時間：2023-05-28 09:24:31
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇房屋征收賠償辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
農村房屋拆遷賠償的標準：
《國有土地上房屋征收與補償條例》
第十七條，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：
(一)被征收房屋價值的補償;
(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;
(三)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。
市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。
（來源：文章屋網 ）
一、房屋征收的概念
房屋征收是一種行政行為，是指政府依照法律程序剝奪房屋及其他不動產所有權人的所有權及其使用權，同時喪失土地使用權并給予市場價值補償的行政強制購買行為，是拆除房屋行為的基礎性法律行為，征收法律行為后果是房屋所有權關系發生改變。實施拆除時房屋所有權已經屬于拆除人所有，拆除房屋行為與被征收人已經沒有了法律上的利害關系。房屋拆遷是一種民事行為，是指拆遷人為了新的建設需要，由拆遷人對房屋所有人給予補償安置并拆除房屋的民事法律行為。房屋拆遷法律行為的后果是房屋所有權沒有發生改變而“滅失”。因此，“征收”與“拆遷”兩字之差，法律意義卻截然不同。
二、房屋征收的目的
征收國有土地上房屋必須是為了“公共利益”的需要，商業開發不能實施房屋征收，“公共利益”是唯一的分水嶺。
如何界定公共利益在房屋征收中尤為重要。目前，我國《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》均沒有明確規定哪些屬于“公共利益”，因此，為實施的需要《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”采取列舉方式規定了6條公共利益。1國防和外交的需要；2由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；3由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；4由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；5由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；6法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。除了上述公共利益需要，不能以任何名義對國有土地上房屋進行征收，更不能強制“搬遷”。
二、房屋征收的主體
房屋征收的主體根據職責劃分，可以分為批準主體和實施主體。
1，批準主體
批準主體就是享有房屋征收決定權的機構，誰有權征收我們的房屋？那么首先要搞清楚征收的概念，征收是國家依照法律規定的條件無償地將集體或者個人的某項財產收歸國家所有的一種措施。從法律概念上來講，2004年修正后的《憲法》對財產征收首次作出了明確的規定，憲法第13條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。2007年8月30日，《城市房地產管理法修正案》通過。其中規定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”可以看出，征收是一種國家的行政行為，是一中剝奪公民財產權的行為。
依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”因此，只有市、縣級人民政府才有權征收國有土地上房屋。在我國市縣級政府包括：縣政府、區政府、縣級市政府、市政府（設區的市政府）、直轄市區政府。上述政府均屬于市、縣級政府，那么是否所有的市、縣級政府都有權決定房屋征收嗎？答案是不一定。因為依據該條例第9條規定有權做出房屋征收決定的市縣級政府必須同時具備有本行政區的國民經濟和社會發展規劃；本行政區的土地利用總體規劃；本行政區的城鄉規劃；本行政區的房屋征收專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，還應當納有國民經濟和社會發展年度計劃。即：“四規劃、一計劃化”。有的市區政府由于沒有本行政區規劃或計劃就無權做出房屋征收決定，只有市政府才能做出。直轄市政府屬于省級政府不能做出房屋征收決定。
2，實施主體
實施主體是指具體實施房屋征收決定的行政主管部門，《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條規定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。
市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。”不僅明確規定了房屋征收部門具體組織實施房屋征收與補償工作，還明確了實施配合部門。
依據條例的規定，可以看出房屋征收部門是一種法律授權的部門，由市、縣級政府根據本級政府部門的職責劃分，將實施部門交由其委托的行政機關或單位。決定權在市縣級政府，條例沒有作統一的規定。該房屋征收部門依法代表地方政府具體實施相關工作，市、縣政府并對其實施的征收補償行為承擔法律后果。因此，房屋征收部門的行為屬于行政行為。
哪些部門有資格接受市縣政府的委托，條例沒有具體規定，但是條例第6條規定：“國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。”可見各級政府為落實“工作指導”原則應盡量對口管理，委托本級政府的住房城鄉建設主管部門為宜。
3，房屋征收實施單位
房屋征收的具體工作依據條例第5條規定，房屋征收部門還可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。由于條例規定房屋征收實施單位不得以營利為目的。因此，房屋征收部門不得委托拆遷公司、中介機構等營利性組織或個人作為房屋征收實施單位。
三、房屋征收的程序
政府、房屋征收部們、房屋征收實施單位如何進行房屋征收工作，先干啥？再干啥？有哪些具體工作？這些問題就是征收程序。也是政府依法征收房屋的操作指引。
第一步調查登記
房屋征收部門依據本行政區年度計劃或專項規劃組織人員或委托中介機構對擬征收地域內的房屋權屬、區位、用途、建筑面積等情況進行詳盡調查并如實登記，確定擬定房屋征收的具體范圍。調查完畢后將調查結果在房屋征收范圍內向被征收人進行公布并聽取異議的意見。
最終的調查結果作為制定房屋征收方案的依據。
第二步暫停通知
房屋征收范圍確定后，房屋征收部門書面通知有關部門，在房屋征收范圍內暫停辦理新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關批準、備案、過戶等手續。暫停期限最長不得超過1年。
第三步無證認定
市、縣級人民政府組織國土、城建、環保、法制等有關部門建立無證建筑認定辦公室，對征收范圍內的未經登記的無證建筑進行合法性認定和處理。對合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑認定為給予補償；對違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，認定為不予補償。并以書面形式通知被征收人，被征收人不服認定決定的可以申請復議或提出行政訴訟。
第四步擬定方案
房屋征收部門根據已經確定的被征收房屋調查結果和無證認定結果，擬定《房屋征收補償方案》并報同級政府審查。
第五步方案論證
同級政府收到《房屋征收補償方案》后組織國土、物價、城建、審計、監察、環保、消防等部門對《房屋征收補償方案》進行合法性、公平性、合理性、可行性論證，論證可以進行數次，但應求得意見基本統一。
第六步公開方案
同級政府將論證結果在被征收房屋的范圍內以書面公告形式向社會公布，公開征求被征收人以及公眾對《房屋征收補償方案》的意見。并設立征求意見渠道和場所，設立專人解答有關詢問，解釋方案。征求意見期限不得少于30日。
第七步修訂方案
同級政府將公開征求的意見進行梳理、分類、匯總連同采納及修改的情況在被征收范圍內以書面形式公布。
在征求意見中如果屬于舊城區改工程項目的，有51%以上被征收人認為征收補償方案不符合條例規定的，政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。
第八步穩定評估
市、縣級人民政府擬作出房屋征收決定的，應當按照社會穩定風險評估相關規定委托中介機構進行本項目的社會穩定風險評估；對風險報告提出的建議作出決策并制定相關應對預案。
第九步籌措補償
政府在作出房屋征收決定前，同級財政部門應將征收補償費用足額專戶存儲、專款專用。資金不到位不得作出征收房屋決定。
第十步公告決定
市、縣級人民政府依法作出房屋征收決定后應當及時在被征收房屋范圍內以書面形式予以公告。同時公告收回國有土地使用權。
公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。
第二熱點問題房屋補償
一、補償形式
《房屋征收與補償條例》規定了被征收人可以根據自己的意志對房屋征收的補償形式做出選擇，可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換，二者任選其一。
因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。
二、補償項目
依據條例第17條規定補償項目應包括五項：
1，房屋價值補償；
2，搬遷、臨時安置的補償；
3，停產停業損失補償。
4，補助和獎勵
依據條例規定授權市、縣級人民政府制定房屋征收補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。補助不是本條例規定的補償，是對被征收人因房屋被征收造成的困難或不便的金錢補助，體現政府救濟原則。獎勵是被征收房屋人積極態度、行為的獎賞，體現政府對公益事業的投入。補助與獎勵是條例的一個新規定，但是實踐中個地方政府或拆遷人已經有過實踐，可以說是總結實踐的結晶。但是決不能在補償費中提取補助和獎勵金，政府應在財政上單獨列支。
5，優先給予住房保障
優先對象只能是征收個人住宅并且符合住房保障條件的，做出房屋征收決定的政府應當優先給予住房保障。法律授權省級政府制定該優先保障條款的落實。
三、補償標準
房屋征收補償的核心對象是房屋，對房屋如何補償，《條例》確定的是公平原則，沒有采用適當補償原則，土地征收現在的補償原則還是適當原則。公平原則的具體體現是房屋的價值，沒有繼續使用原拆遷條例規定的市場價格原則，價格取決于價值，價格圍繞價值波動。價格是一個不穩定的參數，而價值是由勞動力價值決定的，價值是呈上升趨勢的，是相對穩定的參數。因此采用價值標準也是本《條例》的一個最大亮點。
《條例》規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”因此，被征房屋的價值底線標準是不低于類似房地產市場價格。這里把握兩點一是“不低于”標準，不低于不是等于，應是高于。在確定房屋價值時應在該類房屋市場價格之上確定，高于多少應根據實際情況綜合確定。二是“類似”，類似不是相同，也不是近似。這里的“類”指的是房屋類別，是磚混結構還是土坯房。按照被征收房屋類別分別確定價值，體現了公平原則。
產權調換的補償標準仍采取房屋價值標準，并實行等價值交換的原則。屬于舊城區改建項目工程征收個人住宅的，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋，滿足被征收住址選擇要求。
四、違法建筑
爭議多年的違章建筑一詞在條例中消失，物權法定原則的確立，違“章”顯得力不從心了，再以違“章”處理物權屬性顯然沒有法律依據，《條例》對違“章”建筑沒有規定是否補償，可以說違章建筑應給予補償，以后政府在依法行政中一定要區分好“違章”和“違法”的性質和概念，一旦混淆后果嚴重。違法建筑需要經過認定程序來確定是否屬于違法建筑，并決定是否給予補償。
《條例》規定違法建筑認定的范圍是：1，未經登記的建筑；2，臨時建筑。未經房屋主管部門登記的房屋認定比較復雜。可能認定為合法建筑也可能認定為違法建筑，主要根據房屋形成的時間、原因、當時的法律等。認定為合法建筑的同時決定給予補償；認定為違法建筑的同時決定不予補償。對臨時建筑的補償認定比較簡單主要審查是否超過批準期限，在期限之內的臨時建筑的，應當給予補償，否則不予補償。
對違法建筑拆除是否補償問題，一直以來都存在補與不補的爭議。補，是因為一些違法建筑的長期存在，與政府職能部門不作為有關，政府應當為失職買單；不補，是因為它存在的基礎違法，如果補償會對守法者明顯不公平。
筆者認為：違法建筑往往都是由各種原因造成，有的是行政管理者的責任，有的是建筑物所有者或使用者的責任。例如房屋建設手續不全的問題，當事人事先已經向相關政府部門提出申請，但是由于政府部門工作人員不履行職責而未給辦理的，這種違法后果就不應當讓當事人來承擔。因此，對于違法建筑補與不補一定要分清是由原因造成的。
三、房屋估價
房屋估價是征收房屋的關鍵環節，過去拆遷出現的問題基本上是由于評估不公開、不透明，暗箱操作，故意壓低評估價格，評估機構的服務對象不是被拆遷人而是拆遷人或者政府。評估公司為了攬到評估項目不得不聽從拆遷人的意見，壓低價格。有的壓低價格高達30%以上。這次《條例》不僅規定了對評估機構的選擇權100%的由被征收人決定，同時，對評估機構的評估結果異議規定了明確的異議渠道和程序。對于“出具虛假或者有重大差錯”給予法律制裁。《條例》第19條明確規定，由被征收人協商選定房地產價格評估機構；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，取消了過去拆遷當事人選定的不合理部分，既拆遷人操作選定評估機構的弊端。
對評估確定的被征收房屋價值有異議的，被征收房屋人可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，還可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。經過鑒定認定：房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發證機關責令限期改正，給予警告，對房地產價格評估機構并處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產估價師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案；情節嚴重的，吊銷資質證書、注冊證書；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《房屋征收與補償條例》改變了《城市房屋拆遷估價指導意見》規定的拆遷估價估機構確定，應當采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式。《城市房屋拆遷估價指導意見》的規定使許多房屋被征收人認為拆遷估價機構不能中立，因為確定拆遷估價機構的決定權在政府手中，大多數拆遷估價機構都是政府單方指定的；而《房屋征收與補償條例》將確定房地產價格評估機構的決定權交給了被征收人，由被征收人來確定房地產價格評估機構，使被征收人的權益得到更有利的保障。
四、補償途徑
房屋征收決定作出后，落實補償就是主要工作。依據《條例》規定落實補償的途徑有兩條，一是民事協商渠道既補償協議、二是行政強制渠道既補償決定。房屋征收部門與被征收房屋人依據補償決定和補償方案通過自愿協商，雙方達成補償協議的行為屬于民事協商渠道。如果對協議的履行發生糾紛，救濟渠道只能走民事訴訟渠道解決。
《條例》規定：房屋征收部門與被征收人在補償方案規定的簽約期限內達不成補償協議的，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府根據補償方案作出補償決定。補償決定是一種行政強制補償行為，被征收人如有不服可以通過行政渠道解決
第三熱點問題強制搬遷
一、強制搬遷
強制“搬遷”取代了過去的強制“拆遷”，雖然都是強制，但是強制的內容、方式、結果、行為均有明顯的區別。因此，我們必須弄明白強制的內容、方式、行為以及法律后果。
1，無暴力強制搬遷讓你多做思想工作
對于政府征收房屋過程中，最容易引發矛盾沖突的“強制拆遷”問題，因強制拆遷引發暴力事件的更是屢見不鮮，但《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺，“武力拆遷”、“暴力拆遷”將消失在歷史的洪流中。
《條例》規定：任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。
此規定保障了被搬遷人在沒有搬離土地和房屋前基本的人權，在促進和諧搬遷的進程中避免矛盾的激化和沖突的發生。在強制搬遷過程中，切實的做到讓暴力徹底走開。違法規定采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
2，禁止建設單位參與搬遷活動排除腐敗行為
搬遷行為可分為自動搬遷和強制搬遷，不論是被征收人自動搬遷還是申請強制搬遷建設單位均不得參與搬遷活動。這是條例中唯一禁止性條款。
3，法院是唯一具有強制搬遷執行權的司法機關
“強制搬遷”一詞必然意味著有一方或多方的利益會遭受到限制和拘束，慎用強制手段是必須要考慮的問題。但是在什么情況下可以適用強制搬遷？《國有土地上房屋征收與補償條例》對強制搬遷適用的條件有著具體的規定，在行政復議、行政訴訟期間停止強制搬遷，逾期不申請行政復議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行補償協議的，由作出房屋征收決定的政府依法申請人民法院強制搬遷。
對強制搬遷明確了司法強制，取締了行政強制搬遷。因此，強制搬遷一是法院執行事先告知被執行人；二是政府提供安置之所；三是補償決定已經生效。三個條件缺一不可，法院在強制前必須審查的主要內容，任何單位不得擅自以“帶到派出所問話”、行政拘留或司法拘留等限制人身自由手段對被搬遷人采取強制措施，應以督促或強制其到達臨時安置居所為主要強制搬遷手段。另外，強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。
日前，公安部已經明令各地公安機關禁止公安機關參與介入地方政府土地、房屋征收活動。
4，“先補償、后搬遷”原則貫穿始終
