時間：2023-09-12 17:10:41
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鎮集體資產管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
創新國資監管體制，形成齊抓共管局面
目前，縣國資局按職能監管的對象為全縣國有企業和行政事業單位經營性資產，縣財政局行資股監管的對象為全縣行政事業單位的資產和縣直相關單位的“非轉經”資產。由于近年來我縣國有企業日益減少，縣域經濟已形成了以民營經濟為主體的新格局，加之由于種種原因，本應納入縣國資局監管范圍的，如縣商務局管理的商貿總公司、物資總公司等縣級國有企業而未納入國資局監管。所以，縣國資局的現狀是：人多事少?？h財政局行資股因人手不夠，對全縣行政事業單位的國有資產管理又力不從心，不少行政事業單位隨意處置國有資產，虛報、瞞報國有資產，國有資產貶值和流失的問題也常有發生。從我們考察學習的外地經驗看，縣國資局和縣財政局行資股都在縣財政局黨委的統一領導下開展工作，因此我們建議，我縣應借鑒秭歸縣、大冶市等地的國資管理經驗，將國資局和行資股合署辦公，以形成對全縣國有與集體企業、行政事業單位國有資產集中監管的合力。即使將來縣編辦批準同意成立縣行資管理局，也可建言讓國資局副局長兼任縣行資管理局局長。誠如是，我們相信，沙洋的國有資產監管一定會形成事事有人抓，件件有人管，不留監管空白，不留監管死角的全方位監管新局面。
規范產權交易行為，嚴防國有資產流失
資產轉讓，產權交易，是國有(集體)資產監管的重要內容，也是社會關注的方面之一。省、市對國有(集體)資產產權交易都出臺了很具體的管理辦法和要求，我們學習的荊門市、鐘祥、京山、秭歸、竹山等地在國有(集體)資產產權交易管理上都早已開展工作，且取得了明顯成績。既確保了國有(集體)資產產權轉讓中的陽光操作，維護了所有者的權益，讓資產價值最大化，又杜絕和減少了國有(集體)資產產權轉讓中的私下交易、暗箱操作等違規違紀現象發生。而我縣雖也按市國資委要求，在2006年掛牌成立了荊門市產權交易中心沙洋辦事處，但至今一筆業務未開展，相關產權交易的規章制度也未配套到位。因此，我們建議，在縣委、縣政府的領導和支持下，將我縣產權交易平臺盡快搭建起來，建立“政府調控市場，市場依法交易，執法嚴格監管”的陽光管理體系，以服務全縣企事業單位，實現國有(集體)資產產權轉讓時的陽光操作和資產增值最大化的目標。
加強監管制度建設，規范國資監管行為
按照上級文件要求，我們認為今后我縣國有(集體)資產監管的重點是：嚴格清產核資，監督資產損益，嚴格產權管理，監督產權交易，嚴抓國資收益征收，監督所有者權益到位等。為完成上述工作，我們認為必須有相關規范的制度作保證，因為制度是行為規范的總和，沒有制度一切將無從談起。因此，我們建議在縣委、縣政府的領導下，按照《中華人民共和國企業國有資產法》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》和《湖北省企業國有資產監督管理條例》、《湖北省產權交易市場監督管理暫行辦法》等文件要求，起草并由縣政府頒布《沙洋縣國有資產管理暫行辦法》、《關于規范國有與集體產權進場交易的通知》，聯合縣紀委出臺《關于貫徹執行產權交易有關問題的通知》等文件，明確和細化我縣國有(集體)資產監管的操作辦法和措施，用制度來約束國有(集體)資產使用者和監管者。
創新資產運營模式，助推沙洋經濟發展
通過到秭歸、大冶、竹山、鐘祥等地學習，我們深刻認識到，國資工作應該大有作為，我們的工作不應局限在只監管好全縣的國有資產，看好這筆資產，而應在縣委、縣政府的領導下，創新監管理念，創新監管方式，以“資產-資金-建設-資產”為紐帶，充分利用好縣級國有(集體)資產為地方經濟的發展作出貢獻。
按照外地經驗，我們建議將全縣所有的國有與集體企業資產和行政事業單位的經營性資產由縣政府授權沙洋縣藍天國有資產經營有限責任公司統一經營，并將收益用于公司再發展。即形成目前的縣宏圖城市投資有限公司經營土地搞建設，縣國有資產經營有限公司經營資產搞建設的格局。具體思路是：將全縣國有與集體企業資產和行政事業單位經營性資產統一劃歸到縣國有資產經營有限公司，以壯大其注冊資本，然后憑借其注冊資本和存量優質資產作抵押找銀行獲得貸款，投資縣政府需建設的城鎮和工業項目，再通過市場運作的辦法將投資建設的城鎮和工業項目資產變成現金，償還銀行貸款，進一步擴大公司注冊資本，公司再按縣委、縣政府要求從銀行融資用于建設。如此循環，即可實現既盤活國有(集體)資產，又可加速地方經濟發展作出貢獻的雙豐收。為實現這一目標，我們草擬了《關于加強沙洋縣行政事業單位國有資產管理改革工作的意見》(建議稿)。
出售公有住房是住房制度改革的一項重要內容，是籌集住房建設資金，加快住房建設的有效措施。各地要根據《安徽省城鎮公有住房出售管理辦法》的規定，抓緊制定本地區公有住房出售管理實施細則。公有住房出售辦法已經出臺的，要根據本辦法進行修改、完善，保證政策統一。
出售公有住房政策性強、涉及面廣。各地務必要加強領導，精心組織實施。有關部門要團結協作，密切配合，保證我省城鎮住房制度改革順利進行。
安徽省城鎮公有住房出售管理辦法
第一條 為了促進住房商品化、社會化，加快住房建設，改善城鎮居民居住條件，根據《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，結合本省實際，制定本辦法。
第二條 本省城市、建制鎮、獨立工礦區內國家機關、群眾團體、企事業單位自行管理的公有住房和房地產管理部門直接管理的公有住房的出售，均執行本辦法。
舊城改造規劃區的住房、沿街易改造為營業用房的住房、代管住房、危險住房、產權未定和具有歷史保護價值的住房以及當地縣級以上人民政府認為不宜出售的住房，不得出售。
第三條 凡具有城鎮常住戶口的職工、居民家庭，均可按本辦法規定，向所在單位或現住房的產權單位申請購買住房。
第四條 新建住房以及騰空的舊住房，須先出售后出租，優先出售給無房戶、住房困難戶；已租用的住房優先出售給現住戶。
第五條 公有住房的出售價格分為市場價、成本價或標準價。
市場價，按售房當年該類住房的市場平均價格計劃。
成本價，按住房的征地和拆遷補償費、勘察設計和前期工程費、建安工程費、住宅小區基礎設施建設費、管理費、貸款利息和稅金等七項因素計算。舊房的成本價按售房當年新房的成本價成新折扣（折舊年限一般為50年）計算，使用年限超過30年的，以30年計算；經過大修或設備更新的舊房，按有關規定評估確定。
標準價，按負擔價和抵交價之和計算。一套標準新房（建設面積56平方米）的負擔價，按所在市、縣統計部門公布的上年度雙職工年平均工資的3倍計算，并逐步提高，2000年前達到3.5倍。抵交價按雙職工65年（男職工35年，女職工30年）內積累的由單位資助的住房公積金貼現值的80％計算。舊房的負擔價按售房當年新房的負擔價成新折扣（折舊年限一般為50年）計算，使用年限超過30年的，以30年計算；經過大修或設備更新的舊房，按有關規定評估確定。舊房的抵交價可根據使用年限適當降低，但最多不能低于新房抵交價的80％。
第六條 各市、縣每年度出售公有住房的標準價和成本價，由房改辦公同物價、國有資產管理和房地產管理部門按本辦法規定的計算方法測定，報省人民政府批準后公布執行。
第七條 公有住房的實際出售價格，以本辦法第五條規定的價格為基價，根據住房的結構、樓層、朝向、裝修、設備等項條件和地段、環境的不同，進行合理調節。調節系數由各市、縣房改辦會同物價、國有資產管理和房地產管理部門確定。
第八條 出售公有住房按建筑面積（平方米）計價。
第九條 產權單位出售公有住房的價格，須由有房地產評估資格的評估機構評估（國有住房產權不清的，須經國有資產管理部門界定），經所在市、縣房改辦會同物價、國有資昨房地產管理部門審核后，報所在市、縣人民政府批準后執行。
第十條 職工、居民家庭按成本價或標準價購買公有住房，每戶只能享受一次（限購一套）。在省內易地調動的，原購住房由原售房單位收購后，在新的工作單位可再按成本價或標準價購買住房一次。
第十一條 向職工、居民家庭出售成本價或標準價公有住房，實行面積控制，其標準參照《安徽省人民政府關于干部住房標準和分配辦法的暫行規定》執行，或按家庭人均建筑面積20平方米以內之和控制（獨生子女按兩人計算）。超過的部分執行市場價。
第十二條 職工、居民家庭按標準價購買現已住用的公有住房，可適當給予折扣，1994年折扣率為負擔價的5％，以后逐年減少，2000年前全部取消。
第十三條 職工按標準價購買公有住房，享有一次性工齡折扣，即由售房單位根據購房職工建立住房公積金制度前的工齡給予折扣。每年工齡折扣的數額，按抵交價除以65（男職工35年，女職工30年）計算。離退休職工購房計算工齡折扣的時間，按國家規定的離退休年齡計算。
第十四條 購買公有住房，可以一次付款，也可以分期付款，或向房改專業銀行申請抵押貸款。
（一）一次付清購房款的，售房單位可給予不超過應付房價款20％的折扣。
（二）分期付款的，首次付款額不得少于房價的30％，余款在規定的期限內按月償還，并付利息，單位不得貼息。分期付款的期限一般不超過10年。分期付款的利率根據分期款年限比照同期城鄉居民儲蓄存款利率降低1.5個百分點確定（5年期以內的按同期計算，5年期以上的按5年期計算）。
（三）申請抵押貸款的，須先在受理貸款的專業銀行房地產信貸部儲蓄房價的30％，貸款額不超過房價的70％。貸款利率由省住房制度改革領導小組會省人民銀行確定。
第十五條 產權單位以標準價向職工、居民家庭出售公有住房，其個人出資部分在計征固定資產投資方向調節稅時，適用零稅率。
職工、居民家庭按標準價購買住房，免交契稅；用于自住的，免征該住房個人出資部分的房產稅和個人出資部分的三年土地使用稅。
第十六條 職工、居民家庭按市場價購買的住房，產權歸個人所有，可以依法進入市場，按規定交納有關稅費后，收入歸個人所有。
職工、居民家庭按成本價購買的住房，產權歸個人所有，住用5年后可以依法進入市場，在補交土地使用權出讓金或所含土地收益和按規定交納有關稅費后，收入歸個人所有。
職工、居民家庭按標準價購買的住房，擁有部分產權，即占有權、使用權、有限處置權和收益權，可以繼承；住用5年后可以依法進入市場，在同等條件下，原產權單位有優先購買、租用權；原產權單位已撤銷的，當地人民政府房產管理部門有優先購買、租用權。售、租房收入在補交土地使用權出讓金或所含土地收益和按規定交納有關稅費后，單位和個人按各自的產權比例分配；5年內確需出售的，由原產權單位按即時的標準價收購；分期付款尚未交清欠款的，不得出售。
第十七條 出售公有住房，產權單位應與購房人簽訂買賣合同，經所在市、縣房改辦審核后，分別到住房所在地的房產管理部門和土地管理部門辦理住房過戶、產權轉移登記手續及土地使用權證變更登記手續，并領取統一制定的產權證書。
產權證書應注明產權屬性，按標準價購買的住房應注明產權比例，產權比例按售房當年標準價占成本價的比重確定。
第十八條 加強售房款的管理。出售公有住房回收的資金，除提取10％售房款建立住房共用部位和共用設施的維修基金上，其余按下列規定納入住房基金，專項用于住房建設和改造：
（一）國有住房的出售收入按住房產權關系和一定比例上交同級財政和留歸單位，分別納入城市住房基金和單位住房基金；
（二）其它公有住房出售收入，歸單位所有，納入單位住房基金。
國有住房的出售收入上交同級財政和留歸單位的比例，由省住房制度改革領導小組會省財政廳另行制定，報省人民政府批準后執行。
第十九條 公有住房出售時，應確定維修服務的管理組織，負責住房售后維修服務（在未確定前，仍由原產權單位負責）。允許國營、集體、個人等多種經濟形式開展住房的維修、裝修服務業務。
住房自用部位和自用設備的維修養護，由住房所有人自行負責，費用自理。住房共用部位和共用設備的維修養護，5年內由住房管理單位負責，費用從維修基金中支出；5年后由住房所有人按占有房屋建筑面積的多少合理分攤費用。
第二十條 個人購買公有住房后，要服從有關部門管理，裝飾、維修時不得擅自改變外型和結構。改造、翻建住房時，須擁有全部產權，并且要服從統一規劃，按規定辦理審批手續；擁有部分產權的，須征得產權共有者同意后方可進行。
第二十一條 售房單位不得用公款裝修公有住房。已裝修的，費用單獨列出，全部由購房者負擔。嚴禁將裝修費用計入房價予以優惠。
第二十二條 凡違反本辦法擅自降價出售和倒賣公有住房，使公有財產受到損失的，由房地產、土地、物價、稅務、工商行政管理部門按各自職責，依法查處，并視情節建議有關部門追究主要負責人和直接責任人行政責任；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第二十三條 1993年12月31日前出售的公有住房，須按售房當年的售價占成本價的比重明確個人擁有的產權比例，經購房人同意也可按成本價補足房價款及利息后，所購住房產權歸個人所有。1994年1月1日至本辦法之前出售的公有住房，一律按本辦法的規定進行規范。
第二十四條 各地、市可根據本辦法制定實施細則，報省人民政府備案。
協助廳領導處理機關日常政務工作；協調各處室和直屬單位工作；承擔綜合調研工作；制訂廳機關工作制度、年度工作計劃、工作總結及有關重要文稿；負責廳會議組織、公文審核、文電處理、機要檔案、秘書事務、接待聯絡、機關財務、保密保衛、后勤保障，以及廳機關和直屬單位的國有資產管理工作。
(二)政策法規處
制訂勞動和社會保險立法計劃、負責草擬有關勞動和社會保險行政管理的地方性法規、規章草案和規范性文件；依法行使國家勞動和社會保險監督檢查權，指導和監督全省勞動和社會保障監察；建立全省勞動和社會保障系統行政執法監督制度，負責處理勞動和社會保險行政復議和行政訴訟案件，負責普法工作及勞動和社會保險法律、法規的咨詢工作。
(三)計劃財務處（基金監督處）
