時(shí)間：2023-08-31 16:08:01
開(kāi)篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公司投融資管理方案，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資
中圖分類號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一 引言
2011年1月，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，被國(guó)家確定為“三化” （工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確，將提升中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域副中心的地位，重點(diǎn)建設(shè)新區(qū)。城市新區(qū)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是先行、前提和關(guān)鍵，單靠政府財(cái)政和銀行貸款等傳統(tǒng)投融資模式難以實(shí)現(xiàn)。尋找切實(shí)可行的、創(chuàng)新的投融資模式，成為新區(qū)亟待解決的問(wèn)題。
二 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的投融資問(wèn)題
由于身處中原腹地，屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)化程度不高，資本市場(chǎng)也不發(fā)達(dá)，財(cái)政管理制度還不成熟，融資方式比較單一。一直以來(lái)，存在著諸多問(wèn)題：
1.投資主體單一。城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)投資的積極性不高，主要依賴政府財(cái)政投資。
2.地方財(cái)政投入嚴(yán)重不足。2012年地方財(cái)政總收入379.0億元，而全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2343.7億元。單單依靠財(cái)政收入搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
3.過(guò)分倚重土地出讓收入。近些年，在國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的土地管理制度下，這種方式存在著限制越來(lái)越嚴(yán)，成本越來(lái)越高的趨勢(shì)。
4.過(guò)度依賴銀行貸款。銀行貸款目前仍是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源。短期看，徒增了政府的風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期看，影響政府的執(zhí)政信譽(yù)。
5.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，效益和效率低下。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)管理目前仍以政府的投資預(yù)算管理為主,管理主體和方式缺乏和市場(chǎng)接軌，效益和效率低下。
如何拓寬投融資渠道，尋求融資量大、高效精細(xì)、風(fēng)險(xiǎn)更小的新型融資方式，成為地方政府亟待解決的問(wèn)題。
三 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資理論-----項(xiàng)目區(qū)分理論
項(xiàng)目區(qū)分理論來(lái)源于上海市城市發(fā)展信息研究中心在2001年的《上海市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》。該報(bào)告首次提出將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目建成后有無(wú)經(jīng)濟(jì)收益、經(jīng)濟(jì)收益屬性和現(xiàn)金流特點(diǎn)，將其分為經(jīng)營(yíng)性、公益經(jīng)營(yíng)性和與公益性項(xiàng)目，再分別確定投資主體、資金渠道、運(yùn)作方式及權(quán)益歸屬等，這就是項(xiàng)目區(qū)分理論。這一理論為進(jìn)一步深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供了理論依據(jù)，也指明了拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的方向，具體見(jiàn)表1。需要注意的是，這三類項(xiàng)目的劃分不是一成不變的，它們會(huì)隨著價(jià)格政策或收費(fèi)體系等情況的變化而互相轉(zhuǎn)化。
表1 項(xiàng)目區(qū)分理論下的城市基礎(chǔ)設(shè)施分類
四 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方案的構(gòu)建
1.指導(dǎo)原則
(1)效能化原則:高效籌措到位建設(shè)資金，降低管理費(fèi)用。
(2)市場(chǎng)化原則:定位好政府角色，將市場(chǎng)機(jī)制引入到規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)，提高設(shè)施的投資效率和效益。
(3)多元化原則:探索投資主體、投融資渠道、設(shè)施運(yùn)營(yíng)的多元化。
(4)風(fēng)險(xiǎn)控制原則:強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施投融資的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和控制能力，加強(qiáng)資金監(jiān)管
2.總體思路
遵循項(xiàng)目區(qū)分理論，緊密結(jié)合洛陽(yáng)新區(qū)的實(shí)際，建立以市場(chǎng)主導(dǎo)的直接融資模式為主，政府主導(dǎo)的間接融資模式為輔，大力引進(jìn)民營(yíng)資本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道的多元化。
3.方案構(gòu)建
按照項(xiàng)目區(qū)分理論，將洛陽(yáng)新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施分為公益性、公益經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性等三類，各類投施包含的具體投融資做法如下：
(1)公益性基礎(chǔ)設(shè)施:城市管網(wǎng)、道路、地鐵、綠化、公園、鐵路、防洪、抗震等保證城市運(yùn)行的最基本的公共設(shè)施。這類項(xiàng)目以政府主導(dǎo)的間接融資模式運(yùn)行為主。由于此類項(xiàng)目在建成使用期間，不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，即使有收益，不確定性大，收益周期會(huì)很長(zhǎng)。項(xiàng)目應(yīng)由政府直接投資建設(shè)，可實(shí)行“代建制”等項(xiàng)目管理模式，即通過(guò)招投標(biāo)等途徑，政府擇優(yōu)選擇有實(shí)力、有技術(shù)、專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的具體實(shí)施，通過(guò)項(xiàng)目管理單位協(xié)調(diào)參建各方，控制設(shè)施的成本、質(zhì)量和工期，建成后交付給使用單位。公益性基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式主要有政府財(cái)政投入、政府主導(dǎo)資產(chǎn)置換，銀行貸款等。
(2)公益經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施:學(xué)校、醫(yī)院、廣播電臺(tái)、文化娛樂(lè)等設(shè)施。這類設(shè)施采用政府主導(dǎo)的間接融資模式與市場(chǎng)主導(dǎo)的直接融資模式相結(jié)合的綜合模式。對(duì)于學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目，由于日常管理使用和項(xiàng)目收費(fèi)費(fèi)率的限制，這類項(xiàng)目在使用和經(jīng)營(yíng)中，不能直接取得經(jīng)濟(jì)收益、收益低或較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以取得回報(bào)，合作企業(yè)不能直接或全部依靠項(xiàng)目獲得收益，收回建設(shè)成本并獲得效益，因此，這類設(shè)施的投融資不能完全推向市場(chǎng)，政府必須承擔(dān)一定的投資責(zé)任。公益經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可通過(guò)BT（建設(shè)-移交）、BLT（建設(shè)-租賃-移交）等項(xiàng)目投融資方式進(jìn)行。
(3)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施:自來(lái)水廠、電廠、熱力、污水處理廠等設(shè)施。這類設(shè)施主要采用市場(chǎng)主導(dǎo)的直接投融資模式。諸如自來(lái)水廠、污水處理廠、垃圾處理站等設(shè)施的投融資，可大膽采用比較成熟的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）等投融資方式，由企業(yè)具體來(lái)運(yùn)作實(shí)施。對(duì)于待建項(xiàng)目，可采用BOT方式，把設(shè)施從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的一攬子任務(wù)交由企業(yè)來(lái)完成；對(duì)于己建項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)情況，選出那些經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定、運(yùn)營(yíng)具有一定的壟斷性等的基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)TOT方式進(jìn)行項(xiàng)目融資，一次籌集足夠資金用于擬建的基礎(chǔ)設(shè)施。
五 方案實(shí)施中政府需要注意的關(guān)鍵問(wèn)題
1.地方政府結(jié)合本地實(shí)際，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，動(dòng)用土地、財(cái)稅等調(diào)節(jié)手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，統(tǒng)籌有序地為基礎(chǔ)設(shè)施投融資方案實(shí)施做好保障和服務(wù)。
2.正確定位政府角色，處理好基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司與政府的關(guān)系。由市場(chǎng)主導(dǎo)型的基礎(chǔ)設(shè)施直接投融資模式，其投融資的主體是項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)督，逐步形成“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的格局。
3.由政府主導(dǎo)，建立銀行、投資擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)與相關(guān)企業(yè)的長(zhǎng)效溝通和合作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范服務(wù)，提高辦事效率。
4、積極改進(jìn)和提升服務(wù)水平，健全和拓展支撐網(wǎng)絡(luò)，樹(shù)立起投資環(huán)境優(yōu)、辦事效率高、行政成本低的完備服務(wù)體系，增強(qiáng)引資吸引力。
5、規(guī)范制度，加強(qiáng)監(jiān)管，保障各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量、服務(wù)和價(jià)格。
參考文獻(xiàn)：
為適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和金融、土地政策帶來(lái)的影響，搶抓古絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展機(jī)遇，提升**市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型等，我們擬對(duì)**市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投資(集團(tuán))有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“**經(jīng)投”）進(jìn)行改革，推動(dòng)公司轉(zhuǎn)型，從根本上解決我市城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的資金籌措和債務(wù)管理問(wèn)題。現(xiàn)將改革轉(zhuǎn)型思路匯報(bào)如下：
一、主要工作成績(jī)及存在的問(wèn)題（一）主要工作成績(jī)
1、融資方面
介紹自公司成立以來(lái)，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)發(fā)行債券、政策性和商業(yè)性銀行貸款及其他等手段累計(jì)融資52.74億元。不僅有力地支持了我市城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，彌補(bǔ)了我市財(cái)政支出的不足；同時(shí)也積累了豐富的融資經(jīng)驗(yàn)，且保持良好的信用水平和較低的融資成本。
2、資產(chǎn)盤活方面
通過(guò)整合5個(gè)全資子公司，以及持有的敦煌種、甘肅銀行、甘肅股權(quán)交易中心、敦煌旅游等股權(quán)，公司資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，一方面增強(qiáng)了公司融資能力，另一方面提高了國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有股權(quán)利用效率，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的集約化利用。
3、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
公司先后完成北大河生態(tài)綜合治理項(xiàng)目、新城區(qū)二期開(kāi)發(fā)、老城區(qū)搬遷改造、高鐵**南站站前廣場(chǎng)、市博物館、工貿(mào)中專及城區(qū)道路建設(shè)、市縣（區(qū)）棚改等項(xiàng)目，極大地提升了我市城市宜居水平。
4、其他方面（如有）
（二）轉(zhuǎn)型發(fā)展存在的問(wèn)題
1、原有融資模式受到限制
《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）出臺(tái)之前，公司承擔(dān)我市政府融資職能，根據(jù)市城建項(xiàng)目需要，利用自身資產(chǎn)、信用、項(xiàng)目等通過(guò)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)融資，形成的債務(wù)被納入政府性債務(wù)。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文出臺(tái)之后，作為政府融資平臺(tái)公司，公司的政府融資職能被剝離，加之公司有效資產(chǎn)不足、盈利能力較弱等，無(wú)法滿足資本市場(chǎng)融資條件，因此，其原有融資模式受到極大限制，目前公司融資工作面臨較大挑戰(zhàn)。
2、有效資產(chǎn)嚴(yán)重不足
公司賬面凈資產(chǎn)87億元，但主要是土地、固定資產(chǎn)以及股權(quán)等公益性資產(chǎn)或無(wú)法處置資產(chǎn)，以及并表的資產(chǎn)。不僅權(quán)屬手續(xù)方面的瑕疵較多，而且無(wú)法產(chǎn)生收益，對(duì)公司來(lái)說(shuō)為無(wú)效資產(chǎn)，嚴(yán)重阻礙了公司實(shí)體化運(yùn)作。
3、政府債務(wù)規(guī)模巨大
介紹公司的債務(wù)情況
4、業(yè)務(wù)定位不明確，運(yùn)作能力弱
公司作為市政府主要投融資平臺(tái)，自成立以來(lái)，主要承擔(dān)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公用事業(yè)建設(shè)等支出及其融資任務(wù)，近期政府逐漸剝離公司土地一級(jí)開(kāi)發(fā)以及城建項(xiàng)目的業(yè)務(wù)，導(dǎo)致公司未來(lái)業(yè)務(wù)方面不明確。
5、城市城建資產(chǎn)資源分散
介紹政府目前的城建投融資體制機(jī)制，各平臺(tái)情況。普遍存在散、亂、弱、缺的特點(diǎn)。
二、轉(zhuǎn)型的必要性（一）順應(yīng)政策發(fā)展需要
國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文要求，必須從資產(chǎn)注入、政府擔(dān)保、融資方式等方面嚴(yán)格規(guī)范投融資平臺(tái)的行為；國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文要求，“剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)”。這些政策性規(guī)定把政府融資性平臺(tái)公司推向了生死存亡的關(guān)口，走市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展道路已成為唯一出路。
（二）助推產(chǎn)城融合發(fā)展
我市作為古絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要節(jié)點(diǎn)，未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間巨大，而我市政府財(cái)政預(yù)算支出對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資的支持極其有限，因此，必須通過(guò)做大做強(qiáng)政府投融資平臺(tái)繼續(xù)為我市產(chǎn)城融合發(fā)展提供服務(wù)。
（三）加強(qiáng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)
中發(fā)22號(hào)文提出以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中管理，將事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，探索國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展模式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本運(yùn)行效率，發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和投資放大效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。
（四）提升市場(chǎng)融資能力
目前公司存在資產(chǎn)有效性差、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流單一、大量政府債務(wù)需償還等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了公司發(fā)展。因此，公司必需通過(guò)充實(shí)有效資產(chǎn)、拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)、增加經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流來(lái)源等，提高市場(chǎng)化融資能力，為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展提供持續(xù)資金支持。
三、目標(biāo)、原則、總體思路（一）目標(biāo)
厘清政府與公司之間的關(guān)系，明確公司發(fā)展方向與職能定位；通過(guò)外部資產(chǎn)整合，提高資產(chǎn)使用效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值；通過(guò)市場(chǎng)融資為城市建設(shè)提供資金支持，緩解財(cái)政壓力；通過(guò)拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，增強(qiáng)公司造血能力，實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，服務(wù)我市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
（二）原則
一是總體規(guī)劃、分步實(shí)施。
二是規(guī)范有序、平穩(wěn)過(guò)渡。
三是做大做強(qiáng)、突出主業(yè)。
四是市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范管理。
（三）總體思路
以構(gòu)建規(guī)范化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化投融資機(jī)制為目標(biāo)，整合我市現(xiàn)有四家平臺(tái)公司，整合其他政府性資產(chǎn)資源，強(qiáng)力扶持，做實(shí)做大做強(qiáng)公司，繼續(xù)為我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持，公司需從以下四方面轉(zhuǎn)型發(fā)展：
第一，將公司職能定位由單純的融資主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂型度谫Y和運(yùn)營(yíng)管理職能的市場(chǎng)化運(yùn)作主體，履行國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司職能；
第二，將公司經(jīng)營(yíng)范圍從基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目融資擴(kuò)展到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)，通過(guò)劃入或設(shè)立專業(yè)子公司，進(jìn)行板塊化運(yùn)作，提高公司自身造血能力；
第三，轉(zhuǎn)變公司運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)和PPP模式等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)；
第四，通過(guò)公司化改革，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，增強(qiáng)公司運(yùn)營(yíng)管理效率。
四、實(shí)施建議（一）職能轉(zhuǎn)型