被征收人獲得協議約定的補償后再搬遷，補償不到位有權不予搬遷，政府無權申請法院實施強制搬遷，法院無權作出強制搬遷的裁決，無權執行強制搬遷。房屋征收部門應當按照補償協議或補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提權調換房屋、周轉用房，否則無權申請法院實施強制搬遷。這也是《國有土地上房屋征收與補償條例》的又一亮點，由原來規定的“先拆后補”變成了現在的“先補后拆”，通過這條強制性的規定加重了房屋征收人的義務，使得被征收人權益保護的力度大大增強了。
以往的盲目拆遷中往往會出現這種情況，被拆遷人為了配合公共利益建設，將原住房屋拆除后，在簡易臨時住房內一住就是好幾年而得不到妥善安置，從而引發一系列社會不安定因素。為了避免此類現象的重復，依據《國有土地上房屋征收與補償條例》中提出的“先補償，后搬遷”的原則，對以強制手段征收的房屋也應當先予以強制補償。
5，強制搬遷措施只能是司法強制措施
逾期不申請行政復議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府依法申請人民法院強制搬遷。這個時候“強制措施”是司法強制措施，法院以法律程序實施，不能和暴力以及一些野蠻的強制拆遷方式劃等號。
司法強制搬遷時，也不得采取暴力、脅迫等非法手段實施，只能依法律規定的強制措施執行。在被搬遷人沒有搬離房屋或土地之前，不得對其斷水、斷電、斷氣或其他影響生活的強制措施；強制搬遷一般只針對被申請執行人在房屋內或特定土地上的財物，以騰出房屋或土地為強制執行目的，除非被申請執行人有主動采取非理阻撓強制搬遷的行為，強制搬遷主體方可對其人身采取相關措施。如果出現被申請執行人采取危及自身或他人生命安全、健康行為阻撓搬遷的，司法機關必須在知道和應當知道之時主動采取相應防范和救助措施。
第四熱點問題救濟途徑
《條例》的另一亮點是規定了明確的民事、行政救濟途徑，被征收人不服行政行為或有異議的規定了明確的救濟途徑，包括主體之間平等的民事法律關系、行政管理法律關系、中介機構的中介法律關系均作出了明確規定。
一、房屋征收民事法律關系及其訴訟
依據《條例》規定，房屋征收涉及的民事法律關系有以下幾種：
1、政府與社會穩定風險評估機構之間的委托合同糾紛
社會穩定風險評估機構屬于中介機構，政府委托中介機構的法律關系屬于民事法律范疇，雙方引發的糾紛屬于民事法律調整對象，一旦發生糾紛均可向有管轄權的人民法院提起民事訴訟。
2、被征收人與社會穩定風險評估機構之間的侵權糾紛
評估機構在評估過程中或評估結論不實，引用范例不恰當，構成虛假評估侵害被征收人的合法權益或財產權益的，被征收人要求評估機構恢復名義、賠禮道歉、賠償損失的屬于民事法律關系，可以提起民事訴訟。
3、金融機構出具虛假證明侵權糾紛
在征收房屋決定前政府應保證補償資金“足額到位、專戶存儲”，金融機構應向被征收人出具補償專用賬戶存款信息，已取得被征收人的信任，促成與政府房屋征收部門達成補償協議。但是金融機構出具了虛假的存款信息，被征收房屋人簽訂了補償協議不能如期得到補償款。金融機構的行為侵害了被征收房屋人的合法權益的可以提起民事訴訟要求金融機構承擔連帶支付責任。
4、一方當事人不履行補償協議約定義務糾紛
補償協議糾紛中只有“一方當事人不履行補償協議約定義務”糾紛屬于民事訴訟法律關系，如果被征收人認為補償協議違法、無效；遺漏補償項目、補償標準錯誤等原因提起的訴訟不屬于民事糾紛范疇。構成“不履行協議”的主體可能是甲方即政府一方，也可能是乙方即被征收人一方。不履行協議是一種主張即可構成訴訟，一方當事人憑補償協議即可立案。以不履行義務主張立案的，不能主張協議無效、違法、標準爭議等行政性糾紛，如果認為協議存在行政違法性應通過行政途徑要求解決。
5、中斷供水、供熱、供氣、供電侵權糾紛
被征收人使用的水、熱、氣、電、通訊、網絡等均是合同雙方行為，如果第三方未經合同雙方同意給予中斷服務，是一種侵犯合同雙方的合法權益行為，任何一方均有權提出民事侵權訴訟。如果提供服務方怠于履行合同不主動恢復供應關系、拒絕對加害人提出司法保護也應承擔擴大損失的民事賠償責任。如果供應方未經使用人同意，與征收方聯手、聽從、惡意串通等中斷服務應承擔賠償和違約的民事責任。
6、截留征收補償費侵權糾紛
負有支付、代收代付補償款的單位應及時按照約定將補償款給付被征收人，再給付過程中采取巧立名目、變相收費等手段截留補償費用的屬于民事侵權行為，可以請求法院責令追回返還給被征收人，造成損失的應承擔民事賠償責任。
7、虛假或者有重大差錯的評估報告侵權糾紛
房地產價格評估機構或者房地產估價師出具評估報告經房地產價格評估專家委員會鑒定，鑒定為：虛假或者有重大差錯之一的被征收房屋人可以向法院提起民事訴訟，要求評估機構或評估師承擔賠償責任。
二、房屋征收行政法律關系及訴訟
1、違法授權非房屋征收部門組織實施房屋征收補償行政糾紛
市、縣政府應根據《條例》的規定，根據本政府各部門的職責分工明確確定本級政府所屬的一個行政職能部門為本級政府的房屋征收主管部門，具體負責本轄區的房屋征收管理、實施工作。如果市縣政府授權鄉鎮政府、街道辦事處、某建設項目辦公室負責某一房屋征收項目的征收與補償；或擅自成立房屋征收辦公室等非職能機構負責房屋征收的，該被授權單位實施了房屋征收行為，被征收人認為授權違法，可以對授權違法行為提出行政復議或行政訴訟。也可以直接請求實施單位的上級確認違法并撤銷實施單位的行政違法行為。
2、房屋征收實施單位從事營利征收行政賠償糾紛
房屋征收實施單位接受房屋征收部門的委托，具體負責房屋征收與補償工作，在實施過程中按照核減補償、補償費總標的提取傭金，從事營利經營活動的，由于其違法行為給被征收人造成減少或降低補償或造成權益損害的，被征收人可以依法向房屋征收部門的上級行政機關提出賠償申請，對賠償不服的可以行政訴訟。或直接向法院提出行政訴訟請求賠償。
3、上級人民政府不履行監督職責糾紛
依據條例規定，上級人民政府對下級人民政府房屋征收與補償工作履行監督職責，被征收人也可以向上級政府提出申請要求其履行監督職責，如果上級政府收到監督申請后不予理睬或不盡監督職責，或者按照案件處理。申請人可以對上級政府的不作為行為提出行政訴訟或行政復議。
4、對舉報事項不核實處理行政糾紛
任何組織和個人對違反本條例規定的行為，都有權向有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門舉報。接到舉報的有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門對舉報應當及時核實、處理。一般行政核實處理的期限為60日。如果沒有核實處理結果并答復舉報人，舉報人有權對不履行核實處理的行政機關提出行政訴訟或行政復議。
5、對行政監察機關不履行行政監察職責行政糾紛
依據條例規定：監察機關應當加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關部門或者單位及其工作人員的監察。被征收人受到征收部門或實施單位以及工作人員的暴力待遇、侵害被征收人的合法權益、徇私枉法等請求行政監察機關依法對違法違紀的單位或個人給予行政處分的，行政監察機關拒不履行職責或違法履行職責行為不服的可以向法院提起行政訴訟或行政復議。
6、不服房屋征收決定行政糾紛
被征收人認為征收決定涉及的建設項目屬于非公共利益、征收決定程序違法、征收決定不符合某項規劃等侵害了被征收人的合法權益。對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以在公告后60日內依法申請行政復議，或在3個月內依法提起行政訴訟。
7，征收補償方案爭議行政糾紛
房屋征收部門擬定征收補償方案后報市、縣級政府。市縣級政府未組織有關部門對征收補償方案進行論證；未向被征收人公布；公布期限少于30日；未將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況再次及時公布；舊城區改建需要征收房屋的多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府未組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會；未根據聽證會情況修改方案。上述政府行為其中之一未履行的，被征收人均可提出政府不作為行政訴訟或行政復議。也可以先行提出作為申請，政府仍不作為的在提出行政訴訟或行政復議。
8、不履行房屋征收公告法定職責行政糾紛
市、縣級人民政府作出房屋征收決定后不公告；公告應未載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項，被征收人可以要求公告或重新公告，政府不作為的可以提起行政訴訟或行政復議。
9、不服提前決定收回土地使用權行政糾紛
在未作出房屋被依法征收決定前，先行決定收回國有土地使用權。被征收人可以提出行政訴訟或行政復議。
10、調查登記異議行政糾紛案
房屋征收部門超出房屋征收范圍調查登記；對房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況登記錯誤、不實的；被征收人要求重新調查登記未獲得重新調查登記的；調查結果未在房屋征收范圍內向被征收人公布得。上述任一行為均屬于具體行政行為，均可構成作為和不作為的行政訴訟或行政復議。
11、對認定為新建、擴建等行為并不予補償決定行政糾紛
房屋征收范圍確定后，依據條例規定任何單位或個人均不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等行為，違反規定的，政府將作出不予補償決定。被認定人不服認定或不予補償決定的可以提起行政訴訟或行政復議。
12、相關部門暫停辦理新建、擴建等相關手續行政糾紛
房屋征收范圍確定后房屋征收部門通知有關部門暫停辦理新建、擴建等相關許可手續，如通知暫停辦理范圍超出征收范圍；暫停期限超過1年的仍不給予辦理相關手續的，申請人可以根據申請許可事項以及主管部門等情況分別提出行政訴訟或行政復議。對房屋征收部門的通知行為不服的直接提起行政訴訟或行政復議。
13、不服認定未經登記建筑屬于違法建筑行政糾紛
市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，有關部門對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的作出不予補償決定不服的可以提出行政訴訟或行政復議
14、不服補償決定行政糾紛
補償決定應當公平，包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項必須公平合理，不因未達成協而降低補償。被征收人認為違反公平原則的可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。
14、不履行公布分戶補償明細行政糾紛
為了實現公平、公正的補償目的，房屋征收部門應當依據房屋征收補償檔案，在房屋征收范圍內公布分戶補償明細，告知被征收人的全部補償情況。房屋征收部門不履行、拒絕履行或不完全履行公布分戶職責的被征收人可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。
15、審計機關不履行公布審計結果行政糾紛
審計機關應當對每個房屋征收項目的補償費用管理和使用情況進行審計監督，并在補償工作終結后向社會公布審計結果。審計機關不履行上述職責或履行不當的被征收人可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。
16、責令改正賠償損失行政糾紛
市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規定的職責，或者、、的，被征收人可以申請上級人民政府責令改正。被征收人還可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。造成損失的，還可以要求承擔賠償責任。
17、非法迫使被征收人搬遷行政糾紛
實施房屋征收的部門、政府采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，被征收人可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。造成損失的，還可以要求承擔賠償責任。
18、房屋征收部門私分、截留、拖欠征收補償費行政糾紛
房屋征收部門利用管理、實施房屋征收之便私分、截留、拖欠征收補償費用，被征收人可以申請上級人民政府責令改正，追回有關款項。被征收人還可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。造成損失的，還可以要求承擔賠償責任。
三、房屋征收中的聽證事項
1、房屋征收法定聽證事項
法定聽證事項只有《條例》第11條規定的，舊城區改建征收房屋項目，在多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府必須組織由被征收人和公眾代表兩方面人士參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案，法定聽證是政府的必須履行職責。
2、被征收人申請聽證事項
申請聽證事項條例沒有規定，依據行政行為相對原則，相對人認為聽證有必要的均可以提出聽證申請，本講座提到的行政法律關系中均可提出聽證申請。
四、房屋征收可以舉報的違法事項
1、對于下列縣級以上地方人民政府的違法行為，任何組織或者個人都有權向有關政府進行舉報。
①非因公共利益需要征收房屋的；
②違反法定程序作出房屋征收決定的；
③未將房屋征收決定予以公告或者公告時間不符合法定要求的；
④對不符合規定的補償方案予以批準的；
⑤作出的補償決定違反補償方案的；
⑥自行違法強制搬遷的。
2、對于房屋征收部門的下列違法行為，任何組織或者個人都有權向本級人民政府進行舉報。
①未按照房屋征收決定確定的房屋征收范圍實施征收的；
②申請強制搬遷前，未按照規定對被征收人先予貨幣補償或者提權調換房屋、周轉用房的；
③采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷的；
④未作出補償決定申請法院強制搬遷的，或者雖作出補償決定但未按照法定程序申請強制搬遷的；
⑤未支付搬遷補助費、臨時安置補助費的。
⑥房屋征收范圍公告后，未將有關事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續的。
⑦未向房地產價格評估機構提供被征收房屋情況調查結果的；
⑧未依據調查結果擬定補償方案并征求被征收人意見的。
3.公民享有廣泛的舉報權
《國有土地上房屋征收與補償條例》第7條規定任何組織或者個人對違反本條例規定的行為，有權向有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門舉報。接到舉報的有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門對舉報應當及時核實、處理，并將處理結果向舉報人通報。
條例對公民舉報權的規定是一種進步，是原來《城市房屋拆遷管理條例》沒有的，將房屋征收活動置于人民的監督中，不僅有利于征收程序的公開、透明，更有利于保障房屋被征收人的合法權益。
五、被征收人不服評估結果的救濟途徑
對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。也就是被征收人接到評估結果后認為評估結果不公平或有遺漏事項的應書面提出異議意見，具體提出復核請求和事實以及理由。如果對復核結果仍有異議，再向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。該鑒定結論是終局的，作為補償證據使用。
申請人：劉xx，女，漢族，生于________年____月____日，住址：沙坪壩區xxx38號附5號，聯系人：________，電話：________________
請求事項：
將渝北區xx鎮xx村4社劉xx昆（坤）于被拆住房按《城市房屋拆遷管理條例》及相關規定對兩申請人補償安置或者對兩申請人進行30平方米住房安置。
事實和理由：
兩申請人是渝北區xx鎮xx村4社劉xx昆（坤）通過《遺贈贍養協議》指定的合法繼承人。________年____月____日，劉xx坤所在渝北區xx鎮xx村4社、5社30.9398公頃土地被渝北區人民政府以渝北府地公[]字第8號《征用土地公告》征用，用于渝北區實施城市規劃項目建設用地。劉xx昆（坤）承包的集體土地及其住房屬于該次被征地范圍。劉xx昆（坤）于________年____月____日與代表貴局的重慶市渝北區民營經濟開發區管理委員會簽訂《征地“農轉非”人員養老保險安置協議》辦理了“農轉非”養老安置手續，享受征地補償的人員安置。但貴局卻一直不予落實對劉xx坤的住房安置，劉xx昆（坤）在等待住房安置期間于200________年____月____日因征地造成的廢墟惡劣地面導致摔倒去世。________年____月1____日，渝北區人民政府再次以渝北府征公告[]字第17號《征收土地公告》征收了包括劉xx昆（坤）所在渝北區xxxx街道xx村4社剩余全部土地。并于200________年在兩申請人不知情的情況下對劉xx昆（坤）的住房予以拆遷。兩申請人在得知房屋被拆遷后，曾找貴局落實住房安置問題，貴局卻以需要研究才能答復東推西拖！至今仍未落實對申請人的住房補償安置。
申請人認為，________年土地被征收后，貴局以房屋沒有被拆遷為由不對劉xx昆（坤）進行住房安置，在________年拆遷房屋時又以劉xx昆（坤）已經死亡不需安置為由不予安置是錯誤的。理由如下，劉xx昆（坤）住房所在地屬于________年征地范圍，我國征地補償法律政策對是否屬于享受補償人員的界線均以征地公告之日為分界線，據此，劉xx昆（坤）應屬于________年征地享受住房安置的人員，應該在征地時即予以住房安置，貴局應在土地征收批準文件的兩年有效期內用地或予以落實相關征地補償安置方案，而不能以房屋未被拆遷而不安置，否則，就會導致批準征收劉xx昆（坤）住房所在土地的征用文件在兩年后自動失效，貴局就不能在________年____月____日后拆遷劉xx昆（坤）的住房，因此，貴局于________年再去拆遷劉xx昆（坤）住房的行為于法無據，侵害了兩申請人對該房屋的合法繼承權。
另劉xx昆（坤）房屋所在土地于________年就被征用而納入城市規劃項目建設地，在________年____月____日批準征收該土地的文件失效后，該房屋在________年被拆遷時其已經屬于城市規劃區，根據最高人民法院的相關規定，就應該按照城市規劃項目建設用地對房屋按《城市房屋拆遷管理辦法》及相關規定予以補償安置。
