時間：2023-08-11 17:27:58
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[關鍵詞]行政處罰；行政主體；機構設置
我國自從1994年實行分稅制財稅改革，劃分國稅、地稅兩個不同稅種的管理機構后，各地根據實際情況積極探索征管改革方案，在機構上出現了重復設置、職責不清的現象。有的設置了稽查局，有的設置了征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局等，機構繁多，且各地名稱不統一，究竟稅務系統的哪些主體擁有行政處罰權，具體的行政處罰權又是多大，有無限制，各地區對法律的理解不同，處罰實踐也不一致。因此，有必要在理論上對稅務行政處罰主體進行深入的探究。
一、當前稅務行政處罰主體存在的問題
(一)稅務行政處罰主體的缺位和越位
稽查局是否有權對偷稅、騙稅、抗稅等稅收違法案件進行查處，實踐中曾經發生過爭議，為明確稽查局的行政處罰主體資格，《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》(下稱《稅收征管法實施細則》)做出了明確規定。《稅收征管法實施細則》第九條規定，“稅收征管法第十四條所稱按照國務院規定設立的并向社會公告的稅務機構，是指省以下稅務局的稽查局。稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。這一規定肯定了稽查局具有行政處罰主體的資格。“稽查局是稅務機關，具有執法主體的資格，可以在查處偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件中采取《中華人民共和國稅收征收管理法》(下稱《稅收征管法》)規定的各項措施，行使稅收征管職能。而發票所、所等就不是稅務機關，不具有執法主體資格。”也就是說，稽查局作為授權性行政主體在法律授權范圍內具有稅務行政處罰權。《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”省級以下稅務局的稽查局按照《行政處罰法》第二十條規定不屬于縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關，但是《行政處罰法》第二十條的規定有第二句話“法律、行政法規另有規定的除外”，這一除外規定就給非行政機關類處罰主體留下了生存的法律空間。《行政處罰法》規定的行政處罰主體有：第一類是縣級以上地方人民政府的行政機關，理論上稱為職權性行政主體，職權性行政主體按照《中華人民共和國民法通則》的規定屬于機關法人；第二類是法律、行政法規授權的行政主體，理論上稱為授權性行政主體，通常是法律、行政法規對機關法人的機構進行授權，它們不是行政機關，沒有獨立法人資格。省級以下稅務局的稽查局就屬于第二類行政主體——授權性行政主體。根據《行政處罰法》第二十條的規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄，但是不絕對，《行政處罰法》之外的任何法律以及行政法規都有權就處罰主體做出與此不一致的規定，也就是其他法律和行政法規可以規定地市級的行政機關作為處罰主體，也可以規定縣級以下的非行政機關——行政機構來處罰，這些例外的規定與《行政處罰法》第二十條規定的精神是一致的。不管是《稅收征管法》還是《稅收征管法實施細則》都符合《行政處罰法》除外規定的法律位階，一個是法律，一個是行政法規，它們有權授權給稅務機關的內設機構——稽查局以處罰的主體資格。省級以下稅務局的稽查局作為稅務局的內設機構具有行政處罰權的依據就源于此，稽查局的稅務行政處罰主體資格就是來源于《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》的特別授權，稽查局以授權性行政主體的身份在授權范圍內依法對外實施稅務行政處罰。因此，省級以下稅務局的稽查局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件具有稅務行政處罰權。
《重大稅務案件審理辦法(試行)》第十三條第六項規定：“審理委員會辦公室根據審理委員會的審理結論，制作《重大稅務案件審理紀要》報案件審理會議主持人審批后，以審理委員會所在機關名義制作稅務處理決定書，交稽查部門執行。”《國家稅務總局關于全面加強稅收執法監督工作的決定》(國稅發[2001]125號)又強化了這一規定，其第七條規定：“嚴格執行重大稅務案件審理制度。……經審理委員會審理的案件，其稅務處理決定書或稅務行政處罰決定書一律以審理委員會所在稅務局名義下發。”這些規定將會引起稅務行政處罰主體的越位和缺位。重大稅務案件審理制度是為了加強和規范對重大稅務案件的監督，其出發點是正確的，在具體的稅收實踐中也發揮了一定的作用，但其程序有悖行政法理論。重大稅務案件審理制度設計的初衷是執法監督演變為直接執法、直接包辦代替。重大案件審理作為對重大稅務案件的一種監督方式，將立案、調查、審理、決定一個完整的稅務行政處罰程序分割開來，不同環節分屬于稅務局和稽查局，既破壞了稅務行政處罰程序的完整性，影響稅收行政執法的權威，也違反了《行政處罰法》第五章第二節關于“行政處罰的決定”的規定。由于稅務系統執行重大稅務案件審理制度，經審理委員會審理的案件，不管是偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅重大案件，還是其他類型的重大稅務案件，其稅務行政處罰決定書一律以審理委員會所在稅務局名義下發，這就直接導致了稅務行政處罰主體的越位和缺位。作為稽查局上級的稅務局，其職能更多的是側重稅收征收管理、對稽查局的稅收執法行為進行監督。對稽查局調查終結的案件做出行政處罰決定的卻不是稽查局，而是它的上級主管部門。換言之，案件調查取證是一個行政主體，而做出具體行政行為的是另外一個行政主體，違背了行政法的基本原理，其行政行為可能是無效的。結果是專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件查處的稽查局無權做出處罰決定，而未進行案件事實調查的上級稅務局有權做出處罰決定。上級稅務機關代替下級稅務機關行使重大稅務違法案件的審理權和處罰權，既使得稽查局作為授權性處罰主體缺位，也使得稅務局越位行使了法律授予稽查局的專司職權。這一做法既弱化了稽查局的職能作用，破壞了稅收執法權的完整性，也導致稅務局和稽查局稅收執法職責不清、稅收行政執法主體職責范圍交叉。
建議取消上級審理委員會對稽查局所查處案件審理的規定，稽查局只對本局查處的案件進行審理。這樣既可確立稽查局的行政處罰的主體地位，避免稅務行政處罰主體的越位和缺位，同時又能發揮重大案件審理的作用，消除兩級審理委員會重復審案而影響效率的弊端，提高重大稅務案件的處罰效率。取消稅務局對稽查局稽查案件審理以后，為避免可能出現的稽查執法偏差，稅務局可一方面通過重點執法檢查，對稽查局查處的重大稅務案件進行監督，充分發揮已經制定并實施多年的稅收執法檢查制度、執法過錯責任追究制度的制約和監督作用；另一方面，稅務行政復議制度也是對重大稅務案件審理質量的有效監督形式，上級復議受理機關完全可以在受理復議申請時強化對下級稅務機關的監督；再一方面，從稅務機關外部對稅收執法權的監督來說，稅務行政訴訟制度、稅務行政賠償等這些外部監督制度足以能實現對稅收執法權的有效監督。
(二)稽查局越權處罰的情況時有發生
對稽查局的職權范圍目前理論界看法不一，實踐中做法不同，爭議頗大。主要有兩種觀點：一種觀點認為稽查局的職權范圍是對稅收違法行為進行查處。如《稅收征管法實施細則》中規定：“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。在此有兩點需要正確理解：第一，查處偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件是一個過程，在選案和檢查過程中并不一定能夠確定被檢查人是否就有上述違法行為，也不一定能夠立案，但是有嫌疑就應當檢查；第二，稽查局在查處上述案件過程中發現的被檢查人所有違法行為應當一并處罰，否則將出現一個案件兩個執法主體的問題。《國家稅務總局關于稽查局職責問題的通知》(國稅函[2003]140號)規定，在國家稅務總局統一明確之前，各級稽查局現行職責不變。稽查局的現行職責是指：稽查業務管理、稅務檢查和稅收違法案件查處；凡需要對納稅人、扣繳義務人進行賬證檢查或者調查取證，并對稅收違法行為進行稅務行政處理(處罰)的執法活動，仍由各級稽查局負責。另一種觀點認為，稽查局的職責范圍是有限制的，應當在《稅收征管法實施細則》授權的范圍實施查處權。從法理和法律的要求來說，既然具有獨立的執法主體資格，就應有獨立而專有的職權范圍。對此，《稅收征管法實施細則》第九條第二款明確規定：國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責，避免職責交叉。也就是說，稅務局的職責稽查局無權行使，稽查局的職責稅務局不得行使，二者職責不得交叉。否則，稽查局作為稅務局的內設機構就沒有必要具有獨立執法主體資格。稅務局與稽查局的職責劃分為：凡是稅務違法行為構成了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律移交稽查局處理，由稽查局獨立做出決定，稅務局不予干涉；凡是稅務違法行為沒有構成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，也就是說屬于一般稅務違法案件的，一律由稅務局處理，稽查局不予干涉。
筆者認為，稽查局的職責與稅務局的職責范圍是有區別的。《稅收征管法實施細則》第九條規定：稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責，避免職責交叉。稽查局的職責僅限于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，稅務局所擁有的職權，稽查局無權行使。但這一規定在當前的稅務行政處罰實踐中并沒有較好地執行。目前在具體的稅務稽查實際工作中，稽查局沒有按照是否構成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅四種違法行為由稽查局“專司”處理，稅務分局也沒有按照“專司”要求將日常工作中發現的偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件交由稽查局處理，造成了工作職責不清的局面。現在稽查局普遍實行的稅務檢查計劃選案制，實質上是沒有證據表明被查人有偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅的嫌疑，只是一般的稅務違法行為就立案查處。例如辦理稅務登記、征收稅款、對發票違法行為的處理、對未規定辦理稅務登記的行為的處理、對編造虛假計稅依據的行為的處理等，都是稅務局的職權，稽查局都無權查處。稽查局越權查處了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅之外的案件。在實踐中，如果稽查局發現了不屬于自己職責范圍內的一般稅務行政違法行為，其正確的處理方式是移交納稅人、扣繳義務人的主管稅務機關實施行政處罰。稽查局的職權范圍只限于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅四類案件的查處，除此范圍之外，稽查局無權實施稅務行政處罰。
(三)縣級稽查局的行政處罰權在實踐中很不統一
很多人對省級、地市級稽查局的處罰權沒有異議，但是對縣級稽查局的處罰權提出不同的看法，而且爭論激烈，因此對這一問題有單獨探討的必要。縣級稅務局的稽查局是否具有稅務行政處罰權，如有行政處罰權，又有多大的行政處罰權?對此，理論界有三種不同的觀點。第一種觀點認為，縣級稅務局的稽查局只要是在規定的稅收違法案件查處范圍內，均可以以本稽查局的名義做出稅務行政處罰決定，且不受2000元的限制。其理由是：根據《稅收征管法》第十四條和《稅收征管法實施細則》第九條的規定，稽查局是稅務機關；稽查局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處是其法定職責；法律法規對稽查局的行政處罰的數額并未做出明確限制。2000元罰款的限額實際上是賦予稅務所一定的處罰權，并未對稽查局的處罰權進行限制。作為縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關(稅務機關)的稽查局，可依法做出各種行政處罰決定。第二種觀點認為，縣級稅務局的稽查局只能對當事人的稅收違法行為做出2000元以下的罰款決定，超過2000元的，必須報由縣級稅務局做出處罰。其理由是：《稅收征管法》第十四條和《稅收征管法實施細則》第九條規定解決了稽查局的執法主體資格的問題。但執法主體資格與處罰決定權并不是同等問題，具有了執法主體資格并不等于具有任何處罰決定權。譬如，稅務所具有執法主體資格，但《稅收征管法》第七十四條規定，稅務所只有2000元以下的行政處罰決定權。因此，各級稽查局負責組織對納稅人的特定稅收違法行為的查處，具有相應的稅務行政處罰權。但縣級稅務局的稽查局與稅務所一樣，同屬于縣稅務局的行政機構，其行使的權力就應當相當于稅務所的權力，其稅務行政處罰決定權相當于縣稅務局所屬的稅務所，即只有2000元以下的行政處罰決定權。也就是說，縣稅務局稽查局對罰款在2000元以下的，可以稽查局的名義做出決定；超過2000元的行政處罰，應當以縣稅務局名義做出決定。第三種觀點認為，縣級稅務局的稽查局沒有處罰權。其理由是，從《行政處罰法》第二十條的規定可以看出，行使行政處罰權的行政機關：(1)必須是縣級(含縣級)以上的行政機關，法律、行政法規另有特別授權的除外；(2)必須是具有行政處罰權的行政機關。以上兩個方面是行政機關構成行政處罰主體的充分必要條件，缺一不可。換句話說，雖然是縣級以上人民政府的行政機關，但法律未賦予行政處罰權的，其不具有行政處罰權；反之，法律雖然賦予其行政處罰權；但因該行政機關不是縣級以上人民政府的行政機關也同樣不具有行政處罰權。由此可見，《稅收征管法》雖然賦予了各級稅務局、稅務分局、稅務所以及省級以下稅務局的稽查局以行政處罰權，但具有行政處罰權的稅務機關還必須是縣級以上的稅務機關(《稅收征管法》特別授權的稅務所除外)。縣級稅務局的稽查局不是縣級人民政府的行政機關，因為縣級人民政府代表稅務機關的執法機關就是縣稅務局。那么，縣級稅務局的稽查局的行政處罰權能否比照稅務所的處罰權限呢?稅務所的行政處罰主體資格是法律的特別授權，屬于行政處罰主體資格構成一般原則的例外規定。《稅收征管法》就是特別授權給稅務所，而并未授權給“按照國務院規定設立的并向社會公告的稅務機構”。所以，縣級稅務局的稽查局應當不具有行政處罰權。 筆者原則上同意第一種觀點，理由略有些差異。支持后兩種觀點的理由都或多或少地與縣級稅務局稽查局的級別有關。正是由于縣級稅務局稽查局的級別具有特殊性，才使得這一問題的爭論激烈。從縣級稅務局稽查局的級別來分析其是否具有稅務行政處罰權的觀點值得商榷，認為縣級稅務局稽查局的行政處罰權有級別限制的觀點于法無據。級別不是行政機構取得處罰主體資格的第一要素，行政機構要取得處罰主體資格的第一要素是法律、行政法規的特別授權。國家稅務總局稽查局的級別在稅務系統稽查局中是最高的，但是它沒有行政處罰權，因為《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》沒有對其進行特別授權，級別再高沒有法律、行政法規的授權也成不了稅務行政處罰主體。相反行政機構級別低，但是有法律、行政法規的授權就可以在授權范圍內實施行政處罰，可以成為稅務行政處罰主體，如稅務所；再如省、地、縣三級稽查局經過《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》的特別授權，負責偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，可以獨立地實施稅務行政處罰。三級稽查局是授權性行政主體，都屬于一類性質相同的處罰主體，省級、地市級稽查局可以有行政處罰權且無數額限制，到了縣級稽查局就沒有行政處罰權或者行政處罰權就有了數額限制，是沒有法律依據和法理基礎的。三級稽查局經過法律、行政法規的授權已經具備了獨立的處罰主體資格，負責對法律授權范圍內的稅收違法行為進行稅務行政處罰，不存在2 000元以上或以下限制的問題。對三級稽查局處罰權的限制不是級別而是處罰權的行使范圍，目前僅限于負責偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。
