時間：2023-08-23 16:58:48
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法律法規(guī)行政法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：檔案法規(guī)體系；法規(guī)體系建設(shè)；定量分析
1 檔案法律法規(guī)樣本來源及分類
本文研究的檔案法律法規(guī)樣本，均來自國務(wù)院法制辦公室“中國政府法制信息網(wǎng)”的法律法規(guī)庫。統(tǒng)計截止時間為2011年11月6日。
為研究方便，法律法規(guī)的分類采用“中國政府法制信息網(wǎng)”法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫名，分為法律、行政法規(guī)、法規(guī)性文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章6個類別。
統(tǒng)計指標(biāo)設(shè)定為：全部法律法規(guī)、標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)、全文中含有檔案的法律法規(guī)、標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中的比例、全文中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中的比例5個。
時間段劃分為1980年前（標(biāo)為1980年）、1981年至1990年（標(biāo)為1990年）、1991年至2000年（標(biāo)為2000年）、2001年至2011年11月6日（標(biāo)為2011年）4個時段。
2 全部法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計
表1是1949年~2011年全部法律法規(guī)統(tǒng)計。從表1中可見：1980年后，法律整體呈先升后降、前快后慢的趨勢；行政法規(guī)整體呈快升慢降、前多后少的趨勢；法規(guī)性文件整體呈前少后多、先慢后快的趨勢；地方性法規(guī)整體呈先少后多、不斷加速的趨勢；地方政府規(guī)章整體呈快升快降、兩頭低中間高的趨勢；部門規(guī)章整體呈前慢后快、后21年高速增加的趨勢。
3 標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計
表2是1949年~2011年標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計。從表中可見，1980年后，法律2部；行政法規(guī)4部；法規(guī)性文件1部；地方性法規(guī)111部，后21年呈增加趨勢；地方政府規(guī)章157部，呈不斷增加趨勢；部門規(guī)章27部，后20年間，呈前多后少的態(tài)勢。
4 全文中含有檔案的法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計
表3是1949年~2011年全文中含有檔案的法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計。從表3中可見：1980年后，法律共43部，呈中前期平穩(wěn)后期快速增加趨勢；行政法規(guī)132部，基本為平穩(wěn)增加；法規(guī)性文件170部，前期平穩(wěn)增加，后期高速增加的趨勢；地方性法規(guī)3803部，呈前少后多，不斷加速增加的趨勢；地方政府規(guī)章4437部，呈前少后多，中后期平穩(wěn)增加的趨勢；部門規(guī)章891部，呈前少后多，中后期加速增加的趨勢。
5 標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中的比例
表4是1949年~2011年標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中的比例統(tǒng)計，為了更加直觀地觀察標(biāo)題中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中所占的比例，我們將表4轉(zhuǎn)換成圖1。
從圖1中可見：法律1980年前至1990年間是一個從無到有的過程，從1991年至2011年間所占比例下降。行政法規(guī)從1980年前最高比例，而后，一直處于下降趨勢。法規(guī)性文件和部門規(guī)章從1991年起至2000年間比例上升，2001年至2011年間比例下降。地方性法規(guī)從1991年起至2011年，地方政府規(guī)章從1981年至2011年，均是一個比例不斷提高的趨勢。這與檔案法律法規(guī)的上位法立法在前，下位法立法在后；中央立法在前，地方立法在后有關(guān)。
6 全文中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中的比例
表5是1949年~2011年全文中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中的比例統(tǒng)計，為了更加直觀地觀察全文中含有檔案的法律法規(guī)在全部法律法規(guī)中所占的比例，我們將表5轉(zhuǎn)換成圖2。
從圖2中可見：無論是法律、行政法規(guī)、法規(guī)性文件，還是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章，總體上，所占比例呈不斷上升的趨勢。這表明，檔案工作在整個國家法律體系中得到了越來越多的關(guān)注和重視。
7 結(jié)語
1980年至2011年間，標(biāo)題中包含檔案的法律數(shù)量沒變化，全文中包含檔案的法律呈中前期平穩(wěn)后期快速增加趨勢；標(biāo)題中包含檔案的行政法規(guī)呈兩頭少中間多的態(tài)勢，全文中包含檔案的行政法規(guī)基本是平穩(wěn)增加，后期略快的趨勢；標(biāo)題中包含檔案的法規(guī)性文件僅有一件，全文中包含檔案的法規(guī)性文件前期平穩(wěn)增加，后期高速增加的趨勢；標(biāo)題中包含檔案的地方性法規(guī)后21年呈增加趨勢，全文中包含檔案的地方性法規(guī)呈前少后多，不斷加速增加的趨勢；標(biāo)題中包含檔案的地方政府規(guī)章呈不斷增加趨勢，全文中包含檔案的地方政府規(guī)章呈前少后多，中后期平穩(wěn)增加的趨勢；標(biāo)題中包含檔案的部門規(guī)章呈前多后少的趨勢；全文中包含檔案的部門規(guī)章呈前少后多，中后期加速增加的趨勢。
論文關(guān)鍵詞 憲法 行政法 生存權(quán) 保護(hù)
近些年，房屋強(qiáng)制拆遷問題、強(qiáng)制占用農(nóng)民耕地問題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)問題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問題等關(guān)系人們生存權(quán)的事件時有發(fā)生。面對這些關(guān)系人們切身生存的大問題、大事件，一方面，政府有些相關(guān)的行政部門能夠依據(jù)部門職責(zé)果斷地及時采取了積極、有效的措施，把危害人們生存權(quán)的影響降到最低，切實地起到了維護(hù)好、保護(hù)好人們的生存權(quán)；另一方面，政府有些相關(guān)的行政部門由于利益的左右卻未能很好地履行其行政職能，對一些明明知道具有危害人們生存權(quán)的事件視而不見、聽之任之，或者未能嚴(yán)格依法嚴(yán)格執(zhí)法、放縱違法等。對于這種現(xiàn)象，尤其是我國已經(jīng)明確把科學(xué)發(fā)展觀寫入憲法，堅持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展，而生存權(quán)作為憲法賦予人們的首要人權(quán)，在政府行政主體部門下時常未能及時、有效地受到維護(hù)，人們不得不一次次反思“憲法跟行政法關(guān)系到底是什么？”“行政法作為憲法的具體化于生存權(quán)這個環(huán)節(jié)是如何舉措保護(hù)憲法賦予公民的人權(quán)？”“政府作為行政法的具體執(zhí)行部門是如何保護(hù)人們的生存權(quán)或者執(zhí)法過程中存在什么漏洞？”
一、憲法和行政法的關(guān)系在生存權(quán)保護(hù)中的運用
（一）憲法和行政法的關(guān)系
《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法，亦是治國安邦的總章程，憲法把人民的意志上升到法律的形式寫下來，最具權(quán)威性、最具法律效力，其他法依其制定，任何普通法律法規(guī)均不可以跟憲法的精神與原則相背，一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、全體公民必須遵循憲法并維護(hù)憲法的尊嚴(yán)、確保憲法的有效實施。
行政法是我國實體法律體系里的一種，具體來說，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，他是調(diào)整國家行政機(jī)關(guān)在履行其職能的過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。他一方面要規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力和行政行為，保護(hù)公民等的正當(dāng)權(quán)益；另一方面也要規(guī)范和約束公民等的行為，維護(hù)公共利益和社會秩序。
第一，從淵源上看，憲法是母法，行政法是子法，憲法是行政法的基礎(chǔ)前提。憲法是我國的根本大法，具有最高的規(guī)范，行政法是源于憲法的原則與精神制定的，憲法作為行政法的基礎(chǔ)前提，沒有憲法就沒有行政法。
第二，憲法是概括的，行政法則是憲法的具體化實施。憲法是對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方方面面的抽象的、高度的概括，憲法指導(dǎo)其他法律法規(guī)；而行政法是憲法其中的一個部分，不但是針對憲法原則精神做出的明確的、具體的、細(xì)化的、全面的落實，還是對憲法的補(bǔ)充、完善。
第三，從法律效力上看，憲法具有最高效力，行政法具有普通效力。憲法處于全部法律體系的最高層，任何法律的制定和實施均不能超過他或者與他相抵觸，當(dāng)行政法與憲法發(fā)生抵觸時，行政法則會被宣布無效，僅以憲法作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。
第四，憲法是靜態(tài)的，行政法是運動著的憲法。從某種意義上來說，憲法是一部抽象性的提綱挈領(lǐng)，具有隱含性；行政法在憲法的引導(dǎo)下，將憲法所賦予的權(quán)利轉(zhuǎn)化成實實在在的操作程序，正是這個過程使行政法具有靈活多變、技術(shù)性強(qiáng)、可操作的特點，各個行政部門依照行政法“按部就班”執(zhí)行日常工作，使得行政法是一部實踐著的活生生的憲法。
（二）生存權(quán)在兩者關(guān)系中的運用
翻開我國憲法，卻找不到關(guān)于“生存權(quán)”的明確條款規(guī)定，但是這并不等于沒有明確寫入憲法就不應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。在法律法規(guī)體系歷史發(fā)展過程中，最初確實是沒有“生存權(quán)”這個說法，但是沒有“生存權(quán)”這個說法并不等于憲法就不保護(hù)人們的“生存權(quán)”。因為當(dāng)時的“生存權(quán)”保護(hù)是由“生命權(quán)”保護(hù)體現(xiàn)出來，也就是說最初的“生存權(quán)”蘊(yùn)涵于“生命權(quán)”之中。對“生存權(quán)”較早的成文規(guī)定見于中華人民共和國中央人民政府1991年11月的《中國的人權(quán)狀況》中，其在第一節(jié)就明確規(guī)定了“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)”，還從國家與民族的角度進(jìn)行深入淺出的分析，再次強(qiáng)調(diào)“生存權(quán)”是人們的首要權(quán)利，任何情況下如果“生存權(quán)”沒有了，那么另外的權(quán)利無法說起。2004年3月的我國憲法第四次修改，雖然沒有明確把“生存權(quán)”寫入憲法，但是卻開創(chuàng)里程碑式的新引進(jìn)了一項“人權(quán)”概念，并將之歸入憲法的保障。盡管“生存權(quán)”未被憲法明確寫入條款，但是我們可以從“人權(quán)”里解讀出“生存權(quán)”，《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“人權(quán)”具有廣泛性、公平性、真實性3個突出特性，其中“人權(quán)”的廣泛性不但包括生存權(quán)和人身權(quán)，還包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等等方面權(quán)利，所以“生存權(quán)”的保護(hù)可以通過“人權(quán)”的保護(hù)在憲法中找到重要依據(jù)。
這里所說的“生存權(quán)”，按照傳統(tǒng)認(rèn)識及現(xiàn)行的通常說法指的是在所處的特定的歷史時期以及所存在的特定的社會關(guān)系中，人們?yōu)榱司S持基本生活而必需的最最基本權(quán)利，包括人在生理上的保障、生命安全，自由、尊嚴(yán)不受侵犯凌辱，基本生活、健康得到保障等等。比如，一戶農(nóng)民家只有三畝田地，他們祖祖輩輩世世代代在這三畝田地上耕作，靠這田地的生產(chǎn)維持生計，如果某一天遭到公益性的征收，土地減少了，農(nóng)民的生計就會變得窘迫，失去了保障，進(jìn)而生存就會受到危害。
從憲法跟行政法關(guān)系角度上來看，憲法是行政法的母法，是基礎(chǔ)前提、是概括的、是靜態(tài)的，具有最高法律效力；行政法則是憲法的子法，是憲法的具體化實施，是運動著的憲法，具有普通法律效力，不能與憲法相抵觸。從近些年時有發(fā)生的房屋強(qiáng)制拆遷問題、強(qiáng)制占用農(nóng)民耕地問題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)問題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問題等均嚴(yán)重涉及到了人們的“生存權(quán)”問題，從憲法角度來看，部分人們?nèi)罕娚显L政府抗議房屋被拆遷，有些農(nóng)民群眾上訪反對政府占用耕地尋求合理補(bǔ)償，群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)等等行為，都是人們“生存權(quán)”受到危害而要求保護(hù)的體現(xiàn)。從法律法規(guī)的實施與執(zhí)行上來看，政府行政部門作為行政法的具體落實與執(zhí)行部門，有責(zé)任有義務(wù)去制止危害人們“生存權(quán)”的行為，并且有責(zé)任有義務(wù)去保護(hù)人們的“生存權(quán)”。行政權(quán)在某種意義上算是一種執(zhí)法權(quán)，他的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)執(zhí)行我國有關(guān)立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)。目前在我國現(xiàn)行法律體系中，已形成依據(jù)根本大法《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)的保護(hù)“人權(quán)”進(jìn)而保護(hù)“生存權(quán)”的憲法保障，形成依據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地管理法》、《煤礦安全規(guī)程》、《環(huán)境保護(hù)法》等為主體的保護(hù)“生存權(quán)”的法律法規(guī)。面對時有發(fā)生的強(qiáng)制占用農(nóng)民耕地問題、房屋強(qiáng)制拆遷問題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)問題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問題，甚至是目前的“毒膠囊”“地溝油”“流感問題”等諸多關(guān)系人們切身利害的“生存”問題，再加上我們已經(jīng)有憲法條款以及各項法律法規(guī)體系對人們“生存權(quán)”方面的權(quán)利保護(hù)，政府作為行政法的落實與執(zhí)行主體，政府及有關(guān)行政部門有責(zé)任有義務(wù)秉承我國憲法保護(hù)人們生存權(quán)與各項法律法規(guī)具體落實保護(hù)人們“生存權(quán)”的規(guī)定，依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實堅持以人為本，促進(jìn)人的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念，真真切切地貫徹落實、執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)人們的“生存權(quán)”，當(dāng)人們的“生存權(quán)”受到侵害時，及時制止并嚴(yán)懲。
二、從憲法和行政法關(guān)系的角度保護(hù)生存權(quán)
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢與我國社會主義經(jīng)濟(jì)新形勢下，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的利益驅(qū)使下，政府更多的精力投入到的是發(fā)展，而忽略了人們的“生存權(quán)”的有效保護(hù)。政府作為行政法的落實與執(zhí)行主體，政府如何在保護(hù)人們的“生存權(quán)”方面“有所為有所不為”？
（一）完善生存權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定
我國現(xiàn)有的法律體系對“生存權(quán)”的條款規(guī)定存在缺失、不明確、不夠細(xì)化、不夠具體等問題，至今尚無一條法律法規(guī)條款對“生存權(quán)”的保護(hù)作出明確具體的規(guī)定。憲法作為行政法的母法、基礎(chǔ)前提、根本大法，針對日益突出的“生存權(quán)”問題，憲法有必要把通過“人權(quán)”保障進(jìn)而間接保障“生存權(quán)”的條款作修改，通過憲法的明文規(guī)定直接把保護(hù)“生存權(quán)”寫入憲法。行政法作為憲法的子法，應(yīng)該依據(jù)憲法的原則與精神制定具體的、合理的操縱程序，切實落實完善哪些“生存權(quán)”應(yīng)該去保護(hù)、如何去保護(hù)等，并且政府作為行政法的執(zhí)行主體，應(yīng)該如何“有所為有所不為”，明確政府的職責(zé)和采取責(zé)任負(fù)責(zé)制去保障執(zhí)行。