從前述兩個方面也可以說明，如果征地補償實施部門因不予用地而不在兩年內或者以房屋未被拆遷不屬住房安置對象不在兩年內落實征地補償安置方案，就會導致批準征用該土地的文件自動失效。所以，《重慶市征地補償安置辦法》第二十二條第（二）項中關于房屋未被拆遷的人員不屬于住房安置對象的規定不具有完全合法性，只能在征地批準文件的兩年有效期內適用才是正確的，否則，一旦超過兩年，就屬于沒有在兩年內落實征地補償安置方案而與國家的相關上位法及政策規定相悖而違法。
所以，申請人認為貴局不予以落實安置的行為違法，特請求貴局按申請人請求予以住房安置！
盼予以書面答復！
關鍵詞 集體土地;房屋拆遷;補償
中圖分類號 F301.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019
近些年來,隨著我國市場經濟建設和城市化建設進程的加快,城市的外延也在不斷擴張,各地在“城中村”改造、經濟開發區建設中不可避免地要涉及集體土地房屋拆遷問題。由于這種房屋拆遷一方面是發生在集體土地上因而不同于傳統意義上的城市房屋拆遷,另一方面由于這種拆遷帶有“區域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基礎設施建設中發生的那些“線性的”、“局部的”房屋拆遷。為了規范集體土地房屋拆遷行為,保護被拆遷人的合法權益,全國許多城市都出臺了雖名稱不一但目的相同的關于集體土地房屋拆遷的地方法規、規章或者其他規范性文件。從法理上看,盡管各地區經濟社會發展水平不一,但是在建設法治政府和保障老百姓合法權益等方面應當是完全一致的,因此集體土地房屋拆遷法律制度也應當遵循相同原則。依此思路,我們收集并分析了我國部分城市的地方法規、規章或者其他規范性文件,以期發現我國集體土地房屋拆遷法律制度中可能存在的問題,進而為推動該制度科學化進言獻策。
1 集體土地房屋拆遷法律制度的現狀分析
本課題共收集了國內17個城市有關集體土地房屋拆遷的立法文件,其中直轄市2個,具體為北京市政府2003年的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、上海市政府2002年的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》;省會城市12個,具體為南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》、浙江省九屆人大常委會第五次會議1998年批準的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》、武漢市政府2003年的《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城區集體土地房屋拆遷補償安置管理辦法》、南寧市政府2008年的《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補償安置辦法》、銀川市政府1999年的《銀川市城鄉結合部集體土地征用房屋拆遷管理規定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府關于印發太原市城中村改造管理試行辦法的通知》、合肥市瑤海工業園區2008年的《合肥市瑤海工業園區征用集體土地房屋拆遷補償安置實施細則》、貴陽市政府辦2006年的《貴陽市人民政府關于金陽新區征地拆遷和安置扶助被征地農民的暫行規定》、福州市委市政府2009年的《福州市農村集體土地房屋拆遷補償安置規定(試行)》、廣州市國土建設局2007年的《廣州市集體土地房屋拆遷補償標準規定》、沈陽市房產局1999年的《沈陽市城市中心區集體土地房屋拆遷管理辦法》;國務院批準的較大市3個,具體為青島市政府2002年的《青島市征用集體土地房屋拆遷補償暫行規定》、無錫市政府2005年的《無錫市市區集體土地房屋拆遷管理辦法》、浙江省第十屆人大常委會第二十五次會議2006年批準的《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》。基本情況概括如下:
王太高等:城市規劃區內集體土地房屋拆遷制度研究中國人口•資源與環境 2010年 第5期第一,在全部樣本中,地方法規2個,地方規章7個,其他規范性文件8個;并且有5個城市并未就集體土地房屋拆遷行為進行立法,而只是對補償安置標準作出具體規定。在我國立法工作已經來駛入“快車道”的今天,這種狀況至少說明了兩個方面的問題:一是長期以來我國公民的個人財產權益不被重視,尤其是當發展地方經濟和加快城市建設同保護公民財產權益發生沖突時,后者往往自然地被認為要服從前者。二是在處理農村問題與城市問題過程中仍然存在著“厚此薄彼”作法,即對于城市房屋拆遷工作高度重視,而同樣是房屋拆遷,若發生在農村或農民身上,則顯得“漫不經心”。
第二,就立法的內容和適用范圍來看,各地也不相同。有的地方對集體土地房屋拆遷作出統一規定,如北京、上海等地立法不僅適用于城市規劃區內的集體土地房屋拆遷補償,而且適用于其他地區因國家建設征收集體土地引發的房屋拆遷,甚至“因農村建設占用集體土地拆遷房屋”的,也同樣適用;多數地方則是對城市規劃區甚至是開發區的集體土地房屋拆遷制定專門規范,如杭州、寧波、南京、合肥、貴陽等;有的地方如福州、廣州、沈陽、廈門等地僅僅對征地拆遷后的補償安置作出明確規定,并不涉及征地、拆遷等問題。由于征地拆遷既涉及到對集體所有土地的征收,也涉及到對農民自有房屋的征收和拆遷,因而既有征收集體土地、城市房屋拆遷的共性,也有區別于兩者的特點,特別是考慮到城市規劃區內集體土地房屋拆遷給農民帶來的實際影響,如耕地的全部或絕大部分喪失、農民身份乃至生活方式的改變等,因而對這種征地拆遷進行單獨立法有其積極意義。至于北京、上海之所以“籠統”地立法,應該與其“直轄市的身份”有關。需要說明的是,補償標準、安置方式帶有很強的政策性,并且應當隨著經濟社會情況的發展變化及時進行修改和調整,但是由于其往往征地拆遷矛盾最為集中、也是老百姓最為關注的的問題,因而各地通常也都是政府而不是政府職能部門來制定補償安置辦法。值得注意的是,南京、福州等采取政府職能部門制定、再由市政府批轉的方式,既保證了補償標準、安置辦法的能夠及時調整,也不失權威性。當然,福州由市委、市政府聯合批轉的作法,雖然體現對地方黨委對征地房屋拆遷補償安置工作的重視,但也有黨政不分之嫌。
第三,就補償方式而言,除貨幣補償外,各地基本上都規定了“實物補償”。而“實物補償”又有“統拆統建”、“劃地自建”、“產權調換”、“遷建”、“房屋安置”等多種形式。從社會主義新農村建設和加快我國城市化建設進程的角度看,“統拆統建”相對于劃地由農民自建具有明顯優勢,其弊端則在于如何幫助和解決那些經濟困難家庭的資金困難;從實踐來看,“遷建”存在自建和統建兩種可能,基于前述理由及立法應當明確、避免歧義之考慮,“遷建”作為安置補償的方式并不可取;相對于“房屋安置”而言,“產權調換”的內涵更明確,不致產生歧義。
第四,長期以來,由于我國立法存在征收、征用兩個概念誤用的問題,因而各地的立法也不免帶有這種痕跡。例如北京、杭州等地的立法在涉及集體土地房屋拆遷中的征收時所使用的概念則為“征用”。但是隨著2004年憲法修正案的通過,地方立法一般都能區分并正確使用“征收”這一概念了。不過昆明市2009年制發的規范性文件仍然使用的“征用”概念,這說明在我國地方立法的過程中,還需要進一步加強對國家立法政策及上位法的學習和研讀,以進一步減少直至避免地方立法可能出現與上位法不一致或沖突情形的發生。
2 集體土地房屋拆遷的前提:集體土地所有權是否征收無論是“城中村”改造還是開發區建設,集體土地房屋拆遷實際上涉及到兩個標的物所有權的變化:一是房屋所有權的變化即私人所有房屋的征收,二是集體土地所有權轉變為國有土地所有權即農村集體土地的征收。從各地立法來看,對于這兩種征收的處理大致為兩種模式三種情形:一種模式是征收房屋必征收土地,具體又分兩種情形。一是土地征收是房屋征收的前提,這種情形下的集體土地房屋拆遷并不涉及征收土地的補償;二是土地征收與房屋征收同步完成,即征收集體土地上私人所有房屋的同時,也征收集體所有的土地。在這種情形下,對集體土地房屋拆遷補償的同時還要對被征收土地予以補償。第二種模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆遷前后房屋所依附的土地皆為“集體性質”,因而這里的拆遷補償只涉及私人所有房屋征收而不涉及集體土地,自然也就不存在對土地的征收補償了。
從某種意義來看,兩種模式并無優劣之分,但是從提高立法的科學性和加強土塊資源管理和控制的角度看,前一種模式不僅有助于凸顯集體土地房屋與城市房屋拆遷的差別,而且也符合財產權保護法理和國家對土地資源的合理規劃和嚴格管理:首先,從集體土地房屋拆遷的直接目的來看,是為了獲得土地使用權。因此這里不僅涉及房屋所有權、土地使用權的征收補償,而且還涉及到集體土地所有權的征收補償。而后一種模式顯然只涉及土地使用權和房屋所有權的征收補償,這樣一來不僅集體土地所有者的權益悄然流失,而且征地房屋拆遷與城市房屋拆遷制度的差別也被抹殺了,相應地單獨進行這種立法的必要性也就不存在了;其次,從各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷人通常都是用地單位,而《土地管理法》明確規定,建設用地只能使用國有土地,這樣在后一種模式下,拆遷人即用地單位實際上就成了集體土地、及房屋的征收人,這顯然不符合財產權保護法理。最后,由于前一種模式實行 “拆遷必征地”,因而既體現了財產權保護法理,也符合國家的土地政策,并有助于控制實踐中亂占土地、以及其他規避土地管理法嚴格控制土地征收權的行為。我們在調查中發現,不少地方往往就是利用后一種模式即只拆遷不征地來規避國家的征地制度及對用地指標的嚴格限制。
3 集體土地房屋拆遷許可
由于征收并不等同于拆遷,因此在征收的基礎上,還通過拆遷許可制度加強對被拆遷人的權益的保護。從各地的立法來看,對于拆遷集體土地房屋是否設定相應的許可有兩種不同的做法。
在少部分城市如北京、杭州、寧波等地,地方立法明確規定,拆遷集體土地房屋必須申領許可證。該規定體現了對房屋產權人的權益的重視,但也存在以下問題:第一,缺乏公共利益需要這個前提。由于拆遷許可實質上是對房屋的征收,因此應當以公共利益需要為前提,而相關立法均無此規定。第二,與《行政許可法》存在沖突,例如,省級人民政府的規章只能設定“壽命”不超過1年的臨時行政許可,這樣北京市的規定就面臨效力問題;而杭州的立法只設定拆遷許可而不規定許可條件,寧波分別通過地方性法規、規章設定拆遷許可條件的做法,明顯不符合設定行政許可必須同時設定許可條件的規定。第 三,許可實施主體的“級別”太低,如北京為房屋所在地的區、縣國土房管局,杭州為市土地管理部門、寧波為縣級人民政府。顯然,在發展地方經濟和城市建設已經成為城市重中之重的背景下,這樣的行政許可實施是難以發揮“防火墻”作用的。
其他城市無論是在《行政許可法》施行之前或者之后通過的地方立法,均未設定集體土地房屋拆遷許可,這不僅實際造成了政府可以隨意“剝奪”公民合法房產的局面,而且對照城市房屋拆遷許可證制度,這種作法也明顯違背了比例原則。造成這種狀況原因,或許是所謂出于“房隨地走”的考慮,即既然集體土地已經被征收,那么地上的房屋自然也就同時被征收了。我們認為,這種作法不僅在法理沒有依據,而且與我國目前征地房屋拆遷的實際狀況也不相符。因為土地、房屋這種兩種標的物分屬不同的權利主體,因此對集體土地所有權的征收并不當然意味著對作為私人財產的房屋的征收,反之亦然。而在實際生活中,在城市規劃區內,無論是開發區建設還是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同時一并完成房屋的征收。
4 集體土地房屋拆遷法律關系
集體土地房屋拆遷往往涉及征收法律關系、拆遷法律關系、補償法律關系、監督法律關系。從操作層面看,這些法律關系的主體并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差別,因而需要給予必要的關注。
在現代民主法治國家,征收是國家強制取得私人財產的重要手段,因而征收權是國家權力的重要內容,也是財產權的外在限制。在征收法律關系中,征收人只能是國家(具體可以表現為作為國家代表的特定行政機關),被征收人為財產權人,包括所有權人和用益物權人。從上述各地的立法來看,由于集體土地房屋拆遷要么有一個預設的前提即征收已經完成,要么并不涉及征收,因而在集體土地房屋拆遷法律制度一般并不對征收法律關系作出規定。我們認為,這種作法雖然簡單甚至還有一定的合理性,但是也容易造成拆遷人就是征收人的誤解,這種錯誤甚至已經影響到了立法文本,如南京市規定,“拆遷人,是指征(用)地單位”。顯然,將拆遷人規定為用地單位問題不大,但是若將拆遷人視為征地單位就犯了原則性錯誤了。而在另一種模式即不征收集體土地僅征收拆遷房屋的做法中,問題同樣存在:用地單位征收進而拆遷農民的房屋依據是什么?難道僅僅因為用地單位要給予相應的補償和安置就可以農民依法建造的合法房產嗎?
拆遷法律關系是指因拆遷除集體土地房屋行為而形成的法律關系,其主體為拆遷人和被拆遷人。從各地的規定來看,被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬設施的合法所有人,這一點是完全一致的,但拆遷人則存在明顯差別:多數地方規定用地單位就是拆遷人,但杭州市規定拆遷人為“取得集體所有土地房屋拆遷許可證的建設單位和個人”、寧波市規定拆遷人為“各縣(市)、區人民政府設立或者指定的實施集體土地房屋拆遷工作的機構”、無錫市的拆遷人則為一個固定的專門機構,即“市人民政府房屋拆遷管理機構”。我們認為,拆遷法律關系的產生實際上有一個前提即對房屋的征收已經完成,因而無論是規定用地單位還是專門的政府機構為拆遷人都不存在原則性錯誤,但是比較而言,由專門的政府機構擔當拆遷人更具科學性和可行性。因為規定用地單位為拆遷人基本上是沿用了《城市房屋拆遷管理條例》的思路,雖然保證了我國拆遷法律制度的內在統一,并且也注意到了拆遷人與征收人的差別,但是由于拆遷帶有某種程度的強制性,特別是用地單位的利益與拆遷息息相關,因此將用地單位這樣一個民事主體規定了拆遷人不僅與其身份存在某種程度的沖突,也不符合正當程序的理念。因此,我們贊成由政府指定一個專門的機構擔當拆遷人角色,從行政法理論上講,這相當于一個行政委托,從操作層面看,既便于拆遷人專門處理復雜的拆遷事務,又避免了政府直接介入拆遷可能造成角色錯位和相對人的抵觸情結。值得注意的是,南京的做法頗有新意,該市一方面規定拆遷人為“征(用)地單位外”,另一方面規定了“拆遷實施單位”,即“各區政府指定的實施征地房屋拆遷工作的具體部門”,這樣既保證了拆遷人與補償法律關系中補償人身份的一致,也避免用地單位直接走在拆遷第一線可能帶來的利益沖突和矛盾。
就實踐來看,無論是城市房屋拆遷還是集體土地房屋拆遷,其矛盾的焦點往往是補償方案,其中又以補償范圍、補償標準最受關注。我們認為,盡管補償法律關系因征收(拆遷)而生,但是兩者存在一定的差別:征收、拆遷法律關系多以強制性為表征,而補償法律關系更應該體現其平等性。從各地的規定來看,無論是拆遷人自己拆遷還是委托有資質的其他主體進行拆遷,補償主體一般均為拆遷實施主體自身,并且各地通常都以規范性文件的形式對補償范圍及標準作出統一規定,因此盡管各地均規定補償方案要報有關政府部門審批并公示,但是該方案的形成多帶有單方性,缺乏被拆遷人的有效參與,因而容易引起被拆遷人的質疑甚至是抵觸。因此,為了切實維護被拆遷人的合法權益,提高補償方案的可接受性,進而減少甚至化解拆遷中矛盾和糾紛,我們認為,應當建立起被拆遷人參與補償方案形成的機制,即拆遷方案、補償安置方案的形成過程中充分聽取被拆遷的意見,充分尊重和最大限度地滿足被拆遷人的權利訴求,甚至是通過被拆遷人的參與,減少和避免行政機關從中漁利的可能[1]。從長遠來看,補償安置方案應當由用地單位和被拆遷人平等協商的方式形成,而眼下可以在不改變補償方案單方形成的基礎上,但將被拆遷人參與拆遷的過程提前,尤其是拆遷人在報批補償安置方案之前,應當廣泛聽取被拆遷人的意見和建議,并在形成補償安置時充分考慮這些意見和建議。
監督法律關系由于征地房屋拆遷涉及多個不同利益主體,因此各地的立法均十分注意對征房屋拆遷的監督。而監督主體則包括市人民政府、開發區政府、國土、房產、建設等行政機關,值得注意的是,南京市除規定國土資源局對征地房屋拆遷補償安置工作實施監督管理外,還成立了集體土地房屋拆遷管理辦公室這一專門機構負責日常管理工作。考慮到政府工作的全面性和征地拆遷工作的復雜性,由政府具體職能部門或者成立專門機構司職監督職責無疑有助于提高監督工作的針對性和有效性。
5 集體土地房屋拆遷中爭議及解決
從實踐來看,集體土地房屋拆遷中的爭議主要有以下幾種:
實施拆遷許可的行政機關與許可申請或者被拆遷人間的爭議。拆遷人要進行拆遷應當首先獲得相應行政機關的許可。行政機關只有經過審查認定拆遷人完全符合法定條件的情況下才能拆遷許可證,否則被拆遷人作為與該許可有利害關系的第三人有權依法提起行政訴訟。需要說明的是,由于很多地方立法并未規定拆遷許可制度,因而被拆遷人似乎還很難提起這樣的訴訟。
補償安置方案裁決機關與申請人或者被申請人間的爭議。各地立法一般都規定,拆遷人(拆遷實施單位)與被拆遷人達不成拆遷補償安置協議時,可以申請有關行政機關裁決。該裁決制度進一步說明,補償安置協議應當建立在當事人雙方平等協商的基礎上。在這里,行政裁決只是一個備用手段,即在被拆遷人要價太高、拆遷人難于以接受,或者拆遷人出價太低、被拆遷人無法接受的情況下,才會由行政機關依申請進行居中裁決。試想,如果補償安置協議本身就是單方的、強制性的,還有拆遷裁決制度存在的必要嗎?由于行政裁決是典型的具體行政行為,并且行政訴訟中也有附帶審理民事爭議的制度,因此從節約司法資源,提高拆遷效率的角度考慮,有些地方如南京等通過引導拆遷當事人運用行政復議或者行政訴訟“一攬子”解決該種爭議的做法值得肯定。
行政行為違法賠償訴訟。在征地拆遷中可能出現的行政違法行為包括行政許可違法、行政裁決違法和強制拆遷違法。因此產生的爭議,適用侵權賠償訴訟的一般規定。這里的問題在于,被拆遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,如何組織強制拆遷?例如南京規定,“被拆 遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由被拆遷房屋所在地的區人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由拆遷實施單位依法申請人民法院強制拆遷。”譬開法院強制執行情形,由于行政強制執行的依據是行政裁決,為何在由“市國土資源局”裁決的情況下要由區人民政府責成有關部門強制拆遷?區人民政府能責成市國土資源局強制拆遷嗎?