(四)稅務分局行政處罰權問題比較混亂
稅務分局的處罰權問題較為復雜，這與稅務系統的機構設置密切相關。目前稅務系統設置有這樣幾種類型的稅務分局：區級稅務分局、省級和地市級直屬稅務分局、以業務職能或征管對象為范圍設置的稅務分局(如征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局)、經濟技術開發區的稅務分局和縣級稅務局下設的稅務分局。其中經濟技術開發區的稅務分局又可分為兩大類：經國務院批準成立的經濟技術開發區的稅務分局和省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區的稅務分局。上述稅務分局哪些有處罰權、哪些沒有處罰權必須結合憲法和有關法律進行探討。
對于區級稅務分局的行政處罰權，理論界爭議不大。這主要是稅務系統名稱不規范造成的，例如同一個地級市有幾個區級行政區劃，國家稅務局系統稱謂是某市某區國家稅務局，地方稅務系統可能稱謂是某市地方稅務局某區稅務分局。從《行政處罰法》的立法宗旨看，為杜絕一個部門多頭處罰的現象，一般一級政府只允許一個部門作為一個執法機關存在，區級人民政府的稅務機關就是區稅務局。區級稅務分局本質上是一級行政機關。由于稅務系統存在太多的非稅務機關性質的稅務分局，反而對稅務機關類的稅務分局造成負面影響。
省級、地市級直屬稅務分局和以業務職能或征管對象為范圍設置的稅務分局(如征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局)本質上是一類性質的主體。這種機構設置至今在全國的國稅系統、地稅系統帶有一定普遍性。這些直屬單位的人事關系不獨立，均隸屬于上級稅務機關，經費有時獨立，有時不獨立。在實際工作中，上述這些直屬單位均以自己的名義對外獨立從事稅款征收、稅務管理和稅務檢查活動，有時還以自己的名義對稅務行政管理相對人實施稅務行政處罰。那么，這些稅務直屬單位是否具有獨立稅務行政處罰主體資格?直屬稅務分局、征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局是否包括于稅務局或者稅務分局的范圍內?對此問題，實踐中操作不一，不同地區不同部門的理解認識不一，爭論很大。主要有三種觀點：第一，按稱謂原則，只有明確稱為稅務分局的，才具有相應的稅務處罰主體資格。第二，按級別原則，科級以上稅務分局有處罰的主體資格。第三，按行政區劃設立原則，除稅務所外，只有與縣級以上人民政府相對應的稅務分局才有處罰主體資格。筆者贊同第三種觀點，因為這更符合《行政處罰法》的規定。在目前尚無法律明確規定的情形下，根據行政處罰主體法定原則，目前各級稅務機關設立的直屬稅務分局和以業務職能或征管對象為范圍設置的稅務分局均不屬于稅務機關，只能作為稅務機關的一種內設機構來看待，內設機構顯然不具有獨立稅務行政處罰主體資格，其對外處罰行為只能是基于委托關系，以設立該機構的稅務機關名義行使。《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第二十一條規定：“行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托”。綜上，筆者認為，上述不具有稅務行政處罰主體資格的直屬稅務分局、征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局以自己名義做出的稅務行政處罰行為有違法之嫌，合法的處理方式應當是上述稅務分局以其所屬機關的名義對外實施稅務行政處罰。
經濟技術開發區的稅務分局的稅務行政處罰權問題。經濟技術開發區的稅務分局可分為兩大類：一類是經國務院批準成立的經濟技術開發區的稅務分局；另一類是省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區的稅務分局。這兩類稅務分局的性質是截然不同的。根據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第八十九條規定，國務院有權對省級以下行政區劃的建制和區域劃分進行調整。換言之，經國務院批準成立的經濟技術開發區是符合《憲法》規定的行政區劃，相應的地方人民政府的職能部門有權設立對應的行政機關，例如公安機關、工商機關、稅務機關等。所以經國務院批準成立的經濟技術開發區的稅務分局就是行政機關，類似于區、縣級稅務機關，是一種職權性行政主體。根據《憲法》第一百零七條規定，省、直轄市的人民政府只能對鄉、民族鄉、鎮的建制和區域劃分進行調整。因此，從實踐來看，省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區是違反《憲法》規定的建制設立的行政區劃，缺乏憲法依據。省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區的稅務分局，只能作為稅務局的內設機構或者稅務所來看待，即只能看作是授權性行政主體，不能以行政機關——職權性行政主體來對待。
縣級稅務局下設的稅務分局的處罰權問題。自《稅收征管法》實施以來，各地應征管改革的需要，對以鄉鎮為單位設立稅務所的體制進行了改革，按一定的地域范圍設立了稅務分局，從而稅務分局成為基層稅務機關進行稅收征管工作的主體。那么，縣級稅務局下設的稅務分局是否具有行政處罰權?一種觀點認為，縣級稅務局下設的稅務分局具有行政處罰權。縣級稅務局下設的稅務分局同其設立的稅務所和稽查局一樣，都不是“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關”。《稅收征管法》第七十四條規定：“本法規定的行政處罰，罰款額在二千元以下的，可以由稅務所決定。”盡管《稅收征管法》沒有明確這類稅務分局具有行政處罰權，但由于稅務分局是稅收征管體制改革的產物，作為最基層的稅收征收管理機關，其具有的職能與稅務所的職能相同，其發揮的作用與稅務所的作用無異，縣級稅務局下設的稅務分局理所應當地享有《稅收征管法》賦予稅務所的行政處罰權。另一種觀點認為，縣級稅務局下設的稅務分局不是稅務所，無行政處罰權。根據《稅收征管法》及《行政處罰法》的有關規定，稅務機關只有縣級以上稅務局(分局)、省以下稅務局的稽查局和稅務所具有行政處罰權。同時認為，《稅收征管法》第七十四條只規定了稅務所的行政處罰權，不包括縣級稅務局下設的稅務分局。所以，縣級稅務局下設的稅務分局無權獨立做出行政處罰決定。
作為法律、行政法規規定的授權性行政主體，這種授權應當具體、明確，不存在任何模糊和歧義，把縣級稅務局下設的稅務分局當然地認為就是《稅收征管法》中的稅務分局范疇，是沒有法律依據的。我們認為，《稅收征管法》第十四條所稱的稅務分局，本不應包括縣(市、區)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局。稅務分局這一概念的內涵不應包括兩種不同性質的行政組織：一個是具有稅務機關性質的稅務分局，一個是具有派出機構性質的稅務分局。否則，概念的外延與內涵之間就存在沖突，作為一個法律概念就很不嚴密。無論是舊《稅收征管法》還是新《稅收征管法》，都明確稅務所具有行政處罰權，在這方面沒有任何爭議。稅務所具有行政處罰權，屬于《行政處罰法》第二十條規定的“行政法規中另有規定”的情形。從法律意義上講，將稅務分局和稅務所等同起來的認識是錯誤的，在公法上，法律授權是不能依靠推論解決的。基于稅務分局行使與稅務所相同或相近的職能，就得出結論——稅務分局具有《稅收征管法》賦予稅務所具有的行政處罰權，是缺乏法律明確的授權的。縣級稅務局下設的稅務分局不屬于《稅收征管法》第十四條規定的稅務分局，不具有行政處罰主體資格，沒有行政處罰權。作為稅務機關最基層的征收管理機關，如果稱之為稅務所，則具有行政處罰權；如果冠名以稅務分局，就不具有行政處罰權。
(五)國、地稅分設導致稅務行政處罰主體存在一個體制性的問題
稅務機關分設與否在國際上都有先例，美國等發達國家采用國地稅分稅制。1994年我國全面實施了國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，稅務系統也隨之劃分為國家稅務局系統和地方稅務局系統兩套稅務機關。機構分設規范了各級政府之間的財政分配關系，調動了各級地方政府理財的積極性，在保障中央財政收入高速穩定增長的同時，也促進著地方財政收入的健康穩定增長。但同時，也存在一些不容忽視的問題，稅務系統兩套機關在稅務行政處罰中會產生如下問題：第一，稅務行政處罰中一事不再罰不好把握，兩套稅務機關以同一事實理由處罰同一納稅人的情形難以避免。第二，稅務行政處罰的自由裁量權尺度在國地稅之間難以一致。例如如果國家稅務局在處罰時，處以納稅人所偷國稅稅款的1倍罰款，那么，地方稅務局原則上也應處以納稅人所偷地稅稅款的1倍罰款，過輕過重都是不對的。事實上由于兩個部門之間缺乏信息交流，很難做到處罰自由裁量權的一致。第三，稅務行政處罰涉嫌犯罪移送的標準缺乏協調。以偷稅為例，根據《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的規定，偷稅數額是指在確定的納稅期間，不繳或者少繳各稅種稅款的總額。偷稅數額占應納稅額的百分比，是指一個納稅年度中的各稅種偷稅總額與該納稅年度應納稅總額的比例。按照這兩條規定，判定是否涉嫌構成偷稅罪應當是國稅、地稅兩個部門聯合來認定并決定是否移送，事實上，在機制上很少有國地稅兩個部門聯合認定并移送的，基本上是各自為戰。第四，稅務行政處罰的威信被降低，雙方長期互不交流、各自為戰，會削弱稅務行政處罰的剛性。最有代表性的是兩套稅務機關對企業所得稅的征管，納稅人可以衡量哪家稅務局處罰寬松而通過一些技術操作選擇在哪家納稅。一些企業如果對地稅部門的處罰不滿。就可以再新辦一個企業然后轉移業務，在國稅部門繳納企業所得稅，這就讓有偷稅傾向的納稅人有空子可鉆。第五，與《行政處罰法》確立的相對集中行使行政處罰權制度背道而馳。稅務系統分設為國地稅兩套稅務機關并相應設置稽查局，在稅務行政處罰實踐中可能會導致多頭處罰、職責范圍交叉、機構膨脹、效率低下以及推諉扯皮等問題，違背了《行政處罰法》規定的相對集中行使行政處罰權制度。
國地稅分設以來，對于國地稅是否應該分設以及稅務機構的未來發展趨勢，一直存在爭論。主張國地稅合并者認為，稅務系統機構分設增加了稅收征管成本，降低了執法效率，增加了納稅人負擔。主張維持國地稅分設現狀者認為國地稅分設與分稅制財政體制具有內在的一致性。后者主張通過現實問題的解決，以協調機構分設碰到的問題。從中國現實出發，通過稅收分享合理劃分國地稅的稅收征收管理權限，來解決現實中碰到的問題。例如有學者認為，目前國地稅機關在稅收征管方面的很多摩擦，是由于職責權限劃分不夠清晰、具體引起的，因此，所要做的工作首先是明確國地稅的征收管理權限，加強國地稅的合作。建立統一領導、相互獨立、各具特點的國地稅兩套征管機構，明確國地稅稅收管轄權、稅收檢查權等權限。在國地稅分設、合并沒有定論的情況下，可從改革現行稽查體制人手，將國地稅兩套稽查機構合并，并實行總局垂直領導，稅務局不再負責稅收違法案件的查處，統一歸并到稽查局。這種機構設置方法，成本比較小，影響面相對有限，可為今后稅務系統機構進一步改革打下基礎。同時有利于解決目前稽查處罰中存在的上述諸多問題，有利于稽查局的各稅統查，提高稽查局的執法權威性，也有利于排除各種因素的干擾，加大稽查查處力度，發揮稽查特有的威力。
二、完善稅務行政處罰主體的思考
筆者認為，應從以下幾方面完善稅務行政處罰主體，進一步規范稅務行政處罰行為。
第一，完善《稅收征管法》等有關的規定。建議把《稅收征管法》第十四條修改為三款：(1)本法所稱稅務機關是指各級稅務局；(2)各級稅務局的稽查局負責稅收違法案件的查處；(3)縣級稅務局的稅務分局(稅務所)可以做出2000以下的行政處罰。
第一款界定稅務機關的范圍，就是指各級稅務局。稅務機關是機關法人，是行政法中的職權性行政主體，在我國的四級稅務局都可以成為稅務機關。稽查局和稅務所都不是機關法人，它們是機關法人的行政機構，是非法人機構，是授權性行政主體而非職權性行政主體。稅務分局中有相當一部分也不是真正法律意義上的稅務機關。換言之，稽查局、某些稅務分局和稅務所與各級稅務局不是同一類型的行政主體，它們是不能與稅務局并列的。因此，需要把稽查局、稅務分局和稅務所從稅務機關的概念范疇中剔除出來。同時，對《稅收征管法》涉及稅務分局的第三十七條、第三十八條、第四十條和第五十四條四個條文的內容也應做出調整，應當把稅務分局從這些條文中刪除，以保證《稅收征管法》立法內容的前后一致。第二款對稽查局進行特別授權，稽查局作為稅務局的行政機構要取得行政處罰主體資格只能是法律、行政法規的單獨授權。只有取得法律、行政法規的授權后才可以從一個行政機構上升為一個相對可以獨立的授權性行政主體。而《稅收征管法實施細則》第九條對稽查局的授權也存在一定的局限性，影響稽查局發揮應有的作用。“該條把國家稅務總局稽查局排除在外，使總局稽查局在查處重大稅收案件時遇到尷尬。因為就全國范圍來說，總局稽查局具有不可替代的地位，許多跨地域或者跨國境的重大稅收案件需要總局稽查局組織查處。沒有統一的協調和上下溝通，重大稅收案件的查處就是不可想象的。該條把稽查局的工作范圍定位在‘專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處’，排除了對其他稅收案件的查處，遇有其他稅收案件怎么辦?稽查局是否有權查處?該條規定缺乏預見性。”因此，建議第二款界定稽查局的范圍是各級稅務局的稽查局，包括國家稅務總局的稽查局。同時，稽查局的職責也不僅限于專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，而應界定為負責稅收違法案件的查處。第三款考慮到稅務系統機構改革的現狀，相當多的地方已經把稅務所改為稅務分局這一情況，把稅務分局界定為與稅務所同一類性質的、主體——派出機構。換言之，基層稅務機關設置的派出機構，可以稱之為稅務所，也可以稱之為稅務分局。實際上，目前稅務系統的機構改革走在了法律之前，已經把稅務所這一派出機構換了名稱——稅務分局，稅務系統存在數量最多的處罰主體就是相當于稅務所的稅務分局。所以《稅收征管法》與時俱進地將稅務分局和稅務所都界定為基層稅務局的派出機構，并授權其可以做出2000元以下的行政處罰。這樣從法理上和實踐上而言，有關稅務行政處罰的主體的立法就比較明晰，概念的內涵和外延之間也避免了不周延。
各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局：
據統計，目前全國個體工商戶稅務登記數與工商登記數存在較大差異。調查分析表明，造成這一差異雖然有個體業戶數量眾多、流動性大、停業歇業頻繁等客觀原因，但一些地區稅務機關不按規定為個體工商戶辦理稅務登記、管理工作不到位也是造成這一差異的重要原因。為了鞏固20**年稅務登記換證的成果，進一步強化個體稅源管理，提高個體稅收征管質量和效率，現就進一步加強個體工商戶稅務登記管理的有關問題通知如下：
一、提高認識，切實重視個體稅務登記管理