公司應(yīng)從單一的融資主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂型度谫Y和運(yùn)營(yíng)管理職能的市場(chǎng)化國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)主體，以“1+N”的集團(tuán)化架構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，公司本部負(fù)責(zé)戰(zhàn)略的總體把控，各子公司負(fù)責(zé)戰(zhàn)略執(zhí)行。
（二）管理轉(zhuǎn)型
公司應(yīng)由行政化管理向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，理順公司組織管理體系，調(diào)整公司及其下屬子公司的組織架構(gòu)、部門職能、崗位設(shè)置及人員分工。根據(jù)《公司法》、《國(guó)資法》等法律法規(guī)，結(jié)合公司實(shí)際需要，設(shè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層。
（三）業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型
未來(lái)公司轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，按照“1+N”的架構(gòu)進(jìn)行板塊化運(yùn)作，構(gòu)建土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、金融服務(wù)等板塊（根據(jù)**資產(chǎn)資源情況、平臺(tái)公司積累等再做設(shè)計(jì)）。通過(guò)拓展業(yè)務(wù)范圍、優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式增加公司盈利來(lái)源，提升公司盈利水平，增強(qiáng)公司造血能力。
六、近期需重點(diǎn)推進(jìn)的事項(xiàng)
基于公司現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，近期公司亟需重點(diǎn)推進(jìn)以下幾項(xiàng)工作：
（一）理順我市投融資決策體制機(jī)制
設(shè)立我市城建投融資決策管理委員會(huì)，并設(shè)立城建投融資決策管理委員會(huì)辦公室，主要負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、決策、資源匹配、具體計(jì)劃下達(dá)等工作。以土地、資金、項(xiàng)目為三條主線，理順決策機(jī)制。
（二）明確公司定位
明確公司由市政府授權(quán)國(guó)資委出資，并由市政直接進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。建議首批將其余四家平臺(tái)公司作為子公司整體劃入**經(jīng)投，未來(lái)市政府將具備條件的城建類國(guó)有資產(chǎn)有計(jì)劃、有步驟劃入（具體目標(biāo)單位待定）。
**經(jīng)投對(duì)劃入的平臺(tái)公司履行出資人職責(zé)，不參與具體經(jīng)營(yíng)。（未來(lái)可逐步做實(shí)）
（三）債務(wù)問(wèn)題處理
對(duì)**經(jīng)投的存量政府性債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行分析，合理區(qū)分，制定歸置措施，為企業(yè)轉(zhuǎn)型減負(fù)。
（四）剝離政府融資職能
在妥善處置公司存量政府債務(wù)基礎(chǔ)上，由市政府公告，明確公司今后不再承擔(dān)政府融資職能，同時(shí)盡快退出銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管類平臺(tái)名單，為公司進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。
（五）優(yōu)化公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)
為改善公司有效資產(chǎn)不足現(xiàn)狀，建議市政府通過(guò)資產(chǎn)置換、回購(gòu)等方式，將公司在建工程、無(wú)法處置的土地等無(wú)效資產(chǎn)剝離；并協(xié)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門，將政府經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)、戶外廣告、停車場(chǎng)、國(guó)有股權(quán)等國(guó)有資產(chǎn)或股權(quán)注入公司，做實(shí)公司資產(chǎn)。
（六）確定人事改革方案
建議公司按照“自愿選擇，企業(yè)管理”原則對(duì)現(xiàn)有人員制定詳細(xì)安置方案，保證公司人員均為企業(yè)身份，并請(qǐng)求市政府在人才招聘、薪酬制度等方面給予大力支持，構(gòu)建公司具有競(jìng)爭(zhēng)性的績(jī)效薪酬體系，提升員工工作熱情，為引進(jìn)、留住人才等提供制度保障。
一、互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代的特征
（一）高效性
互聯(lián)網(wǎng)金融的便捷性大大的改變了現(xiàn)融資理念。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，使得電子商務(wù)迅速崛起，電子商務(wù)又帶動(dòng)了電子支付和第三方支付的發(fā)展，方便快捷的特點(diǎn)使其快速被消費(fèi)者所接受，例如支付寶、微信掃碼支付、財(cái)付通等，已經(jīng)成為當(dāng)下時(shí)代的主流支付方式。時(shí)至今日，互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)發(fā)展成為了多角度多層次的組織系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)研究出了網(wǎng)貸、電商金融、網(wǎng)絡(luò)理財(cái)及眾籌等眾多網(wǎng)絡(luò)金融項(xiàng)目，尤其是在融資貸款領(lǐng)域，更是出現(xiàn)了很多積極的年輕力量，這些金融平臺(tái)高效率的工作不僅可以實(shí)現(xiàn)方便快捷的資金投放、管理、運(yùn)轉(zhuǎn)等工作，還可以將其網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)充分體現(xiàn)出來(lái)，客觀限制小、條件低、靈活性強(qiáng)、手續(xù)簡(jiǎn)單等，這些特點(diǎn)在最大程度上滿足了企業(yè)或個(gè)人的實(shí)際需求，生動(dòng)的向人們展示了互聯(lián)網(wǎng)金融及電子信息技術(shù)為人們生活工作帶來(lái)的改變。啟發(fā)那些尚未進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我反省，最快速度的完成向互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域靠攏的步伐，進(jìn)而顯著的提升我國(guó)整個(gè)金融行業(yè)的綜合實(shí)力。總而言之，互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展極大的改變了人們投融資的理念以及方式。
（二）價(jià)值交換性
與傳統(tǒng)金融相比，互聯(lián)網(wǎng)金融的不同之處在于，能夠利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)交易主題的轉(zhuǎn)換，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即互聯(lián)網(wǎng)金融縮短了投融資渠道跨界的距離，大大減小了不同類型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的轉(zhuǎn)變障礙。互聯(lián)網(wǎng)金融在投融資渠道的極小限制性體現(xiàn)在眾多方面，例如：視頻網(wǎng)站能夠進(jìn)行電影票、書籍等銷售；汽車行業(yè)能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)進(jìn)行推廣等等，這種情況使得互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)能夠?qū)⒉煌耐度谫Y業(yè)務(wù)疊加起來(lái)，以此來(lái)滿足消費(fèi)者不同方面的需求，同時(shí)，大大的開(kāi)拓了投融資的渠道。此外，由于互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷進(jìn)步，也使得各個(gè)互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)之間具有高度聯(lián)系，側(cè)面加強(qiáng)了各個(gè)投融資組織之間的溝通。
二、互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)企業(yè)投融資影響分析
（一）擴(kuò)寬了企業(yè)投融資的渠道
現(xiàn)階段，我國(guó)企業(yè)投融資的渠道因其自身規(guī)模的不同而存在著一定程度上的差異，大部分大型企業(yè)具有較為成熟的投融資的策略，以及通過(guò)銀行構(gòu)建的較為穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，安全系數(shù)比較高但是收益卻很小；而大多數(shù)中小型企業(yè)因?yàn)橘Y金薄弱、資產(chǎn)的管理缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，導(dǎo)致企業(yè)缺乏專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，投融資的渠道比較狹窄，使得企業(yè)的劣勢(shì)愈發(fā)明顯，對(duì)其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的穩(wěn)定及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生極大的威脅。因此，對(duì)各企業(yè)管理層人員來(lái)說(shuō)，應(yīng)該首先對(duì)現(xiàn)階段的市場(chǎng)進(jìn)行充分調(diào)研，再結(jié)合企業(yè)自身的實(shí)際條件和發(fā)展目標(biāo)，對(duì)未來(lái)投融資的方案及發(fā)展對(duì)策進(jìn)行謹(jǐn)慎的制定、選擇，以確保企業(yè)能夠更加有效的吸收資本、擴(kuò)大效益。目前，正是互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)逐漸發(fā)展并壯大的時(shí)代，企業(yè)應(yīng)該在保證資金來(lái)源的條件下，嘗試對(duì)資質(zhì)好、評(píng)價(jià)高的一些網(wǎng)絡(luò)金融平臺(tái)進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展[3]。利用網(wǎng)絡(luò)貸款的便捷和大數(shù)據(jù)時(shí)代資源共享的特點(diǎn)，為企業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)小、收益大的資產(chǎn)管理策略。新時(shí)代下，每一個(gè)企業(yè)都應(yīng)該積極的接觸嘗試新事物，在不停的調(diào)整和改進(jìn)過(guò)程中尋找自身發(fā)展特點(diǎn)的新道路，才能使企業(yè)實(shí)現(xiàn)自我成長(zhǎng)。
（二）改變了企業(yè)的投融資方式
互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代的到來(lái)，使得現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行投融資的方式發(fā)生了改變。一些企業(yè)為了順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融潮流，充分利用其海量的資源與便捷條件，便將投融資平臺(tái)作為切入點(diǎn)，通過(guò)其較為可靠的系統(tǒng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)自身企業(yè)資金籌集和資產(chǎn)管理的目標(biāo)，在激烈的企業(yè)資產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)中搶得先機(jī)，進(jìn)而快速的完成資金籌集、新項(xiàng)目運(yùn)行、企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大等工作，提高企業(yè)自身的運(yùn)營(yíng)實(shí)力。眾多網(wǎng)絡(luò)投融資平臺(tái)自身也在不斷進(jìn)行融資活?印R虼耍?企業(yè)應(yīng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)投融資平臺(tái)的能力、信譽(yù)、資歷及綜合實(shí)力，選擇適合自身發(fā)展特點(diǎn)的投融資平臺(tái)，切勿隨意選擇而為本公司帶來(lái)資產(chǎn)上的損失。此外，對(duì)于中小企業(yè)而言，網(wǎng)絡(luò)眾籌平臺(tái)可以說(shuō)是另辟蹊徑，盡管其規(guī)模小、早期成形缺少穩(wěn)定性，但是其發(fā)展前景是非常可觀的，可以在現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)趨近飽和的時(shí)期獲得較好的發(fā)展機(jī)會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“逆襲”，在未來(lái)，政府股權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)眾籌項(xiàng)目的認(rèn)可之后，通過(guò)與中小企業(yè)的互利互進(jìn)，將會(huì)使眾籌平臺(tái)的規(guī)范性和穩(wěn)定性得到進(jìn)一步提升，使企業(yè)獲得良好的升值收益和服務(wù)享受。總而言之，互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，極大的豐富了企業(yè)投融資的方式。
（三）減小了企業(yè)投融資的成本
與傳統(tǒng)的投融資方式相比，互聯(lián)網(wǎng)金融的優(yōu)點(diǎn)在于，投融資的合作雙方不必再進(jìn)行實(shí)際調(diào)查去獲取對(duì)方的情報(bào)，而是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的借貸信息，去了解對(duì)方的資金狀況與誠(chéng)信情況，因?yàn)檫@些信息的可靠性比較大，所以騙貸或者借貸不還的現(xiàn)象吧比較少。此外，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)也有著一定的交易規(guī)則，即交易雙方的所有信息必須公開(kāi)，以此來(lái)保證交易的雙方均能夠及時(shí)收到外界的消息，這種做好極大的減少了違約情況的發(fā)生，降低了企業(yè)分析消息的成本，所以也在一定程度上減小了企業(yè)的投融資。互聯(lián)網(wǎng)金融不斷發(fā)展壯大的局面，實(shí)際上為企業(yè)尤其是企業(yè)的發(fā)展提供了極大便利。企業(yè)在投融資方案的制定、金融平臺(tái)的選擇及資金運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中，應(yīng)保持敏銳的觀察力，利用企業(yè)自身的特點(diǎn)，找尋適合的投資項(xiàng)目或理財(cái)產(chǎn)品，慎重對(duì)待每一次的投融資活動(dòng)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的科學(xué)技術(shù)分析，做好每一次戰(zhàn)略調(diào)整的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。
關(guān)鍵詞：地方政府；投融資問(wèn)題；對(duì)策
近些年來(lái)，我國(guó)地方政府的投融資平臺(tái)在抵御國(guó)際金融風(fēng)暴方面取得了較大的功效，而當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有一套完善的地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)規(guī)范，其運(yùn)作機(jī)制和投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也不夠完善，使得我國(guó)地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，進(jìn)而給地方政府帶來(lái)極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，就地方政府投融資問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行探討具有十分重要的意義。基于此，筆者做出以下幾點(diǎn)探討。
一、存在問(wèn)題
1.地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大
當(dāng)前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)在融資方面的透明性和公開(kāi)性還較為缺乏，地方政府的資金通常是借助多個(gè)融資平臺(tái)向多家銀行借貸所得，對(duì)于債務(wù)的管理又分布在不同部門，導(dǎo)致地方政府對(duì)不同層次的政府投融資平臺(tái)的債務(wù)和擔(dān)保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴(kuò)大地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是由于地方政府投融資平臺(tái)的投融資項(xiàng)目大都是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，具有投資大、回收期長(zhǎng)且收益見(jiàn)效甚微，如果投融資平臺(tái)難以償還銀行的貸款，就會(huì)成為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，一旦地方的債務(wù)償還能力不足時(shí)，要么將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行；要么由中央財(cái)政償還地方政府的財(cái)務(wù)。
2.投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)
雖然地方政府的投融資平臺(tái)能通過(guò)發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府對(duì)項(xiàng)目配套資金的融資渠道，而就實(shí)際而言，很多地方政府的財(cái)務(wù)狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負(fù)債率，難以具備債券發(fā)行資格，能滿足上市融資條件的公司就更少，很多投融資公司只有借助金融機(jī)構(gòu)的貸款化解資金短缺的問(wèn)題，使得投融資風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融機(jī)構(gòu)。
3.管理較為混亂
近些年來(lái)，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的行政色彩越來(lái)越強(qiáng)烈，不同的投融資平臺(tái)又是由不同的行政部門進(jìn)行組建和管理，導(dǎo)致條塊分割尤為嚴(yán)重。雖然地方政府在構(gòu)建投融資平臺(tái)時(shí)強(qiáng)調(diào)“借、管、用、還”一體化，而在實(shí)際操作時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)“借、管、用、還”相互分離的情況。通常情況下，發(fā)改委規(guī)劃需要舉債的項(xiàng)目；財(cái)政廳和人民銀行審核貸款項(xiàng)目；發(fā)改委與國(guó)資委監(jiān)督和管理資金使用情況；最終都是由財(cái)政部門償還舉債資金。財(cái)務(wù)部門拿不到投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)報(bào)表，就難以全面掌握投融資平臺(tái)的負(fù)債情況，使得地方政府投融資平臺(tái)管理較為混亂。
4.治理結(jié)構(gòu)不合理
政府投融資平臺(tái)的各級(jí)管理人員大都由政府選派，其經(jīng)營(yíng)決策主要體現(xiàn)的是政府導(dǎo)向，并政府建設(shè)的項(xiàng)目資金的需求而確定融資的規(guī)模，并沒(méi)有結(jié)合平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)償還能力。很多地方的投融資平臺(tái)自建立之初存在現(xiàn)金流短缺的情況，而地方政府則是通過(guò)使用權(quán)的劃撥和非現(xiàn)金資產(chǎn)的形式進(jìn)行注資，所投入的現(xiàn)金流量則少之又少。投融資平臺(tái)為解決現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)狀，就必須向銀行抵押借款，而已抵押資產(chǎn)不管的平臺(tái)還是銀行，大都沒(méi)有完備的抵押物質(zhì)處理權(quán)，使得投融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)不合理。
二、應(yīng)對(duì)策略
1.建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不斷完善投融資平臺(tái)的管理體系
建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不僅為地方政府的投融資工作提供重要的法律依據(jù)，也規(guī)范了投融資平臺(tái)的建設(shè)。管理體系完善與否直接決定著投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)效率的高低。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，由于投融資平臺(tái)的作用巨大，因而應(yīng)建立起中央與地方的投融資管理體系。在中央建立的投融資管理機(jī)構(gòu)，其職能主要是對(duì)全國(guó)性的投融資業(yè)務(wù)所需資金的投放重點(diǎn)和方向進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并指導(dǎo)和協(xié)調(diào)地方政府開(kāi)展投融資業(yè)務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)督資金的使用并加強(qiáng)債務(wù)管理；在地方設(shè)立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，就平臺(tái)的投融資與債務(wù)問(wèn)題實(shí)行統(tǒng)一管理，接受上級(jí)投融資管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查，并向上街呈報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表，從而有利于上級(jí)更好的掌握和了解全國(guó)性的投融資動(dòng)向及其債務(wù)規(guī)模的大小，再結(jié)合我國(guó)發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整國(guó)家的投融資政策。
