改革轉(zhuǎn)向存量改革，社會管理創(chuàng)新正是通過發(fā)揮社會力量再次釋放改革紅利的途徑之一。經(jīng)過之前幾十年的發(fā)展，我國社會管理的利益格局趨于固化，政府相關(guān)權(quán)力部門和基層管理部門難以放棄既有利益，不僅使社會管理難以有效開展，還會嚴(yán)重阻礙公眾對社會管理過程的參與。社會力量與經(jīng)濟變革一樣蘊藏著推動社會進步、經(jīng)濟發(fā)展的潛能，推動社會管理創(chuàng)新，必然要突破原有利益格局的僵化狀態(tài)，重塑社會發(fā)展的內(nèi)在動力，這種利益格局的打破也是實現(xiàn)制度變遷的基礎(chǔ)。動力（1）外在動力———改革要求。外在動力是推動事物發(fā)展變化的外部條件。改革開放以來，我國不斷加強社會管理制度改革，但仍存在制度供給不足問題，以及一些已經(jīng)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的社會管理模式。加之經(jīng)濟體制改革后公眾對社會生活的要求不斷提高，使我國的社會管理呈現(xiàn)出一種制度供給與制度需求非均衡的狀態(tài)，這種制度非均衡是推動制度創(chuàng)新的主要推動力。（2）內(nèi)在動力———社會需求。以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要求在社會管理創(chuàng)新中實現(xiàn)以服務(wù)為宗旨、多元參與、動態(tài)協(xié)調(diào)和源頭治理。人口流動、社會階層分化、社會組織發(fā)展對社會管理的理念、機制、模式提出了新的要求。利益主體多元化，社會力量參與社會管理的空間擴大，社會組織、公眾的自發(fā)利益需求會驅(qū)動其參與社會管理，將社會管理中存在的問題轉(zhuǎn)化為具體的制度變革需求，這些需求會形成對社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在驅(qū)動力。（3）直接動力———利益驅(qū)動。相關(guān)利益主體在追求自身利益時的理性選擇形成了社會管理創(chuàng)新的直接動力。社會組織、公眾參與社會管理能夠得到自身權(quán)利和利益的保障，獲得更多的社會公共利益和公眾參與的個人利益。現(xiàn)有的社會管理制度已經(jīng)制約社會主體獲取利益的機會，對社會公共利益、主體個人利益的追求必然會形成對社會管理制度變革和創(chuàng)新的直接推動。4.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理機制創(chuàng)新建立和完善社會管理機制是實現(xiàn)社會管理功能和目標(biāo)的必要途徑，也是實現(xiàn)社會管理模式從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)（見圖2）。⑴完善訴求表達機制。利益訴求是社會利益主體表達利益愿望、維護利益權(quán)利，以實現(xiàn)利益要求的行為。當(dāng)前對利益沖突的調(diào)節(jié)與整合，仍然是基于以政府為主體、自上而下的關(guān)系和機制，這在新形勢下帶來了社會風(fēng)險和社會問題方面的隱患。只有利益表達渠道通暢，才能通過各社會主體間的溝通、反饋充分反映社會需求，推動相關(guān)法律、法規(guī)的完善，激勵社會組織、公眾參與社會管理，化解不同階層、不同利益群體的矛盾，實現(xiàn)從根本上塑造社會管理的動力源。完善訴求表達機制應(yīng)實現(xiàn)：第一，加強利益表達制度建設(shè)，通過立法規(guī)范利益表達、貫徹平等參與原則、關(guān)注弱勢群體，積極引導(dǎo)利益群體理性合法的表達利益訴求；第二，疏通和拓寬訴求表達渠道，利用大眾傳媒和社交平臺的利益表達窗口功能；第三，搭建靈活多樣的訴求表達平臺，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在信息傳遞上的積極作用，迅速回應(yīng)群眾的利益訴求。訴求表達機制是將社會管理需求的決定權(quán)交給社會，通過滿足公眾合理需求推動社會管理工作的完善和創(chuàng)新。⑵建立利益協(xié)調(diào)機制。社會變革最核心的問題是實現(xiàn)利益關(guān)系的調(diào)整。利益協(xié)調(diào)機制，是社會系統(tǒng)變化中協(xié)調(diào)不同利益主體間相互關(guān)系的組織、制度和作用方式。