個體稅收收入占稅收總量的比例很小，但納稅人數量占全國納稅人總量的比例很大。個體稅收征管水平的高低，直接影響到廣大個體工商戶的切身利益，也影響到總體稅收征管水平的提高。個體工商戶稅務登記管理作為個體稅源管理的重要基礎，對個體稅收征管水平的高低起著決定性作用。各級稅務機關要從依法治稅和維護納稅人合法權益的高度，充分認識規范個體工商戶稅務登記管理的重要性，依法、及時為個體工商戶辦理稅務登記，不得以各種理由拒絕辦理。在具體工作中，各地要本著實事求是的原則，根據管戶數量和工作量大小，適當充實和合理配置人力，同時，加強對個體稅收征管人員的培訓，不斷提高他們的業務素質，努力使個體稅收管理人員的數量和素質適應個體稅收規范管理的需要。
二、依法辦理登記，糾正不規范管理行為
目前，稅務登記管理不規范的個體工商戶主要集中在集貿市場和有出租柜臺的大型商場。主管稅務機關對在集貿市場和大型商場內租賃經營且領有營業執照的個體工商戶，通常只核定定額，委托代征單位代征稅款，并不為每個個體工商戶辦理稅務登記。這種現象在全國范圍內均不同程度地存在，個別地區較為嚴重。依法為領有營業執照的個體工商戶及時辦理稅務登記并提供相應的管理與服務，是稅收征管法賦予稅務機關的法定職責，也是納稅人應該享有的權利。稅務機關不得拒絕為符合條件的個體納稅人辦理稅務登記。存在上述問題的稅務機關應當深入剖析內部原因，及時改進和完善管理措施和管理手段，依法為個體工商戶辦理稅務登記，堅決糾正只征稅而不辦理稅務登記的做法。
三、加強協作，做好登記信息的交換比對
各地稅務機關應主動加強與工商行政管理機關的協調配合，按照《國家稅務總局國家工商行政管理總局關于工商登記信息和稅務登記信息交換與共享問題的通知》（國稅發〔20**〕81號）規定的信息交換內容和信息交換對象，確定適當的信息交換方式和合理的信息交換周期，制定具體的信息交換操作方案，及時掌握工商行政管理機關的個體工商戶登記信息變化情況，適時開展工商登記與稅務登記的數據比對，充分利用工商登記信息及時發現漏征、漏管戶。同時，各地國家稅務局和地方稅務局要切實加強協調配合，及時交換個體工商戶稅務登記信息，對日常檢查中發現的漏征、漏管戶信息要主動向對方提供。此外，主管稅務機關要注意加強與市場主辦方和街道辦事處等單位的協作，及時掌握個體工商戶實際經營變化情況，盡快建立起綜合利用外部信息規范和完善個體稅源管理的機制。
四、狠抓落實，認真清理抓好整改
各地稅務機關要按照《國家稅務總局關于20**年全國稅務登記換證工作情況的通報》（國稅函〔2007〕466號）的要求和本《通知》的規定，對本地區個體工商戶辦理稅務登記情況認真進行一次清理，存在問題的稅務機關要及時制訂改進措施，認真抓好整改。為了推動各地的工作，稅務總局將在適當時間對部分地區的整改情況進行抽查并予以通報。
關鍵詞：研究機構；電子商務；市場規模
一、跨國電子商務稅收征管體系模型的建立
跨國電子商務稅收征管體系可以分成三個主要層次，如圖所示，第一層是國際間參與電子商務活動的各方，即參與電子商務交易的企業或者個人；第二層是國際間電子商務的監管方，例如國家稅務總局下設的電子稅務管理中心可以構建跨國間電子商務的監管的信息化系統，配合上傳統的海關、各大負責資金往來的金融機構等。第三層是跨國電子商務的中間各方，主要包括跨國電子商務稅務資金結算中心。
二、跨國電子商務稅收征管體系模型的分析
（一）國際間電子商務的反偷漏行為
國與國之間由于稅收法規的差異以及缺少及時有效的稅收溝通，國際間的避稅行為極為普遍。近年來以電子商務為載體的避稅行為更為普遍，這不僅違法了稅收公平的原則，也使得國家的財政收入大量流失，并嚴重影響國際稅收秩序。由于跨國電子商務涉及不同的國家主體，具有較高的發雜性和隱蔽性。筆者總結中外文獻，歸納總結出以下幾點跨國電子商務稅收征管中可能存在的避稅問題：
1、利用轉讓定價避稅
跨國企業會在不同國家和地區設立自己的子公司，利用關聯企業定價模式來進行避稅。如果這種轉讓定價行為發生在同一個國家或地區，通常情況下當關聯企業的內部價格與市場價格有較大差異時，各國稅務機關都有較為有效的方式方法來進行稽查，也就是稅轉讓定價在同一地區的避稅空間有限，但在國際間由于其特殊性還存在很大空間，再加上電子商務的發展，以跨國電子商務為載體的交易更增加了各國稅務機關的稽查難度。
2、利用常設機構避稅
各國對所得的認定通常是通過登記注冊地、實際管理機構或者是所得來源來認定，認定形式拘泥與原則和形式，這些原則和形式也適用于跨國電子商務稅收的征管，但很難對它形成有效的約束，特別是在C2C電子商務模式下自行申報繳納稅款的制度，更造成大量的稅收流失。
3、利用電子商務的隱秘性避稅
跨國電子商務的隱蔽性主要體現在它對稅基的侵蝕，跨國電子商務通常經過國際金融機構進行款項交易，較傳統的現金交易更難控制，再者電子貨幣通常數額大，流轉快，涉及國際間部門眾多而難以追蹤。另外在傳統的交易模式下，各企業交易會有交易發票，例如增值稅通過增值稅專票抵扣的方式，整個生產銷售流程憑票抵扣，環環監督，稅務機關也可以通過抵扣鏈條對整個生產銷售流程進行有效監督。但是跨國電子商務交易通常是無紙化進行，沒有任何具有效力的紙質證明，并且由于缺少相應的電子監管，交易記錄可以輕松進行修改，因此稅務機關很難對跨國電子商務的各個參與方實行有效的監督，加劇了跨國電子商務稅收的流失。
4、利用各個國家之間稅種和稅率的差異避稅
跨國企業最常見的避稅方式之一就是利用各個國家和地區稅負的差異來進行合理避稅，如在將子公司設立在國際上常見的避稅地。隨著各國稅務機關的征管能力的日益提升，針對有實體注冊跨國子公司如設在國家稅務總局避稅地名單系統的子公司都會嚴格審查，如果存在惡意避稅行為，稅務機關就會進行相應的納稅調整。但是跨國經營和電子商務經營結合，增加了隱蔽性更降低了成本，利用網絡可以輕易的打破國家和地區之間的限制，電子商務交易雖然是一種電子交易，但它并沒有改變交易的本質，但是參與交易的雙方可以利用區域間的稅率差異來實現隱蔽避稅，例如高稅率國家的消費者可以通過跨國電子商務來購買低稅率國家的產品或者服務，阿里巴巴在美國上市后，其加大跨國電子商務交易的投入就可見一斑。此外隨著互聯網的發展，一些數字化的產品和服務也使得稅務機關難以按照傳統稅法的交易形式和性質進行征稅，使得納稅人可以規避相應的稅負。
（二）各部門職能分析
1、電子稅務局
電子稅務局為跨國電子商務稅收征管模式的主要征管部門，是整個系統的核心，與國內的電子商務交易稅收征管部門功能類似，負責跨國電子商務涉稅事項，本文主要分析了電子稅務局的五大核心功能：
國家稅務總局已于2015年1月5日公布了《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》，稱未來每個公民可能都將擁有一個由稅務部門編制的唯一且終身不變、用來確認其身份的數字代碼標識。所以首先電子稅務局負責對進行電子商務活動的企業和個人進行強制的實名登記，并按照規定分配給企業和個人，識別號不妨稱為，識別號就像是企業和個人的第二張身份證一樣不能隨意便跟，然后將企業和個人的金融機構的賬戶與相互對應，構成跨國電子商務交易的基本賬戶。第二大功能是跨國電子商務交易中涉稅稅款項的計算。當一次跨國電子商務交易完成后，類似電子發票的電子憑證自動上傳到電子稅務局的識別系統中，電子稅務局可以根據上傳的電子憑證獲得買賣雙方的基本信息，例如買賣雙方的統一識別號、交易的商品、交易的類型、成交的價格P。再根據識別號判斷買賣雙方所在的國家和地區，將計算的稅款匯總至相應的實際征收部門。第三稅款劃繳與電子憑證的生成。買方在支付完成或支付首筆款項時，由電子稅務局根據賣方，確定賣方的所在國身份。若是賣方是國內的商戶，則代扣代繳相應的稅款T劃繳入國庫，并代開相應的專用電子發票發給支付方；若是賣方是跨國的商戶，第一步同國內商戶由電子稅務局代扣代繳本國的稅款入庫，生產相應的電子發票作為支付憑證給支付方，第二步將相應的交易數據，如商品價格、包裝費、手續費、運費等上傳至國際電子商務中心，實現國際間交易數據的共享，賣方稅務機關便可以根據相應的交易數據進行稅款的核算。第四電子稅務局將跨國電子商務交易的完稅報文和商品清單發送給海關部門，作為海關部門核查商品交易與清單是否一致。第五電子稅務局可以建立納稅人的納稅信用評價系統。根據每個納稅人唯一的納稅識別號將納稅人一段時間的納稅信用進行評價打分，設置一定的合格標準，對納稅信用不合格的納稅人進行重點監控。
（2）電子海關的職能：
如上文介紹，電子海關負責將電子稅務局共享的完稅報文及商品清單與交易實物進行核對。
（3）金融機構的職能：
金融機構主要職能是在接收到買方的劃繳指令后，將相應貨款或勞務款項信息提交給電子稅務局，電子稅務局再根據收款人的性質，將交易款項信息共享至不同部門。
（4）國際電子商務結算中心的職能：
國際電子商務稅務結算中心負責管理國際電子商務納稅人的標識號，并將交易的數據實現國際間的共享。
【關鍵詞】 納稅服務 國際比較 借鑒
納稅服務的基本含義是征稅主體在稅收征收過程中通過各種途徑、采取各種方式向所有納稅人提供的旨在方便納稅人履行納稅義務和享受納稅權力的服務總稱。良好的納稅服務環境可以提高納稅人的稅收遵從度，降低稅收成本，提高稅收征管效率。目前，完善納稅服務已經成為世界各國現代稅收征管的發展趨勢。自1996年稅收征管改革以來，我國也在逐步改善納稅服務，但目前仍存在一些問題與不足，不能完全滿足納稅人的需要，需要進一步完善。本文通過比較借鑒國際納稅服務體系，結合我國稅收征管特點，提出提高我國納稅服務的一些可行性措施。
一、納稅服務的理論分析
1、納稅服務的必要性――公共財政理論
當代西方公共財政理論認為，財政存在的必要性，在于市場存在缺陷，也就是“市場失靈”，世界經濟發展史已證明了這一點。正是由于市場失靈的存在，公共財政作為一種財政模式，政府向個人提供公共安全和公共服務，個人向政府繳納稅款，反映了政府與公民之間在稅收與公共物品的等價交換。稅收既是政府提供服務的報酬，也是個人購買政府服務的成本，即稅務機關提供納稅服務是無償的，這是對稅務機關工作性質的定位。因此，為納稅人提供規范、全面、便捷、經濟的各項服務措施是其作為政府行政機關的基本要求，是“公共財政”的必然要求。
2、如何提供納稅服務――新公共管理理論
隨著世界各國科學技術的進步，市場經濟高度發展，出現了對政府行政職能新的需求，政府擔負起促進公共利益，增進社會福利，提高人民物質、精神生活質量的責任，過去的管制行政開始向服務行政轉變，稅務部門是組織國家財政收入的政府職能部門，其服務的理念也應隨之不斷地發展和深化。
3、建立和諧社會――稅收遵從理論
根據稅收遵從理論，稅務管理活動的實施必然產生兩方面的費用：征稅費用和奉行納稅費用（稅收遵從成本）。納稅服務的水平直接關系著納稅人奉行納稅費用的高低以及納稅費用分配的公平，并直接影響征稅效率。稅務機關通過提高納稅服務水平，可以極大地減少納稅人的稅收遵從成本，提高稅收遵從率，降低征稅成本，提高征管效率，從而建立一種和諧的稅收體系。
二、國外納稅服務的先進經驗
第一，充分尊重納稅人權益，并有法律保障。西方國家注重對納稅人權利的尊重和保障，以法的形式賦予納稅人與義務相對等的權利。美國于1966年6月簽署通過的新《納稅人權利法案》和澳大利亞1997年制定實施的《納稅人》等都是針對納稅人權益進行保護的專門法律，防止因國家權利的任意擴張而使納稅人受到侵犯。
第二，設立專業的納稅服務組織機構。美國聯邦稅務局及各區稅務局都設置了“納稅人服務處”，便于納稅人直接拜訪尋求幫助，也可以通過撥打免費服務熱線獲得納稅咨詢服務。日本各區、縣稅務局也都設有專門的稅收宣傳和服務機構，并設有專職和兼職宣傳服務人員。加拿大各級聯邦稅務局和各個稅務中心也設置了專門為納稅人服務的部門，免費為納稅提供稅法咨詢、納稅人身份判定、納稅申報輔導等服務，并設有專門機構和專業人員解答納稅人的電話書面咨詢，香港稅務局在稅務大樓一樓大廳專門設立配有100多名稅務人員的詢問服務中心。
第三，注重多種形式的稅收宣傳和教育。主要有以下方式：一是編印免費的稅收宣傳出版物。如美國國家稅務局80年代編寫了110多種不同的出版物；加拿大在80年代出版了14種稅務指南和30多種關于具體事務的、實用性較強的小冊子，還在公眾場所放置大量的稅收法律、納稅輔導資料、各類稅務申報表格及填報說明等納稅相關資料供納稅人隨時索取，無償使用。二是媒體。通過廣播或商業電視、特別電視節目、網站、光盤等為納稅人提供稅法服務。如美國50個州的政府網站首頁上，都有納稅信息的相關鏈接。三是其他方式。如通信、志愿者計劃、舉行企業稅務研討會、對初入商界者的培訓、中學稅務教育計劃等。
第四，注重服務質量。日本國稅廳宣傳部門在1971年建立了國稅監督員制度，稅務機關委托監督員組織問卷調查，收集納稅人意見。美國為了提高電話答復的準確率，在1988年實行了統一電話檢查系統隨機檢查回答問題的的準確性，以加強監督，改進培訓。加拿大設有專門的稅務機構受理納稅人對稅務機關及其工作人員工作態度、工作質量、效力等方面的投訴。
第五，健全的稅收信息化建設。西方發達國家一般都有先進的稅務辦公系統，如美國國稅局利用計算機技術，研究開發了納稅服務分析系統。新加坡開發的稅務局信息科技系統包括：國內稅收綜合系統、電子申報系統、機構服務系統、辦公自動化系統。這四個系統相對獨立，可單獨處理相關業務，又相互聯系，一體化程度較高，數據信息高度共享。
三、健全我國納稅服務體系的建議
近幾年我國積極探索和改善為納稅人服務，取得了明顯的進步，但與國外相比，我國納稅服務的類型、服務的深度和廣度都還存在明顯的差距。長期以來，稅務機關不同程度地存在著“官本位”意識，對征納稅關系的認識只局限于管理與被管理、監督與被監督的層面，而沒有真正樹立為納稅人服務的觀念。因此改革完善我國的納稅服務體系勢在必行。
第一，轉變服務理念，提高納稅人遵從率。過去在我國的稅收實踐中習慣于用對抗性的解決矛盾方法解決稅收執法中的問題，把打擊偷逃稅行為作為執法工作的全部或主要方面，結果導致偷逃稅案件愈查愈多，屢禁不止，站在管理者立場的弊端是顯而易見的。因此，在今后的稅收工作中要把懲治和教育有機結合起來，相信納稅人，尊重納稅人，服務納稅人，通過優化納稅服務來預防涉稅犯罪。
第二，通過各種有效手段，充分了解納稅人的愿望與要求，建立多層次、有針對性的納稅人服務體系，提高納稅服務水平和征管質量與效率。在內容上，包括稅收信息服務、納稅程序、納稅環境服務、納稅救濟服務；在形式上，包括出版物、電話自動查詢系統和人工查詢系統、向特定的納稅人群體進行有針對性的稅法輔導、利用電子郵件向納稅人定期提供稅收法視、建立政策信息、稅收法規互聯網等。
第三，完善目前的電子稅務服務體系。一是建立信息服務系統。主要是進行稅法宣傳和稅務咨詢，提供電話自動查詢系統，利用因特網進行有針對性的稅法輔導，幫助納稅人及時、完整、準確地掌握稅法信息，了解如何履行納稅義務。二是建立程序服務系統。為納稅人提供多種簡便、快捷的納稅申報方式和便利的納稅場所，如電子申報、銀行網點申報、自助報稅機等。三是建立納稅人權益保護系統。利用現代信息技術，將稅務機關的執法依據、執法程序、執法文件、執法責任、處罰結果向納稅人和社會公開，接受社會監督，保護納稅人的權益，使納稅人切實感受到自己的權利和地位，從而增強納稅意識，自覺依法納稅。四是建立納稅評估系統。利用該系統對納稅人的納稅情況進行科學評估，從而針對不同類型的納稅人實施不同方式的管理和服務，使納稅服務在普遍化的基礎上兼顧個性化，為納稅人提供個性化服務，以利用有限的資源實現更加有效的管理。五是加強稅務機關與各級政府部門之間、重點稅源之間的信息共享和信息交流，使跨地區和跨部門的涉稅業務處理能夠一體化、系統化，從而在整體上提升稅務部門的納稅服務水平。
（注：李飛，華中科技大學經濟學院博士研究生，就職于國家稅務局國際稅務管理處。張志欽，就職于河北財聯實業總公司，副總。吳運友，就職于河南交通職業技術學院。）
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[4] 福州市地方稅務局課題組：稅收征管國際比較與借鑒[J].稅務研究，1998（1）.