2.理順投融資平臺(tái)的債務(wù)管理體制
對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)必須統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的被動(dòng)局面。在目前未成立中央投融資管理機(jī)構(gòu)前，可由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，成立專門投融資管理機(jī)構(gòu)后，由中央投融資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，投融資公司定期向中央投融資管理機(jī)構(gòu)提交財(cái)務(wù)報(bào)告，中央投融資管理機(jī)構(gòu)向財(cái)政部報(bào)告，并接受審計(jì)部門的檢查。對(duì)于投融資平臺(tái)的貸款應(yīng)實(shí)行貸款證券化，使其進(jìn)入債券市場(chǎng)解決巨大的存量問(wèn)題。
3.完善投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)
為使各投融資平臺(tái)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，不再向平臺(tái)直接派高管人員，不以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，政府或政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利，對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，使資本層面擺脫條條分割，真正實(shí)現(xiàn)行政與資本分離，從而完善法人治理結(jié)構(gòu)。
三、總結(jié)語(yǔ)
總之，地方政府建立投融資平臺(tái)的根本目的就是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快城市化的進(jìn)程。而面對(duì)當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)存在的種種問(wèn)題，作為地方政府的投融資平臺(tái)，不僅要注重國(guó)家宏觀調(diào)控政策的貫徹，更要在法律法規(guī)、管理體系、融資渠道、融資方式和治理結(jié)構(gòu)等方面注重風(fēng)險(xiǎn)的控制和規(guī)范化的管理。通過(guò)不斷完善投融資平臺(tái)的法制、體制和結(jié)構(gòu)，確保地方政府投融資平臺(tái)順利安全的運(yùn)行，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的飛速發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
一、實(shí)施分階段多元化融資策略
目前，許多省市基礎(chǔ)設(shè)施處于建設(shè)期階段，宜采用政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資方式，即在政府財(cái)政投入一定比例（不低于40%）資本金的基礎(chǔ)上，多渠道籌措建設(shè)資金。包括：（1）內(nèi)源融資，如財(cái)政收入、土地出讓收入、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入收入等。（2）外部融資，對(duì)于財(cái)政政策較為穩(wěn)健省市，建議財(cái)政部門向財(cái)政部積極多爭(zhēng)取發(fā)債指標(biāo)，并嘗試創(chuàng)新型融資方式。
進(jìn)入成長(zhǎng)期和成熟期后，宜采用政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資方式，即在政府主導(dǎo)下，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、出售回租、改制上市等方式，廣泛吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
同時(shí)，建設(shè)之前，應(yīng)根據(jù)貨幣政策、資本市場(chǎng)、財(cái)政狀況的可能變化，制定相應(yīng)的備選方案。
二、創(chuàng)新資本金籌措方式，放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)
建議利用政府控制的投融資平臺(tái)公司或符合金融監(jiān)管部門相關(guān)要求的管理機(jī)構(gòu)作為城市建設(shè)發(fā)展基金的管理公司GP（普通合伙人），通過(guò)基金管理公同對(duì)接保險(xiǎn)資金出資（占全部基金60%），作為優(yōu)先級(jí)LP（有限合伙人），再由其他機(jī)構(gòu)投資人出資（占全部基金10%）作為一般級(jí)LP，最后投融資平臺(tái)公司代表財(cái)政作為劣后級(jí)LP出資（占全部基金30%），共同發(fā)起設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展基金，為項(xiàng)目籌措資本金。后期還可根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需求募集第二期、第三期城市建設(shè)發(fā)展基金。這種創(chuàng)新的資本金籌措方式的杠桿效更加明顯。以100億元的城市建設(shè)基金為例，杠桿率高達(dá)8.3倍。
三、探索公私合作模式，推進(jìn)投融資機(jī)制改革創(chuàng)新
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式也面臨著不少困難和挑戰(zhàn)：一是交易安排十分復(fù)雜，談判過(guò)程十分冗長(zhǎng)；二是PPP模式需要較為完善的法律環(huán)境，尤其是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)范；三是與基礎(chǔ)設(shè)施投融資和運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)的現(xiàn)金流量（包括金額、時(shí)間分布、不確定性）等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的測(cè)算和分析工作較為薄弱，增加了對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)困難，加大了擬定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的難度；四是需要給社會(huì)資本較高的投資回報(bào)。但利用PPP模式建設(shè)軌道交通、民用機(jī)場(chǎng)、供水供氣、污水和垃圾處理等，是改革和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制機(jī)制的突破口。建議充分利用未來(lái)五年將密集推進(jìn)一大批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)遇窗口，抓緊研究制定讓PPP模式成功落地的具體實(shí)施方案和優(yōu)惠政策，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。
四、采用綜合開(kāi)發(fā)模式，利用土地升值反哺基礎(chǔ)設(shè)施
軌道交通帶動(dòng)土地升值的效用明顯，建議采用“R+P”模式，將軌道交通的建設(shè)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)與周邊地區(qū)的土地和相關(guān)站點(diǎn)地下空間的開(kāi)發(fā)權(quán)授予政府控制的國(guó)企聯(lián)合體，將軌道交通與物業(yè)同步規(guī)劃，同步建設(shè)，將出讓或開(kāi)發(fā)軌道交通沿線和周邊地區(qū)土地和地下空間的高額收益，遵循“專款專用”的原則，全部作為軌道交通建設(shè)的專項(xiàng)資金。
至于國(guó)企聯(lián)合體的組建，可考慮以土地開(kāi)發(fā)公司為核心，吸收其他有資金實(shí)力和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)、有較強(qiáng)資本運(yùn)作意識(shí)和能力的國(guó)有企業(yè)和投融資平臺(tái)公司，組建國(guó)企聯(lián)合體，使其成為集土地綜合開(kāi)發(fā)和投融資功能于一體的重要平臺(tái)。
五、注重盤活存量資產(chǎn)，通過(guò)出售回租實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成并投入運(yùn)營(yíng)后，可形成數(shù)百上千億元的資產(chǎn)。屆時(shí)，可將這些成熟的、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)出售給一家或幾家金融租賃公司，將所得款項(xiàng)用于后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，與此同時(shí)將這些出售的資產(chǎn)長(zhǎng)期（如30年）回租，并按略高于銀行貸款利率的水平，定期向金融租賃公司支付租金。
與此類似的另一種創(chuàng)新的融資方式是“出售回租+保理”，就是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的資產(chǎn)出售給金融租賃公司，以融得后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)資金，再通過(guò)長(zhǎng)期回租的方式，取回這些資產(chǎn)的實(shí)際使用權(quán)。金融租賃公司再將出售回租協(xié)議所規(guī)定的一系列應(yīng)收租金，以無(wú)追索權(quán)的方式出售給商業(yè)銀行。
一、社會(huì)公益設(shè)施項(xiàng)目政府投融資分析
投融資問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。政府投融資是以政府信用為基礎(chǔ)籌集資金，以實(shí)施政府政策為目的，采取投資（出資、入股等）或融資方式將資金投入企業(yè)、單位和個(gè)人的政府金融活動(dòng)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府投融資的作用，一是提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)，二是體現(xiàn)政府的政策意圖和調(diào)節(jié)社會(huì)投資，三是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺位現(xiàn)象，不僅具有投融資的一般功能，而且在運(yùn)作中體現(xiàn)著鮮明的政策性。
我國(guó)政府投融資體制改革經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：20世紀(jì)80年代前政府投資全部實(shí)行無(wú)償撥款；80年代開(kāi)始全面實(shí)施“撥改貸”，國(guó)有企業(yè)有償使用政府投資；進(jìn)入90年代對(duì)非生產(chǎn)性無(wú)償還能力的項(xiàng)目實(shí)行撥款，對(duì)生產(chǎn)性盈利項(xiàng)目實(shí)行貸款，并成立了政策性銀行作為政府投融資的主體；2003年以來(lái)新的投資體制改革方案確立了企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，規(guī)范了政府的投資行為，實(shí)現(xiàn)了投資主體和融資渠道的多元化，投資方式的多樣化。
社會(huì)公益設(shè)施主要提供公共服務(wù)，滿足公眾需求， 是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的保障，也是城市形象的重要載體。公益設(shè)施中有一部分是純“公共物品”或“準(zhǔn)公共物品”，具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非獨(dú)占性，傳統(tǒng)理論認(rèn)為它們必須由政府來(lái)投資，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能的一個(gè)重要方面。隨著金融制度的創(chuàng)新和資本市場(chǎng)的發(fā)展，政府可以加以利用的財(cái)政融資手段逐步增加，比如政府具有一般企業(yè)所沒(méi)有的信用優(yōu)勢(shì)，可以以政府信用作為負(fù)債保證，籌集資金從事投資活動(dòng)。現(xiàn)代公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共物品既可以由政府來(lái)提供，也可以由市場(chǎng)來(lái)提供。現(xiàn)實(shí)生活中，在公共產(chǎn)品與個(gè)人產(chǎn)品之間，還存在著大量并非純公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品，如醫(yī)院、圖書館、公共體育設(shè)施等。市場(chǎng)要求政府提供的公共服務(wù)，最多的也是集公共性和私人性為一體的產(chǎn)品。
在政府和民間共同出資建設(shè)公益設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，政府可以通過(guò)部分投資或提供補(bǔ)貼，彌補(bǔ)民間資本的利潤(rùn)損失，使之同樣獲得平均利潤(rùn)。這樣就產(chǎn)生了政府和私人之間合作的基礎(chǔ)，即通過(guò)共同維持自然壟斷企業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)作，既保證了私人資本在這一領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用，又大大減輕了公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)和壓力，使政府能順應(yīng)市場(chǎng)的要求提供必要的公共服務(wù)。
由政府獨(dú)力支撐社會(huì)公益性設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，既存在許多固有的弊端，也存在政府財(cái)力有限的問(wèn)題，鼓勵(lì)民間資本參與社會(huì)公益性設(shè)施的建設(shè)成為必然選擇。現(xiàn)代社會(huì)公益設(shè)施的投融資管理的核心在于引進(jìn)民間資本，加強(qiáng)政府與企業(yè)的合作。合作方式多種多樣，如PPP（公共部門與私人企業(yè)合作）、BOT（建造運(yùn)行轉(zhuǎn)讓）、 BTO（建造轉(zhuǎn)讓運(yùn)行）、BT（建造轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓運(yùn)行轉(zhuǎn)讓）、BOL（建造運(yùn)行租賃）、DBFM／O（設(shè)計(jì)、建造、施工、融資和維護(hù)或運(yùn)營(yíng)）、MSP（市政服務(wù)合作）以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃、轉(zhuǎn)讓權(quán)等等。
一些發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在建設(shè)社會(huì)公益性設(shè)施的投融資方面作了許多有益的探索，形成了日本模式、韓國(guó)模式、美國(guó)模式、澳英法模式等，其中有不少典型的成功案例，如法國(guó)諾曼底大橋特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、南非奈爾斯布魯特市PPP融資模式。國(guó)內(nèi)在這方面也有不少成功案例，如泉州剌桐大橋采取BOT模式，北京市第九水廠一期工程采取經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式、北京市奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目法人招標(biāo)模式等。
二、北京市奧運(yùn)場(chǎng)館及附屬設(shè)施項(xiàng)目投融資的新探索
（一）北京市奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的模式
北京2001年7月成功獲得2008年奧運(yùn)會(huì)的主辦權(quán)后，即開(kāi)展奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作。北京市為了減輕政府獻(xiàn)身政負(fù)擔(dān)，降低承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，積極探索利用社會(huì)資金建設(shè)公益設(shè)施的融資新渠道，充分吸收國(guó)內(nèi)外在政策投融資方面的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，解決奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)資金。其基本思路是：本著“綠色奧運(yùn)、科技奧運(yùn)、人文奧運(yùn)”的理念，新建的奧運(yùn)場(chǎng)館和配套設(shè)施項(xiàng)目，面向國(guó)際，采用項(xiàng)目法人招標(biāo)的方式進(jìn)行建設(shè)，中標(biāo)的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
項(xiàng)目法人招標(biāo)工作在國(guó)內(nèi)還屬于探索性工作，為使奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招投標(biāo)工作做到起點(diǎn)高、規(guī)范化并符合國(guó)際慣例，市計(jì)委奧運(yùn)項(xiàng)目辦公室公開(kāi)選聘了國(guó)際知名的策劃顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)、招標(biāo)機(jī)構(gòu)等輔助工作機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展工作。根據(jù)各項(xiàng)目不同的盈利模式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類打捆招標(biāo)，以利于平衡招標(biāo)項(xiàng)目的盈利水平。同時(shí)采取不同的融資模式，國(guó)家體育館、水上公園、五棵松體育文化中心采用BOT模式，國(guó)家體育場(chǎng)采取PPP模式，會(huì)議中心、奧運(yùn)村屬于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
項(xiàng)目法人招標(biāo)工作采取“一次招標(biāo)、兩步進(jìn)行”的方式進(jìn)行。首先進(jìn)行“資格預(yù)審和意向征集”，對(duì)眾多投標(biāo)申請(qǐng)人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計(jì)劃思路、運(yùn)營(yíng)方案意向等進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)預(yù)審，每個(gè)項(xiàng)目確定3―5名投標(biāo)人入圍，然后再對(duì)入圍投標(biāo)人進(jìn)行招標(biāo)。通過(guò)對(duì)其設(shè)計(jì)方案、建議方案、融資計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)方案、對(duì)協(xié)議條款和條件的相應(yīng)等進(jìn)行評(píng)審，最終確定中標(biāo)人。為了明確與項(xiàng)目有關(guān)雙方的權(quán)利和義務(wù)，北京市政府和項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)項(xiàng)目公司對(duì)體育場(chǎng)進(jìn)行融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和試運(yùn)行，并在奧運(yùn)會(huì)期間結(jié)束后三十年的期間內(nèi)，按照協(xié)議的條款和條件對(duì)體育場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和維修。在特許權(quán)屆滿之時(shí)，項(xiàng)目公司將按照協(xié)議規(guī)定免費(fèi)將體育場(chǎng)移交給北京市政府或其指定的接收人。
（二）奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)后的思考
北京奧運(yùn)會(huì)奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)取得了成功，招標(biāo)中6個(gè)場(chǎng)館及設(shè)施項(xiàng)目所需的投資約205億元，除北京市政府出資20億元外，其余資金由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌集。各中標(biāo)人都對(duì)場(chǎng)館的賽后利用進(jìn)行充分考慮，以利用服務(wù)大眾，收回投資。招標(biāo)過(guò)程吸引了114家企業(yè)參與，其中境外企業(yè)占50％。當(dāng)然，在招標(biāo)過(guò)程結(jié)束之后，也有一些深層次的思考。
1、政府的定位問(wèn)題
第一，將體育場(chǎng)館推向市場(chǎng)后，政府由執(zhí)行者、參與者變?yōu)橄蚴袌?chǎng)提供“服務(wù)”。這類服務(wù)應(yīng)包括營(yíng)造、維護(hù)一個(gè)公開(kāi)、公平、透明的市場(chǎng)環(huán)境；建立、健全相關(guān)法律法規(guī)，為各類資本進(jìn)入體育場(chǎng)館的投資建設(shè)消除法律上的障礙；等等。第二，針對(duì)政府的這種“服務(wù)”角色重新設(shè)計(jì)政府職能。一是注重利用政府占有的資源，為投資人搭建投資服務(wù)平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)不僅為投資人介紹項(xiàng)目，而且能夠?yàn)橥顿Y人提供實(shí)實(shí)在在的服務(wù)，例如“一條龍”服務(wù)、“交鑰匙”服務(wù)、各種中介服務(wù)等；二是主動(dòng)、超前做好項(xiàng)目的前期工作。政府的有關(guān)部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，做好項(xiàng)目建設(shè)書后將項(xiàng)目推向市場(chǎng)；對(duì)贏利預(yù)期差距大的不同項(xiàng)目，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)通過(guò)財(cái)務(wù)測(cè)算，進(jìn)行組合搭配，打捆后再將項(xiàng)目推向市場(chǎng)；對(duì)體育場(chǎng)館這類具有社會(huì)公益性質(zhì)的項(xiàng)目，政府應(yīng)視項(xiàng)目的具體情況，給予補(bǔ)貼及土地使用、稅收、搭配商業(yè)設(shè)施等方面的優(yōu)惠。第三，城市規(guī)劃在宏觀層面上應(yīng)對(duì)體育場(chǎng)館的選址起導(dǎo)向作用，避免重復(fù)建設(shè)，為民間資本進(jìn)入提供條件；在微觀層面上應(yīng)在項(xiàng)目啟動(dòng)，即招標(biāo)階段就能夠提供項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。第四，采取措施提高政府工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，同時(shí)更多地利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)為政府部門服務(wù)，聘請(qǐng)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等為政府部門提供專業(yè)咨詢、決策支持。