（二）促使憲法行政法化
憲法是概括的、是靜態(tài)的，處于法律體系的最高點，而行政法是具體的、運動著的憲法。因此要努力嘗試打破憲法高高在上讓其他法律“頂禮膜拜”的態(tài)勢，憲法也應(yīng)該“三貼近”，走入到行政法中去，實現(xiàn)行政法化，這樣才能讓政府依法行政、依憲行政，使憲法在行政法中更具有權(quán)威性，行政法也更具法力性，這樣“生存權(quán)”才會上升到一個全新的國家高度，“生存權(quán)”的保護(hù)才會得到空前重視和保障。這樣也才能會減少政府更多的精力投入到的是發(fā)展，往往忽略了人們的“生存權(quán)”的有效保護(hù)，或者政府為了經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的利益驅(qū)使，出現(xiàn)對“生存權(quán)”保護(hù)的漠視，以犧牲“生存權(quán)”換取發(fā)展，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾等“不作為”行為。
（三）轉(zhuǎn)變職能與加強(qiáng)監(jiān)督
憲法賦予了行政法具體化的權(quán)利，由行政法去具體承擔(dān)履行憲法的職責(zé)與程序，僅僅是去執(zhí)行，而沒有反過來守護(hù)憲法。即行政法更多的時候是當(dāng)侵犯“生存權(quán)”的時候才執(zhí)行，并沒有提前或者對“生存權(quán)”的發(fā)生防患于未然，沒有提前把可能存在的對“生存權(quán)”構(gòu)成危害的不利因素扼殺在萌芽時期，行政主體往往是當(dāng)造成不良后果后才“有所為”。行政法應(yīng)該主動轉(zhuǎn)變職能，以預(yù)防為主，防患于未然，執(zhí)法與守法并行。此外，在憲法的框架下，應(yīng)該引導(dǎo)其他司法加強(qiáng)對行政法的監(jiān)督，特別是對行政主體“不作為”的時候進(jìn)行問責(zé)，不能讓行政法“不作為”時缺失司法上的監(jiān)督，這樣才能規(guī)范與約束行政法更好地去行政。
關(guān)鍵詞行政主體缺陷對策
一、問題的提出
在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。它必須符合三個構(gòu)成要件：1、行政主體必須享有行政職權(quán)；2、必須能以自己的名義行使行政職權(quán)；3、能夠獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體通常是由兩類組織構(gòu)成的，一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在外延上，行政主體＝行政機(jī)關(guān)＋法律、法規(guī)授權(quán)的組織。另外，有的學(xué)者提出，除以上兩類外，其他公權(quán)力組織也可能是行政主體。行政主體理論對我國行政訴訟領(lǐng)域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從我國行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。
我國憲法規(guī)定，村委會不是行政機(jī)關(guān)，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權(quán)力基層自治組織。當(dāng)村民針對侵害其合法權(quán)益的村委會行為向法院提起行政訴訟時，將會出現(xiàn)以下三種情況：
1、村委會此時的行為是法律法規(guī)授權(quán)而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應(yīng)受理案件。
2、村委會此時的行為不是法律法規(guī)授權(quán)的行為，而是為了執(zhí)行政府機(jī)關(guān)（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）的文件而作出的，是否可以認(rèn)為村委會是受委托組織，如是，村民可委托機(jī)關(guān)；如不是，則不屬于法院的行政訴訟受案范圍，法院將不予受理。
3、村委會的是學(xué)理上的公權(quán)力組織，此時的行為可能被認(rèn)為有行政主體資格，但通常是不被認(rèn)可的。
分析以上三種情況，在第一種情況時，最有可能被法院受理，村民的權(quán)益也最有可能得到救濟(jì)。田永案就是典型，法院認(rèn)可了法律法規(guī)授權(quán)的組織也即此案中的高校具有行政主體資格。但認(rèn)可了高校時法律法規(guī)授權(quán)的組織不代表相同情況下的村委會也會得到認(rèn)可。我國是成文法國家，法官判案嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，在行政訴訟法不完善，權(quán)益保障意思不強(qiáng)的今天，村委會的被訴行政主體資格完全可能不被承認(rèn)。反過來我們也應(yīng)該思考，如果受理，依據(jù)是什么？村委會有作為法律法規(guī)授權(quán)組織的資格嗎？法律法規(guī)對哪些事項可以授權(quán)呢?在第二種情況下，在目前村委會和基層政府的復(fù)雜關(guān)系中，如何來認(rèn)定村委會行為是自治行為還是受委托行為是十分困難的。最后如是第三種情況，其他公權(quán)力組織如何認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？要成為行政主體的其他公權(quán)力組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又是怎樣的呢？這一系列的問題都是我在行政法學(xué)研究種必須很好解決的，而這些問題都可以從我國行政主體理論找到答案。
二、我國行政主體理論的缺陷
1、我國行政主體概念最初定位的欠科學(xué)性
在起源上，我國行政主體概念是一個典型的舶來品。這一概念的引入始于20世紀(jì)80年代末，在此之前，我國行政法學(xué)理上主要是以“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”用來指稱有關(guān)行政管理的主體，并由此引申出行政行為、行政法律責(zé)任等相關(guān)的基本概念，這在當(dāng)時的行政管理實踐和行政法學(xué)發(fā)展階段都是合理的。但隨著行政管理實踐的廣泛展開及行政法學(xué)研究的深入，該“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”的概念愈現(xiàn)弊端。為了修正這些弊端，行政主體概念也就悄然進(jìn)入了我國行政法學(xué)研究領(lǐng)域。正如楊海坤先生和章志遠(yuǎn)先生在《中國行政法的基本理論研究》一書中所闡述的，行政主體概念在我國大陸的引入是基于三個方面的客觀情況：一是行政機(jī)關(guān)概念在承載和傳遞“行政權(quán)力行使者”的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響。上述背景既決定了行政主體概念在我國行政法學(xué)理上的特殊功能，同時也為限制行政主體理論自身進(jìn)一步發(fā)展埋下了伏筆。[1]行政主體概念的過于功利、過于匆忙的引入必將概念理解上的不完全和欠周密，事實也證明在我國生根發(fā)芽的行政主體概念與域外的“源概念”有著巨大的不同。
2、我國行政主體概念本身的缺陷
在我國行政主體是學(xué)理上的概念，不是一個法律上的概念。它的引入是有著功利性和工具性目的的，且引入后對其進(jìn)行了改造，已不是域外行政主體的“源概念”，成為了中國特色的本土化了的概念。許多學(xué)者認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政職權(quán)，以自己的名義行使職權(quán)并能獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。我認(rèn)為該概念僅將享有國家行政職權(quán)的作為要件之一本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權(quán)的國家機(jī)關(guān)外，還應(yīng)包含享有公共職能的非國家公共組織。該概念應(yīng)表述為：行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。
、公共行政改革使行政主體理論面臨困境
我國自以來，發(fā)生了全面而深刻的變革。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域為主導(dǎo)的改革，使得中國社會結(jié)構(gòu)也面臨重大的調(diào)整與變遷，各種市場的、社會的要素活躍起來、并促使政府壟斷式的公共職能發(fā)生分化，許多職能向非國家公權(quán)力組織轉(zhuǎn)移，政府走向服務(wù)行政的道路。這就使得許多社會公權(quán)力組織在一定領(lǐng)域行使公共職能發(fā)揮執(zhí)行和管理的作用。當(dāng)然，有些社會公權(quán)力組織可以納入法律法規(guī)授權(quán)組織的行列，但大多數(shù)的社會公權(quán)力組織是沒有授權(quán)的，而且法律法規(guī)授權(quán)組織概念本身具有模糊性，哪些組織又資格獲得授權(quán)，針對哪些事項可以授權(quán)等問題是我們需要明確的。因而根據(jù)我國行政主體理論不能周延所有的行政主體，這就有必要擴(kuò)展并明確行政主體的外延。有的學(xué)者認(rèn)為，行政主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和其他公權(quán)力組織。試用“其他公權(quán)力組織”的概念來周延所有的行政主體，我認(rèn)為這是不科學(xué)的。其他公權(quán)力組織這一概念明顯帶有兜底性質(zhì)，在司法實踐中沒有多大的意義，因為沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)和主體來界定怎樣的公權(quán)力組織是行政主體，完全是為了窮盡學(xué)理上的分類，也為以后新的行政主體提供納入位置。其實法律法規(guī)授權(quán)的組織也是公權(quán)力組織，只是有授權(quán)的限定，而這一授權(quán)使之可以認(rèn)定為行政主體，才單獨列出作為行政主體一個類別的。那么，如何將具有行政職權(quán)性質(zhì)的從事公共事務(wù)的組織納入行政主體的外延范疇是目前行政主體理論面臨的困境。
4、行政主體與行政訴訟被告資格邏輯關(guān)系的不合理性
“行政訴訟在嚴(yán)格的意義上是以行政主體而不是以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟。面對龐大的行政組織系統(tǒng)以及復(fù)雜的行政活動，行政訴訟被告確認(rèn)的規(guī)是：誰主體，誰被告。[2]也就是說，按照現(xiàn)行行政主體理論，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。不便于行政相對人行政訴權(quán)的行使。尤其是在人權(quán)司法保護(hù)觀念已成當(dāng)今世界潮流的情況下，現(xiàn)行行政主體理論的滯后性更加明顯。類似于村民狀告村委會案件，往往都因為村委會不是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”、不具有行政主體資格進(jìn)而不能成為行政訴訟的被告而被拒之于法院的司法審查之外，從而導(dǎo)致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約，相關(guān)社會成員的合法權(quán)益也因之而缺乏切實保障。我們上文中談到行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要是當(dāng)初我國學(xué)者引人行政主體理論的實際用途之一，而今天行政訴訟實踐中有關(guān)被告資格確認(rèn)的各種問題又反過來對行政主體理論提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。
三、對完善我國行政主體理論的建議
1、行政主體概念的內(nèi)涵外延的重新界定
我國行政主體概念從產(chǎn)生之初就不成熟，本身定位不合理，內(nèi)涵和外延也顯狹窄。筆者認(rèn)為，我國行政主體理論本來就是域外的概念，應(yīng)該充分考慮該概念在域外產(chǎn)生發(fā)展的土壤以及全面而準(zhǔn)確的學(xué)術(shù)含義。而不能徒有其表的借助該概念的外衣而功利性工具性的應(yīng)用于我國行政管理實踐及行政法學(xué)研究領(lǐng)域。在現(xiàn)今的理論困境面前，我們應(yīng)該出重新界定我國的行政主體概念的內(nèi)涵和外延，在借鑒法、德、日等國家界定行政主體概念的基礎(chǔ)上，架構(gòu)符合我國本土特色并與中國行政管理實踐及行政法學(xué)發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政主體理論。隨著我國公共行政改革深入和社會行政的增加，我國應(yīng)以“公共管理職能和行政權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)界定行政主體。一切行使公共管理職能、享有行政權(quán)力的公共組織均應(yīng)屬于行政主體的范疇。行政法學(xué)應(yīng)加大對從事社會行政的行政主體類型的研究，以反映行政主體多元化的趨勢。行政主體應(yīng)定義為：行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。這里所說的行政職權(quán)不僅包括傳統(tǒng)的行政職權(quán),還包括公共管理性質(zhì)的行政職權(quán)。所以其他公權(quán)力組織只要從事公共管理職能的，作出影響相對人權(quán)利義務(wù)行為的就應(yīng)該是具有行政主體資格的，就應(yīng)該是可訴的，法院此時可以依行政主體界定標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行可訴性判斷。所以在政主體的類型應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及那些沒有法律法規(guī)特別授權(quán)但是從事公共管理職能的組織。
2、行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重塑
我國行政訴訟法對受案范圍由概括式、列舉式和排除式的三種規(guī)定，即使是這樣一種安排，行政受案也有許多的真空地帶，因為我國是以是否是行政主體來確定被訴組織是否有行政訴訟被告資格的。這就導(dǎo)致許多本應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍的組織行為得不到審查，相對人的合法權(quán)益得不到救濟(jì)。其實，傳統(tǒng)行政主體理論所標(biāo)示的“行政實體法上的獨立權(quán)利義務(wù)主體與行政訴訟法上的獨立訴訟主體合一”的命題是不準(zhǔn)確的。作為行政訴訟主體之一的被告與行政實體法上的行政主體分別屬于不同的領(lǐng)域和階段，其所遵循的邏輯并不相同：其一，被告的確定更多地考慮的是如何有利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使，只要是行為者實際地行使了行政權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)成為被告。雖然被告的確定也會考慮到訴訟后果的承擔(dān)，但它并不意味著參與訴訟的主體就必須實際承擔(dān)最終的實體責(zé)任。其二，行政主體所體現(xiàn)的則是實體權(quán)力的行使與實體責(zé)任承擔(dān)的一致性，強(qiáng)調(diào)的是某一組織具有行政法上的獨立人格。[3]因此，行政主體的確立與認(rèn)定行政訴訟的被告之間并無多少必然的聯(lián)系，在很多情況下，訴訟主體可以獨立于行政主體。不管是行政主體還是非行政主體充當(dāng)行政訴訟的被告，最終的實體責(zé)任都是由相同的行政主體承擔(dān)的。在確定行政主體和行政訴訟被告資格邏輯關(guān)系相分離的同時，我國行政訴訟涉案范圍應(yīng)該以行政行為侵犯公民合法權(quán)益或者違反法律規(guī)定為接受司法審查的實質(zhì)要件；摒棄現(xiàn)今行政訴訟法只承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織為被訴主體的規(guī)定，在修改行政訴訟法的同時應(yīng)把行使公共事務(wù)職能的社會組織納入行政訴訟領(lǐng)域。這樣，對于我國行政訴訟實踐的順利開展和行政法學(xué)研究繼續(xù)向前發(fā)展，特別是對行政相對人的權(quán)利保障，中國依法治國理念的貫徹都具有深遠(yuǎn)的意義。
注釋：
每年都有所調(diào)整，但大體內(nèi)容不變，考試涉及15門法律法規(guī)知識。
下面是考試知識的四大分類：
1、綜合知識。包括社會主義法治理念、法理學(xué)、法制史、憲法、經(jīng)濟(jì)法、國際法、國際私法、國際經(jīng)濟(jì)法、司法制度與法律職業(yè)道德；
2、刑事與行政法律制度。包括社會主義法治理念、刑法、刑事訴訟法、行政法與行政訴訟法；
3、民商事法律制度。包括社會主義法治理念、民法、商法、民事訴訟法；
4、實例分析。包括社會主義法治理念、法理學(xué)、憲法、行政法與行政訴訟法、刑法、刑事訴訟法、民法、商法、民事訴訟法。
因為四大分類有重合部分，所以經(jīng)過統(tǒng)計和篩選，司法考試一共涉及15門法律法規(guī)知識。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
關(guān)鍵詞：消防；消防法；法律；法律體系
Abstract: This paper introduces the fire laws and regulations system of our country, points out the practical problems existing in the current fire laws and regulations system, in order to make our current system of fire laws and regulations to meet the needs of the market economic system, from the proposed several suggestions to reform the fire laws and regulations system in china.