車船使用稅、印花稅是諸多稅種的“小弟弟”，但它卻在經濟交往中無時不有。近年來，南昌市地方稅務局克服了車船使用稅、印花稅零星分散、征管難度大等重重困難，從挖掘稅收潛力入手，在思想上想稅源、在政策上找稅源，在征收上增稅源，不斷規范征管，實現了車船使用稅、印花稅收入的大幅增長。2006年全年共征收入庫車船使用稅、印花稅8 083萬元，比上年同期增長1 481萬元，增幅22.43%，其中：車船使用稅入庫1 026萬元，比上年同期增長516萬元，增幅為101.2%；印花稅入庫7 057萬元，比上年同期增長965萬元，增幅為15.8%，實現了小稅種中也有大作為。那么，如何在小稅種中實現大作為，回顧南昌市地方稅務局2006年在這小稅種中所做的工作和取得的成績，筆者認為，要做好車船使用稅、印花稅（以下簡稱“兩稅”）的管理工作，必須堅持依法治稅，大力實施科學化、精細化管理，強化稅源管理，提高稅收征收率，加大稅務檢查力度。具體有以下幾方面：
一、針對稅種的不同，制定不同的宣傳方案，有的放矢，提高自覺納稅遵從度是基礎。堅持不懈地做好稅法宣傳工作，不斷提高公民的自覺納稅意識，是做好“兩稅”征管工作的前提和基礎，特別是針對稅種的不同，制定針對性和實效性強的稅法宣傳辦法，有效地提高納稅人履行其納稅義務的自覺性，才能為“兩稅”的有效征管奠定良好的基礎。為此，南昌市地方稅務局針對“兩稅”稅種的特點，專門制定了“兩稅”宣傳方案。如對車船使用稅，采取的是“套餐”方式，即一是廣而告之。通過新聞媒體、地稅網站、電子顯示屏等著重宣傳車船使用稅征收的重大意義、征稅范圍、繳納方式、計稅標準和適用稅額，使納稅人及時了解車船使用稅有關政策及文件規定，提高對主動申報繳納車船使用稅的認識，以減少征收工作中的阻力。二是零距離溝通。通過設立咨詢臺、舉辦培訓班、散發宣傳資料等多種形式與納稅人零距離交流，用通俗易懂的方法進行政策宣講，形成正確的輿論導向，贏得納稅人的理解和支持，保證該稅征收工作的順利開展。三是警示教育。對過期未繳納車船使用稅者嚴格按規定進行催繳，對經催繳仍不繳稅者，加大查處力度，嚴格按照《中華人民共和國稅收征收管理法》的有關規定予以處罰，并通過適當方式予以曝光，從而維護了稅法的剛性。對印花稅，則采取的是除通過設立政策咨詢臺、散發宣傳單等多種多樣的宣傳方式，積極向納稅人做好政策宣傳工作外，對合同簽訂頻繁、業務量較大的單位，還采取主動上門溝通的方式，面對面地進行稅收輔導，有效地提高納稅人對政策的理解，增強納稅人依法誠信納稅意識，提高納稅人對稅收的遵從度。
二、抓隊伍人員思想，更新“小稅種大責任”征管理念是前提。由于“兩稅”稅源零星分散，難于管理，且占稅收收入總量比重小，征收難度大、成本高，稅務部門往往疏于管理。為此，南昌市地方稅務局領導，首先更新思想觀念，明確指出，要在抓好主稅種征管的同時，摒棄過去重大稅、輕小稅的片面認識，充分認識車船使用稅、印花稅等小稅種在新形勢下的地位與作用，把它們納入征管工作的重要議事日程來抓，深挖增收潛力，全面實施科學化、精細化管理，不斷提高征管質量和水平。并強調：一個地區對零散稅收征管重視程度如何，不僅是對該地區征管水平的衡量，更是對能否堅決貫徹總局依法治稅指導思想的檢驗，是依法治稅的迫切需要。隊伍人員的思想素質提高了，才能在全局上下牢固樹立“抓大不放小”的征管理念，才能善于“撿”“兩稅”這樣的“小芝麻”，積液成裘，在“兩稅”這個“小稅種”中實現大作為。
三、加強稅種管理，強化稅源控管是關鍵。稅源管理是稅收征管的基礎和核心工作，而“兩稅”又存在點多、面廣，既有“西瓜”可抱，又有“芝麻”可撿的特點，顧此失彼就必然會造成“兩稅”的稅收管理盲區。因此，建立源泉控稅機制，抓好“兩稅”控管和對重點稅源戶的監管，分析和研究稅源，實現“兩稅”申報與征收的最大化，是加強“兩稅”征管、有效防止稅款流失的基礎。南昌市地方稅務局為切實做好“兩稅”征管工作，認真開展了對“兩稅”稅源、征管現狀的摸底調查，并及時按稅種建立了基礎資料數據庫。以印花稅為例，依托信息化數據集中和“一戶式”信息管理等有利條件，充分利用征收、管理、稅政、稽查等部門提供的信息，分析納稅人的申報納稅資料和財務會計相關信息數據，以及與其銷售收入等指標的對應關系，進行分析對比，強化印花稅的稅源管理。在實際工作中，針對印花稅在各行各業的不同特點，一是加大對建筑安裝行業、外來基建等重點行業和重點稅源戶的監管力度，對建筑安裝項目開工進行立項登記，完善對建筑安裝工程承包合同管理，在建筑安裝企業、外來基建單位到稅務部門開具門臨發票時，按開票金額及時足額附征印花稅，并分戶建立扣繳臺賬；二是加大對批發零售業、金融業、房地產業印花稅征管，特別是對批發零售業大型企業的銷售合同類印花稅管理，對合同金額較大，銷售收入明顯偏低的企業進行重點調查分析清理，僅2006年全年批發零售行業這一項就入庫印花稅1 438萬元，比上年同期增長465萬元，增幅達47.8%。
四、建立齊抓共管的聯動機制，創新稅收管理是手段。隨著時間的推移、形勢的變化、政策的改變，稅收管理不可能是一成不變的，只有在工作中不斷查找問題、積累經驗、鞏固成果、完善模式，尋求政府支持，部門配合，建立齊抓共管的聯動機制，才能不斷適應新形勢下“兩稅”的征管與服務水平。以車船使用稅為例，其管理難點就在于戶籍管理難以到位，尤其是地稅部門對車輛無檢查和留置權，造成車船使用稅稅款的大量流失。因此，南昌市地方稅務局針對這種情況，經過深入細致的調查研究，認真分析當前車船使用稅管理的形勢后，清楚地意識到，車船使用稅能否及時足額征繳，關鍵在于能否得到地方黨政的大力支持，能否將各部門的職能優勢進行有效整合，形成一張強有力的護稅協稅網絡，只有這樣，才能改變部門各自為政、零打碎敲的管理辦法，形成集中征收，多環節控管的管理模式。于是大膽地提出了強化部門協作、優化稅收管理的新舉措，即在地方政府的支持與協調下，對全市的在籍機動車采取與公安交通管理部門“信息共享、集中辦理、稅檢同步、一站式服務”的征收管理方式，在各縣區及城區公安交通管理部門的各機動車檢測站設立機動車車船使用稅征收窗口，集中辦理車船使用稅繳納事項，對需要辦理免稅手續的納稅人，到其主管的地稅機關辦理。公安交通管理部門則在核發新購機動車輛牌證、辦理車輛定期檢驗、轉移、變更登記時，先查驗完稅情況，對沒有繳納車船使用稅或沒有辦理免稅審批手續的，通知其到車船使用稅征收窗口繳納稅款或主管的各地方稅務機關辦理免稅手續后，再辦理有關車輛業務手續。從2006年9月正式運行這種新的征管模式以來，有效地實現了車船使用稅的源泉控管、信息共享與工作互動，僅四個月，就共受理了4萬余輛車車船使用稅的征免等涉稅事宜，征得稅款440余萬元，甚至還出現了單日征收稅款突破10萬元的記錄，取得了良好的開局。2006年全年實現車船使用稅1 026萬元，首次突破千萬元大關，比上年同期增長516萬元，增幅高達101.18%。隨著新的《中華人民共和國車船稅暫行條例》的出臺和該條例在2007年起的正式實施，車船使用稅（現更名為車船稅）的征收和管理必將進一步實現新的飛躍。
五、規范執法，加強檢查和處罰力度是保障。為了加強對“兩稅”的征收管理，保障稅收持續、穩定增長，南昌市地方稅務局一方面做到規范執法，嚴格按照權限與程序執行好各項稅收法律法規和政策，堅持依法征稅，堅決不收過頭稅，做到嚴格、公正、文明執法。另一方面，通過定期和不定期的稅收檢查，打消納稅人的僥幸心理，同時依法加大處罰力度，促進稅款的應收盡收，逐步形成以加強日常管理為主、集中檢查為輔、管理先進、服務優質的稅收征管的新格局。以印花稅為例，南昌市地方稅務局以匯算清繳工作為契機，認真組織對稅務干部進行匯算清繳業務培訓和對企業匯算清繳進行納稅輔導，在做好企業所得稅匯算清繳工作的同時，認真開展對印花稅的清理檢查工作。檢查中，以納稅企業的財產轉讓合同、財產保險合同、貨物運輸合同和購銷合同等為重點，結合企業的納稅情況，對會計憑證和賬簿進行更深入更細致的檢查，對納稅意識淡薄、漏報、少報、瞞報印花稅企業，一經查實，從嚴從重進行處罰，如2006年，南昌市地方稅務局在對我市某建筑公司的檢查中，就當場補交印花稅8 000余元，并按規定征收了滯納金，有效堵塞了印花稅征管漏洞。
（作者單位：南昌市地方稅務局）
2007年4月以來，鞍山市人民檢察院查辦了鞍山、葫蘆島國稅系統、受賄案件八件六人，在遼寧省國稅系統引起震動，其涉及人數之多、金額之大在全省國稅系統尚屬首例，給國家造成了巨大的經濟損失，嚴重擾亂了經濟秩序，給社會造成十分惡劣的影響。
經研究，鞍山市人民檢察院向遼寧省國家稅務局制發了《檢察建議》，內容涉及犯罪分析和預防建議。
自由裁量權過大，個別稅務干部失去約束
從已查處的案件中可以看出，部分涉案人員法律意識淡薄，對自身的犯罪行為認識不清、以領導意見為準的“官本位”思想嚴重，導致他們濫用手中權力為他人謀取不正當利益，最終走上了犯罪道路。
在查辦案件中發現，桑林國稅所所長潘殿武和臺安縣國家稅務局桑林國稅所稅收管理員劉金超已覺察到興源公司的廢舊物資銷售剪貼發票充抵進項稅數額巨大，并作出了對其停售增值稅專用發票的決定，但一兩天后卻又同意給興源公司領購增值稅專用發票。這是為何？
潘殿武對同意開票的原因作了如下供述：一是收了興源公司的錢，二是問過了縣局潘忠璞副局長，潘同意繼續發售。不難看出，興源公司通過簡單的權錢交易就腐蝕了稅務干部，同時也印證了個別稅務干部法律意識淡薄，過度倚重“領導意見”，工作毫無原則。
并且，該案還暴露了個別稅務干部權責不清，濫用行政自由裁量權的問題。國家稅務總局《稅收管理員制度（試行）》第八條規定：稅收管理員具有對分管納稅人開展納稅評估，綜合運用各類信息資料和評估指標及其預警值查找異常，篩選重點評估分析對象；對納稅人納稅申報的真實性、準確性做出初步判斷；根據評估分析發現的問題，約談納稅人進行實地調查；對納稅人違反稅收管理規定的行為提出處理意見的職責。
而劉金超在工作期間嚴重不負責任，表現在對興源公司的日常監管缺失，也沒能及時發現該公司的增值稅專用發票抵扣異常，更未履行實地調查的職責。而在發現興源公司稅收抵扣異常后，也沒及時提出處理意見，致使興源公司虛開增值稅專用發票的犯罪行為得逞。
此外，潘忠璞作為調查興源公司稅負問題的負責人，置局長辦公會議中提出的“興源廢舊物資抵扣額大，市局流轉稅處要求加強嚴管”的要求于不顧，在2006年6至7月停售興源公司增值稅發票，還沒有查清興源公司廢舊物資發票真實情況的前提下，就又決定為其繼續批售發票。而在2006年9月省局到興源公司檢查時，也沒有按照省局的要求進行調查、核實，就向省局出具了袒護興源公司的情況說明，工作嚴重失職。
潘忠璞、劉金超行為產生的原因，不外乎他們手中的稅收征管權力行使界限模糊，橫向間缺乏制約，管與不管，如何去管都由他們“自由裁量”。稅收監管的這種方式，無疑給違法犯罪分子造成了可鉆的漏洞，破壞了市場經濟的良性有序運行，必將對地區的社會經濟發展造成傷害。
國稅系統近年來建立、健全了一系列嚴密的監督制約機制，對保證稅務干部權力的正確行使發揮了積極作用。但是鞍山、葫蘆島國稅系統職務犯罪案件的發生，暴露了國稅系統內部監督制約機制的運行還存在失效的盲區。現就以下四例予以說明。
例一，鞍山市國稅局稽查局執行科副科長周建寧，為了達到包庇興源公司犯罪行為的目的，在與鞍山市國稅局兩名稽查員一同前往葫蘆島進行取證的過程中，違反稅務稽查辦理程序，在另兩位稽查員沒有見到對方當事人，也沒有參與稅務稽查結論討論的情況下，就做出了“未發現該企業存在增值稅、所得稅及發票使用情況違法”的結論。這份既不符合程序，又與客觀事實相悖的稅務稽查結論，使興源公司騙稅問題被延遲發現三個月，給國家造成了巨額稅款損失。
例二，葫蘆島市國家稅務局紀檢組組長任德君，違反稅收檢查相關規定，濫用手中權力與稅收稽查員“打招呼”，使葫蘆島市連山金屬回收中心違規開廢舊物資發票的行為躲過了查處。然后又用同樣手段，跟連山區國家稅務局主管流轉稅的局長“打招呼”，使葫蘆島市連山金屬回收中心得以違規開辦回收中心分站。由于有任德君的庇護，葫蘆島市連山金屬回收中心及其分站逃避查處，為興源公司的騙稅行為提供了大量廢舊物資發票。