6 結 論
基于以上研究,我們就城市規劃集體土地房屋拆遷補償制度的完善提出以下幾點建議:
第一,考慮到國務院將出臺的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》立法思路 及制度的連續性,城市規劃區內集體土地房屋拆遷宜單獨立法,并且在保留由城市政府或者政府職能部門制定補償安置標準的前提下,應當通過地方法規予以規定,以凸現對公民合法財產權的尊重。
第二,在先征地后拆遷模式的前提下,突出征收為房屋拆遷前提的觀念,并通過拆遷許可規范房屋拆遷行為。2001年國務院《城市房屋拆遷管理條例》第7條規定:“申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:……經審查,對符合條件的,頒發房屋拆遷許可證。”該規定意味著,在房屋仍然為他人合法所有的情況下,拆遷人就能取得拆除房屋的資格了。顯然,這是與《憲法》的規定相抵觸的。因此,在集體土地房屋拆遷立法中應當杜絕這種情況,并在明確規定征收的前提下,建立并完善集體土地房屋拆遷許可證制度。依據《行政許可法》的要求,該許可也應當通過地方性法規而不是規章規定。
第三,在實行拆遷人與拆遷管理人分離的基礎上,進一步區分拆遷人與征收主體、用地單位及補償主體的不同。從《城市房屋拆遷管理條例》第4、13、22條的規定來看,存在著將補償主體定位為拆遷人,將拆遷補償關系界定成民事法律關系的錯誤。因此,立法中應當理清集體土地房屋拆遷所涉及的多重法律關系,明確不同主體在相應法律關系中的權利和義務,才能提高集體土地房屋拆遷立法的科學性和完整性,并為最大限度地減少和有效化解集體土地房屋拆遷爭議奠定堅實基礎。
第四,在明確補償為征收前提的基礎上,進一步完善征地拆遷補償矛盾協商解決機制,尤其是拆遷補償中的公眾參與制度、爭議解決的訴訟機制,進一步提高爭議解決機制的針對性、實效性。
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關鍵詞：征地拆遷；安置補償；被征拆農戶；伊寧市
伴隨著經濟全球化與城鄉一體化進程的推進，各地城市建設速度加快，城市建設用地需求也在進一步擴張，大批農民宅基地被占用，由此引發的社會矛盾也越來越突出。為深入了解被征拆農戶安置補償的實際情況，筆者采用發放問卷及訪談的方式對新疆伊寧市被征拆農戶問題進行了深入調查。
一、數據來源與方法
1.研究區概況。伊寧市位于東經80°04′～81°29′，北緯43°50′～44°09′，地處伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈薩克自治州首府所在地。現轄8鄉、1鎮、1場、8個街道辦事處。土地總面積675.6平方公里。2009年末總人口45.92萬，其中城市人口31.17萬，城市化率達到了67.88%，中心城區建成區面積37平方公里。 數據來源。選取伊寧市近郊塔什庫瑞克鄉、漢濱鄉及巴顏岱鎮作為調查點，有意識的選取農戶進行問卷調查。共發放問卷100份，回收問卷84份，問卷有效率為84%。 內容與方法。問卷涉及兩塊內容，第一部分是農戶基本情況，包括性別、年齡、文化程度等八個方面，第二部分是關于征地拆遷安置情況的調查，包括農戶征地拆遷意愿、對政府征地拆遷安置政策及程序評價等方面的內容。在調查的過程中，主要采取發放問卷及訪談的方式。
二、伊寧市征地拆遷安置補償基本情況
1.征地拆遷現狀。2010年，伊寧市計劃征收征用土地13 158.1畝。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。計劃拆遷總戶數345戶，其中拆遷集體土地的259戶，占計劃拆遷戶的72.18%。截至2010年7月12日，已簽訂合同的占計劃拆遷的45.22%，其中涉及拆遷集體所有的房屋130戶，占83.33%。 征拆安置補償方式。伊寧市征收集體土地上的房屋拆遷安置補償方式主要實行貨幣補償和產權調換的兩種方式，被拆遷人可在兩者之間選擇其一。具體情況（1）房屋附屬物（指房屋用地范圍內除房屋以外的其他建筑物、構筑物和其他有價值的附著物以及配套的各類管線、設備等）的補償，一律采用貨幣方式補償。（2）對集體土地上的房屋拆遷實行貨幣補償的，按照伊寧市政府頒布的當年或上一年度的房屋市場重置建造價給予補償。（3）集體土地上房屋拆遷實行產權調換的，被拆遷人可選擇伊寧市人民政府統一建設的農牧民安居房或保障性住房進行房屋產權調換。按被拆（搬）遷正房實際建筑面積的1∶1.2的范圍內，以安居房或保障性住房進行調換，具體調換方式1）按1∶1.2比例調換安居房或保障性住房，面積不足80平方米的，按80平方米調換。2）按1∶1.2比例調換安居房或保障性住房，面積超過200平方米的，按200平方米給予調換。對原房屋超出調換比例建筑面積部分按照當年或上一年度的房屋市場重置建造價格給予補償。
三、被征拆農戶的調查分析
1.被拆遷戶基本情況。此次調研被訪者男女性別比例為13∶8；漢族與少數民族族別比例為71∶13；年齡30歲以下的占31%，30～49歲的占51.2%，50歲及以上的占17.9%；被訪者文化程度高中及其以上的占50%，初中學歷的占31%，小學及其以下的占19%；平均每戶4.3人；被拆遷戶房屋土木、磚木與磚混結構比為15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。
被征地拆遷農戶意愿分析。調查問卷顯示，40.5%的農戶愿意房屋征收拆遷，59.5%的農戶不愿意房屋被征收拆遷。不愿意拆遷的原因主要表現在補償標準、補償方案、安置地點等方面，其中：認為補償方案不合理的占19.1%，補償標準過低的占23.5%。 對征地拆遷安置補償程序及實施的滿意度。（1）對征地拆遷安置補償法律法規的主觀認識。關于“您對伊寧市征地拆遷的安置補償政策的了解情況”統計中，沒有農戶表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的農戶了解一點，23.8%的農戶完全不了解。關于“您是否看過伊寧市相關的征地拆遷安置補償文件規定”調查時，有92.7%的農戶選擇沒有。（2）對征地拆遷安置補償政策及實施程序的評價。對于“您對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意嗎”調查時，1.2%的農戶表示滿意，63.1%的農戶表示一般，33.3%的農戶表示不滿意，2.4%的農戶表示很不滿意。對于“您對自家的征地拆遷安置補償總體感覺”調查時，有2.3%的農戶感覺很滿意，15.6%的農戶感覺較滿意，43.1%的農戶表示一般，21.7%的農戶表示不太滿意，17.3%的農戶表示很不滿意。 拆遷的顧慮。在“您在征地拆遷安置中最關心的問題”調查時，房屋拆遷的賠償的占30.8%，房屋確權占24.5%，就業問題占22.1%，醫療和養老占18.8%。
四、存在的問題及原因分析
問卷在調查農戶拆遷意愿時，有3/5的農戶不愿意拆（搬）遷，補償標準低、方案不合理、安置地點以及就業問題是主要原因。在對征地拆遷的安置補償政策的了解情況調查時，1/4的農戶完全不了解，9/10的農戶沒有看到過相關的安置補償文件規定。在對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意調查時，63.1%的農戶表示一般，33.3%的農戶表示不滿意。通過問卷中的問題“您在征地拆遷中最關心的問題”的統計，發現房屋的拆遷賠償、安置房的確權、就業問題是農戶比較關心的問題。通過訪談調查了解，在整個征地拆遷過程中，真正拒不搬遷的釘子戶并不多，大多數農戶只是選擇適合自己的合理可行的安置補償方案，因此政府采取強行拆遷的現象很少。
農戶拆遷意愿調查時，3/5農戶認為“拆遷補償標準偏低”，這在中國土地征收拆遷中具有一定的普遍性，這是由于集體土地上農戶房屋拆遷管理政策幾乎為零所造成的。目前中國正面臨新《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見中，而集體土地上房屋征收拆遷管理的政策幾乎為零。雖然依據現行的規定，農村房屋拆遷屬于征地拆遷范疇，主要適用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明確將農戶房屋從土地征收中分離出來，而將其定義在“地上附著物”中。伊寧市雖然嚴格按照《新疆維吾爾自治區實施土地管理法辦法》的規定，新計價字[2001]500號文件、新國土資發[2009]131號《自治區重點建設項目征地拆遷補償標準》，制訂了伊政辦[2010]188號《伊寧市城鄉房屋拆（搬）遷安置管理辦法（試行）》，對被征地拆遷農戶進行安置補償，但在采用貨幣補償時只對房屋及其附屬物按照市場重置價給予一定補償，沒有體現對房屋底下的土地權益、以及農民后續生活的安置補償，所以一定程度上農戶認為“拆遷安置補償標準偏低”。
五、結論與思考
伊寧市被征拆農戶的安置補償主要采取貨幣補償和產權調換這兩種方式。多數被拆遷人選擇產權調換這種方式，因為政府鼓勵這種方式，并給予按產權調整后的安居房或住房實際建筑面積每平方米150元的補助。
針對拆遷安置補償標準偏低，被征地拆遷農戶整體滿意度不高的問題，建議政府層面從以下幾點做起：（1）嚴格界定公共利益，以公共利益為前提，合理實施土地征用行為，加強對土地使用的監管，進一步建立健全征地拆遷補償安置的法律和法規。建議國家盡快出臺《農村房屋拆遷管理條例》，政府應按照科學補償原則，給予被征拆人合理補償，規范因征地所引發的農村房屋拆遷相關問題。（2）做好土地報批和房屋評估、測量等基礎性工作。土地報批是依法用地的前提。所有在建項目，都要依法辦理各種項目立項、報批手續，要超前謀劃，科學調度，確保依法用地。房屋評估、測量等業務工作是基礎性工作，要依法依規，按方案操作，精心細致，科學嚴謹，為征地拆遷工作順利實施提供扎實的基礎保障。（3）亮化征地拆遷整個過程，對被征拆農戶發放征地拆遷安置補償相關文件，使被拆遷人充分了解政府的做法，提高征地拆遷透明度。（4）健全征地拆遷安置補償機制，建立完善對失地農民重新就業培訓的機制。完善失地農民的社會保障體系，例如，建立最低生活保障機制、就業創業優惠機制、養老醫療保險機制和資金籌措管理機制等。
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摘要:
國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權社會化原則，其作為一種社會現實普遍存在于當下我國經濟發展的進程之中，其背后蘊涵著深刻的私權保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》在立法理念與技術上較原有法更為先進與合理，但在實體規制與程序設置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補償標準的明確設立以及拆遷程序的細化規范是解決國有土地上房屋征收所出現問題的必由進路。
關鍵詞:
房屋征收;公共利益;私權保障;拆遷補償;正當程序
隨著經濟社會的進一步發展，城市化進程的不斷推進，用地規模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應土地上的建筑物、安置相關人員。在征收中，產權主體均竭力爭取對城市土地中蘊含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關征收制度被異化所生之權利和權力的沖突與較量，而科學、合理的法律法規之暫付闕如引致了城市發展與私有財產權保護關系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》已經頒布施行，但具體的規制內容仍存有漏洞，對被征收人私權保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結構性悖論和實踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進行深入研究。
一、國有土地上房屋征收的私權保障要求
我國《物權法》第四十二條第一款規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”第三款繼續規定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”從一定意義上說，《物權法》確立了國有土地上房屋征收補償的私法基礎與私法要求，填補了規范與事實的縫隙，體現了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權社會化原則。傳統私法秉承所有權絕對原則，其過度強調個人的絕對權利所帶來的弊害使得現代權利觀念逐漸由個人權利轉向社會權利。德國學者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權行使之目的，不獨應為個人的利益，同時也應為社會的利益，因此現今應以‘社會的所有權’制度取代‘個人的所有權’制度。”［2］而《魏瑪憲法》第153條所規定的“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側面與此相對照的是“對所有權的拘束與個人在社會秩序中承擔的內在和外在義務拘束相符”［3］。在現代社會中，任何私人財產權利都不是絕對的、不受限制的權利。國家為了維護公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產權。這既是所有權社會化限制的表征也是私人所有權的義務所在。誠然，所有權社會化并非是對私人所有權的否定，其本旨是調適所有權保護與所有權內在義務拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實乃寓存于所有權本身。所有權的內容兼括權能和義務、限制及拘束，使私的所有權更具存在的依據，而發揮其功能。”［4］因此，所有權社會化并非導致所有權失去獨立的價值意蘊，倘若在所有權社會化的過程中對所有權造成了損害，仍然應當參照私權的損失加以救濟。
(一)拆遷補償的私法基礎公民的合法財產受法律保護，確立物權法律關系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權人對所有權的信賴保護以及合理預期利益，強化所有權的安全屬性及穩定性。從私權保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權穩定性，且極易破壞所有權的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關系中所涉及的物權內容至少包括三個方面:土地所有權、土地使用權以及土地附著物房屋的所有權問題。根據我國現行法律，城市土地所有權歸國家所有，城市土地使用權被相應的房屋所有權人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權亦歸城市居民所有。土地所有權歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構成城市房屋拆遷補償的私法基礎。根據我國《物權法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉移”與“地隨房一體轉移”的規則，我國城市土地使用權與房屋所有權從權利流轉的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權，所有權的滅失直接導致損害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補償的私法基礎首先在于對城市居民房屋所有權的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應然的角度出發，在房屋拆遷法律關系中，拆遷補償的私法基礎包括兩大方面的內容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權以及土地使用權的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎法律關系關涉補償原則及范圍的問題。
(二)拆遷補償的私法原則國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進行拆遷并依法給予拆遷補償。城市房屋拆遷是對公民私有財產權的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產權，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所做出的限制，但這種限制并不是對財產的無償征收，而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉”［6］。“由于行政征收權就是公權力的一種特權，具有自我擴張的性質，加之公共利益的不確定性，征收機關在適用時往往體現了較大的自由裁量權。如果不對之進行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權利。”［7］具體到房屋征收法律關系，拆遷行為在實效上與一般的侵權行為無異，只不過這種行為基于法律的規定而產生，具有法律基礎，擁有合法形式，因此不能判定為侵權。但征收人因公共利益導致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產權的滅失，侵害了物權，造成權利人損害(這種后果與侵權行為引發的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優于前者，這在土地使用權的補償上尤為凸顯，在地價補償標準方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補償缺省和計列開發成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運動”。所以，雖然基于公共利益導致的城市房屋拆遷行為不具有侵權性質，但依據民法之等價有償、公平原則以及侵權法的歸責原理，侵權賠償的標準理應被參照實行，賦予權利人以請求損害賠償或訴請承擔其他民事責任的權利，征收人也應當對被征收人的損失給予公平補償。《憲法》第十三條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發公權力過度侵犯公民私權現象的產生。所以，從公民私權受法律保護的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補償必須采取公平補償的標準，才能更好地保障私權。
