時間：2023-06-22 09:38:59
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇民事訴訟法與行政訴訟法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞 環境公益訴訟 原告資格 公訴權
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:
1、環境公益訴訟目的具有公益性
環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2、環境公益訴訟行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3、環境公益訴訟原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟公訴權的立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。”以上條款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。 轉貼于
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟公訴權的立法建議
（一）環境基本法的立法建議
基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
關鍵詞：爭議順序沖突處理
自1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序對關聯的行政爭議與民事爭議進行審理。如何處理關聯的行政爭議與民事爭議的審理順序，即優先審理何者，是理論和實踐均必須予以規范與明確的問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和進一步完善，為了更有效調整紛繁復雜的社會關系和合理配置資源，行政權的進一步擴大，已是不爭的事實，行政權時刻影響著大量的民事法律關系，行政法律關系與民事法律關系相互滲透、交叉；同時，公民、法人和其他組織的法律意識尤其是行政訴訟意識的增強，唯權、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權益時，已不再聽之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權利，關聯的行政爭議與民事爭議的案件將有增無減。因此，從理論上，對關聯的行政爭議與民事爭議的審理順序進行探討，為以后立法提供更加科學的理論依據，規范、統一目前司法操作方式，均具有積極意義。
一、關聯的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現形式
關聯的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內容上具有關聯性，處理結果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。
關聯的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結。當二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現另一須適用其它的訴訟程序審理的爭議時，不能置之不理，也要處理優先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結，不存在審理順序的沖突。2、關聯的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關聯性。關聯性是關聯的行政爭議與民事爭議的本質特征。本文所指的關聯性不是哲學意義上的普遍聯系性，其條件有二方面：一是內容上具有關聯性，行政爭議因民事爭議產生或民事爭議因行政爭議產生；二是處理結果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構成前一爭議的主要標的，但決定前一爭議的判決結果。3、關聯的行政爭議與民事爭議的當事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當被告的角色，但行政爭議的其他當事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當事人不是另一爭議的當事人，該二爭議就不具有關聯性。4、關聯的行政爭議與民事爭議的當事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發現存在當事人未向法院主張的關聯的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權審理未被當事人主張的另一爭議，故無需解決優先審理何爭議的問題。
關聯的行政爭議與民事爭議的表現形式有二種：一是關聯的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時間的先后，不能決定何者應優先審理。二是關聯的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現關聯的、當事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序審理但未成訴的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優先關系的處理原則
本訴與他訴的優先問題，學者傾向性的觀點是行政訴訟優先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權優先原則在訴訟領域的體現①。行政優先權原則要求行政權與社會組織或公民個人的權利在同一范圍內相遇時，行政權具有優先行使與實現的效力。2、從二訴訟保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權益和財產權益②。3、從二訴訟的審理結果看，行政訴訟的審理結果可能是行政機關履行法定職責或行政賠償，民事訴訟的審理結果是民事權益得以實現，民事義務得到履行，主要體現了各方在財產利益上的增加或減少，一般不涉及生命權和人身自由權等基本人權③。
在司法實踐中，處理關聯的行政訴訟與民事訴訟的優先關系的方式主要有以下三種：1、各自獨立式。法院不同的審判庭對關聯的行政訴訟與民事訴訟獨自審理，他訴的是否存在和審理結果，不理不睬，僅對本訴的所有證據材料效力予以審核認定并直接據此作出裁判。2、行政訴訟優先式。行政訴訟具有優先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結后，并以行政訴訟的處理結果為依據繼續審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當關聯的行政訴訟與民事訴訟并存時，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時、快捷審結案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現訴訟的效益原則。但是，如果繼續探究上述三種方式的利弊，似有形而上學和機械論的嫌疑，其缺點或不足之處顯而易見。
根據行政法的理論，行政行為一經行政主體作出和被行政相對人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機關只能是行為機關、行為機關的上級機關或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規定，人民法院設行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對行政行為進行合法性審查并作出評價的唯一合法主體；民事審判庭無權對作為民事訴訟中的證據的行政行為的合法性進行審查，更無權對行政行為進行評價。獨自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關規定以查證屬實的行政主體超越職權作出的行政行為、行政相對人已喪失提起行政訴訟的時效的權利等為由對行政行為作出評價并據此作出裁判的行為，是錯誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對作為證據的行政行為的客觀性和關聯性進行審核認定并據此對訴訟直接作出裁判，如法院對作為民事訴訟的證據的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導致行政法律關系的產生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進行司法審查，因此法院可直接予以審核認定。在民事訴訟中，法院無權否定行政行為的合法性，同樣因為被爭議的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權肯定行政行為的合法性并據此作出裁判結果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認行政行為違法的裁判時，將由于法院的過錯出現相互矛盾的裁判。各自獨立式無視關聯的行政訴訟與民事訴訟的關聯性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認識規律，其裁判結果的錯誤就在所難免了。因此，各自獨立式的處理方式不僅違背法學和哲學的基本理論，實踐證明極易破壞司法統一原則，損害國家司法權威，降
低司法公信度。
從訴訟法律關系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優先審理行政訴訟不屬于行政優先權的內容，優先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實現行政目的所必需的、必須有法律依據等行政優先權的成立條件。行政優先權與優先審理行政訴訟無必然的聯系，行政優先權的理論并不能推理出優先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對行政行為合法性的司法審查，最終保護受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益，民事訴訟也保護全民所有制主體的合法權益；同時，很難說行政權益大于經濟利益，實際上，保護行政權益的目的是為了實現更大的經濟利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護的社會利益的大小。雖然行政訴訟審理的對象有公民的人身自由權，但民事訴訟的審理對象中包括人格權、身體健康權、名譽權等公民的基本權利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結果而言，孰輕孰重，實難辨清。在司法實踐中，多數的關聯的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應是行政訴訟優先于民事訴訟。但是，在審理行政機關以申請與事實、主體不符或法律規定為由的行政不作為的行政案件時，就不應優先審理行政訴訟④。
為了方便當事人，節約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關聯的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學的方式。民事訴訟法第6條第1款規定，“民事案件的審理權由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規定的。在理論上，法院在不違反法律規定的前提下，可決定適用何種程序審理案件，當事人無權選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對此未作任何規定。最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的規定》第63條規定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規定了必須由當事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時，內容簡單、缺乏操作性，所以該規定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實質上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點的產物⑥。目前，在司法實踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數的。筆者認為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現行行政訴訟法，設立行政附帶民事訴訟專章或編，規定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎上對行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據規則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內不能修改行政訴訟法，最高人民法院應立即修改與完善關于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規定》，其必要性是不言而喻的。關于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進一步擴大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發權證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發揮行政附帶民事訴訟的應有作用。