2、如何合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)
市場(chǎng)化融資方式所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，按照項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式劃分為：信用風(fēng)險(xiǎn)、工期風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)外資來(lái)說(shuō)，還要考慮匯率風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。如何化解和分擔(dān)多種風(fēng)險(xiǎn)，是引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式的關(guān)鍵所在。這需要一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，同時(shí)也是政府和民間機(jī)構(gòu)雙方在協(xié)議合同中進(jìn)行談判的要件。
3、加快體育產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程
在體育產(chǎn)業(yè)化程度高的國(guó)家，體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)水平普遍較高，對(duì)政府而言，這是項(xiàng)目融資的一個(gè)有利條件。目前在許多西方國(guó)家，體育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。從北京市的情況看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展，但近幾年呈下降趨勢(shì)。1999年全市體育健身產(chǎn)品產(chǎn)值達(dá)4．6億元，2001年只有3．2億元；從事體育用品生產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)由1999年77個(gè)減少到2000年的42個(gè)。因此，加快體育產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程是提高項(xiàng)目融資成功率的一個(gè)重要保證。
（三）進(jìn)一步做好項(xiàng)目法人招標(biāo)工作的政策建議
1、制定與項(xiàng)目法人招標(biāo)相配套的法律法規(guī)
這次奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)在我國(guó)是第一次，在實(shí)際操作中，現(xiàn)行的一些體制、法規(guī)和政策有不相適應(yīng)之處。國(guó)外通常的做法是通過(guò)立法規(guī)范BOT（或其衍生方式）項(xiàng)目的運(yùn)作，把BOT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及的諸多法律法規(guī)統(tǒng)一起來(lái)，為投資人創(chuàng)造一個(gè)透明的法律環(huán)境。投資人能預(yù)期項(xiàng)目未來(lái)所面臨的法律條件，增強(qiáng)投資信心。如按國(guó)際通行的BOT（建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―移交）模式，中標(biāo)的項(xiàng)目法人要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理和特許權(quán)期滿的移交，政府需要制定與之配套的法規(guī)和政策來(lái)規(guī)范。政府作為招標(biāo)人要兼顧投標(biāo)人的利益，通過(guò)調(diào)整政策，給予不同程度的優(yōu)惠，改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境，做到政府和項(xiàng)目法人雙贏。這次沒(méi)能引入國(guó)際大牌投資商，一個(gè)重要原因就是由于國(guó)內(nèi)目前缺乏與BOT或類似項(xiàng)目運(yùn)作配套的政策法規(guī)，再加上政策法規(guī)因適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的不斷改進(jìn)，使外國(guó)投資者感到不確定因素較多，影響了投資的積極性。
2、采用何種融資模式要作充分論證
體育場(chǎng)館項(xiàng)目是帶有很強(qiáng)的公益色彩的資產(chǎn)，客觀上經(jīng)濟(jì)可行性較差，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家也很難使這樣的資產(chǎn)自身運(yùn)作成為一個(gè)贏利的項(xiàng)目，如果沒(méi)有政府提供的財(cái)務(wù)支持，這類項(xiàng)目難以吸引外資。而外資基本上是商業(yè)化的資金，以追求利潤(rùn)最大化為目的。因此，對(duì)體育場(chǎng)館這類社會(huì)公益設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)采用何種融資模式，要作充分論證。
3、處理好建筑設(shè)計(jì)方案和法人招標(biāo)的關(guān)系
完整的BOT模式，是由中標(biāo)的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，直接關(guān)系到未來(lái)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。面對(duì)一個(gè)設(shè)計(jì)不合理的場(chǎng)館，再好的運(yùn)營(yíng)商也無(wú)回天之術(shù)。另外，將設(shè)計(jì)的責(zé)任交給投標(biāo)人是利用BOT模式轉(zhuǎn)嫁項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要特點(diǎn)。中標(biāo)人確定后，其設(shè)計(jì)方案即變?yōu)榻窈蟮膶?shí)施方案。由于本次項(xiàng)目法人招標(biāo)大部分項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案是由投標(biāo)人完成的，而且設(shè)計(jì)方案與其融資方案、建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)方案緊密聯(lián)系，因此投標(biāo)人在投標(biāo)文件中只能提交一個(gè)設(shè)計(jì)方案參加評(píng)審。從數(shù)量上看，很難評(píng)選出一個(gè)世界一流的設(shè)計(jì)方案。
為此，在確定項(xiàng)目招標(biāo)前要先確定招標(biāo)的目的，招標(biāo)人究竟看重什么。根據(jù)目的，分析該項(xiàng)目是否適用以項(xiàng)目法人招標(biāo)的模式運(yùn)作。從本次招標(biāo)結(jié)果看，注重建筑單體外觀或標(biāo)志性的民用建筑，其設(shè)計(jì)應(yīng)與項(xiàng)目法人招標(biāo)分開(kāi)，預(yù)先征集優(yōu)秀設(shè)計(jì)方案，待設(shè)計(jì)方案確定后，再進(jìn)行招標(biāo)。這樣的招標(biāo)模式與BOT模式有本質(zhì)性的區(qū)別，改變了BOT招標(biāo)的最基本的特征。這樣的做法不能最大限度地吸引投資人，繼而不能達(dá)到盡可能減少政府投資的目的。即使是這樣，政府也應(yīng)在設(shè)計(jì)方案確定前，組織進(jìn)行必要的技術(shù)論證，避免設(shè)計(jì)方趁機(jī)要高價(jià)，加大工程造價(jià)，增加投標(biāo)人的投資。同時(shí)，最好政府能提出多個(gè)設(shè)計(jì)方案，以便投標(biāo)人有選擇的余地。
4、政府投資主管部門要和金融部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)
一、前言
作為提升城市交通水平的一項(xiàng)重要組成部分，城市軌道交通在近期得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。研究城市軌道交通投融資管理問(wèn)題，能夠更好地提升該項(xiàng)工作的投融資管理水平，從而更好地對(duì)軌道交通的建設(shè)起到重要保證作用。本文從概述相關(guān)內(nèi)容著手本課題的研究。
二、軌道交通投融資概述
由于具有載客量大、快捷準(zhǔn)時(shí)、舒適環(huán)保、有效利用地上與地下空間等優(yōu)點(diǎn)，軌道交通已經(jīng)成為解決現(xiàn)代化大都市交通問(wèn)題不可缺少的重要途徑。我國(guó)許多大城市已經(jīng)逐漸步入了以發(fā)展軌道交通為主的城市快速交通建設(shè)期，地鐵、輕軌、城際高速列車等軌道交通已經(jīng)成為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的主要領(lǐng)域。但是，我國(guó)的城市軌道交通建設(shè)以政府投資為主，普遍存在著資金匱乏、建設(shè)速度緩慢、商業(yè)化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題。
城市軌道交通建設(shè)是一項(xiàng)具有耗資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)內(nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)的龐大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。首先，資本密集型和高昂的沉沒(méi)成本決定了軌道交通項(xiàng)目投資巨大，且線路一旦建成就難以變動(dòng)。其次，自然壟斷的特點(diǎn)決定了潛在進(jìn)入者進(jìn)入這一市場(chǎng)具有明顯的難度，從而導(dǎo)致市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性大大降低。再次，由于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境變化導(dǎo)致的客流量變化以及宏觀政策變化等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，投資者難以控制和獨(dú)自承擔(dān)。最后，軌道交通所提供的服務(wù)具有明顯的公益性和巨大的外部效益，承擔(dān)著對(duì)所有市民的普遍服務(wù)義務(wù)，在價(jià)格、服務(wù)對(duì)象、成本分擔(dān)等方面必須體現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目的公平性，在節(jié)約時(shí)間成本、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利等方面具有巨大的正外部效應(yīng)。正因?yàn)橐陨咸攸c(diǎn)，軌道交通建設(shè)的初期，政府需要考慮如何建立有效的投融資機(jī)制以解決建設(shè)資金問(wèn)題，并賦予企業(yè)獨(dú)占經(jīng)營(yíng)的地位，對(duì)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。同時(shí)，由于企業(yè)面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)，需要政府從資金補(bǔ)貼、客流培育、票價(jià)制度等多方面給予政策性支持。而當(dāng)線路運(yùn)營(yíng)開(kāi)始產(chǎn)生效益之時(shí)，政府又需要調(diào)整有關(guān)政策措施，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)服務(wù)水準(zhǔn)、價(jià)格等進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，激勵(lì)企業(yè)努力提高服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益。
三、城市軌道交通投融資模式的發(fā)展
（一）政府財(cái)政資金無(wú)償投入、政府經(jīng)營(yíng)的投融資模式
我國(guó)在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的軌道交通投資基本上是由政府無(wú)償投入，即軌道交通全部由政府投資，經(jīng)營(yíng)上由國(guó)有企業(yè)（實(shí)際是公共部門）壟斷經(jīng)營(yíng)，依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)達(dá)到盈虧平衡，如北京地鐵1號(hào)線、環(huán)線、天津地鐵等全部由中央政府投資。政府對(duì)項(xiàng)目的投入主要是現(xiàn)金投入，由于資金完全由政府財(cái)政投入，投資結(jié)構(gòu)單一，政府財(cái)政面臨巨大壓力。
（二）以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型融資模式
這種模式主要是由政府財(cái)政投入部分資金，其余資金則依托政府提供信用擔(dān)保，由地鐵企業(yè)以銀行貸款、發(fā)行債券等方式進(jìn)行債務(wù)融資。目前國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目有很多采用這種模式。上海地鐵1、2號(hào)線，廣州地鐵2、3號(hào)線即采用此種模式。這種模式籌措資金操作簡(jiǎn)便，資金充足、到位快，可以大大緩解軌道交通建設(shè)投資對(duì)地方財(cái)政的壓力。但是融資成本高，巨額債務(wù)進(jìn)一步加大了企業(yè)和政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，盡管可以緩解政府的即期財(cái)政壓力，但是政府必須提供持續(xù)的補(bǔ)貼，以保證運(yùn)營(yíng)的順利進(jìn)行。
（三）公私合作模式即PPP模式
公私合作模式即公共部門與私人民營(yíng)機(jī)構(gòu)合作模式。中文直譯為“政府民營(yíng)合作制”，主要指政府部門與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合作伙伴關(guān)系，在合同中明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終目的是共同完成某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)任務(wù)。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。與BOT模式不同的是，合作各方在項(xiàng)目生命周期全過(guò)程參與項(xiàng)目。因此，PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念，并不是對(duì)項(xiàng)目全局的改頭換面，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過(guò)程中組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出的一個(gè)新的模型。
四、建立多元化軌道交通投融資模式的建議
通過(guò)對(duì)我國(guó)投融資模式和軌道交通的運(yùn)營(yíng)狀況分析知，城市軌道交通具有“準(zhǔn)公益性”的特點(diǎn)。基于以上分析，城市軌道交通建設(shè)的投融資模式不能按一般的商業(yè)性原則對(duì)其進(jìn)行管理和分析，而應(yīng)該構(gòu)建一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的、可持續(xù)的投融資模式。
城市軌道交通建設(shè)按投資收益關(guān)系分為兩大類，一是線路建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置安裝；二是附屬設(shè)施建設(shè)及收益。那么前者是公眾關(guān)心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇，后者屬于增值性收益。現(xiàn)將兩者分開(kāi)考慮分別建立投融資體系，在政策保證的前提下，實(shí)現(xiàn)投融資體制、經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的良性循環(huán)。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，可以放開(kāi)政策。真正做到誰(shuí)投資、誰(shuí)得益，建立真正的利益返還機(jī)制，政府可以制定相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持政策，最大限度的吸引各種來(lái)源的資金，這樣可以最大限度的減輕政府資金壓力，形成多元化的投資環(huán)境。
對(duì)于與基礎(chǔ)設(shè)施部分相關(guān)的附屬工程、附屬設(shè)施建設(shè)，可運(yùn)用招投標(biāo)的模式討論相關(guān)開(kāi)發(fā)方案，被選方案應(yīng)該做到最大限度的服務(wù)于相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、最大程度帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)保證自身合理的利潤(rùn)空間。基于以上分析，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)附屬設(shè)施建設(shè)分別籌資與運(yùn)營(yíng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，既避免了投融資模式單一又保證了一定的利潤(rùn)空間，如此往復(fù)可以形成一種可持續(xù)的發(fā)展模式。
五、軌道交通投融資管理模式的發(fā)展趨勢(shì)
城市軌道交通工程投資巨大，系統(tǒng)復(fù)雜，由此對(duì)投融資與管理模式提出了很高的要求。
（一）在管理模式上，目前國(guó)內(nèi)軌道交通在建城市多采用“一體化”模式，。
（二）城市軌道交通建設(shè)的高投入給地方政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力，單靠傳統(tǒng)的財(cái)政撥款加銀行貸款的模式越來(lái)越難以為繼。引入外部投資者，實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)多元化投資是明顯的趨勢(shì)。
（三）隨著投融資模式的變化，在軌道交通發(fā)展中，傳統(tǒng)的地方政府“大包大攬”的“大業(yè)主”模式將逐步演變?yōu)椤笆袌?chǎng)化”的“小業(yè)主”模式。如通過(guò)BT模式將建設(shè)管理具體事務(wù)剝離，通過(guò)BOT模式將建設(shè)及特許期的運(yùn)營(yíng)都交給專業(yè)公司，通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)“公私合營(yíng)”。這些新模式的引入給城市軌道交通發(fā)展帶來(lái)了資金、專業(yè)的技術(shù)及豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，而地方政府一方面設(shè)立公司按合同等契約參與市場(chǎng)化運(yùn)作，另一方面負(fù)責(zé)對(duì)軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等事務(wù)的監(jiān)管。
六、“三個(gè)多元化”投融資模式創(chuàng)新
（一）投融資主體多元化是投融資模式創(chuàng)新的取向之一。投融資主體多元化是以增加資金供給為著力點(diǎn)，通過(guò)市場(chǎng)化改革，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私人資本，形成政府主體與市場(chǎng)主體共同發(fā)展的投融資體制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的動(dòng)態(tài)均衡。這一政府與市場(chǎng)共生的多元復(fù)合模式，既否定了政府作為單一投融資主體的行政性壟斷模式，又否定了民營(yíng)、外資企業(yè)等市場(chǎng)主體作為單一投融資主體的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)形成的市場(chǎng)性壟斷模式。
（二）投融資渠道多元化是投融資模式創(chuàng)新的取向之二。投融資渠道多元化是以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn)，通過(guò)對(duì)渠道體系的拓寬與優(yōu)化創(chuàng)新，推進(jìn)投融資渠道多元化，實(shí)現(xiàn)資金供給與資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)調(diào)互動(dòng)。
（三）投融資方式多元化是投融資模式創(chuàng)新的取向之三。任何創(chuàng)新都是對(duì)現(xiàn)存的超越，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資方式的創(chuàng)新也是如此，需要改進(jìn)：（一）一些已經(jīng)為國(guó)內(nèi)外投融資實(shí)踐證明有效的方式未能得到推廣或引進(jìn)；（二）一些在其它領(lǐng)域證明有效的方式未能為基礎(chǔ)設(shè)施投融資所用：（三）用于滿足不同投資需求和融資需求的創(chuàng)新方式未能開(kāi)發(fā)出來(lái)。
七、投融資模式優(yōu)缺點(diǎn)分析
（一）北京市投融資模式
北京作為首都選擇以“政府籌資+銀行貸款”為主導(dǎo)的模式，該模式適合城市軌道交通建設(shè)的早期階段。此模式能夠（下轉(zhuǎn)第36頁(yè)上接第22頁(yè)）保證建設(shè)資金迅速到位，有利于城市軌道交通建設(shè)的迅速開(kāi)展，同時(shí)，由政府作為建設(shè)主導(dǎo)力量，可以很好保證城市軌道交通的公益性。
但該模式由于需要政府補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)虧損和還本付息，這往往使政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；客觀上，為解決北京市日益嚴(yán)重的交通出行問(wèn)題，又需要加快城市軌道交通的建設(shè)，為此京投積極探索新的融資方法如BT、PPP、BOT等模式，通過(guò)吸引社會(huì)資金來(lái)參與城市軌道交通建設(shè)，從而緩解政府財(cái)政壓力。
（二）上海市投融資模式
上海市采用“市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政+銀團(tuán)貸款”為主導(dǎo)的模式，政府作為融資主體能夠保證申通集團(tuán)具有一個(gè)較好的融資資信等級(jí)，利于資金問(wèn)題的解決，方便城市軌道交通建設(shè)的迅速展開(kāi)。同樣，上海模式下政府間接作為投融資和建設(shè)主導(dǎo)力量也能夠很好的保障城市軌道交通的公益性質(zhì)。