(三)拆遷補償的私法保障范圍拆遷補償的私法保障范圍在利益分配上應當包括合理利益的保障范圍以及預期利益的保障范圍;在保障主體上應當包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當然屬于拆遷補償的范圍。至于預期利益，根據私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應當納入補償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應當擴及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補償的公允性。以美國聯邦憲法所規定的征收三要件之一的公平補償為例，第5條修正案強調:“未經公正補償，不得將私有財產充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內涵即體現出多維度補償的理念:一是有權得到補償的不僅包括財產的所有人，還包括財產相關的收益人，如房地產的承租人;二是取得補償的對象不僅包括房地產本身，還包括其附加物，以及與該房地產商業信譽有關的無形資產(odwill)②。此外，1970年聯邦國會還制定了《針對聯邦或聯邦資助規劃的統一搬遷補助與不動產征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規定應當向被征用人補助搬遷費用、搬家津貼以及其他雜項費用。很多州受其影響，肯定搬遷費用等應當計入征收補償的數額之內③。三是補償的公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導致利益減損，這是符合當代私權保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經驗的基礎上，擴大拆遷補償的私法保障范圍在我國成為一項重要任務。
二、國有土地上房屋征收原有法述評
(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現行的多部法律同時進行規制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等行政法律法規，還有如《物權法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規范的位階層次之較大跨度和部門領域之繁多數目，我們必須承認調和我國現行的房屋征收制度兼具復雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規定以及實踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1991年1月國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權制度的法律調整與對城鎮房屋征收問題的法律調整幾近同步。因此，城鎮房屋征收問題之獨立存在和極易產生糾紛的現狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質關系與“一體主義”的法律后果所引致的結構性悖論是導致我國現行房屋征收相關法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨立地位以及便利房屋的流轉交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權獨立于土地所有權的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術和思想上體現的交易模式是建立在國家所有權基礎上的“國家物權主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權與使用權(從而土地所有權與房屋的所有權)的分離變成強制性的，不能通過相關各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認可的權利分配模式，而是被強制接受某種權利分配結果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進行征收的同時，不重視或者根本否認國家對城鎮房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補償而回避土地使用權隨征收活動潛在租值的顯化而導致的利益糾紛。這種房地結構性矛盾實際上根源于我國的計劃經濟體制，其更加強調公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經濟的提出與發展，房屋流轉交易形式逐漸多樣態化、土地使用權出讓和轉讓的法律制度日臻完善，如何促使房產與地產妥適結合以體現客觀價值的最優化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經濟發展的深入和公民權利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關注并愈發重視房屋征收中被征收人的合法權益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權利越來越受到全面、合理的保障，在補償范圍、補償程序上也逐漸體現出私權保障的價值訴求。
(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規為房屋征收行為構建了大致的法律框架，但該法律框架還遠不能滿足和解決現實生活中房屋征收出現的諸多法律問題，國家權力運作和公民權利保障相協調的要求無從實現。原有法規制的問題主要體現在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實踐中區分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術上的弊端以及規制上的漏洞以擊破制度成為準確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關征收的原有法律規制由于對行政權力缺乏有效制約，導致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應有的重視與發揮。在征收法律關系中政府毋庸置疑是作為最終歸責者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執行者、服務者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設法減輕自身機構直接的擔責壓力或緩解現行補償的經濟負擔的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導致的主體錯位造成認定程序上的混亂，從而引發政府信用危機與公信力下降等現實問題。最后，拆遷補償安置不合理。第一，補償安置實質上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強勢“兜底”，原有法從安置補償協議的啟動到制定均刻有明顯的強制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補償安置協議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠。第二，房屋補償標準偏低，國有土地使用權被提前終止后未得到應有補償。原有法尚未就城市建設拆遷中國有土地使用權的補償做出具體規定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權而產生的補償安置問題，被拆遷人土地使用權的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補償標準，較低的貨幣補償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經濟壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經濟的不斷發展、用地需求的無限增長，如此遷移循環往復，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。
三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考
2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權利保障方面設置更為周全，立法理念、立法技術更為先進與合理，制度的嬗變促使了許多現實性問題的解決，但新條例仍有許多規制有待完善。
(一)公共利益的界定是否應正面界定以及能否正面界定作為公權與私權連接點的公共利益一直是備受學界討論的熱點與難點問題。面對因立法的暫付闕如而導致實踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權法對公共利益內容的界定是物權法所不能承受之重”［10］。但不可否認的是，公共利益承擔了揭橥《憲法》第十條②精神的責任，成為《物權法》第四十二條③規定的征收程序啟動之實質要件與最終目的之應然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務。新《條例》第八條就公共利益的范圍進行了具體規制:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”一方面，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實現某種特定的公共利益必須對特定范圍內的房屋進行征收，否則該特定公共利益不能實現。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實現公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實現公共利益的過程中為削減成本或其他不適當考慮而濫用征收權”［11］。另一方面，在立法技術上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標準使得在法律實踐中更具操作性。通過對公共利益進行列舉性的規定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統一的標準指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實質上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，大家首先會想到的補助思考形式是‘類型’。”［12］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”之規定，一方面因開放式“兜底條款”的運用而“期待能彈性地、演變地對生活事實加以規范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進”［13］;另一方面也使得規制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規和政府規章都無權創設新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實施的保障性安居工程和舊城區改建，在這兩項建設中往往存在公共利益與商業利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設需要而進行的房屋征收與拆遷活動時，應該嚴格審查征收房屋收回土地使用權后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產權的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當程度上得以實現。
(二)拆遷補償標準的重塑補償系征收制度的必備要素，注重補償的征收制度，“既遵循了法制發達國家征收制度的發展規律，也抓住了我國城市不動產征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補償既具有深厚的基礎，又體現私權保障的價值內涵，在房屋拆遷法律關系中，房屋拆遷補償理應體現人權保障的要求以及等價有償、公平的民法原則。基于注重完善與提升拆遷補償標準的理念，具體補償舉措應體現在以下方面:第一，從適當補償到公平補償———價值理念的轉變。我國2001年頒布實施的舊《條例》對被拆遷人采適當補償標準，這在實踐中多被等同于象征性或撫慰性補償。依據適當補償標準，被拆遷人的直接利益無法得到全面補償，更毋論預期性的利益。此外，行政補償的范圍偏小，補償基本上只限于財產權補償，而財產權補償中也只局限于對直接損失的補償。2011年實行的新《條例》首次將拆遷補償的標準確定為公平補償標準②。公平補償原則納入了嚴密的利益評估機制，并與市場掛鉤，實現了私權保障價值理念的轉變，對房屋拆遷法律關系中被拆遷人的利益保護更為周全。然而，新《條例》尚未關注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權和土地使用權雖然歸屬主體一致，但二者的價值標準卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補償標準，但這種補償的公平性所針對的對象卻不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補償的范圍:(一)被征收房屋價值的補償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;(三)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。從條文字面看，補償僅限于基于房屋所有權所產生的合理利益，對城市土地使用權的補償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設、舊城區改建的需要，還是為了基礎設施建設、公共事業的需要，地方政府對他人房屋進行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權，而是為了盡快拆除房屋和重新開發、利用土地”［16］。事實也是如此，隨著現代化進程的加快，城市土地使用權的市場價值往往要遠高于基于房屋所有權所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的”規定已暗含了地價在補償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”中的“房地產”更是直接顯露“地產”在征收補償中難以被忽略;住建部頒發的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補償，當然包含了對建設用地使用權價值喪失的補償，否則“公平補償”只是“金玉其外”而在實質上對被征收人有失公允———新《條例》對補償標準所依據的基礎對象之曖昧不清的態度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補償時，是否需要同時補償基于房屋所有權及土地使用權所產生的利益之總和;第二，是否將二者價值進行比較而補償價值較高者。筆者認為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實行房地一體主義，對二者進行總和性補償一方面會加重政府負擔;另一方面可能會引發道德風險，加劇公民的信譽危機。如前所述，土地使用權具有獨立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實踐交易中，土地使用權的對價一般已經“吸附”于為取得房屋所有權時所支付的對價中，所以在厘定補償規制時，也理應將實踐考慮其中，故補償標準按兩者價值之和顯然并非合理。根據十八屆三中全會國務院機構改革和職能轉變方案所指出的建立不動產統一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現，在補償價值計算時，立法應參照實踐中“地產”之于“房產”價值的“吸附”這一事實對補償標準進行明晰規制，以兩者價值較高者為準。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補償方式上，目前我國基本上采以貨幣補償為主、實物補償或產權調換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導致居民就業成本和生活成本的增加，從而引發新的生存危機，這關涉公民權利的保護及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補償的原則與標準。美國研究不動產征收及補償的著名學者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴張，公平補償幾乎成了僅有的對私人財產權有意義的保障和對政府濫用征收權的審查②。究竟什么是“公平補償”?美國聯邦最高法院認為，需要補償的是因征用行為給財產所有人造成的損失，衡量損失的標準是財產被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補償標準時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現有價值出發評估的補償數額往往難以彌補當事人的實際損失，對被限制和剝奪私有財產權的公平補償必須包括私有財產的既有價值如被拆遷人處分不動產自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產情感價值的損失以及與不動產所處社區聯系割裂的損失、滿足個人正當的特殊需要投入的損失⑤，同時還應該將可得利益納入考慮之中。