例三，葫蘆島市南票區國家稅務局副局長周宗禮收受賄賂，為犯罪嫌疑人畢麗君（另案處理）虛開廢舊物資發票的行為提供庇護。2005年9月至2006年11月，周宗禮應畢麗君的要求，對其開辦多家廢舊物資回收中心及辦理廢業的行為大開方便之門。后經公安機關偵查，畢麗君為興源公司虛開的發票達3億多元，周宗禮收受賄賂，利用職權為他人的違法行為大開方便之門，嚴重損害了國家利益。
例四，犯罪嫌疑人任德君為了逃避法律追究，在案發后曾以上交企業給予的禮金為借口，分三次將其受賄所得部分贓款總計4萬元，分別交給了葫蘆島市國家稅務局監察室內勤和葫蘆島市國家稅務局財務科長，并指使二人在上交禮金收據上將日期提前。
犯罪嫌疑人周建寧、周宗禮、任德君，一個是鞍山市國家稅務局稽查局執行科副科長，另一個是葫蘆島市南票區國家稅務局副局長，還有一個是葫蘆島市國家稅務局紀檢組組長，他們本應該帶頭遵守稅收征管的各項法律法規，但他們卻利用手中權力收受賄賂，為騙稅行為創造條件，提供土壤。
據梁永明介紹，在上海世博會的籌辦過程中，我國政府遵照《國際展覽公約》以及《關于國際展覽會參展者進口物品的海關規章》等規定，認真落實申博時的承諾，在遵循國際慣例的同時進行管理創新，給予了世博會組委會、國際展覽局、境外參展方、外籍工作人員等多種稅收優惠待遇。
比如，為方便官方參展者在中國境內開展各項參展活動，經國家有關部門批復，上海市工商行政管理局于2008年頒布了《關于上海世博會官方參展者從事經營活動的登記管理辦法》，賦予參展者主體登記權利。這意味著上海世博會官方參展者簽署參展合同后，就可獲得《營業執照》、《組織機構代碼證》和《稅務登記證》等證照，解決了境外參展者參展活動中的“主體實化”問題，為官方參展者后續辦理銀行開戶，進行采購、聘用、建館、布展、運營，辦理退稅、開展展區內商業活動，以及從事報關報檢創造了重要的前提條件。
而在稅收優惠方面，我國參照支持2008年北京奧運會的經驗，從2006年起便陸續開始實施為世博會提供的稅收優惠政策。這些優惠主要涉及關稅、增值稅、消費稅、房產稅、營業稅、個人所得稅、企業所得稅、印花稅等幾大類稅種，涉及上海世博會兩大類主體，一類是上海世博局和上海世博（集團）公司，另一類是國際展覽局和世博會參展者、參與者。
對于上海世博局和世博集團而言，一項重要的免稅項目是：對上海世博局委托上海世博（集團）公司取得的世博會門票銷售收入、場館出租收入以及在世博園區內銷售世博會紀念品收入，免征上海世博（集團）公司應繳納的增值稅、營業稅。
此外，世博會紀念郵票收入、世博會紀念幣、境內外轉讓無形資產特許權收入等享受免稅或者先征后退優惠。上海世博局取得的直接用于世博會的無償捐贈收入、贊助收入、轉讓無形資產特許權收入以及世博會結束后出讓資產等收入，免征應繳納的企業所得稅。上海世博局委托境內企業加工生產的化妝品、護膚護發品，也可免征應繳納的消費稅。
而對于國際展覽局，我國政策規定，其取得的本屆世博會門票分成收入，可免征應繳納的企業所得稅。
對境外官方參展者，政策規定在中國境內購買用于建設、安裝和拆除展館以及維持展館運營的建筑材料、設備和辦公用品，按增值稅專用發票注明的稅額，實行增值稅退稅政策。特別值得一提的是，這是我國政府履行向國際展覽局的莊嚴承諾，在歷史上首次給予中國境內采購貨物退還增值稅，開創了我國稅法史上的先河。另外我國還規定，海關對世博會期間外國參展商進口的符合要求的參展品辦理暫時進口手續，進口時免領進口許可證，免繳進口稅款和其他稅費。
對世博會參與者的優惠方面，國家稅務總局的優惠政策幾乎囊括所有贊助環節主體，無疑將調動各方捐贈的積極性。企事業單位、社會團體、民辦非企業單位或個人捐贈、贊助給上海世博局的資金、物資支出，都可在計算應納稅所得額時予以全額扣除。
而對于外籍工作人員和專家，政策規定，世博會舉辦期間在中國境內居住不超過183天的各參展國外籍工作人員，在世博園區內從事世博會參展工作所取得的勞務報酬，免征個人所得稅。對受上海世博局聘請，參與世博會注冊報告、規劃設計等相關工作的外籍專家所取得的由上海世博局支付的咨詢費或勞務費收入，免征個人所得稅。
此外，在世博會結束前，國家對世博園區內的土地、房產，免征應繳納的城鎮土地使用稅、房產稅。對上海世博局在世博會結束后出讓資產和委托上海世博（集團）公司出讓歸屬于上海世博局的資產所取得的收入，免征上海世博局和上海世博（集團）公司應繳納的土地增值稅。
上海世博局相關負責人表示，在世博會舉辦過程中，我國政府既按照國際慣例給予了大會多種稅收優惠，同時也注重維護自身稅收權益。相信通過本屆世博會的成功舉辦，我國在稅收管理上的一系列探索和創新將為我國稅制同世界的接軌提供寶貴經驗。
上海打造世博特色稅收服務品牌
稅收服務在行動
2007年7月12日，上海市稅務系統召開首次世博征管會議，初步確定由上海市財稅直屬七分局（后更名為上海市稅務直屬二分局）作為征管分局，成立相應機構代表市局進駐世博園區，負責園區內稅收征管工作。從此，作為2010年上海世博會稅收征管與納稅服務任務的最主要承擔者，該局200多名干部職工開始了緊張有序的“倒計時”行動。以下是他們在工作中的一些難忘“節點”。
2008年6月6日分局擬定世博會稅收征管方案（初稿）。
2008年7月2日經市局批準，正式成立上海市國稅局第七分局世博園區稅務所、上海市地稅局第七分局世博園區稅務所，負責世博園區稅收征管工作。
2008年7月30日為加強對世博會征管工作的組織領導，分局成立世博會稅收征管工作領導小組。
2008年7月31日根據前期的征管方案初稿，分局對相關的稅收政策以及征管工作作了補充、完善，形成較為完整的征管方案。
2008年9月8日世博局參展者服務大廳正式啟用，分局世博所入駐大廳工作，主要辦理稅務登記、退稅審批以及負責相關事項的政策咨詢。
2008年9月11日世博所駐上海世博局參展者服務大廳辦稅窗口迎來首批參展者，接待了來自上海世博會英國館以及上海對外服務集團的代表。參展者代表主要就世博會期間館內商業活動的稅收政策、退稅政策等內容進行了咨詢。
2008年10月14日世博稅務所制定“稅務公開承諾”，承諾切實做好世博會期間的納稅服務工作，全力營造世博納稅服務的良好氛圍。
2008年10月22日分局建立世博工作聯席制度，進一步支持和推進世博征管工作。
2008年10月28日世博所黨支部正式成立。
2008年11月19日打印出第一張稅務登記證（上海世博會荷蘭館）。
2009年3月4日成功受理了第一家前來辦理退稅資格認定的展館（上海世博會瑞典館）。
2009年4月28日舉辦上海世博會境外參展者稅收宣傳輔導活動暨世博境外官方參展者購物退稅系統開通儀式。
2009年4月30日召開迎世博倒計時一周年誓師大會，分局成立迎世博黨員先鋒隊、青年志愿服務隊、世博所青年突擊隊3支服務世博的隊伍。
2009年6月22日開出第一張稅收通用繳款書（上海世博會盧森堡館）。
2009年6月30日舉辦了上海世博會國內購物增值稅退稅業務培訓會。
2009年7月1日分局科室第三黨支部、世博園區稅務所黨支部與上海世博局資金財務部黨支部簽訂了結對共建協議。
2009年7月30日組織第一次由境外參展者參加的購物退稅軟件參展者端實務操作培訓。
2009年8月27日成功受理首家參展者退稅申請（上海世博會瑞典館）。
2009年9月1日參照稅收管理員制度，探索建立“片區稅收聯絡員制度”。
2009年9月8日成功完成第一筆退稅業務（上海世博會瑞典館）。
2009年12月7日正式對外《世博稅收宣傳刊（中英文版）》。
2010年1月5日《上海世博會境外參展者稅收征收管理工作指南》正式對外公布。
2010年1月11日召開迎世博倒計時100天片區化納稅服務管理模式推進會。
2010年3月12日召開“伴世博同行，揚稅務風采”世博工作動員大會，對分局全體干部進行世博稅收服務工作總動員。
2010年5月1日2010年上海世博會召開，世博園區稅收征管服務工作全面展開。
稅收服務暢通無阻
上海世博園3/4的園區在浦東，是世博會舉辦的“主戰場”。為了給世博會營造良好的稅收氛圍，體現中國稅務機關的管理和服務水平。浦東新區稅務局根據不同行業、不同經濟類型和不同服務對象的需求，開展了大量的工作。
該局充分利用各種宣傳載體，積極開展多形式、多層次的稅法宣傳和納稅輔導。在《浦東時報》開辟稅務專欄，定期宣傳解讀涉及世博會等重點工作的稅收政策。辦好“浦東市民稅法講壇”，并將其延伸到張江行政服務中心，實現稅法宣傳的固定化、常態化。4月23日，該局還借助“浦東市民稅法講壇”平臺，舉辦了“世博?稅收?發展”主題宣講會，邀請上海世博會事務協調局相關負責人和浦東新區稅務局納稅服務處負責人向到會的150家企業介紹世博經濟、宣傳稅收知識，講解世博與企業、稅收、經濟發展的相互關系，倡導企業做好后世博時期的發展工作，進一步發揮世博效應。
上海世博中心作為上海展覽中心（集團）有限公司的子公司，在世博期間，承擔慶典、交流、貴賓接待、新聞和指揮運營等重要任務。世博會后，其館所將轉型為大型高規格國際會議的重要場所，成為上海市“兩會”及其他政務性會議舉辦場所。該中心成立于2009年8月，在成立初期，浦東新區稅務局就積極為其開展各種納稅輔導，并受理稅種核定、發票核定等涉稅事項。目前該企業已經正式遷入世博園區開展運營。
據了解，在做好對涉世博企業的納稅輔導和宣傳的基礎上，浦東新區稅務局還根據企業的具體情況和實際需求，開辟“綠色通道”，設置世博專窗，做到特事特辦、急事急辦、隨到隨辦，確保辦稅暢通無阻。
上海申美飲料有限公司是可口可樂公司在上海的灌瓶廠，目前該公司已在上海世博園區內設立售貨亭60多個，自動售貨機200臺，隨著世博會正式開園，該公司將會根據組委會要求增設售貨亭，預計總數將達100個左右。由于申美公司原主要從事批發業務，發票核定中沒有定額發票的核定，而售貨亭面向的是個人消費，需要開具定額發票。為支持企業服務世博，浦東新區稅務局及時增加了申美公司定額發票的核定，包括定額1元、5元的各5萬份，定額10元的2.5萬份，定額20元的5000份，定額50元的3000份及定額100元的2000份，解決了申美公司的燃眉之急。
稅收服務從世博向社會延伸
上海市靜安區是上海世博會事務協調局注冊所在地，2009年8月，正是世博會籌辦最為緊張繁忙的階段，當地稅務部門收到了來自該局資金財務部的一份緊急申請。
原來，隨著世博會籌辦工作全面展開，服務貿易的外匯支付除了原來世博局對外簽訂合同外，又新增了世博會境外參展方支付境外服務供應商的服務貿易合同的外匯支付，非貿合同涉及的外匯支付與日俱增。按照正常流程，世博局在稅務部門辦理“服務貿易等項目付匯稅務證明項目登記”一般需要3周左右的核定期，而由于世博會籌辦和境外參展方的場館建設、布展時間緊迫，很多非貿外匯支付合同在簽訂后就要支付，如果出證項目辦理表核定時間過長，勢必影響合同外匯及時支付。為此，上海世博會事務協調局資金財務部向靜安區稅務局提出申請，希望后者能在相關審核環節上給予特殊支持，爭取將審核、核定的時間控制在5個工作日內。
首先，感謝領導和組織給予我這次參加競爭上崗的機會！
我叫敖榮義，今年33歲，年畢業于財經學院九江分院稅收專業，先后在渝水區地方稅務局河下分局、仙女湖區地方稅務局、市局征管科、經濟開發區水西分局工作，年月，我被調任市局培訓中心任副主任主持工作至今。
可以說，參加工作以來，我一直站在地稅改革的前沿，一次又一次完成自己的人生角色轉變。年，市局稽查局選調人員實行競爭上崗，我以第二名的成績考入稽查局，由于全市地稅系統農村稅收征管改革在仙女湖試點，我作為仙女湖區地稅局農村稅收征管改革的骨干力量，調入稽查局的事情于是一直被擱置下來，為此，我毫無怨言，與同志們一起，把舊的征管方式留給了歷史，自己也由此了解、掌握了計算機的基本操作技能，后被市局選調到征管科工作。正逢征管改革、信息化建設如火如荼之際，新《征管法》及實施細則的實施和培訓，多元化申報，納稅信用等級評定以及“一窗式”、“一站式”服務等工作無不凝聚著我的片片心血和汗水，年月，省局決定，新的征管業務軟件年月日在我市全面上線，我又一次被推到了改革的風口浪尖，在征管科以及征管改革辦公室擔綱重任，對全市地稅系統的軟件上線業務予以組織和協調，從信息采集、數據審核及錄入到征管業務軟件的培訓和操作，一百多個日日夜夜中，夜以繼日，以單位為家，早上總是從凌晨開始，下午總是在另一個凌晨結束，就這樣，我蘸著青春的熱血，在地稅改革的路上，在自己熱愛的稅收事業中奮斗、耕耘。