Keywords: fire; fire protection; law; legal system
中圖分類號：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-2104(2013)
一、我國的消防法律法規(guī)體系概述
追溯到幾千年前我國消防工作就已經(jīng)開始實行了，相應(yīng)的消防法律法規(guī)體系也就隨之形成。在1998 年 4 月 29 日建立了《中華人民共和國消防法》，這也是我國消防的基本大法，為后面我國消防法律法規(guī)體系的建立提供了有利的基礎(chǔ)法律保障。到后來建立了《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》，2009年有對現(xiàn)行《消防法》和公安部令規(guī)章進(jìn)行了修改，又從消防工作全局和行政監(jiān)督管理者的角度來規(guī)范了開展消防工作的具體法則。下到各地方的消防法規(guī)和規(guī)章，上到國務(wù)院的行政法規(guī)的形成，共同組成了我國當(dāng)前的消防法律法規(guī)體系。可是隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和執(zhí)法的層層深入，使得消防法律法規(guī)在具體的執(zhí)法過程中突顯出了許多問題，因此，健全和完善目前的消防法律法規(guī)體系，構(gòu)建良好有效的消防環(huán)境，預(yù)防各種火災(zāi)及火災(zāi)隱患的發(fā)生已成為我國社會快速發(fā)展的有利保障。
二、目前消防法律法規(guī)體系中存在的實際問題
1、我國消防法在國家法律體系中不被重視。
消防法只是各部門中規(guī)定的特別行政法，主要是對國務(wù)院及各地方人民政府，教育、建設(shè)、勞動等行政主管部門所進(jìn)行的消防行為進(jìn)行規(guī)范，在我國暫時還沒有一部可以規(guī)定國家機(jī)關(guān)消防行為的組織法，因此，在具體實施消防法規(guī)時很難進(jìn)行，容易出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)的行政部門違反了消防法而得不到相應(yīng)法治的難堪局面。
2、我國消防法體系設(shè)置的內(nèi)容不廣泛。
我國消防法律法規(guī)體系的內(nèi)容涉及面不全，現(xiàn)行《消防法》和行政法規(guī)所規(guī)定的消防法律責(zé)任主體主要有機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體、事業(yè)等單位及具有一定規(guī)模的個體工商戶和公民，對于目前火災(zāi)隱患比較突出的“九小”場所則缺乏有效的法律義務(wù)和責(zé)任。
3、我國目前消防法律法規(guī)操作性不強(qiáng)。
具體表現(xiàn)在以下幾點，首先是某些法律法規(guī)規(guī)定的條款太抽象，太過于籠統(tǒng)，真正實施起來相當(dāng)困難。其次是消防行政處罰的罰款數(shù)額規(guī)定不科學(xué)，沒有綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)主體的實際差異。再就是消防法中對各職能部門的消防履職沒有相應(yīng)的懲罰措施，如在對公共消防安全的建設(shè)、管理及維護(hù)上都沒有提供可靠法律保障。
三、建立和完善消防法律法規(guī)體系的具體對策
1、重視消防法在我國法律體系中的地位
根據(jù)我國憲法中確定的民主和法制的原則，對任何行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時，都一定要有法可依。所以，可以結(jié)合我國實際國情和消防工作的特點，并參照國外或臺灣等地區(qū)的做法，加快制定相關(guān)的《中華人民共和國消防組織法》出臺。要明確各行政機(jī)關(guān)和消防機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)和聯(lián)系，要重視消防法在我國憲法中的重要地位，要制定出相關(guān)的公安消防機(jī)構(gòu)管理體制來適應(yīng)行政機(jī)構(gòu)改革的需要和社會主義發(fā)展的需要。
2、進(jìn)一步增加我國消防法體系設(shè)置的內(nèi)容
從目前的消防法中得出，各行政單位內(nèi)部也應(yīng)該建立完整的消防安全責(zé)任機(jī)制，要進(jìn)一步增加我國消防法體系設(shè)置的內(nèi)容，尤其是在消防行政中相對人的職責(zé)要加強(qiáng)加大，建立一個完整的社會消防安全管理責(zé)任機(jī)制。就目前我國消防法律體系不健全，總體的消防安全意識不強(qiáng)，不管是各行政單位還是個人對消防安全不太重視，在履行消防執(zhí)法時沒有足夠的安全職責(zé)，一旦出現(xiàn)消防安全隱患，單位進(jìn)行行政追責(zé)的不多，再說一般要進(jìn)行行政處分還得等消防部門查出相關(guān)的消防問題才能加以追究，這樣就很難落實消防安全管理人和責(zé)任人的職責(zé)。因此，要加大我國各行業(yè)消防安全管理標(biāo)準(zhǔn)的立法，提高全社會的消防意識，并把消防教育也歸于國民教育中去，要求各單位和個人能應(yīng)付消防監(jiān)管的工作，保證消防安全。同時按照違法必究的憲法要求，限制重大火災(zāi)隱患單位整改不力被處罰救濟(jì)的時間、途徑，制定國家行政機(jī)關(guān)違反消防組織法行為的法律責(zé)任等等。
3、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法規(guī)章，提高監(jiān)督執(zhí)法水準(zhǔn)
要想完善我國消防法律法規(guī)體系，就要提高消防監(jiān)督執(zhí)法人員自身的素質(zhì)。可是由于各種原因，導(dǎo)致消防監(jiān)督人員流動性大，穩(wěn)定性差，在執(zhí)法過程中監(jiān)督執(zhí)法水平參差不齊。因此，在實際執(zhí)法工作中，對于重大火災(zāi)隱患及大型工程建設(shè)等就很難開展，因為這需要一批較高專業(yè)素質(zhì)的執(zhí)法人員去進(jìn)行，萬一監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)不高，就很容易造成業(yè)務(wù)中斷，發(fā)生不必要的矛盾。為了滿足國家法制化進(jìn)程的需要，因此，對消防執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也就越高，要不斷完善監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)章制度，還應(yīng)提高執(zhí)法監(jiān)督的水平，來確保執(zhí)法工作順利有序的進(jìn)行。
4、不斷提高消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
按照行政立法實用化要求，在我國消防法律法規(guī)體系中就要針對每一消防行為，確立每一行為的模式和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要出臺相應(yīng)的高性能化的防火規(guī)范，要使消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，盡可能的與國際消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)靠攏，以此增強(qiáng)法律的針對性和實用性。
5、建立相關(guān)的消防評估的法律文件
在我國消防法律法規(guī)體系中除了要建立相關(guān)的法律，還應(yīng)建立一定的評估法律文件。評估的技術(shù)方法和手段很多，要根據(jù)不同的評估對象來選擇不同的評估方法，來為消防實踐服務(wù)。一般的評估方法有：預(yù)先危險分析法、事故樹分析法、事故類型和影響分析法等等。
總之，我國要建立健全的消防法律體系是一件十分復(fù)雜的工程，要一步一步來進(jìn)行、來實施，只有這樣才能使我國的消防法律法規(guī)為我國社會主義發(fā)展服務(wù)。
參考文獻(xiàn)
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[2] 孫輝, 韓杰, 關(guān)于消防執(zhí)法幾個問題的探討 [J] 武警學(xué)院學(xué)報2004.10:23- 25.
（一）執(zhí)法對象的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)受到侵害較為普遍
城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目標(biāo)應(yīng)該是實現(xiàn)城市的有序、健康發(fā)展。但是城市行政管理目的的實現(xiàn)決不能建立在違法行政管理基礎(chǔ)上。城市行政管理執(zhí)法活動中對執(zhí)法對象人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵犯都是違法行政管理的典型表現(xiàn)，這種侵害有時甚至表現(xiàn)為暴力侵害。在執(zhí)法實踐中我們不難發(fā)現(xiàn)一些執(zhí)法人員對執(zhí)法的對象態(tài)度惡劣、侮辱執(zhí)法對象的人格的現(xiàn)象，不時地在新聞媒體上還會發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象的人身受到執(zhí)法主體的暴力侵犯這樣的新聞。執(zhí)法對象的合法生產(chǎn)資料被查扣或者沒收甚至直接予以破壞則更是常見。
（二）執(zhí)法主體的執(zhí)法手段變味與立法目的脫離
任何一部法律的出臺都離不開立法目的，城市管理法律法規(guī)也同樣有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和諧的發(fā)展，立法目的的實現(xiàn)離不開執(zhí)法活動。執(zhí)法實踐中執(zhí)法手段的運用要始終以立法目的的實現(xiàn)為中心。而現(xiàn)實中的執(zhí)法手段往往與立法目的脫離。主要表現(xiàn)有以下兩種形式：第一，部分城管人員在執(zhí)法時一律采用強(qiáng)制手段迫使執(zhí)法對象停止經(jīng)營。對執(zhí)法對象的生產(chǎn)資料一律扣留、沒收或者直接破壞，以追求其短期執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)。第二，一些地方的城管以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，一味收繳罰款，對相關(guān)違反城市管理法律法規(guī)的行為既不加以引導(dǎo)也不加以制止，繳了罰款違法行為就可以繼續(xù)。不管是第一種手段還是第二種手段，都不能實現(xiàn)上述立法目的，甚至阻礙立法目的的實現(xiàn)。執(zhí)法活動與立法目的脫節(jié)是現(xiàn)行城市行政執(zhí)法活動的又一特征。
（三）執(zhí)法主體的執(zhí)法活動中不注重行政程序
行政程序作為規(guī)范行政權(quán)，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提，行政程序具有極其重要的法律地位。我國法律法規(guī)對行政執(zhí)法以及行政處罰等行政管理活動的程序要求較為嚴(yán)格，相關(guān)執(zhí)法主體需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求開展行政執(zhí)法活動。程序與效率往往是兩個很難兼顧的法律價值，通常行政執(zhí)法主體以犧牲程序價值來追求更高的行政管理效率價值。殊不知犧牲程序性要求的同時更有可能犧牲的是公平和公正。《行政處罰法》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)做到“三公開”，即依據(jù)公開、身份公開、處罰公開。但由于部門利益、管理不善和監(jiān)察機(jī)制的缺失，在當(dāng)前的城管工作普遍沒有做到“三公開”。《行政處罰法》的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知和保障當(dāng)事人的陳述、申辯、聽政、復(fù)議和提起行政訴訟等權(quán)利，執(zhí)法實踐中這些權(quán)利得不到保障也較為普遍。這些都為行政執(zhí)法活動中違法行為的出現(xiàn)埋下了隱患。行政程序得不到應(yīng)有重視是現(xiàn)行城市行政管理綜合執(zhí)法活動的另一個顯著特征。現(xiàn)行城市行政管理活動的上述特征，有的本身就是違法行政行為，有的則為違法行政行為的萌芽提供了溫床。如執(zhí)法手段與立法目的脫離可能會導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員為實現(xiàn)短期目標(biāo)而不擇手段，甚至暴力侵犯執(zhí)法對象的人身及財產(chǎn)；不注重行政程序會導(dǎo)致隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法等違法行政行為。違法行政管理行為是引起執(zhí)法矛盾的重要因素。近期在城市拆遷過程中不斷出現(xiàn)的惡性案件就是最好的例證。可以說，城市行政管理綜合執(zhí)法中的矛盾是和城市行政管理綜合執(zhí)法一起誕生的。接下來針對城市管理綜合執(zhí)法中的矛盾形成的深層次原因進(jìn)行分析。
二、城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的形成原因
城管執(zhí)法中的違法行為問題，實際上是當(dāng)今紛繁復(fù)雜的社會發(fā)展過程中各種社會矛盾的集中體現(xiàn)。由于工作的特殊性，從客觀上看，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)更是被推向了矛盾的風(fēng)口浪尖上。通過深入的剖析，城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的成因主要包括以下幾個方面。
（一）法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)的不確定性
任何行政機(jī)關(guān)做出行政行為必須有明確的法律依據(jù)，必須符合職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則是指各級政府所有職能部門的行政職權(quán)都必須由法律、法規(guī)授權(quán)做出規(guī)定。我國目前沒有一部統(tǒng)一的行政法典，行政法部門的相關(guān)法律法規(guī)沒有形成一個完整的體系。法律規(guī)定的內(nèi)容一般較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，而根據(jù)法律制定得相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章則具體的多，可操作性較強(qiáng)。我國現(xiàn)行行政法體系中作為法律配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章較少。缺少確定的可操作性強(qiáng)的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法主體在實際的城市行政管理活動中可能是無法可依，部分地方政府會自行出臺相關(guān)非規(guī)范性法律文件如行政命令作為城市行政管理的依據(jù)。但是往往這些非規(guī)范性法律文件自身是否合法都是個疑問，建立在這樣的基礎(chǔ)上出現(xiàn)行政執(zhí)法活動中的矛盾則不可避免。
（二）部分行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員不懂法或知法不守法
作為行政執(zhí)法的主體，應(yīng)當(dāng)首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理過程中正確公正地執(zhí)法。恰恰相反，現(xiàn)實中執(zhí)法主體自身不懂法，或者知法不守的行為并不鮮見。由于執(zhí)法主體自身的法律知識和守法意識的欠缺，執(zhí)法對象的合法權(quán)益遭受侵害變成了必然。權(quán)益被侵犯的執(zhí)法對象保護(hù)自身的合法權(quán)益的過程必然會與執(zhí)法主體發(fā)生沖突。
（三）城市行政管理與個人生存權(quán)的沖突
我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來了城鄉(xiāng)差異，大量的農(nóng)村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企業(yè)改制和房屋拆遷問題又導(dǎo)致了大批下崗職工、房屋拆遷戶的涌現(xiàn)。這些生活在社會底層的城市居民以及流入城市的大量農(nóng)村勞動人口構(gòu)成了城市的弱勢群體，他們大多文化水平低、知識技能單一、謀生能力不強(qiáng)。無法從事一些綜合性的、高技術(shù)含量的職業(yè)，只能從事一些最簡單的商品買賣活動，維系著最基本的生活需求。在得不到國家社會保障救濟(jì)的情況下，攤販經(jīng)濟(jì)幾乎成了他們生存的最后希望。然而現(xiàn)代高速發(fā)展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投資環(huán)境等。因此，城市行政管理利益與個體生存權(quán)益之間的碰撞便不可避免。