編制全省勞動和社會保險事業中長期發展規劃和年度計劃并組織實施；承擔統計和信息工作，統計公報、信息資料及發展預測報告；制訂勞動和社會保險信息管理及其網絡的規劃、規范、標準并組織實施；組織勞動保障科學技術研究及成果的推廣、應用工作；負責管理省級勞動和社會保險事業經費、專項經費和國際援助、貸款項目；會同財政部門制訂社會保險基金的財務、會計制度并組織實施；社會保險基金預決算提出審核意見；制訂社會保險基金監督制度，建立健全社會保險基金監督網絡，查處基金管理的重大違紀案件；認定投資機構運營社會保險基金的資格，認定有關機構承辦補充養老保險、補充醫療保險業務的資格并對其承辦的補充保險基金實施監督。
(四)勞動工資處
制訂勞動關系調整基本規則和勞動合同、集體合同實施規劃，審核在杭省部屬及部隊屬單位集體合同；制訂全省招用農民合同制工人和外來勞動力調控計劃；負責特殊招工、政策性安置和調配工作，按分工擬定“農轉非”政策；參與省級勞動模范的評定工作；制訂企業職工工作時間、休息休假和女工、未成年工特殊勞動保護政策；組織實施企業工資總額與經濟效率掛鉤政策，負責省屬企業工效掛鉤工作；制訂并實施企業工資指導線政策、工資集體協調規則、最低工資標準、行業工資收入調節政策和國有企業經營者收入分配政策；審核省、部屬企業的工資總額和主要負責人的工資標準。
(五)就業和失業保險處
綜合管理全省勞動力資源的開發利用和就業及失業保險工作；制訂企業下崗職工分流安置、基本生活保障和再就業的政策，組織實施再就業工程；制訂勞動力市場發展規劃和職業介紹機構管理規則并監督實施；組織實施農村勞動力跨地區有序流動和農民進城務工的管理辦法；制訂全省就業服務事業規劃和促進勞服企業發展政策并組織實施；按分工管理境外人員入境就業和公民出境就業工作；制訂全省失業保險發展規劃、改革方案和基本政策并組織實施；制訂失業保險費率確定辦法、基金征繳和調劑政策、待遇項目和給付標準；研究完善失業保險基金管理政策和稽核辦法；負責管理失業人員疾病、生育、死亡等有關待遇。
(六)培訓處
根據國家職業分類、職業技能標準和行業標準，組織制訂實施辦法；建立職業資格證書制度，制訂職業技能鑒定規則和實施辦法；負責機關、企事業單位工人和社會勞動者技術等級考核工作；制訂職業技能人才培養和職業技能競賽的規則和實施辦法；負責管理企業在職職工技能培訓工作；組織實施勞動預備制度和職業準入制度；綜合管理全省技工學校、就業訓練中心和社會力量舉辦的職業培訓機構；承擔省技工學校招生辦公室工作。
(七)仲裁處
制訂勞動仲裁規則和勞動爭議處理政策；負責全省勞動爭議仲裁員的資格培訓、考核、認定工作；負責對全省勞動爭議處理行政機構的監督、檢查、業務指導以及對鄉鎮勞動關系協調委員會的工作指導；負責勞動保障來信來訪、突發事件的處理和維護社會穩定工作；負責在杭的省、部屬和部隊屬單位的勞動合同鑒證工作。
(八)養老保險處(省社會保險委員會辦公室)
制訂全省養老保險的基本政策、發展規劃、改革方案并組織實施；制訂基本養老保險費率確定辦法、基金征繳和管理政策；負責養老保險調劑金的管理使用；制訂個人賬戶管理政策和養老金計發的待遇項目和給付標準；研究完善中央行業在浙單位養老保險政策；組織實施離退休人員養老金社會化發放辦法；負責調整城鎮職工疾病、非因工死亡待遇及其供養直系親屬和非因工傷殘職工的待遇政策和給付標準；負責調整精減職工生活困難補助標準；負責省、部屬單位職工繳費年限的認定和退休審批工作；制訂補充養老保險的政策和辦法；承擔省社會保險委員會辦公室工作。
(九)醫療保險處
制訂全省醫療保險的基本政策、發展規劃、改革方案并組織實施；制訂醫療保險費用社會統籌、醫療保險個人賬戶管理、醫療保險基金管理政策；指導全省醫療保險制度改革工作；負責管理基本醫療的藥品、診療和醫療服務設施的范圍及支付標準；負責實施定點醫院、藥店的管理辦法及費用結算方法；參與醫療衛生體制改革和醫療收費標準調整工作；研究制訂省直單位、在杭部屬單位職工醫療保險改革方案，負責實施省本級離休人員和子女統籌醫療管理辦法。
(十)工傷生育保險處(省勞動鑒定委員會辦公室)
制訂全省工傷、生育保險基本政策、發展規劃、改革方案并組織實施；制訂工傷、生育保險費率確定辦法、基金征繳和管理、待遇項目和給付標準及因工死亡供養直系親屬的待遇政策；指導全省工傷、生育保險制度改革工作；負責管理全省工傷認定政策和辦法；指導全省職工工傷與職業病致殘程度和因病、非因工致殘喪失勞動能力程序的鑒定工作，負責省部屬單位和行業單位職工的勞動鑒定和市地申請的勞動鑒定復鑒工作；承擔省勞動鑒定委員會辦公室工作。
(十一)農村社會保險處
制訂全省農村養老保險的基本政策和發展規劃并組織實施；制訂農村養老保險費用籌集辦法、待遇項目、給付條件和給付標準；研究完善農村養老保險基金管理制度和經辦機構的管理規則；負責農村養老保險社會化管理服務工作。
(十二)人事教育處
負責廳機關和直屬單位的機構編制、人事和勞動工資的管理工作；參與審核市社會保險經辦機構領導成員的任免；擬定全省勞動保障系統干部教育的規劃、計劃；負責勞動保障系統的專業技術職務評審工作；負責全省勞動保障系統先進單位和個人的評比表彰工作；負責廳機關離退休人員的管理服務工作。
(十三)駐廳監察專員辦
【關鍵詞】 東莞市； 農村會計委派制； 體系建設
一、東莞市實行農村會計委派制的主要經驗
農村會計委派制在東莞市實行已有10多年，東莞市開展農村會計委派工作主要經驗如下：
（一）每個村、每個村民小組都進行會計委派
東莞市各鎮區根據自身的實際情況進行村、組會計委派或者聯組會計委派，其中大部分鎮區實行一村一委派會計，沒有實行一村一委派會計的鎮區只有3個，采取的方式分別是一個委派會計負責2個村、村賬鎮記等方式。委派會計人員實行交叉任職，易地上崗，并實行“三年一輪崗”制度。村民小組的聯組會計委派是根據村民小組的經濟規模情況，采取“一組一人、多組一人或村委派會計兼任”等多種方式進行。
（二）對委派會計人員實行統一管理
2000年各鎮街成立會計服務中心，受鎮人民政府的委托，接受市農村集體資產主管部門業務指導，專門負責委派會計業務輔導和招聘、錄用、培訓、考核監督、輪崗等日常管理工作。會計服務中心對委派會計人員具有人事管理權和任免權，通過簽訂聘任合同的方式明確雙方的關系，合同中對委派的村組財會人員的工作職責、權利和義務、考核方式、獎懲、福利待遇等作出明確的規定。駐各村委會的會計人員，工資由會計服務中心從村統籌后統一支付。
在2002年撤銷會計服務中心后，東莞市農村委派會計在不同鎮街分別由不同部門管理，部分鎮街由鎮會計核算中心（副科級事業單位）管理，部分鎮街由農業辦負責管理，而有一個鎮是由農業技術中心管理，部分農村委派會計轉為事業編制。
（三）政府推動力度大
東莞市委工作會議專門就農村會計委派制的推廣工作進行了全面部署。該市各級領導對農村會計委派制工作都非常重視，市委書記和市長經常過問這項工作，絕大多數鎮街都由主要領導掛帥成立領導小組，按照市的要求制定工作方案，在領導力量、工作人員和資金配備等方面給予了充分保證，市委市政府還專門組織各個鎮街主管領導進行現場觀摩，全面推廣試點鎮街的經驗和做法。
（四）進行農村會計委派制的制度體系建設
東莞市從多個方面進行制度體系建設，緊密配合農村會計委派制的推行，并使之收到實效。它包括：民主理財、農村出納崗位專職化、統計監測、審計監督、財務檢查督導、重大事項審查、違反農村集體資產管理行為責任追究7項制度施行。
二、東莞市農村會計委派制存在的主要問題
（一）配套法規不完善，管理機制不健全
目前，東莞市農村會計委派制尚未得到法律層面的支持，委派會計人員在行使職權時缺少政策支持和法律支持，嚴重制約著會計委派工作的開展。東莞市農村會計委派制與《會計法》存在不相符的地方，造成推行難度大，阻力大。例如：《會計法》規定，國務院財政部門主管全國的會計工作，縣級以上地方人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作。但是東莞市的農村會計委派制并非由該市財政部門管轄，而是在市一級由隸屬于農業局的農村集體資產管理辦公室負責管理，在鎮街一級則分別由會計核算中心、農業辦或者農業技術中心負責管理。而東莞市2000年出臺的《廣東省東莞市農村委派會計管理辦法》和2007年出臺的《關于完善農村會計委派工作的意見》尚未全面完善，對委派會計人員的職責、權限等缺乏一套完整的前后連貫的管理措施，在一定程度上影響了管理工作力度。
（二）工資報酬不合理，激勵性不強
現階段，委派會計的工資報酬問題是制約東莞市農村會計委派制發展的重要因素之一，集中體現在三個方面。一是村級委派會計工資要比組級委派會計的高，已入事業編制的委派會計的工資與合同的委派會計的工資之間存在更大的差距。目前，東莞市全市已入事業編制的委派會計人數不多，委派會計人員的待遇普遍不高。例如東莞市某鎮所有的委派會計都只是合同工，即使是最早批的委派會計到現在還沒能轉入事業編制，他們所享有的待遇遠不及鎮屬職工的待遇。二是各鎮區之間委派會計的工資報酬差距大，全市委派會計報酬最高的鎮區是最低鎮區的3.5倍。部分鎮區無論是入編的委派會計還是合同制的委派會計都參照鎮屬職工的待遇，享受各種津貼和住房公積金；與此相反，部分鎮區甚至連最基本的社會保險都未為委派會計購買。相同的工作，相近的能力，待遇上的巨大差距，導致相關委派會計心理上的不平衡，直接影響其工作積極性。三是東莞市部分鎮區多年未調整工資標準，委派會計的工資停滯不前，對委派會計的激勵性不強，影響農村會計委派制的實施效果。
（三）責任感歸屬感不強，監督效能不夠
由于委派會計長期在村委會辦公，鎮街委派會計管理部門對委派會計的了解不夠、關心不夠、培訓不夠，形成其對管理部門的責任感歸屬感不強，參與委派會計管理部門集體組織活動的熱情低，造成經濟監管薄弱。例如在東莞市某鎮，雖然委派會計由鎮會計核算中心直接管理，但是若無重大事項發生，委派會計一個月才到鎮會計核算中心開一兩次簡單的例行會議。個別村委會的委派會計缺乏工作責任心和積極性，上班經常遲到早退，甚至無故不上班，工作散漫，做事拖拉，服務意識薄弱。
（四）隊伍素質較低，業務水平不高
目前東莞市有90%多的委派會計取得會計證，但有相當一部分會計未接受過繼續教育的專業培訓，專業知識已陳舊老化。并且全市還有近10%的委派會計沒有取得會計證，擁有初級以上職稱的只占17.5%，這就造成鎮區委派會計人員業務能力相對較差。大部分鎮區對委派會計參加專業職稱考試的鼓勵低，委派會計參加專業考試的積極性不高。例如，東莞市某鎮獲得初級職稱的委派會計人員只比獲得從業資格證的會計人員每月工資增加20元，而獲得中級職稱的委派會計人員只比初級職稱的每月工資多25元。
三、完善東莞市農村會計委派制的對策建議
（一）建立健全與農村會計委派制相關的制度法規
建議中央財政部門根據各省、市開展工作的情況，盡快制定全國性的《農村委派會計管理暫行條例》，通過行政法規的方式，全面規范委派會計的職責權限以及明確違法行為應承擔的法律后果，確保農村委派會計人員在實際工作中有法可依。同時，東莞市應結合自身實際，根據《村集體經濟組織會計制度》、《東莞市農村（社區）集體資產管理實施辦法》以及相關的農村財務管理的各項政策制度的要求，進一步健全完善農村委派會計各項管理制度，如農村委派會計的選拔任（聘）用制度、重大事項報告制度、繼續教育制度、業務考核制度、獎懲制度、定期輪換輪崗制度等。東莞市政府相關的管理部門要加強對各鎮區的農村委派會計監督管理工作和行政領導力度，促使農村會計委派制的相關工作正常開展。
（二）切實解決好農村委派會計的工資報酬問題
工資報酬方案的好壞直接影響著委派會計的工作積極性，所以必須切實解決好工資報酬問題。委派會計的工資報酬應包括基本工資、年終獎金、福利補貼（包括住房公積金、社會保險、交通意外險等）三部分。各鎮區要根據自身的實際經濟情況制定新的工資報酬方案，會計委派人員的工資應直接與學歷、職稱、年度考核、工作量、工齡等掛鉤。這樣不但能夠調動會計人員自我進修學習的積極性，而且能夠充分發揮報酬的導向和激勵作用。其中，基本工資以當地同類從業人員平均工資水平為參考，并不能低于城鎮在崗職工平均工資；獎金要與學歷情況、職稱情況等掛鉤；政策規定必須購買的福利補貼一定要落實到位，并適度增加社會保險的額度。另外，委派會計人員的工資報酬可以隨全鎮人均收入水平和GDP的發展水平而及時上調增加。只有切實解決好關系他們切身利益的工資報酬問題，才能使他們積極努力地安心工作。
（三）建立一套保障農村委派會計有效行使監督權力的完善制度
首先，要明確委派會計的管理權屬于鄉鎮（街）相關管理部門，各村（社區）干部不能因為不滿意會計人員堅持原則、大膽履行職責等情況而要求調換和解雇委派會計。各級委派會計的管理部門對農村委派會計工作要定期、不定期地進行檢查和抽查，加強監督和日常管理工作，增加農村委派會計的責任感、歸屬感。其次，委派會計人員要準確把握“角色”定位，處理好各方關系，充分利用財務監督權力，加強會計監督。同時，要發揮參謀、決策的職能，努力做好對農村集體資產、資金運營的管理義務，積極發揮會計的管理職能。最后，要完善定期輪崗制度。進行輪崗時，要先做好規劃，分期分批進行，盡量降低農村委派會計人員變動帶來的工作波動。
（四）加強對委派會計的后續教育管理及培訓工作
1.要求委派會計人員必須持證上崗，加強會計人員的繼續教育專業培訓管理。各鎮區在新招聘委派會計時，必須是至少取得會計證人員，有會計職稱的則更好；對在職未取得會計證委派會計人員要求他們在限期內取得會計證。同時，要對已取得會計證和會計職稱的委派會計人員加強后續培訓和教育，鼓勵他們積極參加財政部門組織的會計人員后續教育培訓，逐步將農村委派會計人員納入規范化的業務培訓和繼續教育體系。
2.提高委派會計人員自學的積極性。委派會計人員必須學習掌握經濟合同法、股份制、合作制等相關知識，掌握農村集體經濟組織業務發展所必備的財會專業知識。同時，應增加學歷補貼、職稱補貼等額度，激勵農村委派會計人員自覺學習的積極性。
【參考文獻】
[1] 彭桂芳.東莞市農村實行會計委派制的實踐及成效[J].會計之友，2001（12）：32-33.
[2] 劉志淵.珠三角地區農村會計委派制問題研究[J].會計之友，2010（3）：88-90.
[3] 邵燕翔.完善村級會計委托制度問題探討[J].金華職業技術學院學報，2009（5）：38-41.