筆者認為，目前，除可以依最高人民法院《關于執行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第63條規定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關聯的本訴與他訴的審理順序的原則，應是優先審理決定另一訴訟裁判結果（內容）的訴訟，即優先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現行法律的有關規定，又是對上述三種方式揚長避短的結晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項規定，本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，中止訴訟，和最高人民法院《關于執行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項規定，案件的審判必須以相關民事、刑事或其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據。雖然有人認為民事訴訟法第136條第1款第（5）項規定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認為應包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應明文規定是另一民事案件。
三、審理關聯的訴訟與爭議的處理原則
業已進行的訴訟與在訴訟中出現的須適用不同的訴訟程序解決的關聯的爭議，雖不存在訴訟優先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實踐中不可回避的問題。在司法實踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認定和裁判式。法院在訴訟中對關聯的爭議直接予以審核認定并據此對訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現關聯的行政爭議時，建議行政機關復查糾正并提供復查結果或建議當事人另行起訴行政機關，同時，中止民事訴訟的審理。3、內部移送式。法院在訴訟中出現關聯的爭議時，將關聯的爭議以內部移送方式移送至相關審判庭進行審理，同時，中止訴訟的審理。
直接認定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環境上，不僅沒有法律依據，且極可能損害當事人的合法權益，破壞程序公正。現行法律、司法解釋均未規定法院向行政機關或當事人提出建議時，可中止訴訟的審理。行政機關對于法院要求復查行政行為的建議，因無法定復查和答復的義務，而不作任何回應，已是司空見慣的事。當事人有權處分其實體權利和訴訟權利，有權決定是否將關聯的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結案不能。
行政訴訟法第56條規定，只有法院認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的和有犯罪行為的，才能將有關材料移送有關部門處理，但未規定將關聯的爭議移送相關審判庭進行審理；民事訴訟法亦未規定有關內部移送的內容，可見，內部移送式缺乏法律依據；同時，內部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權不當干涉私權。法院在審理被移送的其他爭議時，若原告不提出訴訟請求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進行與終結。
筆者認為，正確處理關聯的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務，告知提出爭議方應對關聯的爭議另行提起訴訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔相應的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規定，當事人有責任向法院提供證據，包括主張和反駁證據；同時，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第3條和最高人民法院《關于行政訴訟若干問題的規定》第8條均規定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據的法律后果，關聯的爭議實質是決定訴訟結果的證據的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據的范疇，據此法院應履行告知提出爭議方以另行起訴方式完成舉證責任的義務。告知書向提出爭議方送達后，即可產生法律效力。當事人在告知的期限內未行使訴權，法院可以對作為訴訟的證據的爭議的證明力予以認定，并對訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時間、無法律依據等弊端。該方式在司法實際操作中，還須解決以下問題：1、告知應以書面形式作出，并向當事人送達，告知書的內容為當事人應在法院指定的期限內就關聯的爭議另行提起訴訟，否則，將承擔對其不利的法律后果。2、告知另行提起訴訟的時間，參照最高人民
法院《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》第9條第5項規定，以一個月為宜。因為參照上述規定，該期限不計入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據，不能立即中止訴訟的審理，當事人另行起訴并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當事人未在告知的期限內另行起訴，但在法院對訴訟作出裁判后，在法定的期限內對關聯的爭議另行起訴的，法院對關聯的爭議的起訴，仍應予以立案受理并依法作出裁判。因關聯的爭議的裁判結果致使前一訴訟被改判或再審的，應依照或參照最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第46條規定，前一訴訟的裁判不屬于錯誤裁判，且由被告知方承擔因此增加的有關訴訟的合理費用以及因此而擴大的一當事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權利。
注釋：
①黃江：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統第十二屆學術討論會論文選》中的《行政、民事關聯訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。
③同②。
④同①，第422頁。
⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。
參考文獻：
1、最高人民法院行政審判庭：《關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》，中國城市出版社2000年6月第1版。
2、最高人民法院行政審判庭（李國光主編）：《最高人民法院﹤關于行政訴訟證據若干問題的規定﹥釋義與適用》，人民法院出版社2002年9月第1版。
3、江必新：《中國行政訴訟制度之發展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版。
4、甘文：《行政訴訟司法解釋之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版。
5、張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋與判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版。
6、全國高等教育自學考試指導委員會組編（羅豪才主編）：《行政法學》，北京大學出版社2000年3月第3版重排版。
7、劉善春：《行政訴訟原理及名案解讀》，中國法制出版社2001年10月北京第1版。
8、方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國政法大學出版社1999年1月第1版。
[關鍵詞] 環境公益訴訟；原告資格；公訴權
【中圖分類號】 D90 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）03-043-2
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律的規定，對違反法律侵犯環境公共利益的行為，有權利向人民法院提訴，由人民法院追究違法者的法律責任的一系列活動的行為。環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益，它不要求原告與本案有直接利害關系。環境公益訴訟制度的內涵包括環境公益訴訟的制度化、原告資格的適當放寬、環境公益訴訟的受理范圍、舉證責任的分配、訴訟費用的分擔、建立原告獎勵制度、發展環保團體和防止訴訟濫用。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征：
1.環境公益訴訟的目的具有公益性
環境公益作為社會所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2.環境公益訴訟的行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得非常重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3.環境公益訴訟的原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟的公訴權之立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提訟。但由于我國現行法律規定的比較模糊，而并非所有的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定，根據環境保護的現實需要，應及時對民事訴訟法和行政訴訟法進行完善，賦予檢察機關環境公益案件的權，從而可以建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個不足。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條中明確規定了在刑事訴訟中賦予檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的方式來維護公共利益的資格。這是我國現行的三大訴訟法中，關于公益訴訟原告資格的規定還對檢察機關提起公益訴訟的條件進行限定，僅僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國《民事訴訟法》第14條和《行政訴訟法》第10條中，關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和權，并沒有對檢察機關的民事案件和行政案件的權，以至于檢察機關無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這完全不能適應檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟的公訴權之立法完善