（三）南京市投融資模式
南京城市交通軌道剛起步不久，處于早期階段，政府通過(guò)多渠道融資和為城市軌道交通建立長(zhǎng)期穩(wěn)定現(xiàn)金流等手段來(lái)保障城市軌道交通長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金投入，該模式為“多渠道政府出資+商業(yè)貸款”可以緩解政府單個(gè)部門資金壓力，保證資金的穩(wěn)定投入，從而保障城市軌道交通建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，但從根源上仍由政府買單，地鐵投入過(guò)大，長(zhǎng)此以往，財(cái)政將不堪重負(fù)。
八、把握城市軌道交通經(jīng)濟(jì)特性，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展投融資模式
（一）區(qū)別經(jīng)營(yíng)性與公益性在資產(chǎn)上的特點(diǎn)，構(gòu)建盈利模式。
盈利模式是投融資模式的基礎(chǔ)，企業(yè)如果有盈利的可能而且構(gòu)建了清晰可靠的盈利模式，投資決策就有了科學(xué)的效益指標(biāo)基礎(chǔ)，融資計(jì)劃就有了可實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，投融資模式也就據(jù)以建立，實(shí)現(xiàn)自主融資，獲得可持續(xù)發(fā)展的資金保障和現(xiàn)代企業(yè)機(jī)制保障。
1.優(yōu)化地鐵建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)是構(gòu)建盈利模式的起點(diǎn)。地鐵建設(shè)規(guī)劃和設(shè)計(jì)不僅直接決定建設(shè)成本，而且直接影響客流、附屬資源商業(yè)價(jià)值和土地增值，從源頭上決定投資是否具有盈利性和盈利能力的大小。
2.提高運(yùn)營(yíng)效率是構(gòu)建盈利模式的基礎(chǔ)。提高運(yùn)營(yíng)效率包括開(kāi)源和節(jié)流兩個(gè)方面，特別要認(rèn)識(shí)到，增加客流量不僅直接提高客運(yùn)收入，而且客流量是地鐵實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)收入的源泉。
3.地鐵附屬資源是構(gòu)建盈利模式的重點(diǎn)。地鐵附屬資源是地鐵投資建設(shè)的衍生產(chǎn)出，邊際成本收益率極高，只需增加極少的策劃和建設(shè)成本，就能增加較多的附屬資源，產(chǎn)生很大的資源開(kāi)發(fā)收入。
（二）在產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通企業(yè)化運(yùn)作，真正實(shí)現(xiàn)”誰(shuí)投資誰(shuí)得益“目標(biāo)，解決因多元化融資的利益分配問(wèn)題
根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論和“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”原則，地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投入的產(chǎn)出都是企業(yè)法人的投資效益，屬于企業(yè)法人的產(chǎn)權(quán)范疇。作為城軌企業(yè)的股東（如政府），擁有的是企業(yè)整體，通過(guò)股權(quán)享有股東權(quán)益。企業(yè)化運(yùn)作的方式和理念才是實(shí)現(xiàn)多元化融資成功的精髓。
具體來(lái)說(shuō)，政府與城市軌道交通企業(yè)之間的管控關(guān)系應(yīng)按照《公司法》和國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)法律、法規(guī)要求，在公司治理結(jié)構(gòu)下界定、明晰雙方的權(quán)利和義務(wù)。
審計(jì)署日前公布36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況，結(jié)果顯示各地在加強(qiáng)新增債務(wù)管理、清理規(guī)范投融資平臺(tái)公司取得進(jìn)展的同時(shí)，融資平臺(tái)公司退出管理不到位、償債能力不強(qiáng)的問(wèn)題仍然突出。
總體上看，地方政府投融資平臺(tái)的清理規(guī)范工作正有序推進(jìn)，但由于平臺(tái)自身的特殊性，其潛在風(fēng)險(xiǎn)須引起足夠重視。
筆者認(rèn)為，要堅(jiān)持全面評(píng)估、統(tǒng)籌兼顧、市場(chǎng)化發(fā)展、標(biāo)本兼治的原則，規(guī)范政府投融資行為，強(qiáng)化政府債務(wù)管理，完善有關(guān)法律政策，建立有關(guān)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)平臺(tái)運(yùn)作管理市場(chǎng)化，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。
地方政府投融資行為具有政策性、非營(yíng)利性的屬性，對(duì)投資期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低但社會(huì)效益明顯的基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目，理應(yīng)給予有力支持。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)的背景下，要規(guī)范地方政府投融資行為，須明確地方政府投融資職能定位，堅(jiān)持“有所為，有所不為”。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，合理設(shè)定投融資規(guī)模，防止出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)；合理劃分地方政府與投融資平臺(tái)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化與政策性相結(jié)合的科學(xué)的投融資體系。還要探索建立以公共服務(wù)、民生、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等因素綜合考慮的政績(jī)考核評(píng)估體系，完善地方政府基本建設(shè)預(yù)算和績(jī)效考評(píng)制度。
推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作，要通過(guò)建立明確的平臺(tái)準(zhǔn)入制度，提高準(zhǔn)入門檻，防止不具備資格、資本金不到位、缺少盈利性項(xiàng)目的平臺(tái)進(jìn)入。尊重平臺(tái)在項(xiàng)目選擇上的自，對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)應(yīng)剝離其非營(yíng)利項(xiàng)目，將其推向市場(chǎng)；對(duì)政府參與投資的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，并將轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目建設(shè)；要鼓勵(lì)私人資本入股平臺(tái)，采用多種有效模式，增加平臺(tái)經(jīng)營(yíng)的靈活性；鼓勵(lì)平臺(tái)通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行債券，在貨幣市場(chǎng)發(fā)行融資票據(jù)，采用項(xiàng)目融資、信托融資、資產(chǎn)證券化等多種方式，推動(dòng)融資渠道多元化。
與此同時(shí)，還要健全相關(guān)法律法規(guī)。要完善地方稅收體系，合理劃分各級(jí)政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)、稅種和責(zé)任；要逐步取消稅收返還和體制補(bǔ)助，減少和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，確立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)補(bǔ)助及橫向均衡為輔的科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式；要采用科學(xué)的計(jì)算方法和規(guī)范化的分配手段，把轉(zhuǎn)移支付資金和項(xiàng)目納入整個(gè)預(yù)算體制來(lái)通盤考慮，進(jìn)一步完善分配制度。要加快相關(guān)法律法規(guī)的研究，制定并明確地方政府投融資管理的具體辦法，研究投融資平臺(tái)出資人資格制度、財(cái)會(huì)制度、稅收制度等，保證投融資平臺(tái)在法律法規(guī)的保障下健康發(fā)展。
目前，隨著我國(guó)宏觀調(diào)控措施的深入，與地方投融資平臺(tái)密切相關(guān)的土地價(jià)格、房地產(chǎn)價(jià)格影響逐步顯現(xiàn)。同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)也已進(jìn)入集中還款高峰期。因此，要對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的收入來(lái)源、償債能力以及平臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力等進(jìn)行量化分析，合理設(shè)定預(yù)警指標(biāo)；及時(shí)跟蹤平臺(tái)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資本金到位情況、貸款資金使用和償債資金專戶管理情況，及時(shí)形成相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，從而形成相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
在預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，要探索建立應(yīng)急機(jī)制，制定解決突發(fā)性投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的處理方案，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的平臺(tái)給予及時(shí)援助，防止危機(jī)擴(kuò)大沖擊金融系統(tǒng)，造成不良影響。此外，要探索發(fā)展獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，通過(guò)其對(duì)地方政府以及投融資平臺(tái)的客觀、綜合評(píng)價(jià)，確定相應(yīng)信用等級(jí)來(lái)為資金提供方提供有價(jià)值的參考，以達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。
（摘自《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》）
中央三令五申對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行限制，部分地方政府的財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)了前所未有的困難。其實(shí)，從另一個(gè)角度來(lái)看，這也是好事，畢竟土地財(cái)政不能長(zhǎng)久，不是財(cái)政的科學(xué)發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不一定非要依賴資源，地方融資也不應(yīng)在一棵樹(shù)上吊死。政府還貸款，必須靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有有了良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，融資平臺(tái)才會(huì)更廣，政府還款也才會(huì)有保障。
（郭琳君）
關(guān)鍵詞：水利項(xiàng)目；投融資模式；機(jī)制
中圖分類號(hào)：[TV-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）07-0-01
一、搭建投融資平臺(tái)的整體構(gòu)架
中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功，是政府以“有形之手”主導(dǎo)市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”取得的成功，是“有形之手”與“無(wú)形之手”交互發(fā)揮作用所取得的成功。水利項(xiàng)目建設(shè)以公益性為主，沒(méi)有政府的支持，項(xiàng)目融資將比較困難，但由于在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中參與方較多，金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)以及律師事務(wù)所，資金和資信評(píng)估機(jī)構(gòu)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位。作為投資者，為避免政府部門內(nèi)多頭管理，工作互相推諉，項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端，建議按照《公司法》迅速組建投融資平臺(tái)，作為較為系統(tǒng)化、規(guī)范化的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作。投融資公司負(fù)責(zé)采用直接融資、間接融資等多種渠道爭(zhēng)取財(cái)政和社會(huì)資金，并通過(guò)資金和資產(chǎn)的集中可形成較大的資本，為籌資、融資、舉債及還本付息提供資金擔(dān)保，將政府單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣顿Y，最大限度地發(fā)揮資金的規(guī)模效益。
二、水利項(xiàng)目投融資模式的管理體制及運(yùn)行機(jī)制
以短期融資來(lái)籌措流動(dòng)資金，長(zhǎng)期融資來(lái)籌措水利項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資，能夠有效地保持項(xiàng)目資金的流動(dòng)性，增強(qiáng)項(xiàng)目的盈利能力。根據(jù)融資用資相結(jié)合的原則，籌資人必須做出資本預(yù)算，比較籌集資金的各種使用方法，分析期望收益和各種融資方式的成本，并就未來(lái)籌集資金的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行行性研究，依據(jù)籌資人的未來(lái)現(xiàn)金流動(dòng)預(yù)測(cè)，盡可能合理地確定所需籌集資的數(shù)額。公司通過(guò)利用政府授權(quán)范圍內(nèi)的資產(chǎn)、資產(chǎn)增量籌措水利建設(shè)資金，同時(shí)進(jìn)行多種形式的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，逐步建立起投資—回收—再投資的良性循環(huán)機(jī)制，通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，艱苦奮斗，使資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)張，企業(yè)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，待投融資平臺(tái)初具規(guī)模后，逐步實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。
三、水利項(xiàng)目投融資模式的條件保障
營(yíng)造公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境：公平的市場(chǎng)化環(huán)境是指各類資本能夠在同樣規(guī)則之下展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，該環(huán)境有利于吸引社會(huì)資本更多地進(jìn)入水利基礎(chǔ)領(lǐng)域。政府要改革現(xiàn)行水利項(xiàng)目不分性質(zhì)、投資主體、資金來(lái)源，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的投資管理辦法。水利項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由水利投融資公司自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目規(guī)劃及建設(shè)許可、土地使用等前期手續(xù)。政府放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，統(tǒng)一各類市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)，精簡(jiǎn)準(zhǔn)入程序，打破市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的行政性壁壘和壟斷經(jīng)營(yíng)，特別是經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目要放松對(duì)企業(yè)和私人資本、外資等非政府資本進(jìn)入的限制，治理好水利投融資軟環(huán)境。
培育專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才：政府、銀行、信息咨詢、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、承包商和審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等一系列機(jī)構(gòu)，他們向水利投融資有限公司提供的各種相關(guān)政策支持和具體專業(yè)化服務(wù)，在進(jìn)行談判時(shí)，需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)，需建立談判的專業(yè)隊(duì)伍，提高談判水平。需要專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)，幫助政府管理決策人員了解項(xiàng)目融資的工作程序、運(yùn)作方式、項(xiàng)目評(píng)估、可行性論證、招標(biāo)文件編寫、融資談判要點(diǎn)等知識(shí)，少走彎路，因此要著重培養(yǎng)復(fù)合型、開(kāi)拓型人才和專業(yè)化的機(jī)構(gòu)，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。
培育壯大水利市場(chǎng)主體：水利投融資有限公司擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模可實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，創(chuàng)造一定條件后還可以上市，在資本市場(chǎng)上募集資金，使水利經(jīng)營(yíng)實(shí)體真正承擔(dān)起保值增值的責(zé)任。還要支持水利企業(yè)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)提高水利企業(yè)的發(fā)展能力，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)是水利企業(yè)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提高發(fā)展能力的一個(gè)重要選擇，使多種經(jīng)營(yíng)成為企業(yè)獲利的一個(gè)重要渠道。實(shí)力壯大后可以通過(guò)兼并、收購(gòu)其它企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資本的快速擴(kuò)張。建立健全法律法規(guī)：要保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行，需要完善水利投資法律法規(guī)，不斷完善《水法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等法規(guī)的配套落實(shí)工作。目前，我國(guó)尚未建立完善的 BT 模式方面的法律法規(guī)體系。而 BT 模式中法律關(guān)系、合同關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致融資監(jiān)管難度大，BT 方在項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、變更、施工進(jìn)度等方面因素，可能使得項(xiàng)目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證，BT 方也面臨著投資收益的不確定性、投資活動(dòng)的周期性，以及時(shí)滯性等投融資風(fēng)險(xiǎn)，這些都需要政府加快立法步伐，建立完善法律法規(guī)體系，規(guī)范 BT 模式中投融資、施工、監(jiān)理、中介等環(huán)節(jié)中各主體的法律行為，使 BT 項(xiàng)目的實(shí)施更加規(guī)范，有章可循。
建立和完善有效的監(jiān)管模式：隨著城市項(xiàng)目領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，政府直接參與的領(lǐng)域?qū)⒅饾u減少，但政府的監(jiān)管職能卻應(yīng)該不斷加強(qiáng)。項(xiàng)目建設(shè)涉及社會(huì)公共利益和社會(huì)安全，對(duì)政府監(jiān)管提出了更高、更嚴(yán)格的要求。強(qiáng)化政府對(duì)水利投資的監(jiān)管力度，依法監(jiān)督管理。對(duì)不同的資金類型和資金運(yùn)用方式，要確定相應(yīng)的管理辦法，并做好水利項(xiàng)目財(cái)政投入資金的事前、事中、事后監(jiān)督。同時(shí)建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，同時(shí)鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。
建立項(xiàng)目投融資應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制：項(xiàng)目融資談判階段過(guò)程需要經(jīng)過(guò)多次的反復(fù)談判和協(xié)商，合同中增加防范風(fēng)險(xiǎn)的條款，既要最大限度上保護(hù)投資者的利益，又能為貸款銀行所接受。在融資執(zhí)行階段，規(guī)避未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，需要采取相應(yīng)措施不斷完善融資預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，使參與各方實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。
參考文獻(xiàn)：
[1]黃忠全，施國(guó)慶.國(guó)外水利投融資模式及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].江蘇商論，2008，6：169-170.