東莞市農村會計委派制存在的主要問題
（一）配套法規不完善，管理機制不健全
目前，東莞市農村會計委派制尚未得到法律層面的支持，委派會計人員在行使職權時缺少政策支持和法律支持，嚴重制約著會計委派工作的開展。東莞市農村會計委派制與《會計法》存在不相符的地方，造成推行難度大，阻力大。例如：《會計法》規定，國務院財政部門主管全國的會計工作，縣級以上地方人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作。但是東莞市的農村會計委派制并非由該市財政部門管轄，而是在市一級由隸屬于農業局的農村集體資產管理辦公室負責管理，在鎮街一級則分別由會計核算中心、農業辦或者農業技術中心負責管理。而東莞市2000年出臺的《廣東省東莞市農村委派會計管理辦法》和2007年出臺的《關于完善農村會計委派工作的意見》尚未全面完善，對委派會計人員的職責、權限等缺乏一套完整的前后連貫的管理措施，在一定程度上影響了管理工作力度。
（二）工資報酬不合理，激勵性不強
現階段，委派會計的工資報酬問題是制約東莞市農村會計委派制發展的重要因素之一，集中體現在三個方面。一是村級委派會計工資要比組級委派會計的高，已入事業編制的委派會計的工資與合同的委派會計的工資之間存在更大的差距。目前，東莞市全市已入事業編制的委派會計人數不多，委派會計人員的待遇普遍不高。例如東莞市某鎮所有的委派會計都只是合同工，即使是最早批的委派會計到現在還沒能轉入事業編制，他們所享有的待遇遠不及鎮屬職工的待遇。二是各鎮區之間委派會計的工資報酬差距大，全市委派會計報酬最高的鎮區是最低鎮區的3.5倍。部分鎮區無論是入編的委派會計還是合同制的委派會計都參照鎮屬職工的待遇，享受各種津貼和住房公積金；與此相反，部分鎮區甚至連最基本的社會保險都未為委派會計購買。相同的工作，相近的能力，待遇上的巨大差距，導致相關委派會計心理上的不平衡，直接影響其工作積極性。三是東莞市部分鎮區多年未調整工資標準，委派會計的工資停滯不前，對委派會計的激勵性不強，影響農村會計委派制的實施效果。
（三）責任感歸屬感不強，監督效能不夠
由于委派會計長期在村委會辦公，鎮街委派會計管理部門對委派會計的了解不夠、關心不夠、培訓不夠，形成其對管理部門的責任感歸屬感不強，參與委派會計管理部門集體組織活動的熱情低，造成經濟監管薄弱。例如在東莞市某鎮，雖然委派會計由鎮會計核算中心直接管理，但是若無重大事項發生，委派會計一個月才到鎮會計核算中心開一兩次簡單的例行會議。個別村委會的委派會計缺乏工作責任心和積極性，上班經常遲到早退，甚至無故不上班，工作散漫，做事拖拉，服務意識薄弱。
（四）隊伍素質較低，業務水平不高
目前東莞市有90%多的委派會計取得會計證，但有相當一部分會計未接受過繼續教育的專業培訓，專業知識已陳舊老化。并且全市還有近10%的委派會計沒有取得會計證，擁有初級以上職稱的只占17.5%，這就造成鎮區委派會計人員業務能力相對較差。大部分鎮區對委派會計參加專業職稱考試的鼓勵低，委派會計參加專業考試的積極性不高。例如，東莞市某鎮獲得初級職稱的委派會計人員只比獲得從業資格證的會計人員每月工資增加20元，而獲得中級職稱的委派會計人員只比初級職稱的每月工資多25元。
完善東莞市農村會計委派制的對策建議
（一）建立健全與農村會計委派制相關的制度法規
建議中央財政部門根據各省、市開展工作的情況，盡快制定全國性的《農村委派會計管理暫行條例》，通過行政法規的方式，全面規范委派會計的職責權限以及明確違法行為應承擔的法律后果，確保農村委派會計人員在實際工作中有法可依。同時，東莞市應結合自身實際，根據《村集體經濟組織會計制度》、《東莞市農村（社區）集體資產管理實施辦法》以及相關的農村財務管理的各項政策制度的要求，進一步健全完善農村委派會計各項管理制度，如農村委派會計的選拔任（聘）用制度、重大事項報告制度、繼續教育制度、業務考核制度、獎懲制度、定期輪換輪崗制度等。東莞市政府相關的管理部門要加強對各鎮區的農村委派會計監督管理工作和行政領導力度，促使農村會計委派制的相關工作正常開展。
（二）切實解決好農村委派會計的工資報酬問題
工資報酬方案的好壞直接影響著委派會計的工作積極性，所以必須切實解決好工資報酬問題。委派會計的工資報酬應包括基本工資、年終獎金、福利補貼（包括住房公積金、社會保險、交通意外險等）三部分。各鎮區要根據自身的實際經濟情況制定新的工資報酬方案，會計委派人員的工資應直接與學歷、職稱、年度考核、工作量、工齡等掛鉤。這樣不但能夠調動會計人員自我進修學習的積極性，而且能夠充分發揮報酬的導向和激勵作用。其中，基本工資以當地同類從業人員平均工資水平為參考，并不能低于城鎮在崗職工平均工資；獎金要與學歷情況、職稱情況等掛鉤；政策規定必須購買的福利補貼一定要落實到位，并適度增加社會保險的額度。另外，委派會計人員的工資報酬可以隨全鎮人均收入水平和GDP的發展水平而及時上調增加。只有切實解決好關系他們切身利益的工資報酬問題，才能使他們積極努力地安心工作。
（三）建立一套保障農村委派會計有效行使監督權力的完善制度
首先，要明確委派會計的管理權屬于鄉鎮（街）相關管理部門，各村（社區）干部不能因為不滿意會計人員堅持原則、大膽履行職責等情況而要求調換和解雇委派會計。各級委派會計的管理部門對農村委派會計工作要定期、不定期地進行檢查和抽查，加強監督和日常管理工作，增加農村委派會計的責任感、歸屬感。其次，委派會計人員要準確把握“角色”定位，處理好各方關系，充分利用財務監督權力，加強會計監督。同時，要發揮參謀、決策的職能，努力做好對農村集體資產、資金運營的管理義務，積極發揮會計的管理職能。最后，要完善定期輪崗制度。進行輪崗時，要先做好規劃，分期分批進行，盡量降低農村委派會計人員變動帶來的工作波動。
（四）加強對委派會計的后續教育管理及培訓工作
關鍵詞：農村會計 財務管理 集體經濟
近幾年來，從中央到地方各級政府加大對農村的投入力度，如農業開發專項資金、扶貧資金、土地征占補償金、村級運轉補助資金、一事一議財政獎補資金等等，還有村級負債問題、村集體資產管理、城鎮化村改居等問題，對農村財務會計工作提出了更高的要求。在新形勢下，農村會計管理工作出現了一些新問題，干群關系緊張，甚至有的地方出現了農村群眾上訪現象。因此，進一步加強農村會計管理和財務管理工作勢在必行，各級領導和財政、農業部門必須提高認識，對農村財務會計管理工作予以高度重視。
一、農村財務管理的現狀
（一）農村會計隊伍的現狀
1、村級會計隊伍不穩定
根據《中華人民共和國村民組織法》第十一條規定“村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時換屆選舉”。在實際工作中，由于村會計或報賬員一般由村干部兼任，村委、支部進行換屆選舉時，往往有些原則性強、業務熟練、素質過硬的會計被換下來，導致“一朝天子一朝臣，一任干部一個會計（報賬員）”。會計人員更換頻繁，會計檔案保存不完整，形成了“斷頭賬”或“兩本賬”。
2、會計人員專業水平低
農村會計人員報酬偏低，年輕人不愿意在村里干，再加上目前會計從業資格證考試的內容與農村會計核算的內容差異很大，導致村級會計人員全面通過會計從業資格證考試很難。致使一些業務生疏的財會人員無證上崗。會計隊伍年齡結構老化，專業技術、文化水平普遍較低，對村干部監督不力，導致了村財務管理混亂和群眾不滿。
農村會計人員不能得到會計后續教育，由于村級會計人員由農業部門管理，未納入財政部門的會計人員繼續教育體系，再加之會計人員農活忙，不是脫產干會計，學習時間得不到保證，三、四年沒有進行系統培訓，導致財務方面的政策、規章制度沒有得到很好的貫徹落實。
（二）農村相關會計制度、內部控制制度不健全
1.錢帳不分離
目前，雖然村集體基本都建立了錢帳分管制度，但由于會計、出納、審批人、經辦人沒有嚴格劃分職責權限，也就無法做到相互分離，相互制約。比較普遍的一個現象就是村集體的收入不是由出納人員集中收取的，經常是由村書記收取。當經辦人攥著不放，坐支濫用，最后拿著一把收支的單據入帳。從賬務處理表面看，會計、出納執行了錢帳分管，但實際上從頭到尾都由村書記一人包辦，這極易誘發現金舞弊現象。
2、一些重要經濟業務事項的決策和執行的程序不明，相互監督、相互制約無從談起
現在，大多數村都實行書記一支筆簽批制度，無疑這有助于加強村書記財務管理的責任，制止收支管理混亂，但大小事書記一人定板造成了權力過度集中，不利于決策，必將導致管理失控。
3、許多村根本沒建立嚴格的財產清查制度
財產清查工作無章可循，既無法保護好財產物資的安全與完整，又使帳實出現不符，難以保證會計資料的客觀真實性。
4、監督環節薄弱
目前村集體內部審計監督主要靠鄉鎮經管站，但由于鄉鎮經管站游離于村集體之外，難以真正做到對村集體財務活動進行及時有效的監控，而民主理財小組雖然具有一定的內部審計性質，但理財小組人員往往受到業務水平、個人素質等方面的影響，僅限于月底理財日蓋章而已，難以真正發揮內部審計對財務活動的監督作用。
（三）農村會計人員管理體制
一方面，會計人員代表村集體利益，對村集體的資產、權益進行監督，另一方面村干部自行任免本單位的會計人員，決定會計人員的工薪待遇、職務晉升。這容易使會計人員陷入“兩難”境地。村集體負責人為了達到某種利益，往往向會計人員施壓，使得一些會計人員“站得住，頂不?。豁數米。静蛔 ?，不利于會計人員保持較高的職業水平和較好的職業道德。
二、對農村財務會計工作的對策和建議
理順關系，明確責任，強化措施，狠抓落實?！稌嫹ā芬幎ㄘ斦块T主管會計工作，明確了財政部門的會計執法主體資格，這既是權利，更是責任。各級財政部門要履行會計法賦予的職責，將農村會計管理列入重要的議事日程，針對本地農村會計工作的存在的突出問題，研究制訂提高農村會計素質，整頓農村會計工作秩序，促進農村經濟發展策略。
針對以上農村會計管理存在的問題，立足實際推行“村賬鄉管”和“委派制”等形式的會計管理體制改革是改變農村財務管理的有效途徑。
（一）實行“村賬鄉管”改革
主要做法是鄉鎮成立集中記賬專門機構，集中核算各村村級財務，各村只設報賬員，實行定期報賬。各村不在設會計人員，村日常支出實行備用金制度，所有賬務由鄉鎮記賬專門機構集中核算。從業人員由鄉鎮政府、縣財政等部門制定任職條件，統一公開考試，擇優選撥任用，錄用人員工資待遇由鄉鎮政府統籌解決。
“村賬鄉管”健全了規章制度，使財務工作有章可循，在記賬下，統一制度，統一審核，統一記賬，統一建檔，有利于嚴格執行各項收支管理制度、資產管理制度、基金管理制度、收益分配制度，有利于嚴格按照農業、財政專項資金管理辦法的規定管理、使用資金，做到專款專用，保證了專項資金的安全。
（二）實行會計“委派制“改革
主要做法是鄉鎮政府、縣財政部門遵照”公開、公正、公平“的原則，擇優選拔任職會計人員，由鄉鎮政府發放聘書，直接委派到村任職，一般采取異地任職并定期輪換的做法，委派會計業務受鄉鎮府和財政部門的領導，工資待遇由鄉鎮政府統籌解決?！拔芍啤备母?，穩定了農村會計隊伍。改革后會計人員的組織關系、工資福利、工作業績考核、業務學習等由鄉鎮府和財政部門統一負責，不受所服務的村級組織直接干預，不因村委會和村干部的變動而變動，形成一支穩定專業的農村會計隊伍。同時提高了從業人員的業務素質。農村財務管理是一項業務性、政策性強的工作，在傳統的村賬自管模式下，由于受會計人員專業水平的限制，財務處理不及時，手續不清楚，會計科目混亂，原始憑證的取得不合規定，他們大多只能記簡單的流水賬。改革后會計人員的專業水平得到提高。在選聘會計人員時，通過考試，擇優選拔，為農村財務管理的制度化、規范化奠定了良好的基礎。
（三）村集體經濟組織的負責人、會計人員應加強以《會計法》為主的法律、法規的學習
在農村基層組織中，由于長期形成的農村會計工作習慣，無論是單位負責人，還是會計人員，普遍存在文化程度低，法制觀念淡薄，缺乏依法進行會計核算的意識。村書記往往認為，既然會計負責人負主要監督責任，那么出了問題自己不須承擔責任，至少不承擔主要責任。因此，村書記懶得過問會計工作，懶得學習有關法規制度，不少村書記對會計業務一竅不通。在內部會計監督上，大多無章可循。
（四）要逐步建立健全從業會計人員繼續教育和業務培訓機制
會計工作專業性強，知識更新快，這就要求會計人員加強學習，提高業務技能，逐步將農村會計從業人員逐步納入會計人員繼續教育和業務培訓體系。目前，農村會計人員管理平時都是由農業經管部門在負責，為此，要搞好農村會計人員的培訓教育，一是要得到財政部門領導的重視和支持；二是要與農業經管部門搞好協調。同時，要注重培訓內容的針對性，時間安排與農村工作的對應性，培訓知識的層次性，培訓方法的靈活性等，確保從業會計人員的業務水平的提高。
（五）堅強監督
《會計基礎工作規范》規定“單位的會計機構、會計人員對單位的經濟活動進行會計監督”。村集體作為其他經濟組織，同樣受《會計基礎工作規范》的約束，但又有其特殊性。村集體特有的“村民自治”管理體制，決定了群眾監督的重要性。有條件的村可以設立村民會議領導下的“審計監督委員會”，對村財務和村干部行使監督權。審計監督委員會行使村民會議賦予的權力，向村民會議負責并報告工作。同時，按照國家法律和制度規定，財政、農業、審計、稅務等部門有權代表國家對村集體財務會計工作實施國家監督。另外，按規定應當委托注冊會計師進行審計的經濟業務，應當委托注冊會計師進行審計。應該說，群眾監督是脫離會計主體的第三者的監督，具有一般內部監督無法比擬的優勢，而有關政府部門的國家監督是是村集體內部實行嚴格會計制度的有力保證。
一、指導思想和總體要求
(一)指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟,全面貫徹黨的十七大、十七屆三中、四中全會和中央經濟工作會議精神,深入貫徹落實科學發展觀,圍繞轉變經濟發展方式、保障和改善民生深化改革,著力增強發展的內在動力和可持續發展能力,為奪取應對國際金融危機沖擊全面勝利和“十二五”規劃順利實施奠定堅實的體制基礎。
(二)總體要求。把保持經濟增長與調整經濟結構結合起來,著力完善促進經濟發展方式轉變的體制機制;把完善政府調控與充分發揮市場作用結合起來,著力激發經濟發展內在動力與活力;把推進社會建設與創新公共服務體制結合起來,著力健全改善民生的保障機制;把提高經濟效益與促進社會公平結合起來,著力形成促進社會和諧穩定的體制機制;把加快國內發展與提升開放水平結合起來,著力形成國際合作與競爭新優勢。
二、鼓勵支持和引導非公有制經濟發展
(一)落實鼓勵和引導民間投資健康發展的政策措施,進一步消除制約民間投資的制度,支持民間資本投向基礎產業和基礎設施、公用事業、社會事業、金融服務等領域,有效激發市場投資活力。(發展改革委牽頭,各有關部門負責)
(二)推動國有資本從一般競爭性領域適當退出,切實把國有資本投資重點放在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,拓寬非公有制經濟發展的市場空間。(國資委、發展改革委、工業和信息化部負責)
(三)繼續完善對小企業的支持政策,健全小企業信用擔保體系,開展支持小企業融資的金融產品創新試點,研究制訂促進小企業發展的政府采購政策。(工業和信息化部、人民銀行、發展改革委、銀監會、財政部負責)
三、深化國有企業和壟斷性行業改革
(一)以推進廣電和電信業務雙向進入為重點,制訂三網融合試點方案并開展試點,探索建立保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制。(工業和信息化部、廣電總局等負責)
(二)推進電力體制改革,完成電網企業主輔分離改革,出臺輸配電體制改革試點工作意見,研究制訂農電體制改革方案并開展試點。(發展改革委、國資委、電監會、水利部、財政部、能源局負責)
(三)推進鹽業管理體制改革,出臺鹽業管理體制改革意見及相關配套措施,推動形成新型食鹽供給體制和鹽業管理體制。(發展改革委、工業和信息化部等負責)
(四)加快推進大型國有企業特別是中央企業母公司層面的公司制股份制改革。加強國有資產監督管理,強化境外國有資產監管等基礎性制度建設。(國資委牽頭)
四、深化資源性產品價格和環保收費改革
(一)出臺關于調整銷售電價分類結構的實施辦法,簡化電價分類結構,推行居民用電階梯價格制度,健全可再生能源發電定價和費用分攤機制。逐步理順天然氣與可替代能源的比價關系。繼續完善成品油價格形成機制。(發展改革委、電監會、能源局負責)
(二)穩步推進水價改革,在有條件的地方實行居民用水階梯價格制度,推進農業節水與農業水價綜合改革。(發展改革委、住房城鄉建設部、水利部、財政部負責)
(三)全面推行城市污水、垃圾及醫療廢物等處理收費制度,研究建立危險廢物處理保證金制度,制訂出臺推進排污權交易試點的指導意見并擴大試點范圍,完善排污費征收使用管理制度。(發展改革委、住房城鄉建設部、財政部、環境保護部、工業和信息化部負責)
五、深化財稅體制改革
(一)出臺資源稅改革方案,統一內外資企業和個人城建稅、教育費附加制度,逐步推進房產稅改革,研究實施個人所得稅制度改革,完善消費稅制度,研究開征環境稅的方案。(財政部、稅務總局、發展改革委、國土資源部、住房城鄉建設部、環境保護部負責)