（一）環境基本法的立法建議
檢察機關的職能特點是國家法律監督機關，同時也是公益訴訟國家干預原則的具體體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提訟的權利，當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督并采取措施，對環境資源破壞進行有效的補救。環境公益訴訟分為環境行政公益訴訟和環境公益民事訴訟；它既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以針對單位和個人提起的環境公益民事訴訟。因此，在我國《環境保護法》中，應明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關應行使的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖然在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，應放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據我國《民事訴訟法》第14和15條的規定，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人民法院。在環境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，處于弱勢群體的污染環境、破壞資源者是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾為不特定的多數人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環境污染損害的機理復雜、潛伏期長，侵權致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應的科技知識和監測手段以及有關信息資料，弱勢群體的訴訟權利不對等，導致結果的不平等。
因此，檢察機關可以利用自身現有的取證、偵查方面的資源優勢支持，幫助環境訴訟的原告提供證據，支持原告提起環境公益訴訟。對侵犯環境公益無人、無力，或公民不敢、不愿的，檢察機關以環境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好地維護環境公益。
參考文獻：
[1]章志遠.行政公益訴訟熱的冷思考[J].法學評論，2007，（1）.
[2]郝銀鐘，付良英.論公訴權的制度誘因與價值基礎[J].中國人民大學學報，2001，（1）.
[3]田凱，楊柯一.公益訴訟制度的實然與應然[N].法制日報，2007.
[4]夏錦文，高新華.我國行政訴訟原告資格的演進[J].法商研究（中南政法學院學報），2001，（1）.
[5]李勁.環境公益訴訟新探[J].法學雜志，2008，（5）.
根據民事訴訟法和行政訴訟法的規定，人民檢察院對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監督。十幾年來，各級檢察機關認真履行職責，依法辦理了一批民事、行政抗訴案件，通過法院再審，糾正了錯誤裁判，增強了法院裁判的公信力。實踐證明，民事、行政檢察監督作為一種審判活動的外部監督制約機制，對于保障法院正確行使審判權，有效維護司法公正，具有不可替代的作用。但由于相關法律規定過于籠統，現有規定不夠科學等原因，檢察機關在履行民事行政訴訟監督職責過程中遇到了一些困難。主要表現為：法律關于檢察監督范圍的規定不夠完善；檢察機關缺乏發現和了解錯誤裁判的有效途徑；抗訴案件難以及時得到再審；抗訴再審案件的審級不夠明確；抗訴再審案件改判難。這些問題的存在制約了檢察監督職能的發揮。我們認為，在司法體制改革中應當完善民事行政訴訟監督制度，著重解決以下問題：
一、明確規定檢察機關可以調取審判卷宗
“調卷難”是長期困擾檢察機關民事、行政檢察工作的問題。審判卷宗記載了訴訟活動特別是案件審理的具體情況，檢察機關要對民事審判和行政訴訟活動進行監督，必須通過審閱審判卷宗了解訴訟過程和審理情況。而目前不少地方的法院，卻以法無明文規定為由，拒絕檢察機關調閱其民事行政審判卷宗，而只允許檢察機關到法院查閱或復印卷宗。根據法律規定，對錯誤的生效裁判，應由上級人民檢察院按審判監督程序提出抗訴。如果要求上級檢察院必須派員到下級法院所在地閱卷或復印卷宗，將耗費大量的人力、物力、財力。而且，檢察機關在決定是否抗訴之前，必須經過一定的審查程序，其間可能需要多次閱卷，如果不調取審判卷宗，會帶來很多困難和不便。顯然，這是不利于民事行政審判監督工作有效開展的。因此，建議在修改民事訴訟法和行政訴訟法時，明確規定檢察機關審查法院已生效裁判，有權調閱審判卷宗，法院應當配合和提供。
二、規范檢察機關在民事行政訴訟監督中的調查取證行為
通過調查取證，了解法院審理案件的情況以及裁判的合法性，是檢察機關履行監督職責的重要保障。實踐中，對于法院的審判活動是否違反法定程序，程序違法是否影響了判決的公正性，以及審判人員在審理該案件時是否有瀆職行為等等，檢察機關只有通過調查取證才有可能了解清楚，這也是檢察機關履行民事行政訴訟監督職責的必要前提。目前，民事訴訟法和行政訴訟法均未明確規定檢察機關的這種調查權，在實踐中，有的法院拒絕檢察機關進行必要的調查取證，也有的檢察機關開展調查取證不夠規范，影響了民事行政法律監督的正常進行。因此，應根據檢察機關履行訴訟監督職責的需要，在修改民事訴訟法和行政訴訟法時，明確規定人民檢察院為了查明人民法院的民事訴訟活動與民事判決、裁定是否合法，可以向有關單位和組織調取證據、詢問證人、了解判決理由以及采取其他調查措施，人民法院及其他有關部門應當予以配合。從而，使檢察機關的民事行政監督調查權得以規范化和程序化。
三、明確規定接受抗訴的法院應當直接審理案件并作出裁判
檢察機關的民事行政抗訴監督，只有通過上下級法院之間的審級監督才能實現。實踐中，大多數民事行政抗訴案件被接受抗訴的法院函轉或裁定發回原審法院重新審理，影響了再審的公正性。根據司法公正的基本準則，裁判權應當由公正無偏的機構和人員來行使。原審法院作為具有獨立法律人格的審判主體，與再審結果具有利害關系。雖然法律規定，法院再審本院生效裁判需另行組成合議庭，但在我國的審判體制下，真正對抗訴再審行使審判權的是法院院長或者審判委員會。原審法院雖然可以另行組成合議庭，卻無法另行指定他人代行院長職責，更不可能重新組成審判委員會。而院長和審判委員會委員作為法院的重要成員，與再審案件的結果存在事實上的利害關系。檢察機關的抗訴針對的是法院的錯誤裁判，由作出錯誤裁判的法院來糾正自己的錯誤，比由上級法院來糾正下級法院的錯誤要困難得多。“任何人不能當自己案件的法官”，這也是審判制度的通例。因此，完善民事行政抗訴案件再審制度，必須按照公正原則的要求，明確由接受抗訴的法院直接審理并作出裁判，防止原審法院自行再審。
四、進一步明確民事行政抗訴案件的審理期限
審理期限是審判程序的基本要素。檢察機關抗訴的對象是已生效的民事行政裁判。如果抗訴案件久拖不決，不利于社會關系的穩定，也不利于保護公民、組織的合法權益。根據民事訴訟法第一百八十四條的規定，法院審理抗訴再審案件，原生效裁判是由一審法院作出的，按照一審程序審理；原生效裁判是由二審法院作出的，按照二審程序審理。法律同時也規定了法院啟動再審后審理一、二審案件的期限。但是，該法卻對法院接到檢察機關抗訴后多長時間內啟動再審未作規定，在辦案期限中出現不應有的空當，以致實踐中檢察機關提出抗訴的大多數案件，法院不能及時啟動再審，導致案件長期擱置不審。而法律關于啟動再審后的前述審理期限的規定，事實上也沒有得到很好執行。因此，為了提高監督效力和訴訟效率，建議法律專門規定法院審理民事行政抗訴再審案件的期限，即人民法院應當自檢察機關送達抗訴書之日起，六個月內作出再審判決或者裁定。
五、將民事執行納入檢察監督的范圍
每年都有所調整，但大體內容不變，考試涉及15門法律法規知識。
下面是考試知識的四大分類：
1、綜合知識。包括社會主義法治理念、法理學、法制史、憲法、經濟法、國際法、國際私法、國際經濟法、司法制度與法律職業道德；
2、刑事與行政法律制度。包括社會主義法治理念、刑法、刑事訴訟法、行政法與行政訴訟法；
3、民商事法律制度。包括社會主義法治理念、民法、商法、民事訴訟法；
4、實例分析。包括社會主義法治理念、法理學、憲法、行政法與行政訴訟法、刑法、刑事訴訟法、民法、商法、民事訴訟法。
因為四大分類有重合部分，所以經過統計和篩選，司法考試一共涉及15門法律法規知識。
（來源：文章屋網 ）
關鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據；判決理由
行政判決書是人民法院對行政案件審理終結后就實體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實施的重要規范性文件。由于多種原因，原先相互適應、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發生了諸多矛盾和不協調現象。同時，現在行政訴訟中由于借鑒當事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結合存在的問題，圍繞對行政機關具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構行政判決書結構樣式、完善判決書立法內容的建議。
一、制度和法律層面的缺陷
（一）訴訟法中有關行政判決書的規范既不直接、也不完整
相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內容、結構層次和制作要求做出指導性規定。而行政訴訟法以及相關司法解釋中關于行政判決書的規范與民事訴訟法、刑事訴訟法關于民事判決書、刑事判決書的規范相比，呈現出嚴重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務于上訴事項，而非為了規范判決書的內容與結構；最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調解書”捆綁在一起的規范，并非對行政判決書內容和制作要求的規范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導性的法律依據，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現。
（二）行政判決書樣式和行政判決書制作層面的缺陷
訴訟法中行政判決書必要規范的缺失，固然給最高人民法院規范判決書樣式以極大的靈活性，但是同時也意味著行政判決書的功能與價值的實現沒有訴訟法的保障，隨之出現的行政判決書樣式簡單化、籠統性就難以從根本上避免。從現行的行政判決書樣式中可清楚地反映出來上述問題。例如訴辯意見中先寫“被訴行政機關的具體行政行為”相關內容的問題；例如不反映“舉證、質證、認證”內容和程序特征的問題等等。這種僅僅體現職權主義訴訟模式的判決書樣式，已經與現在訴訟中的當事人主義不相適應，也與《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》、與《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》相脫節，例如后者第35條第1款規定：“證據應當在法庭上出示，并經庭審質證。未經庭審質證的證據，不能作為定案的依據。”相應地要求判決書應該寫寫明舉證、質證和認證情況，而行政判決書樣式中并沒有規范，急需進行調整和改革。
（三）改革重在制度重構和立法完善
從現在判決書改革的整體趨勢來看，刑事判決書已經先行一步，在1999年由最高人民法院審判委員會頒布了新的《刑事訴訟文書樣本》；民事判決書正在很多地方法院進行改革試驗。從實際效果看，由于民事訴訟法對民事判決書做出了指導性的規定，賦予民事判決書的內容和制作要求同訴訟程序一樣的法律效力，無疑促進了民事判決書樣式的規范程度和法官對制作民事判決書的重視程度。
行政判決書的改革雖已在不少地方進行，但是尚沒有形成較一致的意見；而且一些法院的改革措施與法律規定并不十分銜接，特別是在如何反映行政訴訟特征、如何適應新的訴訟模式上存在諸多問題、諸多困惑。這些問題歸結起來，恐怕都與訴訟法規范中沒有對行政判決書進行必要規范有著淵源關系。理性地分析，行政判決書改革最重要的問題首先是制度和法律層面的問題，是如何充分發揮行政判決書價值的根本問題。
二、改革的重要原則與立法價值
（一）遵循判決書的固有規律，反映判決書的共性特征
雖然現在三大訴訟模式各有特色，但是都在不同程度地體現當事人主義的特征。行政判決書作為判決書（刑事、民事和行政判決書）的一個分類，應該反映三大訴訟法的共有規律，體現判決書的共同屬性，遵循判決書的固有規律。從應然角度講，行政判決書改革當然應該同刑事、民事判決書一樣，體現訴訟模式的新特征；應當反映最高人民法院關于行政訴訟證據若干規定的精神。