[2]徐家貴，徐雪紅.國(guó)內(nèi)外典型水利投融資模式及啟示[J].水利經(jīng)濟(jì)，2006（24）：47-48.
關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái)；有限理性；信貸資金財(cái)政化
文章編號(hào)：1003－4625(2010)08－0114－04 中圖分類號(hào)：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、引言
地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府通過(guò)劃撥土地、資產(chǎn)注入等多種方式出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來(lái)源的企業(yè)(事)業(yè)法人機(jī)構(gòu)。從上世紀(jì)90年代中期起，地方政府開(kāi)始建立投融資平臺(tái)為基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)融資。近兩年來(lái)，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)以及寬松宏觀政策背景下，名種類型的地方政府融資平臺(tái)大量出現(xiàn)，對(duì)擺脫國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的影響，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅下滑發(fā)揮了積極作用。但其融資規(guī)模過(guò)大，運(yùn)作不透明的問(wèn)題也被經(jīng)濟(jì)界關(guān)注。本文對(duì)北方某城市政府融資平臺(tái)了分析，以期尋找到促進(jìn)地方融資平臺(tái)發(fā)展，化解金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。
二、有限理性相關(guān)理論綜述
理性(Rationality)一詞來(lái)源于古希臘的邏各斯(Logos)，意為規(guī)律和思想。柏拉圖認(rèn)為，理性是客體在主體中所反映的觀念。在亞里士多德看來(lái)，理性是人區(qū)別于動(dòng)物的標(biāo)準(zhǔn)。啟蒙運(yùn)動(dòng)開(kāi)始以后，理性逐漸成為價(jià)值和人道的別名，以及自然和人性的象征。
在西方經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)論的發(fā)展中，長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著經(jīng)濟(jì)主體是具有“完全理性”還是“有限理性”的爭(zhēng)論。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)人”在主體上都是具有完全的認(rèn)知理性的，對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的掌握具有完全的信息。自1930年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼發(fā)生經(jīng)濟(jì)衰退和危機(jī)以來(lái)，完全理性的假設(shè)就遭到來(lái)自各方的譴責(zé)和質(zhì)疑，主要包括：行為人的行動(dòng)不僅受到理性的驅(qū)使也受到感性因素的影響；行為人不具備完全的計(jì)算和邏輯推理能力，也無(wú)法像先知一樣可以預(yù)測(cè)未來(lái)；行為人具有異質(zhì)性和差異性偏好無(wú)法量化全部選擇的結(jié)果，當(dāng)然也就不可能賦予每種效用數(shù)值，比較行動(dòng)方案的優(yōu)劣，也就無(wú)法進(jìn)行理想中的選擇。
越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識(shí)到建立在經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)之上的經(jīng)濟(jì)模型只是一種理想模式，無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的許多現(xiàn)象進(jìn)行解釋。有限理性理論是由1978年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)人赫伯特?亞?西蒙(Herbert?A?Simon)教授提出的。與完全理性基礎(chǔ)上的最優(yōu)決策機(jī)制進(jìn)行比較，西蒙的滿意決策論放松了對(duì)環(huán)境的限定，承認(rèn)環(huán)境的復(fù)雜性和變動(dòng)性；嚴(yán)格了對(duì)人的限制，承認(rèn)人的理性是有限的，主要受大腦的生理機(jī)制和由此而引起的認(rèn)知因素和動(dòng)機(jī)因素的限制。在其所著《管理行為》一書中，提出現(xiàn)實(shí)生活中的人是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”狀態(tài)，即人是有限理性的。西蒙認(rèn)為，手段一目標(biāo)鏈的內(nèi)涵有一定矛盾，簡(jiǎn)單的手段一目標(biāo)鏈分析會(huì)導(dǎo)致不準(zhǔn)確的結(jié)論。手段一目標(biāo)鏈的次序系統(tǒng)很少是一個(gè)系統(tǒng)的、全面聯(lián)系的鏈。人類的行為和目的之間的聯(lián)系常常是模糊不清的。這些基本目的本身也是個(gè)不完全系統(tǒng)，在這些基本目的和達(dá)到這些目的所選擇的各種行為之間，存在著沖突和矛盾。人們追求理性，但又不是最大限度地追求理性，他只要求有限理性。人的知識(shí)是有限的，既不可能掌握全部信息，也無(wú)法認(rèn)識(shí)問(wèn)題的詳盡規(guī)律。因此，人們的有限理性限制其作出完全理性的決策，只能盡力追求在其能力范圍內(nèi)的有限理性。人們?cè)跊Q策中追求“滿意”標(biāo)準(zhǔn)，而非最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際的決策過(guò)程中，人們并非總是在追尋一個(gè)最大化的方案，而是首先定下一個(gè)最基本的要求，然后考察現(xiàn)有的備擇方案。如果有一個(gè)備擇方案能較好地滿足這個(gè)基本的要求，決策者就實(shí)現(xiàn)了滿意標(biāo)準(zhǔn)，他就不愿意再去研究或?qū)ふ腋玫膫鋼穹桨噶恕＿@是因?yàn)橐环矫妫藗兺辉赴l(fā)揮繼續(xù)研究的積極性，僅滿足于已有的備擇方案；另一方面，由于種種條件的約束，決策者本身也缺乏這方面的能力，只能得到較滿意的方案，而非最優(yōu)的方案。根據(jù)以上幾點(diǎn)，西蒙認(rèn)為，考慮到參與人有限的知識(shí)水平、有限的推理能力、有限的信息收集及處理能力，經(jīng)濟(jì)主體的決策行為受到其所處的社會(huì)環(huán)境、過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)、日常慣例等因素的影響，參與人可能采取模仿、學(xué)習(xí)等直觀方法來(lái)進(jìn)行決策。后來(lái)西蒙和另外兩個(gè)重要的學(xué)者詹姆斯?馬奇和理查德?塞特一起發(fā)展并豐富了有限理性的理論框架，并在這一框架中對(duì)組織現(xiàn)象進(jìn)行了一系列的重要研究，如政治沖突、組織學(xué)習(xí)、組織規(guī)章制度的作用等。
三、北方某市政府融資平臺(tái)基本情況
(一)政府融資平臺(tái)設(shè)立及初步發(fā)展情況
隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的深入，北方某市市政府承擔(dān)的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的眾多責(zé)任越來(lái)越重。特別是2008年以來(lái)，中央對(duì)地方政府的考核從主要依賴GDP，轉(zhuǎn)向GDP和社會(huì)民生并重上來(lái)，使其將更多資金投入到城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施上來(lái)。但在當(dāng)前財(cái)政體制下，該市政府缺乏相應(yīng)的負(fù)債渠道，地方財(cái)力只能滿足政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，城市建設(shè)發(fā)展的龐大的需求一直與財(cái)力缺口并存，只能依靠從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行獲取資金。為了突破地方政府不能向商業(yè)銀行融資的限制，獲得更多的資金投入，該市政府采取了設(shè)立政府融資平臺(tái)的形式。
政府融資平臺(tái)以國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的名義成立于2005年，是根據(jù)該市政府《關(guān)于政府投融資管理體制改革的意見(jiàn)》和財(cái)政部門的文件規(guī)定，由市財(cái)政局代表市政府行使出資人職責(zé)，為政府加強(qiáng)投融資管理，健全政府投融資監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制，提高資金使用效益，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而組建的國(guó)有獨(dú)資公司。該公司是對(duì)市政府授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職權(quán)并依法自主經(jīng)營(yíng)的政府融資平臺(tái)法人，為全額預(yù)算管理正局級(jí)事業(yè)單位，歸市財(cái)政局管理，受市政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，管理小組領(lǐng)導(dǎo)由市長(zhǎng)和分管副市長(zhǎng)任正副組長(zhǎng)。公司注冊(cè)資金42140萬(wàn)元，由市財(cái)政局以股權(quán)形式投入。公司在各區(qū)級(jí)行政區(qū)成立一個(gè)分公司，負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行投融資管理；另外成立三個(gè)分公司負(fù)責(zé)對(duì)市直項(xiàng)目的投融資管理。
公司主要業(yè)務(wù)范圍：管理政府項(xiàng)目的投融資業(yè)務(wù)，對(duì)外融資、投資；從事政府授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、管理；受市國(guó)土資源局委托負(fù)責(zé)對(duì)重點(diǎn)工程投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃控制范圍內(nèi)土地的整理、熟化和收儲(chǔ)工作，對(duì)經(jīng)市政府投融資領(lǐng)導(dǎo)小組同意的重點(diǎn)片區(qū)開(kāi)發(fā)及重點(diǎn)項(xiàng)目，作為政府融資平臺(tái)法人，代表政府統(tǒng)一向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行及商業(yè)銀行辦理融資、還款業(yè)務(wù)，資金實(shí)行集中管理。公司兩大職能：一是作為該市統(tǒng)一的一個(gè)對(duì)外融資平臺(tái)對(duì)外融資(即代政府行使信用職能)，政府對(duì)外融資將全部集中在公
司。二是政府賦予公司對(duì)部分國(guó)有資產(chǎn)管理、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等一體化管理的權(quán)利(即對(duì)國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部管理職能)。平臺(tái)還款渠道列人市財(cái)政統(tǒng)一兜底，項(xiàng)目承辦單位使用資金，雙方簽訂借款合同，根據(jù)工程進(jìn)度逐步發(fā)放，主要是由土地交易中的土地出讓金作為主要還款來(lái)源。按規(guī)定，土地出讓后，財(cái)政局將開(kāi)發(fā)成本及盈余的60％劃入項(xiàng)目承辦單位的專項(xiàng)資金核算賬戶，該類賬戶統(tǒng)一由政府融資平臺(tái)監(jiān)管，市財(cái)政局與該公司及項(xiàng)目承辦單位共同構(gòu)成了借、用、還一體的平臺(tái)，保證政府項(xiàng)目的順利實(shí)施，同時(shí)保證及時(shí)歸還銀行借款。通過(guò)地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作，城市建設(shè)的速度大為加快。
(二)政府融資平臺(tái)加速發(fā)展階段
2008年世界金融危機(jī)的加劇，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大的影響。為擺脫金融危機(jī)的影響，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)了4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一攬子計(jì)劃，需要地方政府提供大量配套資金，地方政府的資金需求急劇膨脹。當(dāng)時(shí)監(jiān)管政策也鼓勵(lì)銀行支持政府融資平臺(tái)的發(fā)展，而商業(yè)銀行也需要順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的變化，相對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性，銀行更傾向于將資金投入到政府融資平臺(tái)。
2009年前，該政府融資平臺(tái)貸款一直處于平穩(wěn)增長(zhǎng)的狀態(tài)。貸款銀行以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為主。2009年，貸款進(jìn)人加速狀態(tài)，增幅達(dá)52％。截至2009年末，該政府融資平臺(tái)貸款余額226.25億元，占全市貸款比例的3.56％，較年初增加107.16億元，占全市新增7.11％。貸款涉及9家銀行，最大三家貸款行分別為國(guó)開(kāi)、農(nóng)行和工行，三家合計(jì)占到該政府融資平臺(tái)貸款總額的88.1％，最大單家授信占比達(dá)到了45.3％；其余6家均為股份制商業(yè)銀行，最高貸款額8億元，最低貸款額7500萬(wàn)元。
從貸款期限來(lái)看，民生、浦發(fā)、招行、交行、深發(fā)幾家區(qū)域性股份制銀行主要提供1年至3年期限貸款，而國(guó)開(kāi)、農(nóng)行、工行、中行主要提供5年以上中長(zhǎng)期貸款，占比高達(dá)91％。從貸款利率水平來(lái)看，集中在5.18％－7.05％之間，其中國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行基本實(shí)行7.05％的利率水平，其他幾家銀行實(shí)行基準(zhǔn)利率或略有上浮。
貸款主要投向?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除國(guó)開(kāi)行102.39億元借款為質(zhì)押貸款外，其余貸款全部為信用貸款，部分貸款由政府出具保函。2008－2009兩年借款從還款時(shí)間來(lái)看，還款額基本成倒U形態(tài)分布。到2018年累計(jì)到期借款158.35億元，其中僅2018年即集中到期116.43億元。由于2010年部分借款到期，因而本年度還款壓力也很大。近三年本息還款計(jì)劃為：2010年預(yù)計(jì)歸還本息合計(jì)268160萬(wàn)元，2011年預(yù)計(jì)歸還本息合計(jì)165760萬(wàn)元，2012年預(yù)計(jì)歸還本息合計(jì)227280萬(wàn)元。
(三)政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)積累階段
截止到2009年末，該公司資產(chǎn)284.24億元，負(fù)債273.4億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到96.2％，同時(shí)對(duì)外擔(dān)保3.99億元。負(fù)債規(guī)模占該市一般性財(cái)政收入的比重由59.4％上升至130％。由于全國(guó)融資平臺(tái)債務(wù)大量增加，在相當(dāng)大程度上由政府償還，引起了國(guó)家對(duì)地方政府過(guò)度負(fù)債和銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心。2009年10月份以來(lái)，連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，要求防范融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。銀行監(jiān)管部門要求商業(yè)銀行必須要按照逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估，整改保全的要求對(duì)平臺(tái)貸款進(jìn)行梳理。對(duì)不符合規(guī)定的貸款要停止發(fā)放，已經(jīng)發(fā)放的流動(dòng)資金貸款到期后，確實(shí)需要的，轉(zhuǎn)為項(xiàng)目貸款。多家商業(yè)銀行總行要求全面梳理授信存量客戶，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)排查和減退加固；提高增量授信準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格總量控制和授信條件。注重該公司自身償債能力。有的銀行要求客戶簽訂賬戶監(jiān)管協(xié)議，約定該賬戶余額足以覆蓋該行當(dāng)年到期貸款本息之和，或在該行貸款到期前10天將足額資金存人該賬戶，專項(xiàng)用于歸還該行貸款本息，并授權(quán)該行直接扣收到期貸款本息。2010年該公司一季度僅有兩家銀行貸款新增，其他銀行處于維持或減少狀態(tài)。
四、地方政府、商業(yè)銀行行為分析
在當(dāng)前體制下，地方政府更關(guān)心的是如何盡可能多地獲得銀行信貸資金，在環(huán)境允許的情況下，融資平臺(tái)貸款規(guī)模膨脹是不可避免的。目前貸款總量已經(jīng)大大超過(guò)地方政府的一般性預(yù)算收入，地方政府債務(wù)壓力較大。對(duì)此地方政府也早有考慮。由于地方政府一屆任期五年，更關(guān)心其任期內(nèi)的還款情況。在與銀行談判過(guò)程中，其采取了延長(zhǎng)貸款期限，降低貸款利率的方式，盡可能在短期內(nèi)減少資金支出。同時(shí)地方政府充分利用城市建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)投資大，周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，使銀行必須集中把貸款優(yōu)先投入到已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目，倒逼后續(xù)資金保持相對(duì)較高的增長(zhǎng)水平。同時(shí)擴(kuò)大合作銀行數(shù)量，從先期的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)有大型銀行逐步向區(qū)域性股份制銀行和城市商業(yè)銀行擴(kuò)展，依靠銀行不斷新增貸款投入來(lái)緩解其還款壓力。
而經(jīng)過(guò)這一輪的金融改革，國(guó)有大型銀行基本上都已經(jīng)完成了股份制改造，中小股份制銀行也大都實(shí)現(xiàn)了在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)上市，其主要目標(biāo)為向股東提供最大限度的回報(bào)。迫切需要有穩(wěn)定持續(xù)的高收益來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的信貸投入行業(yè)面臨的不確定性日益增加，而經(jīng)營(yíng)城市則成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主流。銀行也需要投入其中，以獲得回報(bào)。而政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)，則解決了銀行不能向政府發(fā)放貸款的法律障礙。渠道的暢通，加速了商業(yè)銀行與地方政府的融合。加之城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具有融資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的特點(diǎn)，對(duì)銀行信貸資金吸引力較大，因此，銀行對(duì)政府投融資平臺(tái)貸款熱情較高，2009年銀行效益的大幅提高，也得益于大量政府融資平臺(tái)貸款。
商業(yè)銀行對(duì)政府行為也心知肚明，但并不妨礙銀行資金的投入。我們可以發(fā)現(xiàn)，目前政府融資平臺(tái)貸款擔(dān)保方式都是效率很低的。在《擔(dān)保法》明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不能為保證人的情況下，銀行仍接受財(cái)政承諾函的擔(dān)保方式。后來(lái)為規(guī)避政府擔(dān)保無(wú)法律效力的問(wèn)題，又采取了通過(guò)人大決議把平臺(tái)融資后的還款付息計(jì)劃列入財(cái)政預(yù)算來(lái)提供擔(dān)保的方式，但人大也不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也不具備保證的條件。采取政府融資平臺(tái)互保的方式由于平臺(tái)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在融資平臺(tái)融資規(guī)模大量增加的情況下，擔(dān)保單位的擔(dān)保能力、代償能力普遍有所下降，也難以有效保證。同時(shí)由于政府投入大量的項(xiàng)目之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，實(shí)際的用途與借款申請(qǐng)的用途可能出現(xiàn)差異，有的可能當(dāng)成了項(xiàng)目資本金，有的甚至成了另一融資平臺(tái)公司的注冊(cè)資本等等，商業(yè)銀行難以監(jiān)控資金的實(shí)際流向。再者部分項(xiàng)目由于屬于公益性質(zhì)，難以有實(shí)際的現(xiàn)金流。
資金風(fēng)險(xiǎn)如此明顯，為什么商業(yè)銀行還扎堆投入呢?商業(yè)銀行向政府融資平臺(tái)發(fā)放貸款，在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也與地方政府建立了較為密切的合作關(guān)系，換取了地方政府對(duì)銀行在財(cái)稅、投資等各個(gè)方面的支持。由于融資平臺(tái)貸款數(shù)額大，期限長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)短時(shí)期內(nèi)不會(huì)暴露，銀行從業(yè)人員也可以
獲得高額收入。同時(shí)目前銀行信貸管理體制都是條線管理，基層銀行只是根據(jù)上級(jí)行的政策提供項(xiàng)目及相關(guān)分析，大額貸款都由其總行直接審批，雖然在一定程度上控制了風(fēng)險(xiǎn)，但基層行的貸款責(zé)任都有所減輕，即使出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，基層銀行也不負(fù)完全的責(zé)任。因此基層銀行都有較強(qiáng)的貸款意愿。