（四）城市的公共服務(wù)不能完全滿足社會發(fā)展需要
隨著城市的不斷發(fā)展，人民對生活質(zhì)量追求的也不斷增高，城市公共服務(wù)的發(fā)展速度緩慢，無法跟上城市發(fā)展和人們追求高質(zhì)量生活的腳步。社會有較大需求，政府又不能滿足。這就為一些在經(jīng)營形式或方式上違反法律規(guī)范的小商小販的出現(xiàn)提供了條件。比如，為方便民眾生活需求，政府應(yīng)當(dāng)在繁華社區(qū)修建作為配套設(shè)施的集貿(mào)市場，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用項目可能會被商業(yè)開發(fā)項目代替。經(jīng)營場所的缺失造就了不法商販的出現(xiàn)。城市公用交通設(shè)施的不健全給黑摩的、黑出租、無牌無保障的其他交通工具的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。為了生存，小商販們不得不違法違規(guī)經(jīng)營，做起了“走鬼”，與城管行政執(zhí)法人員展開了“游擊戰(zhàn)”。
（五）部分行政相對人素質(zhì)不高
從暴力抗法的行政相對人的構(gòu)成來看，他們大多來自社會的下層，因此他們的文化水平相對較低，法制觀念也相對較弱。他們往往意識不到自身違章行為的違法性，仍停留在“我又沒有殺人放火，不就擺擺攤子，有嘛影響”的錯誤認(rèn)識，這正是為何屢次再犯，屢禁不止的一大原因。暴力抗法后，他們大多也認(rèn)識不到已經(jīng)觸犯刑律。面對城管人員的執(zhí)法，他們會誤把城管人員的正常執(zhí)法行為當(dāng)成是針對他們個人的個人行為，所以有的會采取暴力的手段進(jìn)行“私力救濟(jì)”，希望能搶回被罰沒的財物；有的以為武力可以起到威懾作用，使執(zhí)法人員放棄執(zhí)法而得以逃避處罰；有的因為一時之氣，基于報復(fù)的心態(tài)而對執(zhí)法人員進(jìn)行人身攻擊。
三、化解城市行政管理綜合執(zhí)法活動中的矛盾一些建議
（一）完善法律法規(guī)體系為城市行政執(zhí)法活動提供科學(xué)依據(jù)
依法行政是落實依法治國基本方略,加快建設(shè)法治政府的重要舉措,城管執(zhí)法不能僅靠“政府令”來實施。對于我國這樣一個城市化水平并不高的發(fā)展中國家來說,城管工作是一門新興學(xué)科,加快立法進(jìn)度才能改變城管工作缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)象。盡快制定行政法典，完善行政法律法規(guī)體系。針對行政執(zhí)法實踐中存在的具體問題制定相關(guān)配套行政法規(guī)或部門規(guī)章，有條件的地方也可以制定適應(yīng)自身條件的地方性法規(guī)或規(guī)章。真正實現(xiàn)城市行政執(zhí)法活動有法可依。另外還要對現(xiàn)行部分地區(qū)存在的與法律法規(guī)不符的非規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理，盡力確保執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性。同時,還應(yīng)當(dāng)提高立法水平,認(rèn)真研究城管工作的規(guī)律和發(fā)展趨勢,使法律法規(guī)既便于執(zhí)行,又有一定的超前性。當(dāng)然在進(jìn)行城管立法時,應(yīng)當(dāng)確立立法價值應(yīng)服從倫理正當(dāng)性的原則,必須堅持弱勢群體生存權(quán)優(yōu)先的原則。城市管理針對的主要是弱勢群體，如：下崗職工、失地農(nóng)民和其他種種原因而生活困窘的城鄉(xiāng)下層民眾等等；因此我們在立法中針對利益沖突的衡量與取舍時,應(yīng)該考慮到上述這些因素,盡量為弱勢群體的利益多做考慮,與市容市貌的整齊整潔、道路的通暢等相比,生存權(quán)應(yīng)該給予優(yōu)先考慮。
（二）加強(qiáng)對市民進(jìn)行法制教育和社會公德教育,提高市民素質(zhì)
城市行政管理活動目標(biāo)的實現(xiàn)和行政相對人以及社會公眾的參與是分不開的。公民文明意識的提升,為更好的實現(xiàn)城市行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。重視城市居民的法制宣傳教育,增強(qiáng)其法制意識,提高文明素質(zhì),使廣大居民盡可能的理解和支持城管執(zhí)法工作。要通過新聞媒體加大宣傳力度,做到執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)、違法事實、違法依據(jù)、處罰內(nèi)容公開化,自覺接受社會監(jiān)督。
（三）規(guī)范城市行政執(zhí)法程序，確立程序價值
論文關(guān)鍵詞 公安機(jī)關(guān) 治安管理 行政執(zhí)法權(quán)
公安行政執(zhí)法不僅具有行政管理的職能，還包含了刑事偵查的職能，為我國非常重要的執(zhí)法機(jī)關(guān)。公安行政執(zhí)法不僅能夠行使一般的行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，還具備特殊的行政執(zhí)法權(quán)，對維護(hù)公共安全、公民財產(chǎn)安全、公民人身安全、整個社會的治安秩序等作用顯著。我國的公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)方面盡管已經(jīng)積累了豐富的寶貴經(jīng)驗，蠶食在行使過程中仍然存在許多問題亟待解決。本文對目前我國公安機(jī)關(guān)在行使其行政執(zhí)法權(quán)過程中遇到的一些問題進(jìn)行了分析并介紹，并分析了形成這些問題的原因，給出了相應(yīng)的解決對策。意在提高我國公安機(jī)關(guān)或人民警察的執(zhí)法水平，并在建立良好的警民關(guān)系方面也意義重大。
一、公安行政執(zhí)法權(quán)行使中存在的問題
公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)主要有：強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)、檢查權(quán)等有關(guān)公安行政權(quán)。它是國家賦予全國各級公安機(jī)關(guān)或人民警察的權(quán)利，用于公安的行政管理中，可以依法行使一定強(qiáng)制性、權(quán)威性的手段和措施來履行其行政管理職責(zé)。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)本為順應(yīng)民意而制定，但是在實際執(zhí)行過程中，往往在法律目的與執(zhí)法現(xiàn)實方面存在差距。導(dǎo)致目前公安行政執(zhí)法權(quán)在行使過程中存在一定的問題，本文將這些問題總結(jié)為以下四個方面：
（一）濫用權(quán)利
濫用權(quán)利指的是公安機(jī)關(guān)不是為了維護(hù)公共安全、維持社會秩序而行使職權(quán)，或者在權(quán)利范圍之內(nèi)濫用職權(quán)，不符合法律賦予其權(quán)利的目的。行政職權(quán)濫用可總結(jié)為以下幾種：（1）不合法的考慮而影響到行為結(jié)果的準(zhǔn)確性；（2）受支配于不正當(dāng)?shù)哪康暮蛣訖C(jī)而使執(zhí)法行為與法定的利益和目的相背離；（3）強(qiáng)人所難，違背執(zhí)法客觀性；（4）任意無常，背離執(zhí)法的平等性和統(tǒng)一性；（5）不正當(dāng)?shù)牟蛔鳛楹脱舆t；（6）執(zhí)法程序上采用了不正當(dāng)?shù)姆绞胶筒襟E；公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中，具體表現(xiàn)有：（1）隨意行使法律賦予其的自由裁量權(quán)。如兩人或以上的共同違法的情況，一些人低限處理，一些人頂格處理，而造成處罰不當(dāng)。（2）行政執(zhí)法中出現(xiàn)亂扣押的情況。（3）濫施處罰，如將罰款替代收容教育、勞動教養(yǎng)、行政拘留，造成案件的降格處理。這些問題對社會市場經(jīng)濟(jì)、公民的合法權(quán)益造成了一定程度的影響。
（二）越權(quán)行使，執(zhí)法無序
越權(quán)行使指的是公安機(jī)關(guān)等行政主體在行使行政執(zhí)法權(quán)時出現(xiàn)超越其職務(wù)權(quán)限的行為，主要為人民警察超越自身的權(quán)限和職責(zé)行使本不屬于自身的行政職責(zé)的范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)力，違背了法律法規(guī)。行政越權(quán)可分為事務(wù)上、時間上和空間上的越權(quán)。主要表現(xiàn)為：（1）其他機(jī)關(guān)人員形式公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，如治安聯(lián)防員在治安管理中行使處罰權(quán)。（2）公安機(jī)關(guān)超時行使法定權(quán)利，也就是一些特殊權(quán)利只能在特定時間段內(nèi)行使，該段時間結(jié)束后不能繼續(xù)行使。（3）行使其他公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力。
（三）違反法定程序
行使公安行政執(zhí)法過程中，程序違法是較常發(fā)生的問題之一。可分為兩種情況：（1）方式違法，指的是行政行為的做出方式存在缺陷。比如傳喚治安管理違反嫌疑人時法定的傳喚方式有：第一種為口頭傳喚，這種方式適合在行為人違反治安管理的現(xiàn)場，傳喚嫌疑人時應(yīng)該出示治安管理人員的工作證件，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)淖龊迷儐柟P記。第二種為使用傳喚證進(jìn)行傳喚的方式，這種方式需先得到辦案部門相關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)，由辦案警察傳喚。第三種為被傳喚人逃避或者拒絕傳喚，且沒有正當(dāng)理由時可以進(jìn)行強(qiáng)制傳喚。然而公安機(jī)關(guān)實際中出現(xiàn)了許多不合法的傳喚方式，如口頭傳喚、托人傳喚、電話傳喚，或未經(jīng)書面、口頭傳喚而直接采用強(qiáng)制傳喚等等。（2）步驟違法，指的是公安機(jī)關(guān)未按法定步驟來行使行政執(zhí)法權(quán)利。表現(xiàn)為省略步驟、顛倒步驟或未遵守行政執(zhí)法的時限規(guī)定。比如在案件處理過程中辦案人員先拘留再調(diào)查，先處罰再裁決，還有些案件沒來得及查清楚就已經(jīng)過了拘留期限，可能出現(xiàn)裁決時便已經(jīng)到了解除拘留之時。
（四）事實依據(jù)錯誤
事實依據(jù)錯誤指的是事實不清楚或者定性不當(dāng)，這也是公安行政執(zhí)法中的常見問題之一。比如在辦理賭博類案件時，在無材料證明具體的賭資為多少時便收繳賭資。比如在辦理案時僅根據(jù)被裁決人提供的供述便進(jìn)行裁決，而未問及地點、時間和違法事實便處以罰款。辦理打架斗毆案件時，造成輕微傷時才進(jìn)行處罰，但有時無法醫(yī)鑒定時便進(jìn)行處罰等等。
二、公安行政執(zhí)法權(quán)行使中存在問題的原因分析
公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)過程中存在的以上問題，其原因主要有以下幾方面：
（一）法律法規(guī)方面的因素
公安行政法中一些法律法規(guī)不夠明確，立法不夠完善，導(dǎo)致執(zhí)法人員在實際執(zhí)行中難以操作和把握，而影響到執(zhí)法的公正性和時效性。我國的行政法的建設(shè)還不夠成熟，使得行政法律的資源有限，技術(shù)不夠成熟、權(quán)限不夠明確、立法不夠完善，法律效力較小，難以滿足實際需要。現(xiàn)行的行政執(zhí)法與公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的要求還存在一定的差距。使得立法機(jī)制出現(xiàn)混亂和分散的狀態(tài)。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法貌似涵蓋范圍廣泛，但是在執(zhí)法過程中出現(xiàn)當(dāng)關(guān)不管，不當(dāng)管的卻管了的無序狀態(tài)。此外，法律法規(guī)間本身便存在沖突，使得執(zhí)法者常常處于難以斷定職責(zé)的尷尬境地。
總之，我國目前的公安行政法相關(guān)的法律法規(guī)相對滯后，難以適應(yīng)我國執(zhí)法實踐的某些需要，特別是在立法和法律的解釋工作方面，法規(guī)不全使得執(zhí)法人員操作困難。一些行政法在起草和制定時缺乏足夠的超前意識，且未作出法律解釋，甚至一些法律法規(guī)概念界定不夠清晰，難以遵循，過于籠統(tǒng)，難于操作。
（二）執(zhí)法主體的因素
公安機(jī)關(guān)人員或人民警察的執(zhí)法水平及其自身素質(zhì)參差不齊，一些民警缺乏必要的法制意識，人權(quán)觀念較為淡薄，使得執(zhí)法過程中常出現(xiàn)侵權(quán)行為。公安機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法中需根據(jù)每個具體的執(zhí)法個體的具體行為而定，因此如若執(zhí)法人員不愿意或者不能夠正確執(zhí)法和準(zhǔn)確使用法律，那么最完善、最好的法律法規(guī)也難以合理、公正的處理相關(guān)案件和相關(guān)事件。可見，公安行政執(zhí)法的主體方面的因素很大程度的影響到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平。然而執(zhí)法主體方面的因素主要有素質(zhì)和觀念兩方面的因素，從執(zhí)法現(xiàn)實來看，民警個人的素質(zhì)可能與法律法規(guī)要求和社會發(fā)展不相適應(yīng)，表現(xiàn)為角色定位的不適應(yīng)。人們對公安機(jī)關(guān)人員或民警的角色定位不明確，警察的責(zé)任、身份和地位模糊，致使其管理和執(zhí)法工作出現(xiàn)無限制化和擴(kuò)大化的趨勢，及對由人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ螆?zhí)法觀念不相適應(yīng)等等。
（三）執(zhí)法體制的因素
執(zhí)法體制方面的問題對公安行政執(zhí)法的運行也有一定的影響，主要有兩方面：一是我國的行政執(zhí)法相關(guān)機(jī)構(gòu)不夠完善，設(shè)置的比較混亂，一些聯(lián)合行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)較為隨意等等。二是公安行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的權(quán)限未進(jìn)行明確劃分。還有一些如執(zhí)法制約、監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督系統(tǒng)不夠獨立和監(jiān)督的力度不夠等方面的因素。
三、公安行政執(zhí)法權(quán)行使中存在問題的對策
針對以上談及到的行政執(zhí)法過程中遇到的問題，不僅是執(zhí)法人員自身努力所能解決的，還需要全體社會人員的長期堅持不懈的共同努力。政府部門必須對政府的法制工作加大力度，依法行政并不斷完善監(jiān)督制度、相關(guān)法律法規(guī)及提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，以切實改善執(zhí)法，實現(xiàn)依法治國。本文將解決對策總結(jié)為以下幾方面：
（一）完善公安行政立法
能否有效利用法律來科學(xué)有效的制約執(zhí)法人員權(quán)力，為評價社會制度的優(yōu)越程度和社會的管理狀況的標(biāo)志。（1）規(guī)范立法秩序。統(tǒng)一立法，也就是結(jié)合國際上的立法潮流及我國的立法趨勢統(tǒng)一協(xié)調(diào)公安法制。并應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)立法原則和立法精神，對公安行政執(zhí)法的立法的程序、權(quán)限及各種有關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范命名。（2）加快立法步伐。保證公安行政相關(guān)法律制度穩(wěn)定的情況下，可以適當(dāng)吸收和借鑒國外的有關(guān)行政法律法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗和理論，爭取能夠在短時間內(nèi)有效改善目前我國的公安行政法律法規(guī)與社會格局不相適應(yīng)的局面。對執(zhí)法行為進(jìn)行全面規(guī)范，由執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序到執(zhí)法行為，一步一步的解決特定領(lǐng)域的法律空缺和執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)太大等問題。（3）努力追求實質(zhì)和形式的合理。（4）對現(xiàn)行的行政法律法規(guī)進(jìn)行清理。執(zhí)法過程中不能一味使用從前的法律法規(guī)，應(yīng)該根據(jù)我國處在的社會新形勢的不同要求及時清理過去過時的規(guī)章制度，可進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷幕驈U止。對于一些執(zhí)法者的權(quán)力太過集中、制約力較弱的情況，可合理分解并加強(qiáng)彼此間的制約和監(jiān)督作用。而對于那些不統(tǒng)一、不銜接或者相互抵觸和矛盾的法律法規(guī)及一些規(guī)章制度進(jìn)行完善和修改。