以證據的規范為例，最高人民法院《刑事訴訟文書樣式》規定判決書應該寫明“經庭審查明的事實”、“經舉證、質證定案的證據及其來源”，明確應該“對雙方有爭議的事實、證據進行分析認證”。北京、上海、深圳、河南等許多省市地方法院相繼進行的民事裁判文書改革實踐可資參酌，如河南省高級人民法院于2003年7月1日試行的《關于民事裁判文書改革的規范意見（試行）》要求在民事判決書中，要“使法庭舉證、質證、認證的情況，以及由證據推演出事實的認識過程，在法律文書中全面顯示出來”，對于行政判決書都有很高的借鑒價值。對于屬于判決書改革的共性內容，可以非常經濟地借鑒刑事判決書和民事判決書的已有成功經驗，既節約改革資源，降低改革成本，也反映了判決書之間的共性特征和規律性。
（二）以行政機關的具體行政行為為中心，重點突出行政案件的特殊性
在尊重判決書改革共性的同時，也要看到，行政判決書又有著自己的個性特征。這些個性特征同樣應該受到尊重，同樣應該在改革中予以體現。否則，行政判決書的改革就失去了自身的特殊性，更重要的是會影響到對行政實體法和行政程序法律精神的體現。
就行政訴訟案件來說，特殊性主要體現在：第一，被告的特定性，第二，審查對象的特定性，第三，舉證責任的限制性，第四，庭審內容范圍的確定性等等。這些特殊性決定著行政判決書在反映內容上與刑事、民事判決書質的不同。雖然都需要體現各方爭議的內容和程序特征，但是體現的具體內容和方式各異，這種“不同”決定了行政判決書的改革不能完全照搬另外兩種判決書，而應該體現自己的特色。
行政判決書改革的重點和難點就是要體現行政案件的特殊性。具體講，要以對具體行政行為的合法性審查為中心，重新審視行政判決書的改革導向。改革的重點主要在訴辯意見、證據、法律事實和判決理由中，應該針對使用對象和范圍設計好相應的內容、結構和具體制作要求。
（三）立法層面的改革價值
無論是行政判決書的共性特征，還是個性特征，通過最高人民法院的《行
政訴訟文書樣式》反映出來是必然的。但是另一個更加重要的問題是，如何評價民事訴訟法和刑事訴訟法中對判決書的規范內容，如何使三大訴訟法在這一問題上保持必要的一致和平衡，是行政訴訟法修改時應考慮的因素。從理念上講，行政判決書與民事判決書、刑事判決書中在相關訴訟法中應該受到“平等對待”的觀點應該有其合理性和合法性的依據。如果這一觀點成立，訴訟法將來修改時就應該考量和體現判決書的共性元素，以此來合法和有效地監督、提高判決書的質量，在立法層面上體現判決書的法律價值。
當然，從法律的穩定性和特殊性出發，訴訟法在規范行政判決書相關內容時不能過于具體，也不能忽視行政訴訟特殊性的體現。至于具體的規范，是判決書樣式需要解決的重點。具體說，諸如如何科學合理地設計行政判決書的內容和結構，如何在判決書中反映行政訴訟證據規則，如何規范行政判決理由的中心與重點等方面都是立法時需要考慮的。否則，只是依樣畫葫蘆，行政判決書的改革會與刑事或民事判決書雷同，反而無法體現改革的價值。
三、改革和完善行政判決書的立法建議
（一）對行政判決書訴訟法依據的立法完善
建議參考民事訴訟法第138條，在修改行政訴訟法時增加對行政判決書的規范條款，以統一行政判決書的制作內容和結構框架，指導最高法院規范判決書樣式、指導法官制作判決書。并通過這種法律保障機制，逐步改變人們制作行政判決書的傳統觀念。可用高度概括的語言，在行政訴訟法中將行政判決書的主要內容和結構進行如下表述：
“判決書應當寫明：1、訴辯意見和爭議焦點。2、法院認證的內容和確認的事實。3、判決理由。4、判決結果。判決書由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章。”
這樣規定可以明確先寫“證據”后寫“事實”的層次；突出行政爭議焦點；體現訴訟模式的特征。
（二）對行政判決書結構的規范與重構
制定行政判決書樣式的主體一般是最高人民法院。在定位上，行政判決書樣式應是對行政訴訟法上述規范的細化。基于上文觀點，最高人民法院在修改行政判決書樣式時，應該與行政訴訟法的修改意見保持一致。應從以下幾個方面著手進行改革：
1、“訴辯意見和爭議焦點”應依次寫明：（1）原告訴稱；被告辯稱。（2）舉證、質證情況。（3）爭議焦點。
其中，“舉證、質證情況”的具體內容依次是：被告舉證，原告質證；原告舉證，被告質證。之所以先安排“被告舉證”，正是反映了行政案件的特殊性。
2、“法院認證的證據和確認的事實”應依次寫明：（1）法院認證的證據。（2）法院確認的事實。
這樣的安排符合訴訟模式的要求，是三大訴訟模式下判決書共性特征的體現，同時也符合判決本身的內在邏輯性。
3、“判決理由”具體包括：（1）對具體行政行為的合法性進行審查的意見。（2）評析各方意見。（3）判決所依據的法律。
需要說明一點，上述改革意見中刪去了92行政判決書樣式中訴辯意見前面“被告所做的具體行政行為”的內容。因為傳統樣式中的這一內容位于“訴辯意見”之前，難免“先有結果、后有原因”之嫌；加之這一內容在“經審理查明”中會有相應的表述，在前面規定反而會造成重復，因此現在無論是實體部門還是學界多認為應當刪除。
（三）完善判決書的具體制作要求
關鍵詞：民事、行政交叉案件 民事附帶行政訴訟 行政附帶民事訴訟 處理
一、案例與問題的提出
甲、乙二人于1947年在邵陽市區合建一棟私房，建筑面積203平方米。1956年原邵陽市人民委員會向他們頒發了產權證，確認系甲、乙二人共有。1958年在私營房產社會主義改造中，甲申請將房產投入私改，并回老家鄉下居住。私改房屋面積157平方米，剩余房46平方米繼續由乙居住、管業。1988年乙以原產權證遺失為由，向邵陽市房產局申請重新登記并被獲準，但補發的產權證仍登記為甲、乙共有。1990年，乙數次要求房產局將其居住房屋變更登記為其一人所有。1993年4月20日，邵陽市房產局發出公告，告知對乙現居住房產自30日內無人提出異議即頒發新的產權證。公告的第2日即4月21日，邵陽市產權局在登記表中的備注欄注明“自公告后無異議”，并于26日向乙頒發了第X號《房屋產權證》。乙去世后，其妻B作為繼承人于1998年繼承了該房產，并領取第Y號房產權證。2001年，甲認為B取得的產權實為與他共有為由向邵陽市房產局提出申請，要求撤銷B的產權證。同年11月，邵陽市房產局作為注銷第Y號房屋所有權證的決定。但該決定未告知B有訴訟的權利與起訴期限。2003年7月，B向邵陽市大祥區法院起訴，請求撤銷邵陽市房產局注銷其產權證的決定，法院于同年9月以房產局注銷產權證所認定的事實不清，適用法律錯誤為由判決撤銷房產局的注銷產權證的決定。同年10月甲去世，甲之妻A于同年12月22日向法院提出訴訟，請求撤銷房產局第Y號產權證，此案經歷了大祥區法院一審和邵陽市中級人民法院二審。一審、二審法院均認為第Y號產權證應以第X號產權證合法為依據，而邵陽市產權局在頒發第X號產權證時程序違法，遂撤銷了第Y號產權證。
此后，A、B二人相繼去世。由于該房屋產權爭議未得到最終解決，A、B二人的后人均聲稱對爭議房產具有所有權，且法院的兩次行政判決相互矛盾，于是多次上訪申訴。法院也多次復查，復查后也以法院行政判決書只針對房產局的頒證、注銷等行政行為的合法性進行審理，未對房產的歸屬等民事法律關系進行審理為由，駁回了當事人的申訴。并建議當事人可通過民事訴訟對房產進行確權。B的后人于2007年再次提起民事訴訟，要求對爭議房屋進行重新確權。這一系列歷時7年的案件，3次行政判決，其間最初的訴訟當事人相繼去世，官司“前赴后繼”，無論訴訟結果如何，對雙方當事人來說都不是贏家。
以上系列案反映出這樣一個問題：由于行政機關的某些行政行為直接影響著行政相對人的民事權益，使得普通的行政爭議因交織著民事爭議而變得比較復雜。這類案件存在著兩種法律關系：一種是民事法律關系，另一種是行政法律關系。人民法院如何正確處理這類民事、行政交叉案件，《行政訴訟法》一直沒有明確的規定，《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規定：“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，人民法院應當中止民事訴訟。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”①該司法解釋條文簡單，僅規定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄并且不具有可操作性。可見，此類案件的處理，亟待理論界的探討與立法上的界定。筆者認為，民事附帶行政訴訟或者行政附帶民事訴訟，它們是“一并審理”的兩種具體操作形式，也解決此類交叉案件的最佳選擇。
二、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的必要性
（一）有利于迅速徹底解決爭議，是訴訟經濟原則的要求。民事、行政交叉案件中，當事人在身份上有重疊，行政訴訟的當事人也是民事訴訟的當事人。將兩種爭議“一并審理”，對法院來講，可以減少審理內容的重復，降低辦案經費，縮短辦案時間；對當事人而言，可以減少訴累，盡快實現自己的合法權益，避免因多方奔波換取遲來的正義。
（二）有利于維護司法統一，避免作出相互矛盾的判決。行政附帶民事訴訟，或者民事附帶行政訴訟，這種“一并審理”的方式，有利于法院一并查清事實，分清責任，正確、及時地對全部案情統一考慮和審理，可以避免各個法院或各個審判庭各行其是就同一事實作出相互矛盾的判決。
（三）是解決現行審判方式弊端的需要。目前，由于立法上的空白和學術界的分歧，對民事、行政交叉案件，實踐中存在各種各樣的解決方式；對行政、民事糾紛分別訴訟、審理；單純以民事訴訟解決；民事附帶行政訴訟；行政附帶民事訴訟；行政民事關聯訴訟合并審理等等。因此，為了能夠及時、有效的解決爭議，必須克服目前實踐中各行其是的弊端，構建與規范行政附帶民事訴訟、民事附帶民事訴訟的制度，是解決這一問題的根本出路。
三、民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟的可行性。
（一）民帶附帶行政訴訟的可行性
有些民事案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的正確認定為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻決定著民事案件的裁判結果。例如，原、被告打房屋確權官司，原告出具了房產部門的產權證書，被告對該產權證書提出質疑，法院能否在民事案件中審查產權證的合法性。筆者認為，在民事訴訟中，人民法院可以審查行政行為的合法性問題。其一，行政行為在民事訴訟中是證據形式出現，根據證據審查規則，人民法院應當審查證據的客觀性、關聯性和合法性。因此，對行政行為的合法性審查，應屬于人民法院的職責范圍。其二，也是最重要的一點，法院是國家的司法機關，是最終裁判者，負有對所有社會主體的行為進行司法性審查的義務。法院內部的各種庭的劃分，只不過是為了解決現實生活存在的問題，為人民提供解決爭議的方便而已。正如一學者指出的：“無論是民事訴訟程序還是行政訴訟程序都是由法院作為一個整體主持進行的，各個職能庭無獨立對外的資格；法官接受‘人大’的任命也無民事審判庭法官和行政審判庭法官之分。”②對有關因行政行為的民事爭議的解決，人民法院應該有權對行政機關的行政行為合法性進行審查，無論是由民庭審查還是由行政庭審查只不過是形式問題，因為其實質都是由法院代表國家行使審判權。從國外的情況看，英美國家法院系統是單一的，行政案件與民事案件、刑事案件一樣，均由普通法院管轄，所有類型的案件都是由同一法院同樣的法官審理的，這也從一個側面表明，行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭之間的職能并非必然對立。只要有利于案件得到公正迅捷的處理，是分開審理還是合并審理，都應當被允許。
最高人民法院的一些特殊規定已經對民事附帶行政訴訟有了突破。2002年5月21日最高人民法院針對北京市高級人民法院請示所作的《關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》中指出：“對于人民法院受理的涉及專利權或者注冊商標專用權的民事訴訟，當事人就同一專利或者商標不服專利復審委員會的無效宣告請求復審決定或者商標評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產權庭審理；不服專利復審委員會或者商標評審委員會的復審決定或者裁定的其他行政案件，由行政審判庭審理。”該批復明確規定將專利、商標民事糾紛中涉及的行政案件交由知識產權庭一并審理。在專利、商標民事訴訟中開創了一并審理行政案件的先河。
（二）行政附帶民事訴訟的可行性