另一方面補償的方式必須考慮到分配正義，補償方式差異的背后蘊含的是價值沖突及利益沖突。龐德認為:“法學家所必須做的就是認識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護所有這些利益相一致的某種平衡或協調。”⑥故，為平衡或協調公共利益與個人利益，立法所提供的補償方式理應能夠保證個人的生活水準不會因為私有財產權的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補償機制成為必須。多樣化的補償方式除了以貨幣補償為主，實物補償或產權調換為輔外，還可以考慮增加安排就業、提供升學機會、擴大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權益。第三，由籠統性到唯一性———補償主體的特定化。房屋拆遷責任主體不明確是導致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實際包含了兩層法律關系———政府與開發商之間的土地使用權出讓法律關系、政府與被拆遷人的土地使用權收回與房屋所有權征收法律關系，被拆遷人與開發商之間并沒有直接的法律關系。舊《條例》規定，拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責任承擔混亂的現象成為常態。新《條例》第四條則明確規定:“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。”這一規定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負責本行政區域內的房屋征收與補償工作，政府部門成為公益拆遷補償的唯一主體而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規定了嚴格的責任機制，補償主體的特定性使得政府的責任得以明定，在權利保護方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補償法律關系中的政府部門承擔的是嚴格責任，“一個國家要實行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當目標，諸如國家的部分權力、階級利益、政黨影響力、官員職權、工作效率，甚至經濟效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔更多的責任與風險，但這與責任政府、服務政府的科學行政理念是相符的。但新《條例》需要進一步完善的地方在于有必要具體細化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟途徑，在歸責主體明確化的同時只有構建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權。
(三)征收正當程序的完善目前，我國房屋征收正當程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現象屢禁不止的主要根源。“一個健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［18］嚴格程序的規制及施行是達至實體正義的前提，“征收程序要實現的基本功能是:對征收決定權的制約和對被征收方權利的保障”［19］。在我國有關規定程序的法律法規中，保障公民或行政相對人的知情權和參與權尤為必要，正當程序原則應當成為房屋征收高度關注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據我國《行政許可法》第四十六條的規定:“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”該規定存在的問題是，聽證程序的啟動完全依靠行政機關的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權，缺乏一定的監督機制。新《條例》第十一條明確規定:“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。”可見，該規定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結果的透明度上有所進步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規定過于粗泛，聽證信息機制的設置依然嚴重失衡，被征收人缺乏實際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關于聽證事項中，只有因舊城區改建需要征收房屋才關涉嚴格聽證的問題，在其他事項上則無嚴格聽證的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統來保證這種限制與克減的正當性與合法性。”
［20］盡管新《條例》第九條規定，作出的征收決定必須符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等，而這些規劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經過科學認證。這其中完全可以將其明定為必須經過公益調查和公益聽證程序。筆者還認為，對關涉房屋征收中的所有事項都應當納入聽證程序，聽證應該嚴格執行《行政許可法》所要求的程序進行，聽證筆錄應當完整、全面，準確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據。“正當法律程序就是要求征用當局必須聽取被征用人的意見，同時要充分說明行使征用權的理由，而不是根據其單方意志作出征用決定。”［21］對于行政機關未經聽證所作出的違法行政行為，應根據征收進程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認違法判決。第二，完善拆遷補償安置的評估程序。完善拆遷補償安置評估程序的關鍵在于保證評估機構的獨立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規定補償定價以市場評估價進行確定，但同時又將評估辦法的制定權劃歸省、自治區、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規定在評估辦法上增加了復核評估以及向房地產價格評估專家委員會申請鑒定的權利。在房地產價格評估機構的選任上，規定評估機構應由被征收人協商選定;協商不成的，通過多數決定、隨機選定，將被拆遷人的索償權與行政主體的行政權相剝離，盡量避免行政主體的過分干預。總體而言，新《條例》推行后的最終議價結果較之于舊《條例》應更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權利，引入有效的競爭機制應該是完善征收補償制度的一個必要進路”［22］。不難看出，在評估機構的遴選機制以及對評估機構的監督等方面，新《條例》仍有細化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。
完善房屋征收裁決程序應當強化司法權與行政權的分離，強化司法權對行政權的監督，堅持司法終局原則。根據舊《條例》的規定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強制征收的命運。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權后，政府部門在下發行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執行的角色重疊，政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份。”［23］行政主體行使行政權時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權益的保護。行政的特點固然講求效率，但是在公民權利可能受到極大損害的時候，還應當充分注重正義、公平的要求，這是實現最優效率的途徑之一。新《條例》第十四條規定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”這是對房屋征收的裁決權實行司法終局原則的確認。從私權保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權由行政裁決轉化為司法裁決，建立起有效的監督機制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權的權力壟斷，更好的保障被征收人的合法權益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現象所引發的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權利方面雖有顯著進步，但關于拆遷補償的制度設計無論在理論層面還是立法技術層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權沖突的過程中，需要構建起公平合理的平衡機制，強化被征收人合法權益的保護，健全被征收人權利救濟途徑，將公平補償、正當程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進社會和諧秩序。
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[關鍵詞]房屋拆遷；補償；問題；完善
一、我國城市房屋拆遷補償中存在的問題
1 法律規定的缺陷。其一：補償則是對拆遷的事后救濟，其與公共利益是相輔相成的。我國現行憲法沒有規定一個統一的補償原則，即使在《物權法》出臺后民眾們發現被寄予厚望的補償原則并沒有出現在條文之中，依舊是模糊性規定。使得這一制度缺乏一個根本法的指導。這對征收補償的發展是極為不利的，是構建整個體系的致命缺陷，由于沒有一個統一的補償原則作為統率，造成了補償制度在實踐執行中的諸多弊病，如單行法律在確立補償標準是難免有很大隨意性，在許多涉及補償的法律規范中出現了不同的補償的原則。如此種種補償原則的設立難免在實際操作中出現矛盾，如同案不同原則不同標準。此外在實踐中更為嚴重的情況就是，由于單行法律規定的補償標準十分模糊，可操作性差，所以就可能出現在沒有上位法的補償原則可遵循的情況下給征收機關留下了過于寬泛的自由裁量權。眾所周知，現在補償標準普遍較低。加之征收機關的自由裁量幅度過大無法很好的規范行政機關的征收權和補償行為，那么在此情況下出現侵犯被征收者利益行為自然是時有發生。
其二：將拆遷中的民事行為性質混淆為行政行為性質，漠視了拆遷的私法屬性，這在一定程度上造成了現今拆遷局面的混亂，激發了社會矛盾。被拆遷人在這種博弈格局中處于極端不利的位置。因此，政府介入拆遷活動，就會使拆遷中的民事法律關系發生扭曲，容易出現某些個人與企業以一己私利搭公共利益的便車，從而使商業行為異化為政府行為，并由此滋生腐敗。
2 補償范圍與標準的缺陷，我國城市拆遷的補償標準嚴重偏低。理由是，首先，國家只補償地上建筑物及其附屬物的價值，而不補償國有土地使用權的價值。其次。由于補償安置標準具體由地方根據具體情況確定，一些地方立法機關對補償安置標準方面的立法滯后，必然導致補償安置標準相對偏低；另外，拆遷補償只考慮既有價值，而未考慮可得利益，純粹從現有價值出發去評估補償數額，即便是依市場價也難以彌補被拆遷人的損失。最后，按照當前的評估制度，一般來講，第一次的評估是由拆遷人委托的。不排除有的拆遷人為了降低拆遷成本，故意收買評估公司，壓低評估價格，以減少拆遷補償支出。因此，現行的拆遷補償標準不能真正體現房屋的市場價格。拆遷補償標準嚴重偏低的危害很大。既然按照《條例》，無論是否為了“社會公共利益”還是“商業利益”，地方政府都可以非常廉價地征收土地，并與開發商簽定土地使用權出讓合同。如果地方政府以優惠價把土地出讓給開發商，則實際上是地方政府與開發商分享了其中差額：如果地方政府采取招標投標方式以市場價簽訂出讓合同，地方政府就獨占了這個差額。由于這種利益驅動’有的地方政府不惜大搞開發區、大搞“圈地運動”，無節制地征收土地。
3 救濟途徑偏窄，忽略司法程序。目前太強調政府的裁決程序，把一個糾紛交由一個“運動員”來裁決，并且適用的規則同樣是運動員制定的，本身難以體現公平。最高人民法院《關于受理房屋拆遷補償安置等案件批復》中規定“拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”這是人民法院受理拆遷補償、安置案件的作為民事案件的唯一依據。但審理中涉用行政規章，諸如“政府定價行為”，在民事訴訟中可否審查。如果不能審查，則不能體現市場的游戲規則，帶來的后果是補償安置不是源于憲法中的私權保護，而是政府的“賞賜”。
二、完善我國城市房屋拆遷補償制度
1 公平合理一拆遷法律制度中應當確立補償原則。一個根本指導性的補償原則的確立對構筑整個補償制度至關重要。它影響著補償領域內各方面設置，而憲法中所確立的公平合理的補償原則則更好地調配這一切，使得行政補償制度有效有序的運行。
世界各國根據自己的實際情況制定適合自己的征用補償制度，從而也形成各自不同的原則。有“正當”、“公平”、“公正”、“合理”等補償原則。法國實行全部、直接、物質補償原則。日本則實行“正當補償”原則。美國按征用時市場上的公平價值補償，這種市場價值，不僅包括征用時的使用價值，而且包括被征用財產的最佳使用價值，即財產因其開發潛力所具有的“開發價值”，體現為一種對于“預期利益”之保護。
公平合理的補償內涵是指建立在利益衡量的基礎之上的，在實踐中通過充分斟酌公共利益與當事人利益，綜合考慮征收的目的，被征收財產及被征收人的具體狀態。最后決定一個公正合理的補償方案。與適當補償不同的是二者利益具有同等之價值而適當補償權衡的重心在于公共利益。而與完全補償相比公平合理補償沒有一味機械式的對所有損害都給予全額的補償，而要因事而異，參考相應的公正的市場價格來界定補償的標準。由此與其他原則相比“這既避免完全補償對個人財產的過度關注又避免了適當補償對公共利益的過分保護，以公平的市場價格決定賠償數額，從而取得公共利益和個人利益的雙贏格局”。
2 對于拆遷補償行為，應恢復市場主體平等交易的本來面目，遵循市場規則，通過市場機制進行調節，不應啟動國家的權力，而應由雙方當事人在平等協商的基礎上自行確立拆遷補償的方案，即使發生爭議訴諸法律也應當由民事法律規范調整，以促進商業拆遷活動的有序進行。拆遷安置補償關系是一種市場交易關系，應該遵循等價有償的原則。落實到實踐中。應通過采取市場化的評估辦法，使房屋拆遷補償評估與市場交易價格接軌，保證拆遷補償標準制訂合理，補償落實到位。應該取消房屋拆遷管理部門和地方政府對房屋拆遷的行政裁決制度，當拆遷人和被拆遷人達不成補償安置協議時，由人民法院或仲裁機構依法裁決。
3 界定房屋拆遷補償的范圍與內容，明確房屋拆遷補償的標準與方式。首先補償的范圍有房屋產權、土地使用權，還包括收益權，即依法收取房屋所產生
的自然或法定孽息的權利。收益主要有三種：租金、生產經營預期收益和因拆遷產生的費用等，應把對土地使用權的補償納入對房屋所有權補償的體系中，被拆遷人的土地使用權的補償也應作為拆遷安置補償的一個重要部分在立法上予以明確。在房屋拆遷立法中，應根據土地管理法的有關規定，明確規定被拆遷人對土地使用權享有補償權，并且確定補償的具體操作標準。可參照有關土地征收補償政策，對被拆遷人所享有的土地使用權進行評估，以切實地維護房屋被拆遷人的完整的合法財產權。
對于土地的增值價值、預期收益、無形損失也應納入補償的范圍：在補償的評估中全面考慮影響土地與房屋價值的因素，同時應確定一個補償評估的時點。為滿足被拆遷人的不同需要，除了貨幣補償、產權調換這兩種基本補償方式，可以引入獎勵、功能性補償、社會保障、土地人股等補償方式。
此外，應當盡快對評估機構進行清理整頓，使評估機構與主管部門在人、財、物上徹底脫鉤，并從法律上明確管理部門與評估機構的關系：建立健全被拆遷人對評估事務所的選擇機制。拆遷評估機構應由開發商與被拆遷人共同選定，取消由開發商聘請評估機構來評估的做法，采取公開、公正的程序如招標等方式來選擇評估機構，保障公正評估。
4 完善房屋拆遷補償的程序與救濟。程序正義是保障實體正義、實現法治的不可或缺的組成部分，程序具有獨立的價值。因此，完善我國房屋拆遷補償制度的可行方案之一，就可以從補償程序人手，即先規定補償爭議的訴前處理和訴訟救濟程序，通過對實現行政補償程序手段和救濟途徑的規定，推動行政補償的規范化、制度化建設，促進行政補償的公正和合理進行。
在補償制度比較健全的國家。行政補償的程序一般由這樣幾個階段組成：首先是報價，即由行政主體就補償的金額提出報價；其次是協商，在行政主體的報價被相對人行政主體就補償的金額提出報價接受或行政主體接受了相對人所要求的補償的金額時，可以確定補償金的最終價格；最后是裁決，當行政主體與相對人不能就補償價格取得一致意見時，雙方均可提請法院裁判補償金額。我國的房屋拆遷補償立法應借鑒國外的經驗，規定嚴格的法律補償程序。
必須拋棄我國土地征收的批準決定直接具有被征收財產移轉的法律效果，補償程序僅是附屬程序，補償與否不影響被征收財產的實際移轉占有的規定。新拆遷立法須將補償程序視為拆遷的前置程序，補償與否將直接影響被征收財產的實際移轉占有。具體包括：第一，征用程序。如：財產評估程序、補償標準公示程序、補償方案的協商確定程序等。第二，救濟程序。如：行政裁決程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當決策者、規則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。只有這樣，才能實現公正與效率的有效統一。
福建房屋出租管理辦法完整版第一章 總 則
第一條