(二)全面編制中央和地方政府性基金預算,試編社會保險基金預算,完善國有資本經營預算,加快形成覆蓋政府所有收支、完整統一、有機銜接的公共預算體系。推進預算公開透明,健全監督機制。研究建立地方政府財政風險防控機制。(財政部、人力資源社會保障部、國資委、發展改革委負責)
(三)建立行政事業單位國有資產統計報告和收入管理制度。完善中央企業國有資本經營收益上繳和使用管理制度。(財政部、發展改革委、國資委負責)
六、深化金融體制改革
(一)借鑒國際監管標準的改革,完善金融監管體制。建立宏觀審慎管理框架,強化資本和流動性要求,確立系統性金融風險防范制度。建立健全部門間協調配合、信息共享機制和國際合作機制。完善跨境資本流動監管機制。探索規范地方金融管理體制。(人民銀行、銀監會、證監會、保監會、財政部、發展改革委、外匯局負責)
(二)修訂出臺《貸款通則》,積極引導民間融資健康發展,加快發展多層次信貸市場。盡快出臺存款保險制度實施方案,制定出臺存款保險條例。(人民銀行、銀監會負責)
(三)加快股權投資基金制度建設,出臺股權投資基金管理辦法,完善新興產業創業投資管理機制。健全創業板市場相關制度,推進場外交易市場建設,推動形成相互補充、相互促進、協調發展的多層次資本市場體系。(發展改革委、證監會、財政部負責)
(四)深化金融機構改革,加快推進政策性金融機構改革,開展資產管理公司商業化轉型試點,深化國有控股商業銀行改革。(人民銀行、銀監會、財政部負責)
(五)完善農村金融體系,全面深化農村信用社改革,引導社會資金投資設立適應“三農”需要的新型農村金融組織,研究制訂偏遠山區新設農村金融機構費用補貼等辦法,研究制訂農村抵押擔保條例,充分發揮商業性金融、政策性金融和合作金融在支持“三農”中的作用。(銀監會、人民銀行、財政部負責)
七、協調推進城鄉改革
(一)深化土地管理制度改革,研究制訂農村集體建設用地管理條例,逐步建立城鄉統一的建設用地市場。提出規范農村土地整治的指導意見。修訂國有建設用地劃撥目錄,深化國有建設用地有償使用制度改革。(國土資源部牽頭)
(二)深化戶籍制度改革,加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策。進一步完善暫住人口登記制度,逐步在全國范圍內實行居住證制度。(公安部、財政部、國土資源部、農業部、人力資源社會保障部負責)
(三)做好新形勢下農村改革試驗工作。制訂出臺進一步加快農墾改革發展的意見,推進國有農場與當地經濟社會發展融合。制訂出臺重點國有林區森林資源管理體制改革總體思路,進一步推進國有林場改革試點。推進農村水利建設管理體制改革和農村小型水利設施產權制度改革。深化農村公路管理養護體制改革。(農業部、林業局、水利部、交通運輸部等負責)
八、深化民生保障體制改革
(一)研究調整和優化國民收入分配格局、提高居民收入比重的思路,提出改革的目標、重點和措施。積極穩妥實施事業單位績效工資制度,推進企業職工工資集體協商和支付保障制度建設,改革國有企業特別是壟斷行業工資總額管理制度,完善國有企業、金融機構高管人員薪酬分配和監管制度。(發展改革委、人力資源社會保障部、財政部、國資委等負責)
(二)完善城鄉養老保險制度,全面實施城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續制度,研究解決城鎮集體企業職工、退休人員及城市無收入老年居民養老保險問題,繼續推進事業單位養老保險制度改革試點,完善新型農村社會養老保險相關配套政策并擴大試點范圍。(人力資源社會保障部牽頭)
(三)建立健全保障性住房規劃建設管理體制,加快廉租住房、公共租賃住房和經濟適用住房建設,推進城市和工礦區棚戶區改造,出臺關于促進房地產市場長遠健康發展的綜合性政策。(住房城鄉建設部、發展改革委負責)
九、深化社會領域改革
(一)出臺并實施國家中長期教育改革和發展規劃綱要,以促進公平和提高質量為重點,推進人才培養體制、考試招生制度、現代學校制度和辦學體制等改革,并啟動相關試點工作。(教育部牽頭)
(二)圍繞“?；?、強基層、建機制”,全面推進醫藥衛生體制改革,扎實做好推進基本醫療保障制度建設、初步建立國家基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化、推進公立醫院改革試點等五項重點改革。(發展改革委、衛生部、財政部、人力資源社會保障部負責)
(三)加快國有文藝院團體制改革,推進非時政類報刊改革,制訂出臺公益性新聞出版單位改革意見,基本完成中央各部門各單位經營性出版社轉制任務。(文化部、新聞出版總署、人力資源社會保障部負責)
(四)探索完善社會主義市場經濟條件下科技創新舉國體制,全面推進國家創新體系建設。(科技部牽頭)
十、深化涉外經濟體制改革
(一)研究制訂關于加快轉變外貿發展方式的指導意見,促進對外貿易協調可持續發展。(商務部牽頭)
(二)研究修訂外商投資相關法律法規,進一步簡化和規范外資審批程序,建立外資并購安全審查制度。制訂出臺境外投資條例,加快完善境外投資促進政策和服務體系。(發展改革委、商務部、法制辦負責)
十一、深化行政管理體制改革
(一)按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則,制訂出臺分類推進事業單位改革的總體文件及相關配套文件,逐步擴大改革試點范圍,為全面啟動改革創造條件、積累經驗。(中央編辦、財政部、人力資源社會保障部、發展改革委負責)
(二)深化投資體制改革,出臺政府投資條例,加快制定企業投資項目核準和備案管理條例,制定中央政府投資項目決策責任追究指導意見和代建制管理辦法,建立重大項目專家評議制度。(發展改革委、法制辦負責)
(三)研究推進中央國家機關公務用車制度改革。研究提出深化政府機關后勤服務社會化改革的意見。(發展改革委、中央編辦、財政部、人力資源社會保障部、國管局負責)
十二、積極推進綜合配套改革試點
上海浦東新區、天津濱海新區等國家綜合配套改革試驗區,要圍繞轉變經濟發展方式、提升開放水平、統籌城鄉發展、建設資源節約型和環境友好型社會等戰略任務深化改革,率先突破,形成有推廣價值的改革經驗。各部門要積極支持改革試點工作,將專項改革試點放到試驗區先行先試。支持和指導各地區各部門開展多種形式的改革試點。(發展改革委牽頭)
[作者簡介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學院經濟與法政學院副院長，法學博士，教授，研究方向：法學。
我國農村“四荒”土地權利流轉受限較少，市場化程度高，經濟價值日益凸顯。如何更好地統籌配置、合理利用農村“四荒”土地，切實發揮其綜合效益與價值，是城鄉整體可持續發展的重大問題。
一、農村“四荒”土地權屬界定
1996年國務院辦公廳《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據我國《土地管理法》、《農業法》的相關規定，農村“四荒”土地的所有權歸屬于農民集體。農村“四荒”土地使用權的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農村“四荒”土地使用權即承包經營權可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農村土地承包法》進一步明確了農村“四荒”土地使用權取得的家庭承包、招標、拍賣、公開協商等合法方式，以及承包經營權取得的程序；《通知》在明確治理開發者在享有“四荒”土地使用權的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權，并非完全使用權，不包括地下埋藏物和礦產資源的使用權。
二、農村“四荒”土地權利運行現狀
（一）所有權的不完整運行
《土地管理法》、《農業法》都明確了農村“四荒”土地的農村集體所有，但在“四荒”土地資源開發利用形式日趨多樣化的今天，農民集體對于“四荒”土地所表現出的并非完整意義上的所有權。所有權被稱作為“完全物權”，是最充分的物權，由占有權、使用權、收益權與處分權四項權能構成。對農村“四荒”土地而言，最核心內容，一是土地使用權的充分發揮以及由此帶來的應得利益的充分實現；二是土地所有權發生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補償與充分實現等問題。目前“四荒”土地所有權對于農民集體的意義僅表現為，農民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發者的一定量合同收益；基于國家需要而發生的，農民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權，即“四荒”土地所有權的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權從農民集體所有轉變為國家所有，以及農民集體因為“四荒”土地所有權的喪失能夠獲得多少補償、怎樣補償，既非由農民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
（二）使用權流轉的效益性目標日漸凸顯
“四荒”土地使用權與所有權的分離與流轉，從最初的土地承包經營，到后來的土地使用權的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權，以及抵押“四荒”土地使用權，經歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權的一級市場和二級市場流轉兩種類型。一級流轉完成了“四荒”土地所有權與使用權的分離，即“四荒”土地使用權初次轉移給使用者，反映出土地所有者與土地經營者的關系，實踐中主要體現為“四荒”土地使用權的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉與所有權沒有直接聯系，是指經營人在經營期內，將其依法取得的“四荒”土地經營權再讓渡給第三者的交易關系，如“四荒”土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股等行為。
“四荒”土地的使用權，即承包經營權流轉的相關法律規定，主要體現在《農村土地承包法》（2003）、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉管理辦法》）、《農村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權法》（2007）等法律文件中?？傮w來說，“四荒”土地承包經營權與《農村土地承包法》的立法旨趣本質上一致。即：賦予農民長期穩定的土地使用權，維護承包當事人合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現實福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標效益更傾向于實現社會綜合效益，即通過合理開發，改善生態環境，促進經濟與社會可持續發展。而且我國農村目前還有相當豐富的“四荒”土地資源，開發潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經營權立法更多著眼于效率實現。
體現這種效率性目標的制度設置，在一級市場流轉上，“四荒”土地承包經營權更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經營人方面，相對于家庭承包經營中耕地承包人一般為本集體經濟組織成員而言，農村“四荒”土地的承包經營人允許非本集體經濟組織成員進入。以其他方式承包農村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協商確定，更自由。在二級市場流轉上，《農村土地承包糾紛解釋》、《流轉管理辦法》、《農村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經營權流轉問題援引家庭承包中的相關規則，包括流轉原則、限制條件、流轉方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權利處分所應遵循的條件及程序等細微處有所區別：即家庭承包中的轉包、出租、互換，雙方當事人合同簽訂后，要報發包方備案；采取轉讓流轉的，要求轉讓方應當有穩定的收入來源，而農村“四荒”土地承包經營權則無此要求。此外，就是農村“四荒”土地承包經營流轉接受方受限較少，可以是本集體經濟組織以外的個人、農業公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經營既可以家庭承包經營下的轉讓、出租、轉包、互換等方式處分權利，還可以抵押或入股等形式處分權利。這使得“四荒”土地承包經營者享有更獨立的處分權，利于“四荒”土地承包經營權更充分流轉及其效率性目標的實現。
不可否認，“四荒”土地使用權呈現不斷物權化的發展過程，土地權益日益明晰、完整與穩定。但筆者認為，以“四荒”土地側重效率追求，實現綜合效益的目標來論，放在當前經濟社會高速發展與城鄉統籌協調發展的現實環境下，“四荒”土地所有權、使用權的發展，都有更深入推進的可能與必要。在此，筆者意于對現有農村“四荒”土地所有權與使用權流轉制度設置中的一些問題做些商榷與探討。
三、關于農村“四荒”土地產權制度
變革的商榷與建議
法律是通過對不同利益的取舍來實現對利益關系的調整和分配。平衡和保護各方當事人利益應是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權享有、使用權流轉的制度設計上，是要平衡和保護土地所有權人、使用權人，以及社會公共利益。
（一）對農村“四荒”土地所有權變更的商榷
在現今城鄉統籌發展背景下，國家發展，城市化推進對土地的需求客觀現實，一定條件下對農村集體土地所有權給予限制，以及將一定量農村土地變更為國有具有合理性。基于此，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農村土地并給予補償。但是，公共利益不能等同于國家建設。
筆者認為，基于公共利益優先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業建設需要，國家依上述規定征收農民土地無可厚非，這是社會公共利益實現的需要，也是社會個體義務。但在征地后，就存在補償問題。它關涉農民土地所有權不得已發生變更時，其項下利益是否會一并受損。對此，筆者認為，應該也必須給予農民以合理補償，以確保其不遭受實質性利益損害。這種補償在“四荒”土地上至少體現為兩項：一是，對“四荒”土地所有權人的補償。從“四荒”土地所有權存在現狀看，表現為對于所有權人，即農民集體憑借該土地從開發經營人手中獲取的收益，以及農民集體喪失土地所有權的應得補償。二是，對“四荒”土地未到期使用權人的補償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補償。公共利益下的土地征收，土地所有權人未從中獲益，因此，對未到期使用權人的補償就應該由國家承擔，即國家需要對未到期使用者對該項“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預期利益進行綜合評估并做出合理補償。
對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設需要的招牌，也不應予以所謂“公共利益”的支持。筆者認為，此種情況應嚴格依憲法確定的國家財產權、集體財產權與公民私有財產權平等原則，以及“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”的規定，將農民集體所有權與國家土地所有權等同對待，即對于城市建設需要下的“四荒”土地，進行以農民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權，由農村集體作為所有權人代表進行土地的市場化出讓，期限對應國有城市土地；終止原有土地經營合同，由農民集體對原經營權人未完成承包期內的損失，包括治理投入、預期回報等商定合理補償。