（二）提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)，保證執(zhí)法水平
公安機(jī)關(guān)或人民警察具備威懾力、強(qiáng)制約束等權(quán)力，只有執(zhí)法人員自身具備高水平的素質(zhì)，才能有效避免權(quán)力的濫用。提升公安行政執(zhí)法相關(guān)人員的自身素質(zhì)，培養(yǎng)執(zhí)法人員的人權(quán)保障和法治觀念。這些素質(zhì)包括了文化素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)等等。公安機(jī)關(guān)和警察被賦予國家法律權(quán)力而有權(quán)力行使警察權(quán)，其自身的法制觀念和法律意識決定了對法律精神的實質(zhì)的理解程度，并關(guān)系到其是否能正確執(zhí)行警務(wù)活動。因此，科學(xué)的、正確的法治觀念對于公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的正確執(zhí)法意義重大。警察應(yīng)熟讀并精通相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)對有關(guān)學(xué)科的知識學(xué)習(xí)，以提高其執(zhí)法水平和工作能力，以在執(zhí)法過程中做到嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事。
（三）建立完善的監(jiān)督體制
法治國家的最重要的指標(biāo)之一是依法行政，而依法行政的最重要的指標(biāo)之一是行政主體行使職權(quán)在程序上有法可依，行政主體實施行政行為遵循和符合體現(xiàn)公開、公正、公平的正當(dāng)法律程序。
我國已經(jīng)通過憲法確立了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)所面臨的一項非常重要、非常艱巨的任務(wù)即是健全和完善行政程序法。怎樣完成這一任務(wù)，我們首先面臨的是立法模式選擇：是制定統(tǒng)一的行政程序法典，還是分別制定單行法？如制定統(tǒng)一的行政程序法典，調(diào)整范圍如何確定：是否包括抽象行政行為程序，是否包括內(nèi)部行政行為程序，是否包括行政救濟(jì)程序，是否包括行政法的有關(guān)實體原則和規(guī)則？此外，如制定統(tǒng)一的行政程序法典，其性質(zhì)如何確定，是欲使之成為一部"基本法"（其他有關(guān)行政程序的法律與本法不一致的，均以本法為準(zhǔn)），還是欲使之成為一部"普通法"（本法之前或之后制定的有關(guān)行政程序的單行法律可作為"特別法"而在效力上優(yōu)于本法），是欲使之成為一部"綱要式"或"通則式"的法律（需依靠其他具體法律實施），還是欲使之成為一部具有"可直接操作性"的"規(guī)則式"法律？
對于上述問題，我們已經(jīng)爭論了好幾年，現(xiàn)在是必須作出抉擇的時候了。否則，我們將耽誤建設(shè)法治國家的進(jìn)程。下面筆者就這些問題談一點個人的看法：
統(tǒng)一立法還是分別立法。筆者一直主張制定統(tǒng)一的行政程序法典，筆者認(rèn)為，制定統(tǒng)一行政程序法典至少在下述方面優(yōu)于分別制定單行法：其一，有利于行政程序法制的統(tǒng)一，以避免分別立法可能導(dǎo)致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由此引起的對行政相對人的不公正：相同情況不同對待，或不同情況相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統(tǒng)化，以避免分別制定單行法必然導(dǎo)致的法制在一定時期內(nèi)的殘缺、漏洞（在某些領(lǐng)域、某些事項上有法可依，在其他相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)事項上卻無法可循），以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執(zhí)法主體的濫用權(quán)力和腐敗；其三，有利于立法成本的節(jié)約，以避免單獨分別立法（在很多方面，很大程度上是重復(fù)立法，因為大量行政行為的程序是相同，或者說是應(yīng)該相同的，如告知、聽取相對人陳述、申辯、回避、授權(quán)、委托等）導(dǎo)致人力、物力、財力的大量浪費；其四，有利于國人，特別是公職人員程序法意識的提高。制定一部統(tǒng)一的行政程序法典不僅可為政府，為所有行政主體實施公法行為提供統(tǒng)一的、規(guī)范化的、標(biāo)準(zhǔn)的"操作規(guī)則"，以防止濫權(quán)和腐敗，同時也將為全體國人提供一部系統(tǒng)的行政法治教材，全體國人可從中受到較系統(tǒng)、較深入的現(xiàn)代行政法治教育，顯然，這種教育功能是個別的單行法難以企及的。
當(dāng)然，行政程序的統(tǒng)一立法并不完全排除有關(guān)行政事項的單獨專門立法，如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政法規(guī)和規(guī)章制定程序法、行政復(fù)議法等。統(tǒng)一的行政程序法典只規(guī)定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序，對于特定行政行為的特別程序，還需要通過專門的單行行政程序法或集實體規(guī)范和程序規(guī)范為一體的行政管理法規(guī)定。
統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為實體規(guī)則。目前學(xué)界和實務(wù)界的大多數(shù)人對于我國應(yīng)制定統(tǒng)一行政程序法典已基本達(dá)成共識，并已開始擬制法典試擬稿。但對于該法調(diào)整的范圍和應(yīng)包括的內(nèi)容卻仍存在著較大，甚至是很大的爭議，其中之一即是統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為的有關(guān)實體規(guī)則。筆者屬主張應(yīng)規(guī)定實體規(guī)則之列。之所以如此主張，理由有三：其一，行政法由于調(diào)整范圍廣泛，各類行政法律關(guān)系差別很大，故在實體規(guī)范上很難制定或編篡成統(tǒng)一法典。但是行政法的有關(guān)基本原則，如依法行政原則、比例原則、誠信和信賴保護(hù)原則等，有關(guān)一般規(guī)則，如行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無效、廢止的條件和法律后果等，均普遍適用于各領(lǐng)域的各類行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有行政領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的；其二，行政法的上述實體基本原則與程序基本原則，如公開原則、參與原則、回避原則、聽取相對人的意見原則、不單方接觸原則、職能分離原則等，是緊密聯(lián)系的，行政行為的一般實體規(guī)則，如效力、生效、失效的條件、法律后果等，與行政行為的開始、進(jìn)行、終止等程序規(guī)則是緊密聯(lián)系的，將此二者規(guī)定在一起顯然有利于對行政行為的統(tǒng)一規(guī)范。如將二者分割，將那些具有實體性的基本原則、規(guī)則分散規(guī)定于各種不同的單行法中，其對行政行為規(guī)范的效果肯定要差很多；其三，現(xiàn)代行政程序立法，在程序法典中規(guī)定有關(guān)實體規(guī)則已成為一種發(fā)展趨勢，如德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國、我國的臺灣、澳門地區(qū)，均在行政程序法典中規(guī)定了相關(guān)的實體問題。
行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整內(nèi)部行政行為。許多學(xué)者認(rèn)為，行政法是調(diào)整行政主體與行政相對人關(guān)系，即外部行政關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，故行政程序法只調(diào)整、規(guī)范外部行政行為的程序，而不調(diào)整、規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。但是，我們考察國外、境外的行政程序法律文件，發(fā)現(xiàn)實際情況并非如此，不要說大多數(shù)國家和地區(qū)存在著調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部行政行為程序的單行法律、法規(guī)，就是一些國家和地區(qū)的行政程序法典，同樣也有規(guī)定內(nèi)部行政行為程序內(nèi)容的。筆者主張我國行政程序法典應(yīng)適當(dāng)規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。理由如下：其一，有些內(nèi)部行政行為雖然不直接影響行政相對人的權(quán)益，但間接影響其權(quán)益，有時甚至影響甚巨，如授權(quán)、委托、、公務(wù)協(xié)助等。因此，行政程序法典對這類內(nèi)部行政行為應(yīng)與外部行政行為一道規(guī)范；其二，有些內(nèi)部行政行為雖然不影響行政相對人的權(quán)益，但對公務(wù)員或其他公職人員的權(quán)益影響甚巨，如行政處分，包括對其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一定限制，以及開除公職等，對這類內(nèi)部行政行為，行政程序法典應(yīng)規(guī)定最低限度的程序制約，如要求遵守正當(dāng)程序原則等；其三，內(nèi)外行政程序有時很難區(qū)分，如審批許可程序，在同一個行政行為中，可能內(nèi)外程序交織，行政程序法對之規(guī)范，自然應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范，而不應(yīng)（實際也不可能）對二者加以區(qū)分，只規(guī)定純外部程序而不規(guī)定內(nèi)部程序。當(dāng)然，在很多情況下，內(nèi)外行政行為還是可以區(qū)分和應(yīng)該區(qū)分的，行政程序法主要應(yīng)規(guī)范外部行政行為的程序，內(nèi)部行政行為程序則主要應(yīng)由專門的內(nèi)部行政法律文件規(guī)范。
行政程序法典是否應(yīng)規(guī)范抽象行政行為。抽象行政行為包括行政立法行為（制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為）與其他規(guī)范性文件的行為。對于行政立法行為，我國現(xiàn)已有立法法和國務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對其程序作了較詳細(xì)的規(guī)定；而對于行政機(jī)關(guān)其他規(guī)范性文件的行為（這類行為在數(shù)量上大大超過行政立法行為），目前尚無統(tǒng)一的法律或法規(guī)加以規(guī)范。對此，行政程序法典應(yīng)如何處理，立法者可以有四種選擇：其一，在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定任何抽象行政行為程序，行政立法仍適用現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序，其他規(guī)范性文件行為則另制定專門單行程序法規(guī)范；其二，在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定行政立法程序，行政立法仍適用現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序，但對現(xiàn)在仍無程序法規(guī)的其他規(guī)范性文件的行為則設(shè)專節(jié)予以規(guī)定；其三，在行政程序法典里對抽象行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序可繼續(xù)適用的，在法典里予以重新規(guī)定；現(xiàn)行法律，法規(guī)規(guī)定的程序不宜繼續(xù)適用的或現(xiàn)行法律，法規(guī)沒有規(guī)定而應(yīng)該規(guī)定的程序；法典對之作出新的規(guī)定，今后抽象行政行為的程序一律以法典為準(zhǔn)；其四，在行政程序法典里對抽象行政行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范，但現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政立法程序可繼續(xù)適用，行政立法即遵守統(tǒng)一程序法典規(guī)定的抽象行政行為程序的一般原則，又遵守立法法和兩個行政法規(guī)規(guī)定的行政立法具體程序規(guī)則，至于對現(xiàn)行法律法規(guī)尚未規(guī)范的其他規(guī)范性文件的行為，法典則應(yīng)予以具體規(guī)定。筆者建議立法者做第四種選擇，此既有利于保障法制統(tǒng)一，又不致使行政程序法典過于龐大，還有利于保障現(xiàn)行法制的一定的穩(wěn)定性。
行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整特殊行政行為。行政程序法典通常以一般行政行為（抽象行政行為和具體行政行為）為調(diào)整對象，對于某些特殊行政行為，如行政合同、行政指導(dǎo)等，是否可納入和應(yīng)納入其調(diào)整范圍，是一個值得研究的問題。行政合同具有雙方性，而一般行政行為具有單方性；行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，而一般行政行為具有強(qiáng)制性，對二者很難確立完全統(tǒng)一的程序規(guī)則。對此，有人主張對行政合同、行政指導(dǎo)等特殊行政行為單獨立法，在統(tǒng)一的行政程序法典里對之不作規(guī)定。但是國外、境外的一些行政程序法典有專章規(guī)定行政合同、行政指導(dǎo)的趨勢。之所以在統(tǒng)一程序法典里規(guī)定，是因為這些行政行為在現(xiàn)代社會，在民主化、市場化的條件下，具有了越來越重要的地位和作用；之所以設(shè)專章規(guī)定，是因為這些行政行為確實有不同于一般行政行為的特殊性，很多問題難于對之作統(tǒng)一規(guī)范。筆者主張我國行政程序法典應(yīng)設(shè)專章對行政合同、行政指導(dǎo)作出規(guī)定。單獨立法可能難于在短時間內(nèi)提上立法日程，而對這兩種行為的規(guī)范卻具有迫切性。
在行政程序法調(diào)整的各種行政行為中，除了行政合同、行政指導(dǎo)對于一般行政行為具有較大的特殊性外，各種一般行政行為相互之間也具有一定的特殊性，如行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強(qiáng)制等。行政程序法典對這些一般行政行為，自然只是，或主要是規(guī)定其具有共性的程序，對于某些具有較大特殊性的行政行為的程序，只能留待各相應(yīng)單行程序法或?qū)嶓w、程序一體的行政管理法（如行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等）去規(guī)范。因此，行政程序法并不完全取代各行政程序單行法，對于某些具有較大特殊性，或需要很多具體程序規(guī)則規(guī)范的行政行為領(lǐng)域，個別單行行政程序法仍有存在的必要。