為加強城市房屋租賃管理，維護房地產市場秩序，保障房屋租賃當事人的合法權益，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》，制定本辦法。
第二條
本辦法適用于直轄市、市、建制鎮的房屋租賃。
第三條
房屋所有權人將房屋出租給承租人居住或提供給他人從事經營活動及以合作方式與他人從事經營活動的，均應遵守本辦法。
承租人經出租人同意，可以依照本辦法將承租房屋轉移。
第四條
公民、法人或其他組織對享有所有權的房屋和國家授權管理和經營的房屋可以依法出租。
第五條
房屋租賃當事人應當遵循自愿、平等、互利的原則。
第六條
有下列情形之一的房屋不得出租：
(一)未依法取得房屋所有權證的;
(二)司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產權利的;
(三)共有房屋未取得共有人同意的;
(四)權屬有爭議的;
(五)屬于違法建筑的;
(六)不符合安全標準的;
(七)已抵押，未經抵押權人同意的;
(八)不符合公安、環保、衛生等主管部門有關規定的;
(九)有關法律、法規規定禁止出租的其他情形。
第七條
住宅用房的租賃，應當執行國家和房屋所在地城市人民政府規定的租賃政策。租用房屋從事生產、經營活動的，由租賃雙方協商議定租金和其他租金條款。
第八條
國務院建設行政主管部門主管全國城市房屋租賃管理工作。
省、自治區建設行政主管部門主管本行政區域內城市房屋租賃管理工作。
市、縣人民政府房地產行政主管部門(以下簡稱房地產管理部門)主管本行政區域內的城市房屋租賃管理工作。
第二章 租賃合同
第九條 房屋租賃，當事人應當簽訂書面租賃合同，租賃合同應當具備以下條款：
(一)當事人姓名或者名稱及住所;
(二)房屋的坐落、面積、裝修及設施狀況;
(三)租賃用途;
(四)租賃期限;
(五)租金及交付方式;
(六)房屋修繕責任;
(七)轉租的約定;
(八)變更和解除合同的條件;
(九)違約責任;
(十)當事人約定的其他條款。
第十條 房屋租賃期限屆滿，租賃合同終止。承租人需要繼續租用的，應當在租賃期限屆滿前3個月提出，并經出租人同意，重新簽訂租賃合同。
第十一條 租賃期限內，房屋出租人轉讓房屋所有權的，房屋受讓人應當繼續履行原租賃合同的規定。
出租人在租賃期限內死亡的，其繼承人應當繼續履行原租賃合同。
住宅用房承租人在租賃期限內死亡的，其共同居住兩年以上的家庭成員可以繼續承租。
第十二條 有下列情形之一的，房屋租賃當事人可以變更或者解除租賃合同：
(一)符合法律規定或者合同約定可以變更或解除合同條款的;
(二)因不可抗力致使租賃合同不能繼續履行的;
(三)當事人協商一致的。
因變更或者解除租賃合同使一方當事人遭受損失的，除依法可以免除責任的以外，應當由責任方負責賠償。
第三章 租賃登記
第十三條 房屋租賃實行登記備案制度。
簽訂、變更、終止租賃合同的，當事人應當向房屋所在地市、縣人民政府房增管理部門登記備案。
第十四條 房屋租賃當事人應當在租賃合同簽訂后30日內，持本辦法第十五條規定的文件到市、縣人民政府房地產管理部門辦理登記備案手續。
第十五條 申請房屋租賃登記備案應當提交下列文件：
(一)書面租賃合同;
(二)房屋所有權證書;
(三)當事人的合法證件;
(四)城市人民政府規定的其他文件。
出租共有房屋，還須提交其他共有人同意出租的證明。
出租委托代管房屋，還須提交委托代管人授權出租的證明。
第十六條 房屋租賃申請經市、縣人民政府房地產管理部門審查合格后，頒后《房屋租賃證》。
縣人民政府所在地以外的建制鎮的房屋租賃申請，可由市、縣人民政府房地產管理部門委托的機構審查，并頒發《房屋租賃證》。
第十七條 《房屋租賃證》是租賃行為合法有效的憑證。租用房屋從事生產、經營活動的，房屋租賃證作為經營場所合法的憑證。租用房屋用于居住的，房屋租賃證可作為公安部門辦理戶口登記的憑證之一。
第十八條 嚴禁偽造、涂改、轉借、轉讓房屋租賃證。遺失房屋租賃證應當向原發證機關申請補發。
第四章 當事人的權利和義務
第十九條 房屋租賃當事人按照租賃合同約定，享有權利，并承擔相應的義務。
出租人在租賃期限內，確需提前收回房屋時，應當事先征得承租人同意，給承租人造成損失的，應當予以賠償。
第二十條 出租人應當依照租賃合同約定的期限將房屋交付承租人，不能按期交付的，應當支付違約金，給承租人造成損失的，應當承擔賠償責任。
第二十一條 出租住宅用房的自然損壞或合同約定由出租人修繕的，出租人負責修復。不及時修復，致使房屋發生破壞性事故，造成承租人財產損失或者人身傷害的，應當承擔賠償責任。
租用房屋從事生產、經營活動的，修繕責任由雙方當事人在租賃合同中約定。
第二十二條 承租人必須按期繳納租金，違約的，應當支付違約金。
第二十三條 承租人應當愛護并合理使用所承租的房屋及附屬設施，不得擅自拆改、擴建或增添，確需變動的，必須征得出租人的同意，并簽訂書面合同。
因承租人過錯造成房屋損壞的，由承租人負責修復或者賠償。
第二十四條 承租人有下列行為之一的，出租人有權終止合同，收回房屋，因此而造成損失的，由承租人賠償：
(一)將承租的房屋擅自轉租的;
(二)將承租的房屋擅自轉讓、轉借他人或擅自調換使用的;
(三)將承租的房屋擅自拆改結構或改變用途的;
(四)拖欠租金累計6個月以上的;
(五)拖欠住宅用房無正當理由閑置6個月以上的;
(六)利用承租房屋進行違法活動的;
(七)故意損壞承租房屋的;
(八)法律、法規規定其他可以收回的。
第二十五條 以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。土地收益的上繳辦法，應當按照財政部《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關于國有土地使用權有償使用收入若干財政問題的暫行規定》的規定，由市、縣人民政府房地產管理部門代收代繳。國務院頒布有新的規定時，從其規定。
第五章 轉 租
第二十六條 房屋轉租，是指房屋承租人將承租的房屋再出租的行為。
第二十七條 承租人在租賃期限內，征得出租人同意，可以將承租房屋的部分或全部轉租給他人。
出租人可以從轉租中獲得收益。
第二十八條 房屋轉租，應當訂立轉租合同。轉租合同必須經原出租人書面同意，并按照本辦法的規定辦理登記備案手續。
第二十九條 轉租合同的終止日期不得超過原租賃合同規定的終止日期，但出租人與轉租雙方協商約定的除外。
第三十條 轉租合同生效后，轉租人享有并承擔轉租合同規定的出租人的權利和義務，并且應當履行原租賃合同規定的承租人的義務，但出租人與轉租雙方另有約定的除外。
第三十一條 轉租期間，原租賃合同變更、解除或者終止，轉租合同也隨之相應的變更、解除或者終止。
第六章 法律責任
第三十二條 違反本辦法有下列行為之一的，由直轄市、市、縣人民政府人民政府房地產管理部門對責任者給予行政處罰;
(一)偽造、涂改《房屋租賃證》的，注銷其證書，并可處以罰款;
(二)不按期申報、領取《房屋租賃證》的，責令限期補辦手續，并可處以罰款;
(三)未征得出租人同意和未辦理登記備案，擅自轉租房屋的，其租賃行為無效，沒收其非法所得，并可處以罰款。
第三十三條 違反本辦法，情節嚴重，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第三十四條 房屋租賃管理工作人員徇私舞弊、貪污受賄的，由所在機關給予行政處分，情節嚴重、構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第七章 附 則
第三十五條 未設建制鎮的工礦區、國有農場、林場等房屋租賃，參照本辦法執行。
第三十六條 省、自治區建設行政主管部門，直轄市人民政府房地產管理部門可以根據本辦法制定實施細則。
第三十七條 本辦法由建設部負責解釋。
房屋租賃登記過程為了加強房地產市場秩序，保障當事人的合法權益，根據《城市房地產管理法》、《城市房屋租賃管理辦法》等法律、法規的規定實行房屋租賃登記備案制度，對租賃雙方的合同進行監證，發給承租人《房屋租賃登記證》。
一、 登記范圍： 凡在城鎮范圍內的房屋所有權人，將房屋出租給承租人居住或提供給他人從事經營活動及以合作方式與他人從事經營活動的單位和個人。
二、 應提交證件
1、 租賃雙方的身份證明或法律資格證明
2、房地產交易合同登記申請表
3、房屋所有權證、國土證
4、 房屋租賃合同
三、 辦理程序
1、 租賃雙方持第二條規定的有關證件，到房屋租賃管理辦公室登記
2、 租賃工作人員對證件進行審查,對租賃合同進行監證，審查初步通過后予以簽署初審意見
3、 在初審通過的基礎上進行二交審查，簽署二審意見
4、 租賃雙方交納規定稅費后，發給承租人《房屋租賃登記證》
第一條為加強城市房屋租賃管理，維護房地產市場秩序，保障房屋租賃當事人的合法權益，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》，制定本辦法。
第二條本辦法適用于直轄市、市、建制鎮的房屋租賃。
第三條房屋所有權人將房屋出租給承租人居住或提供給他人從事經營活動及以合作方式與他人從事經營活動的，均應遵守本辦法。
承租人經出租人同意，可以依照本辦法將承租房屋轉租。
第四條公民、法人或其他組織對享有所有權的房屋和國家授權管理和經營的房屋可以依法出租。
第五條房屋租賃當事人應當遵循自愿、平等、互利的原則。
第六條有下列情形之一的房屋不得出租：
（一）未依法取得房屋所有權證的；
（二）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地權利的；
（三）共有房屋未取得共有人同意的；
（四）權屬有爭議的；
（五）屬于違法建筑的；
（六）不符合安全標準的；
（七）已抵押，未經抵押權人同意的；
（八）不符合公安、環保、衛生等主管部門有關規定的；
（九）有關法律、法規規定禁止出租的其他情形。
第七條住宅用房的租賃，應當執行國家的房屋所在地城市人民政府規定的租賃政策。
租用房屋從事生產、經營活動的，由租賃雙方協商議定租金和其他租賃條款。
第八條國務院建設行政主管部門主管全國城市房屋租賃管理工作。
省、自治區建設行政主管部門主管本行政區域內城市房屋租賃管理工作。
市、縣人民政府房地產行政主管部門（以下簡稱房地產管理部門）主管本行政區域內的城市房屋租賃管理工作。
第二章租賃合同
第九條房屋租賃，當事人應當簽訂書面租賃合同，租賃合同應當具備以下條款；
（一）當事人姓名或者名稱及住所；
（二）房屋的坐落、面積、裝修及設施狀況；
（三）租賃用途；
（四）租賃期限；
（五）租金及交付方式；
（六）房屋修繕責任；
（七）轉租的約定；
（八）變更和解除合同的條件；
（九）當事人約定的其他條款。
第十條房屋租賃期限屆滿，租賃合同約止。承租人需要繼續租用的，應當在租賃期限屆滿前3個月提出，并經出租人同意，重新答訂租賃合同。
第十一條租賃期限內，房屋出租人轉讓房屋所有權的，房屋受讓人應當繼續履行原租賃合同的規定。
出租人在租賃期限內死亡的，其繼承人應當繼續履行原租賃合同
住宅用房承租人在租賃期限內死亡的，其共同居住兩年以上的家庭成員可以繼續承租。
第十二條有下列情形之一的，房屋租賃當事人可以變更或者解除租賃合同；
（一）符合法律規定或者合同約定可以變更或解除合同條款的；
（二）因不可抗力致使租賃合同不能繼續履行的；
（三）當事人協商一致的。
因變更或者解除租賃合同使一方當事人遭受損失的，除依法可以免除責任的以外，應當由責任方負責賠償。
第三章租賃登記
第十三條房屋租賃實行登記備案制度。
簽訂、變更、終止租賃合同的，當事人應當向房屋所在地市、縣人民政府房地產管理部門登記備案。
第十四條房屋租賃當事人應當在租賃合同答訂后30日內，持本辦法第十五條規定的文件到市、縣人民政府房地產管理部門辦理登記備案手續。
第十五條申請房屋租賃登記備案應當提交下列文件：
（一）書面租賃合同；
（二）房屋所有權證書；
（三）當事人的合法證件；
（四）城市人民政府規定的其他文件。
出租共有房屋，還須提交其他共有人同意出租的證明。
出租委托代管房屋，還須提交委托代管人授權出租的證明。
第十六條房屋租賃申請經市、縣人民政府房地產管理部門審查合格后，頒發《房屋租賃證》。
縣人民政府所在地以外的建制鎮的房屋租賃申請，可由市、縣人民政府房地產管理部門委托的機構審查，并頒發《房屋租賃證》。
第十七條《房屋租賃證》由租賃行為合法有效的憑證。租用房屋從事生產、經營活動的，房屋租賃證作為經營場所合法的憑證。租用房屋用于于居住的，房屋租賃憑證可作為公安部門辦理戶口登記的憑證之一。
第十八條嚴禁偽造、涂改、轉借、轉讓房屋租賃證。遺失房屋租賃證應當向原發證機關申請補發。
第四章當事人的權利和義務
第十九條房屋租賃當事人按照租賃合同的約定，享有權利，并承擔相應的義務。
出租人在租賃期限內，確需提前收回房屋時，應當事先商得承租人同意，給承租人造成損失的，應當予以賠償。
第二十條出租人應當依照租賃合同約定的期限將房屋交付承租人，不能按期交付的，應當支付違約金，給承租人造成損失的，應當承擔賠償責任。
第二十一條出租住宅用房的自然損壞或合同約定由出租人修繕的，由出租人負責修復。不及時修復，致使房屋發生破壞性事故，造成承租人財產損失或者人身傷害的，應當承擔賠償責任。
租用房屋從事生產、經營活動的，修繕責任由雙方當事人在租賃合同中約定。
第二十二條承租人必須按期繳納租金，違約的，應當支付違約金。
第二十三條承租人應當愛護并合理便用所承租的房屋及附屬設施，不得擅自拆改。護建或增添。確需變動的，必須征得出租人的同意，并答訂書面合同。
因承租人過錯造成房屋損壞的，由承租人負責修復或者賠償。
第二十四條承租人有下列行為之一的，出租人有權終止合同，收回房屋，因此而造成損失的，由承租人賠償；
（一）將承租的房屋擅自轉租的；
（二）將承租的房屋擅自轉讓、轉借他人或擅自調換使用的；
（三）將承租的房屋擅自拆改結構或改變用途的；
（四）拖欠租金累計六個月以上的；
（五）公用住宅用房無正當理由閑置六個月以上的；
（六）租用承租房屋進行違法活動的；
（七）故意損壞承租房屋的；
（八）法律、法規規定其他可以收回的。
第二十五條以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有士地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。土地收益的上繳辦法，應當按照財政部《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關于國有土地使用權有償使用收入若干財政問題的暫行規定》的規定，由市、縣人民政府房地產管理部門代收代繳。國務院頒布有新的規定時，從其規定。
第五章轉租
第二十六條房屋轉租，是指房屋承租人將承租的房屋再出租的行為。
第二十七條承租人在租賃期限內，征得出租人同意，可以將承租房屋的部分或全部轉租給他人。
出租人可以從轉租中獲得收益。
第二十八條房屋轉租，應當訂立轉租合同。轉租合同必須經原出租人書面同意，并按照本辦法的規定辦理登記備案手續。
第二十九條轉租合同的終止日期不得超過原租賃合同規定的終止日期，但出租人與轉租雙方協商約定的除外。
第三十條轉租合同生效后，轉租人享有并承擔轉租合同規定的出租人的權利和義務，并且應當履行原租賃合同規定的承租人的義務，但出租人與轉租雙方另有約定的除外。
第三十一條轉租期間，原租賃合同變更、解除或者終止，轉租合同也隨之相應的變更、解除或者終止。
第六章法律責任
第三十二條違反本辦法有下列行為之一的，由人民政府房地產管理部門對責任者給予行政處罰；
（一）偽造、涂改《房屋租賃證》的，注銷其證書，并可處以罰款；
（二）不按期申報、領取《房屋租賃證》的，責令限期補辦手續，并可處以罰款；
（三）未征得出租人同意和未辦理登記備案，擅自轉租房屋的，其租賃行為無效，沒收其非法所得，并可處以罰款。
征地拆遷關系人民群眾的切身利益，既是基層工作的難點，也是容易引發矛盾糾紛、影響社會安定穩定的焦點。不斷創新完善改進征遷工作，更好地關注民生、保護權益、服務社會，是國土資源部門的重要職責。近幾年，廣西壯族自治區政府高度重視項目征地拆遷工作，注重依法依規、講究方法、深入基層、做細工作，把和諧征遷貫穿項目建設始終，切實保障群眾合法權益，維護社會安定穩定，有力地推動了廣西科學發展跨越發展。
【關鍵詞】
征地；拆遷；費用；控制
為落實中央保增長、擴內需、調結構，促進經濟平穩較快發展的重大決策部署，完成中央部署“廣西要完成全社會固定資產投資6000億元和1500億元的技改投資”的任務，一大批重大項目相繼開工，建設用地需求量增長較快，征地拆遷工作任務日益繁重，征收土地面臨的問題日益突出。
一、廣西征地拆遷工作開展過程中存在的主要問題
（一）征地拆遷的配套政策、法規滯后
征地拆遷程序沒有明確統一的的法律法規或規章作后盾，也沒有可供操作的規范性文件，《土地管理法》及其實施條例和廣西實施《土地管理法》辦法規定了征收土地的產值計算和補償標準，但對于征地工作涉及到的調查確認、公告、聽證和協調等程序都沒有規范完整的規定。如被征地農民不同意征收土地或對征收補償標準有異議，其工作該如何進行則無法可循。
（二）社會保障配套不到位
農民失去了賴以生存、發展和保障的土地，直接面臨社會就業和養老保險兩大問題，雖然在征收土地時收取了預留失地農民養老保障金，但地方政府還沒有出臺相對完善的失地農民社會保障具體操作措施或實施細則（南寧出臺有，還不是很成熟），各類社會保障制度和措施目前尚未配套到位，很多地方目前還是處在討論、摸索和征求意見階段，群眾在看不到實實在在的養老保障實惠的情況下，對今后生活保障產生后顧之憂，從而對項目征地拆遷產生抵觸情緒，這種情況在征收過程中群眾反映最多的問題。
（三）違法搶建現象居高不下
當群眾得知某地快要被征收時，在經濟利益的巨大誘惑下，搶時間亂搭亂建房屋，以期在項目拆遷時得到巨額補償，在征地拆遷時，有些群眾為了讓臨時亂搭亂建房屋也能得到同樣的補償，不僅不配合有關部門開展征地拆遷，甚至有的還阻礙項目征地拆遷，影響了項目建設進度。
（四）涉及征地拆遷的量逐年增加
由于近年來廣西征地項目多，涉及面廣，一些拆遷戶對征地拆遷預期補償要求高，或是搶建搭蓋的房屋要求補償，或是一些群眾因對征地拆遷補償不能接受，不斷向各級部門上訪，以上訪作為一種獲取實質補償的方式，向有關政府和單位施加壓力，并采取各種各樣方式阻礙拆遷，以求達到多賠償的目的。
二、廣西征地拆遷工作過程中的費用控制對策
（一）建立和完善征地拆遷補償機制
（1）確定合理的補償標準