我國現行的一些法律、法規，如《森林法》、《草原法》、《治安管理處罰法》、《藥品管理處罰法》、《食品衛生法》等，已經隱含著行政訴訟附帶民事訴訟的內容，對確權、侵權等規定作出處罰或裁決，人民法院在審理不服這些行政行為的行政案件時，附帶解決相關聯的民事爭議，應該是順理成章的。這與民事案件附帶提起行政訴訟的道理是一樣的。而且，對于附帶民事訴訟，在我國刑事附帶民事訴訟已有成功的經驗。
四、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的構建
（一）應以關聯爭議的存在為前提
對于民事、行政交叉案件而言，有的案件形式上是民事爭議案件而實質上是行政爭議案件，有的案件形式上是行政爭議案件而實質上是民事爭議案件，有的案件中行政爭議與民事爭議完全可以分開處理，因此，在處理程序上則不可能實行“一刀切”的做法。筆者認為，對于民事行政爭議關聯案件，行政訴訟與民事訴訟是單獨進行還是附帶進行，還應當考慮以下因素：
1、行政案件與民事爭議聯系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟是分別審理還是附帶一并審理，要考慮行政爭議與民事爭議聯系是否緊密。如果行政爭議與民事爭議的聯系非常緊密，則采用附帶審理方式；如果不夠緊密，則單獨審理。是否緊密，主要考察民事爭議與行政爭議是否存在內容上的關聯性，即行政訴訟和民事訴訟所表現出的法律事實是否相同或基本相同，審判結果是相互影響。
2、案件本身的復雜程度。對以行政爭議為主或者以民事爭議為主的關聯案件，一般可以分別由不同的審判庭審理。但是，如果具體的案件本身比較復雜，由一個審判庭合并審理，則可能使庭審過于復雜，不能減輕當事人訴累，這種情況下，宜由兩個不同的審判分別處理兩個爭議。判斷某一案件本身是否復雜，主要要考察該爭議所涉及的法律關系是否簡單、訴訟標的是否復雜等因素。
3、法院的管轄問題。由于行政訴訟與民事訴訟適用的管轄原則并不完全一致，因此，有可能出現某一行政爭議歸甲法院管轄而與此行政爭議相關的民事爭議歸乙法院管轄的情形。當相互關聯的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應由同一法院管轄時，一般不能采用附帶訴訟的方式，除非當事人的同意或上級法院指定。
4、尊重當事人的選擇權。當事人作為程序的主體，應當有權選擇相關的程序，以實現其利益的最大化。行政交叉案件，應當賦予當事人選擇其所涉及的行政爭議與民事爭議是采取分別審理的形式還是合并審理的形式。
（二）行政、民事附帶訴訟的審理以具有預決力的訴訟為主訴，優先審理。
行政爭議、民事爭議的一并審理應該包括兩種情況：民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟。在涉及到個案時，到底依據什么樣的標準來決定采用哪一種附帶訴訟形式則成為我們必須思考的一個問題。民事附帶行政訴訟還是行政附帶民事訴訟，都是行政訴訟法律關系與民事訴訟法律關系的交織。當一種訴訟法律關系糾紛的解決成為解決另一個訴訟法律關系糾紛的前提，或者說一種訴訟法律關系的裁判結果成為另一訴訟法律關系審理的依據時，我們把前者稱為具有預決力的訴訟。在審理行政、民事爭議交織案件時，我們應該把具有預決力的訴訟作為主訴，優先審理，另一個作為附帶訴訟。當民事糾紛的解決成為解決行政糾紛的前提時，我們采用民事附帶行政訴訟形式，由民庭審理；當行政訴訟的裁判結果成為民事訴訟的依據時，我們采用行政附帶民事訴訟，由行政庭審理。③
1、民事附帶行政訴訟。民事附帶行政訴訟以解決民事訴訟為前提，它的裁判結果直接關系到行政訴訟的審理。就前文所述案件而言，應該采用民事附帶行政訴訟來解決。該系列案件爭議的焦點是房屋產權，也就是說，首先應確定甲、乙共建房屋經私改后所乘房產的所有權。只有從民事法律制度上明確了爭議房屋的產權，才能進一步確定房產局的第y號房屋所有權證的合法與否。因此應該運用民事附帶行政訴訟來審理本案，對爭議的房產徹底解決，可以做到一步到位。
2、行政附帶民事訴訟。行政附帶民事訴訟是指當行政爭議的解決成為解決民事爭議的前提時，由人民法院行政庭一并對行政、民事爭議交織案件進行審理并作出裁決的制度。它要求民事糾紛的解決以行政糾紛的解決為前提，民事權利義務的確定有待于行政爭議的解決。具體而言，有以下種類：①行政裁決中的部分案件。如不服行政機關對侵權糾紛、權屬糾紛裁決并對損害賠償或引發的民事爭議已處理不服而起訴的案件。②行政處罰中部分案件。如治安案件中，受害人認為公安機關對加害人給予的行政處罰過輕，要求加重處罰的，同時要求加害人賠償損失的，可以提起行政附帶民事訴訟。③行政許可和行政確認中直接影響民事主體合法權益的案件。如行政許可相對人實施某種行為，第三方認為侵犯了自己的權益，二者為此發生爭議，可提起行政附帶民事訴訟一并解決。
（三）行政訴訟與民事訴訟與附帶民事訴訟、附帶行政訴訟的沖突處理
民事訴訟與行政訴訟有一些共同適用的原則、制度和程序，也有一些各自特有的明顯不同的原則、制度和程序。正是這些區別，在行政附帶民事訴訟和民事附帶行政訴訟中在適用法律上勢必存在相互沖突的問題，因而需要協調處理。筆者認為，總體處理原則是：在處理行政爭議上適用行政訴訟法的程序，在處理民事爭議上適用民事訴訟法的有關規定。
1、處分原則。雖然行政機關不享有實體權利的處分權，但民事主體雙方均享有實體上的處分權，所以無論行政附帶民事訴訟而是民事附帶民事訴訟，我們一方面不能要求行政機關對依法作出的具體行政行為作出讓步，以求得爭議的解決，另一方面，也不能以行政機關已作出裁決而限制當事人就民事爭議部門的處分權利。
2、調解和反訴。由于行政訴訟不適用調解與反訴，因此，行政訴訟不論是為主而是附帶，都不能適用調解與反訴，在民事部分中，法院應主持調解，民事被告也有權依民事訴訟法的相關規定提出反訴。
3、舉證責任。民事訴訟一般實行“誰主張、誰舉證”原則，而行政訴訟中被告負舉證責任，法院在一并審理民、行交叉案件時，對于行政訴訟部門和民事訴訟部門，應當分別適用各自的舉證責任規則。
4、審判組織。行政訴訟無簡易程序的規定，民事訴訟中，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序。對于一并審理的民、行交叉案件應統一由一個審判組織來審理。因此，審判組織應統一為合議庭，民事部分的審理也應以普通程序來審理，不適用簡易程序。
5、審理期限。行政訴訟法規定的審理期限為3個月，民事訴訟法規定普通程序的審理期限為6個月，筆者認為，行政附帶民事訴訟的審理期限應為3個月，民事附帶行政訴訟的審理期限一般也應為3個月，如果3個月不能審結，附帶行政訴訟的部分也應在3個月審結，并先行作出裁判。
6、判決方式和上訴。第一，人民法院審理行政附帶民事訴訟案件與民事附帶行政訴訟案件時，一般情況下應由同一審判組織通過開庭一并審理、一并判決，“即兩案一判”。但是，如果一并審理會造成過分遲延、影響行政訴訟結案的情況下，應當允許分別審理、分別判決，“即兩案兩判”。第二，行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實行全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請求范圍的限制。在“兩案兩判”中，如果當事人對行政附帶民事訴訟中的兩份判決分別提出上訴或者僅對其中一份判決提出上訴，自然應依照行政部分和民事部分分別適用各自相應的審理原則。但是，如果采取的是“兩案一判”的情形，當事人提起上訴的，不管對判決的哪一部分提起上訴，因這種情況下行政爭議與民事爭議聯系緊密，且為了維護當事人的合法權益，宜采取全面審查原則。
注釋：
①該條采用“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的提法，可以說行政附帶民事訴訟并沒有被最高人民法院認可。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論的理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。
一、山林權屬糾紛的起因
1982年在農村實行以后，就產生了責任山（承包山）和自留山，除集體外，個人也擁有了對山林的經營權或所有權。在對山權權屬進行劃分時，按照“林業三定”原則及相關政策，由政府給重新分配的所有權和使用權進行了登記造冊，并頒發了相應的的自留山使用證或承包合同書。但由于當時時間短、任務重、條件艱苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，難免出現界址不明、權屬不清，甚至重復填證等種種現象。若干年后，林農在對這些山林進行經營和收益時，許多矛盾便暴發了出來，從而形成了山林權屬糾紛。事實上，這類糾紛是因他人的侵權而導致，而非行政管理而引起。
二、人民法院對審理山林權屬糾紛適用法律的演變
1991年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實施以后，重新規范了山林權屬糾紛的確權、復議和訴訟途徑，特別是人民法院在受理、審理和裁判形式上發生了重大變革。主要表現在：
㈠立案程序上的變化
《行政訴訟法》頒布之前，山林權屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關規定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四條第三款規定：當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告,依照民事訴訟法,提起民事訴訟。人民法院以民事案件立案受理。而《行政訴訟法》頒布以后，根據該法第三十條規定，人民法院在受理山林權屬糾紛案件時，必須審查：
1.人民政府是否依照《森林法》第十四條（修改后《森林法》第十七條）第一、二款的規定對爭議進行了處理，并作出處理決定。這是提起訴訟的前置條件。
2.當事人不服人民政府的處理決定，是否申請了行政復議。《行政訴訟法》第三十七條規定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟。也可以直接向人民法院提起訴訟。（注意在這里當事人有選擇的權利，既可以申請復議，也可以直接向人民法院起訴）。在1999年10月1日《行政復議法》頒布施行后，依照該法第三十條之規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”根據此條規定，當事人對人民政府的處理決定不服，必須先申請復議，把行政復議作為提起行政訴訟的先決條件和必經程序。（注意這里當事人無選擇余地）
3.當事人是否作為行政訴訟提起。
在行政訴訟法實施之前，人們習慣于將山林權屬糾紛作為民事侵權糾紛來起訴，人民法院以確認之訴來審理。行政訴訟法實施以后，根據最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(以下簡稱“意見”)第七條之規定：公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理。據此，人民法院在受理山林權屬糾紛案件時，才將過去按民事案件立案的作法改為行政案件來受理。
4.是否以人民政府作為被告(包括復議機關)。因為對山林權屬進行確權是人民政府作出的具體行政行為，根據行政訴訟法和“意見”第七條規定，作為被告的不再是與當事人有爭議的相對方，而是以政府為被告，按行政訴訟提起。
5.是否超過起訴期限。（關于起訴期限在第三大點作為法律適用問題進行闡述)。
㈡審理內容上的變化
按照民事案件審理時，主要審查雙方當事人對權利主張所依據的事實依據和法律依據，而沒有涉及到政府的行政行為的合法性和正確性。而作為行政案件審理時，除了審查原告和第三人所提供的證據外，主要審查被告(人民政府)作出具體行政行為(即處理決定)所依據的法律、法規和政策規范性文件，著重在程序上是否合法、事實上是否清楚、適用法律是否恰當等問題進行審查。因為行政訴訟法規定了被告負舉證責任。
㈢審理結果上的變化
按照民事案件審理時，人民法院可以組織當事人如原告、被告以及第三人根據民法原則進行調解，如調解成功，自然達到息事寧人休爭的目的，皆大歡喜；既使調解不成，法院還可以根據民事訴訟法(試行)和《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱民法）有關規定，在尊重歷史、遵循事實和根據現實，對爭議山林(指林木、土地)的所有權或使用權歸屬作出確認判決，直接確權給當事人一方或雙方。
按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權屬糾紛時，按照行政訴訟法第五十四條的規定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：
1.具體行政行為證據確鑿、適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復議決定)。
2.具體行政行為有證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。