此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農用途，尤其是城鎮郊區，并對此類行為做了限期改正，收回使用權，依法處罰等規定。這一看似屬于土地使用權的規定，筆者認為在現實條件下，與“四荒”土地所有權變更不可分割?，F今城市化建設快速推進中，城鎮郊區“四荒”土地非農化的房地產開發絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實。與其不分情況地強行管制，不如厘清產權，因勢利導引其健康發展。簡單說，即如果基于城市化建設的需要，該項“四荒”土地資源真的具備進行房地產開發的條件，就確定由土地的所有權人收回該土地使用權，補償使用者未到期損失，然后由農村集體經濟組織作為所有權人代表將該項土地進行市場化出讓，所得利益歸農民集體所有，以體現農村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實現收益權權能。而對于不符合城市化建設需要下所謂房地產開發，則給予堅決制止，以維護農村“四荒”土地資源生態價值的實現。
（二）進一步完善“四荒”土地使用權制度設置的思考
1. 對“四荒”土地使用權一級流轉資金“村有鄉管”的質疑
《通知》中關于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權所收取的資金實行“村有鄉管” 專款專用的規定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，專款專用，對此，筆者認為無不妥當之處。但這筆資金所有權雖歸農民集體，卻要由鄉鎮農村集體資產管理機構代管，村集體使用該項資金時，需要到鄉鎮管理機構申領，獲批后方能使用，對此筆者認為有待商榷?！锻ㄖ访鞔_規定，農村“四荒”資源屬當地農民群眾集體所有。農村集體經濟組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實施“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣，須報經縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批準手續。由此可知，一者，農民集體既然是土地所有權人，其依法流轉土地使用權所獲資金，該資金所有權人當然也還是農民集體。所有權由占有、使用、收益與處分四項權能構成，而占有是使用權得以充分實現的重要前提。在此，只要是農民集體依法流轉土地，除經所有權人同意外，其他任何人無權占有該項資金。再者，農村“四荒”資源流轉的行政主管機關是縣級以上人民政府，與鄉鎮農村集體資產管理機構并無必然聯系，流轉資金由鄉鎮農村集體資產管理機構代管無從說起。第三，所有權是最充分的物權。確保資金?？顚Ｓ?，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農民集體法定所有權權利的正當理由。據此，筆者認為，“四荒”土地使用權流轉的資金實行“鄉管”于法無據，于理不通。
2.“四荒”土地使用權二級流轉法律設定的商榷
物權法定原則，是指物權的種類、內容、效力、公示方法等必須由法律明確規定，而非由當事人協議設定。“四荒”土地承包經營權作為用益物權，不得例外。但現行相關規范性文件中關于“四荒”土地承包經營權流轉的規定很不完善。首先，從流轉方式看，現有法律是以不完全列舉的方式予以規定。這種列舉方式未能涵蓋實踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉方式，也未設定未來實踐中可能出現新的流轉方式。進而，從現行規范適用看，現行立法是以“原則+例外”模式設計家庭承包方式和其他承包方式的流轉，規定“四荒”土地承包經營權可以轉讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉，但對于各種流轉方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關規定。家庭承包取得的土地承包經營權和“四荒”土地承包經營權的法律屬性雖然都定位于用益物權，但二者有差異。農地家庭承包經營權是以實現社會公平價值為追求?！八幕摹蓖恋爻邪洜I權側重于資源利用率，經濟效益的實現。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據現有法律設置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權適用相同規則，如此“四荒”土地使用權流轉自身的立法價值則難實現。
筆者認為，“四荒”土地承包經營權流轉立法價值取向既然定位于實現綜合效益，效率優先，兼顧公平，體現在流轉方式上，就應該放開對“四荒”土地流轉方式的限制，但應明確不同流轉方式各自的前提條件和程序性要求。對待實踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現目前尚未法定化的流轉方式，取舍標準應在于：只要該流轉方式不違反法律、法規等強制性規定，不損害社會公共利益，能夠被現行法定方式吸收的，不再另行設定；不能被吸收的，應予以法律認定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉方式即屬此種情況，既不能被現有的轉讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應予以確認，同時需明確相應規制促其正軌發展。
3. 有關“四荒”土地使用權抵押制度設置的思考
抵押，是債務人或者第三人不改變對財產的占有，而以該財產作為債權擔保的法律設置。如果債務人不履行債務，債權人有權依法以該財產抵價受償。具體到農村“四荒”土地，抵押標的物是土地使用權，不是土地本身。其抵押權是指“四荒”土地使用權人依法在規定年限內，不轉移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權抵押給金融機構，同時獲得相應資金。如果抵押人不履行債務，金融機構有權依法處分該“四荒”土地使用權，并由處分所得價款優先受償。
“四荒”土地使用權的抵押屬于二級流轉。物權法確認了“四荒”土地承包經營權的用益物權性質，其處分權能理論就是“四荒”土地承包經營權流轉，包括抵押的堅實支撐。當然，基于其農用用途的限定，農村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權的抵押應該有土地用途受限等方面的要求。但現實中，“四荒”土地抵押實現的限制遠非這些。一方面，現有立法規定不明確且操作性不強，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權抵押明文規定的法律法規，如《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990）、《城市房地產管理法》（1994）、《擔保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農村土地承包法》（2002）、《物權法》（2007）等在“四荒”土地使用權抵押的規定上銜接不暢，甚至存在內容相互沖突的情況。法律規定不明確，則必然帶來操作性不強的問題。另一方面，各職能部門責權利不明確規定，不科學，易導致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機構，系統科學評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規范。目前，農村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農村集體組織、村委小組對土地抵押價格進行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進行抵押辦理。交易中，由于沒有科學的價格估算標準，金融機構為獲取最大利益而減小風險承擔，往往競相壓低地價，導致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權人承擔?；谵r村地域特點，農村集體成員相互間，成員與集體間具有事實上的依附關系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強大的農村集體、金融機構，證據調取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟途徑，農民合理權益難以保障。
現實中，農民發展現代農業需要資金，主要還是依靠發揮土地的財產屬性，抵押是很好的融資手段。為進一步深化農村金融改革創新，國家加大了對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉。國務院2015年8月頒布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，以慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點工作。其所指農村承包土地為耕地，工作將農戶所承包耕地的經營權從承包權中分離出來，并賦予該承包土地經營權以抵押擔保權能。并且，經營權的抵押擔保不會改變土地承包關系，如果農民到期不能償還貸款，失去的是幾年經營收益，不會危及承包權。這無疑是在農村承包土地制度改革方面的推進。然而，制度既然能在社會保障功能強的耕地上給予支持，對于更側重效率性的農村“四荒”土地，限制因素理應更小。但現實中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機構肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權人的經濟期望與社會穩定、生態平衡間的關系。
筆者認為，對于農村土地承包經營權抵押工作的推進決不能只在耕地方面，它應該是各類型農村土地的全面推進，對此，修訂完善現有的土地使用權抵押的法律制度體系，切實完善抵押制度，對于“四荒”土地是當務之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構。明確“四荒”土地使用權抵押的涵義，明確規定抵押主體、客體和內容；明確抵押權取得條件、方式與程序；建立科學合理的“四荒”土地使用權價格評估機制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進行；建立“四荒”土地使用權登記制度，即權利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權變化過程中的權利歸屬，實現對“四荒”土地使用權權屬變化的全過程監管。
進而要進一步厘清幾個重要問題。一是明確“四荒”土地抵押權的法律性質是權利抵押，厘清“四荒”土地抵押權客體的具體內容?！八幕摹蓖恋氐盅簷嗟目腕w是“四荒”土地的使用權。現實中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項土地的使用、收益等權利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權客體，即這些植物和建筑物是否應當作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對此，筆者持肯定態度。關于“四荒”土地上的植物。土地使用權抵押不轉移對“四荒”土地的占有，也包括對土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態價值追求有力體現。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關于“四荒”土地上的建筑物。我國《城市房地產管理法》中關于土地使用權與地上房屋同時轉移的相關規定已然很明確?；跈嗬降仍瓌t，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照執行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權人同時享有“四荒”土地以及該項土地上建筑物的使用權。
一、指導思想和基本原則
（一）指導思想：以“三個代表”重要思想和黨的十六屆五中全會精神為指導，按照建設社會主義新農村的要求，緊密結合新時期農村工作實際，進一步加強和改善黨對農村工作的領導，把鄉鎮職能轉變的立足點和落腳點定位在規范機構設置，轉變工作作風，加強干部管理，靠實工作責任，嚴格考核獎罰，充分調動干部積極性，服務“三農”，促進農業和農村經濟快速發展等方面，加快建立結構合理、管理科學、運轉協調、便民高效的鄉鎮管理體制和運行機制。
（二）基本原則：
1、堅持精簡效能原則。根據工作職能和鄉鎮規模，在促進公共服務、社會管理和維護穩定的前提下，從工作需要出發，科學設置機構，精減機構人員，合理核定編制，提高工作效率。
2、堅持因地制宜原則。從實際出發，綜合考慮地域情況，經濟發展水平、市場發育程度和工作特點等因素，實事求是，大膽創新，分類指導。
3、堅持穩妥有序原則。既要積極探索，又要穩步推進，在試點中總結經驗，在實踐中逐步完善。
4、堅持突出中心原則。圍繞增加農民收入，突出產業化經營、農村勞動力輸轉、小城鎮建設、農村基礎設施建設、實用技術普及推廣、維護穩定和基層組織建設等重點工作。
5、堅持以人為本原則。對鄉鎮職能轉變中出現的人員安置，做到公平、公正、公開，無情競爭上崗，有情分流安置。
二、基本內容
(一)準確定位鄉鎮職能
鄉黨委、鄉政府的職能主要有以下幾個方面：
1、落實國家政策。主要是在本行政區域內宣傳和落實黨和國家的路線、方針、政策、法律法規及上級機關的決定、命令、決議等。
2、發展鄉鎮經濟。制定并組織實施本鄉鎮經濟社會發展規劃，培育和發展特色經濟，搞好扶貧開發和勞務輸出，大力發展非公有制經濟，調整優化農業產業結構，加快推進農業產業化、農村城鎮化進程，強化農村基礎設施建設，不斷改善農民生產生活條件。
3、強化社會管理。搞好社會治安綜合治理，妥善處理各類矛盾和問題，維護社會穩定；搞好農村土地承包、農民負擔、農民專業合作經濟組織以及鄉村各類資金的管理；搞好計劃生育工作；協調、監督和指導鄉鎮轄區內條管機構的工作。
4、提供公共服務。圍繞科技教育、醫療衛生、交通道路、文化體育、廣播電視、民政等社會公益事業和福利事業搞好服務。
5、加強黨的建設。抓好黨員的發展、教育和管理工作，加強鄉村兩級領導班子和干部隊伍建設，搞好黨風廉政、精神文明、政治文明和民主法制建設，做好工青婦及人民武裝工作。
(二)合理設置機構，明確職責
鄉鎮行政機構設黨政綜合辦公室(掛社會治安綜合治理辦公室、計劃生育辦公室和司法所牌子)。事業單位設“兩所三中心”5個事業機構，即財政農經管理服務所、人口和計劃生育服務所、農業綜合服務中心、社會事業服務中心、村鎮建設服務中心。
黨政綜合辦公室：主要承擔黨委、人大、政府、紀委、人武部交辦的各項日常事務，圍繞鄉鎮經濟和社會發展搞好各項行政管理和服務工作。辦公室設組定崗，細化責任，原則上可設綜合協調組、組織宣傳組、紀檢監察組、司法綜治組。
綜合協調組：負責黨委、人大、政府、武裝部的日常事務工作及各所、中心工作的協調服務，公文處理，“兩案”辦理，調查研究，督查檢查，統計信息等綜合性工作。
組織宣傳組：負責黨的基層組織建設，干部人事，黨員教育管理，思想宣傳，精神文明，統戰、工、青、婦等方面工作。
紀檢監察組：負責紀檢監察工作，加強黨風廉政建設，開展和專項治理，實行黨務、政務、村務公開。
司法綜治組：負責社會治安綜合治理，禁毒、安全生產，指導管理人民調解工作，開展法制宣傳教育和法律服務工作。接待辦理群眾來信來訪，社會矛盾糾紛排查調處，維護社會穩定等工作。
財政農經管理民：主要承擔鄉村各類資金、農村集體資產與財務、土地承包、農民負擔、農民專業合作經濟組織的字處理等工作。所內可設財政組、農經組。
財政組：主要負責編制年度鄉級財政預決算，資金管理、財務管理、稅收資產管理和報帳，耕地占用稅及有關稅收征管等工作。
農經組：負責村級集體資金、財產管理，指導農村合作經濟組織，調解農村土地承包合同糾紛等工作。
人口和計劃生育服務所：主要承擔優生優育、節育常識的宣傳普及工作，為育齡人口提供節育手術、環孕情檢測、避孕藥具發放等各項服務。所內可設服務組、管理組。
服務組：負責婚育培訓、生殖保健、環孕情檢測、節育手術等服務工作。
管理組：負責計劃生育法律法規和政策宣傳、人口計劃生育規劃、各項計劃生育措施落實，育齡人口、流動人口管理等工作。
農業綜合服務中心：主要承擔農、林、水、牧、果、蔬等仿載的科技服務，重點圍繞發展主導產業和特色產業，提前、產中、產后全程化服務，扶持發展農民合作經濟組織，推進農業產業化經營，加快扶貧開發步伐。中心內可設服務組、項目組、產業組、扶貧開發組。
服務組：開展農業科技培訓，引進、示范和推廣實用技術和優良品種，開展農作物病蟲害預測預報，去我防疫監測，指導防治工作，為農民提前、產中、產后服務。
項目組：負責搞好農、林、畜牧、水利等農業項目規劃，制定實施方案，做好項目實施。
產業組：制定產業發展規劃，加快農業產業結構調整，發展農業特色產業，指導興建產業基地，強化技術培訓，提供技術服務，搜集產業信息，招商引資、扶持龍頭，大力發展農產品加工企業。