年月，我參加全市副科級競爭上崗被任命為經濟開發區水西分局局長，還沒來得及去報到，我被省局抽調去參與了省局組建的規范化建設辦公室，面對新生事物，我摒棄了心中的疑慮，一邊加強理論學習，一邊鉆研實踐業務，作為其中的一員，我參與編寫了全省稅務稽查體系文本，完成了在省局規范辦的工作使命，同年月，帶著省局的好評，我回到水西分局主持工作，一方面注重協調好與當地政府和上級地稅局的關系，另一方面注重調動下屬人員的工作積極性，加強征管、堵塞漏洞，提高稅收征管及收入質量。
年月，我又一次被抽調到市局從事規范化建設、地稅文化建設工作，面臨市局與分局的雙重工作壓力，面對廣大地稅人員當初對規范化建設工作的不理解，我沒有選擇退縮，領導的信任、同事的支持、家人和朋友的關懷與鼓勵，促使我一往無前，導入規范化管理理念、文件清理及崗責調整、體系文本編寫及運行、工作督導及審核等等，從一點一滴做起，終于，規范化建設在全市地稅系統搭建起了基本框架、取得了階段性的成果，地稅文化建設卓有成效，水西分局的稅收任務也連年持續穩定增長，我辛勤澆灌的花朵開始飄溢出果實的芬芳。
改革的前沿，苦過，累過，失意過，彷徨過。新的事物總給我新的起點、新的激勵，新的起點總促使我實現新的跨越，鑄就新的輝煌，我想，這就是人生。我喜歡挑戰，我樂意接受新生事物，我情愿在挑戰中進行錘煉。今天，我在這里接受組織和領導的挑選，如果被選上了，我將在新的崗位上，繼續加強學習，努力把自己提升一個新的高度，踏著地稅改革的旋律，不斷創新改革思維和工作方式，推進地稅管理模式和管理方式的變革，如果不幸落選，畢竟我為此奮斗了，我無怨無悔！
【關鍵詞】 稅務約談 意義 完善 建議
一、引言
稅務約談是稅務機關在稅收征管過程中，通過對納稅人所申報繳納稅款等資料進行納稅評估后，發現存在稅務問題和疑點的，主動約請相關納稅人到稅務機關進行解釋和說明，給予其必要的提示與輔導，引導納稅人自查自糾，依法繳納稅款，并對涉稅違法行為進行處理和處罰的稅收征管制度。
稅務約談是一個帕累托改進的過程，其成本從稅收征納雙方角度分別來看主要是稅務機關通過納稅評估確定約談對象、約談過程本身的成本，而納稅人進行約談的遵從成本包括準備舉證資料、約談花費的時間以及少量費用。與此相比，其收益的改善卻是十分顯著的。通過稅務約談，征稅機關不僅節省了稅務稽查所需消耗的大量人力、時間和費用，還收回了欠繳的稅款，而納稅人經自查自糾補繳稅款，避免和減少了企業由于受處罰而帶來的經濟負擔和損失。因此，這種改進是一種雙贏的促成，應該得到充分的運用和推廣。
當前，實施稅務約談的國家和地區主要包括美國、加拿大、意大利、日本以及我國香港，而其中香港的稅務約談制度是最完善的。在香港，稅務局通過抽查調查對象，與其進行約談，如發現偷稅漏稅情況，納稅人就要交出少報的稅款，并接受稅務局的罰款處理。但是，稅法賦予稅務局長酌情權。他可以根據實際情況選擇對納稅人實施不同程度的處分，比如提出檢控、以罰款代替監控或評定補加稅款。香港自從1991年實行以約談為基礎的稅務審查以來，稅務局追回了大量的透漏稅款，成效顯著。
二、稅務約談的意義
稅務約談是稅務機關為適應構建和諧社會需要而進行的一種稅收征管制度創新，它通過建立以納稅人自主管理為基礎的稅收征管服務新體制，推動稅收征管效能的大幅提升，從以往“重檢查、輕管理”的模式向“以征為主，以查為輔，征、管、查相結合”的模式轉變，實現從粗放型管理走向集約化管理，也體現出新型稅收制度的價值取向。具體說來，實行稅務約談制度的意義主要體現在以下幾個方面。
第一，稅務約談體現了稅收管理從強制型向服務型的轉變，成為構建和諧征納關系以及良好稅收環境的有效的劑。稅務約談制度在征納雙方之間引入了對話局面，充分尊重和保證了納稅人的稅收地位，征稅機關對待納稅人的態度也從過去的“事后監督打擊型”向“事前管理服務型”轉變，這實際上是將以人為本作為稅收管理的指導思想的重要體現。
第二，稅務約談有助于實現征、管、查的有機結合，在一定程度上克服了當前稅收征管三大環節協作不夠、銜接不暢的問題，彌補了原有體制的不足，為征稅體制的進一步改革和完善提供了良好的參考。征收、管理、稽查專業化分工，分權制衡，有利于提高效能，但在目前情況下，由于三大分工沒有完全理順，存在協作不夠、銜接不暢的問題。約談制度的引進能夠使稅務部門在納稅評估和約談過程中加深對稅源信息的了解和掌握，從而加強管理，提高工作效率。
第三，稅務約談向納稅人提供了一個主動解釋、說明的機會，幫助納稅人及時糾正違章行為，降低或節約納稅成本，提高了納稅人的經濟效益。納稅人因對稅法、稅收政策缺乏了解或者了解不及時以及理解不全面而出現的非主觀故意的漏報、錯報、少報在約談過程中可以及時改正，補繳稅款，免除處罰，甚至得到一定程度的豁免，這不僅使納稅人大大提高了經濟效益，同時也維護了良好的社會形象。
第四，稅務約談推動了納稅人逐步走向自主管理，由過去全面調賬檢查轉為在實施檢查前對納稅人進行綜合評估，使得稅收征收管理的成本和稽查工作的壓力大大降低。稅務機關也可集中力量查辦大案要案，有效配置稽查資源從而提高工作效率，保證稅收能最大限度的足額入庫。
第五，稅務約談充分體現了稅收征管基本原則中的誠信和信賴利益的保護原則，為依法治稅、倡導誠信樹立了良好的典范，也折射出一種新的行政執法理念，對提升稅收征管工作的整體效能提供了一條全新的思路。
三、完善稅務約談制度的若干建議
稅務約談是稅務機關適應政府職能向公共服務轉變的內在要求，是在法定的檢查方法之外而采取的靈活的行政管理手段，是稅務系統開拓創新、與時俱進的重要表現。但由于稅務約談制度形成的時日不長，加之應用實踐的范圍有所局限，在實際運用過程中，還存在一些問題需要進一步完善。借鑒國外和我國香港地區的稅務約談制度，結合我國國情，筆者為稅務約談制度的完善提出以下建議以供參考。
1、從立法角度出發，給予稅務約談制度明確的法律效力
目前，由于稅務約談工作剛剛起步，有關稅務約談的法律依據很少，僅有四個規范性文件，分別是《關于加強新辦商貿企業增值稅征收管理有關問題的緊急通知》《關于進一步加強稅收征管工作的若干意見》、《稅收管理員制度（試行）》、《納稅評估管理辦法（試行） 》。但是這四個文件都是國家稅務總局制定的，若要以此作為稅務約談制度的立法依據，顯然存在法律位階太低，效力不足的缺陷，一旦發生稅務行政爭議，在司法審查程序中將會使稅務約談制度處于極為不利的境地。因此，應當制定頒布效力更高的統一立法，使稅務約談制度有法可依，有據可循。同時，在稅收實踐中，應分清情況，區別對待，把握好標準，對那些依法納稅意識差，有明顯違法意圖或行為的納稅人，決不能姑息遷就，要堅持依法征稅，維護稅法尊嚴。
2、制定合理的約談程序，保證稅務約談工作順利開展
稅務約談工作的參與者包括稅務機關和納稅人，約談程序的合理與否，直接關系到約談工作能不能順利開展以及能不能取得預期效果。只有公平、合理的程序才能促成征納雙方進行約談，積極達成協議，自覺履行義務。
首先，稅務約談的前提條件，即什么情況下能夠進行稅務約談，應予以規范化、統一化。對于這一問題，目前已實行稅務約談的各地方稅務機關的規定不盡相同，這實際上也是由于稅務約談制度缺乏法律依據造成的。
其次，稅務約談在實施過程中，稅務機關要事先向納稅人發出書面通知，并允許納稅人準備相關材料、憑證等，對于因特殊情況確實無法按時接受稅務約談的，可根據其申請考慮批準延期約談。
最后，經過約談，針對納稅人的不同情況，應規定什么情形下稅源管理部門有權進行處理；什么情形下直接轉入稅務行政處罰程序；什么情形轉入稅務稽查程序。
3、重視日常管理與稽查，提高稅務約談的有效性和針對性
在我國現行的自行申報、集中征收、重點稽查稅收征管模式下，以查促管是保證納稅人足額申報的重要手段。目前，稅務稽查主要忙于專項檢查，日常稽查沒有真正發揮以查促管的作用，在對稅源的征管上，征管基礎資料的準確性、完整性不佳，從而造成納稅評估工作的有效性、準確性受到很大限制，而納稅評估恰恰是稅務約談實施的前提，因此，稅務機關要重視日常管理與稽查，全面了解納稅人的深層次問題，掌握足夠的、準確的、及時的信息，使稅務約談工作有的放矢，準確有效。
4、明確界定納稅人的權利和義務
稅務約談制度應賦予納稅人必要的權利：納稅人在約談之前的合理時間有權獲得通知；確實有特殊情況無法按時接受約談的可申請延期；納稅人有權就稅收專業問題聘請專業會計師作為約談顧問；約談過程必須在合理的時間內進行和完成，不能變成變相羈押；約談過程不能采取誘供、逼供等不合理的方式；約談的筆錄應當允許納稅人過目，并進行修正。
當然，明確規定納稅人的相關義務和不履行義務的法律后果對增強約談制度的潛在威懾力，提高約談制度的實施效果尤為重要。應當規定納稅人必須承擔以下義務：不能無故拒絕或推遲稅務機關發出的約談通知；如實回答稅務機關的詢問；對稅務機關提出的疑問，進行說明并盡量提供證據加以證實；對于關鍵問題的回答，不得編造虛假事實進行掩飾、搪塞或提供虛假證據，否則，將受到嚴厲懲處。
5、切實規范稅務機關的權利和義務
稅務約談凸顯了稅務機關的管理、服務職責，通過稅務約談，納稅人因對政策誤解，對法規認識不正確等犯的錯誤能被允許及時改正，從而免去受處罰的成本，這也是公法私法化的體現之一。那么，在稅務約談實施的整個過程中，稅務機關必須履行相應的義務，并被授予適當的權力，接受必要的監督。
從程序本位主義的角度來看，程序正義在稅收征管程序上的體現為對程序理性和程序自治的要求。在稅務約談制度實現的程序過程中，程序正義要求稅務機關應在約談前向納稅人發出通知，約談時要聽取納稅人的意見，保證納稅人的人格尊嚴；稅務管理和稅務稽查相分離；在進行稅務檢查時出示證明，告知身份；對約談情況進行記錄，記錄內容須經納稅人確認簽字，稅務機關對自己所做出的決定必須說明理由，并進行舉證等等。
然而，要有效發揮稅務稽查約談制度的功能，還必須應當考慮給予稅務機關在稅務約談制度中和納稅人就稅款和處罰進行妥協的裁量權。
首先，納稅評估中發現的計算和填寫錯誤、政策和程序理解偏差導致一般性問題，或存在的疑點問題經過約談、舉證、調查、核實等程序認定事實清楚，不具有偷稅等違法嫌疑，無需立案查處的，可提醒納稅人自行改正，作為自查補稅，不作處罰；對于納稅人少繳稅款的行為，在稅務約談過程中無法舉證說明，但主動承認錯誤，申請補繳所欠稅款可以減輕處罰；發現納稅人有明顯偷稅、騙取出口退稅、抗稅或其他稅收違法行為嫌疑的，要立即移交給稅務稽查部門處理。
其次，在約談中，允許在一定條件下和納稅人達成稅收協議。雖然從稅收法定主義原則來看，其合法性還有待商榷，但這一做法無疑是有益于征稅成本的減少和征稅效率的提高的。所以，如何盡快完善稅務約談的相關法律法規，合理“放權”給稅務機關是稅務約談制度亟需解決的問題。有學者已經提出一些具有可行性的建議，包括征納雙方簽訂延期償還稅收的協議、減免稅收的協議以及將納稅人在稅務約談中交待已構成犯罪的行為視為自首情節，在移交給公安機關處理的時候，可以從輕、減輕和免除處罰等等。這些建議對于有效實施稅務約談，構建新型稅收征管制度都有很好的借鑒意義。當然，對于稅務機關所擁有的裁量權應當進行必要的控制和監督：一方面提高裁量權實施批準權的審查級別，建立完善的備案制度，另一方面，要形成在稽查機關內部同級稽查部門之間相互監督的制約機制，實現分工制衡，保證裁量權有效公平合理的運用。
“用科學的分析方法查找證據，同時引入約談機制，整個檢查過程在和風細雨中進行，不僅讓納稅人口服心服，而且達到了檢查一戶規范一戶的目的。”一位稅務機關的干部這樣評價約談制度給稅務檢查工作帶來的好處。稅務約談是一個長期、系統的工程，我們希望將其制度建設、組織實施、激勵約束、效果評價各個環節不斷完善，實現稅收征管工作中征納雙方的共贏。
【參考文獻】
[1] 楊斌：中國稅改論辯[M].中國財政經濟出版社，2007.