除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進行調解。這一規定，從表面上看體現了審判權高于行政權，但由于不能對錯誤的具體行政行為進行糾正，即不能作出實體判決，而僅僅只起到一種監督作用，對當事人的訴爭沒有終結，勢必在撤銷政府的處理決定后，同時也把當事人再推給政府，一定程度上講也會給政府增添了新的行政負擔和工作壓力。
三、目前審理山林權屬糾紛案件適用行政訴訟法存在的問題
《行政訴訟法》的頒布，是我國司法制度的一大進步，標志著我國已步入“依法治國、依法行政”的法制軌道。對保護公民、法人或其他組織的合法權益、維護和監督行政機關依法行使行政權、改進和提高行政效能、擺正行政機關和審判機關的位置具有十分重要的意義，使長期受到“官貴民賤”、“民不可告官”等封建愚昧思想壓迫的勞動人民，真正體會到民主自由的權利，實現了“民可以告官”這一法律觀念的重大突破。但一部法律同樣需要實踐來證明她的完整性和可行性。十多年來的審判實踐表明，筆者覺得適用行政訴訟法調整山林權屬糾紛，在很多方面暴露了她的不成熟性，具體表現在：
1.在立案受理環節上，諸法之間相互矛盾。
第一，關于行政復議必經程序(前置條件)問題。
不論是舊的《森林法》第十四條還是修改后（1998年）的《森林法》第十七條，同在第三款這么規定：當事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內,向人民法院起訴。沒有規定以行政復議為前置條件。1991年10月1日頒布的《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。根據此條，當事人還可以有選擇，既可以先申請行政復議，只是對復議不服時再起訴，也可以不經過復議，直接起訴。雖然該條同時還規定：法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服，再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規規定。而《行政復議法》是1999年10月1日才開始施行，那么在此之前和《行政訴訟法》頒布以后這段時間當事人該怎么辦，法院如何操作？既使當時有《行政復議條例》，該條例也未作出相應規定。
當《行政復議法》頒布實施以后，該法第六條第(四)項規定了“對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議。”(注意是可以申請復議)。而該法第三十條同時又規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據此條，如當事人對人民政府的處理決定不服的，應當先申請行政復議，對行政復議不服，才能向人民提起行政訴訟。對同一內容作出不同限制，由此看來，不同時期、不同法律甚至同一部法律不同條款之間規定都不一致，使得對山林權屬糾紛案件的立案標準難以適從。
第二，對當事人提起訴訟的期限規定不一致。
《森林法》規定當事人提起訴訟的期限是一個月。《行政訴訟法》第三十八條第二款規定：申請人不服復議決定的，可以在復議決定之日起十五日內向人民法院提起訴訟。第三十九條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。而在《行政復議法》施行之前（未規定行政復議行為是提起山林權屬糾紛行政訴訟的前置條件)，如果當事人直接向法院起訴，若適用《行政訴訟法》第三十九條的規定，這顯然與森林法的規定相矛盾。
2.在審判結果方面人民法院(包括二審法院)只能在程序上而不能在實體上作裁判，不利于糾紛的終裁解決，容易導致循環訴訟。
人民法院在適用行政訴訟法審理山林權屬糾紛案件時，其結果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決被告(政府)重新作出處理決定。但不論以何種方式結案，一旦上訴，二審法院也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進行程序上的處理(判決)，既不能調解，也不能作實體上的改判。假設二審法院裁定撤銷一審判決，發回重審，則進入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當事人對決定又不服，再次進入訴訟程序，如此往復，訴訟在循環，糾紛在延續，除非行政相對人息訴，否則，永無止盡。不難想象還有多種情形可能引起循環訴訟，這是法院只能作出程序裁判所導致的必然后果。
有這樣一個典型案例：1998年中方縣新建鄉黃金村（以下稱黃金村)與本縣蔣家鄉樓溪村第6、9村民小組(以下簡稱6、9組)在兩鄉交界處豬形發生山林權屬爭議，中方縣人民政府山林糾紛調處辦公室以中山林決字【1998】第04號處理決定，將爭議山場林木、林地所有權確權給蔣家鄉6、9組所有，黃金村不服，起訴到法院，法院以被告程序違法撤銷04號處理決定，并判決由中方縣人民政府重新作出處理決定。縣政府接到判決后，作出中政決字【1999】第07號處理決定，將爭議山場依然確權給6、9組。黃金村又不服，于1999年9月起訴到縣法院，縣法院撤銷被告中政決字【1999】第07號處理決定，并判決被告限期重新作出處理決定。2000年被告還是以同樣的事實與理由作出與第07號處理決定基本相同的處理決定，黃金村再不服，起訴至法院，法院感到很為難，也只有再次撤銷縣政府的處理決定，如此往復，直到2002年黃金村還在為該官司奔忙于政府與法院之間。此案例正好映證了“意見”第36條所規定的情形：即當事人對人民法院判決撤銷行政機關的具體行政行為后行政機關重新作出的具體行政行為不服的，可以作為新的行政案件向人民法院起訴，對（這種翻新的行政案件法院亦無良策)盡管此條同時還規定：如果行政機關以同一事實和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為的，人民法院應根據行政訴訟法第五十四條第(二)項和第五十五條的規定判決撤銷。(此規定有重復之嫌)并根據第六十五條第三款的規定處理(此條對行政機關的約束有點青蜓點水)。而第五十五條只規定了：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為（但毫無懲罰性），這樣不難看出：行政機關作，人民法院撤，撤了作、作了撤，誰又來作法院與政府之間的裁判呢？一旦進入這種惡性循環狀態，不僅使當事人不堪重負因訴累帶來的經濟上的負擔，就是法院和行政機關也感到力乏無味。有悖于法律賦予人民法院的二審終審裁判權的規定。上述案例中，新建鄉黃金村為打這場官司，來回在政府與法院之間跑了五年，村里沒錢了，要求村民集資捐款，老百姓叫苦，村干部喊累，正是：你行你的行政權，我用我的審判權，管他糾紛有沒有完，只有當事人苦不堪言。
3.必然的第三人也是導致循環訴訟的內因之一。我們知道山林權屬的糾紛必然是兩方甚至兩方以上的當事人對山林的權屬發生爭議引起的。政府確權給其中一方(或雙方)后，肯定使另一方或(雙方)面臨對權利的全部或部分失去，實際上就產生了民法意義上的第三人(屬于對處理結果有直接利害關系或有獨立請求權的第三人)這是山林權屬糾紛行政確權案件區別于一般行政案件的重要標志。一般行政案件，行政相對人只有一方(或一人)，如工商行政處理決定，公安行政拘留處理決定等，不會存在與被處罰人權利相關的第三人。這一特點，注定有一方對權利的失去后不服，從而引起新的行政訴訟。
四、山林權屬糾紛應由民訴法調整
從以上幾個方面的表象和存在的問題看，適用《行政訴訟法》審理山林權屬糾紛，確實存在許多令審判機關或者行政機關自身無法解決的矛盾，要徹底解決行政機關和審判機關相互踢皮球現象的發生，切實保護當事人的合法權益，筆者認為，對山林權屬糾紛的審理應適用民事訴訟法的程序來處理：
于法有據。山林權屬同樣是一種財產權。《民法》第七十四條第（一）項規定，勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括（一）法律規定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財產所有權加以規定，也適用合同法調整。所以，應由民法來調整。
根據民訴法規定，對爭議的處理可以適用調解原則，有利于訴爭的徹底解決，避免了循環訴訟。
①原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。就是說沒有直接利害關系的不能成為原告；
②有明確的被告，就是說要有具體的當事人或法人；
③有具體的訴訟請求和事實理由，如要求賠償損失，恢復名譽，支付贍養費、撫育費，消除影響等等。請求內容必須明確，不能模棱兩可；
④屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄范圍。受訴人民法院管轄就是說這個官司是由受理訴訟的法院管轄的。
《民事訴訟法》第111條規定，對下列起訴，人民法院可以分別情形予以處理：
①《行政訴訟法》規定是屬于行政訴訟受訴范圍的告知原告應提起行政訴訟；
②依照法律規定，雙方當事人對合同糾紛自愿達成書面仲裁協議向仲裁機關申請仲裁，不得向人民法院起訴的，告知原告應向仲裁機構申請仲裁；
③依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告應向有關機關申請解決；
④對不屬于本院管轄的案件，告知原告應向有管轄權的人民法院起訴；
⑤對判決、裁定已經發生效力的案件，當事人又起訴的，告知原告應按照申訴處理，但人民法院準許撤訴的裁定除外；
⑥法律規定在一定期限內不得起訴的案件，在不得起訴的期限內起訴的，不予受理；
一、行政附帶民事訴訟的必要性
首先，這是訴訟程序效益原則的要求。司法實踐中出現行政糾紛與民事糾紛并存時，通常有以下幾種處理方式：（1）行政訴訟先行，民事訴訟中止。根據行政訴訟的結果確定當事人之間的民事關系；（2）行政訴訟與民事訴訟同時進行。可能導致行政判決結果與民事爭議處理結果矛盾；（3）先立案的先審理，后立案的中止訴訟。以上的處理方式或者導致案件久拖不決，或者造成兩種判決結果相互沖突，而且增加訴訟成本。行政附帶民事訴訟有利于節省當事人的訴訟費用和時間，提高審判效率，節省訴訟成本。
其次，能確保法院裁判的權威性和公信力。司法權威性主要表現在兩個方面：其一是對于當事人而言的權威性，當事人不僅在訴訟過程中要充分尊重審判人員，而且必須服從法院作出的判決；其二是其他機關、社會團體和個人必須尊重司法機關的地位及司法權的行使，不得對法院審批進行不適當的干涉。而司法裁判的權威主要體現之一就是裁判的最終性，如果法院針對同一案件所作出的裁判相互矛盾則必然影響和削弱法院的權威。實踐中不同法院作出的判決相互矛盾或同一法院內部不同審判庭之間裁判相互矛盾沖突的現象比比皆是，使當事人無所適從，爭議無法得到解決。法院裁判相互矛盾的情況最經常出現在行政爭議與民事爭議相互關聯訴訟案件中，因此將其合并審理，行政附帶民事則是一種很好的解決途徑。
二、行政訴訟附帶民事訴訟可行性
行政附帶民事訴訟不僅必要，而且可行。現代社會由于大量的民事爭議具有極強的專業技術性，由法院來審理這些案件有時難以勝任。因此專門行政機關被法律授予權力以解決這類民事爭議，如有關房屋、自然資源、專利、商標等的爭議。但是這些領域中行政機關所作出的行政確認、行政裁決等行為往往并不能解決民事爭議，而且還會引發民事爭議雙方當事人與行政機關之間的行政爭議，從而出現行政爭議與民事爭議并存的局面。法院在解決行政爭議的基礎上附帶解決民事爭議，是否會造成行政審判權對行政權的干預？在司法實踐中，法院也多是基于這種考慮，在這類案件中往往會作出兩項判決：一是撤銷行政機關的決定；二是責令行政機關重新作出決定。筆者認為這種擔心是多余的，因為法律雖然賦予了行政機關解決民事爭議的權力，但最終解決爭議的權力仍然保留在法院手中，行政機關對民事爭議不擁有最終裁決權，因此當事人對裁決或確認行為不服向法院，法院對行政爭議與民事爭議一并加以解決并不是對行政權的干預。
而且，在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，法院在對行政案件進行審理的過程中事實上已經對民事爭議進行了審理，雖然民事爭議的解決要依賴于行政爭議的解決，然而行政爭議的解決不可能完全拋開民事爭議，法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議，以林木確權行政案件為例，法院的判決書查明的事實幾乎完全圍繞著原告與第三人（林木產權爭議的另一方當事人）之間的林木所有權爭議，原告與第三人所提供的證據主要也是以林木所有權為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明自己對爭議林木擁有所有權，法院在審理過程中主要針對民事爭議作出裁判，結果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。這種做法既不符合訴訟程序效益原則，也可能會造成民事訴訟判決與行政裁判相矛盾的局面。