行政程序法典是否應(yīng)規(guī)范大量非行政機(jī)關(guān)的組織所實施的公法行為。在現(xiàn)代社會，除行政機(jī)關(guān)實施公法行為以外，大量的非行政機(jī)關(guān)組織也實施各種公法行為。如村民委員會、居民委員會等基層群眾自治性組織對村民、居民實施的有關(guān)管理性行為；律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會對其成員實施的紀(jì)律制裁行為；公立學(xué)校對學(xué)生實施的紀(jì)律處分行為；法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)委托的組織實施的各種具體行政行為等等。這些公法行為要不要受行政程序法拘束，行政程序法典要不要對這些公法行為進(jìn)行調(diào)整，學(xué)界和實務(wù)界對之均有不同意見。對于法律法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)委托的組織實施的行政行為，現(xiàn)行法律是將之作為行政機(jī)關(guān)的行為對待的，人們一般認(rèn)為應(yīng)適用與行政機(jī)關(guān)適用的同樣的行政程序。至于對其他社會公權(quán)力組織或私法組織實施的公法行為（如供應(yīng)水、電、氣的企業(yè)決定對部分消費者停止供水、供電、供氣的行為），很多人則認(rèn)為不應(yīng)適應(yīng)行政程序法，這些組織的行為不應(yīng)受統(tǒng)一的行政程序法拘束，而只應(yīng)受相應(yīng)組織的內(nèi)部章程、規(guī)則（如村規(guī)民約、協(xié)會章程、學(xué)校及公用事業(yè)企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度等）規(guī)范。這種意見雖然有一定道理，但不完全符合現(xiàn)代法治的理念和人權(quán)保障的要求。根據(jù)現(xiàn)代法治的理念和人權(quán)保障的要求，非行政機(jī)關(guān)的組織（無論是社會公權(quán)力組織還是私法組織）實施公法行為，雖然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的規(guī)則，但要滿足最低限度的正當(dāng)程序要求，如自己不做自己的法官（實行回避制度）；對組織成員做出不利行為要事先告知相對人，向相對人說明理由，聽取相對人的陳述和申辯；做出嚴(yán)重影響相對人權(quán)益的行為要為之提供聽證的機(jī)會，并事后給相對人提供救濟(jì)途徑等。筆者認(rèn)為，對于這些限度的正當(dāng)程序，行政程序法典應(yīng)作出規(guī)定，非行政機(jī)關(guān)的組織在實施公法行為時應(yīng)予遵循。轉(zhuǎn)貼于
關(guān)鍵詞：機(jī)動車 污染物 排放 治理 立法
中圖分類號：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼；A 文章編號：1674-098X（2014）08（a）-0240-01
1 我國機(jī)動車污染物排放管理法律體系現(xiàn)狀
1.1 法律層面
我國對機(jī)動車污染物排放防治問題的研究始于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時機(jī)動車污染問題尚不突出，因此有關(guān)的法律規(guī)定比較簡單。其規(guī)定逐步體現(xiàn)在綜合性的法律法規(guī)中，如《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《道路交通安全法》中僅規(guī)定了環(huán)境保護(hù)方面原則，未規(guī)定具體的關(guān)于機(jī)動車污染物排放治理的具體措施。存在著可操作性差的弊端。
在環(huán)境治理相關(guān)專門性法律中，《大氣污染防治法》在其第四章中，以專章的形式對機(jī)動車污染物排放進(jìn)行了規(guī)定，但僅有四條規(guī)定，概括籠統(tǒng)。比如規(guī)定機(jī)動車的污染物排放不得超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但具體標(biāo)準(zhǔn)為怎樣、誰來制定、如何實施、如何管理沒有具體規(guī)定。再如，《大氣污染防治法》規(guī)定了鼓勵和支持優(yōu)質(zhì)燃料油的使用，但具體鼓勵的措施及途徑?jīng)]有指明，優(yōu)質(zhì)燃料的生產(chǎn)到銷售的環(huán)節(jié)如何約束也沒有規(guī)范。這樣寬泛的規(guī)定是無法滿足我國的機(jī)動車污染物排放治理實踐要求的，《大氣污染防治法》中雖然進(jìn)步性的以法律的角度規(guī)定了機(jī)動車污染物排放治理的原則性條款，但其簡單概括的規(guī)定局限了法律可操作性，僅能起到全面指導(dǎo)的作用。
1.2 行政法規(guī)層面
在行政法規(guī)層面，我國在機(jī)動車尾氣污染治理方向的全國性行政法規(guī)沒有系統(tǒng)全面的。在與機(jī)動車污染物排放相的不同方向分別制定了不同的行政法規(guī)，比如從機(jī)動車報廢制度方面、比如在燃油控制方面、比如在新能源機(jī)動車等方面分別制定了了行政法規(guī)。行政法規(guī)是全國性的，在這個位階上沒有一部能系統(tǒng)性全方位規(guī)范機(jī)動車污染物排放。在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系中，應(yīng)該有一部專門性的全國性的行政法規(guī)來對機(jī)動車污染物排放進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。隨著科技的進(jìn)步，人們生活水平的提高，機(jī)動車保有量的逐年提高，現(xiàn)有的行政法規(guī)已不能滿足。需要一部行政法規(guī)指導(dǎo)具體的機(jī)動車污染物排放管理實踐。
1.3 地方立法層面
在我國機(jī)動車尾氣污染規(guī)制環(huán)境法體系中，各級地方政府制定的地方性法規(guī)與政府規(guī)章是在實踐操作上具有非常重要地位的部分，對機(jī)動車污染物排放的防治具有重要的實際意義。一方面，各地方政府根據(jù)本地區(qū)的機(jī)動車保有量及大氣環(huán)境狀況等實際情況，在上位法（法律及行政法規(guī)）的指導(dǎo)原則下，對各項機(jī)動車污染物排放防治制度制定出具有本地域特點的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章。為本地區(qū)的機(jī)動車污染物排放防治工作提供依據(jù)與保障。另一方面，各地方政府可以嘗試性的制定一些較前沿方法及科技手段，并不斷的總結(jié)實施過程中獲得的寶貴經(jīng)驗，為國家的立法或是制定全國性的行政法規(guī)規(guī)章提供經(jīng)驗教訓(xùn)，同時也能為其他地方政府制定地方性法規(guī)、地方性規(guī)章提供參照。
現(xiàn)許多省級地方政府及較大城市地方政府均制定了防治機(jī)動車排放污染治理的條例或辦法，為機(jī)動車污染物排放的依法治理有辦法可依，有依據(jù)可循，促進(jìn)了具體治理的可操作性。但是紛雜的地方性立法同時也帶來了一些負(fù)面問題，主要表現(xiàn)為在制定程序過程中科學(xué)性有所欠缺，有些是調(diào)研不夠，或是規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，造成了水平參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。因此，對地方性法規(guī)及政府規(guī)章要加以完善及指導(dǎo)，可以在全國性的行政法規(guī)中予以授權(quán)規(guī)范。目前為止，全國大多數(shù)省級行政區(qū)域、一些較大城市紛紛制定機(jī)動車污染物排管理的地方法規(guī)、地方規(guī)章，綜合比較，其規(guī)定的基本原則大體相同，但在具體措施、權(quán)力分配等問題上稍有不同，訂立的標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因機(jī)動車還具有流動性強(qiáng)的特點，往往注冊登記地與經(jīng)常使用地不一致，這會發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的此地“合法”、彼地“不合法”的現(xiàn)象，地區(qū)的個性化措施及標(biāo)準(zhǔn)在具體實踐中還會出現(xiàn)許多問題。
2 對機(jī)動車污染物排放管理進(jìn)行單獨立法的必要性
現(xiàn)有的機(jī)動車污染物排放法律規(guī)定多以概括為主，大多比較抽象。許多內(nèi)容都只是做出了概括性、原則性的規(guī)定，沒有明確各執(zhí)行部門的權(quán)利責(zé)任，管理體制范圍不明確，體現(xiàn)為多部門管理，造成各個部門溝通不足，管理力度不夠。也沒有明確規(guī)定對違反者的處理方式和方法等。即使有提出相關(guān)法律規(guī)定的，由于沒有配套“實施辦法”、“細(xì)則”與之形成體系，因此顯現(xiàn)出可執(zhí)行性差等特點。
機(jī)動車排放的污染物治理存在的長期性、嚴(yán)峻性和難治理性等特點要求綜合、全面、有針對性地防治機(jī)動車尾氣污染，而現(xiàn)有的法律法規(guī)體系是無法實現(xiàn)的。目前我國機(jī)動車污染物排放治理法律體系中，在法律及行政法規(guī)層面上原則性立法過多；為提高我國公眾的機(jī)動車排放污染治理的意識，從被動到主動的遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，使人們更重視機(jī)動車污染物排放的危害性，改變現(xiàn)階段部門管理不到位，責(zé)權(quán)分配不清，排放標(biāo)準(zhǔn)低等問題，采取有效措施。在防治機(jī)動車尾氣污染的眾多措施中，建議以《大氣污染防治法》為指導(dǎo)，結(jié)合我國立法現(xiàn)狀，吸取國外發(fā)達(dá)國家的治理機(jī)動車污染的相關(guān)立法經(jīng)驗，構(gòu)建以專門性，系統(tǒng)性行政法規(guī)為主的機(jī)動車污染物排放防治立法體系。我國現(xiàn)階段，在行政法規(guī)層面需要制定一部機(jī)動車污染物排放防治條例，以完善我國機(jī)動車尾氣污染治理法律體系，建議應(yīng)以《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》等為依據(jù)，以地方性法規(guī)等為參考，對《機(jī)動車污染物排放管理條例》進(jìn)行具體設(shè)計。
機(jī)動車污染物排放立法是一個系統(tǒng)工程，專門性的機(jī)動車污染物排放立法必不可少，但僅憑一部專門性的機(jī)動車污染物排放立法也不能解決機(jī)動車污染物排放防治的全部問題，所以，與機(jī)動車污染物排放防治法相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也是不可或缺的。同時，針對實踐情況的日漸變化，還要不斷修改和完善相關(guān)的法律、法規(guī)。從而構(gòu)成一個分工明確、各有所長、相互配合、不斷完善相互配合、不斷完善的機(jī)動車污染物排放立法體系。
3 結(jié)語
隨著我國機(jī)動車排放污染的不斷惡化，不僅嚴(yán)重威脅著人們的身體健康，而且還造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失。我國現(xiàn)面臨著非常嚴(yán)重的機(jī)動車排放污染問題，城市的霧霾天越來越多，人們出行都要帶著口罩，晨練也由室外變也了室內(nèi)。空氣環(huán)境的惡化在改變著人們的生活，侵蝕著人們的身體健康。當(dāng)前形勢之嚴(yán)峻需要我們重視機(jī)動車污染物排放治理的相關(guān)法律體系建立，對以人為本、可持續(xù)發(fā)展的法律制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。形成系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的機(jī)動車污染物排放治理單獨立法，關(guān)乎著人體健康和生活環(huán)境質(zhì)量的改善。應(yīng)該將工作做到實處，不能以號召性的、原則性的為主，應(yīng)細(xì)化具體化落到實處。
參考文獻(xiàn)
一、經(jīng)濟(jì)法中的連帶責(zé)任
（1）消費者在購買、使用商品時，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后，屬于生產(chǎn)者的責(zé)任或者屬于向銷售者提供商品的其他銷售者的責(zé)任的，銷售者有權(quán)向生產(chǎn)者或其他銷售者追償。（2）消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，銷售者賠償后，有權(quán)向生產(chǎn)者追償。屬于銷售者責(zé)任的，生產(chǎn)者賠償后，有權(quán)向銷售者追償。（3）消費者在接受服務(wù)時，其合法權(quán)益受到損害的，可以向提供服務(wù)者要求賠償。（4）消費者在展覽會、租賃柜臺購買商品或者接受服務(wù)，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者或者服務(wù)者要求賠償，展覽會結(jié)束或者柜臺租賃期滿后，也可以向展覽會的舉辦者、柜臺的出租者要求賠償。展覽會的舉辦者、柜臺的出租者賠償后，有權(quán)向銷售者或者服務(wù)者追償。2.由變更后的企業(yè)承擔(dān)。消費者在購買，使用商品或者接受服務(wù)時，其合法權(quán)益受到損害，因原企業(yè)分立、合并的，可以向變更后的承受其權(quán)利義務(wù)的企業(yè)要求賠償。3.由營業(yè)執(zhí)照的使用人或持有人承擔(dān)。使用他人營業(yè)執(zhí)照的違法經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)，損害消費者合法權(quán)益額，消費者可以向其要求賠償，也可以向營業(yè)執(zhí)照的持有人要求賠償。4.由從事虛假廣告行為的經(jīng)營者和廣告的經(jīng)營者承擔(dān)。消費者因經(jīng)營者利用虛假廣告提供商品或者接受服務(wù)，其合法權(quán)益受到損害的，可以向經(jīng)營者要求賠償。廣告的經(jīng)營者不能提供經(jīng)營者的真實名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。5.社會團(tuán)體、社會中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第58條規(guī)定，社會團(tuán)體、社會中介機(jī)構(gòu)對產(chǎn)品質(zhì)量作出承諾、保證，而該產(chǎn)品又不符合其承諾、保證的質(zhì)量要求，給消費者造成損失的，與產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者承擔(dān)連帶責(zé)任。從《消法》中的第（2）、（4）、2、3、4、5點，我們都可以發(fā)現(xiàn)賠償責(zé)任主體承擔(dān)的責(zé)任是連帶責(zé)任。從（2）、（4）、3、4中我們可以發(fā)現(xiàn)損害賠償主體承擔(dān)的是不真正連帶責(zé)任。從2、5點我們可以發(fā)現(xiàn)賠償主體承擔(dān)的是一般連帶責(zé)任。在我國《廣告法》第三十八條的規(guī)定：違反本法規(guī)定，虛假廣告，欺騙和誤導(dǎo)消費者，使購買商品或者接受服務(wù)的消費者的合法權(quán)益受到損害的，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任；廣告經(jīng)營者、廣告者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計、制作、的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。廣告經(jīng)營者、廣告者不能提供廣告主的真實名稱、地址的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任。社會團(tuán)體或者其他組織，在虛假廣告中向消費者推薦商品或者服務(wù)，使消費者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。這些經(jīng)濟(jì)法的亞部門法，均相應(yīng)規(guī)定了損害賠償責(zé)任主體的連帶賠償責(zé)任，并且承擔(dān)的連帶責(zé)任主要是一般連帶責(zé)任和不真正連帶責(zé)任。其立法原則都是為了維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序而作的法律規(guī)定，具有懲罰性的性質(zhì)。
二、行政法中的連帶責(zé)任
我國目前關(guān)于行政連帶責(zé)任的規(guī)則大多出現(xiàn)在行政法規(guī)當(dāng)中。《中華人民共和國國家賠償法》第七條其中的規(guī)定：兩個以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。第八條規(guī)定：經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對加重的部分履行賠償義務(wù)。第十條規(guī)定：第十條賠償請求人可以向共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)中的任何一個賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要求賠償，該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先予賠償。第十六條規(guī)定：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費用。《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。