扶貧開發組：制訂扶貧規劃，組織實施扶貧開發項目，開展社會幫扶工作，加強世行項目實施和管理。
社會事業服務中心：主要承擔教育、衛生、文化、體育、廣電、勞務輸出、社會保障等社會事業發展服務工作。中心內可設教體文衛組、社保勞務組。
教體文衛組：協調管理教育、衛生、文化、體育、廣播電視等工作，廣泛深入地開展群眾文化體育活動。
社保勞務組：宣傳執行社會保險政策，開展勞務市場調研，搜集用工信息，勞務動態，加大勞務技能培訓，培養勞務經紀人隊伍，興建勞務基地，提高勞務輸轉的組織化程度，為勞務人員提供全方位服務。
村鎮建設服務中心：主要承擔社會主義新農村建設以及小城鎮、小康村、鄉村道路、集貿市場等村鎮基礎設施建設的規劃、實施和招商引資、市場管理等工作。中心內可設規劃管理組、村鎮建設組。
規劃管理組：負責新農村建設、小城鎮建設、小康村建設、鄉村道路建設規劃及實施方案的制定，做好村鎮管理工作。
村鎮建設組：依照有關法律法規和規劃，負責村鎮建設和公路建設等工作。
(三).嚴格定崗定員
1.定編制?？h上下達我鄉行政××名、事業編制××名，根據各單位的職能和工作任務。確定領導職數*名，各辦(所、中心)領導原則上由鄉副職領導兼任。
黨政綜合辦公室××名，其中：綜合協調組*名，組織宣傳組*名，紀檢監察組*名，司法綜治組*名；
財政農經管理服務所*名，其中：財政組*名，農經組*名；
人口和計劃生育服務所*名，其中：服務組*名，管理組*名；
農業綜合服務中心*名，其中：服務組*名，項目組*名，產業組*名，扶貧開發組*名；
社會事業服務中心*名，其中：教體文衛組*名，社保勞務組*名；
村鎮建設服務中心*名，其中：規劃管理組*名，村鎮建設組*名。
2、定人員。按照變工作崗位，不變干部身份；變工作職能，不變原職務職能；變分配方式，不變開支渠道的“三變三不變”的工作思路。因責定崗、因崗定人，優化組合干部，充分調動干部的工作積極性。合理確定領導職數，積極探索領導交叉任職，各辦公室或中心主任由鄉鎮黨政副職領導直接擔任，一般干部實行雙向選擇、競爭上崗。
(四)、轉職能。合理確定管理職能，強化服務職能，實現鄉鎮職能的“五個轉變”，即：在思想上，從傳統保守型向超前思維型轉變；在機構上，由大而全的政府向“小政府、大服務”轉變；工作方式方法上，由行政指揮型向市場中介型和示范帶動型轉變；鄉鎮干部隊伍建設上，由綜合管理型向知識型、專業型轉變；在工作考核上，由目標責任為主的綜合性的考核向服務“三農”、農業增效、農民增收為主轉變。圍繞建設社會主義新農村，鄉鎮要發揮好貫徹落實黨在農村的各項方針政策，搞好農村基礎設施建設，調整農村產業結構、維護社會穩定等方面的職能。
(五)、創新工作機制。行政機構推行政務公開，實施政務公示、上班簽到、掛牌上崗、填寫日志、記錄實績檔案。首問責任等制度。促進依法行政，提高辦公效率，方便人民群眾，形成行為規范，運轉協調，公正透明，廉潔高效的行政管理體制。事業機構的農業綜合服務中心實行“一中心五圍繞”的工作機制。即以農業綜合服務為中心，圍繞產業基地建設、培育龍頭企業、開展市場建設、組建產業協會、加強支部建設等五個方面開展工作。
三、妥善安置人員
對于在競爭上崗中落聘人員的安置，依據××發［××］*號文件精神，可通過提前退休、提前離崗、學習深造、交流調劑、下派任職、創辦參辦實體、辭退臨時人員、辭職自主擇業等辦法進行。人員安置堅持“以人為本，無情分流，有情操作”的原則，把思想政治工作放在首位，及時掌握干部的思想動態，因勢利導做好工作，確保工作情緒穩定，并解決好實際困難，落實好政策待遇。
四、強化干部管理機制
1、加強制度建設。制定完善本鄉鎮的《競爭上崗實施辦法》、《干部職工積分考核管理辦法》、《干部職工考勤考核制度》、《項目、產業掛牌管理制度》、《公示制度》、《辦公室各中心以及責任組工作制度》、《責任追究制度》、《激勵獎懲辦法》和《首問責任制》等制度，明確任務，規范程序，靠實責任，嚴格獎懲，用健全的制度和完善的措施保證職能轉變工作的順利進行和各項工作任務的真正落實。
2、實行競爭上崗。按照《競爭上崗實施辦法》，嚴格程序，嚴把審查關、考核關、聘任關，積極實施競爭上崗和工作排序。競爭落聘人員，實行末尾淘汰，自行待崗，學習培訓和工作排序，待崗期間，可安排臨時性工作。各崗位人員在鄉鎮分管領導的直接領導下開展工作，同時接受縣直相關部門的業務指導和監督。
3、嚴格積分考核。要進一步貫徹落實縣委發［××］××號文件《積分考核管理的意見》精神，繼續健全考核評價機制，實行“一周一總結、一月記一次實績檔案、一月進行一次積分排序、一季度確定一次崗位”的“四個一”考核辦法。積分考核管理要與領導干部的任期考核、定期考核和其他人員的年度考核結合起來。對領導干部的考核評定，在實行量化打分的同時，還要同與有關單位簽訂的目標管理責任相掛鉤，進行綜合評定。同時要完善相應的獎懲辦法，真正把積分情況作為評優選先、培養使用、末尾淘汰的重要依據。
4、推行績效工資。堅持“績效優先、按勞分配、兼顧公平”的原則，實行績效掛鉤切塊工資制，將工資總額的80%作為固定工資，當月兌現，20%作為切塊工資，根據工作實績考核結果，下月評定發放。同時，要積極探索自主靈活、形式多樣的分配制度，不斷降低工資固定部分比重，增加活的部分的比重，試行按崗定酬、按任務定酬、按業績定酬的分配辦法，將工資與崗位職責、工作業績、積分考核和年終考核直接掛鉤。
五、時間安排
鄉鎮職能轉變工作實施方案，至發文之日起開始組織實施，大體分為動員部署、組織實施、總結驗收三個階段。
第一階段(××*月份)：動員部署階段。召開動員大會，宣傳政策，統一思想，提高認識。制定鄉鎮職能轉變工作實施方案，并上報縣鄉鎮職能轉變工作領導小組辦公室審批后下發執行。
一、總體要求
認真貫徹落實中央和省、市經濟工作會議部署，以建設國際旅游城市為目標，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞加快發展和加速轉型雙重任務，進一步解放思想，開拓進取，加快重點領域和關鍵環節改革，以體制機制的創新推動結構調整和發展方式的轉變，為經濟社會又好又快發展提供動力。
二、重點改革任務
(一)進一步建立促進產業結構調整的體制機制。圍繞“一核兩帶四個增長極”戰略重點（建設國際旅游城市核心區；著力構建沿首都、沿遼蒙經濟帶；重點打造國際旅游、國家釩鈦資源利用、首都綠色有機農產品生產加工、京北清潔能源基地），加快推進資源型產業轉型升級，改造提升傳統優勢產業，淘汰落后生產能力。積極培育戰略性新興產業，研究制定我市戰略性新興產業發展規劃。大力發展現代服務業，加快壯大生產業，拓展多層次、寬領域、適應不同層次需求的生活業(市發改委牽頭)。
（二）加快建立產業聚集的引導機制。落實省、市加快工業聚集區發展的各項政策，探索建立適應聚集區發展需要的體制機制和管理模式，增強聚集區開發建設的動力和活力，推動符合條件的企業向工業集聚區轉移，實現企業集約、集聚發展。加強區域協作，落實和完善《市財政異地投資稅收分享辦法》，促進企業向園區集中(市發改委牽頭)。
（三）加強節能減排體制機制建設。健全節能減排目標責任管理體系，繼續實行“雙量”目標控制。加大企業節能技術改造力度，抓好工業、建筑、交通和公共機構等重點領域節能。大力發展循環和低碳經濟，建立完善碳排放和節能減排統計監測制度。推動爭列省級和國家級循環經濟示范區工作（市發改委、環保局牽頭）。
（四）完善自主創新的體制機制。落實企業研發投入稅前抵扣政策。建立完善財政投入與企業投入、社會資金相結合的多元化科技投融資體系。鼓勵金融機構對企業開展工業產權和非專利技術等無形資產質押貸款。加強科技市場建設，以環首都綠色經濟圈建設為契機，主動與京津高校、科研院所進行項目、技術對接，加速高新科技成果在我市的轉化(市科技局牽頭)。
（五）加快國有企業改革發展。積極引導市外資金、民間資本參與國有企業重組改造，調整優化國有經濟的產業、產品結構，提高企業核心競爭力。繼續推進華一、千斤頂、拖拉機、承曲、承申5家政策性破產企業改革工作，全面完成市國資系統改制企業的改制任務和職工安置工作。繼續完善國有資產管理體制和制度，促進國有資本有進有退、合理流動、保值增值(市國資委牽頭)。
（六）健全社會保障體系。繼續擴大各項社會保險覆蓋面，穩步提高各項社會保障標準，扎實推進城鎮居民和農村新型養老保險試點工作，啟動灤平、隆化兩個新農保試點縣城鎮居民養老保險試點工作，新增的六個試點縣新農保和城鎮居民養老保險同步啟動；落實企業職工基本養老保險關系轉移暫行辦法，鼓勵有條件的企業建立企業年金；失業保險實現市級統籌(市人力資源和社會保障局牽頭)。建立完善與經濟社會發展水平相適應的城鄉低保機制，保持城鄉低保標準與全省平均水平同步增長，確保動態管理下的應保盡保、應退盡退，推進養老服務體系建設，健全養老設施和服務網絡，建立困難老年人服務補貼和高齡老人津貼制度，鼓勵社會力量創辦福利機構（市民政局牽頭)。
（七）進一步完善住房保障體系。擴大住房保障范圍，建設11900套保障性住房和棚戶區改造住房，在實現城市低收入住房困難家庭應保盡保的同時，大力發展公共租賃住房，逐步解決城市中等偏下收入家庭、新就業職工、有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員等群體住房困難(市住房和城鄉建設局牽頭)。
（八）進一步完善就業服務體系。以建設國家級創業型城市為引領，進一步落實和完善促進就業的財政、稅收和信貸政策，鼓勵勞動者自謀職業、自主創業，以創業帶動就業。重點解決高校畢業生、農村轉移勞動力和城鎮就業困難人員就業創業問題。加強就業服務平臺建設，增強人力資源市場服務功能，全面推進就業服務專業化、標準化和信息化。健全面向全體勞動者的職業技能培訓和就業指導制度，大力實施特別職業培訓計劃(市人力資源和社會保障局牽頭)。
（九）全面推進醫藥衛生體制改革。加快建立基本醫療保障制度，全市城鎮職工醫保、城鎮居民醫保參保率提高到90%以上，新農合參合率穩定在90%以上，政府對新農合和城鎮居民醫保補助標準提高到每人每年200元，全市城鎮職工、居民醫保基本實現市級統籌(市衛生局、市人力資源和社會保障局牽頭)。實施國家基本藥物制度，在政府辦的基層醫療衛生機構全部實行基本藥品藥物零差率銷售，同步推進基層醫藥衛生體制綜合改革，完善基層醫療衛生機構補償機制，保證基層機構正常運轉和持續發展(市衛生局、市人力資源和社會保障局牽頭)。健全基層醫療衛生服務體系，完善農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系建設，完成20個中心鄉鎮衛生院、158個村衛生室和8個社區衛生服務中心建設，促進基本公共衛生服務均等化(市衛生局、發改委牽頭)。穩妥推進平泉縣公立醫院改革試點，鼓勵社會資本以多種形式舉辦醫療機構，形成多元辦醫格局(市衛生局牽頭)。
（十）深化教育體制改革。認真抓好學前教育辦園體制等6項國家教育體制改革試點，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，推進義務教育均衡發展。創新職業教育發展模式，圍繞全市休閑旅游、釩鈦鋼鐵等主導產業發展，有針對性地設置學科，推進職業教育集團化辦學。加快辦學體制改革，形成以政府辦學為主體、公辦教育和民辦教育共同發展的格局(市教育局牽頭)。
（十一）進一步深化文化體制改革。全面落實市屬經營性文化事業單位轉企改革實施方案。重點推進市屬及縣區有關經營性文化單位轉企改制后續工作，規范內部治理結構，建立現代企業制度。鼓勵社會資本和外資進入政策允許的文化產業領域。做大做強文化產業，加快文化集聚發展(市委宣傳部、市文廣新局牽頭)。
（十二）積極探索統籌城鄉發展改革。圍繞構建“一二六”（1個中心城市、2個區域性次中心城市、6個中等城市）城市空間格局，大力推進城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化，力爭在城鄉互動、城鎮規劃、產業培育、基礎設施、土地利用、人口集聚等方面取得明顯突破。加快環首都綠色經濟圈灤平縣、豐寧滿族自治縣和興隆縣的示范區建設。積極穩妥推進農村新民居建設，鼓勵聯村并建，抓好100個新民居示范村建設。抓好平泉縣統籌城鄉發展試點(市農委牽頭)。
（十三）深化農村綜合改革。堅持和完善農村基本經營制度，穩定農村土地承包關系，全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，健全農村土地承包經營權流轉市場，全市縣、鄉兩級土地流轉有形市場覆蓋率達到100%(市農牧局牽頭)。深化林木采伐、林業投融資等配套制度改革，研究探索與新型集體林權管理形式相適應的林木采伐管理制度(市林業局牽頭)。深化水利體制改革，探索農田水利建設績效考核和獎勵機制、水利項目配套資金籌措機制、小型農田水利工程產權市場運轉機制(市水務局牽頭)。深化供銷合作社改革，創新供銷合作社基層組織，加大農民合作經濟組織體系建設力度，推進“農合聯”實體化建設，在全市30%的鄉鎮建起新型基層供銷社，60%的鄉鎮建起“農合聯”分會或辦事機構(市供銷社牽頭)。
（十四）深化戶籍制度改革。全面取消暫住證制度，統一實行居住證制度，不斷擴大居住證的應用范圍，實現“一證通”式管理，保障流動人口合法權益。加快完善相關配套政策，保障進城農民在征地補償的利益分配、民事賠償撫恤標準、征兵及退伍安置、社會養老保險、醫療保險、計劃生育、子女入學等方面的權益(市公安局牽頭)。
（十五）深化價格調控機制改革。強化價格調控監管，建立健全應對價格異常波動處理機制，加快價格監測網絡和制度建設，完善重要農副產品、居民生活必需品實時價格監測和應急價格監測系統。建立困難群眾生活補貼、失業保險標準與物價上漲掛鉤聯動機制。加強對醫藥、教育、房地產、壟斷行業、行政事業性收費等價格管理，規范各類經營服務性收費。完善差別電價政策，加大差別電價、懲罰性電價實施力度，建立動態管理機制。實施居民生活用電階梯電價改革，推進大用戶與發電企業直購試點。深化成品油、天然氣價格改革，逐步理順天然氣與可替代能源比價關系。推進水價改革，試行階梯水價，研究制定鼓勵再生水生產和使用的價格政策，完善農業用水價格管理辦法。研究制定農村供水價格改革方案。進一步完善規范垃圾處理收費價格政策，全面推行城市污水處理收費價格制度，加強機動車尾氣排放收費價格管理（市發改委牽頭）。
（十六）推進財政體制改革。完善激勵性財政體制，鞏固和擴大政府間支出責任劃分改革成果。深化預算管理改革，加強預算項目庫建設，健全財政支出績效評價結果與預算的掛鉤機制。深化國庫管理制度改革，健全國庫單一賬戶體系，完善國庫集中支付和收入收繳運行機制。穩步推進市本級公務卡制度改革。強化政府采購預算管理，推進政府采購制度改革。進一步完善覆蓋城鄉的公共財政管理體系，全面加強鄉鎮財政建設和管理。健全國有資本經營預算和收益分配制度，提高國有資本收益收取比例(市財政局牽頭)。
（十七）深化投融資體制改革。出臺我市鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見，按照國家、省要求及時修訂投資核準目錄，規范地方政府投融資平臺管理，加大整合力度，增強政府投融資功能(市發改委牽頭)。落實金融激勵政策，鼓勵支持商業銀行在域外設立分支機構，積極引進域外銀行來我市設立分支機構，增強金融市場活力，同步深化農村信用社改革，推進縣級聯社加快向農村商業銀行轉變，加強村鎮銀行建設(市金融辦牽頭)。落實省促進股權投資基金業發展的政策措施，探討研究我市設立各類股權投資基金發展的實施意見，引導資金向特色產業和戰略性新興產業聚集（市發改委牽頭）。
(十八)繼續深化行政管理體制改革。著力推進民生領域和經濟建設領域進一步簡政放權，繼續加強對精減項目落實情況的監督檢查，鞏固成果，防止反彈。建立和完善市、縣“一站式”行政服務中心，完善全流程監督機制。繼續完善市級網上行政服務中心建設，在市本級實現所有行政審批事項網上辦理(市監察局、發改委牽頭)。
（十九）進一步深化縣鄉體制改革。提高行政效率，增強公共服務能力，推進縣級體制改革，落實好省直管縣試點的相關政策；完善鄉鎮管理職能，優化機構和崗位設置，建立精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制（市編辦、發改委牽頭）。
（二十）穩妥推進事業單位改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，摸清全市事業單位機構編制底數，開展事業單位清理規范工作，規范機構編制管理，優化資源配置，積極穩妥推進事業單位分類改革(市編辦牽頭)。
前言土地收購儲備制度作為土地經濟學的一個學科范疇，實施幾年來，在規范調控土地市場，優化土地資源配置，實現土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題。本文即是筆者經過多方調研并結合在土地管理部門多年來的親身實踐和體會，就我市縣級土地收購儲備機制中存在的一些問題作了粗淺的分析并提出相應的建議及對策。