司法實踐中已經有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關聯的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。
三、行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件及范圍
（一）行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件
1、以行政訴訟的成立為前提。如果行政訴訟被法院裁定不予受理或判決駁回，則附帶民事訴訟也將被裁定不予受理或判決駁回。
2、民事爭議與行政爭議具有關聯性。這種關聯性表現為：行政爭議因民事爭議而發生；或民事爭議因行政爭議而發生；或行政爭議夾雜著民事爭議。
3、兩種爭議的訴訟請求之間具有關聯性。這種關聯性表現為：兩種性質的爭議是由同一具體行政行為引起的，且民事爭議的解決有待于行政爭議的解決。
4、民事訴訟必須在行政訴訟過程中提起。至于具體在什么時間提起，理論界尚未定論，有學者認為“可以在提起行政訴訟時同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。”也有學者認為“附帶提起的民事訴訟，最遲應在一審法庭辯論結束前提出。”
（二）行政附帶民事訴訟的范圍
行政附帶民事訴訟的范圍，有的國家由法院判例加以確定，有的國家由法律加以規定。但附帶民事訴訟的范圍寬窄不一，最窄的僅僅附帶解決行政行為所引起的行政機關與相對人之間的損害賠償，最寬的可附帶解決所有與行政案件相關的民事爭議。從理論上而言，如果把兩個不同性質但又有關聯的案件一并審理有利于實現訴訟程序效益原則，有利于保障法院判決的統一性，就可以考慮采取“附帶”的方式加以解決。然而也不能無限制地拓寬行政附帶民事訴訟的范圍，否則會與建立行政附帶民事訴訟制度的初衷南轅北轍。結合實踐，行政附帶民事訴訟應當包括以下幾種情況：
（1）對行政確認行為不服提起的訴訟。所謂“行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。行政確認屬于準行政行為中的一種。行政確認行為的特點是并不直接創設對相對人發生法律效果的權利和義務，而是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性。由于這種確認來源于國家授權，所以不同于民間的確認，是能夠間接產生行政法效力的行為。行政確認行為主要采取以下幾種形式：確定、認定、登記、鑒證、證明等，實踐中常見的主要有確定、鑒定、責任認定和證明行為。其中確定主要包括頒發土地使用權證、宅基地使用證與房屋產權證書；認定包括對解決合同效力的確認，對交通事故責任的認定；證明包括各種學歷、學位證明及居民身份、貨物原產地證明等，鑒證包括工商行政管理機關對經濟合同的鑒證，此外還有醫療事故鑒定、勞動局對工傷事故確認等等多種形式。
（2）對行政裁決行為不服提起的訴訟。所謂“行政裁決，是指行政機關依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行為。”在一些特殊領域，行政裁決得到了廣泛的運用，其形式包括以下幾種：其一，權屬糾紛的裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議時雙方當事人依法向有關行政機關請求裁決；其二，侵權糾紛的裁決，即一方當事人的合法權益受到他方的侵犯產生糾紛，當事人請求行政機關予以裁決，如商標權、專利權的侵權糾紛分別由工商行政管理部門和專利管理機關進行裁決。其三，損害賠償糾紛的裁決，即一方當事人的權益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛，這種糾紛廣泛存在于治安管理、儀器衛生、藥品管理、環境保護等領域。
由于行政裁決是由法定的行政機關依照法律、法規授權，居間裁判某一領域中與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。例如，甲、乙兩村因一片耕地的所有權發生爭議，縣政府依申請作出裁決確認該耕地所有權歸甲村所有，乙村對此裁決不服，遂提起行政訴訟，認為該裁決錯誤，耕地應當歸自己所有。在該訴訟中乙村的根本目的不在于撤銷縣政府的確權決定，而是在于通過法院糾正縣政府的行政裁決，確認自己對耕地的所有權，這類案件民事爭議的解決與行政爭議的解決密不可分。如果采取行政附帶民事訴訟的方式，法院在判決撤銷行政裁決之后繼而對民事爭議作出判決不失為一個便捷的方法，同時也徹底解決了民事爭議。
（3）存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的行政處罰案件，但是并非所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決，應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。損害賠償是指“當事人之間原無法律關系之聯系；因一方之故意或過失行政不法侵害他人權利（或法益）運行時。前者為侵權行為之行為人，后者為侵權行為之被害人。行為人因其行為而加害于被害人，因而應負賠償之責任。”這類案件中被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，同時又構成了民事侵權，因而既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產生，因而具有緊密的關系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。
四、如何完善行政附帶民事訴訟制度
（一）當事人問題。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的。原告為有權提起行政訴訟的公民、法人或其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機關。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告和第三人既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告。但行政機關不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關并非民事爭議的當事人。
（二）行政附帶民事訴訟的審理。
1、證據問題。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關系和民事法律關系兩種不同性質的法律關系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應當分別適用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規定。在證據問題上，行政訴訟部分遵循《行政訴訟法》所遵循的證據規則。以舉證責任為例，在行政訴訟過程中被告行政機關對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，并且在訴訟過程不得自行向原告和證人收集證據。在附帶民事訴訟部分則實行“誰主張誰舉證”的證據規則，附帶民事訴訟雙方當事人各自負有舉證責任提出證據以證明自己的主張。
2、調解問題。根據現行行政訴訟法的規定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調解，但行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。根據《民事訴訟法》第9條規定：人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。因此，法院對附帶民事訴訟當事人之間的民事爭議在雙方自愿的前提下應當依法進行調解，經調解達成協議的，審判庭應當及時制作調解書，如果經調解無法達成協議或者調解書在簽收之前，當事人反悔的，法院應當將附帶民事訴訟部分與行政訴訟一并審理判決。
3、審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。在此情況下，人民法院應當將兩種訴訟分開審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結后，再由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，并另行作出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時間和精力，準確、謹慎地解決好兩種不同性質的爭議。
4、審理期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，人民法院應當在立案之日起3個月內作出第一審判決，《民事訴訟法》則規定適用普通程序的案件審理期限為6個月。行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，一般在3個月之內法院能夠將案件審結，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現其他原因不能在3個月之日審結的，可以在行政案件審結后，由原合議庭繼續審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內審結。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。
5、審判組織問題。《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。行政訴訟排除了簡易程序的適用。但根據《民事訴訟法》的規定，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序處理。簡易程序可以由基層法院或基層法院的派出法庭審理。對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統一為合議庭，不適用簡易程序。
6、判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開撰寫。
如果由于客觀原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。
如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。
（三）行政附帶民事訴訟的訴訟期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提訟的，應當在知道或者應當知道作出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者期限的，根據最高人民法院司法解釋，該期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或期限之日起計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年；公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其期限從知道或應當知道該具體行政行為之日起計算，具體為涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為以作出之日起不超過5年。這是以行政機關作出具體行政行為時是否告知公民、法人或其他組織訴權或者期限以及公民、法人或其他組織是否知道具體行政行為內容為界限，分三個不同層次的訴訟期限。
根據《民法通則》的規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期限為2年，對涉及身體受到傷害要求賠償等四種情況，訴訟時效期限為1年；訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算，但是從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。相比較而言，行政機關作出的具體行政行為，相對人期限為3個月，這是最短的訴訟時效；在行政機關未告知訴權或者期限時訴訟時效期限為2年，正好與民事訴訟中的一般時效期限相吻合。
那么，在行政附帶民事訴訟中應當如何確定訴訟時效期限呢？行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經超過行政訴訟法上所規定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。