現行的補償標準存在極大的不合理性，既低于市場價格，又沒有考慮土地增值因素。因此，應該在現有的補償機制上，適當提高補償標準，以市場作為基礎，對于不同的拆遷項目，設置土地補償費、建筑物補償費、殘地補償費、構筑物補償費等主要補償項目，必須提高現行的拆遷補償標準，建議應該在市場價格的基礎上再加10%比較合適。
（2）建立完善的公共利益與非公共利益的區分辦法
在現行的征地拆遷相關法律法規中，《土地管理法》沒有區分公共利益和非公共利益兩種性質的征地補償。但在實際操作中以“公共利益”的名義征用將許多非“公益”的商業開發用途的情況明顯，導致部分拆遷戶因缺少經濟補償而造成的社會不穩定風險。楊明洪在《城郊結合部征地中農民利益保護問題的理論與實證分析》中提出并證實了不區分“公共利益”與“非公共利益”征地補償標準的好處。從降低拆遷項目風險的角度來看，平衡“公共利益”與“非公共利益”用地拆遷補償差別，不僅可以根據被征地的性質用途來確定補償標準，也可以讓被拆遷者作為集體性土地所有者分享土地價值，對“非公共利益”征地收取較高的補償費，這樣才能最大程度地預防和減少拆遷風險的發生。
（二）加強征地拆遷工作監督管理，預防腐敗行為發生
（1）建立權力約束制度，防止出現違法亂紀行為
約束制度包括監督誰、由誰監督、如何監督、監督發現問題后如何處理等方面，應該由紀檢監察、效能部門、檢察機關實施工作監督，人大、政協、群眾、新聞媒體實施第三者監督，對征地拆遷全過程、全方位實施監督，對發現違法違紀的事情、人員都要一查到底，嚴肅處理，絕不姑息。約束之地監督的重點應當圍繞征地部門工作人員開展，因為政府其他部門人員、農村村民、中介機構工作人員在征地拆遷工作中很難單獨實施違法違紀行為，一般都要通過勾結征地拆遷部門工作人員，或虛構冒領，或貪污挪用，或行賄受賄，或共同騙取。監督好了征地拆遷部門工作人員就意味著減少了征地拆遷領域一半以上的腐敗案件。
（2）建立對從業人員的約束制度，完善落實“公告”制度，加大工作的透明度，保障群眾知情權。
在征地拆遷過程中由媒體或被拆遷方的監督約束，保證征地拆遷行為的公開化和征地拆遷過程的透明化。同時明確“管理與實施”分離，管理部門“不能承接征地拆遷業務”，切實分離征地拆遷實施和管理工作，形成互相制約的機制。進一步完善落實“公告”制度，增加公眾知情權和參與度，消除疑慮；建立通暢的溝通渠道和健全的申訴機制；對于重點人群，主動出擊，加強信息的收集工作，保證人民群眾能理解征地拆遷工作并予以理解和支持。
（3）加強對征地拆遷市場和中介的監管。
在征地拆遷過程中，要對征地拆遷工作過程進行審查監督其是否存在違法違規行為，對出現虛假評估報告的中介公司要進行整改和取締，對出現違規搶建、搶種等其他騙取補償款的現象，要采取有力手段堅決予以取締。此外，政府還應該健全社會信用體系，通過信用體系管理來加強對中介機構的信用監督和失信懲戒。
三、結束語
總而言之，征地拆遷直接關系到社會群眾的切實利益，是社會工作的開展重點。作為廣西政府而言，必須要才認清當前征地拆遷工作中存在的問題，并從根本上做好費用控制問題，從而為維護社會穩定提供有力保障，確保廣西的發展與跨越。
參考文獻：
[1]羅治國.南寧市城鄉結合部征地拆遷項目社會穩定風險管理研究[D].廣西大學，2012
1 社會突發事件行政征用的內涵
對突發事件行政征用的理解，應從兩方面展開分析。
（一）社會突發事件
社會性突發事件是指在社會生活中突然發生的嚴重危及社會秩序、給社會局部或整體造成重大損失的事件。對于社會突發事件，筆者總結其具有以下特點：（1）突發性。事情的發生難以預料，讓人措手不及；（2）影響范圍廣。社會突發事件的影響十分嚴重，且有一些突發事件傳播范圍廣，會給社會財產造成極大的損失；（3）緊迫性。事情發展迅速，要求緊急采取相應措施予以應對；（4）采取措施的特別性。在社會突發事件中可以采取的行政措施相比于常態下的行政措施而言有較大的差異。也正是突發事件自身的特點，往往要求政府采取行政征用的手段。
（二）行政征用
對于行政征用，目前學術界通行的兩種觀點為：（一）行政征用是指行政主體為滿足公共利益需要，依法強制轉移相對人財產所有權或使用權，并給予補償的一種具體行政行為，這一觀點與日本所規定的行政征用相類似，日本亦規定行政征用是基于公共事業而強取私人財產；（二）行政征用是行政征收的一類，行政主體基于公共利益按照法律取得相對人財物的單方行為。兩種觀點的主要分歧在于對行政征用這一行政行為的性質理解不同。筆者比較贊同第一種觀點，即在對行政相對人的合法財產進行征用時應予以補償，在財產權為公共利益作出讓步時，行政相對人財產減少的部分理應得到公平的補償。
（三）社會突發事件行政征用
通過對社會突發事件和行政征用概念的分析，我們可以進一步地體會社會突發事件行政征用與一般的行政征用的不同特點。（一）政府自由裁量權的不同導致對行政相對人合法權利限制的程度也不同。在緊急突發事件的情形下，由于其突發性、緊迫性，政府擁有比常態下更大的自由裁量權，行政相對人的合法權利也因此更有可能受到侵害；（二）適用程序不同。在常態下，政府需嚴格遵守法定程序，不能輕易侵犯公民的合法權利；而在緊急狀態下，法定程序被簡化，雖有利于突發事件的解決，但實體的正義在此情況下難以得到很好的保護。
正是由于社會突發事件中行政征用的特殊性，對行政征用補償的制度更需進行嚴格設計，本文希望能夠進一步完善我國的社會突發事件中行政征用的補償制度。
2 關于社會突發事件行政征用的立法現狀
（一）我國關于突發事件行政征用補償的規定
在社會突發事件行政征用補償方面，我國的法律依據主要包括：《憲法》第10條第3款、第13條中關于土地和私有財產征用的補償規定；《物權法》第44條中關于緊急需要征用動產或不動產補償的規定；《突發事件應對法》第12條中對于征用單位和個人的財產給予補償的規定等。
在地方性法律法規中，地方政府也對突發事件應急征用補償制定了相應的實施辦法，對行政征用的目的和依據、定義、適用范圍、工作原則、程序管理返還和征用補償認定等多項進行了規定；例如，《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》第10條規定原則上應采用資金補償、《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》第17條規定政府應當在30個工作日內返還財產、《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第22條規定征收單位應當在30個工作日內實施補償。
（二）部分國家關于突發事件行政征用補償的規定
德國在《基本法》中明確規定了對于應急征用補償包括補償的形式和額度應當有明確的法律規定，除此，還規定了行政相對人的司法救濟手段。
美國憲法第五次修訂的關于公民私人財產保護的修正案的規定中，明確指出對公民個人財產的征用必須是在公正補償的前提下進行。
與國外相比，我國在憲法中對行政征用補償問題也有所涉及，但僅僅關于土地的征用問題，并不涉及公民的其他財產。在此方面，我國的立法還有些欠缺。
3 我國社會突發事件行政征用補償現狀的不足與建議
（一）制定統一的《國家補償法》
我國對于行政征用沒有專門的法律進行具體的規定，只是在一些法律、法規、規章中有零星的體現，且大多都是原則性條款，規定得過于籠統，從中我們可以看出在行政征用補償的立法體系中存在很大的空白。行政補償涉及到補償的主體、客體、原則、范圍、標準、程序等多個方面，但都散見于法律法規中，并沒有形成完善的立法體系，從而導致各地的規定不一致，在法律運用上也會出現矛盾和?_突，不能夠準確高效地選擇應當適用的法律，而且立法的不一致和不明確也會使得政府在執行中有很大的自由裁量權，執行結果也會有很大的差異性。
對于行政征用補償法律規定不完善的問題，筆者建議制定統一的《國家補償法》。我國目前已制定《國家賠償法》來保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償的權利，而且在《國家賠償法》中對國家賠償的范圍、主體、客體、賠償程序、以及賠償費用來源都進行了較為細致的規定。那么《國家補償法》也可以參照《國家賠償法》的內容來對行政征用補償的各個方面進行規制，包括行政補償的基本原則、主體、客體、范圍、標準、資金來源、程序，從而建立起完善的行政補償體系，提高法律的運用效率，增強法律的適用性，實現有法可依，而且各地以統一的法律規范進行指導，也利于實現社會的公平正義，增強政府的公信力。
在立法中對于行政補償的基本原則，筆者認為有必要將其提高到憲法的層面，在憲法中進行明確的規定從而為行政補償提供最根本的指導。對于行政征用補償的主體、客體等其他方面則應在統一的國家補償法中進行具體明確的規定，如行政補償的主體是應確定為“誰征用誰補償”或者具體某一級別的政府、行政補償的范圍是否包括間接損失和精神損失以及行政征用補償的程序應包括哪些環節等。同時由于我國是成文法國家，對于社會發展中出現的許多新的情況不能提前預知和一一列舉，在行政征用補償中出現的新問題或者在行政補償法中沒有細化規定的問題也可以在行政條例中進行補充規定。
（二）規定行政征用補償的必要程序
在突發事件中，政府依法強制取得行政相對人財產或勞務，并在事后進行返還或對損失進行補償。對于行政相對人來說，這種事后補償程序是極為不利的，其很有可能事后不能取得公平的補償亦或是申請補償時會遭遇到不少的阻礙。除此，我國現行與行政補償有關的法律雖然有37部，但有關行政征用的補償程序，僅在涉及不動產與土地的征用補償時有相應的規定，對于其他財產補償的規定近乎為零或只有非常簡單的規定。那么這就使得行政相對人處于不利的地位，征收的主體自行制定相應的補償計劃，倘若其沒有制定具體的計劃，該如何？如果制定的計劃不合理又該如何？另一方面，如果沒有法律對行政征用補償的程序進行規定，就極易造成公權力對行政相對人的財產的侵犯以及地方政府權力的越界。
在這種情況下，筆者旨在對突發事件行政征用補償的必要程序進行規制，即在上述提及到的《行政補償法》中規定補償的必要程序，地方政府可在此基礎之上，結合本地方的特色靈活制定細節問題。
1、突發事件行政征用補償程序
1）發出通知
行政機關應當在返還財產后的7個工作日內在政府官網以及當地其他具有影響力的媒體上發出補償的通知，公告根據情況不同可以包括擬補償的數額、標準等，告知行政相對人所需準備的材料，并告知若有異議應當在3日內提出。
2）聽取意見
對于沒有異議的行政補償方案，行政機關可以直接做出補償決定；而對于爭議較大的補償方案，行政機關應當在異議期滿后的3日內舉行聽證會，就補償的數額、標準、范圍等問題聽取行政相對人的意見。
3）達成補償協議
行政機關應當考慮行政相對人的意見，就補償的數額、標準等問題與行政相對人協商，若能達成一致意見，則制作補償協議書；反之，行政機關做出補償決定，行政相對人可以就此補償決定申請行政復議或行政訴訟。
4）履行補償決定
行政機關應當在15個工作日內履行補償決定，并告知行政相對人相應的救濟權利，當行政機關不履行補償決定或不按協議履行時，行政相對人有何權利。
2、救濟程序
我國對于行政征用補償的救濟途徑分為行政復議和行政訴，但行政相對人并非在任何時候都能獲得這兩種救濟途徑。例如，對于土地征用補償的爭議問題只規定了政府協調和政府裁決的解決方式，并未規定司法救濟途徑。這就產生了問題：一方面，政府既是征用的決定者，又是爭議的裁決者，如何保障裁決的公平？另一方面，沒有司法作為保障權利的最后手段，行政相對人的不滿得不到合法的解決，就極易出現靜坐、游行示威等情形，影響社會的穩定。對于此問題筆者認為，當突發事件中的行政征用補償出現爭議時須同時包含行政復議和行政訴訟兩種救濟途徑，兩種救濟途徑都應納入到行政征用補償救濟程序中。爭議先交由行政系統內部解決，即協商或復議，如內部不能妥善解決，將司法救濟作為當事人維護自己權益的最后手段則是十分必要的。綜上，筆者認為，對于行政征用的補償這一問題，應當將行政復議前置作為行政相對人的救濟方式。
（三）明確行政征用補償制度基本原則
行政補償的原則是解決補償要按照什么樣的準則來進行的重要指標，而在補償過程中依照什么樣的原則是直接反映了國家對民眾的補償力度，這更是國家對人民的權益保障力度的體現。我國的憲法只規定了可以進行征用并給予補償，但對行政征用補償的原則沒有進行規定，導致立法層面不統一。原則的缺位主要體現在各法律條文中對于行政征用補償標準的不統一，如下表所示：
從表格中可以清晰的看出不同的法律法規對于行政征用的補償標準存在不同，除此之外，各省市的應急預案或者應急條例中對于補償標準的規定也存在很大的差異。籠統的規定給了行政機關很大的自由裁量權，補償的標準不一對于民眾而言是不公平的，行政征用出于維護公共利益的目的而使行政相對人的利益遭受損失，那么對于其損失的補償也要從公共利益中進行公平的劃分。從表中我們可以看到不同的突發事件補償標準所依據的原則不同，但在征收過程中給行政相對人造成的損失卻是沒有差別的，對于同樣的損失，如同樣都是車輛的損毀，如果一個采取合理補償原則，一個采取相應補償原則，那么則很有可能造成不同的補償數額，但這顯然是不合情理的。原則缺位的體現是標準的不一，而標準不一的背后則是公平正義的缺失。
政府以合法的手段基于公共利益在緊急情況可以對行政相對人的財產進行征用，但這需要對被征用的行政相對人的損失進行補償。在我國目前的立法中也可以看出行政征用應當進行補償，而我國目前立法中主要的問題在于對界定行政征用損失補償的標準所依據的原則沒有明確，對于此，筆者建議引入公平補償原則。公平補償原則可以理解為對于行政征用給被征用人帶來的直接經濟損失進行完全的補償，對于間接損失，如行政相對人的期望利益，筆者認為應當進行適當的補償。在社會突發事件中，行政相對人為公共利益做出讓步，只有其權利得到應有的保障，才能讓法律具有自身的權威性，實現社會的穩定。由于行政征用具有強制性，尤其是在發生突發事件的這種緊急情況下，行政相對人不論是否出于自愿都要為公共利益做出做出讓渡時，如果其損失事后不能夠得到公平的補償，這必然會引起社會公眾的不滿，因此要對其直接的損失進行完全的補償。對于間接損失，如果是可以確定會得到的間接損失，如征用房屋，對于房屋的使用不僅會使房屋內的用品造成損耗，也會使行政相對人損失出租房屋本可以獲得的租金以及租金所產生的孳息，對于租金和孳息這一可以確定的間接損失的部分應進行完全的補償；而對于不確定的間接損失，應進行適當比例的補償。如對于期望利益的補償，筆者建議采用百分之二十的比例進行補償，行政征用公平補償原則的目的是使行政相對人恢復到被征用前的財產狀態，而不能使行政相對人因為財產被征用而獲得額外的利益，因此對于諸如期望利益這種不確定的利益，不能全額進行補償。
承租方： 企業（以下簡稱乙方）
根據《中華人民共和國合同法》及有關規定，為明確甲方與乙方的權力責任義務關系， 經甲乙雙方平等、友好協商，簽訂本合同。
第一條 房屋情況
1、 宿舍樓坐落于XX路XX工業區。
2、 宿舍提供水、電、采暖等基礎設施。
3、 乙方租賃期限為 年，共 間，房間號為 .
第二條 租金及其交納辦法
1、 每間房月租金為人民幣 元。租[文秘站:]房時應交納押 金 元。簽訂合同之日起5日內交齊。
2、 上交租金方式： （1）按季交納 （2）按年交納
第四條 雙方責任和義務
1、有入住意向的職工，由企業負責帶領辦理入住手續。 辦理入住手續須攜帶職工身份證、一寸免冠照片、企業公章等相關材料到XX管委會辦理。
2、房屋用途為企業員工生活居住，每間不得超過6人居住。關于宿舍內外的環境衛生、安全問題及維修養護的約定，見XX職工宿舍樓管理制度。
3、乙方不得損壞房屋及其設施設備。因乙方使用不善 或人為原因造成房屋及其相關設施設備的損壞而發生的維修費用，由乙方承擔。
4、乙方不得改變房屋的內部結構和裝修或設臵對房屋 結構影響的設備，若違反規定，由乙方對造成的損失負責，并且乙方應按原狀恢復或向甲方支付恢復工程所需費用。
5、租賃期間，對于房屋安全、防火、保衛等方面工作， 乙方應當執行國家及當地有關部門的規定，并承擔相應的責任，服從甲方的監督檢查。
6、租賃期間，乙方入住人員由乙方自行負責內部管理， 必要時需要甲方的協助管理。
7、乙方租賃宿舍產生的水電費、采暖費以及清潔費按 實際用量及XX職工宿舍相關收費標準，由乙方每月按時交納。（具體參見XX職工宿舍管理制度。）
8、租賃期間，如發生政府有關部門征收本合同未列項 目但與使用該房屋有關的費用，由甲乙雙方分別承擔各自應當支付的部分。
9、乙方必須遵守《XX職工宿舍樓管理制度》及其他 相關規定。
第五條 合同的變更、解除和終止
1、租期滿本合同自行終止，乙方須將房屋退還給甲方。 如乙方需續租，則須于期滿前60天內向甲方書面提出，甲方在收到乙方續租申請后10天內書面回復乙方， 如同意續租，雙方續簽租賃合同；如乙方逾期不搬遷，甲方因此所受損失由乙方負責賠償。
2、租賃期內，任何一方提出終止合同，需提前30天書 面通知對方，經雙方協商并簽訂終止協議書。在終止協議書簽訂以前，本合同仍然有效。
3、租賃期內，如因政府行為、不可抗力等因素，雙方 無條件解除合同。
4、租賃期內，乙方職工有下列情形之一的，甲方可提 前終止合同并收回房屋，造成甲方損失的，由乙方負責賠償：
（1）擅自轉租、轉讓或轉借的；
（2）未經甲方同意，擅自拆改承租房屋結構及其設施設備的；
（3）拖欠房屋租金和水、電費；拖欠三個月以上的，甲 方有權終止合同，雙方因此造成的損失，由乙方負責。
（4）利用承租房屋從事違法活動的； （5）故意損壞承租房屋及設施設備的。
5、有下列情形之一的，乙方有權提前終止合同，造成 乙方損失的，由甲方負責賠償：
（1）提供的房屋不能正常使用；
（2）未履行合同的其他約定，影響乙方正常使用；
（3）未按合同約定期限交付房屋提供乙方使用。
第六條 違約責任
租賃期間雙方必須信守合同，任何一方違反本合同的規 定，須按合同執行剩余時間租金總價的50%向對方交納違約金。乙方逾期未交付租金的，甲方每日按每月租金的0.5%向乙方加收滯納金。
第七條 因不可抗力原因導致租賃房屋毀損和造成損失 的，雙方互不承擔責任。
第八條 本合同未盡事項，由雙方另行約定，并簽訂補充 協議。補充協議與本合同不一致的，以本合同為準。 第九條 本合同和補充協議中未規定的事項，均遵照中華 人民共和國有關法律、法規和政策制定補充規定，補充規定與本合同具有同等效力。
第十條 本合同在履行中發生爭議，由甲、乙雙方協商解 決。協商不一致的，向當地法院。
第十一條 本合同一式兩份，甲、乙雙方各執一份。本合 同自甲乙雙方簽字蓋章之日起生效，直至合同期滿自行失效。
附：《XX職工宿舍樓管理制度》
甲方（蓋章） 乙方（蓋章）
XX工業區管委會 代表人：