從深層次看，商業(yè)銀行并不怕巨額風(fēng)險(xiǎn)。由于商業(yè)銀行本質(zhì)上仍為國(guó)家所有，平臺(tái)貸款數(shù)額巨大，一旦出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)涉及大部分銀行，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，銀行系統(tǒng)也會(huì)因?yàn)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)而面臨危機(jī)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家必然會(huì)對(duì)銀行采取注資、剝離不良資產(chǎn)等手段加以保護(hù)。從商業(yè)銀行自身看，之所以能放心投入，并不是看地方財(cái)政收入的多少，更多的是看到近年來(lái)大中城市房地產(chǎn)發(fā)展迅猛，寄希望于項(xiàng)目完成后配套的土地價(jià)格上升和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成功帶來(lái)的效益用于還款。從實(shí)際情況看，地方政府擁有大量土地，通過(guò)出售土地獲取高額土地出讓金，此種模式對(duì)于歸還銀行貸款保障程度還是比較高的。
但這種模式存在四個(gè)重大缺陷：一是受到監(jiān)管政策和個(gè)別銀行操作行為的影響極大。各商業(yè)銀行按監(jiān)管要求操作，信貸投入勢(shì)必受到限制。如果貸款項(xiàng)目不能落實(shí)還款來(lái)源，將面臨資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。而目前融資平臺(tái)的流動(dòng)性主要由銀行資金支撐。在銀行資金集中到期還款或單家、數(shù)家銀行資金收回的情況下，如其他銀行資金不能及時(shí)跟進(jìn)，大面積的銀行貸款將出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。二是土地收入有可能與還款周期不一致，造成平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債不匹配，出現(xiàn)流動(dòng)性問(wèn)題。土地的出讓政府會(huì)考慮取得高價(jià)的時(shí)機(jī)，而還款期限并不因此而改變。往往出現(xiàn)地方政府擁有大量土地，而無(wú)力償還銀行貸款的情形。三是對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格依賴很重。我們知道，房地產(chǎn)是周期性很強(qiáng)的行業(yè)，由于其資金密集型的特點(diǎn)，也極易出現(xiàn)泡沫，容易成為政府調(diào)控的對(duì)象。一旦進(jìn)入下跌周期，政府融資平臺(tái)貸款就會(huì)出現(xiàn)高估。特別是近期隨著房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲，國(guó)家開(kāi)始采取一系列經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的強(qiáng)硬手段來(lái)加以控制，勢(shì)必對(duì)房地產(chǎn)走勢(shì)產(chǎn)生重大的影響。尤其是土地價(jià)格向下波動(dòng)，可能造成平臺(tái)貸款價(jià)值縮水，導(dǎo)致銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)暴露。從長(zhǎng)期看，價(jià)格過(guò)高的狀況一定會(huì)有改善，但由于房地產(chǎn)涉及方方面面的關(guān)系，短時(shí)期內(nèi)價(jià)格大幅下跌可能性不是很大。四是政府換屆因素。由于貸款期限較長(zhǎng)，歷經(jīng)幾屆政府，盡管政府出具了還款承諾，但貸款到期能否按時(shí)償，也將一定程度上取決于各屆政府的還貸意愿。
關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 投融資 問(wèn)題 對(duì)策
1.引言
沈陽(yáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作起步于1998年市建委組建城司，開(kāi)啟了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作。隨著政府投融資工作的發(fā)展，陸續(xù)成立了土地儲(chǔ)備交易中心、地鐵公司、五里河公司。2009年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)影響，市政府進(jìn)一步加大了投融資工作力度，組建了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、達(dá)銳投資公司等投融資平臺(tái)。各政府投融資平臺(tái)通過(guò)融資，有效地緩解了政府有限財(cái)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾，有力地推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.存在問(wèn)題
2.1平臺(tái)規(guī)模小，融資能力弱
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資平臺(tái)雖然起步較早，平臺(tái)數(shù)量也不少，但是平臺(tái)的規(guī)模普遍較小，融資能力較弱。有的平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率高，已無(wú)繼續(xù)融資能力;有的平臺(tái)注冊(cè)資本不實(shí)，運(yùn)營(yíng)能力較差;有的平臺(tái)僅體現(xiàn)了“融資平臺(tái)”功能，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理的可持續(xù)發(fā)展運(yùn)營(yíng)模式。
2.2融資手段單一、運(yùn)營(yíng)機(jī)制不活
多數(shù)平臺(tái)融資渠道不寬，主要采取土地抵押?jiǎn)我皇侄螐你y行融資。有的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)方式行政色彩濃，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，未能有機(jī)結(jié)合和有效放大各類國(guó)有資產(chǎn)、市場(chǎng)資源、運(yùn)營(yíng)活力不足。
2.3管理職責(zé)不夠清晰、體系不夠健全
目前政府城建投融資工作，部門管理職責(zé)不夠清晰，管理體系不夠健全，計(jì)劃、融資、投資、建設(shè)、償債各環(huán)節(jié)沒(méi)有緊密銜接、有機(jī)結(jié)合，組織管理體系不夠系統(tǒng)、完整、統(tǒng)一。存在管計(jì)劃的不管融資、管融資的不管項(xiàng)目建設(shè);有的融資資金不能馬上使用、有的項(xiàng)目急需資金投入等問(wèn)題。
3.對(duì)策建議
3.1建設(shè)政府城建投融資一體化管理體系
建立職責(zé)清晰、管理科學(xué)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)投融資管理體系，實(shí)行政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項(xiàng)目計(jì)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)（維護(hù)）、債務(wù)償還一體化管理。在市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門統(tǒng)一管理下，將納入市政府年度投融資計(jì)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項(xiàng)目，按職責(zé)分工落實(shí)到項(xiàng)目主管部門和政府投融資平臺(tái)，由政府投融資平臺(tái)具體組織實(shí)施。市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資計(jì)劃執(zhí)行的綜合協(xié)調(diào)和政府投融資平臺(tái)的統(tǒng)一管理。發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政局、國(guó)土局、監(jiān)察局、審計(jì)局等政府相關(guān)部門按照各自職能積極支持做好城市基礎(chǔ)建設(shè)投融資工作，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。
3.1.1編制投融資計(jì)劃。市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門根據(jù)市政府確定的城建五年規(guī)劃、年度城建計(jì)劃及投融資管理的要求，統(tǒng)籌考慮城建債務(wù)規(guī)模和政府投融資平臺(tái)的融資能力，編制年度城建項(xiàng)目投融資計(jì)劃，確定項(xiàng)目主要部門和投融資平臺(tái)，經(jīng)主管副市長(zhǎng)審定，納入政府年度投融資計(jì)劃，報(bào)市政府審批后下達(dá)執(zhí)行。
3.1.2落實(shí)項(xiàng)目融資。項(xiàng)目主管部門會(huì)同政府投融資平臺(tái)確定項(xiàng)目融資方式，按照融資要求包裝項(xiàng)目，完備立項(xiàng)、審批等融資主體，負(fù)責(zé)落實(shí)項(xiàng)目融資。
3.1.3實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。政府投融資平臺(tái)作為項(xiàng)目建設(shè)的法人主體，負(fù)責(zé)按照項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)要求和管理制度實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。
3.1.4項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目建成后，按“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有”的原則，對(duì)符合條件的投融資項(xiàng)目資產(chǎn)由投融資平臺(tái)持有，并負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)（維護(hù)），對(duì)需專業(yè)部門維護(hù)的項(xiàng)目，投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)與維護(hù)部門簽訂委托協(xié)議。項(xiàng)目主管部門要按照相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)管理要求進(jìn)行監(jiān)督管理。需要移交的投融資項(xiàng)目要落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任和運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。國(guó)資部門和財(cái)政部門對(duì)投融資項(xiàng)目要及時(shí)審核決算、納入資產(chǎn)管理，履行資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。
3.1.5融資項(xiàng)目債務(wù)償還。政府投融資平臺(tái)是融資項(xiàng)目債務(wù)的償還主體。市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門在編制城建項(xiàng)目投融資計(jì)劃時(shí)，要會(huì)同項(xiàng)目主管部門和政府投融資平臺(tái)及相關(guān)部門制定償債方案，落實(shí)償債責(zé)任，明確償債資金來(lái)源，按分類管理原則納入政府相關(guān)計(jì)劃和預(yù)算管理。項(xiàng)目主管部門要協(xié)調(diào)相關(guān)償債責(zé)任部門和單位及時(shí)落實(shí)償債資金，政府投融資平臺(tái)要按照政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行償債計(jì)劃，按時(shí)足額償還債務(wù)。
3.1.6加強(qiáng)投融資工作管理考核。要建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作考核管理制度。制定投融資工作目標(biāo)考核和獎(jiǎng)勵(lì)政策，形成薪酬體系與投融資工作目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤的投融資管理考核機(jī)制。
3.2實(shí)現(xiàn)政府城建投融資項(xiàng)目分類運(yùn)作模式
政府投融資平臺(tái)按照不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，分別建立并完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資運(yùn)作模式。
3.2.1非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)作模式。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括敞開(kāi)式道路、橋梁、城市公共綠化、污水收集管網(wǎng)及其他不收費(fèi)的城市公益設(shè)施等項(xiàng)目。此類項(xiàng)目特點(diǎn)是建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程無(wú)現(xiàn)金流，只有投入，難以按照市場(chǎng)化的方式進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府主要采取注入項(xiàng)目資本金、捆綁土地、捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目方式支持，實(shí)現(xiàn)預(yù)期現(xiàn)金流和債務(wù)的平衡。政府投融資平臺(tái)運(yùn)用銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債等方式籌集建設(shè)資金，主要用土地收益和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入償還債務(wù)。
3.2.2準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)作模式。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括供水管網(wǎng)，集中輸氣和供熱管網(wǎng)、地鐵等項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是提品和服務(wù)的前提條件下要形成網(wǎng)絡(luò)化，投資巨大，建設(shè)周期長(zhǎng)。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府主要采取賦予項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、捆綁與項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的廣告和停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)、貸款貼息等方式支持，實(shí)現(xiàn)預(yù)期現(xiàn)金流和債務(wù)的平衡。政府投融資平臺(tái)運(yùn)用信托融資、銀行貸款、吸引社會(huì)資本投入等方式籌集建設(shè)資金，主要用項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入和捆綁的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入償還債務(wù)。
3.2.3經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)作模式。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括收費(fèi)公路、供水供熱的源頭設(shè)施及其他收費(fèi)的城市公共設(shè)施等項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是供給彈性弱、具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，基本能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)金流和債務(wù)的平衡。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府主要采取賦予項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、貸款貼息補(bǔ)助等方式支持。政府投融資平臺(tái)運(yùn)用銀行貸款、信托租賃、BOT等方式籌集建設(shè)資金，主要用項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收入償還債務(wù)。
3.3加大政府對(duì)投融資平臺(tái)的支持力度
政府的發(fā)改、財(cái)政、國(guó)資、土地、建委、工商等相關(guān)部門要加大對(duì)投融資平臺(tái)的支持力度，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作的深入開(kāi)展。
3.3.1增加投融資平臺(tái)優(yōu)良資產(chǎn)。第一，充分整合利用政府各類資產(chǎn)和資源、股權(quán)和債權(quán)，安裝業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增加投融資平臺(tái)可利用的優(yōu)良資產(chǎn)。第二，將符合相關(guān)規(guī)定的投融資平臺(tái)投資建設(shè)形成的資產(chǎn)，由投融資平臺(tái)持有。第三，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有投融資平臺(tái)進(jìn)行改革重組，剝離不良資產(chǎn)，提高資產(chǎn)有效利用率。
3.3.2賦予土地整理開(kāi)發(fā)職能。政府投融資平臺(tái)可作為政府儲(chǔ)備地塊基礎(chǔ)設(shè)施配套工程的實(shí)施主體，按照市政府確定的土地儲(chǔ)備計(jì)劃進(jìn)行土地整理開(kāi)發(fā)。
3.3.3加大政府資金的投入力度。第一，對(duì)政府投融資平臺(tái)投資建設(shè)的符合條件的政府投融資項(xiàng)目，及時(shí)足額注入項(xiàng)目資本金。第二，將國(guó)債資金、地債資金、上級(jí)專項(xiàng)資金、市本級(jí)建設(shè)資金等政府性資金，經(jīng)投融資平臺(tái)直接投入到符合規(guī)定的政府投融資項(xiàng)目。第三，對(duì)經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，根據(jù)相關(guān)條件按一定年限、一定比例給予貸款項(xiàng)目貼息或補(bǔ)助。
3.3.4賦予項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。第一，將符合規(guī)定的投融資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予投融資平臺(tái)。第二，將符合規(guī)定的與政府投融資項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的廣告、可經(jīng)營(yíng)的相關(guān)設(shè)施、停車場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予投融資平臺(tái)。第三，將符合規(guī)定的與政府投融資項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的城市供水、污水處理等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予相應(yīng)的投融資平臺(tái)。
3.3.5運(yùn)用政府采購(gòu)方式。將符合相關(guān)規(guī)定的政府投融資項(xiàng)目作為標(biāo)的，政府以分期付款的方式與政府投融資平臺(tái)簽訂政府采購(gòu)合同，形成政府投融資平臺(tái)穩(wěn)定的預(yù)期收益，用于籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。
3.4進(jìn)一步明確政府投融資平臺(tái)職能
政府投融資平臺(tái)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和債務(wù)償還的主體，按照職能定位，加強(qiáng)自身建設(shè)，完善功能，通過(guò)實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資本運(yùn)作以及利用政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，對(duì)城建資源、資產(chǎn)進(jìn)行整合和優(yōu)化配置，靈活運(yùn)用金融工具和社會(huì)資金，多渠道籌措基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金，完成國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)投融資項(xiàng)目一體化運(yùn)作管理要求。
3.5加強(qiáng)對(duì)政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督管理
第一，市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門要按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，與財(cái)政部門配合，合理控制城建債務(wù)規(guī)模，落實(shí)償債計(jì)劃，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，國(guó)資和財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)資產(chǎn)和資金的監(jiān)管。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，完善融資資金和資產(chǎn)的監(jiān)管措施，跟蹤項(xiàng)目資金使用，確保資金使用的安全、合法、合理。第三，審計(jì)和監(jiān)察部門要加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)及政府投融資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。
參考文獻(xiàn)：
[1]強(qiáng)青軍.市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資企業(yè)面臨的問(wèn)題與對(duì)策研究―以西安基投總公司為例[J].建筑經(jīng)濟(jì).2008（11）.