論文摘要：課程設置作為教育教學的前期準備工作，對整個教學過程意義重大。醫學院校衛生事業管理專業作為20世紀80年代初以來的新興專業，課程設置隨著時代的發展不斷調整。隨著依法治國理念的不斷深入人心，法律課程在衛生事業管理本科教育中的重要作用愈加凸顯，因此必須對醫學院校衛生事業管理專業課程結構和課程內容的設置等方面進行改革，以適應當前我國衛生管理體制改革的需要。
一、我國衛生事業管理教育發展概況
我國衛生事業管理教育初興起于20世紀80年代初。當時，為適應衛生事業現代科學管理的需要，在全國建立了7個衛生管理干部培訓中心和5個衛生管理干部學院。此后，全國各地職工醫學院和普通醫學院相繼建立了衛生管理院系，到20世紀80年代末，衛生管理教育機構已有33個。目前，基本上各醫學院校都設置了衛生事業管理專業。總體上講，我國的衛生事業管理教育是從衛生管理干部培訓起步，發展到逐步開展成人學歷教育的衛生管理干部專修科，而后發展為從專科、本科到碩士、博士學位多個層次的學歷教育。
開展衛生事業管理學位教育，對于培養新型的衛生事業管理人才具有重要的意義。隨著社會的進步，衛生事業管理專業在課程設置上也不斷修正，以適應當前我國衛生管理體制改革的需要。20世紀90年代以來，國家提出要實行“依法治國”，黨的十五大將“依法治國”確定為基本治國方略；1999年，在《中華人民共和國憲法修正案》中第一次確立了“依法治國”原則；黨的十六大又提出要加強社會主義政治文明建設，而政治文明建設的核心是社會主義法制建設。wwW.133229.Com隨著法治理念的不斷深入人心，設置法律課程有助于完善學生的知識結構和提高學生的能力。作為未來的衛生事業管理者，必須對國家的法律制度有全面的了解，增強法制觀念，這樣才能保證依法行政，保證衛生組織的經營方針、經營措施等合法、合規，因此法律課程在衛生事業管理教育中的重要作用愈加凸顯。通過系統的法律教育，使學生由自發的、零散的法律心理上升為自覺的法律意識，為將來的依法管理、依法辦事奠定堅實的基礎。因此，如何在課程設置中將所開設的法律課程與學生畢業后所從事的職業有機結合，也成為本專業亟待解決的問題。
二、衛生事業管理專業法律課程設置及分析
課程設置是指一定學校選定的各類課程的設立和安排，主要規定課程類型和課程門類的設立及其在各年級的安排順序和學時分配，并簡要規定各類課程的學習目標、學習內容和學習要求。課程設置主要包括合理的課程內容和課程結構。課程設置是一定學校的培養目標在一定學校課程計劃中的集中表現，必須符合培養目標的要求。作為培養從事衛生事業管理的高級復合型人才的專業，在設置課程時，應有利于學生形成系統的知識體系。當前，很多學科的知識是互相交叉的，在課程設置時應刪除重復贅述的內容，不貪求容量多而要求內容實。唯有課程設置適當，才能為學生后天的學習奠定良好的基礎。
筆者在對全國十幾所高校的衛生事業管理專業所開設的法律課程進行分析、比較后發現，目前該專業在法律課程設置上主要存在三個方面的問題。
1.法律課程所占課時較少，一般占總課時的7%～15%，只有極少數學校能達到20%，這就造成整體課程體系單薄、結構失衡。
2.法律課程內容單一，對法律基礎課重視不足。由于受總學時的限制，法律專業課程只開設了應用性的課程，相關基礎學科開設較少。此外，還存在基礎課缺位或大量基礎課被合并講授等現象。
3.課程結構設置包括課時安排、上課次序等存在不同程度的不科學性，容易給學生的學習造成人為的障礙，不利于學生由易到難、由淺入深地學習、理解課程內容。比如，某高校將《公務員法》作為一門課程安排了36個學時，課時安排畸重，可以調整為18學時或者將《公務員法》調整為《行政法》和《行政訴訟法》。又如，有的學校將《經濟法》安排在《民法學》之前，顯然違背了法律學科的發展規律，無助于學生理解課程之間的淵源關系，容易使他們混淆各部門法在法律體系中的主次地位。一些高校將大量的法律課程同時安排在第三學年，但由于第三學年其他專業課的課程量也非常大，學生學習壓力大，而且同時開設幾門分量很重的法律課程，學生的接納能力也會受到影響。
三、衛生事業管理專業法律課程的重置
1．完善課程內容，加大法律基礎課程設置。除《憲法》外，加設《法理學》《行政法》《刑法》等基礎課程，共學習《法理學》《憲法》《民法學》《刑法》《行政法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》《經濟法》等8門課程。由于《經濟法》是一個綜合性比較強的部門法，建議在講授《經濟法》時重點講授《保險法》，以達到突出重點的目的。此外，可在第四學年將《醫療事故處理條例》作為選修課納入學習范圍，這對此前所學的《民法學》《刑法》《民事訴訟法》《行政法》和《行政訴訟法》是一個融合復習的過程。
2．增加必修課科目。目前很多高校選擇將法律課程作為限選課。限選課給了學生選課的自由，但也容易造成學生因主觀判斷能力較弱而在課程選擇上出現偏差，進而影響到知識結構的構建。本專業應將《民法學》《民事訴訟法》《刑法》《行政法》和《行政訴訟法》列為必修課，以達到強制本專業學生學習構造法律基礎課程的目的。
3．調整課程結構設置。可將課程整體作出如下設定。第一學年第二學期：《憲法》（限選課，36學時）；第二學年第一學期：《法理學》（限選課，36學時），《民法學》（上）（必修課，36學時）；第二學年第二學期：《民法學》（下）（必修課，36學時），《民事訴訟法》（必修課，36學時），《刑法》（上）（必修課，36學時）；第三學年第一學期：《刑法》（下）（必修課，36學時），《行政法》《行政訴訟法》（必修課，36學時）；第三學年第二學期：《經濟法》（限選課，36學時），《衛生法》（必修課，36學時）；第四學年第一學期：《醫療事故處理條例》（選修課，18學時）。
這樣設置主要有以下優點：（1）適當安排各課程課時。在所選定的課程中，《民法學》《刑法》作為最重要的兩大部門法，所占課時均為72學時，學習時間為一年，學習的持續時間和課時數基本能滿足教學要求，且學生學習壓力不會很大。《憲法》《法理學》《民事訴訟法》《行政法》《行政訴訟法》《衛生法》分別占36學時，由于《憲法》《法理學》理論性較強，且開課時間靠前，學生初次接觸法律課程，所以需要用較長的時間來向學生灌輸法律思維和理念，為使教學達到“循序漸進、潛移默化”的效果，安排36學時。而《民事訴訟法》《行政法》《行政訴訟法》《衛生法》雖然內容較多，但由于此前已有《憲法》《法理學》《民法學》等課程作基礎，加上這幾門課程程序法較多，記憶內容多于理解內容，所以教學速度可以稍快，安排36學時。（2）調整開課時間及次序。本著“先基礎、后專門、厚基礎、寬口徑”的原則，遵守“循序漸進、逐層推進、構造金字塔形”法律框架的標準，從第一學年第二學期開始，依次學習《憲法》《法理學》《民法學》《民事訴訟法》《刑法》《行政法》《行政訴訟法》《經濟法》《衛生法》《醫療事故處理條例》。這樣有利于學生形成清晰的法律思維，構造科學的法理框架體系。而主要課程被均勻分配在第一學年至第三學年，不會影響學生學習其他專業課以及消化吸收法律課程的能力。
四、結語
在當前依法治國的大形勢下，未來的衛生事業管理人才需要有扎實的法學基礎和廣泛的法律知識，這就對法律課程設置的系統化、綜合化提出了較高的要求。所以，在進行課程設置時應本著“短時、高效”的原則，在有限的課時里、有重點地選取部門法作為法律課程的內容，盡可能在數量有限的法律課程中擴大覆蓋面，達到基礎法和單行法兼顧、搭配合理的效果。在教學內容上，應時刻把握知識的新動向、新發展，使學生能在學習的過程中與現實社會緊密結合。此外，法律教師在選擇教材時也要注意優先選擇優秀教材，并可采用多媒體教學，使傳統教學方式與現代教學方式相結合。總之，要統籌安排課程設置的各個環節，這樣才能達到良好的教學效果。
參考文獻：
[關鍵詞] 行政訴訟；調解制度；建立基礎
【中圖分類號】 D92 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）08-096-1
一、行政訴訟調解在我國建立的現實基礎
（一）居高不下的行政訴訟非正常撤訴率
相對于民事訴訟、刑事訴訟，行政訴訟案件相對較少。行政訴訟案件的結案方式分為判決和裁定兩種，任何訴訟案件，判決毫無疑問應該成為主流的結案方式，然而對于受案率本來就不高的的行政訴訟案件，裁定準予撤訴卻成為主要的結案方式，撤訴率居高不下。在行政撤訴中，法官協調撤訴更是成為主流，“協調處理”大肆盛行，被認為是從源頭上最大化的解決糾紛，實現了法律效果與社會效果的統一，實現了社會的和諧。由于法律上規定“不適用調解”，所以現實中的“隱形調解”過于隨意，不僅違背法律，而且成為部分法官權力尋租的工具，損害相對人的合法權益。
（二）中國傳統法律文化的深刻影響
調解制度在我國具有深厚的法律文化基礎。中國崇尚“和為貴”，“和諧”是中國文化的一個核心。尤其是自西周以來，“以禮入法”成為中國傳統法律文化的一個重要方面，“以和為貴”“無訟”“厭訟”的價值取向成為調解制度的一個重要的思想基礎。尤其是對于行政訴訟而言，許多當事人本來能告行政機關就需要相當大的勇氣，更多的是擔心“贏了一次官司，卻輸了一輩子”，擔心行政機關“穿小鞋”，對自己不利。所以只要行政機關作出一定的讓步，行政相對人立即撤訴，這其實就是變相的“行政調解”。因而，在這種“和為貴”“厭訟”理念的影響下，調解在我國行政訴訟實踐中廣泛使用，再加上我國的行政訴訟法最早脫胎于民事訴訟法，這就使其對民事訴訟法有較強的依賴性，行政案件在司法實踐中也易于接受調解這一爭端解決方式。
（三）行政相對人利益的無法救濟
缺乏法律保障的“隱形調解”，啟動方式與調解過程隨意，對司法權威和公正性產生了負面的影響，不利于行政相對人利益的保護。尤其是當原告撤訴以后，行政機關不兌現其承諾，原告將陷入無法救濟的困境。原告無法出具調解協議書要求法院強制執行，更不能基于同一事實與理由再次訴訟，嚴重損害了相對人的合法權益保護，于是這也就成為了近年來民眾熱衷于的一個誘因。這充分反映了司法救濟的不暢，因而如果能將行政調解納入到行政訴訟之中，為行政相對人提供一個救濟的途徑，將更有利于行政相對人利益的保護。
二、行政訴訟調解制度建立的理論基礎
理論支撐是社會規則正當的基礎，也是完善指導社會有序運行的必要條件。行政訴訟調解制度具有深厚的理論基礎。
（一）公權力不可處分的相對性
公權力不可處分，是現行行政訴訟不適用調解的主要依據。該理論認為行政主體行使的是國家的公權力，行政機關及工作人員必須依法行使，不得隨意處分或者放棄，否則將損害公共利益。而司法機關也必須依法作出裁判，不得采用調解作為結案方式。這一原則建立在我國行政訴訟法建立的初期，職權色彩濃厚，行政權具有強勢地位，因而基于保障公民權利，對行政權進行控制，規定了“行政訴訟不適用調解”。
不可否認，其的確達到了一定的積極作用與推動歷史的作用。但是，隨著實踐的發展以及其自身的缺陷，使得這一理念出現不可回避的問題。這種絕對化的行政權力不可處分原則，忽視了行政主體依法享有的自由裁量權。行政裁量權表明行政主體在法律規定的范圍內可以根據現實情況需要采取適當的裁量性權力。當行政主體在行使自由裁量權時作出行政行為與相對人發生爭議的時候，行政主體的這種裁量自由就為雙方當事人提供了合意的基礎，為行政訴訟的調解提供了可能。公權力的不可處分的相對性是行政訴訟調解建立的基本理論基礎。
（二）公正與效率的平衡
公正與效率是現代訴訟的兩大重要價值目標，而行政調解制度在學界廣受推崇的原因就是在很大程度上實現了公正與效率的平衡。首先，行政調解制度可以節約雙方的訴訟成本。現行的行政救濟途徑都具有一定的時限性。行政糾紛的解決會經歷長時間的成本，而行政調解只要一經雙方當事人的合意，在雙方當事人自愿的基礎上達成一致就可以實現，大大節約了雙方的成本，提高了效率。另一方面，調解是基于雙方合意，減少了當事人的上訴、上訪、執行難等問題，有利于減少社會不穩定因素，維護司法權威，保障當事人的合法權益。可見，行政訴訟調解制度的構建有利于實現公正與效率的平衡。
（三）行政訴訟的價值目的保障
對于行政訴訟制度的價值目標，學界有不同的觀點：一元目的論、雙重目的論、三重目的論、依法行政說等等。筆者非常贊同馬懷德教授的觀點，認為中國的行政訴訟的目的是唯一的，即保護相對方的合法權益。當然，此種說法并不是排除行政訴訟在解決社會正義、穩定社會秩序方面的功能，只是最終的目的只有一個就是保障相對方的合法權益。禁止適用調解，從應然的角度講，法院只能做出非此即彼的價值判斷，行政訴訟調解制度的建立有利于行政機關做出更為合理的決定。而調解制度的引入，無疑將會適當地拓寬行政訴訟目的價值的實現空間，使得行政訴訟更能關注原告的利益訴求，真正契合《行政訴訟法》關于行政訴訟制度價值目標的規定。
總之，行政訴訟調解制度在我國的構建具有堅實的現實基礎和深厚的理論基礎，期待行政訴訟調解制度在我國的盡早建立，為我國的法治發展添磚加瓦！
參考文獻：
[1]遲占霞.論行政訴訟調解制度建立的可能性[J].內蒙古師范大學學報，2013，（6）.
[2]黃學賢.行政訴訟調解若干熱點問題探討[J].法學，2007，（11）.
[3]胡建淼.行政訴訟修改研究[M].杭州：浙江大學出版社，2007.