眾所周知，土地收購儲備制度這一源于二十世紀九十年代末期的新生事物，近幾年在全國各地如火如荼的演繹和推動下，對盤活城市存量土地，加快國有企業改制進程，強化政府土地集中統一管理，推進土地的市場配置等，都發揮了十分重要的作用。同時，伴隨著此起彼伏的拍賣槌落聲，土地收購儲備制度對城市建設發展步伐也產生了重大的影響。隨之而來的是，一座座現代化建筑撥地而起，城市功能和基礎設施建設日益完備，城市面貌大為改觀。但縱觀我市的縣城建設，不僅是與沿海發達地區的縣城建設無法相比，而且與周邊省市縣相比也存在著一定的差距，并且有進一步拉大的趨勢。究其原因，從表面上看，加快縣城建設需要大量的資金投入，而我市絕大多數縣份經濟發展水平還不是很高，依靠財政支付十分有限，導致城市建設與資金缺乏的矛盾日益突出。但從深一步來看，是我們在經營城市方面的思想觀念落后，沒有把縣城土地資源進一步引入到市場機制，把縣城土地資源變成資本運作，實現縣城資本的良性經營，以此來促進縣城建設的持續，健康和快速發展。
而土地收購儲備制度正是基于這種經營城市創新理念而產生的一種新型的城市土地利用管理制度。因此，我們必須進一步加大土地收購儲備力度，改變以往在計劃經濟條件下與舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，收緊地根，變多頭管地和多頭供地為“一個池子蓄水，一個龍頭放水”的政府統一管地和統一供地的新模式，走以地建城，以地養城的新的城市經營道路。
縣級土地收購儲備機制現狀
我市縣級土地收購儲備工作大多起步于20__年，有的甚至還要晚些，基本上屬于一種“被動式”的啟動模式。運作之初，大多是在各地縣政府的組織牽頭下，由相關部門的領導參與組成一個土地收購儲備或土地收購儲備出讓管理委員會，下設土地儲備中心，掛靠縣土地局辦公，中心主任大多由各縣土地部門局長或副局長兼任。其工作職責是：受縣政府委托在縣土地收購儲備或土地收購儲備出讓管理委員會的指導和監管下，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期準備工作。土地收購儲備的任務是將需盤活的土地收回、收購、置換及統征后予以儲存，并通過前期開發利用和受政府委托出讓等形式，盤活存量土地資產，有效地配置土地資源。并在各縣制定的《土地儲備實施辦法》里規定了可以實施收購儲備的土地范圍，即1、城鎮規劃控制區范圍內的無主地；2、縣政府統征的土地；3、土地使用期限已滿，依法收回的土地；4、依法收回的荒蕪、閑置的國有土地；5、依法沒收的土地；6、因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地；7、以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地；8、因實施城鎮規劃和土地整理，縣政府指令收購、收回的土地；9、土地使用權人申請縣土地儲備中心收購的土地；10、其它需要儲備的國有土地。儲備中心資金運作受縣財政部門和審計部門的指導和監督。具體到實施土地收購儲備的資本全由縣財政撥款并可根據省土地部門與省中行簽訂的合作協議由各地市分行貸款解決。
基于這種機制的實施，運作幾年來，我市各縣在當地縣委、縣政府以及相關部門的通力合作下，土地收購儲備工作較起步之初有了相當大的起色，土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過一浪，國土收益連創新高，財政收入大步攀升，顯示了一個新生事物誕生后的勃勃生機。但居安思危，未雨綢繆，縱觀我市縣級土地收購儲備工作的總體態勢而言，在其運作過程中，卻面臨著諸多潛在的危機。
縣級土地收購儲備機制中存在的問題
首先，在土地收購儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權出讓后國土收益的回攏，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。
20__年，國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》（通稱15號文件）。15號文件明確提出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確收購儲備資金的主要來源提出明確要求，是土地收購儲備機構拓展融資渠道的重要政策依據。且20__年初，山西省國土資源廳就與中國銀行山西省分行簽訂了土地收購儲備貸款業務的合作協議，并要求各地市分行與當地國土資源部門積極開展全方位業務合作，嚴格按照《實施細則》辦理土地收購儲備資金貸款業務。但在我市的許多縣，在土地收購儲備資金運營上，雖然也規 定由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難，阻力重重。財政部門不予撥款不說，就是想依靠國家和省里面制定的政策依據，向金融機構進行融資，儲備機構都沒有自己獨立的帳戶。這樣，資金就難以融通。沒有了融通的資金，在進行土地收購的時候，土地收購儲備機構就只能采取其唯一的一種收購方式----協議（或合同）收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由于采用的是“先協議（或合同）收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在如下幾方面的不利于：一是不利于土地收購儲備機構成功收購。由于這種收購方式實際上是一種“賒帳式”收購，所以在收購有些土地特別是所謂的“黃金”、“搶手”地塊時，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權屬單位人出于一種急功近利的這么一種思想，就往往置國家法律法規于不顧，將本應該納入土地儲備庫或應該經過收購儲備推向市場的土地，擅自轉讓或買賣于他人，從而導致收購儲備工作陷于一種尷尬被動的局面；二是不利于縣級政府獲取更多的收益。因為協議收購或多或少地會存在土地使用（所有）權屬單位人向土地收購儲備機構討價還價的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒帳式”的收購往往是“讓利式”的結果。
其次，在土地收購儲備部門之間的協調問題上，難以達成統一的認識。
土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，從筆者調查情況來看，目前主要是與城建規劃及司法部門之間的協調對土地收購儲備的影響最大。一是許多縣城建設規劃缺乏前瞻性和穩定性，給土地收購儲備無形中增加了風險，也制約了土地資源的高效利用；二是已進入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權人債權債務等糾紛使司法部門介入處置土地資產，導致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現法院將土地補償費代扣、截留等用于償還企業的債務等現象，造成原土地使用權人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。
其三，在土地收購儲備的實際操作中，規避土地收購儲備的行為時有發生，致使一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉手，國土收益大量流失。
主要表現在：①一些工礦企事業單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權后，無力繼續開發，而又不具備轉讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據相關規定，本應納入土地收購儲備，但土地使用權人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關手續的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯營聯建等名義擅自轉讓土地或改變土地用途等方式進行著私下里的交易，導致國有土地資產大量流失；②縣城或集鎮規劃區等一些原有的劃撥性住宅用地，因實施城鎮規劃和土地整理，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價值突顯。于是這些土地使用權人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應通過公開出讓有償方式方能獲得的經營性用地，在原用地上開門面、設店鋪，用于商業、服務業等用途，從中大肆掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。
其四，集體土地的大量非法入市（特別是毗鄰城區、周邊基礎設施較好的“城中村”以及城鄉結合部、交通沿線這些特殊區域的集體土地），嚴重地影響著土地的收購儲備及儲備土地的處置工作。
收購儲備土地的最終目的是要經營土地，而經營土地的目的是要“通過建立良好的土地市場環境，盤活存量土地資產，實現城市土地資源的優化配置，為城市經濟提供可持續發展的資源保證”，“在這個前提下，使土地資源實現最大化的資產價值”。而這些區域集體土地的大量非法入市（入市的形式主要表現在：非法批地入市、非法占地入市、非法出租入市、非法轉讓入市等），因為往往是受眼前利益的驅動（如交納稅款、集體開支等），實際上是一種自由和無序的用地行為，土地價格的隨意性也比較大，因此在缺乏有效監管的情況下，在與國有土地市場的競爭中處于優勢地位，從而對國有土地市場形成巨大的沖擊，這顯然不利于城市經營土地市場的健康和有序發展。
其五，就是工作人員的素質和管理問題，鑒于政府及土地管理部門對其缺乏嚴格健全的監督機制，、、違法違紀者大有人在。
主要表現在：①在目前土地收購儲備的實際運作中，片面追求經濟效益已成為其主要目的。正是基于上述原因，國土資源管理部門在實施土地收購儲備時，往往簡化土地報批程序，把本應該辦理農用地轉用或征用等報批手續的土地，卻草率地以一紙收購合同就替代了，違規操作現象多有發生，這于土地儲備“規范調控土地市場、保護合理利用土地資源”的初衷是相背離的；②對于土地使用權符合收回、收購條件，土地使用權人未申請進行土地儲備，而擅自轉讓土地使用權及地上建筑物、附屬物的，根據各地《土地儲備實施辦法》的相關規定，應按非法轉讓土地使用權論處，國土資源管理部門不得為其辦理審批和登記手續。但在實際工作中，卻時常有一些工作人員為了自己的一點私利，置國家法律法規于不顧，為這些違法行為當事人大開方便之門，綠燈放行，嚴重地干攏了土地收購儲備工作的正常運行；③主要是土地儲備工作者全局意識不足，服務意識差。工作人員行政化管理意識濃，而服務市場的意識差，與土地儲備服務于市場、服務于經濟的宗旨不協調，存在工作效率低、不及時學習，觀念和業務水平跟不上時展的步伐等現象，成為制約土地儲備工作的一大因素。
其六，是政府及土地管理部門在經營土地收購、儲備、出讓等一系列過程中，缺位現象比較嚴重，營造的用地環境太差。實施土地收購、儲備并進行公開出讓的目的，原本是要通過土地市場的調控作用，搞好用地服務，將需盤活的存量土地激活，使其朝著合理的用地方向流動，以實現其利用效益的最大化。但在我省的許多地方，出于片面追求經濟效益的目的，一些政府及土地管理部門在運作土地收購、儲備、出讓的過程中，往往把自己的職責僅僅定位于一個"中間批發商"的角色，利用權力優勢，想方設法地把土地低價收購進來，再想方設法地把它高價賣出去，從而賺其差價，獲其利益了事。至于土地出讓以后，你用地者怎樣干、干成啥，那就不是我的事了。筆者在基層調研時，就親歷過這樣一個例子。20__年，x縣土地管理部門以統征方式收購x村集體所有土地數畝，后經過公開出讓，x外地開發商竟得該宗土地使用權。20__年春，當x開發商意欲開發建設時，卻遭到當地村委的百般刁難，理由是：在該村管轄區域內施工，得先付其施工管理費，并美其名曰為"協調費"，且一張嘴就是十幾、二十萬元的，沒有討價還價的余地。意思是說，只要你交了錢，在你施工期間，如有村民欺生從中鬧事，由其村委出面協調，否則后果不堪設想，讓你舉步維艱。情急之下，x開發商只好請求當地政府及土地管理部門出面給予協商解決，但被推委再三。無奈，x開發商只好擱淺了工程建設。試想，這樣的用地環境，以后誰還敢再來投資呀？！
縣級土地收購儲備機制建議及對策
首先是要規范土地收購儲備資本金的運營。
即：在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要及時指導和監督土地收購儲備機構，對土地使用權出讓后國土收益的及時回收， 更要協助土地收購儲備機構搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。
對于縣級財政收入情況好一些的地方，縣級財政部門應積極向地方政府建言獻策，將可劃出用于實施土地收購儲備的資金列入土地儲備專項資金納入到每年度的財政預算體系內，并可視當地土地市場發育的實際情況，適當增減財政劃出。這樣一來，既可以減輕土地收購儲備機構貸款利息高、土地收購儲備成本大幅增加的壓力，又可以協助政府從資金投入市場的額度量方面有效地調控土地市場的供應和需求關系，一箭雙雕，何樂而不為呢？對于縣級財政收入情況一般的地方，縣級財政部門則更應積極配合好當地土地收購儲備機構，充分利用國家及省對土地收購儲備機構可向金融系統進行融資的政策依據，按照省廳與省中行達成的貸款協議，主動地與當地信貸部門聯系給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔保幫助。
其次是要積極拓展并選擇合理的土地收購儲備方式。
土地儲備庫建成后，凡是政府儲備土地必須入庫，以統一管理、統一整理、統一供地。土地的收購儲備在具體運作上，應結合實際情況，靈活運用以下幾種方式：
1、土地征用。近幾年的城市化發展證明，城市的拓展用地及預留地主要依靠征用即政府統一征地的方式取得，是土地儲備的一種重要形式。但符合征用條件的集體土地，必須在完善土地征用手續成為國有土地后，方可進入土地儲備庫。如縣城“村改居”后即可采用這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。
2、收回方式。按照現行的有關法律法規，以出讓方式取得國有土地使用權、期限已滿未申請續期或申請續期未經批準的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權的土地，以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地，可以收回后入庫。但從實際工作中看，雖然法律規定明確，但真正被直接收回土地使用權的土地很少，一般采取有償收回劃撥土地為主的方式操作。
3、直接貨幣收購。對近期急于開發的道路、供水、污水、能源、電力等基礎設施。用地，以及區位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。
4、預約收購（即協議收購或合同收購）。對企業搬遷地
塊、破產企業變現地塊、污染搬遷地塊、老城區成片改造地塊等可實行預約收購。在簽訂收購合同后，其土地進入土地儲備庫，供地后，由原土地使用權人與政府按約定的比例分成。這樣既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿足了原土地使用權人對土地增值的期望，應是著重推行的土地儲備方式，但實行起來難度較大。
5、定向委托收購。特殊的公益性用地，且時序要求急、配套要求高、涉及面積大的地塊，如道路工程用地，可以采取定向委托某一單位的辦法實施收購，但必須在土地收購儲備機構的指導、監督及政策法規的約束下規范運作。
6、土地置換。對于企業、村莊整合改造土地，可以采取土地置換的辦法收購儲備，用土地儲備庫中土地換取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購儲備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。
7、規劃紅線儲備。依照城市規劃，對道路兩側等重點區域中限于人力、財力暫行不具備直接收購儲備的土地，規劃部門可直接將規劃紅線劃給土地收購儲備機構，進行規劃紅線儲備。
8、信息儲備。對按建設時序短期內不具備開發條件的地塊，將其地籍信息、利用現狀信息與規劃信息、地價信息等輸入土地儲備庫，條件成熟后再轉為其他方式儲備。
其三是要做好相關部門間的協調問題。
主要是做好城建規劃與司法部門的協調問題。城建規劃部門要嚴格執行城市規劃法，制定科學、先進、穩定的城市規劃，尤其要著力提高地塊詳細規劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監督，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規劃才能真正成為土地資源配置和土地資產處置的前導，成為推動土地市場良好發育的動力。另外，國家應當制定專門的法規，明確土地資產有別于企業的其他資產，無論出于什么原因，在處置土地資產時，必須征求土地管理部門的審查意見，以防止國有土地資產流失。