有效的利益協(xié)調(diào)機制體現(xiàn)在三個方面：第一，經(jīng)濟層面。市場機制是調(diào)節(jié)利益關(guān)系的基本機制，協(xié)調(diào)多元社會主體的基本經(jīng)濟利益，需要充分利用市場為不同利益主體創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，同時加強執(zhí)法部門、社會輿論和公眾的監(jiān)督，維護社會各階層主體合法追求自身利益。第二，政府層面。針對市場失靈，政府提供基本制度供給和公共服務(wù)供給。通過法律、法規(guī)規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，為不同行業(yè)、不同所有制的社會成員創(chuàng)造平等競爭的良好環(huán)境，建設(shè)有效渠道鼓勵民眾爭取自身利益和權(quán)利。第三，道德層面。道德通過對社會輿論、信念、教育的影響來實現(xiàn)對利益的協(xié)調(diào)。共同的道德規(guī)范是公共生活中利益協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則。⑶加強權(quán)利保障機制。收入水平、知識水平的提高，必然帶來公民權(quán)利保護意識提高，并對政府保障公民權(quán)利需承擔(dān)的責(zé)任提出越來越合理、細(xì)致的要求。加強權(quán)利保障機制建設(shè)要健全科學(xué)有效的就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)、基本公共服務(wù)權(quán)、政治參與權(quán)等保障機制。健全法律和法規(guī)建設(shè)，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。⑷改進矛盾調(diào)處機制。個體或群體在經(jīng)濟和社會活動中追求自身利益時，會出現(xiàn)利益關(guān)系引發(fā)的矛盾。社會風(fēng)險管理和社會問題管理是社會管理的重要內(nèi)容。改革開放后，雖然全能控制型的社會管理模式有所改變，但仍存在行政管制過度、管理者對上級負(fù)責(zé)的社會管理模式。在這種模式下，管理者與被管理者之間處在對立狀態(tài)，社會上經(jīng)常發(fā)生的一些沖突問題也正是由此而起。改進矛盾調(diào)處機制要求改變原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社會管理模式，通過培育多元化社會管理主體，建設(shè)多方協(xié)商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解決社會矛盾和社會問題。
四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理創(chuàng)新體系構(gòu)建
一、現(xiàn)行城區(qū)街道辦事處管理體制
（一）功能定位。作為縣級政府的派出機構(gòu)，目前城區(qū)街道辦事處的功能定位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本一致，承擔(dān)促進經(jīng)濟發(fā)展、強化公共服務(wù)、加強社會管理、推進基層民主等職能。以即墨市為例，城區(qū)共設(shè)置通濟、環(huán)秀、潮海3處街道辦事處，它們在財政管理體制、機構(gòu)編制配備、實際運行機制等方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府毫無差異，仍以基層政府的角色來承擔(dān)城區(qū)行政管理職責(zé)。然而，面對日趨復(fù)雜多元的城市管理形勢，城區(qū)街道辦事處已從傳統(tǒng)的區(qū)域管理逐漸發(fā)展成為主要以城市管理、社會事務(wù)管理和公共服務(wù)供給等職能為主的行政管理服務(wù)平臺，現(xiàn)行管理體制亟待完善。