〔關鍵詞〕 稅收執法組織，使命目標，橫向結構，縱向結構，合作機制
〔中圖分類號〕D922.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）03-0115-04
提升稅收執法組織建設的科學化水平，是我國目前在稅收領域推進治道變革亟待解決的問題。本文將圍繞這一問題，結合中美兩國在稅收執法組織設計上的實踐，從組織的使命目標、橫縱向組織結構以及合作機制等方面展開分析，探討美國經驗對我國的借鑒意義。① 本文選擇以美國的經驗為借鑒，主要是基于以下考慮：美國在積極推進服務型政府建設方面對我國有參考意義；美國的稅收執法組織在征收成本率、稅收遵從率與自愿遵從率方面三個關鍵指標上表現良好。〔1 〕 （P19 ）
一、明確稅收執法組織的使命目標
組織的使命目標，即對組織作為子系統在社會大系統中的地位與功能的確定，它是組織設計的基礎。從理論要求來看，服務型政府理念下的稅收執法組織，其使命目標定位應該是為納稅人提供與稅收執法活動相關的服務。
然而根據調查發現，在我國稅收執法組織的官方網站上，通常找不到明確冠以“使命目標”稱謂的信息內容，有關界定其在社會大系統中的地位與功能的描述一般散落在相關概況介紹中。與1994年以來實施的分稅制財政管理體制相適應，我國設立了國稅和地稅兩個稅收執法組織系統。國家稅務總局網站上有關行業概況介紹的第一句話就是“稅務機關是主管我國稅收征收管理工作的部門” ；北京市地方稅務局網站在有關市局概況介紹中提到“北京市地方稅務局是主管本市地方稅收工作的市政府直屬機構”；其他地方稅務局與北京市的情況相類似。
由此可見，雖然隨著政府治道變革的推進，提供納稅服務現已成為我國稅收執法組織的法定職能，并設有專門的執行機構（國稅總局設有納稅服務司，各省地方稅務局一般都設有納稅服務處），但就組織的使命目標而言，我國目前的實踐與“服務型政府”理念還存在較大差距。我國的稅收執法組織不僅缺乏明確的使命目標設計意識，而且潛意識中仍傾向于將自身視為稅收征收領域的管理者，將自身與納稅人的關系視為管理與被管理的關系。
相比而言，美國的稅收執法組織不僅有明確的使命目標意識，并且在具體的使命目標設計上也有明顯的、更符合服務型政府對“民主行政”和“法治”之價值追求的特點：一是為納稅人提供優質服務與公平執法并重；二是強調“納稅人履行稅法義務”，以關注納稅人的自我遵從。〔2 〕 具體來講，美國聯邦稅務局②對自身使命目標的描述是：“通過幫助納稅人理解和履行稅法義務為他們提供優質服務，并且對所有人統一公平的執法”。美國各州及地方稅收執法組織有關自身使命目標的描述雖然具體用詞有所不同，但表述大同小異。
以美國經驗為借鑒，我國稅收執法組織在明確使命目標上應包括兩個方面：一是明確其為納稅人服務的使命定位；二是加強對稅收遵從、尤其是自愿遵從理論的本土化研究，并根據相關研究成果指導稅收執法組織使命目標與組織體系的具體設計。
二、合理設計稅收執法組織的橫向結構
組織的橫向結構設計，一般是圍繞使命目標確定的各部門之間的專業分工與合作關系。基于服務型政府理念的稅收執法組織橫向結構設計，應圍繞稅收執法與服務目標的實現，在追求部門專業化的基礎上突出服務對象的中心地位。
鑒于我國的國稅與地稅系統在執法組織橫向與縱向結構設計上的情況相類似，因此，下文我們主要以國稅執法組織的數據來進行論證說明。由于缺乏明確的使命目標，我國稅收執法組織的官方網站通常只是羅列了其內設機構的名稱與該機構的工作內容，而缺乏清晰的圍繞使命目標的橫向結構設計，這是我國目前稅收執法組織橫向結構設計的第一個特點。我國國家稅務總局內設13個機構（詳見表1，其中征管和科技發展司，同時也是大企業稅收管理司，負責對大企業提供納稅服務）。
從國家稅務局內設機構的名稱及其工作內容來看，我國稅收執法組織橫向結構設計的第二個特點是主要以職能作為部門劃分依據，且執法與服務部門分立。在國家稅務局的內設機構中，除與其他部門同掛一塊牌子的大企業稅收管理部門以外（國家稅務總局中，大企業稅收管理司與征管和科技發展司同屬一個部門；北京市國家稅務局中，大企業稅收管理處與國際稅務處同屬一個部門），其他都是以職能作為部門劃分依據。在國家稅務總局的內設機構中，貨物和勞務稅司、所得稅司、財產和行為稅司與稽查局等機構負責執法（包括征收與稽查），納稅服務司和大企業稅收管理司負責服務。
由此可見，隨著治道變革進程的推進，我國稅收執法組織在橫向結構設計上已經出現了關注服務對象獨特需求的趨勢，這主要體現在針對大企業設置了專門的納稅服務機構，但這種趨勢并未成為惠及所有納稅人群體的普遍做法。
在稅收執法組織橫向結構設計上，美國經驗的借鑒意義主要體現在兩個方面：其一，按照與使命目標實現之間的關系明確界定不同機構的類別，因為這樣的設計邏輯能夠突出組織的使命目標，明確非核心工作對使命目標實現的支持性地位。
美國聯邦稅務局內設18個機構，共分三大類，第一大類是服務與執法部門，直接負責與征收、稽查相關的工作，屬于與使命目標實現直接相關的核心業務部門；第二大類是特別部門，主要負責納稅人權益保護及研究、溝通工作，屬于與使命目標實現間接相關的非核心業務部門；第三大類是支持部門，主要負責基于組織內部管理需要而產生的相關工作，屬于圍繞組織運作提供支持的輔助部門（詳見表2）。
表2 美國聯邦稅務局內部機構設置
其二，美國經驗對于我國稅收執法組織橫向結構設計的借鑒意義還體現在，在核心業務部門中，以具有某種相似需求和共同特征的服務對象群體作為部門劃分依據，并在此基礎上，將針對同一群體的執法與服務工作交由同一機構負責（有關聯邦稅務局核心業務部門與服務對象之間的對應關系，詳見表3）。因為這種做法相對于以職能作為部門劃分依據、執法與服務部門分立的設計思路，顯然更有利于稅收執法組織從納稅人的需求出發，根據不同群體特征，提供更優質的服務和更好地保證公正執法。
表3 美國聯邦稅務局服務與執法類部門的服務對象
三、合理設計稅收執法組織的縱向結構
組織的縱向結構設計，是在組織橫向結構設計的基礎上，確定組織下設的層級數量與各層級的機構數量。服務型政府理念下的稅收執法組織縱向結構設計應該以如何保證為納稅人提供有效服務作為最重要的依據。
我國稅收行政執法組織縱向結構設計的主要特點之一是：組織的縱向層級設置基本與行政等級對應，下設機構的數量設置基本與行政區劃對應。以國家稅務系統為例，其縱向層級設置為四級，即：國家稅務總局，省（自治區、直轄市）國家稅務局，地（設區的市、州、盟）國家稅務局，縣（市、旗）國家稅務局。根據國家稅務總局官方網站提供的數據，截至2010年底，全國共有31個省（自治區、直轄市）局、15個副省級城市局、337個地（設區的市、州、盟）局、82個直轄市區局、159個副省級城市區局、899個地（設區的市、州、盟）區局和2033個縣（市、旗）局。我國稅收行政執法組織在縱向結構設計上的第二個特點是：下級組織的橫向結構基本是上級組織的復制。以北京市國家稅務局為例，在其內設的14個機構中，辦公室、政策法規處、貨物和勞務稅處、所得稅處、國際稅務處（大企業稅收管理處）、收入規劃核算處、納稅服務處、征管和科技發展處、財務管理處、稽查內審處、人事司等11個機構，與國家稅務總局的設置幾乎完全相同。
歸根結底，以行政等級和行政區劃作為縱向結構設計的主要考慮因素，是我國目前在稅收執法組織在縱向結構設計上呈現上述兩個方面特點最重要的原因。
對于向“服務型政府”轉變的我國而言，美國稅收行政執法組織在縱向結構設計上的借鑒意義主要在于：打破按行政區劃和行政等級在各地逐級設置分支機構的傳統，以單個機構的有效服務面積 ③作為地方分支機構數量的設置依據，充分利用信息技術，實現組織結構的扁平化。
美國稅收執法組織的縱向層級非常少，整個組織成扁平化形態，其下設機構不完全是按垂直對應方式設置的。執法與服務部門所包含的7個機構，從名稱上看，在聯邦稅務局的地區辦公室中幾乎沒有完全與之對應的下設機構；從業務上看，有與其存在報告關系的“下級單位”——稅收服務中心與納稅人幫助中心，其中稅收服務中心負責按照受理納稅申報、催報催繳、評稅、稽查選案和實施稽查五個方面開展稅收執法與服務工作 〔3 〕；納稅人幫助中心負責為個體納稅人提供面對面稅務咨詢服務。而全國納稅人援助官則是按垂直對應方式下設機構，在全國納稅人援助官下設納稅人援助官地區主任，地區主任下設地方納稅人援助官。
另外，美國稅收執法組織橫向部門的下設機構數量之間存在巨大差異。如：美國聯邦稅務局下設了10個稅收服務中心；401個納稅人幫助中心 ④，除華盛頓特區只設有1個以外，數量最少的州是內華達州、羅德島和阿拉斯加州，只設有2個，數量最多的是加利福尼亞州，設28個。作為聯邦稅務局內設機構之一的全國納稅人援助官，下設有9位納稅人援助官地區主任，地區主任之下設有66位地方納稅人援助官。這三類部門的下設機構數量之所以存在巨大差異，可由其單個機構的有效服務面積給予解釋：單個機構的有效服務面積越小，其分支機構的數量也就越多；反過來，有效服務面積越大，其分支機構的數量也就越少。
下面我們就以單個機構的有效服務面積來分析美國稅收服務中心、納稅人幫助中心和納稅人援助官的設置情況。理論上說，單個機構的有效服務面積，取決于其所提供的服務在生產、需求和提供三個方面的特性：（1）服務生產的規模經濟特性。單個機構的有效服務面積與其服務生產的規模經濟特性正相關，即某種服務在生產上越具有規模經濟特性，對經濟效率的追求就越要求單個機構的有效服務面積盡可能大；（2）服務需求的空間分布密度。服務需求的空間分布越密，即單位面積的服務需求越多，則單個機構的有效服務面積越小；（3）服務提供受空間距離的影響程度。服務提供受空間距離的影響程度越大，單個機構的有效服務面積越小。
稅收服務中心提供的服務，雖然服務需求的空間分布密度非常大，但其提供的是非面對面的服務，提供過程幾乎不受空間距離影響，且服務生產過程大量借助計算機輔助設備，具有很高的規模經濟特性，因此，單個機構的有效服務面積非常大，僅10個稅收服務中心就能滿足全國的服務需求。納稅人幫助中心提供的是面對面的稅務信息咨詢服務，其服務需求的空間分布密度雖然可能相對較低，但其服務提供過程嚴重受空間距離影響，且面對面的咨詢服務屬于勞動密集型，規模經濟特性低。因此，單個機構的有效服務面積相對較小，其設置數量為稅收服務中心的40倍。納稅人援助官提供的服務主要是幫助納稅人解決其與聯邦稅務局之間發生的問題，并向聯邦稅務局提出改進行政行為的建議以減少這些問題發生的概率；納稅人援助官所提供的服務，雖然也屬于勞動密集型，但由于服務需求的空間分布密度相對較低，且服務的主要提供方式是電話服務，受空間距離影響程度較低。因此，其機構的設置數量遠遠少于納稅人幫助中心。
根據以上分析，可以推斷，美國稅收執法組織橫向部門下設機構的設置數量主要與單個機構的有效服務面積有關，而與行政區劃無關。
在我國，地稅系統中省以下地方稅務局實行的上級稅務機關和同級政府雙重領導、以上級稅務機關垂直領導為主的管理體制；國稅系統實行國家稅務總局垂直領導的管理體制。這種以稅務系統為主的管理體制背景，顯然為在我國稅收執法組織中推行不考慮行政區劃和行政等級的縱向結構設計改革提供了較好的制度基礎。
四、加強稅收執法組織的合作機制建設
稅收執法組織中的合作，包含稅收執法組織之間的合作，以及稅收執法組織與其他組織之間的合作。近年來，我國在稅收執法組織之間的合作機制建設，尤其是在國地稅聯合開展納稅服務領域的合作機制建設方面，涌現了大量創新的改革實踐，其中包括：通過合作優化辦稅流程，共建網絡與實體的辦稅服務平臺；共建12366納稅服務熱線、“納稅人之家”、“納稅人學校”等稅務信息類服務互動平臺。 2004年1月國家稅務總局下發了《關于加強國家稅務局地方稅務局協作的意見》。2011年7月26日，國家稅務總局又在該文件的基礎上，結合各地開展合作的經驗，下發了《國家稅務總局關于進一步加強國家稅務局地方稅務局合作的意見》，要求各級稅務機關成立國家稅務局、地方稅務局合作領導小組，在合作的范圍上，除要在聯合納稅服務方面繼續拓展合作深度和廣度以外，還提出了要在稅務信息共享、稅收征管和檢查領域探索建立合作機制。國家稅務總局下發的這個通知，無疑指明了我國在稅收執法組織之間合作機制建設方面未來的發展方向。
然而在稅收執法組織與系統外其他組織之間的合作機制建設方面，我國目前還缺乏具有重大影響的探索性舉措。
為方便納稅人，也為避免重復勞動，美國在稅收執法組織之間建立了大量的業務合作機制，這種合作機制主要包括三類：一是稅務信息共享機制，即通過聯邦稅務局和各州稅務局，及各州稅務局相互之間簽訂稅務信息交換，并且保證這些信息只用于稅收執法目的協議；二是共享稅源代征機制，即聯邦、州和地方政府就各自開征的相同稅種通過簽訂代征協議建立的合作機制；三是聯合納稅服務，即聯邦、州和地方在納稅信息類服務方面建立的合作機制。
此外，美國還非常注重在稅務信息共享和聯合納稅服務方面與稅務系統之外的其他組織開展合作。在稅務信息共享方面，美國的稅收執法組織幾乎與系統外所有可能提供稅務信息的組織建立了合作關系，這些組織涉及海關、金融、保險、交通等很多部門，其基本合作方式是相關部門要求個人或組織在辦理某項業務之前必須提供納稅人識別號（每位納稅人擁有唯一的納稅人識別號，是美國稅收執法組織與體系內外部組織在獲取稅務信息方面進行合作的基礎），定期或者在被要求的情況下，向相關稅收執法組織提供相關稅務信息；在聯合納稅服務方面，美國的稅收執法組織經常與提供無償服務的志愿組織、或提供有償服務的社會中介組織與私人企業合作提供納稅服務。其中與有償服務機構的合作，主要是為低收入群體提供免費服務。如，2009年，聯邦稅務局通過與一家私人報稅軟件公司聯盟合作，為年收入低于57000美元的人提供免費的電子申報服務。
美國經驗對于我國加強稅收執法組織合作機制建設的借鑒意義，除了能為稅務信息共享和同源稅種代征的具體做法提供參考做法以外，筆者認為更重要的還在于以下兩個方面：一是保證納稅人的相關信息僅用于稅收執法目的；二是將合作由稅收執法組織系統內部擴展到外部，也就是不僅要在國地稅之間，還要在國地稅與包括政府、非政府和企業在內的其他組織之間建立稅務信息共享機制和聯合納稅服務合作機制。
注 釋：
① 雖然美國的聯邦、州與地方政府都各自擁有相對獨立的稅收體系，但它們在執法組織設計的基本做法上有著很高程度的共性。本文對于美國實踐的討論主要限于聯邦政府。
② 聯邦政府負責稅收執法管理的組織機構是聯邦稅務局和海關，二者都隸屬于財政部。海關只負責關稅征收，聯邦稅務局承擔著稅收執法管理的主要責任。
③單個機構的有效服務面積這一概念是筆者在考察美國稅收執法組織縱向結構設計實際數據的基礎上提煉出來的。
④根據美國聯邦稅務局官方網站irs.gov提供的聯邦稅務局在各州設置的納稅人幫助中心的地址計算出來的結果， 最后訪問時間2012年10月11日。
參考文獻：
〔1〕李 飛.稅收成本及其控制問題〔D〕.華中科技大學博士學位論文，2009.