其四是要加大土地執法監察力度。
這是土地收購儲備工作能否順利實施的一個重要因素。土地收購儲備的一個中心任務便是盤活存量土地資產，優化土地資源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于國有企事業單位的原劃撥用地當中，所以，加大對國有企事業單位劃撥用地“隱形交易”行為的監察力度，首當其沖應當成為土地管理部門執法監察工作的重中之重。在實際工作中，建議對國有企事業單位建立劃撥用地利用檔案，并對其劃撥用地進行定期不定期的動態巡查監察，以此來防范國有企事業單位借改制或改革之機非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯營聯建等方式非法轉讓國有土地資產。其次是要加大對非法改變土地用途行為的監察力度。主要是針對國有企事業單位中的劃撥用地及“城中村”臨街屬集體所有的劃撥性住宅用地而言。建議各級政府予以采取不同的方式，加強對他們的收購儲備力度，以有效地制止一些違法行為當事人擾亂土地市場秩序，逃避交納土地出讓金行為的發生。對國有企事業單位劃撥用地非法改變土地用途的，無償收回；對“城中村”臨街屬集體所有的劃撥性住宅用地，則應按照《山西省“城中村”集體土地轉為國有土地管理辦法》的規定積極推行并實施之。其三是要加大對非法批地、非法占地行為的執法力度。改變以往對此類違法行為“重罰款輕處理”的短期利益行為。對于非法批地者，不僅非法批準、使用的土地應當收回，而且還要對非法批準使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，構成犯罪的還要依法追究其行事責任.對非法占地者,不僅要給予其相應的行政處分,而且還要對其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施進行處理，該拆除的進行拆除，該沒收的進行沒收,然后統一納入到土地儲備庫加以拍賣,從而達到治根治本的目的。
其五是要搞好土地收購儲備的建章立制工作。
⑴、圍繞政府高度壟斷土地一級市場這個中心，建立收、儲、供地機制，實現土地收儲的規范化。
具體到實際工作中，一是要擴大土地收購儲備的范圍。強化政府統一征地，把新增建設用地全部納入政府儲備；充分運用收購、有償收回、置換和預儲備等手段，對縣城規劃區內的國有劃撥土地、企事業單位急需盤活的存量土地、抵押權實現的土地、閑置土地、破產企業及法院判決需處置的土地加大收儲力度。二是嚴格土地審批程序。嚴禁借土地收購儲備簡化土地報批程序，嚴禁以土地收購協議（或合同）替代土地報批手續的行為發生。三是嚴格供地程序。嚴格劃撥方式供地，嚴格限定協議出讓范圍，認真執行國家有關規定，對協議出讓的，堅決實行集體決策、集體定價并向社會公布。存量土地協議出讓時，土地出讓金收益不得低于評估地價的40％；新增建設用地協議出讓，土地出讓金不得低于基準地價的70％；要嚴格按照國土資源部（20__）第11號令的規定，全面推進經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓。對于四大類經營性用地，堅決走招標拍賣掛牌出讓的路子。對于其他用途的土地，按政策規定依法辦理，有條件的地方，這些地塊如有兩個以上用地意向者，也要逐步推行招標拍賣掛牌出讓的運作模式，從而實現“一個口子進，一個池子蓄，一個龍頭放”的收購儲備供地機制。
⑵、建立公開、公平、公正的土地市場，規范完善土地出讓審批程序，實現土地收益的最大化。
為加強用地審批管理，規范土地出讓行為，政府及土地管理部門應對每一宗地的收購、補償、協議出讓、招標拍賣掛牌出讓等，均實行集體會審、集體研究、集體決策；嚴格限制土地使用權協議出讓，實行地價評估、集體決策定價、公開協議出讓結果等措施，規范交易行為。
在規范出讓程序同時，土地管理部門還應堅持公開、公平、公正的市場交易原則，實行陽光作業。對于出讓的每一宗土地，均應在新聞媒體上公開披露；在運作過程中，要嚴格按照招標拍賣掛牌出讓程序操作，做到監察、財 政、公證等部門全程參與，確保招標拍賣掛牌出讓的公開、公平、公正。通過強力推行各類經營性用地的招標拍賣掛牌出讓工作，不僅能最大限度的保證政府收益，規范各類出讓行為，也能有效地防止“暗箱”操作和腐敗行為的發生，有力地推動土地市場的健康、有序發展，最大限度地保證土地資產的保值增值。
⑶、圍繞地方黨委、政府的中心工作，積極探索適合當地的新的土地收購儲備運行機制，并對工作人員加以有效的監督，實現土地收購儲備與人員管理機制的新突破。
要根據各地實際情況，合理把握收購儲備土地的規模，規避市場風險，完善土地儲備庫建設方案，儲備土地布局要相對合理，數量適度，既能調控市場供求，又能基本保證城市建設需要。另外，必須注重提高工作人員的政治素質和理論修養，保證依法工作，熱情服務，適應全面推行土地收購儲備制度的要求。
本文所指創業融資是創業籌備階段和企業草創階段的融資，這個時期對于創業者來說，最難解決的便是資金問題。其實只要愿意想辦法，創業者有眾多途徑可以解決融資問題。
創業融資從大的方面來說，主要有直接融資與間接融資兩種形式。所謂間接融資，主要是指銀行貸款。銀行的錢不好拿，這誰都知道，對創業者更是如此。但在某種情況下也有例外，就是在你拿得出抵押物或者能夠獲得貸款擔保的情況下，銀行還是很樂意將錢借給你的。較適合創業者的銀行貸款形式主要有抵押貸款和擔保貸款兩種。信用貸款是指以借款人的信譽發放的貸款，一般情況下，缺乏經營歷史從而也缺乏信用積累的創業者，比較難以獲得銀行的信用貸款。
抵押貸款：指借款人以其所擁有的財產作抵押，作為獲得銀行貸款的擔保。在抵押期間，借款人可以繼續使用其用于抵押的財產。當借款人不按合同約定按時還款時，貸款人有權依照有關法規將該財產折價或者拍賣、變賣后，用所得錢款優先得到償還。適合于創業者的有不動產抵押貸款、動產抵押貸款、無形資產抵押貸款等等。
不動產抵押貸款：創業者可以土地、房屋等不動產作抵押，向銀行獲取貸款。
動產抵押貸款：創業者可以股票、國債、企業債券等獲銀行承認的有價證券，以及金銀珠寶首飾等動產作抵押，向銀行獲取貸款。
無形資產抵押貸款：是一種創新的抵押貸款形式，適用于擁有專利技術、專利產品的創業者，創業者可以專利權、著作權等無形資產向銀行作抵押或質押，獲取銀行貸款。
擔保貸款：是指借款方向銀行提供符合法定條件的第三方保證人作為還款保證，借款方不能履約還款時，銀行有權按約定要求保證人履行或承擔清償貸款連帶責任的借款方式。其中較適合創業者的擔保貸款形式有
自然人擔保貸款：自然人擔保可采取抵押、權利質押、抵押加保證三種方式。如果借款人未能按期償還全部貸款本息或發生其他違約事項，銀行將要求擔保人履行擔保義務。從2002年起，除工商銀行外，其他一些國有銀行和城市商業銀行，也可視情況提供自然人擔保貸款。
專業擔保公司擔保貸款：目前各地有許多由政府或民間組織的專業擔保公司，可以為包括初創企業在內的中小企業提供融資擔保。北京中關村擔保公司、首創擔保公司等屬于政府性質擔保公司，目前在全國31個省、市中，已有100多個城市建立了此類性質的擔保機構，為中小企業提供融資服務。這些擔保機構大多實行會員制管理的形式，屬于公共服務性、行業自律性、自身非盈利性組織。創業者可以積極申請，成為這些機構的會員，以后向銀行借款時，可以由這些機構提供擔保。與銀行相比，擔保公司對抵押品的要求則顯得更為靈活。擔保公司為了保障自己的利益，往往會要求企業提供反擔保措施，有時會派員到企業監控資金流動情況。
托管擔保貸款：一種創新的擔保貸款形式。對于一些草創階段企業，雖然土地、廠房皆為租賃而來，現在也可以通過將租來的廠房、土地，經社會資產評估，約請托管公司托管的辦法獲取銀行貸款。如上海百業興資產管理公司就可以接受企業委托，對企業的季節性庫存原料、成品庫進行評估、托管，然后以這些物資的價值為基礎，為企業獲取銀行貸款提供相應價值的擔保。通過這種方法，企業既可以將暫時用不著的“死”資產盤活，又可以獲得一定量銀行資金的支持，緩解資金壓力，是一件一舉兩得的好事。
除此之外，可供創業者選擇的銀行貸款方式還有買方貸款，如果你的企業產品銷路很好，而企業自身資金不足，那么，你可以要求銀行按照銷售合同，對你產品的購買方提供貸款支持。你可以向你產品的購買方收取一定比例的預付款，以解決生產過程中的資金困難?；蛘哂少I方簽發銀行承兌匯票，賣方持匯票到銀行貼現，這就是買方貸款。
項目開發貸款：如果你的企業擁有具重大價值的科技成果轉化項目，初始投入資金數額比較大，企業自有資本難以承受，你可以向銀行申請項目開發貸款，銀行還可以視情況，為你提供一部分流動資金貸款。此類貸款較適合高科技創業企業。
出口創匯貸款：對于出口導向性企業，如果你一開始就擁有訂單，那么，你可以要求銀行根據你的出口合同或進口方提供的信用簽證，為你的企業提供打包貸款。對有現匯賬戶的企業，銀行還可以提供外匯抵押貸款。對有外匯收入來源的企業，可以憑結匯憑證取得人民幣貸款。
票據貼現貸款：是指票據持有人將商業票據轉讓給銀行，取得扣除貼現利息后的資金。在我國，商業票據主要是指銀行承兌匯票和商業承兌匯票。這種融資方式的好處之一是，銀行不按照企業的資產規模來放款，而是依據市場情況(銷售合同)來貸款。企業收到票據至票據到期兌現之日，往往是少則幾十天，多則300天，資金在這段時間處于閑置狀態。企業如果能充分利用票據貼現融資，遠比申請貸款手續簡便，而且融資成本很低。票據貼現只需帶上相應的票據到銀行辦理有關手續即可，一般在3個營業日內就能辦妥，對于企業來說，這等于是“用明天的錢賺后天的錢”。
除向銀行貸款間接融資外，創業者還有許多獲取直接融資的渠道，如股權融資、債權融資、企業內部集資、融資租賃、風險投資等等。
股權融資：指資金不通過金融中介機構，融資方通過出讓企業股權獲取融資的一種方式，大家所熟悉的通過發售企業股票獲取融資只是股權融資中的一種。對于缺乏經驗的創業者來說，選擇股權融資這種方式，需要注意的是股權出讓比例。股權出讓比例過大，則可能失去對企業的控制權；股權出讓比例不夠，則又可能讓資金提供方不滿，導致融資失敗，這個問題需要統籌考慮，平衡處理。
債權融資：指企業通過舉債籌措資金，資金供給者作為債權人享有到期收回本息的融資方式。民間借貸應該算是債權融資中的一種，且是為人們所最常見的一種。自從孫大午事件后，很多企業就對民間借貸產生了一種畏懼心理，怕擔上“非法集資”的帽子。對于非法集資，有特別重要的界定值得注意，就是：向社會不特定對象即社會公眾籌集資金。根據這一點，如果不是向社會不特定對象即社會公眾籌集資金，就不能叫非法集資，而應算是正常的民間借貸。另一點是非法集資通常數額巨大。把握住這兩點，在進行民間借貸籌集創業資金時，就不容易觸犯禁忌。
企業內部集資：指企業為了自身的經營資金需要，在本單位內部職工中以債券、內部股等形式籌集資金的借貸行為，是企業較為直接、較為常用、也較為迅速簡便的一種融資方式，但一定要嚴格遵守金融監管機構的相關規定。
融資租賃：一種創新的融資形式，也稱金融租賃或資本性租賃，是以融通資金為目的的租賃。其一般操作程序是，由出租方融通資金，為承租方提供所需設備，具有融資和融物雙重職能的租賃交易，它主要涉及出租方、承租方和供貨方三方當事人，并由兩個或兩個以上的合同所構成。出租方訂立租賃合同，將購買的設備租給承租方使用，在租賃期內，由承租方按合同規定分期向出租方支付租金。租賃期滿承租方按合同規定選擇留購、續租或退回出租方。承租人采用融資租賃方式，可以通過融物而達到融資的目的。對于缺乏資金的新創企業來說，融資租賃的好處顯而易見，其中主要的是融資租賃靈活的付款安排，例如延期支付，遞增或遞減支付，使承租用戶能夠根據自己的資金安排來定制付款額；全部費用在租期內以租金方式逐期支付，減少一次性固定資產投資，大大簡化了財務管理及支付手續，另外，承租方還可享受由租賃所帶來的稅務上的好處。
風險投資：1999年以來，風險投資在國內得到了很大的發展，國內幾乎每一個成功的互聯網企業的背后，都可以看見風險投資的身影。對于創業者來說，尤其是對于高科技領域的創業者，尋求風險投資的幫助，是一個值得認真考慮的途徑。風險投資中的天使投資，更是專門為那些具有專有技術或獨特概念而缺少自有資金的創業者所準備。天使投資者更多由私人來充當投資者角色，投資數額相對較少，對被投資企業審查不太嚴格，手續更加簡便、快捷，更重要的是它一般投向那些創業初期的企業或僅僅停留在創業者頭腦里的構思。
創業者還要善于利用政府扶持政策，從政府方面獲得融資支持，如專門針對下崗失業人員的再就業小額擔保貸款，專門針對科技型企業的科技型中小企業技術創新基金、專門為中小企業“走出去”準備的中小企業國際市場開拓資金等，還有眾多的地方性優惠政策。巧妙地利用這些政策和政府扶持，可以達到事半功倍的效果。
再就業小額擔保貸款：根據中發［2002］12號文件精神，為幫助下崗失業人員自謀職業、自主創業和組織起來就業，對于誠實守信、有勞動能力和就業愿望的下崗失業人員，針對他們在創業過程中缺乏啟動資金和信用擔保，難以獲得銀行貸款的實際困難，由政府設立再擔?；?。通過再就業擔保機構承諾擔保，可向銀行申請專項再就業小額貸款，該政策從2003年初起陸續在全國推行。其適用對象：1、國有企業下崗職工；2、國有企業失業職工；3、國有企業關閉破產需安置的人員；4、享受最低生活保障并失業1年以上的城鎮其他失業人員；貸款額度一般在2萬元左右（有關再就業小額擔保貸款更詳細介紹，請參見《科學投資》2004年第1期文章《創業扶持貸款幫你創業》）。
科技型中小企業技術創新基金：經國務院批準設立，用于支持科技型中小企業技術創新的政府專項基金。通過撥款資助、貸款貼息和資本金投入等方式，扶持和引導科技型中小企業的技術創新活動。根據中小企業和項目的不同特點，創新基金支持方式主要有：1、貸款貼息：對已具有一定水平、規模和效益的創新項目，原則上采取貼息方式支持其使用銀行貸款，以擴大生產規模。一般按貸款額年利息的50―100%給予補貼，貼息總額一般不超過100萬元，個別重大項目可不超過200萬元；2、無償資助：主要用于中小企業技術創新中產品的研究、開發及中試階段的必要補助、科研人員攜帶科技成果創辦企業進行成果轉化的補助，資助額一般不超過100萬元；3、資本金投入：對少數起點高，具有較廣創新內涵，較高創新水平并有后續創新潛力，預計投產后有較大市場，有望形成新興產業的項目，可采取成本投入方式（有關科技型中小企業技術創新基金更詳細介紹，請參見《科學投資》2003年第5期文章《創新基金，創業企業“獎學金”》）。
中小企業國際市場開拓資金：由中央財政和地方財政共同安排的專門用于支持中小企業開拓國際市場的專項資金。2000年10月，財政部與外經貿部為鼓勵中小企業參與國際市場競爭，提高中小企業參與國際市場競爭能力，聯合制定了《中小企業國際市場開拓資金管理（試行）辦法》，明確規定了“中小企業國際市場開拓資金”的性質、使用方向、方式及資金管理等基本原則。2001年6月，兩部委又根據此辦法的原則，聯合制定了《中小企業國際市場開拓資金管理辦法實施細則（暫行）》，對這項資金的具體使用條件、申報及審批程序、資金支持內容和比例等具體工作程序作出了明確規定。2001年，“中小企業國際市場開拓資金”的年度安排規模是4.5億元人民幣，2002年度已增加到6億元。3年中，這項中央財政用于支持中小企業開拓國際市場各項活動的政府性基金，已經資助了全國近萬家中小企業到國外參展或拓展國際市場（有關中小企業國際市場開拓資金更詳細介紹，請參見《科學投資》2003年第11期文章《中小企業如何吃免費“皇糧”》）。
地方性優惠政策：如早在1997年杭州市創辦高科技企業孵化基地時，就規定對通過資格審查進駐基地的企業將提供免3年租費的辦公場所，并給予一定的創業扶持資金。近年杭州市又提出建設“天堂硅谷”，把發展高科技作為重點工程來抓，與之相配套的措施是杭州市及各區縣（市）均建立了“孵化基地”，為有發展前途的高科技人才提供免費的創業園地，并撥出數目相當可觀的扶持資金。在全國各地許多地方都有類似的創業優惠和鼓勵政策，如上海的張江高科技園區、北京的中關村高科技園區等等，創業者要學會充分利用相關政策。
巧借外力籌措創業資金：2000年8月，上海浦東發展銀行與聯華便利合作，推出面向創業者的“投資7萬元，做個小老板”的特許免擔保貸款業務，由聯華便利為創業者提供集體擔保，浦發銀行向通過資格審查的申請者提供7萬元的創業貸款，建立聯華便利加盟店，許多缺乏資金的創業者因此得以圓創業夢。像聯華便利一樣，現在很多公司為迅速擴大市場份額，常會采取連鎖加盟或結盟等方式，推出一系列優惠待遇給加盟者或商，如免收加盟費、贈送設備、在一段時間內免費贈送原材料，對商先貨后款、延后結款賒購賒銷等等，雖然不是直接的資金扶持，但對缺乏資金的創業者來說，等于獲得了一筆難得的資金。