（二）機構(gòu)編制配備。現(xiàn)有城區(qū)街道辦事處大多是原“城關(guān)鎮(zhèn)”演變而來，機構(gòu)編制方面就難以避免地參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置一般規(guī)定，根據(jù)上級統(tǒng)一規(guī)定的鎮(zhèn)街機構(gòu)編制配備標(biāo)準(zhǔn)，即墨市城區(qū)3處街道辦事處都設(shè)置黨政辦公室等7處行政機構(gòu)和農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等6處事業(yè)單位，行政事業(yè)編制總規(guī)模平均在90名左右。由于上級對街道辦事處實行嚴(yán)格的機構(gòu)限額管理和編制總量管理，機構(gòu)編制動態(tài)化、差異化調(diào)整難以實現(xiàn)，在城市管理任務(wù)不斷更新的當(dāng)下，越來越成為制約城市發(fā)展的體制障礙。
二、現(xiàn)行城區(qū)街道辦事處管理體制存在的問題
（一）權(quán)責(zé)矛盾突出。責(zé)大權(quán)小，權(quán)責(zé)不對等導(dǎo)致“小馬拉大車”。近年來，上級政府為加強管理，將工作任務(wù)和責(zé)任層層下壓，在行政執(zhí)法權(quán)力基本被市直部門壟斷的情況下，處于最基層的街道辦事處卻成為重要的責(zé)任主體，尤其是安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、交通運輸安全、食品安全、違建治理和信L維穩(wěn)等重點領(lǐng)域?qū)俚毓芾碡?zé)任不斷強化，形成了“有責(zé)無權(quán)”的局面。在城市規(guī)劃建設(shè)和社會管理事務(wù)的決策方面，街道辦事處同樣缺乏“話語權(quán)”，很難參與到政策規(guī)劃的制定中去，無法發(fā)揮自身貼近群眾、掌握情況的優(yōu)勢。條塊分割，雙重管理難以發(fā)揮實際效用。市直部門和街道辦事處“條塊結(jié)合”的雙重管理體制雖然具有縱向和橫向管理相結(jié)合的優(yōu)勢，但在實際運行中難以形成管理合力，呈現(xiàn)出“條塊分割”的碎片化狀態(tài)。在“條條管理為主、塊塊管理為輔”的現(xiàn)狀下，很多重要的管理資源和行政權(quán)力由市直部門掌握，部分市直部門通過市級層面工作會議、下發(fā)文件等形式向街道辦事處下派工作任務(wù)，而“塊”對“條”卻基本沒有監(jiān)督制約的權(quán)力，彼此權(quán)責(zé)不清晰，條塊矛盾比較突出。
（二）職能定位不清。隨著城市化進程的不斷深入，城區(qū)街道的經(jīng)濟發(fā)展屬性趨于弱化，但上級政府仍沿襲傳統(tǒng)思維，要求街道辦事處承擔(dān)大量的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)。街道辦事處圍繞考核的“指揮棒”，將大量精力放在跑招商、拉稅源、增收益上，對城市管理、社會事務(wù)管理以及公共服務(wù)投入的力量明顯不足。公共服務(wù)供給不足。在城區(qū)街道人口規(guī)模大，各項社會公共服務(wù)需求旺盛的現(xiàn)實背景下，街道辦事處基本沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理思維，服務(wù)意識不足，基層信息無法及時有效獲取和反饋，亟需進行街道公共服務(wù)“供給側(cè)改革”。
（三）基層治理機制不健全。目前，各地多依靠行政鏈條簡單延伸的“網(wǎng)格化”管理作為社會管理的“高招良藥”，取得了立竿見影的效果，也彰顯了政府的作為。但與發(fā)揮社會積極性、推動社會參與社區(qū)治理的趨勢不同，現(xiàn)行的網(wǎng)格化基層社會管理機制，單純將行政管理觸角直接延伸到社區(qū)，始終難以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主義”的治理邏輯，忽視了社會力量的積極性，在事實上排斥社會參與治理的機會。社會治理過度依賴縱向的科層化系統(tǒng)、過度強化政府責(zé)任，直接將政府置于“保姆”地位，反而使政府成為解決所有問題的第一責(zé)任人。缺乏對社會力量的重視，使社會自我解決問題的空間受到擠壓，參與治理的公共空間難以發(fā)育。另外，大量社區(qū)問題被反映到擔(dān)任網(wǎng)格長的政府工作人員案頭，這些工作往往與其從事的行政管理工作并不相干，大大超出了他們本職工作的范疇，增加了他們的工作壓力。采取這種治理機制，時間一長，街道辦事處不堪重負(fù)，網(wǎng)格化管理也越來越走向形式化。