關鍵詞：國際經驗；稅源管理；分類管理
稅源管理是以現行稅法為基礎，實現納稅人的納稅申報的稅收收入最大化所進行的管理活動，既是稅收征管的基礎性工作，也是稅收征管工作的核心。世界各國普遍重視稅源管理工作，積累了很多寶貴經驗，這些國際經驗對中國的稅源管理工作有著很大的借鑒作用。
一、國外稅源管理的經驗
1.科學配置機構，降低稅收成本。國際上，稅務管理機構的設置不完全按照行政區劃進行，通常根據經濟區域范圍、稅源集中和分散程度、納稅大戶的分布情況、納稅人的分類情況，設置區域性稅務機關及其派出機構以及若干稅收征收（服務）中心。新加坡設立常規的稅源評估部門，有對個人評估的納稅人服務部、對公司法人評估的公司服務部、對重大稅案調查的稅務調查部等，是按照納稅人對象來設置機構。阿根廷國家稅務局下轄24個分局，其中在稅源集中、經濟發達的布宜諾斯艾利斯省設9個，依據稅源分布跨省設15個，其設置稅務機構的根據就是稅源分布和經濟區域來劃分。 對納稅人分類管理、提高稅收效率。很多國家為提高稅收管理效率，通常對納稅人進行分類管理，對不同的類別采用不同的管理辦法。澳大利亞稅務局按照規模將公司分為三類（大企業、中小企業、更小企業）進行監控。成立專門的機構對大型企業進行管理，一方面為這些大公司提供優質的納稅咨詢服務；另一方面增強對其監控的力度。荷蘭把納稅人分為個人、中小公司、大公司、從事進出口業務的公司等四種類型，并分別設置管理機構進行管理，使管理更有針對性，強化了對重點稅源的監控。阿根廷是將納稅人按大、中、小戶歸類，側重抓好年納稅額占全國稅收總額過半的大戶，不僅成本低而且效果好。 強調納稅風險評估和分析。納稅風險評估被作為新加坡稅務局的稅源管理核心工作，貫穿于稅款征收、日常管理等各環節，是對納稅人進行稅源管理和監控的最有效手段。澳大利亞國稅局認為納稅人實行自行申報、自行審核后，效率提高的同時風險也增大了，因此必須對納稅人資料進行分析，重點是進行納稅風險評估，評估人員將來自稅務當局數據信息庫、銀行、海關、移民局、證券市場的內、外部信息輸入由專家設定的標準模型中，自動生成評估報告，主要有財務分析、欠稅情況分析、征收情況分析、營業行為報表等，得出分析結論。把納稅人按風險大小分級，實行區別管理。對遵從度高的納稅人主要是自我管理、自行申報、自行審核的策略，稅務機關只是簡單的監督與觀察；而對于抵觸稅法、遵從度較低的納稅人，管理具有強制性。 多渠道交換信息，重視稅源管理信息化。澳大利亞不但在全國稅務機關內部全面運用計算機系統管理納稅申報、辦理出口退稅、處理公文流轉等日常管理工作并實現了全國聯網，而且與政府的有關部門如海關、保險、金融及大企業實現了互聯，為其有效實施稅源管理及有針對性地開展稅務審計打下了堅實的基礎。美國稅源管理智能化程度比較高，計算機電子化系統由東海岸國家計算中心和按地區設立的十個稅務征收中心組成，納稅人的報稅資料輸入電腦后，電腦會自動進行邏輯審核，并以此估算其稅款，自動進行評估，旨在追求納稅評估的有效性、公平性和權威性。 加強宣傳、實現納稅服務經常化與多元化。為納稅人提供廣泛、周到、多元化的稅法宣傳和優質納稅服務，為稅源管理創造條件，提高納稅遵從度是世界上許多國家常用的做法。除德國成立了納稅人協會，辦有《納稅人》月刊，并建立了專業數據庫，每天24小時不間斷地為會員提供稅務信息服務。
二、對中國稅源管理的啟示
1.以稅收風險管理為導向，合理配置機構和資源。稅收風險管理是稅務機關以納稅遵從最大化為目標，科學實施風險目標規劃、識別排序、應對處理和績效考評，力求最具效率地運用有限征管資源不斷降低納稅遵從風險、減少稅收流失的過程。結合社會環境、經濟發展程度、經營者素質、企業效益等因素綜合評價確定高風險稅源點的區域、行業、企業。分行業、分稅種、分區域進行橫向縱向比較，確認為稅源管理風險點。根據風險發生的規律，通過建立風險特征指標和風險特征庫，對風險數據信息進行掃描、分析和篩選，找出遵從風險易發生的領域、環節和納稅人群體。按照稅收風險管理的需要，建立起適應風險管理的稅源管理機構和崗位，在合理的稅源管理機構和崗位的基礎上，建立縱向互動、橫向聯動、內外協作、運行順暢的立體化運行機制，實現有限征管資源的有效整合、優化配置。以是否有助
于促進稅收征管質量和效率的不斷提高，是否有利于最具效率地降低納稅風險、促進納稅遵從來規劃和展開，并以此作為衡量、檢驗資源整合配置、流程改造是否成功的標準。 加強稅源信息交換，實現信息來源多元化。與納稅人稅源相關的信息多種多樣，由許多不同層次和不同地區的稅務機關以及相關部門掌握的，涉及到工商、海關、財政、統計、土管等行政部門以及銀行、電力、審計、評估等機構和企業的數據。因此，加強稅源管理必須保證相關部門所掌握信息的有效交換傳遞。目前，中國稅務部門已著手于稅源管理手段的信息化進程，也取得了一定的成效，如金稅工程、評估系統、防偽稅控、稅控收款機等。但是，由于中國稅源管理信息化工程起步較晚，與西方國家相比還存在一定的差距，主要體現在：現有稅源管理采集數據的深度和廣度都不夠、稅源管理信息分析應用水平較低、對數據的挖掘利用程度不高。為了更好地應用信息化手段對稅源管理進行強化，建議主要從以下幾個方面著手：（1）加快網絡社會化進程。網絡社會化，就是使計算機網絡從稅務部門向社會各部門延伸，實現各部門的數據共享，使稅務機關充分了解納稅人的各項納稅資料。（2）建立稅源管理信息系統。建立以稅源信息采集、加工、利用（包括稅收風險評估分析）為主線的稅源管理信息系統，以增強稅務部門的信息采集、利用、管理能力，加強稅收風險的分析和評估。（3）建立稅務決策分析系統。建立起功能齊備、協調高效、信息共享、監控嚴密、安全穩定的稅務決策分析系統，充分利用采集、整理的數據資料，向決策層提供有價值的決策信息。 專業化的分類管理。按照納稅人的稅源規模、稅收風險、納稅遵從的不同進行稅源分類，進行分類管理，將有利于提高管理效率，降低管理成本。把納稅人按風險大小分級，實行區別管理，將稅源管理指向由管理所有納稅人轉為管理有風險的納稅人，將有限的稅收管理資源由用于管好所有納稅人轉為優先用于遵從風險較高的納稅群體和領域，可加強管理的有效性和針對性。針對不同稅收風險的納稅人進行不同的稅收監控和審計措施。對遵從度高的納稅人采取寬松措施，由納稅人進行自我管理、自行評估，稅務機關只是簡單的監督與觀察；對稅收風險高、納稅遵從度低的納稅人采取嚴厲措施，實行全程監控、全面跟蹤、全面審計。針對不同規模的納稅人設計不同的稅源監控、管理方案。將大型企業集團集中到國家稅務總局進行管理，對他們實行稅務審計為主的管理措施。對中、小型企業實行以納稅風險評估為主的稅源監控辦法，對這些企業仍然采用屬地管理辦法。 加大宣傳力度，提供優質納稅服務。涉稅宣傳近年來在中國得到不斷改進，涉稅宣傳的方式也發生了不少變化，充分學習借鑒發達國家這方面的經驗，運用免費電話服務、免費提供納稅手冊、利用廣播電視等宣傳媒介、開設稅務課程等方式，為納稅人提供全方位和詳盡周到的納稅服務，真正建立起“為納稅人服務”的現代稅收征管基礎。稅源管理的最終對象是納稅人，要高度重視納稅人納稅主體地位，沒有良好的服務體系作保障，沒有廣大納稅人的積極配合，就不可能搞好稅源管理。因此要建立以納稅服務為中心的工作模式，將現有的重征管、輕服務的征管模式，轉變為重服務、重稽查的模式，加快由單純執法者向執法服務者角色的轉換；為納稅人提供經常化和多元化的全程涉稅服務。傳統宣傳方式以外，稅法宣傳廣泛運用高科技手段，如多媒體、flash、dvd軟件、網絡等，還注重個性化的宣傳。在澳大利亞，稅務機關每年都會派出高級官員與前三十名的集團公司進行溝通，討論公司重大經營活動及稅收遵從問題。稅務機關還定期邀請行業和經濟方面的專家參與稅源管理工作，使稅務官員們更好地了解大公司在經營中所處的經濟和行業環境，以增強稅務官員的管理能力。
在稅務局與納稅人所打交道中，應加強與納稅人的溝通，充分了解納稅人的愿望與要求，對納稅人進行細分，使納稅服務在普遍化的基礎上兼顧個性化，為納稅人提供個性化服務。
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commissioner of taxation annual repor
關鍵詞：國際經驗；稅源管理；分類管理
稅源管理是以現行稅法為基礎，實現納稅人的納稅申報的稅收收入最大化所進行的管理活動，既是稅收征管的基礎性工作，也是稅收征管工作的核心。世界各國普遍重視稅源管理工作，積累了很多寶貴經驗，這些國際經驗對中國的稅源管理工作有著很大的借鑒作用。
一、國外稅源管理的經驗
1.科學配置機構，降低稅收成本。國際上，稅務管理機構的設置不完全按照行政區劃進行，通常根據經濟區域范圍、稅源集中和分散程度、納稅大戶的分布情況、納稅人的分類情況，設置區域性稅務機關及其派出機構以及若干稅收征收（服務）中心。新加坡設立常規的稅源評估部門，有對個人評估的納稅人服務部、對公司法人評估的公司服務部、對重大稅案調查的稅務調查部等，是按照納稅人對象來設置機構。阿根廷國家稅務局下轄24個分局，其中在稅源集中、經濟發達的布宜諾斯艾利斯省設9個，依據稅源分布跨省設15個，其設置稅務機構的根據就是稅源分布和經濟區域來劃分。
2.對納稅人分類管理、提高稅收效率。很多國家為提高稅收管理效率，通常對納稅人進行分類管理，對不同的類別采用不同的管理辦法。澳大利亞稅務局按照規模將公司分為三類（大企業、中小企業、更小企業）進行監控。成立專門的機構對大型企業進行管理，一方面為這些大公司提供優質的納稅咨詢服務；另一方面增強對其監控的力度。荷蘭把納稅人分為個人、中小公司、大公司、從事進出口業務的公司等四種類型，并分別設置管理機構進行管理，使管理更有針對性，強化了對重點稅源的監控。阿根廷是將納稅人按大、中、小戶歸類，側重抓好年納稅額占全國稅收總額過半的大戶，不僅成本低而且效果好。
3.強調納稅風險評估和分析。納稅風險評估被作為新加坡稅務局的稅源管理核心工作，貫穿于稅款征收、日常管理等各環節，是對納稅人進行稅源管理和監控的最有效手段。澳大利亞國稅局認為納稅人實行自行申報、自行審核后，效率提高的同時風險也增大了，因此必須對納稅人資料進行分析，重點是進行納稅風險評估，評估人員將來自稅務當局數據信息庫、銀行、海關、移民局、證券市場的內、外部信息輸入由專家設定的標準模型中，自動生成評估報告，主要有財務分析、欠稅情況分析、征收情況分析、營業行為報表等，得出分析結論。把納稅人按風險大小分級，實行區別管理。對遵從度高的納稅人主要是自我管理、自行申報、自行審核的策略，稅務機關只是簡單的監督與觀察；而對于抵觸稅法、遵從度較低的納稅人，管理具有強制性。
4.多渠道交換信息，重視稅源管理信息化。澳大利亞不但在全國稅務機關內部全面運用計算機系統管理納稅申報、辦理出口退稅、處理公文流轉等日常管理工作并實現了全國聯網，而且與政府的有關部門如海關、保險、金融及大企業實現了互聯，為其有效實施稅源管理及有針對性地開展稅務審計打下了堅實的基礎。美國稅源管理智能化程度比較高，計算機電子化系統由東海岸國家計算中心和按地區設立的十個稅務征收中心組成，納稅人的報稅資料輸入電腦后，電腦會自動進行邏輯審核，并以此估算其稅款，自動進行評估，旨在追求納稅評估的有效性、公平性和權威性。
5.加強宣傳、實現納稅服務經常化與多元化。為納稅人提供廣泛、周到、多元化的稅法宣傳和優質納稅服務，為稅源管理創造條件，提高納稅遵從度是世界上許多國家常用的做法。除傳統宣傳方式以外，稅法宣傳廣泛運用高科技手段，如多媒體、flash、dvd軟件、網絡等，還注重個性化的宣傳。在澳大利亞，稅務機關每年都會派出高級官員與前三十名的集團公司進行溝通，討論公司重大經營活動及稅收遵從問題。稅務機關還定期邀請行業和經濟方面的專家參與稅源管理工作，使稅務官員們更好地了解大公司在經營中所處的經濟和行業環境，以增強稅務官員的管理能力。
德國成立了納稅人協會，辦有《納稅人》月刊，并建立了專業數據庫，每天24小時不間斷地為會員提供稅務信息服務。
二、對中國稅源管理的啟示
1.以稅收風險管理為導向，合理配置機構和資源。稅收風險管理是稅務機關以納稅遵從最大化為目標，科學實施風險目標規劃、識別排序、應對處理和績效考評，力求最具效率地運用有限征管資源不斷降低納稅遵從風險、減少稅收流失的過程。結合社會環境、經濟發展程度、經營者素質、企業效益等因素綜合評價確定高風險稅源
點的區域、行業、企業。分行業、分稅種、分區域進行橫向縱向比較，確認為稅源管理風險點。根據風險發生的規律，通過建立風險特征指標和風險特征庫，對風險數據信息進行掃描、分析和篩選，找出遵從風險易發生的領域、環節和納稅人群體。按照稅收風險管理的需要，建立起適應風險管理的稅源管理機構和崗位，在合理的稅源管理機構和崗位的基礎上，建立縱向互動、橫向聯動、內外協作、運行順暢的立體化運行機制，實現有限征管資源的有效整合、優化配置。以是否有助于促進稅收征管質量和效率的不斷提高，是否有利于最具效率地降低納稅風險、促進納稅遵從來規劃和展開，并以此作為衡量、檢驗資源整合配置、流程改造是否成功的標準。
2.加強稅源信息交換，實現信息來源多元化。與納稅人稅源相關的信息多種多樣，由許多不同層次和不同地區的稅務機關以及相關部門掌握的，涉及到工商、海關、財政、統計、土管等行政部門以及銀行、電力、審計、評估等機構和企業的數據。因此，加強稅源管理必須保證相關部門所掌握信息的有效交換傳遞。目前，中國稅務部門已著手于稅源管理手段的信息化進程，也取得了一定的成效，如金稅工程、評估系統、防偽稅控、稅控收款機等。但是，由于中國稅源管理信息化工程起步較晚，與西方國家相比還存在一定的差距，主要體現在：現有稅源管理采集數據的深度和廣度都不夠、稅源管理信息分析應用水平較低、對數據的挖掘利用程度不高。為了更好地應用信息化手段對稅源管理進行強化，建議主要從以下幾個方面著手：（1）加快網絡社會化進程。網絡社會化，就是使計算機網絡從稅務部門向社會各部門延伸，實現各部門的數據共享，使稅務機關充分了解納稅人的各項納稅資料。（2）建立稅源管理信息系統。建立以稅源信息采集、加工、利用（包括稅收風險評估分析）為主線的稅源管理信息系統，以增強稅務部門的信息采集、利用、管理能力，加強稅收風險的分析和評估。（3）建立稅務決策分析系統。建立起功能齊備、協調高效、信息共享、監控嚴密、安全穩定的稅務決策分析系統，充分利用采集、整理的數據資料，向決策層提供有價值的決策信息。
3.專業化的分類管理。按照納稅人的稅源規模、稅收風險、納稅遵從的不同進行稅源分類，進行分類管理，將有利于提高管理效率，降低管理成本。把納稅人按風險大小分級，實行區別管理，將稅源管理指向由管理所有納稅人轉為管理有風險的納稅人，將有限的稅收管理資源由用于管好所有納稅人轉為優先用于遵從風險較高的納稅群體和領域，可加強管理的有效性和針對性。針對不同稅收風險的納稅人進行不同的稅收監控和審計措施。對遵從度高的納稅人采取寬松措施，由納稅人進行自我管理、自行評估，稅務機關只是簡單的監督與觀察；對稅收風險高、納稅遵從度低的納稅人采取嚴厲措施，實行全程監控、全面跟蹤、全面審計。針對不同規模的納稅人設計不同的稅源監控、管理方案。將大型企業集團集中到國家稅務總局進行管理，對他們實行稅務審計為主的管理措施。對中、小型企業實行以納稅風險評估為主的稅源監控辦法，對這些企業仍然采用屬地管理辦法。
4.加大宣傳力度，提供優質納稅服務。涉稅宣傳近年來在中國得到不斷改進，涉稅宣傳的方式也發生了不少變化，充分學習借鑒發達國家這方面的經驗，運用免費電話服務、免費提供納稅手冊、利用廣播電視等宣傳媒介、開設稅務課程等方式，為納稅人提供全方位和詳盡周到的納稅服務，真正建立起“為納稅人服務”的現代稅收征管基礎。稅源管理的最終對象是納稅人，要高度重視納稅人納稅主體地位，沒有良好的服務體系作保障，沒有廣大納稅人的積極配合，就不可能搞好稅源管理。因此要建立以納稅服務為中心的工作模式，將現有的重征管、輕服務的征管模式，轉變為重服務、重稽查的模式，加快由單純執法者向執法服務者角色的轉換；為納稅人提供經常化和多元化的全程涉稅服務。
在稅務局與納稅人所打交道中，應加強與納稅人的溝通，充分了解納稅人的愿望與要求，對納稅人進行細分，使納稅服務在普遍化的基礎上兼顧個性化，為納稅人提供個性化服務。
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