關(guān)鍵詞：投融資平臺(tái)公司；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)化
一、引言
地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)以財(cái)政注資或土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入的形式成立的。河南省是中原腹地，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)這一國(guó)家戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，河南省地方政府需要大量資金予以支持，融資問(wèn)題日益嚴(yán)峻。
過(guò)去十年間，河南省級(jí)融資平臺(tái)有序發(fā)展保證了重大建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，然而其發(fā)展中也存在著諸多亟待解決的問(wèn)題。本文在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)背景下，對(duì)河南省級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題等進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提出了若干發(fā)展建議。
二、河南省級(jí)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題分析
（一）發(fā)展現(xiàn)狀
1.河南省級(jí)融資平臺(tái)的職能規(guī)劃：省級(jí)平臺(tái)要堅(jiān)持公益性、指導(dǎo)性和發(fā)展性，投資范圍有五個(gè)方面，其一是跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，涉及交通、能源、水利、環(huán)保等諸多領(lǐng)域；其二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和公司改制重組；其三是科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新；其四是運(yùn)用市場(chǎng)化的方法推進(jìn)公益性事業(yè)的發(fā)展，涉及文化、教育、衛(wèi)生設(shè)施及經(jīng)濟(jì)適用房等諸多領(lǐng)域；其五是對(duì)市、縣的政策性中小企業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行增信和再擔(dān)保。
2.河南省級(jí)融資平臺(tái)的規(guī)模：河南現(xiàn)有省級(jí)平臺(tái)十余家，規(guī)模較大的有省投資集團(tuán)、省交司、省國(guó)控公司、省農(nóng)開(kāi)公司、省鐵司、省文司、省水司、省直屬行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中心、省國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資管理中心、省民航發(fā)展投資有限公司。其中，投資集團(tuán)屬于綜合性投資公司，投資涉及電力、金融、水泥、造紙、交通、房地產(chǎn)等行業(yè)。其他公司是省級(jí)專業(yè)投資公司。這些融資平臺(tái)公司主要從事相關(guān)領(lǐng)域的投融資活動(dòng)。省級(jí)平臺(tái)是融資河南省融資大戶，2013年河南省金融工作專項(xiàng)方案中要求新增融資達(dá)到5200億元，其中省級(jí)平臺(tái)融資要達(dá)到1000億元，占到全省目標(biāo)的19.2%。
3.河南省級(jí)融資平臺(tái)的融資渠道：近幾年，河南省級(jí)地方政府融資平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率較高。2011年規(guī)模排名前十的省級(jí)平臺(tái)中，資產(chǎn)負(fù)債率平均達(dá)67.13%，而省投資集團(tuán)、省交司、省國(guó)控公司的這一比率超過(guò)了70%。在這些債務(wù)中，銀行貸款占了大部分。雖然這些平臺(tái)在資金融通的渠道拓寬上進(jìn)行了不斷的摸索，出現(xiàn)了股票、債券、信托、金融租賃以及BT、BOT等諸多融資方式，但是這些渠道所獲得的資金量少，銀行貸款仍然是獲得資金的主要渠道。
從河南省的2012年度省級(jí)投融資公司投融資目標(biāo)統(tǒng)計(jì)表中我們可以知道，除了河南鐵路投資有限責(zé)任公司和河南省民航發(fā)展投資有限公司沒(méi)有銀行貸款外，其他八家公司貸款額達(dá)到395.96億元，占總?cè)谫Y額620.392億元的63.8%。而債券融資、信托融資、金融租賃融資、BT和BOT等其他方式融資分別占到15.5%、8.4%、3.8%和11.4%。更甚者，股票融資額為零。
（二）存在問(wèn)題
1.注冊(cè)資本不到位。河南省級(jí)平臺(tái)注冊(cè)資金主要由財(cái)政資金和相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)構(gòu)成，注冊(cè)資本不到位的情況較普遍。2010 年河南省審計(jì)廳對(duì)省文司、鐵司等五家融資平臺(tái)公司進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。結(jié)果表明，到2010 年4 月末，這幾家公司注冊(cè)資金缺口87.25 億元，占總注冊(cè)資本的70.1%。
此外，一些平臺(tái)公司在貸款或者借款到位后抽出部分注冊(cè)資本金。還有一些平臺(tái)將公益性資產(chǎn)注入，比如公園、學(xué)校、城市道路等。這些公益性資產(chǎn)并不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)金流，注入的目的是為了擴(kuò)充資本，從而更好的融資。注冊(cè)資本不到位給投融資平臺(tái)的發(fā)展帶來(lái)了負(fù)面影響，不利于平臺(tái)信用建設(shè)，使融資成本增加，效率下降。
2.還款來(lái)源過(guò)分依賴財(cái)政且沒(méi)有保障。當(dāng)前，財(cái)政補(bǔ)貼、土地出讓收入以及項(xiàng)目收益是河南省級(jí)投融資平臺(tái)的三種還款來(lái)源。土地出讓收入和項(xiàng)目收益容易受國(guó)家相關(guān)政策的影響而發(fā)生變化，例如房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，一些項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)取締等。關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，最近的就是2015年3月1日開(kāi)始實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。各個(gè)地方在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控上也有相應(yīng)的政策。這些政策勢(shì)必會(huì)影響土地出讓收入，使相應(yīng)的還款來(lái)源不穩(wěn)定。而省級(jí)投融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目一般期限比較長(zhǎng)，短期內(nèi)難以收回成本，不能歸還到期債務(wù)；所投資項(xiàng)目的收益一般不高，通過(guò)項(xiàng)目收益來(lái)償還債務(wù)具有一定的難度。
地方政府一般會(huì)為平臺(tái)的貸款提供隱性擔(dān)保，即當(dāng)平臺(tái)不能夠按期歸還貸款時(shí)，政府會(huì)出面干涉，成為債務(wù)的償還人，提供財(cái)政支持。最終，還款來(lái)源會(huì)過(guò)分依賴財(cái)政。由于《擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不能夠作為保證人，這就意味著地方政府為融資平臺(tái)提供的擔(dān)保并沒(méi)有法律效力，地方政府可以不履行擔(dān)保責(zé)任，也就是說(shuō)融資平臺(tái)依靠政府財(cái)政來(lái)歸還債務(wù)并沒(méi)有保障。不僅在法律層面上是這樣的，現(xiàn)實(shí)情況也是如此，地方政府的財(cái)政收入有限，以2013年河南省財(cái)政收支為例，財(cái)政收入3686.81億元，支出5582.31億元，其中的缺口很大，依靠財(cái)政完全兜底并不現(xiàn)實(shí)。
3.平臺(tái)行政化傾向明顯。地方政府融資多以政府資金管理部門為主，政府一般是平臺(tái)的幕后擔(dān)保人。河南省級(jí)融資平臺(tái)公司股份中，國(guó)有股份獨(dú)大，使董事會(huì)難以實(shí)現(xiàn)制衡和監(jiān)督功能。平臺(tái)公司高層通常由當(dāng)局來(lái)委派，他們并不是職業(yè)經(jīng)理人，缺乏市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)。公司很多決策更多的是政府行為而不是一般意義上的市場(chǎng)行為。此外，很多平臺(tái)公司沒(méi)有設(shè)立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，比如缺少董事會(huì)。省投資集團(tuán)、省航司、省國(guó)控公司、省農(nóng)開(kāi)公司和省文司設(shè)立了董事會(huì)，其他的省級(jí)平臺(tái)公司缺少董事會(huì)，沒(méi)有形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。
三、本文結(jié)論和政策建議
（一）結(jié)論
河南省級(jí)地方政府投融資平臺(tái)在取得長(zhǎng)足的發(fā)展的同時(shí)也面臨諸多的問(wèn)題。在現(xiàn)階段，一些政策文件相繼頒布施行，例如43號(hào)文，以及2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》，都賦予了地方政府有限的發(fā)債權(quán)，提出經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省一級(jí)政府能夠適度舉借債務(wù)，在限額內(nèi)發(fā)行政府債券，用來(lái)籌集預(yù)算中必需的建設(shè)用資金。同時(shí)要求政府與公司分清責(zé)任，公司債務(wù)由公司承擔(dān)，政府不得為其提供擔(dān)保和償還債務(wù)，政府也不能夠通過(guò)公司來(lái)舉借債務(wù)。政府與社會(huì)資本合作的，按商定的規(guī)則依法承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。
隨著這些政策文件頒布施行，河南省有望不久通過(guò)發(fā)行政府債券來(lái)進(jìn)行融資。這能夠有效緩解融資壓力。但是現(xiàn)在仍然處于過(guò)渡期，以后即使政府可以發(fā)行債券來(lái)融資，額度仍有所限制，省級(jí)地方政府融資平臺(tái)在項(xiàng)目融資方面地位依然重要。平臺(tái)為政府項(xiàng)目融資的職能會(huì)逐步剝離，為此，平臺(tái)需要進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，在現(xiàn)有的過(guò)渡期內(nèi)，這些融資平臺(tái)應(yīng)該借助這個(gè)機(jī)遇發(fā)展自己，力圖建立系統(tǒng)高效的投融資機(jī)制。
（二）政策建議
中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)所需資金龐大，而河南省級(jí)地方政府投融資平臺(tái)又面臨諸多問(wèn)題，在上述背景下，如何創(chuàng)新發(fā)展投融資平臺(tái)，關(guān)系重大。文章認(rèn)為，應(yīng)該從如下幾個(gè)方面來(lái)努力：
一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作。一般地，對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，政府看重的是項(xiàng)目的社會(huì)效益，而市場(chǎng)看重的是項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。但是，政府和市場(chǎng)并不是彼此分離的，應(yīng)該秉著利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，一起建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。市場(chǎng)是一只無(wú)形的手，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。為此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，不能夠包攬一切，讓融資平臺(tái)能夠市場(chǎng)化運(yùn)作。這樣的話，政府和市場(chǎng)可以相互制衡，既可以提高市場(chǎng)主體參與的積極性，又能夠減輕政府的財(cái)政壓力。
根據(jù)河南省社會(huì)發(fā)展的需要，制定合理的項(xiàng)目投資計(jì)劃，既能夠滿足政府的政策意愿，又要按市場(chǎng)規(guī)律辦事，以求降低融資成本，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)得到控制的情況下期望獲得更大收益，讓平臺(tái)得到持續(xù)發(fā)展。
二是投資主體多元化，經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)化。對(duì)于省級(jí)投融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目進(jìn)行簡(jiǎn)單的分類，有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益兩種。其中，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目有商業(yè)性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目?jī)煞N。前者包括節(jié)能減排、高速公路、電力、電網(wǎng)、通訊、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)等，這些項(xiàng)目有一定的盈利能力。后者盈利能力較弱，包括教育、科學(xué)文化、醫(yī)療，城市供水、供熱、供氣，垃圾處理、公交、保障房等。不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目一般是公益性項(xiàng)目，包括城市道路、橋梁、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)林水利等。對(duì)于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目可以引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)進(jìn)行投資，并且制定相應(yīng)的政策來(lái)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目由于對(duì)社會(huì)資本不具有吸引力，政府仍然是投資主體。
地方政府可以是這些平臺(tái)資產(chǎn)的所有者，然而平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)應(yīng)該獨(dú)立出來(lái)。即平臺(tái)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該相互分離，政府與平臺(tái)公司可以是委托的關(guān)系。政府不能夠過(guò)多干預(yù)平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)以及內(nèi)部機(jī)制，包括決策制定、管理人員的確定。平臺(tái)公司應(yīng)該依照市場(chǎng)化的要求獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)，不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力。
三是建立風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制。首先，嚴(yán)格監(jiān)管平臺(tái)的銀行貸款行為。加強(qiáng)各銀行的貸款審批制度，加強(qiáng)總行對(duì)“仍按平臺(tái)管理類”貸款的集中審批和管理。在流程上做到貸款的前、中、后期的全面監(jiān)管。
其次，對(duì)于平臺(tái)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行管理，規(guī)范平臺(tái)公司的舉債行為，不斷清理其債務(wù)。切實(shí)做好平臺(tái)債務(wù)清算核實(shí)工作，摸清債務(wù)底數(shù)，把握整體規(guī)模。
此外，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)該構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，可以設(shè)立一系列風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，如負(fù)債率、長(zhǎng)短期償債率等，來(lái)反映平臺(tái)的債務(wù)情況，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，判斷和分析，及時(shí)擬定風(fēng)險(xiǎn)解決辦法，最大限度的控制平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四是整合國(guó)有資產(chǎn)，提升融資平臺(tái)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、核心競(jìng)爭(zhēng)力。河南省部分省級(jí)融資平臺(tái)規(guī)模小，實(shí)力弱，缺少競(jìng)爭(zhēng)力。為此，第一，要整合地方國(guó)有資產(chǎn)，將流動(dòng)性強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)注入地方政府融資平臺(tái)。例如，可以將一些優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源配置到省國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資管理中心。第二，盡快充實(shí)注冊(cè)資本，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，吸收社會(huì)資本。投資項(xiàng)目可以多采用BT、BOT或者PPP等有社會(huì)資本參與的資金融通模式。為穩(wěn)定有序地發(fā)展混合所有制，省級(jí)地方政府融資平臺(tái)可以作為社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)的混合所有制改革的試點(diǎn)。第三，加快省級(jí)平臺(tái)公司的股份制改革，允許社會(huì)資本參股，鼓勵(lì)有條件的平臺(tái)公司整體上市或者參股企業(yè)上市，從而在股票市場(chǎng)上融入所需資金。第四，完善平臺(tái)公司的治理機(jī)制，采用市場(chǎng)化運(yùn)作，提高現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效率。對(duì)現(xiàn)有的平臺(tái)公司進(jìn)行整合，使其具備一定的規(guī)模化。（作者單位：河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）
參考文獻(xiàn)：
[1] 潘亞嵐，徐歡萍.城鎮(zhèn)化過(guò)程中的地方政府融資.杭州電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)[J].201408.
[2] 蔣志芬，付淑換.地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防范與規(guī)范發(fā)展.金融教學(xué)與研究[J].2014 03.
[3] 時(shí)朝霞.城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理研究.內(nèi)蒙古金融研究[J].201405.