（四）機構(gòu)編制配置不合理。機構(gòu)編制配備同質(zhì)現(xiàn)象突出。街道辦事處機構(gòu)編制“一刀切”的設(shè)置模式，使機構(gòu)之間的力量配置不均衡，甚至“名存實亡”，已無法適應(yīng)新形勢的變化。如城區(qū)街道辦事處設(shè)置的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，實際職能已經(jīng)嚴(yán)重弱化，列編人員也多數(shù)從事其他工作。人員流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。受機構(gòu)設(shè)置和崗位的限制，街道辦事處多數(shù)人員只能擔(dān)任副科級以下職務(wù)，事業(yè)身份干部在鎮(zhèn)街晉升科級干部的機會比較小。較大的工作壓力和狹窄的上升空間，不利于調(diào)動干部的工作積極性，尤其是年輕干部不愿長期在基層工作，想方設(shè)法離開，造成干部的流失。
三、深化城區(qū)街道辦事處管理體制改革的幾點建議
（一）權(quán)責(zé)一致，重構(gòu)街道辦事處制度保障體系。實行街道權(quán)力清單和職責(zé)準(zhǔn)入制度。梳理市直部門向街道辦事處下放和委托行使的各項行政權(quán)力，根據(jù)街道辦事處職責(zé)定位，進一步細(xì)化具體職責(zé)權(quán)限，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，向社會公開。同時研究區(qū)分市直部門與街道辦事處責(zé)任邊界，明確安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、食品安全和違建整治等工作的分工。市直部門如有工作事項需要街道辦事處承擔(dān)，須經(jīng)市委、市政府研究決定，并在職責(zé)邊界上予以載明，與權(quán)責(zé)清單配套實施。理順機制，加強街道辦事處對市直部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是以綜合行政執(zhí)法體制改革為契機，提高街道辦事處對市直派駐執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)籌管理能力：行政執(zhí)法業(yè)務(wù)由所在城區(qū)街道辦事處負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，接受市直部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；干部任免提拔和獎懲市直部門需征求街道辦事處意見；搭建綜合執(zhí)法工作平臺，統(tǒng)籌街道執(zhí)法工作，形成執(zhí)法合力。二是賦予街道辦事處綜合管理權(quán)，對部門職責(zé)交叉、需多個部門協(xié)同解決的管理難點問題，街道辦事處對有關(guān)事項具有監(jiān)督考核的權(quán)力。
（二）明晰定位，打造城市綜合管理服務(wù)體系。建立科學(xué)規(guī)范的街道辦事處考核評價體系。逐步弱化街道辦事處經(jīng)濟發(fā)展考核指標(biāo)，對不應(yīng)屬于街道辦事處職能的考核項目，要建立動態(tài)有序的退出機制，將考核重點逐步轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。將“自上而下”與“自下而上”的考核方式相結(jié)合，有效發(fā)揮考核評價對工作的引導(dǎo)作用，建立街道辦事處與市直部門互考互評制度。另外，將民意考評指標(biāo)即群眾滿意度作為重要的考核評價指標(biāo)，并逐步使社區(qū)居民成為考評主體之一。形成社會管理多方共治新局面。發(fā)展培育居民自治力量參與社會共治，重新定位網(wǎng)格化管理工作，平衡“網(wǎng)格化精細(xì)管理”與“社區(qū)自治”。大力培育社會自治、社區(qū)公益服務(wù)組織，充分發(fā)揮提供社會公益服務(wù)、提供部分公共資源的方面優(yōu)點，通過政策扶持、政府購買服務(wù)的方式，促進其持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，切為基層政府減輕工作負(fù)擔(dān)。探索將原有縱向管理變?yōu)闄M向合作，形成街道辦事處、社會組織和居民多方參與社會共治的新局面。
[關(guān)鍵詞]精神病人；檔案管理；社會效益
中圖分類號：G271 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）24-0345-01