三、經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任與行政法連帶責(zé)任的關(guān)系
研究經(jīng)濟(jì)法與行政法連帶責(zé)任的關(guān)系，首先必須清楚經(jīng)濟(jì)法與行政法的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場的健全和市民社會的成長而逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的產(chǎn)物。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟(jì)法一路走來，不可避免的帶上了一絲行政法的色彩。如：經(jīng)濟(jì)法中存在的經(jīng)濟(jì)行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任中的行政責(zé)任，以及經(jīng)濟(jì)法律糾紛解決中的行政復(fù)議、行政訴訟等問題。在肯定經(jīng)濟(jì)法獨立的法律部門地位的同時，絕不能切斷它與民法和行政法的聯(lián)系。現(xiàn)代社會發(fā)展的復(fù)雜化，已經(jīng)使得法律所調(diào)整的社會關(guān)系及其法律制度本身不可能像前資本主義時期及自由競爭的資本主義時期那樣界限分明，“井水不犯河水”而是顯得界限模糊，同時又十分復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)法所要解決的問題是所謂的“復(fù)雜問題”。李昌麒教授在《論民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法的互動機(jī)制》中也指出了經(jīng)濟(jì)法、行政法與民法調(diào)整對象上的交叉性。在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)法和行政法的分野，從另外一種角度上理解，恰恰構(gòu)成了二者之間的角色分工和功能互補(bǔ)，這種分工與互補(bǔ)的關(guān)系，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)固所必不可少的。離開任何一方，要么市場主體恣意妄為，要么行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，國家管理經(jīng)濟(jì)所期望的秩序和白由將無法實現(xiàn)。兩者的角色分工和功能互補(bǔ)具體體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）實體法與程序法統(tǒng)一于市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范與調(diào)整之中；（2）行政法是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法秩序價值的保障。經(jīng)濟(jì)法與行政法在歷史上就存在著一些密切地聯(lián)系，尤其是在中國，經(jīng)濟(jì)法本來就產(chǎn)生于行政法當(dāng)中，雖然我國現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)體制，但是避免不了他們之間還是有一些天然的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)法與行政法連帶責(zé)任的區(qū)別在于以下幾個方面：1.承擔(dān)連帶責(zé)任的主體不同。經(jīng)濟(jì)法當(dāng)中承擔(dān)連帶責(zé)任的主體主要是市場主體，如《消費者權(quán)益保護(hù)法》中的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、銷售者；《廣告經(jīng)營法》中的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告者；《食品安全法》中的社會團(tuán)體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。而在行政法的連帶責(zé)任當(dāng)中，承擔(dān)連帶責(zé)任的不只是行政相對人，而且還有行政主體，如人民政府、企事業(yè)單位、委托授權(quán)的組織，并且還有行政相對人與行政主體共同承擔(dān)連帶責(zé)任的情況存在。2.兩種連帶責(zé)任主體的違法行為在主觀方面上不一樣。經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任的主體的行為，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，主觀方面主要是以盈利為目的，而進(jìn)行的違法行為，目的主要是盈利，一般的手段是以欺詐這種行為來侵犯消費者的合法權(quán)益，或者是毀壞競爭對手的名譽(yù)等行為來達(dá)到自己的主觀目的。在行政法上的連帶責(zé)任的主體的行為則分為多種情況。個人認(rèn)為分為兩種情況：（1）行政相對人與行政主體的連帶責(zé)任。此種情況下，行政相對人有可能是通過偽造證據(jù)或者是其他的情況使得行政主體在違背自己的意志下，所作出的不真實的意思表達(dá)，行政主體在此時也是受害主體。而負(fù)連帶責(zé)任的行政相對人，在此時的主觀方面是欺詐或隱瞞真實情況的的目的，來達(dá)到自己的利益。（2）在行政主體與公務(wù)員承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，公務(wù)員承擔(dān)的是過錯責(zé)任，而行政主體對公務(wù)員的行政行為對于外部來說承擔(dān)的是無過錯責(zé)任。公務(wù)員承擔(dān)連帶責(zé)任的主觀方面上一般是過失或者是重大過失，沒有盡到合理的義務(wù)，而行政主體不是自然人，公務(wù)員的行為自然代表的行政主體的行為，因此行政主體在主觀方面上個人認(rèn)為是無過錯的。3.承擔(dān)連帶責(zé)任的客體不同。經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任破壞的是由經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)規(guī)制的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常經(jīng)濟(jì)秩序；而行政法連帶責(zé)任主體承擔(dān)連帶責(zé)任破壞的是行政法律法規(guī)規(guī)制的行政法上所規(guī)制的秩序。4.承擔(dān)連帶責(zé)任的客觀方面不同。經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任主體具有破壞由經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)規(guī)制的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常經(jīng)濟(jì)秩序的行為，而行政法連帶責(zé)任主體具有破壞行政法律法規(guī)規(guī)制的行政法上相關(guān)秩序的行為。5.所承擔(dān)的連帶責(zé)任的性質(zhì)不同。正如上文所述，在經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任里面，市場主體所承擔(dān)的不僅有一般連帶責(zé)任還有不真正連帶責(zé)任。而我國對行政法上的連帶責(zé)任在我國學(xué)理上一般是不承認(rèn)的，行政法規(guī)，規(guī)章上也是很少看見行政法上的連帶責(zé)任的。但是行政法中是有連帶責(zé)任的，此種連帶責(zé)任一般為特殊連帶責(zé)任。個人認(rèn)為特殊連帶責(zé)任屬于不真正連帶責(zé)任，如行政法中的《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規(guī)定、《突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的第五章的法律責(zé)任的第四十五條到五十一條等都是屬于特殊連帶責(zé)任，個人認(rèn)為特殊連帶責(zé)任也屬于首長負(fù)責(zé)制的原則。經(jīng)濟(jì)法與行政法連帶責(zé)任具有天然的聯(lián)系，早期經(jīng)濟(jì)法是從行政法中產(chǎn)生的。不管是經(jīng)濟(jì)法的連帶責(zé)任還是行政法的連帶責(zé)任都是為了更好的保護(hù)弱者的利益。經(jīng)濟(jì)法中所規(guī)定的連帶責(zé)任都是為了保護(hù)消費者的權(quán)益，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》等，行政法中的連帶責(zé)任主要是為了保護(hù)行政機(jī)關(guān)侵害的行政相對人的利益。行政法的連帶責(zé)任規(guī)范的是行政相對人和行政主體，行政主體是市場主體的管理者，若行政主體的行為違背了法律的規(guī)定，那市場經(jīng)濟(jì)的管理更是很難想象了，那么市場主體也可以為所欲為了，因此，行政法的連帶責(zé)任是經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任的基礎(chǔ)，沒有行政法的連帶責(zé)任來束縛行政主體和行政相對人，那經(jīng)濟(jì)法所保護(hù)的社會主義市場秩序就更是很難想象了。五、經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任制度上的缺陷及其構(gòu)思經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任的類型，與刑法，民法相比還不是很完善。目前只有一般連帶責(zé)任與不真正連帶責(zé)任兩種。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)法也應(yīng)當(dāng)隨著全球化的步伐慢慢完善。隨著全球化的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)法里面已經(jīng)有很多制度已經(jīng)慢慢隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展即將被淘汰。如：符合國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品存在缺陷，生產(chǎn)者是否應(yīng)當(dāng)負(fù)連帶責(zé)任?目前在我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》中是沒有規(guī)定的。但《產(chǎn)品質(zhì)量法》的原則就是為了保護(hù)消費者的人身和財產(chǎn)安全。作為生產(chǎn)者的廠家的首要任務(wù)就是保證消費者的安全。
四、結(jié)語
因此，個人認(rèn)為生產(chǎn)廠家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，并且其與銷售者對外承擔(dān)連帶責(zé)任。但是我國經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任中沒有相關(guān)的規(guī)定。并且，某些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)慢慢隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的變化也都處于需要變革的時期。因此，經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任不僅要繼續(xù)完善，而且要跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化與生活水平的變化。經(jīng)濟(jì)法淵源于行政法但又不同于行政法，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷地向廣度和深度發(fā)展，市場秩序的完善有待于經(jīng)濟(jì)法和行政法的相互配合。經(jīng)濟(jì)法主要是國家干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的法律，而行政法是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益的法律。經(jīng)濟(jì)法的連帶責(zé)任規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)的主體，而行政法連帶責(zé)任規(guī)制的主體主要是行政主體。因此經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任與行政法連帶責(zé)任的互相配合，能夠保護(hù)到市場經(jīng)濟(jì)秩序和規(guī)范行政主體的行為。個人認(rèn)為可以發(fā)展設(shè)立經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任與行政法連帶責(zé)任的連接。將經(jīng)濟(jì)法的連帶責(zé)任逐步完善，我國法律上是不承認(rèn)行政法的連帶責(zé)任的，所以國家應(yīng)當(dāng)逐步完善行政法的連帶責(zé)任，將經(jīng)濟(jì)法的連帶責(zé)任與行政法的連帶責(zé)任聯(lián)系起來。如經(jīng)濟(jì)法中的中介組織，比如消費者保護(hù)協(xié)會若違反其章程或者違反《消費者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，主要人員的連帶責(zé)任，主要人員有重大故意的，可以承擔(dān)刑事責(zé)任。行政法中的，行政主體若是委托消費者協(xié)會去履行行政主體職責(zé)范圍內(nèi)任務(wù)，若受委托的組織有重大過失的情形時，可以與行政主體共同承擔(dān)連帶責(zé)任。可以將消費者協(xié)會的行為共同規(guī)定到經(jīng)濟(jì)法與行政法當(dāng)中，加重其責(zé)任，從而將經(jīng)濟(jì)法連帶責(zé)任與行政法連帶責(zé)任聯(lián)系起來，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序更好地發(fā)展。
作者：李貞 單位：貴州大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法碩士研究生
論文摘要:WTO規(guī)則多是行政法規(guī)列，主要是對政府行為和行政法治的要求，與WTO規(guī)則的要求相比，我國行政法治還存在許多問題，急需按照WTO規(guī)則的要求，進(jìn)一步提高行政立法質(zhì)圣，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)譽(yù)力度，而促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)和行政法治的斷發(fā)展。
加人世貿(mào)組織是我國當(dāng)代社會發(fā)展史上一個具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義的事件。它不僅標(biāo)志著我國對外開放進(jìn)人一個嶄新的階段。我們將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化，而且意昧著我國的行政法治建設(shè)迎來了一場全新革命—“全面適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化”的革命。
一、入世向我國提出了加快行政法治改革的任務(wù)
中國人世，政府首當(dāng)其沖.首先，從形式上說，世貿(mào)組織是以政府為主體組成的國際組織，政府是人世協(xié)議的締結(jié)者，也是W TO權(quán)利義務(wù)的承受者;其次，從實質(zhì)上說，W TO是由一整套規(guī)則體系構(gòu)成的，且?guī)缀跛幸?guī)則都主要是針對政府的。加人W TO，政府行為就要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范。然而，與WTO規(guī)則的要求相比，目前我國行政法治建設(shè)還存在著諸多問題.突出表現(xiàn)在:
第一，行政立法質(zhì)不高.體現(xiàn)在:視野不開闊.長期以來我國行政立法視野單純注重國內(nèi)，忽視將國內(nèi)法與國際法相銜接，以致造成國內(nèi)法與WTO規(guī)則和我國政府承諾不相一致甚至相背離，人世協(xié)議要求制定而國內(nèi)法尚未具體體現(xiàn)的“法律真空’等現(xiàn)象。體系不統(tǒng)一。按照WTO規(guī)則要求，地方政府的立法、經(jīng)濟(jì)政策的制定必須與國內(nèi)立法保持一致。但是，有些地方、部門在行政立法中從狹隘的本位主義出發(fā)不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本地方本部門的權(quán)力，甚至各搞各的相互割裂的所謂.法律體系”，破壞了國家法制的統(tǒng)一和落嚴(yán)。法制不規(guī)范。法律、法規(guī)在權(quán)利力義務(wù)配置上不平衡。立法中重視行政機(jī)構(gòu)權(quán)力，輕視相對人的權(quán)利，重視行政管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，輕視相對人的侵害救濟(jì);重視相對人申請報批的行政許可程序，輕視對行政執(zhí)法監(jiān)督制約的程序;行政機(jī)關(guān)的權(quán)力規(guī)定具體，責(zé)任規(guī)定抽象:
第二，政府職能不到位。主要表現(xiàn):(1)“越位”，政府管了相當(dāng)一部分不該管、管不了、實際上也管不好的事。(2)“缺位”，一些需要政府管理的事情沒有管起來，如宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)等事務(wù)。（3）“錯位”，政府一些部門職能交叉，一些部門既是所有者又是協(xié)調(diào)者，既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”。
第三，行政執(zhí)法不規(guī)范。主要表現(xiàn):(1)以權(quán)代法。許多政府部門和地方仍習(xí)慣以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等隨意性很大、透明度很低的管理方式開展工作，“暗箱操作”、隨意裁決等間題時有發(fā)生。在行政過程中，頻頻出現(xiàn)內(nèi)部文件的權(quán)威大于部門法規(guī)政策，部門和地方規(guī)定大于國家法律法規(guī)的現(xiàn)象，甚至有時依據(jù)內(nèi)部決定或領(lǐng)導(dǎo)口頭指示就可以改變或變通既定規(guī)則的執(zhí)行二〔2〕執(zhí)法不公。受執(zhí)法經(jīng)費不足的影響，一些行政執(zhí)法部門熱衷于搞罰沒收人:有罰沒收人各行政執(zhí)法部門就爭相辦案，無經(jīng)濟(jì)利益相互推謬一些省、市地方政府將行政執(zhí)法部門的罰沒收人與經(jīng)費支出不同程度地掛鉤，一些部門、地方罰沒上交費用都有任務(wù)指標(biāo)。這種部門權(quán)力利益化、不當(dāng)利益合法化的做法，嚴(yán)重影響了依法行政的公正性.也制約了依法行政效能的正常發(fā)揮。執(zhí)法環(huán)節(jié)過多、彼此推誘、公文旅行、效益低下、長官意志等官僚主義問題仍然大量存在:
第四行政監(jiān)督不力。表現(xiàn)在以下方面:行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督相當(dāng)薄弱。往往是上級有號召、有要求，才去組織安排。執(zhí)法監(jiān)督方式也多是聽聽匯報、走馬觀花，不但不能了解真實情況，而且損害了行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的名聲:受檢查的單位有不少是不習(xí)慣于接受監(jiān)督檢查，主動提供情況差。甚至千方百計予以掩飾:有些地方、部門對行政復(fù)議制度、行政訴訟制度的監(jiān)督作用重視不夠。甚至認(rèn)為行政復(fù)議、行政訴訟是揭行政機(jī)氣的“短”不利于維護(hù)“政府形象”在實踐中，有的要求法制工作機(jī)構(gòu)對行政復(fù)議申請能不受理的就不受理，不得不受理的也要盡可能維護(hù)“政府威信州;有的在發(fā)生行政訴訟后不是積極應(yīng)訴。而是想方設(shè)法影響司法機(jī)關(guān)對案件的審理:
由于上述問睡的存在，人世后，我國行政法治、特別是政府的行政管理方式面臨前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。政府必須直面這種沖擊和挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對.加快行政法治改革的步伐，努力爭取人世的正效應(yīng)。
二、應(yīng)對入世挑戰(zhàn)，必須全面推進(jìn)行政法治改革
第一，按照W TO規(guī)則的要求，進(jìn)一步提高行政立法質(zhì)量。(1)抓緊清理，修改或廢止與WTO規(guī)則和政府承諾不相符合的法律法規(guī)，使之與WTO規(guī)則相一致，針對欠缺的國內(nèi)法律空白，及時制定相應(yīng)的政府法規(guī)，做到立、改、廢同步進(jìn)行，建立鍵全符合W TO規(guī)則要求的行政法律體系:(2)維護(hù)中央政府法律法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。需要各地方、各部門在有關(guān)行政工作中必須堅決執(zhí)行中央政府出臺的法律法規(guī)，各地方、各部門有關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)及規(guī)范性文件凡是與中央法規(guī)不一致的地方也需要及時加以糾正或廢除;中央政府應(yīng)當(dāng)借助人世帶來的強(qiáng)大推動力盡力消除地方保護(hù)主義和部門壟斷利益，從法律上打破行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖:地方政府和部門新出臺的各種人世應(yīng)對措施也應(yīng)注意保持與中央政府規(guī)定的一致性完善權(quán)利義務(wù)的配。立法中，在賦子有關(guān)政府機(jī)關(guān)必要權(quán)力的同時，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，在規(guī)定相對人的義務(wù)的同時，應(yīng)該明確規(guī)定其享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。
第二。按照WTO規(guī)則的要求。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。以)由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚Ｕ淖冞^去的政府管理中無所不包無所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，堅持有所為，有所不為。凡是市場.社會、企業(yè)和公民能自我調(diào)節(jié)、自我管理的事，政府就不必介人;反之，政府就可以介人。同時，政府要有意識地培育社會中介組織，提高社會的組織化程度、擴(kuò)大社會組織自我管理的能力，為政府職能的轉(zhuǎn)變提供承接載體、以形成“小政府，大社會”、.‘小政府，大服務(wù)”、“小政府，大保瘴’.的格局由徽觀經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控。政府要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)需要，實行政企真正分開、使企業(yè)真正成為參與國內(nèi)外市場競爭的主體，強(qiáng)化政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，服務(wù)職能‘維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全職能，為企業(yè)發(fā)展和競爭創(chuàng)造良好的外部環(huán)境:car由市場參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋刃蚓S護(hù)者。根據(jù)WTO規(guī)則要求。政府有義務(wù)促成全國統(tǒng)一的自由市場，保證WTO規(guī)則在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施。因此.政府應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)變既裁判員又當(dāng)運動員的角色。切實擔(dān)負(fù)起維護(hù)市場秩序的職能.按照WTO規(guī)則要求統(tǒng)一市場，取消關(guān)稅壁壘。打破壟斷.為國內(nèi)外企業(yè)創(chuàng)造一個統(tǒng)一、公正、自由的市場環(huán)境:同時、在國際市場競爭中要主動維護(hù)國內(nèi)企業(yè)權(quán)益，積極參與國際市場規(guī)則的制定和修改，最大限度地趨利避害巴
關(guān)鍵詞：教育民事關(guān)系 教育行政關(guān)系 法律適用
一、問題的提出
《教育法》中明確規(guī)定：“教育是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。”教育是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會進(jìn)步的基石和先導(dǎo)，是塑造未來的事業(yè)，所以教育領(lǐng)域的法制化和法治化是非常重要的話題。
我國現(xiàn)已有大量的調(diào)整教育活動的法律法規(guī)出臺，而且關(guān)于教育的立法活動還在不斷進(jìn)行。但是現(xiàn)實情況是近年來涉及教育權(quán)，教育活動的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權(quán)、殘疾兒童的入學(xué)權(quán)、教師的懲戒權(quán)等等問題的案件不斷出現(xiàn)，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權(quán)案最終按侵犯姓名權(quán)進(jìn)行判決；有的援引了行政法的法律規(guī)定；有的是作為民事關(guān)系進(jìn)行了解決，各地方法院在處理同類問題時依然存在大量觀點上的不統(tǒng)一，這些法律適用活動仍然沒有被最終明確。究其原因是當(dāng)前社會處于迅速發(fā)展和劇烈變革中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個領(lǐng)域?qū)逃I(lǐng)域不斷滲透，教育主體多元，教育關(guān)系錯綜復(fù)雜，來自于社會的各種矛盾與教育領(lǐng)域內(nèi)部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。
另外，從法律的價值上講，教育的法律控制的實現(xiàn)，不單是在于在立法上制定了多少倡導(dǎo)和維護(hù)教育法律關(guān)系和教育秩序的教育法律、法規(guī)，關(guān)鍵在于使這些教育法律關(guān)系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實現(xiàn)。教育法律適用過程是實現(xiàn)教育法律價值的過程，法律適用的概率越高，表明法律價值的實現(xiàn)程度越高，即法律價值化程度越高。
所以，通過對教育法律關(guān)系的進(jìn)一步分析，明確教育法在我國法律體系中的地位，從而準(zhǔn)確、及時、正確地實現(xiàn)教育法律法規(guī)的適用，實現(xiàn)教育領(lǐng)域的法治的要求已經(jīng)非常緊迫，這種要求已經(jīng)深刻觸及了制度和法律的層面。
二、不同的觀點
2O世紀(jì)60年代，日本法學(xué)界對教育法的地位提出兩種對立的觀點，即“教育行政法規(guī)學(xué)”和“教育制度獨立自法說。”這一理論啟發(fā)了我國教育法學(xué)研究者對我國教育法地位的討論，探索，引發(fā)了1993年至今仍未衰退的學(xué)術(shù)爭鳴，概括起來大致有以下觀點：
(一)完全獨立說
主張是以特有的教育關(guān)系作為調(diào)整對象，有特有的法律關(guān)系主體和法律基本原則并有相應(yīng)的處理方式。
(二)隸屬說
持這一觀點的學(xué)者認(rèn)為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個分支，不是獨立的法律部門，不具備構(gòu)成部門法的條件。因為“教育法體現(xiàn)了國家對教育的干預(yù)和管理，或者統(tǒng)稱為國家調(diào)控教育的原則，這種調(diào)控在我國在大多數(shù)情況下都是通過行政行為實現(xiàn)的，因此，教育法就其基本性質(zhì)而言，可以界說為調(diào)整教育行政關(guān)系的法規(guī)的總稱。”
(三)相對獨立說
認(rèn)為教育法應(yīng)脫離行政法，與文化法、科學(xué)技術(shù)法、體育法、文物保護(hù)法、衛(wèi)生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來考慮，亟須加強(qiáng)這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學(xué)法、版權(quán)法、專利法、發(fā)明獎勵法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護(hù)法。
(四)發(fā)展說
認(rèn)為目前教育法的調(diào)整對象仍以行政法律關(guān)系為主，調(diào)整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時調(diào)節(jié)著具有縱向隸屬特征的行政法律關(guān)系和具有橫向平等性質(zhì)的教育民事法律關(guān)系。隨著教育法的繼續(xù)深入發(fā)展，調(diào)整對象、調(diào)整方法的繼續(xù)完善、教育法應(yīng)當(dāng)獨立。由于教育社會關(guān)系與其他社會關(guān)系有明顯的獨立性，這就為教育法歸成為一個獨立法律部門打下基礎(chǔ)。
以上的不同學(xué)說是在不同的基礎(chǔ)上，從不同的角度上提出的。筆者認(rèn)為，要明確教育法在我國法律體系中的位置，明確教育法律關(guān)系的性質(zhì)，從而使教育法律法規(guī)得到切實有效的適用，必須分析在教育活動中形成的各種關(guān)系的性質(zhì)，只有這樣，才能從理論和現(xiàn)實上解決問題。
三、解析教育領(lǐng)域內(nèi)的社會關(guān)系
“教育關(guān)系”屬于行政關(guān)系，民事關(guān)系，還是其他性質(zhì)的社會關(guān)系呢?調(diào)整這些關(guān)系的教育法律法規(guī)的性質(zhì)如何界定?在司法實踐中適用何種程序法呢?只有對這些與教育相關(guān)的社會關(guān)系進(jìn)行科學(xué)地考察，才能明確“教育法”處于我國法律體系中的哪個部分。這是教育法學(xué)研究的一個基本問題，它不僅與教育法學(xué)的研究對象、教育法的分類、體系構(gòu)成等直接相關(guān)，而且對教育立法活動和司法實踐也有著深刻的影響。
學(xué)校作為法人組織(有的學(xué)者認(rèn)為高等學(xué)校具有法人地位，中小學(xué)不具有法人地位)，在社會生活中和方方面面發(fā)生著聯(lián)系，形成了不同的社會關(guān)系，下面對一些主要社會關(guān)系進(jìn)行解析。
(一)我國教育與政府的關(guān)系
在我國政府《教育法》第十四條明確規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作，中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。”這說明政府對各級各類學(xué)校進(jìn)行行政管理、行政干預(yù)和施加行政影響，學(xué)校處于行政相對人的地位，兩者之間是行政關(guān)系。
隨著大量社會力量介入教育領(lǐng)域，大量的私立學(xué)校紛紛建立，而私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)的來源不是國家權(quán)力，而是民事權(quán)利，權(quán)利的特點是“法不禁止便自由。”但是這種權(quán)利的運用方向是教育，而教育是一個利益沖突集中的領(lǐng)域，不同的人對教育有不同的利益追求，試圖通過教育實現(xiàn)不同的目的，因此決定了這部分領(lǐng)域而不能完全交給市場，完全按照市場規(guī)律運作，如果出現(xiàn)“市場失靈”，將帶來極大的影響，因為教育是有時效性的，但是也不能完全由政府來掌控，因為政府既不是投資者，也不是辦學(xué)者，所以政府必須有限介入，進(jìn)行宏觀調(diào)控，對民間辦學(xué)權(quán)利明確界限但同時給予保護(hù)，《社會力量辦學(xué)條例》的頒行，一定程度上實現(xiàn)了政府的有限調(diào)控，在這個范圍內(nèi)形成的就是行政關(guān)系，在此范圍之外形成的社會關(guān)系，應(yīng)該定位為民事關(guān)系。
但是，政府在對學(xué)校的管理中關(guān)于學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)的內(nèi)容必須要研究，因為隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，教育的民主化的不斷演進(jìn)，學(xué)校需要更多的辦學(xué)自主權(quán)，實現(xiàn)政府的角色定位和權(quán)力的分化是必然的要求。
(二)學(xué)校與學(xué)生、教師的關(guān)系
教育法律法規(guī)的功能簡言之就是能夠?qū)崿F(xiàn)“依法管理”和“依法維權(quán)”。