近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和信息化的深入發(fā)展，社會生活工作節(jié)奏加快、壓力增加，心理行為問題、精神疾病尤其是重度精神病問題日益突出。一些地方時有重度精神病人肇事肇禍，引發(fā)社會不安，給人們的生產(chǎn)生活帶來不小的危害，給社會安寧造成了隱患。
黨的十精神和各級政府對加強精神病人的服務(wù)和監(jiān)管有了新的更高的要求，要進一步做好精神病人尤其是重度精神病人的服務(wù)和監(jiān)管工作，首先就必須對精神病群體心中有數(shù)，即必須對所有的精神病患者建檔立卡，并建立詳細(xì)科學(xué)的檔案管理系統(tǒng)，用科學(xué)的檔案管理系統(tǒng)來指導(dǎo)、規(guī)范對精神病群體的服務(wù)和監(jiān)管的具體行動。
精神病群體分布在廣大的基層社區(qū)和鄉(xiāng)村，有的還在偏僻的山區(qū)，要全面詳細(xì)地掌握精神病群體的現(xiàn)狀，將所有的精神病人全部建檔立卡，是一項難度較大的社會工程。據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心精神衛(wèi)生中心的數(shù)據(jù)，我國各類精神障礙患者數(shù)量在1億人以上，其中有超過1600萬的重度精神病患者。法制網(wǎng)曾刊文提到：我國精神病人肇事肇禍發(fā)生率約為30%，其中殺人放火約為2.5%，其他危害社會治安的發(fā)生率約為19%，成為影響社會安定的一個不可忽視的嚴(yán)重問題。大部分精神病發(fā)作的患者，行為失去控制，禍患往往隨之發(fā)生。這種不確定性和突發(fā)性，增加了對有肇事肇禍傾向的精神病人的服務(wù)和管理的難度。
精神病人肇事肇禍，不僅連累其家人和受害人，而且是事關(guān)社會穩(wěn)定大局、事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全的重大社會問題，是社會治安問題。各地基層政府和社區(qū)組織要充分認(rèn)識做好肇事肇禍精神病人服務(wù)管理工作的緊迫性和重要性，進一步做好有肇事肇禍傾向的精神病人服務(wù)監(jiān)管工作。
做好有肇事肇禍傾向的精神病人服務(wù)監(jiān)管工作，首先需要建立信息監(jiān)測制度。基層政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)合理分工，各負(fù)其責(zé)。衛(wèi)生機構(gòu)負(fù)責(zé)采集就診精神疾病患者和司法鑒定精神疾病患者的信息，做好與上級、下級醫(yī)療機構(gòu)信息對接；公安派出所應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的有肇事肇禍傾向的精神病人進行全面深入的排查，逐一登記造冊，建檔立卡，對危害公共安全的肇事肇禍精神疾病患者實施強制收治。民政、司法、教育等部門可結(jié)合自身工作實際采集掌握精神疾病患者和疑似精神疾病患者信息，各級殘聯(lián)是精神病群體的綜治主管部門，應(yīng)建立科學(xué)的精神病群體檔案管理系統(tǒng)，負(fù)責(zé)匯總并及時通報信息，實現(xiàn)各有關(guān)部門信息共享。
精神病人的檔案信息共享體系中，應(yīng)不斷收集新發(fā)現(xiàn)的精神病人的資料，將其建檔立卡，作為重點跟蹤服務(wù)監(jiān)管對象。
做好有肇事肇禍傾向的精神病人服務(wù)監(jiān)管工作，還應(yīng)當(dāng)建立考核問責(zé)制度。基層政府要將此項工作納入社會管理綜合治理目標(biāo)責(zé)任書考核范圍，制定切實可行的考核問責(zé)辦法，并要經(jīng)常深入農(nóng)村和社區(qū)，采取明察暗訪等多種形式實施督導(dǎo)，對工作開展不力，責(zé)任不落實，造成肇事肇禍精神病人漏管失控，發(fā)生嚴(yán)重肇事肇禍行為或惡劣社會影響的，嚴(yán)格實行責(zé)任追查，并追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員的責(zé)任。
社區(qū)組織扎根于居民之中，在做好有肇事肇禍傾向的精神病人服務(wù)監(jiān)管工作方面有著不可替代的天然優(yōu)勢。因此，對基層政府的服務(wù)監(jiān)管，社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)積極給予配合，協(xié)助開展精神病患者的肇事肇禍危險性評估、隨訪管理、應(yīng)急處置。基層殘聯(lián)應(yīng)落實好本轄區(qū)內(nèi)重度精神病人的治療和出院的醫(yī)療救助政策，指導(dǎo)病情較輕的精神病人的家屬的家庭監(jiān)護。
對有肇事肇禍行為的精神病人，應(yīng)建立科學(xué)、詳細(xì)的檔案，記錄其發(fā)病、治療、肇事等詳細(xì)情況，并將此類人群列為重點監(jiān)控對象，以防該類人群在公共場所“惹事生非”。對嚴(yán)重肇事肇禍的精神病人應(yīng)依法強制收治。
關(guān)鍵詞：法學(xué)教育；實踐教學(xué)；高職高專院校；法律事務(wù)專業(yè)
隨著我國經(jīng)濟、科技和社會的發(fā)展，我國法制建設(shè)也處在一個迅速發(fā)展和逐步完善的時期，特別是“入世”以來，社會對法律專門人才的需求急劇增加，各種經(jīng)濟組織、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、基層行政機關(guān)、律師事務(wù)所等對基層法律專門人才的需求尤為突出。社會需求的變化同時也對高校培養(yǎng)高層次法學(xué)專業(yè)人才提出了新的標(biāo)準(zhǔn)和要求。其中高職高專院校法律事務(wù)專業(yè)培養(yǎng)的目標(biāo)恰恰就是適合基層社區(qū)、企業(yè)及社會工作的應(yīng)用性、技能型的專門人才。目前的高職高專院校大都是高等本科法學(xué)專業(yè)的“壓縮版”，在高職教育中仍然采用“精英式”教育模式，教學(xué)內(nèi)容、方法上，注重基本理論的傳授，而忽視了應(yīng)用能力的培養(yǎng)和訓(xùn)練，學(xué)生畢業(yè)后缺乏知識的運用能力、判斷分析能力、解決能力。因此，高職教育應(yīng)將法律學(xué)科教育變革為法律職業(yè)教育，面向城鄉(xiāng)社區(qū)矯正組織與城鄉(xiāng)基層法律服務(wù)機構(gòu)，面向各種所有制的企業(yè)和社會大眾培養(yǎng)服務(wù)型普通的法律專業(yè)人才。
針對高職法律教育的特點、培養(yǎng)方向及就業(yè)趨勢，教學(xué)中應(yīng)適度淡化深奧的法學(xué)理論，強化學(xué)生技術(shù)操作能力的鍛煉。本文針對高職院校法律事務(wù)專業(yè)的實踐教學(xué)提出幾點觀點，期望通過強化實踐技能培養(yǎng)提高學(xué)生就業(yè)能力，更適應(yīng)社會需求，成為合格的人才。
一、高職高專院校法律事務(wù)專業(yè)現(xiàn)有的實踐教學(xué)模式
作為高職高專院校，其培養(yǎng)人才的目標(biāo)與本科院校不同，高職院校需要培養(yǎng)出適應(yīng)基層工作崗位的應(yīng)用性、技能型的專門人才，因此對學(xué)生所掌握的理論知識的要求是夠用就行，更加注重的是學(xué)生的實際操作能力、實踐能力。而旨在培養(yǎng)學(xué)生實踐能力的實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，卻呈現(xiàn)出方式方法單一、教學(xué)內(nèi)容教條、過于形式化、過程死板等弊端，無法適應(yīng)現(xiàn)代教育的多元化要求。
傳統(tǒng)的法學(xué)教學(xué)方法以課堂講授為主，由教師講、學(xué)生聽，學(xué)生被動學(xué)習(xí)，參與程度低，成效不佳。現(xiàn)有的實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，首先是校內(nèi)的模擬法庭教學(xué)，而目前各院校的模擬法庭教學(xué)過于形式化，學(xué)生無法真正掌握實踐中需要的技能，如法律條文的理解引用、抗辯語言的選擇、證據(jù)分析及使用、辯護權(quán)的行使等等，未能達到真正的實踐教學(xué)意義。其次，法學(xué)的實踐教學(xué)主要是校外的畢業(yè)實習(xí)，但實習(xí)環(huán)節(jié)往往流于形式，理論與實踐的不銜接，使學(xué)生在實習(xí)單位打雜，無法具體實現(xiàn)頂崗的目的。
方式方法過于單一、形式化的實踐教學(xué)，缺乏對學(xué)生實踐能力的培養(yǎng)，使高職高專法律事務(wù)專業(yè)畢業(yè)生無法達到基層法律從業(yè)人員的工作能力要求，用人單位需要“再加工”，甚至是“回爐再造”。因此，高職高專院校的法律事務(wù)專業(yè)急需對實踐教學(xué)環(huán)節(jié)提出新的教學(xué)理念、新的教學(xué)模式。
二、實踐教學(xué)方式方法的改革設(shè)想
針對高職高專院校教育特點及社會需求的新變化，高職教育應(yīng)把對學(xué)生實踐能力的培養(yǎng)作為教育教學(xué)重點。對實踐教學(xué)的方式方法改革有以下幾點設(shè)想：
1、授課方式實踐化。
課堂教學(xué)中增加帶領(lǐng)學(xué)生進行法條閱讀的環(huán)節(jié)，通過閱讀法條，使學(xué)生熟悉我國的立法活動、行政法規(guī)，通過課堂講解、師生討論，讓學(xué)生學(xué)會理解法條含義、掌握及準(zhǔn)確使用法條。引入案例互動分析，通過個案分析抽象出一般理論問題，深入討論，提出具體處理意見。培養(yǎng)法律思維能力和綜合運用法律法規(guī)的能力。
2、開拓視野。
授課時多采用比較教學(xué)方法，介紹國內(nèi)法、國際法、比較法，訓(xùn)練學(xué)生開拓視野，了解國內(nèi)外法法學(xué)領(lǐng)域的前沿知識，對比理解我國法律知識體系，并樹立法治理念。
3、糾紛研討班。
模擬法律需求客戶，可以是離婚案件、刑事案件、經(jīng)濟糾紛等，讓學(xué)生分組研討解決問題的辦法，讓學(xué)生理解立場不一樣，看問題的角度不一樣，不去法院解決辦法不一樣。教師就像教練一樣，側(cè)面指導(dǎo)，讓學(xué)生最后實際解決客戶需求，鍛煉邏輯思維能力和口頭辯論能力。
4、案件診所。
司法職業(yè)者教師，具體真實案件，有學(xué)生具體參加工作，分析案情，作出報告，如書、上訴書、解決方案等，得到當(dāng)事人認(rèn)可滿意的法律援助。培養(yǎng)學(xué)生文字表達能力、法律文書的制作能力及綜合分析案情、解決案情能力。
5、虛擬法庭。
待審的重大案件，資深法官就案情進行討論，學(xué)生在旁聽論，再由學(xué)生、法官互相討論。
6、角色模擬。
由學(xué)生對某一具體案情，分組分飾公、檢、法不同角色，查詢相關(guān)法律規(guī)定，分析案情，分別作出工作總結(jié)，熟悉不同工作程序。
7、模擬法庭。
學(xué)生需要在模擬法庭實踐教學(xué)環(huán)節(jié)完成訴訟文書寫作、證據(jù)收集和利用、法庭辯論、體驗訴訟程序、分析解決糾紛、庭審資料整理，培養(yǎng)表達能力、材料歸納整理能力，證據(jù)調(diào)查、判斷、運用能力。校內(nèi)的模擬法庭是培養(yǎng)法律知識應(yīng)用能力的必要場所，它受外界因素制約少，自由度大，能充分發(fā)揮教師和學(xué)生的積極性、主動性和創(chuàng)造性，對學(xué)生實踐能力的提高具有重要的作用和意義。
8、社會調(diào)查。
對于社會關(guān)注的熱點問題，列出調(diào)查專題和提綱，由學(xué)生進行調(diào)查并制作調(diào)查報告。培養(yǎng)社會實驗?zāi)芰Α⒔涣鳒贤芰Α⒆晕覍W(xué)習(xí)及創(chuàng)新能力。不定期的組織社會調(diào)查和義務(wù)法律咨詢活動是增強學(xué)生的實踐能力、提前接觸社會的最佳途徑。
總之，課程設(shè)置應(yīng)堅持以能力定知識，以知識定課程，理論與實踐課程并重的原則，體現(xiàn)“優(yōu)、實、新”的特點。優(yōu)就是優(yōu)化課程設(shè)置，淡化課程體系的完整性，形成適應(yīng)并服務(wù)于法律應(yīng)用性人才培養(yǎng)的課程設(shè)置模式。實就是在“實用”上下功夫，力求達到“實際、實用、實踐”。新就是及時反映新知識、新要求，培養(yǎng)創(chuàng)新精神、競爭優(yōu)勢和發(fā)展能力。
司法公正是社會正義的最后一道防線，而司法公正來自公信。目前我國司法嚴(yán)重缺失公信力，公信力的重建需要從教育做起，需要一批高素質(zhì)、高技能、具有職業(yè)道德、恪守中立的品行的法律從業(yè)人員。法學(xué)職業(yè)教育就應(yīng)緊盯司法和法律實踐，為社會培養(yǎng)合格的法律基層職業(yè)人員，為我國法治社會建設(shè)添磚加瓦。
參考文獻：
[1]王菊英.“診所式法律教育本土化”http：//省略/law/的思考[J].河北法學(xué).2005-3.
